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Snia Fleury
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ESTADOSEMCIDADOS
- Seguridade Social na Amrica Latina -
Presidente
Carlos Mdicis Morel
Vice-Presidente de Ensino e Informao
Paulo Marchiori Buss
EDITORA
FIOCRUZ
Coordenador
Paulo Marchiori Buss
Conselho Editorial
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Charles Pessanha
Christovam Buarque
Darcy F. de Almeida
Hooman Momen
Jos da Rocha Carvalheiro
Luiz Fernando Ferreira
Paulo M. Buss
Sergio Goes de Paula
Zigman Brener
Coordenador Executivo
Francisco Edmilson M. Carneiro
Snia Fleury
ISBN: 85-85676-06-X
Catalogao na fonte:
Centro de Informao Cientifica e Tecnolgica
Biblioteca Lincoln de Freitas Filho
F618e
Fleury, Snia.
Estado sem cidados: seguridade social na Amrica Latina/
Snia Fleury. - Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 1994.
252p.
I. Previdncia social - Amrica Latina. 2. Poltica social Amrica Latina. 3. Assistncia pblica - Amrica Latina. I.
Ttulo.
C D D - 20. ed. - 368.4098
1994
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Rua Leopoldo Bulhes, 1480 - Manguinhos
21041.210 - Rio de Janeiro - RJ
Tel.: 590-3789 - r. 2009 e 2011
Fax.: (021)280-8194
S U M A R I O
Apresentao
CAPTULO
CAPTULO
11
II
III
CAPTULO
101
IV
CAPTULO
129
O Legado da Seguridade
CAPTULO
59
153
VI
CAPTULO
VII
237
198
APRESENTAO
problemas que permitem apreender esta evoluo converge para o que talvez possa ser
considerada uma das teses fundamentais defendidas pela autora. Em suas prprias
palavras, "o desenvolvimento da poltica social, c o m o movimento histrico da contradio no capitalismo, alterou de forma irreversvel a separao formal entre poltica e
economia, requerendo novos fundamentos para o exerccio do dever poltico".
A anlise desses "novos fundamentos" no que diz respeito s especificidades de
sua evoluo na Amrica Latina conduz a uma concluso ferozmente (e corajosamente)
crtica, que vale a pena reproduzir. " A tendncia observada na realidade regional (...) indica uma adequao dos mecanismos de poltica social a uma segmentao da sociedade
(...). Mais uma v e z a poltica de proteo social, configurada na engenharia da seguridade social, chamada a resolver o dilema primal da ausncia de integrao da nacionalidade, portanto a fragilidade estrutural do Estado-nao. Novamente, a institucionalizao da cidadania, c o m o condio de possibilidade de garantia d o exerccio do poder
poltico , paradoxalmente, a negao da cidadania enquanto igualdade jurdico-poltica
bsica (...). A contradio entre a emergncia de uma conscincia cidad, c o m uma intensidade nunca vista entre ns, e a reilicao da existncia de Estados sem cidados, em
um projeto de readeqao do padro de proteo social em direo a uma incluso segmentada, adia mais uma vez o enfrentamento da questo fundamental da proteo social:
a constituio plena de uma comunidade nacional democrtica".
Para alm da abrangncia e do rigor da anlise empreendida, um dos pontos
fortes deste trabalho est no fato de que a autora no se furta polmica, nos vrios campos de sentido deste termo. Primeiro, aceitando o desafio acadmico de construir um
ponto de vista terico c o m fora suficiente para enfrentar os inevitveis questionamentos. Segundo, porque, no c o m o parte da interpretao construda, mas c o m o seu horizonte exterior, est presente um elemento - nunca consensual - de orientao para a interveno poltica, isto , para a transformao das estruturas de proteo social analisadas. Por isto mesmo, em terceiro lugar, c o m o a citao acima demonstra, o livro acaba
explicitando - de forma competente e bem fundamentada - a posio da autora nos
prprios termos d o debate contemporneo sobre o explosivo tema que aborda.
Estas caractersticas tornam o livro de leitura obrigatria para todos quantos
queiram entender e interferir nos rumos da Seguridade nos pases latino-americanos, in
dependentemente de suas formaes profissionais e convices polticas.
E B
A N A T U R E Z A DO E S T A D O CAPITALISTA DAS
POLTICAS
PBLICAS
A teoria poltica clssica tratou dc dar conta desta diferenciao, buscando os fundamentos do exerccio do poder poltico na contraposio entre interesses individuais c
bem pblico (matriz liberal) ou na subsuno do Estado dominao institucionalizada
dc classe (matriz marxista). Em ambos os casos, e por diferentes razes, mostraram-se
incapazes de compreender as transformaes que, a partir do desenvolvimento das mediaes entre as esferas do pblico e d o privado, representadas pelas polticas pblicas,
alterariam dc forma crucial a prpria natureza do Estado.
Em outras palavras, o debate contemporneo demonstra que a compreenso
terica da natureza do Estado moderno emerge da possibilidade dc anlise da emergncia da esfera do social, como expresso das contradies que requereram mediaes a
partir da comunidade, nas formas fenomnicas diferenciadas em Estado e sociedade.
Esta , em resumo, a tese que pretendemos defender neste livro e que requer, inicialmente, a caracterizao da relao entre Estado e Sociedade, ou seja, uma anlise
das concepes tericas que elucidam a natureza do Estado capitalista, bem c o m o o entendimento das mediaes que o perpassam. Dentre estas, nosso interesse estar focalizado no desenvolvimento da cidadania.
A compreenso do Estado moderno passa pela definio dos elementos que o diferenciam das formas anteriormente existentes de poder poltico. Segundo Gruppi (1980:7),
poderamos caracterizar o Estado moderno c o m o o poder poltico que se exerce sobre
um territrio e um conjunto demogrfico. Este Estado, que supe um governo unitrio e
cujo poder se exerce em nome de uma nao (um povo e um territrio), tem na sua soberania plena e em sua separao da sociedade civil, os principais elementos diferen
ciadores das formas que o precederam.
Em outros termos, a soberania plena do Estado moderno reside na sua no-sub
misso a qualquer outra autoridade existente na sociedade como fundamento do dever
poltico e condio de exerccio do poder. A distino entre Estado e sociedade civil diz
respeito separao que se processa entre a esfera do poder poltico e a esfera produtiva
onde vigoram os interesses econmicos particulares, encontrando-se na polarizao
pblico/privado a expresso deste fenmeno.
na anlise destas duas caractersticas fundamentais d o Estado capitalista que
vamos buscar elucidar a sua natureza singular, j que, ademais de elementos diferen
ciadores. so condio de possibilidade do exerccio legitimo do poder poltico. Diferentes teorias polticas do Estado tm tratado estas questes, j que se reconhece que a
residiria o cerne desta construo poltica que o Estado capitalista, embora cada
abordagem terica lhes atribua diferentes estatutos terico e poltico.
Nosso objetivo ser buscar compreender c o m o se processa a diferenciao que
permite separar uma esfera pblica da sociedade no capitalismo - entendendo a natureza
e limites desta separao - bem como tratar dc elucidar o processo pelo qual estas duas
esferas se imbricam novamente em uma dimenso denominada poltica social, analisando esta dinmica como movimentos c desenvolvimento das contradies sociais.
Habermas (1984:15) entende que as origens da esfera pblica remontam aos gregos - onde a polis era a esfera comum dos cidados livres e se separava da vida particular de cada indivduo - e ao Direito Romano, onde a esfera pblica foi tratada c o m o res
publica, tendo no entanto alcanado institucionalizao jurdica e aplicao processual
D E B A T E
C O N T E M P O R N E O
Desde os anos 50, c o m as profundas transformaes que vinha sofrendo o capitalismo nos pases industrializados, especialmente no que diz respeito crescente interveno estatal na economia e ao desenvolvimento de poderosos sistemas de proteo social, houve uma retomada da discusso acerca da natureza do Estado capitalista, no apenas
no interior da corrente marxista, mas tambm c o m seus interlocutores. O que se observa,
desde ento , alm da preocupao c o m a questo do Estado, uma permeabilidade ao
debate e absoro de instrumentos conceituais oriundos de outras correntes tericas, de
tal forma que fica at mesmo difcil caracterizar os pensadores atuais c o m o marxistas
(como Offe, Habermas ou Przeworski), apesar de sua inegvel contribuio concepo
marxista do Estado. Assim, pode-se dizer que o debate acerca da natureza e das funes
do Estado capitalista, entendido a partir da luta de classes, tem-se intensificado e aprofundado, mesmo que este movimento tenha implicado em uma indefinio dos contornos
e limites da prpria corrente marxista .
Tomando c o m o eixo condutor a dicotomia Estado/sociedade, podemos agrupar as
diferentes posies tericas que se apresentam neste debate, visando compreender anali
ticamente a emergncia das mediaes que se configuraram c o m o a esfera do social.
2
ESTADO COMO
INSTRUMENTO
Seria justo observar, como o faz Therbom (1986), que as polticas sociais no existem apenas neste
Modo de Produo, sendo mais bem caractersticas de todas as sociedades de mercado e da incapacidade
desde dar conta dos problemas da reproduo humana. No entanto, dados as nossas concepes - a
serem tratadas neste trabalho - sob as relaes entre a produo econmica e as formas jurdico-polti
cas, seria demasiadamente impreciso, historicamente ambivalente e teoricamente vazio o tratamento das
polticas sociais das sociedades de mercado, de uma forma genrica.
Segundo Anderson (1987:17), "a teoria marxista, aplicada compreenso do mundo, sempre pretendeu
uma unidade assinttica com uma prtica popular capaz de transform-la. Portanto, a trajetria da teoria
tem sido sempre determinada primariamente pelo destino dessa prtica".
Alm disso, o Executivo passa a ter uma posio predominante em relao ao Parlamento, o sistema partidrio reorganiza-se c o m os partidos assumindo o papel de maior
controle ideolgico e as associaes de interesses aumentam em todas as reas de deciso das poltica pblicas.
Apesar de apontar a necessidade dc reorganizao do aparato governamental para
tornar-se mais coordenado e eficiente em relao necessidade de sua maior interveno
na economia, no existe neste estudos propriamente uma preocupao c o m as mudanas
na superestrutura, decorrentes desta "unificao" entre Estado e sociedade.
Jessop (1982:63) identifica nestes estudos um vis descritivo e faz duas crticas
cruciais: a primeira, relativa ao determinismo econmico que nestes estudos combinase a um voluntarsmo poltico; a segunda diz respeito aos estudos sobre o monoplio no
serem derivados do conceito geral de capital e de suas leis, negligenciando tambm as
relaes entre capital monopolista e outras formas de capital na reproduo geral da acumulao capitalista.
Resumindo, a concepo instrumentalista do Estado, e m ambas as vertentes, encontra-se impossibilitada de pensar o Estado que no seja c o m o objeto - instrumento da
classe dominante - sendo incapaz de fornecer subsdios para compreenso da natureza
contraditria do processo de desenvolvimento das polticas sociais sob o capitalismo. A
negao da contradio e do seu movimento no nvel do poltico leva a pensar a
burocracia, seu modo de atuao, as instituies governamentais, enfim, as polticas
pblicas, unicamente c o m o instrumentos de consolidao da dominao econmica. C o erentemente c o m esta argumentao, a trajetria necessria transformao desta realidade totalizadora encaminha-se para a destruio do Estado pela luta de classes
encetada pelo proletariado. Evidentemente, tudo se passa aqui c o m o se a luta de classe
se desse externamente ao Estado, no estando contida nos prprios contedos das
polticas pblicas, e o momento em que se tangencia o Estado o momento do assalto e
de sua destruio. Restaria saber c o m o seria possvel a consecuo de tal objetivo
quando antes est pressuposto um Estado desprovido de contradio, que tudo far para
impedir a organizao e conscincia do proletariado.
Especificamente c o m relao s polticas sociais, tal abordagem impede de se ter
uma exata compreenso do seu significado poltico para a luta de classes, na medida c m
que todas as medidas estatais so dissolvidas em uma totalizao mistificadora da unidade, coerncia e "maquiavelismo" da estratgia de dominao de classe implementada
pelo Estado.
O
ESTADO COMO
DERIVAO
minismo estrutural que negue a dimenso do poltico; portanto, para isto preciso saltar
da constatao de que toda sociedade de classe caracteriza-se pelo uso da violncia que
garante a explorao econmica de uma classe pela outra, na qual se afirma a razo da
existncia da violncia de classe, para se indagar sobre a sua forma e modalidades
especficas assumidas no capitalismo. Hirsch (1977:8) cita a questo clssica de
Paschukanis que encaminha a problematizao neste sentido: "Por que a violncia se reveste da forma de uma dominao estatal oficial ou, o que d no mesmo, por que o
aparelho de coao estatal no se constitui no aparelho privado da classe dominante,
por que ele se separa desta ltima e se reveste da forma de um aparelho de poder
pblico institucional, separado da sociedade?"
A resposta conhecida, de que na sociedade capitalista a explorao e reproduo
das classes no se efetua diretamente pelo uso da violncia fsica mas sim pela reproduo das relaes de produo regidas pela lei do valor uma resposta que por si
mesma coloca outras questes mais fundas. Ou seja, recoloca a necessidade de preciso
na anlise das relaes que se estabelecem entre o "econmico" e o "poltico" no seio da
sociedade capitalista.
Em primeira instncia, mister constatar que o processo produtivo governado
pela lei do valor, operando detrs dos produtores, tem c o m o produto final a reposio
das condies iniciais de sua existncia, qual seja, de um lado, o capitalista detentor dos
meios de produo e apropriador da mais-valia gerada no processo e, de outro lado, o
trabalhador livre e destitudo, em condies de se oferecer novamente no mercado. Em
outras palavras, o processo de valorizao do capital no requer, inicialmente, qualquer
interveno poltica externa ao prprio processo. Esta constatao levou Hirsch a afirmar que "as estruturas bsicas e a lei do desenvolvimento das sociedades burguesas no
so capazes de serem "reguladas" politicamente. A organizao consciente das relaes
sociais requereria a abolio das relaes capitalistas" (Hirsch, 1978:61).
As relaes de produo so, pois, reproduzidas no interior do processo de valorizao do capital e no c o m o obra de organizao consciente dos produtores.
Mas. ao mesmo tempo em que a reproduo das relaes de produo regida
pela lei do valor, esta s pode operar c o m o troca de equivalentes entre proprietrios
livres e iguais, condio para que a apropriao da mais valia se d c o m o decorrncia
"natural" do processo, mistificando-se assim a relao dc explorao. Ora, isto implica
em que seja constitudo um mercado, onde as mercadorias circulem livremente entre os
proprietrios, sem que os capitalistas detenham diretamente os meios de coero fsica.
Da a necessidade da separao que se estabelece entre a classe burguesa e os meios de
coero que se autonomizam em um aparato estatal que no lhe pertence de forma direta. Historicamente, este aparelho estatal emergiu c o m o monoplio da fora
suprimindo a estrutura de poder fragmentada do feudalismo de forma a criar um mercado territorial homogneo, onde o capital pudesse circular livremente. Este processo
implicou por um lado na centralizao da fora, necessria reproduo capitalista, em
uma instncia que se coloca acima da sociedade, formalmente separada dos produtores;
por outro lado. a criao de uma unidade territorial para livre circulao d o capital re
quereu uma concentrao da fora para defesa externa.
turalmente pressupe funes sociais que no p o d e m ser preenchidas pelos capitais individuais. Neste sentido o Estado identificado c o m o interesse geral capitalista, como
garantia de valorizao do capital, enquanto o s capitais individuais enfrentam-se uns aos
outros.
O limite da interveno estatal est dado pela sua prpria condio de emergncia, c o m o garantia do processo de valorizao do capital; neste sentido que o Estado
sempre um Estado de classe. Evidentemente, uma outra decorrncia a ser apontada
que o Estado c o m o garantia das relaes de produo , portanto, garantia de ambos os
sujeitos que compem esta relao. Desta afirmao pode-se deduzir que:
"O Estado capitalista no o Estado dos capitalistas e nem costuma ser vivido c o m o
tal por eles. Sua condio primordial de fiador da relao, e no do capitalista individual. Da resulta uma relao contraditria da burguesia como o "seu Estado"
(Hirsch, 1978:66).
O Estado a garantia do trabalhador assalariado enquanto classe e no apenas da burguesia. (Hirsch, 1978:81).
Isto implica que o Estado possa proteger o trabalhador frente burguesia, em especial atravs da regulao do trabalhador e da implementao de polticas sociais. N o
entanto a interveno do Estado no neutra desde que ocorre para repor no processo
produtivo a classe trabalhadora enquanto classe dominada.
Apesar da preocupao dos autores derivacionista, no seu debate c o m os instru
mentalistas, no sentido de tratar as relaes de fora como abstrao do processo de produo, acabam por identificar o Estado c o m a institucionalizao do interesse do capital
em geral, o que no se justifica nem c o m o decorrncia da luta entre os capitais individuais, nem como resultado imediato da dinmica imposta pela lei da baixa tendencial
da taxa de lucros. Finalmente, o Estado ora tomado como essencialmente reativo, impondo contratendncias queda da taxa de lucros, ora visto c o m o vontade imanente,
em defesa dos interesses gerais do capital. Nesta perspectiva, os autores acabam por
deixar de lado a contradio entre capital e trabalho, referindo a dinmica e atuao estatal c o m o resultante das contradies entre os capitais individuais.
Embora Hirsch seja um dos autores que procura compreender o movimento da reproduo e da acumulao do capital enquanto movimento da luta de classe, as questes
entre estrutura X sujeito ou determinao X indeterminao novamente se impem.
Alm disso, c o m o assinala Carnoy (1984) notvel a ausncia de tratamento da questo
da ideologia e da represso no debate derivacionista acerca da reproduo capitalista, o
que certamente conseqncia tanto da considerao do automatismo econmico quanto
da normatividade legal requerida para viabiliz-lo.
U m problema metodolgico apontado por Jessop trata da relao entre derivao
lgica e explicao histrica, j que a relao capitalista no pode ser considerada isoladamente da luta de classes, nem em pressuposio de oposio absoluta entre determinao lgica e indeterminao histrica: "a lgica do capital a expresso do movimento
histrico da lutas de classes particulares e pode ser especificado a diferentes nveis de
abstrao" (Jessop, 1982:136).
Outra questo diz respeito ao ponto de partida para a derivao do poltico, que,
para alguns, c o m o Hirsch (1977:97), deve ser encontrado na lei da queda tendncial da
taxa de lucros, j que ela constitui-se na lei central da acumulao capitalista sendo " o
ponto de partida fundamental para uma teoria do movimento de classes e, portanto dos
processos polticos no seio do aparelho de dominao burgus".
Outros autores, no entanto, como Urry (1982), encontram c o m o caracterstica
central e fundamental do capitalismo o fato dc ele basear-se na troca - a frmula da mercadoria comea e termina na esfera da circulao - , o que pressuporia uma relativa
autonomia desta esfera, que por sua vez seria a base da autonomia relativa do Estado e
tambm da sociedade civil.
Finalmente, evidencia-se um vis funcional quando, em certo momento Hirsch
(1978) afirma que o desenvolvimento de um Estado intervencionista deve ser c o m preendido c o m o o desenvolvimento de uma forma peculiar ao sistema capitalista dentro
da qual a contradio entre a socializao crescente da produo e a apropriao privada
pode temporariamente se mover, em seguida, encontramos afirmaes do mesmo autor
denunciando o carter pouco funcional deste arranjo, j que o mecanismo de regulao
intervencionista e duplamente contraditrio: porque estruturalmente limitado pelas leis
de reproduo do capital, e tambm porque suporta em si o momento de uma intensificao dos conflitos sociais.
ESTRUTURAL
A contribuio terica dc Claus Offc, apesar dc caracterizar-se por assimilar conceitos de diferentes correntes tericas, tambm estabelece um rico dilogo c o m a matriz
de pensamento marxista ao referir a anlise do Estado s determinaes originrias do
processo de acumulao, identificando o elo entre as estruturas polticas e as econmicas
da sociedade capitalista c o m o sendo a forma-mercadoria.
Para Offe & Ronge (1984:125) "o Estado capitalista est sujeito a uma dupla determinao do poder poltico - segundo sua forma institucional, este poder determinado pelas regras do governo democratico-representativo; segundo o seu contedo, determinado pelo desenvolvimento e pelos requisitos do processo dc acumulao".
Diferentemente da escola derivacionista. Offe vai procurar a relao entre a produo material e a forma institucional do poder pblico partir das determinaes funcionais que incidem sobre esta ltima, encontrando a privatizao da produo (que no
pode ser organizada por critrios polticos) e a dependncia do poder pblico dos impostos c o m o responsveis pelo fato de que o poder pblico tenha a acumulao c o m o ponto
de referncia de suas polticas juntamente c o m a legitimidade democrtica.
Apesar da constituio e generalizao da forma-mercadoria ser considerado o
ponto de referncia de toda ao estatal, os autores (Offe & Ronge, 1984) assumem
c o m o pressupostos a eroso constante da forma-mercadoria, seja entre proprietrios da
fora de trabalho, seja de capital; bem como a inexistncia de um processo automtico de
sua reincorporao ao mercado. Conseqentemente, deduzida, na etapa atual, uma estratgia geral de reincorporao administrativa forma-mercadoria (1984:131) que dire
cionaria as aes estatais mas que redundaria, contraditoriamente, em um conjunto de
polticas pblicas cujos efeitos econmicos, polticos e ideolgicos, resultariam na ampliao da eroso da forma-mercadoria. Apesar de haver nesta anlise uma clara explicao sobre as relaes entre aparelho institucional de poder e a esfera econmica, incluindo o desenvolvimento contraditrio desta relao, no existe, neste esquema estruturalmente determinado, lugar para as lutas polticas. Em outros termos, a questo do
poltico fica reduzida institucional idade e ao administrativa d o poder pblico.
Talvez por isto esteja ausente da contribuio de Offe uma teoria da mudana; apenas
enuncia-se uma anlise da crise de legitimidade e de governabilidade.
O tratamento da crise nos estudos de Offe est vinculado dupla funo do
Estado de garantir os mecanismos de acumulao, ao mesmo tempo em que busca alcanar a legitimao do exerccio do poder poltico, vinculando-se c o m o desenvolvimento das formas no mercantis, necessrias reproduo da produo de mercadorias. Assim, a expanso do papel do Estado, ou seja, da formas extra-cconmicas,
ameaa progressivamente tanto a acumulao quanto a legitimao. A crise emergente,
conseqncia da necessidade do Estado buscar compensar as falhas do mercado, revelase atravs de suas trs dimenses: como crise fiscal, como crise de racionalidade administrativa e como crise de lealdade das massas (Jessop. 1982:109). As aes estatais so distingui
das entre alocativas e produtivas. A s primeiras envolvem o uso de recursos estatais para
assegurar as condies gerais da atividade econmica e tambm prover os servios
pblicos gerais, que seriam avaliados segundo um teste de conformidade legal; as
segundas envolvem um conjunto de decises sobre a produo de bens e a administrao
e gerenciamento das condies de crise e das medidas para evit-la, que esto sujeitos a
uma outra lgica, sendo submetidas a um teste de efetividade funcional e tambm de
consenso poltico.
Offe (1984) crtica duramente a perspectiva weberiana por no ter diferenciado
entre estes planos de ao estatal, supondo que a racionalidade burocrtica pudesse dar
conta de todos eles, quando na verdade o que se observa que a racionalidade burocrtica adequada para as aes de alocao mas entra em choque c o m a racionalidade
poltica requerida para as atividades produtivas.
Criticando a viso instrumental do Estado, que v o aparelho de Estado estritamente c o m o instrumento dc valorizao do capital, bem c o m o as teorias dos fatores
limitativos, que negam que as instituies do sistema poltico possam tornar-se instrumento de qualquer interesse no-capitalista. O f f e (1984:145) procura encontrar o carter
de classe do Estado na seletividade estrutural de suas instituies polticas: " o interesse
comum da classe dominante se expressa, de forma mais exata, naquelas estratgias legislativas e administrativas do aparelho estatal que no so desencadeadas por interesses articulados, ou seja 'de fora', mas que brotam das prprias rotinas e estruturas formais das
organizaes estatais...". Em outros termos, ele afirma que para se poder falar de um
carter classista do Estado - que corresponderia ao "capitalista global ideal" - preciso
demonstrar que o sistema de instituies polticas corresponde aos interesses do processo de
valorizao. Essa seletividade manifestar-se-ia de duas maneiras:
a. Por um lado o aparelho estatal deve ser capaz de decantar um interesse de classe, no
sentido do interesse capitalista global, partir dos interesses estreitos e contraditrios
ESTADO AMPLIADO
tambm consegue obter o consenso ativo dos governados" (em Maquiavel, o Prncipe e
o Estado Moderno)
O Estado, para alm de suas funes repressivas de tutelamento de uma sociedade
de classes, exerce um papel fundamental na sua funo pedaggica, na construo/consolidao/reproduo da direo cultural da classe hegemnica. "Esta , precisamente a
funo do direito no Estado e na sociedade; atravs d o "direito", o Estado torna "homogneo" o grupo dominante e tende a criar um conformismo social que seja til linha
de desenvolvimento do grupo dirigente" (Gramsci, 1973:190, em Notas sobre a Poltica
e o Estado Moderno).
neste sentido que Gramsci (1968:145) fala do Estado tico, quando eleva as
massas ao nvel cultural correspondente ao desenvolvimento das foras produtivas, afirmando que para tal as escolas c o m sua funo educativa positiva e o s tribunais c o m o
funo educativa negativa seriam as atividades estatais mais importantes, juntamente
c o m o conjunto predominante de mltiplas iniciativas privadas que formam o aparelho
da hegemonia poltica e cultural das classes dominantes.
Coutinho (1980:52) analisa a separao introduzida por Gramsci na superestrutura (sociedade poltica c sociedade civil) c o m o decorrncia tanto das funes que exercem na articulao e reproduo das relaes de poder - as duas esferas se distinguem
no modo de promoo dos interesses de classe - , quanto por possurem material idades
prprias.
No primeiro caso, no mbito da sociedade civil, as classes buscam exercer sua
hegemonia, isto , buscam ganhar aliados para as suas posies atravs da direo e d o
consenso. Por meio da sociedade poltica, ao contrrio, exerce-se sempre uma ditadura
ou, mais precisamente, uma dominao mediante a coero. Os aparelhos materiais correspondentes sociedade poltica so a burocracia militar e executiva, para a sociedade
civil so o conjunto de organismos pblicos e privados, relativamente autnomos ao
Estado (no seu sentido estrito), que funcionam c o m o portadores materiais especficos
das relaes sociais de hegemonia.
Para Coutinho (1985:62) seria essa independncia material que garantiria a
autonomia relativa assumida na figura social da hegemonia, permitindo que a sociedade
civil tenha uma legalidade prpria e funcione c o m o mediao necessria entre a base
econmica e o Estado em sentido estrito.
Entretanto, seria incorreto identificar o conceito dc hegemonia tanto c o m a noo
marxista de ideologia dominante quanto c o m a problemtica weberiana dos mecanismos
de legitimao, conforme alerta Buci-Glucksman (1980:80). A dialtica Gramsciana
assinala os efeitos contraditrios da hegemonia, j que o emprego de um modelo dc integrao, a anlise da integrao das classes subordinadas a uma classe dominante implica uma teoria da automizao dessa classe, isto , o estudo da formao de uma con
tra-hegemonia.
A supremacia de uma classe aparece sob duas formas: c o m o direo e c o m o
domnio; opondo-se assim hegemonia dominao, submisso pela fora dos inimigos e
aliana c o m os grupos que lhe so prximos. Esse desdobramento permite a Gramsci
afirmar que um grupo social possa e deva ser dirigente antes de conquistar o poder governa
mental, sendo esta inclusive uma das condies principais para a prpria conquista do
poder.
A necessidade e possibilidade de uma classe vir a ser hegemnica antes de tomar
o poder, isto , conquistar o consenso na sociedade civil, antes de tomar o s aparelhos da
sociedade poltica, introduz uma nova trajetria para a classe operria realizar a transio
para o socialismo, ademais de trazer para o cerne da luta de classes as batalhas ao nvel
cultural e ideolgico travadas no cenrio institucional. No se trataria, no entanto, de
descolar a organizao da vontade poltica de sua base econmica, c o m o b e m ressalta
Gramsci:
"O fato da hegemonia pressupe indubitavelmente que se leve em conta interesses e grupos sobre o s quais a hegemonia se exerce, que se forme um certo equilbrio de
compromisso, isto , que o grupo dirigente faa sacrifcios d e ordem econmica corporativista; mas evidente que tais sacrifcios e tal compromisso no p o d e m dizer respeito a o essencial. Porque se a hegemonia tco-poltica, dando pode deixar de ser
econmica, ela no pode deixar de ter seu fundamento na funo decisiva que o grupo
dirigente exerce nos setores decisivos da produo " (Buci-Glucksman, 1980:100).
Desta forma a conquista da hegemonia, processo pelo qual a classe supera seus
interesses econmicos-corporativos e se eleva a uma dimenso universal, se por um
lado decorre da funo desta classe no processo produtivo, por outro lado o momento
em que a classe deixa de ser um fenmeno exclusivamente econmico para alcanar a
direo, que se exerce em um contexto de poltica de alianas, sendo ganha no campo da
luta poltica.
A relao entre Estado e classe dominante aparece em Gramsci (nos Escritos
Polticos) c o m o processo no qual o Estado exerce papel fundamental na constituio das
classes, afirmando que a classe burguesa no uma entidade externa ao Estado mas que
o Estado conciliaria no plano jurdico as dissenses internas das classes; unificando assim as camadas e mesmo modelando-a por inteiro.
A funo estatal de mediao poltica, que permitiria superar as divises de
classe, constituindo-a em hegemnica, parte das atividades dos intelectuais orgnicos,
"que fazem coincidir a cultura c o m a funo prtica", entendendo por intelectuais
aqueles que exercem funes de organizao nos planos da produo, da cultura ou da
administrao pblica. ( A concepo da burocracia c o m o fora social mediadora entre
infra-estrutura e superestrutura, na ao de expanso da hegemonia, foi posteriormente
apropriada e desenvolvida por Poulantzas).
Gramsci jamais deixou de apontar o elemento coercitivo subjacente ao exerccio
do poder nas democracias parlamentares ocidentais, mas sua busca de uma estratgia de
luta apropriada s condies de complexificao apresentadas em tais sociedades levouo ao desenvolvimento terico d o Estado ampliado cuja existncia histrica nas s o ciedades ocidentais requeria uma estratgia de transformao apropriada. A polarizao
Ocidente/Oriente combina-se c o m as anteriormente mencionadas - sociedade
civil/Estado e hegemonia/coero - caracterizando as sociedades ocidentais c o m o
aquelas em que, na existncia de sociedades civis altamente desenvolvidas e organizadas, as classes dominantes necessitassem ter a direo moral e no apenas o domnio e
controle dos aparelhos coercitivos de Estado. Nestes casos, a estratgia de luta das
a reproduo das foras produtivas e das relaes de produo deve realizar-se para
que a produo capitalista continue existindo;
essa reproduo assegurada e m grande parte pela ideologia;
essa ideologia deve ser vista como parte do Estado. Alm. dos aparelhos repressivos
que funcionam atravs da violncia, existem os aparelhos ideolgicos que funcionam
principalmente em termos ideolgicos e mostram unidade entre si;
enquanto a religio foi o AIE dominante nas sociedades pr-capitalistas, nas s o ciedades capitalistas este papel cabe educao;
tal ideologia - conjunto de representaes imaginrias dos indivduos c o m as relaes
reais nas quais eles vivem - tem uma vida material;
a ideologia tem a funo de "constituir" indivduos concretos em sujeitos, atravs de
sua interpelao;
os sujeitos no existem a no ser atravs e por sua sujeio, aceitando livremente os
comandos dc outros, sendo centros livres de iniciativa e responsveis por suas aes;
essa ideologia assume, geralmente, forma especfica, dada a natureza da luta de
classes.
Alm de criticar a viso funcionalista desta anlise, Urry (1982:58) aponta a necessidade d o raciocnio de Althusser tratar a classe dominante c o m o unificada, garantindo a unidade dos AIE. Ademais nega a identificao - realizada por Althusser - entre
indivduo e sujeito por meio do processo dc interpelao, argumentando que seja
possvel haver sujeitos que no so indivduos e que o mero recrutamento d o sujeito por
meio de um chamamento desconhece a existncia de interpelaes contraditrias.
Buci-Glucksman (1980:90) crtica a apropriao que Althusser pretende fazer do
pensamento de Gramsci atravs d o conceito de AIE, j que obscurece as relaes entre
base e superestrutura, portanto sobre a luta de classes, ao mesmo tempo em que, ao isolar
a questo ideolgica d o campo da produo econmica, oculta assim a funo ideolgica
interna s relaes de produo.
Gostaria de acrescentar que ao tratar o Estado como conjunto de aparelhos repressivos e ideolgicos. Althusser identifica-se c o m a posio gramsciana que transcende a
dicotomia burguesa pblico/privado, o que certamente fundamental para compreenso
de um Estado ampliado e para o entendimento dos mecanismos dc reproduo do capitalismo. N o entanto, ao abandonar a separao pblico/privado, relegando-a esfera da
lei burguesa - afirmando, c o m o Althusser, que "as instituies privadas podem funcionar perfeitamente c o m o aparatos ideolgicos do Estado", as anlises de orientao
gramsciana/althusserana tm incorrido em dois pontos que parecem problemticos:
analisar a luta de classes c o m o algo que se passa desde fora d o Estado (no sentido
estrito), desconhecendo o lugar das lutas no interior do aparato estatal e seu papel na
consolidao da hegemonia:
resumo, a ampliao do Estado que toma a problemtica ideolgica c o m o central e preponderante na reproduo social, em detrimento e isolada assim em relao aos demais
nveis da sociedade, acaba por diluir o prprio Estado, as polticas pblicas, em uma
funo de coeso social inespecfica.
Uma outra vertente analtica de inspirao gramsciana pode ser vista na
abordagem terica representada pela anlise do discurso, que encontra nos trabalhos dc
Laclau uma importante expresso de sua aplicabilidade aos estudos sobre o poder. Nesta
vertente, o rompimento c o m o determinismo economicista vai alm dc dotar os nveis
poltico e ideolgico c o m uma efetividade prpria, mantendo ainda uma determinao
econmica, para tratar as prticas ideolgicas c o m o um processo que constitui o s sujeitos que no so pre-constitudos ao nvel das relaes econmicas, e mesmo quando interpelados atravs das ideologias no so necessariamente vinculados a um per
tenecimento de classe (Jessop, 1982:192).
Rejeitando toda forma de reducionismo, o s tericos do discurso fazem uma leitura de Gramsci atravs da qual negam que todas as foras polticas sejam redutveis s
classes; que existam ideologias puras de classe: que a hegemonia seja alcanada pela imposio da ideologia paradigmtica de uma classe outras classes no sentido dc formar
uma aliana. A o contrrio, identificam foras polticas policlassistas em luta em um universo pluralista de elementos ideolgicos (nacional-popular) que diferentes classes
podem selecionar de distintas maneiras para articular e produzir suas prprias ideologias
de classe. Ou seja. no se trata de negar o contedo de classes das ideologias, mas sim de
evitar faze-lo por meio de mecanismos reducionistas, procurando, ao contrrio, desvendar os processos de articulao e desarticulao dos discursos e do campo ideolgico que
lhes d sentido.
Neste sentido. Laclau (1986:184) prope a separao entre a determinao de
classe das superestruturas poltica e ideolgica e as formas de existncia das classes ao
nvel destas superestruturas, afirmando que as classes como polos de relaes de produo antagnicas no tm qualquer forma de existncia necessria nos nveis
ideolgico e poltico.
A argumentao de Laclau em seu estudo sobre o populismo, pode ser assim resumida:
o carter de classe dc uma ideologia est dado por sua forma e no por seu contedo:
entendendo a forma c o m o o principio articulatrio de suas interpelaes constitutivas
(que ser sempre especfico a cada classe);
ESTADO COMO
RELAO
C o m relao ao poltico:
Embora as relaes de poder no possam ser reduzidas s lutas de classe e identificadas c o m o Estado - no sendo as relaes de classe o terreno exclusivo de constituio de todo o poder - em uma sociedade de classes todo poder encobre uma significao de classe, sendo que o poder poltico condiciona os outros campos de poder.
Enquanto o Estado funciona c o m o organizador das classes dominantes, c o r responde-lhe papel inverso e m relao s classes dominadas, o u seja, os aparelhos de
Estado agem no sentido de desorganizar e dividir as classes dominadas.
J vimos anteriormente c o m o o prprio processo funciona c o m o um mecanismo
de seletividade estrutural que impede a tematizao de certas problemticas sociais, o
que por si j dificulta a organizao das classes dominadas em torno de suas demandas
comuns. H, no entanto, duas modalidades de ao do Estado frente s lutas populares
que merecem ser destacadas: e m primeiro lugar, a represso, que, mesmo onde no a
relao prioritria , no entanto, uma possibilidade inerente e sempre virtualmente presente, ademais de ser, na maioria dos casos, uma realidade dolorosamente vivida; em
segundo lugar, os aparelhos de Estado desorganizam as classes dominadas atravs da
criao de um consenso ideolgico imprescindvel manuteno da dominao burguesa.
A base material destas prticas e experincias reside no processo de produo e
de circulao do capital: na esfera da circulao onde os indivduos se encontram
c o m o proprietrios, e iguais, para a troca de supostos equivalentes. A preservao desta
aparncia de igualdade econmica e neutralidade do Estado, elemento necessrio e central na construo deste consenso, implica em que o Estado atenda, de alguma forma, interesses das classes dominadas, ressaltando que:
1. o consenso no se constri c o m idias abstratas, mas sim, c o m aquelas que se originam em prticas sociais concretas;
2. para isto necessrio que o Estado construa sua aparente neutralidade, tomando em
conta interesse materiais das classes dominadas;
3. neste sentido, o Estado pode impor certos sacrifcios econmicos s classes dominantes, de forma a atender certos interesses materiais das classes dominadas;
4. o atendimento dos interesses materiais das classes dominadas no tem c o m o decorrncia o mesmo tratamento aos seus interesses polticos. A o contrrio, supe-se que ao
exigir sacrifcios econmicos s classes dominantes e atender s necessidades materiais
das classes dominadas, o Estado alcance por um lado a manuteno da acumulao,
limite ltimo dos sacrifcios que podem ser impostos, e por outro lado, a criao do consenso, isto , em outras palavras, o exerccio da hegemonia burguesa. Assim, o Estado
assegura a presena das classes dominadas em seu seio, embora exatamente c o m o
classes dominadas e a integrao ideolgica significa que os interesses das classes dominadas no podem ser simplesmente sufocados e negados, mas devam ser integrados e
transformados.
Segundo Poulantzas (1980:94) "as classes dominadas encontram na lei uma barreira de excluso e igualmente a designao do lugar que devem ocupar. Lugar que
tambm lugar de insero na rede poltico-social, criadora de deveres-obrigaes e tambm de direitos, lugar cuja posse imaginria tem conseqncias reais sobre o s agentes".
Assim, embora a perspectiva das lutas no interior d o Estado, das possveis
alianas entre faces da burocracia e setores da classe dominada seja talvez uma das
mais importantes contribuies de Poulantzas ao debate atual sobre transio ao s o cialismo, de nenhuma maneira ele absolutiza esta estratgia de lutas. A o contrrio, pen
A o tratar as concesses impostas ao Estado pela luta das classes dominadas como
meio de realizar a hegemonia das classes dominantes, Poulantzas separa as lutas
econmicas das prticas polticas, de tal forma que uma perspectiva de mudana ou fica
impossibilitada ou tende a cair no voluntarismo.
ESTADO CONSENSUAL
Neste ltimo tpico pretendemos agrupar os trabalhos de dois autores contemporneos -Habcrmas e Przeworski - cujos estudos, embora de natureza bastante diversa,
encontram certa similaridade tanto metodolgica quanto em relao concepo do
Estado (por mais que esta afirmativa possa soar c o m o heresia sob outros pontos de
vista).
Ambos os autores combinam uma anlise do capitalismo em sua fase atual c o m
base no materialismo histrico c o m a abordagem da teoria da ao coletiva (Habermas
mais preocupado c o m a integrao e Przeworski c o m a lgica da ao), tratando a
questo do Estado democrtico como resultante de um consentimento comunicacional,
moral ou econmico das diferentes classes em conflito.
Anderson (1987) procura resumir o argumento de Habermas, que partiria da
critica ao fato de Marx ter atribudo a primazia fundamental produo material,
reduzindo a ela as demais dimenses da vida societria. Para Habcrmas, a interao social seria uma dimenso irredutvel da prtica humana, no podendo ser pressuposta sequer a sua correspondncia c o m a evoluo da produo, j que a "dialtica da vida
moral tem sua autonomia prpria".
Habermas tambm inverteria o sentido na causao da evoluo histrica ao assumir que foram as determinaes morais, mais que as foras econmicas que acarretaram
as transformaes fundamentais, inclusive na sociedade capitalista, como afirma: "o desenvolvimento dessas estruturas normativas que marca o ritmo da evoluo social, pois
novos princpios organizacionais da organizao social supem formas novas dc integrao social; e estas, por sua vez, possibilitam a implementao de foras produtivas
viveis ou a criao de novas, assim como a intensificao da complexidade social".
(Anderson. 1987:72)
A integrao social vem a ser identificada c o m a comunicao e a evoluo
decorreria de processos de aprendizagem e da lgica de desenvolvimento da mente humana, embora isso no assegure que o estgio atual seja o mais elevado do desenvolvimento moral, j que isso depende essencialmente da maturidade dos sujeitos ticopolticos.
Anderson (1987:74) v no deslocamento da integrao para comunicao e posteriormente para linguagem a raiz da compreenso da democracia c o m o pacto consensual
que estabelece a verdade, uma situao dc fala ideal na qual a aspirao vida boa pode
livremente expressar-se: o que o leva a criticara viso poltica dc Habermas como sendo
essencialmente pedaggica.
Em um estudo sobre o conceito de poder de Hannah Arendt, Habcrmas aponta o
modelo comunicativo que inspira tal conceituao o qual comportaria um contedo normativo, levando a autora a afirmar que nenhuma liderana poltica pode substituir impunemente o poder pela violncia e que o espao pblico seria a fonte da legitimao do
poder. Neste estudo, Habermas chama a ateno para o fato de que assim a ao comuni
cativa surge como nica categoria poltica, o que exige que a autora pague um preo por
isso:
isolar a poltica dos contextos econmicos e sociais em que est embutida atravs do
sistema administrativo;
no poder compreender as manifestaes da violncia estrutural.
Para evitar estes problemas Habermas sugere distinguir a dominao ou exerccio
do poder poltico da sua gnese (aquisio, gestao e preservao). As instituies
polticas viveriam do reconhecimento e no da violncia. O elemento estratgico da ao
poltica diz respeito violncia exercida como capacidade de impedir outros indivduos
ou grupos de defender seus prprios interesse, e, embora seja um elemento normal e at
institucionalizado do sistema poltico, no capaz de gerar poder legtimo.
O poder legtimo origina-se das convices comuns que se formam num processo
de comunicao no coercitiva. Assim se expressa Habermas: "Nenhum detentor de
posies de dominao pode exercer o poder, e ningum poder disput-lo, se tais
posies no estiverem ancoradas nas leis e instituies polticas, cuja sobrevivncia repousa, em ltima instncia, sobre convices comuns, sobre a opinio 'em torno da qual
muitos se puseram de acordo'".
A crise de legitimao moral no capitalismo avanado decorreria do prprio
sucesso da regulao dirigida pelo Estado, levando a uma perspectiva dc "desintegrao"
mas no a uma transformao da ordem capitalista, j que a perspectiva de anlise da
crise contempla a contraditria dinmica estrutural mas no a problemtica da luta de
classes.
A origem da crise de legitimao seria encontrada na interpenetrao das esferas
pblica e privada no desenvolvimento histrico do capitalismo, cm seus desdobramentos
econmicos, de legitimao e motivacional. Para explicar este percurso, Habermas analisa a
trajetria da esfera pblica desde sua gnese at a situao atual em que se encontra apagado o fundamento liberal de separao entre o pblico e o privado.
A gnese da esfera pblica burguesa encontra-se no desenvolvimento do sistema
dc trocas pr-capitalista. incluindo o intercmbio de mercadorias e informaes, revolucionando a concepo desta esfera, a partir do mercantilismo, c o m a criao das
economias nacionais e dos Estados modernos, adquirindo a identidade atual de esfera
pblica c o m o esfera do poder pblico, diferenciada da esfera das pessoas privadas reunidas em um pblico (Habermas, 1984).
A separao radical entre as esferas pblica e privada, que fundamenta a existncia da esfera pblica, passa a ser questionada a partir do final do sculo X I X c o m o crescente intervencionismo estatal no processo de troca das pessoas privadas como resposta
impossibilidade de conteno dos conflitos de interesse desencadeados na esfera privada, sendo estes transpostos para o mbito pblico.
Habermas identifica a diluio da separao entre as esferas do pblico e do privado c o m uma dialtica de mtua contaminao, na qual emerge uma nova esfera que
ele denomina esfera social repolitizada :
"Assim, a longo prazo, ao intervencionismo estatal na esfera social corresponde
tambm a transferncia dc competncias pblicas para entidades privadas. ampliao
da autoridade pblica a setores privados est ligado o processo correlato dc uma substituio de poder pblico por poder social. Somente esta dialtica de uma socializao do
A o assinalar estes pontos podemos marcar a diferena (dentre outras) entre uma
anlise das estruturas do capitalismo avanado e uma outra, na qual a cena poltica
ocupada pelas classes e suas relaes sociais, como o faz Przeworski, cujas preocupaes c o m a dinmica atual do capitalismo o fazem ressaltar que sua compreenso s
ser encontrada se tomarmos em conta os interesses e atos dos prprios trabalhadores.
"Se pretendermos extrair lies de experincia histrica, no podemos supor que
a prtica dos movimentos polticos determinada apenas por condies objetivas, tampouco que tais movimentos so livres para agir conforme sua vontade, independentemente das condies que procuram transformar. Tais condies constituem, em
cada momento, a estrutura da escolha: aquela na qual os agentes deliberam acerca de o b jetivos, percebem alternativas, avaliam-nas, escolhem linhas de ao e as seguem, a fim
de criar novas condies" (Przeworski, 1989:15).
Procurando compreender o fenmeno da social-democracia, a compatibilizao
da democracia social c o m o capitalismo, o autor no exime a classe trabalhadora, seus
representantes, os partidos, de participao nesta opo reformista, afirmando neste sentido duas teses principais: que os partidos dos trabalhadores so levados a solapar a organizao dos trabalhadores como classe, no processo de competio eleitoral; que os
compromissos entre trabalhadores e capitalistas acerca de questes econmicas so
possveis no capitalismo e s vezes at preferidos pelos trabalhadores a estratgias mais
radicais (Przeworski, 1989:16).
Procurando dar sentido e aprofundar a concepo gramsciana de hegemonia,
especialmente na referncia feita por Gramsci ao fato de que a hegemonia no pode ser
apenas tico-poltica mas tem que ter um fundamento econmico, o autor aprofunda a
discusso das bases materiais do consentimento, necessrias formao de um equilbrio
de compromisso no qual os interesses das classes dominadas tambm estejam de certa
maneira contemplados. Neste sentido, o equilbrio seria dado pelo limite em que o lucro
no diminua abaixo do nvel essencial acumulao, mas que permita fazer concesses
que dm aos interesses capitalista um carter universalista.
Considerando o sistema de produo capitalista c o m o baseado no intercmbio e
na extrao da mais-valia sob a forma dc lucro, Przeworski encontra nesta forma de organizao a base para hegemonia, j que os capitalistas aparecem como portadores do interesse universal - o lucro, do qual toda a sociedade depende - enquanto as reivindicaes de outros grupos aparecem sempre c o m o particularistas. Essa condio estrutural
de materalizao da hegemonia considerada necessria, porm insuficiente, para realizao dos interesses de qualquer grupo. Deve ser combinado c o m uma forma especfica
de organizao das relaes polticas - a democracia - na qual os resultados dos conflitos so, sob certos limites, incertos. Esta seria a combinao ideal para garantia das bases
materiais do consentimento, j que a democracia um sistema em que a dependncia
em relao ao lucro constitui a base de conflitos." A democracia capitalista simultaneamente estrutura as atividades polticas na forma de participao poltica e reduz os
conflitos a questes materiais de curto prazo" (Przeworski, 1989:174).
A possibilidade de ruptura desta situao seria dada, por um lado, pela transformao da relao de representao, quando as lideranas no fossem capazes de assegurar a realizao dos interesses materiais das massas - minando a associao necessria
entre participao e consentimento - por outro lado, pela prpria crise econmica, embora os custos materiais sejam distribudos desfavoravelmente aos trabalhadores - razo
pela qual eles no tm interesse em aprofundar a crise. A ruptura do consentimento poria
a nu a essncia coercitiva do exerccio do poder, monopolizada pelo Estado, mas alocada
indistintamente entre instituies pblicas e privadas.
A s polticas - e o prprio Estado - agora aparecem c o m o uma expresso de um
compromisso, uma coalizo de classes que inclui tanto capitalistas como trabalhadores
organizados.
A organizao do Estado c o m o uma instituio e as polticas empreendidas por
essa instituio constituem uma expresso de um compromisso de classes especfico
(Przeworski, 1989:239).
Na verdade, este tipo de anlise, embora tente combinar o determinismo estrutural c o m a organizao dos sujeitos e sua interao, no consegue fugir de uma perspectiva auto-reprodutora do capitalismo democrtico, cuja mudana, se ocorresse, s
poderia resultar de uma crise econmica sem soluo; j que os interesses confluem todos para sua preservao.
interessante observar a diferenciao entre esta abordagem e a de Habermas,
ambas fundadas em uma viso consensual do exerccio do poder, mas que em Habermas
chega a uma perspectiva de crise inexorvel do capitalismo, enquanto que em Przeworski o que parece ser insupervel a sua reproduo.
Esta ltima viso decorre, a nosso ver de alguns problemas desta anlise:
a. a fundamentao da produo capitalista na categoria do lucro e no na de maisvalia;
b. a ausncia de uma abordagem da contradio e de seu desenvolvimento nos nveis
econmico, poltico e ideolgico;
c. a reduo do nvel poltico-ideolgico da luta dc classes ao sistema de participao e
representao;
d. a identificao dos interesses de classe a interesses materiais.
Desta forma, ao adotar a lgica utilitria do individualismo possessivo como fundamento da ao coletiva de classe, o autor alcana transformar a luta de classes, mesmo
que em suas manifestaes no disruptivas, em um j o g o cooperativo em que os parceiros
partilham a mesma lgica e os mesmos interesses.
Assim, ao buscar as bases materiais para o consentimento ocorre um efeito inverso, de politizao das relaes dc produo, ignorando-se as contradies fundamentais ao nvel da esfera produtiva e seus desdobramento nos demais nveis sociais.
Na anlise de Habermas, ao contrrio, conclui-se que a crise do capitalismo
avanado retirou as condies de reproduo da sndrome privatista necessria para a
existncia continuada do sistema.
Offe (1985) tende a concordar c o m a concluso de Habermas, identificando na
crise atual uma decomposio e desestruturao das coletividades, o que acarretaria um
enfraquecimento geral dos comprometimentos de carter solidrios, mesmo tendo partido de uma base de argumentao semelhante a de Przeworski. Na medida em que a
prpria autoridade estatal tomada c o m o um bem pblico a ser produzido - no sendo
origem da ao cooperativa mas sim seu produto - a concluso a que se chega que o
fundamento da ao coletiva residiria em uma certa noo de comunho de interesses, de
identidade coletiva que garantiria a confiana necessria entre os agentes racionais para
efetuarem seus clculos maximizadores.
Para finalizar esta primeira parte do captulo, no seria preciso recordar as contribuies e limitaes j assinaladas no tratamento de cada uma das vertentes tericas
em sua anlise do Estado. Restaria, no entanto, acrescentar algumas orientaes metodolgicas de carter mais geral, antes de procurar, partir do debate exposto, formular
proposies analticas para o campo social.
Tais proposies, ainda que estejam referidas a um nvel mais abstrato, devero
ser, posteriormente, balizadas em relao ao contexto onde concretamente se configuram, antes de serem aplicadas anlise das polticas sociais, tendo em conta os seguintes
parmetros metodolgicos:
Jessop (1982:211) nos adverte que assumir que o mundo determinado no tem
c o m o conseqncia que uma nica teoria possa compreender a totalidade das determinaes, o que deve ser levado em conta para se evitar os principais problemas metodolgicos freqentemente encontrados: o reducionismo (tratar o fenmeno a partir exclusivamente de suas mais abstratas determinaes), o empiricismo (trat-lo a partir das
aparncias, ignorando as determinaes mais profundas), a subsuno (ignorar a
distino entre o geral e o particular).
Marx e Engels formularam as proposies metodolgicas clssicas da Crtica da
Economia Poltica c o m o uma combinao d o mtodo lgico c o m o histrico, o que os
levou a conceber a dialtica c o m o o mtodo de elevao do abstrato ao concreto, reproduzindo o concreto-real c o m o concreto-pensado, isto , sntese de mltiplas determinaes.
Coutinho (1985:10) encontra neste ponto a explicao para os tratamentos marxistas
do Estado: "poderamos dizer que uma concepo marxista do Estado ser tanto mais
'ampla' quanto maior for o nmero de determinaes d o fenmeno estatal por ela media
tizados/sintetizados na construo do conceito de Estado; e que, vice-versa, ser 'restrita' uma formulao que (consciente ou inconscientemente) se concentrar no exame
de apenas uma ou de relativamente poucas determinaes do fenmeno poltico-estatal".
Uma concepo restrita do Estado ou est situada apenas ao nvel mais abstrato
das determinaes existentes no M o d o de Produo Capitalista, no tomando em c o n siderao o exame da formao econmico-social enquanto nvel mais complexo, ou resulta da generalizao indevida de caractersticas de situaes nas quais o Estado seria
concretamente restrito.
Therborn (1980:162) sintetiza o que seriam os quatro eixos de determinao d o
carter do poder d o Estado:
1. o estgio d o desenvolvimento do M o d o de Produo relevante;
2. o lugar do M o d o de Produo dentro d o estgio internacional d o mesmo M o d o de
Produo;
3.
Formao Social;
4. a insero da Formao Social no sistema internacional de Formaes Sociais relacionadas em um dado ponto no tempo.
Essa observao parece-nos sobremaneira til, na medida em que os problemas
de reducionismo e/ou subsuno tm sido responsveis pelo tratamento terico do
Estado apenas enquanto sua aparncia fenomnica de Estado-nao, desconsiderando a
dinmica de reproduo do capital ao nvel transnational, e as implicaes deste processo na
reproduo da dominao.
A incapacidade de articulao entre diferentes nveis de abstrao tem marcado a
trajetria no apenas do marxismo, c o m o de outras correntes do pensamento ocidental,
atravs do estabelecimento de polarizaes, tais como, estrutura versus sujeito, estatismo
versus autonomismo, determinismo versus voluntarismo, etc.
Jessop (1982:213) prope-se fugir a este falso dilema atravs de um mtodo que
seja capaz de "analisar as mltiplas determinaes que so combinadas em uma conjuntura concreta e mostrar c o m o elas esto interrelacionadas como condies necessrias
e/ou suficientes em uma estrutura de causao contingente".
Neste sentido preciso sair do nvel mais abstrato de separao entre poltica e
economia para tomar em conta as mediaes que se do entre elas, bem c o m o as formas
institucionais de representao poltica e de organizao do aparato estatal, tendo c m
conta o conjunto de foras polticas que interatuam c o m estas estruturas (e que no
podem ser reduzidas a uma perspectiva de polarizao classista).
A o tomar estas determinaes mais complexas, situadas ao nvel da conjuntura
mas em articulao c o m os constrangimentos estruturais, diferentes autores (Therborn,
1980, Jessop, 1982) tm chamado ateno para aspectos cruciais na anlise d o exerccio
do poder poltico, relegados ou pouco trabalhados na maior parte dos autores marxistas,
tais c o m o :
1 - POLTICA
SOCIAL: ALGUMAS
PROPOSIES
PROPOSIO
1:
CIDADANIA,
DO
ESTADO
CONDIO
ENQUANTO
CAPITALISTA,
UMA
MEDIAO
NO-SUFICIENTE
PARA
EXPLICAR
VOLVIMENTO
DAS POLTICAS
ANALTICAS
NA
NECESSRIA
A
GNESE
NATUREZA
MAS
UMA
DESEN
SOCIAIS.
Como vimos at aqui, a poltica social encontra-se inscrita quer c o m o possibilidade quer c o m o necessidade no interior do Estado capitalista. Em outras palavras, a
poltica social seria a resultante possvel e necessria das relaes que historicamente se
estabeleceram no desenvolvimento das contradies entre capital e trabalho, mediadas
pela interveno do Estado, e envolvendo pelo menos trs atores principais: a burocracia
estatal, a burguesia industrial e os trabalhadores urbanos.
A emergncia e desenvolvimento de uma poltica social , por um lado, a expresso contraditria da relao apontada, sendo ao mesmo tempo fator determinante no
curso posterior desta mesma relao entre as foras sociais fundamentais. Assim sendo,
para o campo das polticas sociais confluem interesses de natureza contraditria, advindos da presena de cada um destes atores na cena poltica, de sorte que a problemtica
da emergncia da interveno estatal sobre as questes sociais encontra-se quase sempre
multideterminada.
A expectativa de obedincia do Estado pela introjeo do dever poltico nos cidados no se funda nem exclusiva nem prioritariamente no monoplio que ele detm da
violncia, mas na sua capacidade de organizao do consenso e na legitimidade alcanada na sociedade. Se a coero estatal sua prpria condio de emergncia, enquanto instncia separada do econmico, no h c o m o negar sua atuao c o m o articu
lador do consenso, para o qual vai requerer a busca do fundamento de sua legitimidade
em um lugar que seja a negao do fracionamento e luta que se do na sociedade. As
mediaes necessrias construo da hegemonia implicam no apenas na expanso dos
interesses da classe dominante mas tambm na prpria ampliao do Estado, acabando
por retirar o fundamento da separao entre as esferas diferenciadas.
A mediao que articula, atravs do Estado, a dominao burguesa a equali
zao jurdico-pollica dos indivduos pela cidadania. Segundo O'Donnell (1984) o fundamento do Estado capitalista seria a cidadania e seu referencial a nao: postulando o
fundamento da dominao poltica na igualdade de todos os sujeitos, ao mesmo tendo
em que tende a ser o Estado nacional, imputando nao o interesse geral da sociedade.
O capitalismo tem necessidade de criar o cidado na medida em que ele o correspondente jurdico e poltico do trabalhador livre, capaz de vender a sua fora de trabalho; a
cidadania a abstrao necessria constituio, fundamento e legitimidade do poder
poltico.
A cidadania - como relao que se estabelece entre os indivduos, igualados a
nvel formal, e o seu Estado, atravs da participao dos primeiros no exerccio do
poltico e no atributo de um conjunto de direitos positivos frente a este Estado - con
dio de reproduo da dominao social, desde que oculta a existncia das relaes
contraditrias de explorao. Nega inclusive a existncia de atores coletivos, as classes
sociais, c o m interesses contraditrios c antagnicos, sendo portanto essencial para a construo da ideologia liberal do Estado c o m o representante da vontade coletiva.
Este efeito de mascaramento responsvel pela teproduo social na medida
mesma em que a condio de cidadania passa a ser o fundamento do dever poltico, ampliando o consenso relativo ordem poltica, reservando a coero fsica uma posio
permanente mas virtual.
Neste sentido, a relao de cidadania condio
da consolidao das
desigualdades de classe, remetendo os requisitos de igualdade a um plano formal que
impede de problematizar as desigualdades existentes no nvel social e a relao do
Estado c o m as classes sociais.
Por outro lado, a condio de cidadania tem que ser vista como um avano na
luta das classes oprimidas em relao situao anteriormente existente de total excluso do servo e do escravo da comunidade poltica. neste sentido que se pode c o m preender o Estado como "expresso da dominao de uma classe, mas tambm um m o mento de equilbrio jurdico e poltico, um momento de mediao" (Gruppi, 1980:31)
Historicamente, se por um lado a cidadania enquanto relao individual de direito entre o cidado e seu Estado foi a negao da existncia das classes sociais, por outro
lado seu reconhecimento foi absolutamente imprescindvel para a constituio, organizao e luta das classes dominadas. Em primeiro lugar, foi impossvel restringir a participao poltica a uma elite de proprietrios, quando a prpria constituio do mercado
requeria a extenso da cidadania aos vendedores da fora de trabalho; em segundo lugar,
porque a existncia de igualdades formais entra constantemente em contradio c o m a
existncia de relaes desiguais e de explorao; e, em terceiro lugar, porque a existncia
de uma relao de direito entre o cidado e o Estado favorece que o prprio Estado seja
tornado c o m o o interlocutor das classes oprimidas que se organizam.
Assim, c o m o o Estado no mais que o desenvolvimento ltimo da contradio
fundamental entre a socializao do processo de trabalho e a apropriao privada dos
meios de produo, razo que faz do Estado o suporte mstico do interesse geral de toda
a sociedade, assim tambm a cidadania uma expresso desta contradio e no pode ser
compreendida fora deste contexto.
A correta abordagem a esta questo fundamental para permitir uma anlise da
implementao das polticas sociais, que tm na existncia da condio de cidadania o
envoltrio d o ncleo contraditrio que lhes anima e movimenta.
Diferentes correntes tericas que tenderam a tomar a cidadania c o m o princpio
explicativo exclusivo, descontextualizado-a da sua gnese no interior da luta de classes e
de sua articulao c o m o nvel da produo econmica - denominados por alguns
autores c o m o fabianos ou social-democratas (incluindo, neste ltimo caso a vertente
Keynnesiana) - acabaram por tratar a questo da poltica social atravs de sua reduo
empirco-formalista (Mishra, 1981 e 1984; Room, 1979; George & Wilding, 1976; Lee
&Raban, 1988).
Tais correntes tm sido acusadas de adotarem um perspectiva exclusivamente
pragmtica (piecemeal), carecendo de uma teoria articulada (normativa e positiva) acerca
das polticas sociais (Mishra, 1984:124). O dilema das polticas sociais, apontado por
Santos (1987:38) residiria exatamente em que, embora a poltica social implique essencialmente na escolha de um principio de justia coerente, consistente e superior a
qualquer outro, no h critrio lgico-cientifico que garanta automaticamente a produo
da justia.
Na ausncia de um principio de justia, as teorias que discutem a cidadania
acabam por apegar-se reduo da noo de direitos sociais a um conjunto de servios a
serem prestados populao em busca de uma melhoria do seu bem-estar social, e/ou
aos aspectos de sua formalizao jurdico-institucional. Em ambos o s casos, a cidadania,
em uma dinmica expansionista surgiria c o m o um subproduto do desenvolvimento
econmico e da democracia poltica, abstraindo suas relaes c o m a estrutura de poder e
c o m as relaes de produo; incapaz, portanto, de explicar as diferenciaes entre as
distintas trajetrias de institucionalizao das demandas sociais na social-democracia,
quanto mais em pases que se distanciam deste modelo (como o Japo ou os pases latinoamericanos).
PROPOSIO 2 :
POLTICA
SOCIAL,
FORA DE TRABALHO
TALISTA,
SUA
COMO
GESTO
ESTATAL
ENCONTRA, NA DINMICA
CONDIO
DE
POSSIBILIDADE
DA
REPRODUO
DA ACUMULAO
MAS
TAMBM
DA
CAPISEU
LIMITE.
O estudo das funes da polticas sociais criou falsos problemas c o m o a identificao de polticas de legitimao versus polticas de acumulao, na incapacidade de
perceber, c o m o aponta Mishra (1984) que o principal fundamento do consenso dado
pelo aumento da acumulao, ou mesmo, de identificar as relaes entre a disciplina
laborai e a reproduo da ideologia dominante.
N o entanto, seria incorrer em erro oposto ignorar as determinaes e limites
estruturais das polticas sociais, o que nos levaria a acabar por identific-las c o m suas
manifestaes mais aparentes, c o m o o processo de tomada de decises na alocao de
recursos escassos ou a suas declaradas metas de enquadramento das necessidades sociais
politicamente apresentadas, c o m vistas a um certo patamar de eqidade, definido pelas
foras polticas atuantes (Abranches, 1987 e Mishra, 1981).
A o buscar uma compreenso mais profunda para as relaes das polticas sociais
c o m o processo de acumulao capitalista, tem-se como objetivo compreender a natureza
deste Estado, bem c o m o a evoluo desta relao entre Estado e sociedade, chegando a
poder identificar a acentuao das contradies que se manifesta na etapa atual de capitalismo monopolista c o m o crise fiscal e/ou crise dos modelos de proteo social.
Para Brunhoff (1976) a poltica econmica encontra seu fundamento no status
particular das mercadorias fora de trabalho e moeda, que requerem uma gesto estatal.
Na medida em que as instituies capitalistas so incapazes de assegurar a gesto do
estoque da fora de trabalho, necessria assegur-la por meio de uma gesto no capitalista. Embora a forma da interveno estatal se modifique - a partir das modificaes
das relaes entre as classes, ela permanece condicionada pelas caractersticas histricas
do uso da fora de trabalho, que combinaria a disciplina do trabalho c o m a insegurana
do emprego.
A dinmica de acumulao capitalista na sua etapa monopolista tem crescentemente includo os setores sociais no ciclo da reproduo ampliada d o capital. At esta
fase do capitalismo esses setores eram considerados improdutivos e sem atrativos do
ponto de vista da reproduo do capital, sendo desenvolvidos basicamente sob a gide
estatal e/ou privada c o m um carter de assistencialismo e voluntariado. C o m as
mudanas no processo de trabalho, acarretando uma alterao na modalidade de extrao
do excedente, da mais-valia absoluta para a mais-valia relativa, concomitantemente
ocorrncia de um processo de mercantilizao dos servios (Arouca; 1975), o capital
passa a se reproduzir tambm no interior dos setores sociais.
Assim, a gesto estatal pode ser identificada em trs momentos do processo de
acumulao: a reproduo da fora de trabalho; a circulao e o consumo de mercadorias
que se realizam nos setores sociais.
Offe & Lenhardt (1984:15) definem a poltica social c o m o "a forma pela qual o
Estado tenta resolver o problema da transformao duradoura d o trabalho no assalariado em trabalho assalariado", partindo do pressuposto de que no existe uma converso automtica da proletarizao em assalariamento.
A especificidade da fora de trabalho, enquanto mercadoria capaz de criar valor,
reside em que sua produo no se d c o m vistas ao mercado, requerendo assim uma
Favorecem a subordinao do trabalho ao capital em condies mais adequadas o b teno e apropriao da mais-valia. Este fenmeno ocorreria atravs da incidncia das
prticas sociais, c o m o as mdicas e educativas, que se exercem sobre o corpo produtivo, definindo os limites da sua capacidade fsica, normalizando as formas de sua
utilizao e inculcando a disciplina laborai requerida pelo capital. Assim as polticas
sociais no s criariam c o m o recriariam a cada instante as condies materiais da acumulao capitalista, bem como as condies polticas de sua explorao, e m outras
palavras, as polticas sociais reproduzem no apenas a fora de trabalho, mas o seu
lugar de classe.
tores de trabalhadores autnomos prprios produo mercantil, e o exrcito industrial de reserva. A conseqncia desta diferenciao da fora de trabalho, na sua insero no processo produtivo vai ser a existncia, concomitante, de distintas polticas
estatais.
A ocorrncia de presses quanto crescente atuao d o Estado atravs das polticas sociais torna-se cada v e z mais multideterminada, e m um j o g o de interesses nos quais
setores capitalistas e fraes da classe trabalhadora ora confluem ora enfrentam-se, resultando deste embate o formato e o contedo das polticas sociais: quer subordinadas aos
interesses de consumo e lucratividade em detrimento das necessidades da populao,
quer articulando positivamente tais interesses.
A capitalizao das prticas sociais tem c o m o conseqncias o crescente assalariamento dos profissionais que as executam, o que tem levado ao desaparecimento da
figura do profissional liberal, acarretando o fenmeno recente de sindicalizao da
classe mdia, aumentando assim sua participao nas lutas econmicas e polticas, possibilitando ora uma aliana estratgica entre grupos profissionais e setores organizados
da populao, ora seu enfrentamento.
A capitalizao dos setores sociais teria outra conseqncia que diz respeito
crescente sofisticao e encarecimento das prticas sociais, na medida em que elas passam a utilizar e consumir uma tecnologia cada v e z mais complexa e onerosa.
O aumento dos custos decorrente desta sofisticao contribui para agravar a crise
fiscal do Estado, j que eles se encontram fora do controle e planejamento estatais,
mesmo em sistemas exclusivamente pblicos de prestao de servios.
Finalmente, ao transformar o cidado, de um lugar poltico, em um projeto de
consumo, o capitalismo alcana transportar para a esfera distributiva o s conflitos produtivos, esvaziando sua dimenso transformadora ao convert-los em base material para o
compromisso entre as classes. Ademais, ao sobrepor a tica da estratificao estrutura
de classes, remete novamente impossibilidade individual de aumentar o consumo em
nvel de mercado, negando o carter dc classe das relaes de explorao.
PROPOSIO 3 :
POLTICA
MATO
SOCIAL,
CONTEDO
CLASSES
EM
CONTEDOS
COMO
ESTRATGIA
FOR-
LUTA,
PARTIR
DE
SUPRACLASSISTA8 A
CAPACIDADE
S E U S
DE
PROJETOS
ARTICULAO
DE
DIREO
DE
DA
SOCIEDADE.
A capacidade de direo de um classe estaria dada no pela imposio de seus interesses egostas e sua viso particular de mundo mas sim pela possibilidade de articulao de contedos ideolgicos e interesses de outras foras sociais na construo de
uma vontade coletiva, em um projeto orgnico e nacional que corresponda sua supremacia c o m o classe.
A s polticas sociais so parte importante deste processo na medida em que permitem a incorporao dos interesses materiais das classes dominadas; remetem ao
campo dos contedos ideolgicos nacional-populares; referem-se s prticas de produo dos sujeitos; materializam-se em um aparelho juridico-administrativo-prestador de
servios que corporifica a ampliao do Estado.
C o m relao aos interesses materiais das classes dominadas, eles sero incorporados na medida da capacidade de presso das classes e setores subalternos, seja por meio
de um processo organizado de transformao das necessidades sociais em demandas
polticas, seja em situaes de revolta popular e ameaa da ordem social na ausncia de
um movimento organizado e atuante.
A possibilidade de incorporar tais presses estaria dada na medida em que, ao assim proceder atravs das polticas sociais, tais procedimentos fossem capazes de ao atender s demandas colocadas, traduzi-las e conform-las em uma estratgia de construo/consolidao da supremacia do bloco no poder. O que significa, por um lado, que as polticas sociais vo ter seu contedo e formato determinados pelo nvel da luta de classes;
considerando a organizao e conscincia das classes dominadas e a capacidade de
resposta das classes dominantes em sua estratgia de dominao (na polarizao co
ero/consenso ou violncia/cultura).
Por outro lado, a insero das polticas sociais c o m o parte da estratgia de
hegemonia implica em que tais medidas sejam capazes de organizar a direo e o
domnio de classe, ao mesmo tempo em que desorganizam a articulao de um projeto
alternativo. Neste sentido, aponta-se o papel das polticas sociais na manuteno da ordem social c o m o mecanismo dc gerao de um consenso que legitimaria o exerccio do
poder e o Estado, recriando via Estado-providncia o fetichismo do pacto social original.
Ainda dentro desta linha argumenta-se que a suavizao das tenses sociais
decorre tanto da incorporao pelo Estado das demandas sociais das classes dominadas,
quanto pelo fato de que este processo se d de forma a negar o contedo de classes de
tais reivindicaes. Assim a incorporao das demandas populares via polticas sociais
desideologizaria estas problemticas, que passariam a ser tratadas c o m o uma questo de
engenharia social abordada tecnicamente por um conjunto de experts.
A transformao do padro do conflito industrial de classe em um conflito
economicista institucionalizado e centrado na distribuio (Offe, 1983) tem sido apontada
como uma das conseqncia do desenvolvimento das polticas sociais no capitalismo
avanado. Esta abordagem das polticas sociais no deve, no entanto, levar a um re
ducionismo economicista, j que a concepo gramsciana de hegemonia implica, pelo
contrrio, na superao do economicismo, compreendendo a hegemonia c o m o direo
poltica, intelectual e moral.
O contedo e formato das polticas sociais ser dado por sua articulao
especfica ao projeto hegemnico, o que no quer dizer que seu significado e os atores
nela envolvidos possam ser reduzidos a uma perspectiva classista. A o contrrio, a universalidade dos seus contedos reside exatamente em sua dimenso supraclassista, c o m portando necessidades e desejos que ultrapassam o campo das lutas de classe.
A s polticas sociais, como estratgia de hegemonia, atuam em um campo de
ideolgico no qual os contedos e significados no so previamente definidos e/ou vinculados a um projeto classista. A o contrrio, a condio de possibilidade para que se insiram como parte da estratgia de hegemonia dada pelo campo de sua atuao que se
caracteriza pelos contedos ideolgicos "nacional-populares" (como chamaria Laclau)
que podem ser apreendidos e re-re-significados em distintos projetos articulatrios. Concepes sobre vida, bem-estar, sade, cidadania, cultura, e t c , no so adscritos previamente a um pertenecimento classista, mas so articulados em projetos de hegemonia das
classes em luta. Da porque a confluncia de distintos interesses para a rea das polticas
sociais no comportaria uma concepo consensual que exclusse as contradies como na teoria social do desenvolvimento de Polanyi (1980:156), na qual os interesses
de classe (secionais) ficam restritos esfera econmica enquanto os interesses sociais
so tomados como interesses gerais de toda a comunidade - como se a articulao dos
contedos de carter nacional estivesse ausente da luta de classes.
Na luta ideolgica pela atribuio de significados e articulao dos contedos aos
projetos de hegemonia ocorre, concomitantemente a interpelao e constituio dos
prprios sujeitos; ou seja, no h cidados anteriormente ao exerccio da cidadania. Da
mesma forma, no existem sujeitos prvios luta e ao enfrentamento dos seus projetos,
o que quer dizer que a identidade dos sujeitos constitui-se na relao e na luta pelo
poder.
Assim sendo, da mesma forma que a classe dominante reafirma e recria sua supremacia na articulao dos contedos sociais ao seu projeto, a classe dominada luta por
uma outra forma de articulao destes contedos, que , ao mesmo tempo, o processo de
construo de sua identidade e seu projeto nacional. As lutas na esfera da reproduo, de
carter predominantemente policlassista, no deixam de ser um campo propcio constituio de sujeitos polticos e de projetos (hegemnicos ou contra-hegemnicos) que interpelam as mltiplas foras sociais atuantes desde uma perspectiva de classe.
PROPOSIO
4 :
As
POLTICAS SOCIAIS,
COMO
NO
ESTADO
PARTICIPAM NA
SOCIAL
COMO
CONSTRUO
DE
AMPLIADO,
UMA REDE
DE CAMPOS
SERVIOS,
JUNTO
UM
DE PRTICAS
EXPANSO
ESPECIAL
DE
ESPECFICA
DA HEGEMONIA
REPRODUO
DA ESTRUTURA
MICROPODERES
DISCIPLINARES, INSTITUIES
CORPO
DE
TCNICOS
POR
MEIO
DA
PRESTADORAS
QUALIFICADOS
UM
CON
NORMALIZADORAS.
5:
As
LAO
DE
FORAS,
TIVO-PRESTADOR
CIONADO
MATERIALIZAO
CONSTITUEM
DE
UM
DE
UMA DADA
CORRE-
APARATO POLTICO-ADMIISTRA
SERVIOS, CUJO
FUNCIONAMENTO ESTA
CONDI-
6:
DESENVOLVIMENTO DA
MOVIMENTO
PRODUO
FORMA
DO
SOCIALIZADA
IRREVERSVEL,
ECONOMIA,
DEVER
POLTICA
SOCIAL
NECESSARIAMENTE HISTRICO
REQUERENDO
APROPRIAO
SEPARAO
NOVOS
NO
DA
CAPITALISMO
CONTRADIO
PRIVADA
FORMAL
FUNDAMENTOS
ALTEROU,
ENTRE
PARA
COMO
ENTRE
POLTICA
O
DE
EXERCCIO
POLTICO.
A o afirmar o carter histrico das polticas sociais estamos reafirmando as disposies metodolgicas enunciadas de tratar este objeto c o m o sntese de mltiplas determinaes, saindo das determinaes estruturais mais abstratas para tomar em conta a
histria das lutas concretas que se travam em uma dada formao social. Neste nvel, j
no se trata dc compreender a poltica social abstratamente, c o m o a relao entre os trabalhadores industriais, a burguesia e a burocracia, mas sim de ter em conta uma c o m plexa teia de relaes de fora na qual articulam-se e/ou enfrentam-se diferentes fraes
das classes dominantes, uma classe trabalhadora mais ou menos homognea, as camadas
mdias e os profissionais, as burocracias e organizaes policlassistas.
Este movimento de passar d o "concreto-real" ao nvel mais abstrato das simples
determinaes e de l ao "concreto-pensado" permitir-nos formular hipteses acerca das
condies de possibilidade d o fenmeno (Jessop, 1982:218) mas no uma teoria geral do
Estado e de suas polticas sociais.
A aplicao deste mtodo de articulao anlise d o desenvolvimento das polticas sociais descortina a transformao operada na relao entre as esferas pblica e privada, cuja separao, tendo sido condio para a reproduo econmica e a legitimao
C A P I T U L O
M O D A L I D A D E S DE T R A N S I O E P A D R E S
DE
INCORPORAO DE D E M A N D A S S O C I A I S
Nosso objetivo neste captulo analisar diferentes vias de transio para o capitalismo, que tiveram lugar na histria mundial, configurando distintas modalidades de
relacionamento entre Estado e Sociedade. A importncia deste estudo, para ns, reside
na possibilidade de identificao de padres de incorporao estatal de demandas sociais relacionados s vias de transio adotadas em cada caso, em funo da emergncia
do processo de industrializao c m contextos que se distinguem por seus legados
histricos, includos a as relaes poltico-econmicas, a ideologia e a cultura. Em
outras palavras, na medida em que as transies para o capitalismo geraram diferentes
modelos de relao Estado/sociedade, estes Estados trataram de forma distinta as demandas sociais originadas nas sociedades, o que configurou padres diferenciados de
polticas sociais.
Mesmo que o resultado final, a longo prazo, tenha sido muito similar, se c o m parados o conjunto de bens e servios colocados ao alcance da populao, queremos ressaltar em que medida um percurso histrico distinto vai imprimir uma certa marca
poltica social, de forma a podermos falar de padres sociais alternativos, para alm das
semelhanas apontadas quanto pauta de servios oferecidos pelos Estados.
Neste sentido criticamos os estudos que tomam por base exclusivamente a c o m parao de indicadores sociais em diferentes pases, desconhecendo os processos histricos nos quais se originaram, e as relaes sociais que assim se conformaram. Em outras
palavras, a existncia de polticas sociais idnticas quanto oferta de servios no corresponde a uma mesma identidade no plano das relaes poltico-ideolgicas de cidadania.
Compreendemos as polticas sociais c o m o uma relao social que se estabelece
entre o Estado e as classes sociais, em relao reproduo das classes dominadas, que
se traduz em uma relao de cidadania, isto um conjunto de direitos positivos que
vincula o cidado a seu Estado.
O surgimento dos Estados nacionais, c o m a transio para o capitalismo, teve
como correspondente o reconhecimento do status de cidado ao povo (Donnangelo,
1976:49) sendo que a cidadania implicou no estabelecimento de uma pauta de direitos e
deveres entre o cidado e seu Estado, no reconhecimento da igualdade humana bsica e
relao de cidadania, enquanto configurao juridico-poltica que requer um aparato administrativo, um corpo de funcionrios especializados e o domnio de um saber, portanto um dos aspectos essenciais d o processo de state-building.
C o m o bem expressou Esping-Andersen (1985:245) o Welfare State no meramente um produto do poder de mobilizao poltica mas , mais propriamente, poder institucionalizado.
E M E R G N C I A
D A
Q U E S T O
S O C I A L
exigir-lhes que pensem por si mesmos nem alentar-lhes a faz-lo, nem permitir-se que
suas reflexes ou prognsticos exeram influncia na determinao do seu destino.
dever das classes superiores pensar por eles e fazer-se responsvel de sua sorte, c o m o o
comandante e os oficiais de um exrcito se fazem responsveis pelos soldados que o integram. Para cumprir esta funo, as classes superiores devem preparar-se conscientemente, e todo seu proceder deve inculcar nos pobres a confiana nelas, para que, ao
prestar acatamento passivo e ativo s regras, que lhe so prescritas, se entreguem em todos os demais aspectos a uma confiada despreocupao, e descansem ao amparo de seus
protetores. S em parte esta relao entre ricos e pobres h de basear-se na autoridade;
deve ser uma relao amvel, moral e sentimental; tutela afetuosa de um lado, agradecida e respeitosa deferncia de outro".
Os pobres so considerados como crianas, aos quais os ricos devero fornecer
uma moral e uma tica, ademais das condies de proteo social necessrias
manuteno da ordem laborai. Estas relaes tradicionais de autoridade estavam fundadas na crena da desigualdade natural entre os homens e na reciprocidade de expectativas radicadas nas diferentes funes que cada um deveria cumprir na sociedade.
A proteo social embutia-se nesta matriz relacional, sendo que os homens de
esprito deveriam tomar a seu encargo a proteo aos pobres, que inclua desde a proteo social at a proteo dos pobres de si mesmos. Assim, o Estado no era chamado a
intervir nas condies de pobreza, seja porque esta no fora elevada categoria de
problema social, seja porque a proteo necessria preservao da ordem social e
econmica estava adscrita s relaes paternalistas de dependncia pessoal, situando-se
portanto na prpria sociedade civil.
Com o advento dos Estados nacionais e o governo dos dspotas esclarecidos, o
paternalismo deixa de ser uma justificao das relaes domsticas para converter-se em
uma ideologia do governo nacional (Bendix, 1964:53).
Estavam lanados os germes da revoluo burguesa liberal, c o m a separao entre o pblico e os interesses privados e com a difuso das idias igualitrias que ganharam
corpo c o m a Revoluo Francesa.
A igualdade formal defendida pela burguesia, c o m o condio da constituio do
mercado, foi a chave para o rompimento da matriz de relaes tradicionais de autoridade
cujo binmio de troca de dependncia por proteo fundava-se na suposta desigualdade
natural entre os homens. A luta empreendida pela burguesia contra a servido teve como
corolrio a destruio das relaes paternalistas de proteo, desde que entre cidados
iguais no se espera que um venha a prestar assistncia ao outro, j que isto reverteria
situao repudiada de servido.
A transformao das relaes econmicas teve como conseqncia o rompimento do modelo de relaes sociais e polticas tradicionais, no qual a proteo social
situava-se na esfera civil, mas no as substituiu imediatamente por um conjunto de
medidas estatais correspondentes. A o contrrio, este perodo de transio caracterizouse pelo abandono dos pobres sua prpria sorte. So tpicos desta poca os romances e
relatrios descrevendo a horda de miserveis que perambulava pelas estradas e invadia
as grandes cidades, transformando Paris e Londres em centros de banditismo e criminalidade (Guimares, 1981).
classes e atores coletivos em uma nova ordem social e poltica Nosso objetivo neste estudo buscar explicar o surgimento de novas demandas sociais bem c o m o os determinantes responsveis pela constituio de diferentes padres de incorporao de tais demandas emergentes, atravs das polticas estatais. Para tal, necessrio se faz compreender as diferentes vias de transio ao capitalismo.
D U A S
VIAS
D E
T R A N S I O
P A R A
C A P I T A L I S M O
V I A
LI
E R A L - U R G U E S A
c o m os setores populares nesta primeira etapa de rompimento c o m o padro de organizao social anteriormente prevalente.
A hegemonia conquistada pela burguesia exprime-se na construo do Estado
moderno capitalista, que prove as condies gerais de funcionamento do mercado, e que
caracteriza-se basicamente pela postura no intervencionista no nvel das relaes entre
as classes. Esta postura, contrria s relaes tradicionais de proteo e a qualquer
forma de protecionismo e interveno, impede que o Estado assuma uma poltica social
agressiva face problemtica da pobreza.
A ideologia igualitria postulada pela classe hegemnica, a burguesia, a base
da construo das instituies que vo consolidar o modelo de democracia liberal
europeu e norte-americano. As diferenas entre os distintos casos sero analisadas posteriormente, considerando-se a composio da classe trabalhadora, os valores culturais
prevalentes, a estrutura institucional, etc.
MODERNIZAO CONSERVADORA
Trata-se da modernizao ocorrida e m sociedades onde o processo de industrializao se deu c o m algum atraso em relao aos demais pases industrializados: capitalismo
retardatro, o que agravava ainda mais a debilidade poltica e econmica da burguesia,
face ao vulto da mobilizao de capital requerido para introduzir-se em um processo que
j andava a caminho desde o incio da Revoluo Industrial inglesa. Dada a ausncia de
uma burguesia hegemnica, a modernizao se faz sem alijar as classes tradicionais do
bloco no poder. A o contrrio, h uma modernizao da elite agrria que estabelece uma
coalizo c o m a burguesia industrial dbil, atravs da mediao d o Estado, denominada
revoluo pelo alto, via Estado, embora no se trate propriamente de uma revoluo, mas
de um processo de modernizao que restaura e conserva aspectos essenciais das relaes de autoridade tradicionais.
J que a burguesia no se ope s classes tradicionais, a presena da ideologia
liberal muito fraca e, ao contrrio, a presena estatal enorme. A debilidade e
equilbrio catastrfico das elites rurais e urbanas compensada por um desenvolvimento
desmesurado do aparato estatal, seja na sua burocracia civil, seja no seu aparelho, j que
o Estado o promotor desta coalizo reacionria e aparece como autonomizado das
classes.
A forte presena estatal, implicando dependncia da sociedade ao Estado, li
gando-a umbilicalmente a ele, decorrente tanto das necessidades econmicas c o m vistas mobilizao dos recursos necessrios industrializao, quanto das necessidades
polticas de reprimir as classes subalternas como condio de manuteno d o bloco
reacionrio no poder.
C o m relao ao problema da pobreza, no existe por um lado a presena da
ideologia liberal c o m o impedimento para interveno estatal; ao contrrio, as relaes
de dependncia tradicionais so preservadas, mas, por outro lado, no existe lugar para
os interesses das classes subalternas no interior da coalizo de poder dominante.
Vejamos agora as conseqncias destas duas vias de transio no
desenvolvimento histrico das polticas sociais e na conformao de diferentes relaes de ci
identificar uma origem comum a todos eles, que a negao da proteo social frente
s demandas colocadas no incio d o processo de industrializao. Posteriormente, alguns pases mudaram esta posio c o m a criao de poderosos sistemas de bem-estar
social, enquanto outros mantiveram o modelo liberal de mercado combinado c o m algum
tipo de assistencialismo.
Analisando-se o caso da Inglaterra poder-se-ia afirmar que em um certo estgio
o legado liberal atuou como barreira emergncia dos modernos direitos de seguro social; no estgio seguinte ele possibilitou a conformao da natureza universal desses direitos, j que propiciou a moldura necessria consolidao de um pacto reformista in
terclasses.
Na Inglaterra a emergncia da dominao burguesa implicou na destruio do
aparato poltico-ideolgico de representao da ordem feudal. D o ponto de vista social,
a revoluo industrial inglesa deu origem a uma contradio difcil dc ser resolvida nos
marcos d o Estado liberal recm-constitudo: a destruio das relaes econmicas e sociais inerentes ao feudalismo gerou, por um lado, um brutal aumento da demanda social,
e, por outro lado. implicou no repdio das relaes tradicionais de servido e proteo,
deixando a descoberto a problemtica social assim criada.
No entanto, um dos postulados centrais do Estado capitalista era a existncia dc
um certo nvel dc igualdade entre todos os cidados, necessria prpria formulao do
contrato social. A necessidade de extrao do excedente econmico por meio da suposta
troca de equivalentes, imprescindvel para constituio do mercado, requereu a postu
lao da igualdade como condio para vigncia desta relao econmica, que e tambm jurdica e poltica. esta poca, entretanto, o liberalismo no comportava uma
feio democrtica, ao contrrio, o pressuposto da liberdade individual, e mesmo o da
igualdade, opunham-se s medidas de proteo social. Ora, se todos eram iguais ao nvel
das relaes dc mercado, medidas protecionistas no s reduziriam o grau dc liberdade
individual, c o m o retornariam o novo cidado condio de servido qual se associava
o protecionismo.
A associao liberal-democrtico pois muito mais recente e realizou-se apesar
e c m contradio filosofia liberal de preservao da liberdade individual. Se podemos
afirmar que a burguesia foi a classe revolucionria que buscou no liberalismo fundamentar a nova ordem social, podemos da mesma forma acreditar que foi o surgimento
da classe operria como ator poltico coletivo o elemento de presso necessrio para
transformar o liberalismo na doutrina liberal-democrtica. Como apontou bem Friedman
(1980), esta revoluo acirrou a contradio entre os dois pilares do liberalismo,
igualdade e liberdade, tornando sua doutrina mais humanitria, mas muito menos c o erente. No entanto, a possibilidade desta transformao radica-se no pressuposto
igualitrio necessrio s relaes de troca e constituio d o mercado. A construo d o
Estado c o m o fruto dc um pacto social supe a existncia de cidados que, a um certo
nvel, se igualam. Este nvel restringia-se originalmente ao reconhecimento e garantia
dos direitos civis mas, mesmo assim, o Estado capitalista diferenciava-se das outras formas de Estado que o precederam ao pressupor, em algum nvel, a relao de direito,
recproca, entre o soberano e os cidados.
econmica que pressupe a existncia de igualdade entre os proprietrios de mercadorias que se encontram no mercado.
Mas os direitos civis, necessrios ao funcionamento da economia de mercado,
adequavam-se a esta ordem enquanto parte do status individual, ou seja, na pressuposio de que o mercado se constitui de unidades individuais independentes.
N o entanto, o desenvolvimento dos direitos civis se deu por adio de um novo
componente, que rompia c o m a associao entre direito civil e individualismo, qual seja,
o direito de associao e organizao.
Para Bendix (1964:81-83), o princpio abstrato da igualdade formal entre indivduos independentes tinha c o m o corolrio a acentuao das desigualdades, nos nveis
econmico e social, j que sob a base da igualdade formal negou-se aos trabalhadores o
direito de se organizarem para negociar c o m seu empregadores. poca, procurou-se
distinguir entre o direito de associao (unir-se a pessoas que professem fins privados
afins), compatvel c o m os demais direitos civis, e o direito de organizao, entendido
c o m o incompatvel c o m a nova ordem, j que remetia defesa de privilgios corporativos, c o m o os defendidos nos grmios feudais.
Mas a histria inglesa mostrou ser insustentvel a diferenciao entre associao
e organizao, j que a associao possibilitava a agitao poltica em defesa da existncia de sindicatos.
O reconhecimento do direito de sindicalizao pode ser visto tanto c o m o uma
ampliao dos direitos civis, da representao individual coletiva, c o m o o surgimento
do novo elemento, os direitos polticos. Na realidade, os direitos polticos existiam
desde o sculo XVIII, s que no eram extensivos a toda a populao masculina. O direito de voto era garantido inicialmente a um pequeno grupo monoplico fechado, mas
em 1832 tornou-se extensivo a todos que detinham certa posio econmica, constituindo direito para um grupo monoplico aberto, e em 1918 adotou-se o sufrgio universal independentemente da posio econmica, associando-o apenas ao exerccio dos
direitos civis.
Por outro lado, a universalizao do sistema de representao constituiu-se em
um poderoso instrumento de luta dos grupos organizados, contra as desigualdades inerentes economia de mercado, encaminhando progressivamente a sociedade para a aceitao dos direitos sociais c o m o parte da cidadania.
Em outras palavras, poderamos resumir a interpretao marshalliana do desenvolvimento da cidadania na Inglaterra ao afirmarmos que enquanto a cidadania poltica
originou-se no exerccio dos direitos civis, os direitos sociais seriam uma conseqncia
da prpria eficcia da cidadania poltica. N o entanto, essa leitura na qual a cidadania se
construiu em um curso ascencional cumulativo negada pelo prprio Marshall quando
ele aponta uma ruptura do encadeamento mencionado, na medida em que ao final d o
sculo XVIII, houve uma luta entre a velha ordem feudal, suas relaes tradicionais de
proteo social e a economia competitiva. " nessa batalha a cidadania se dividiu con
tra si mesma; o s direitos sociais se aliaram velha ordem e os civis nova" (Marshall,
1967:71).
No entanto, a necessidade de impedir que uma parquia bem-sucedida fosse invadida por pobres de outras levou a que se decretasse a impossibilidade dos pobres assistidos no mbito local deslocarem-se para outras parquias.
Nestes termos, a poltica de prover emprego pblico c o m o forma de atenuar os
efeitos do mercado de trabalho em constituio no pode ser vista propriamente como
uma medida de poltica social. A proteo social assim alcanada no se fundava na
noo dc cidadania e at se contrapunha a ela, j que o pobre no tinha o direito social
de requerer tal proteo e, quando a ela se submetia, ficava impossibilitado de exercer o
direito civil de ir e vir, passando condio que se chamou de "servido paroquial".
Polanyi (1980:90) chama a ateno para o significado de uma lei promulgada em
1795, a Speenhamland Law, que vigorou at 1834 e conseguiu impedir a formao de
um autntico mercado de trabalho.
Esta legislao era uma medida de emergncia que assegurava ao pobre uma
renda mnima, independentemente do seu salrio, atravs de subsdios pblicos por
meio de um abono que completava o valor mnimo, deduzido o salrio real. Tal legislao tinha como fontes de origem, de um lado a persistncia do legado protecionista na
organizao das relaes de trabalho, e, por outro lado, a necessidade de proteger o fator trabalho do prprio mercado capitalista.
Foi neste ponto que Marshall teria visto a dissociao entre os elementos da cidadania, tendo a proteo social representado uma volta velha ordem. Ademais, aviltou
de tal forma os salrios, mantida a reproduo da fora dc trabalho s custas do abono,
que o mercado de trabalho no chegou a se constituir realmente na sua vigncia.
A reforma e emenda da Lei dos Pobres (1832 e 1834) representaram a alterao
deste quadro ambguo, face s demandas do processo industrial pela constituio do
mercado de trabalho competitivo, atravs de uma legislao mais adequada ordem liberal.
A reforma inspirou-se na necessidade de no se interferir no sistema salarial, ao
mesmo tempo em que na necessidade de se atender demanda crescente por proteo
social. Isto foi alcanado distinguindo-se pobreza de pauperismo. de sorte que a ao
estatal passou a se restringir ao ltimo, considerado um efeito social indesejvel, enquanto a pobreza era vista como necessria e como um incentivo laboriosidade das
classes baixas.
O princpio central que orientou a reforma foi proposto por Chadwick e denominou-se o princpio de less eligibility, pelo qual considerava-se que a proteo seria dada
a um indivduo na condio de que sua situao global no pudesse ser comparvel de
um trabalhador pobre.
Ou seja. os miserveis receberiam a proteo social sob a condio dc perda dos
seus direitos civis e polticos, o que tomava possvel reconciliar a proteo demandada
pela sociedade, c o m a constituio do mercado de trabalho, dando origem moderna
classe trabalhadora.
neste sentido que sc afirma que o legado liberal foi um impedimento ao reconhecimento da cidadania plena c ao gozo dos direitos sociais, j que ops a eles o exerccio dos direitos civis. Assim, embora a proteo social nunca tenha sido eliminada, a
sua adequao ao credo liberal s se tomou possvel na medida cm que esta proteo as
existncia de uma pauta de direitos positivos entre aqueles que contrataram atravs do
Estado. Ademais, colocava a proteo social sob a gide da eqidade e da justia, distin
guindo-se do carter repressor da assistncia.
Do ponto de vista poltico, o seguro social representou uma importante alterao
nas relaes conflitivas entre capital c trabalho, na medida em que transps o conflito da
esfera da produo para a da reproduo, alm dc tornar as questes relativas reproduo passveis de serem tratadas tecnicamente e no s politicamente.
Em outras palavras, at a Primeira Guerra Mundial, os princpios que fundamentaram a Lei dos Pobres foram sendo substitudos por dois novos princpios, ambos evocando a noo de direitos sociais: um deles garantia um mnimo vital universal (Old A g e
Pension Act), o outro garantia proteo para a parcela da populao mais carente (National Insurance Act).
At a Segunda Guerra Mundial assistiu-se a um processo dc gradual relaxamento
do princpio de elegibilidade. ampliando-se assim a cobertura do sistema.
A garantia dos direitos sociais dos trabalhadores, mesmo que de forma restrita,
representou a consolidao de um longo processo de reformas das formas de proteo
social. Mais do que uma vitria do trabalhismo, o caso da Inglaterra parece apontar o
carter reformista e pactado das mudanas que se processaram neste perodo, conduzidas
pelos governos liberais, em um trabalho dc engenharia poltica e institucional que
buscou contemplar os interesses investidos - c o m o no caso dos fundos sindicais e das
Friendly Societies - e atenuar as contradies emergentes atravs da incorporao destes
interesses ao novo sistema - ,como no caso dos mdicos c companhias seguradoras. A s sim, quando as medidas foram promulgadas encontraram pouca oposio.
Segundo Rittcr (1983:170), a aprovao do National Insurance Act. em 1911, testemunhou a ampla cooperao entre os diferentes interesses envolvidos: as Friendly Societies,
as trade-unions, as companhias seguradoras e a Associao Mdica. Este mesmo autor
atribui esta situao existncia do parlamentarismo e do sistema bipartidrio, cujo balano
entre os poderes e a competio pelos votos teriam sido responsveis pela criao das condies para a construo de tal pacto social. Alm disso, salienta a ausncia de uma proposta
revolucionria e mesmo de um programa reformista por parte do Partido Trabalhista, muito
embora o papel tanto dos sindicatos quanto do Partido Trabalhista tenha sido decisivo para a
aprovao e implementao da legislao social.
Alm dos interesses polticos envolvidos, outro determinante crucial nesta alterao foi colocado a partir das necessidades inerentes ao prprio processo de acumulao capitalista em relao produtividade da fora de trabalho nele engajada. A passagem da fase concorrencial da acumulao capitalista para a fase monopolista transformou a modalidade preponderante de extrao do excedente, que passou crescentemente
a se dar em funo do aumento da produtividade do trabalho.
Ora, a obteno de maiores taxas de produtividade requereu um trabalhador mais
qualificado, mais hgido, cm melhores condies de manuteno e reproduo, alm de
demandar um maior controle social sobre o processo dc trabalho.
Assim, o Relatrio Beveridge. de 1942, pode ser compreendido c o m o um novo
modelo de ordem social, para usar a expresso de Marshall (1967:98). Tratava-se de um
rompimento c o m os formatos de proteo social que lhe antecederam, tanto a assistncia
quanto o seguro social, ao propor uma nova modalidade: o Welfare State. O Estado de
Bem-Estar Social consagrou os direitos sociais ao desvincul-los da relao contratual
estabelecida para os assalariados e estend-los a todos o s cidados. Assim, os direitos
sociais incorporaram-se condio de cidadania, na medida c m que a sociedade reconheceu a necessidade do Estado fornecer as condies mnimas de sobrevivncia a todos
os cidados.
Contrariamente a autores c o m o Marshall, cuja leitura induz ao entendimento do
Welfare State c o m o uma vitria dos trabalhadores contra as desigualdades inerentes ao
sistema capitalista, outros autores como Parry (1986) procuram desmistificar este processo e relativizar o papel desempenhado tanto pelos sindicatos quanto pelo Partido Trabalhista. Para este autor (1986:158), o Welfare State "expressa a experincia nacional
britnica nos anos 30 e 40, representando uma aliana da retrica poltica c o m processos
burocrticos dc massa em um perodo histrico especfico - a Segunda
Guerra
Mundial".
Ainda segundo Parry, a idia do Welfare repousa na fuso das seguintes
tradies: a social democrata, representada pelos expoentes c o m o Tawney, Marshall,
Titmus, Crosland; o movimento fabiano e a racionalizao administrativa defendida por
Beveridge e Keynes, entre outros.
A Lei de Educao, a Lei do Seguro Nacional e a Lei do Servio Nacional de
Sade, da dcada de 40, constituram-se nos pilares d o Estado de Bem-Estar Social, cuj o s princpios bsicos foram a existncia de um plano de seguros contributivo, compulsrio e universal; a prestao de contribuies e benefcios dc valores fixos ao nvel da
subsistncia, e a suplementao deste mnimo por poupana voluntria.
A s caractersticas centrais deste sistema podem ser apontadas em relao ao seu
carter igualitrio, atravs da desvinculao tanto das contribuies quanto dos benefcios dos salrios recebidos, c o m patamares mnimos de contribuio e benefcios (flatrate), na sua diferenciao c o m o seguro privado, estabelecendo um sistema financeiro
de repartio ao invs de acumulao (pay-as-you-go), financiado parcialmente por contribuies sobre a folha de salrios c por subsdios diretos advindos dos impostos.
Este sistema adequar-sc-ia a uma poltica econmica dc corte keynesiano. que supunha o pleno emprego garantido pela interveno estatal na economia c o m o condio
da eficincia d o Estado de Bem-Estar Social, ao mesmo tempo em que o prprio
sistema de servios sociais constituir-se-ia em poderoso instrumento para implementao desta poltica. Por outro lado. o Welfare State combinava-se c o m a poltica fiscal
keynesiana que pressupunha "a criao de deficits oramentrios para estimular a demanda agregada durante a recesso e supervits oramentrios para estabilizar a demanda quando a economia estivesse em perigo dc superaquecimento" (Judge, 1987:1).
Todos estes requisitos dc manipulao do gasto pblico c o m o instrumento de
poltica econmica c m busca do progresso social levavam terceira caracterstica deste
sistema, que diz respeito ao consenso estabelecido em relao ao papel do Estado tanto
na definio das polticas quanto no estabelecimento do sistema dc taxao e, at
mesmo, na prestao dos servios. Portanto, a caracterstica que estamos salientando
trata tanto do carter pblico quanto do burocrtico-estatal d o sistema de proteo social,
cuja configurao institucional pressupunha a existncia de um fundo nico e de uma administrao centralizada.
Alm da pressuposio do pleno emprego, a adoo de um Estado de Bem-Estar
Social implicava que o Estado assumiria em grande parte os custos do sistema, j que as
contribuies individuais mnimas no dariam para cobrir encargos tais c o m o sade e o
cuidado infantil. Por outro lado, a incluso no sistema representava o direito de ser
coberto, e no o direito absoluto a uma certa quantidade ou valor de benefcios, segundo
a observao de Rimlinguer (1971:152).
Todas estas idias combinavam-se em um novo padro coletivista de abordagem
da questo social, no qual a solidariedade nacional estaria sendo mobilizada no mais em
proteo ao pobre ou ao trabalhador, mas em ateno ao cidado. A idia da coeso social consensual pretendia ser uma resposta eficiente aos desafios colocados para a preservao da hegemonia no Ocidente, c o m a emergncia de novas alternativas colocadas
tanto pela Revoluo Russa quanto pelo nazismo. Assim, neste contexto de crise de
hegemonia, o liberalismo pagou o tributo necessrio preservao da hegemonia burguesa ao abrir mo do radicalismo individualista e liberal em busca de valores de orientao igualitria e solidria.
Com os problemas colocados pelo ps-guerra - que acarretaram um pesado custo
humano e material para a Inglaterra - ,tornaram-se necessrias mudanas estruturais que
caracterizaram-se pelo maior controle estatal tanto da economia, c o m as nacionalizaes,
quanto da proteo social; mudanas que foram sustentadas por uma estrutura de impostos altamente progressiva.
Mesmo c o m todas estas reformas sociais e ideolgicas no se pode dizer que a
tradio liberal tenha sido superada por um modelo socialista de organizao das relaes sociais. A s reformas econmicas e sociais introduzidas no ps-guerra acomodaram-se estrutural liberal ao invs de suplant-la. Assim, no caso do Welfare State,
pode-se perceber que apesar de representar uma nova concepo de proteo social, baseada na cidadania, ela continua convivendo c o m as antigas formas dc proteo p o breza, baseadas em processos discricionrios (means-test), para preenchimento dos requisitos de elegibilidade. a fim de obter os benefcios oferecidos pela assistncia pblica.
Na concepo de Beveridge, o benefcio deveria ser mnimo e desvinculado do
salrio, mas no deveria representar um desincentivo ao trabalho e liberdade individual. Assim sendo, s deveria ser concedido queles que tivessem contribudo minimamente para o sistema, que seriam incentivados a suplementar o benefcio atravs de contribuies voluntrias. A preservao de algum vnculo entre contribuio e benefcio
serviria para manter o senso de responsabilidade, e esperava-se que, c o m a expanso da
economia em uma sociedade afluente, o nmero daqueles que restariam para atendimento pela assistncia pblica tenderia progressivamente extino.
Desde a promulgao do National Insurance Act em 1946 e do National Health
Service Act em 1949, seguido de outras leis sobre acidentes e assistncia, a Inglaterra
colocou as bases institucionais do que seria considerado o mais moderno sistema social
do mundo, cuja estrutura bsica persiste at hoje. A anlise d o gasto social comparativamente ao indicadores econmicos de Produto Nacional Bruto e Gasto Pblico Total
demonstram a enorme expanso do Welfare State desde o final dos anos 40 at meados
dos anos 70 (Parry, 1986; Judge, 1987; Hemming & Kay, 1982). Tanto Parry quanto
Judge procuram demonstrar que no houve diferenas significativas, c o m relao ao
gasto social, entre os governos de diferentes partidos polticos, no caso, entre trabalhistas
e conservadores. A o contrrio, as diferenas parecem persistir muito mais no plano doutrinrio do que expressar-se em polticas concretas na fase de expanso do ciclo
econmico e do sistema de Welfare State, voltando a cobrar importncia em termos dc
polticas apenas nos meados dos anos 70, durante a prolongada fase de desaquecimento
da economia inglesa e da reviso do modelo keynesiano.
N o entanto, mesmo durante a fase expansionista, o modelo beveridgeano foi
sendo progressivamente reformulado. A o final de dez anos de existncia apareceram as
primeiras crticas ao princpio da subsistncia por ele adotado e essa insatisfao transformou-se em reivindicao por reformas durante os anos 50, concretizando-se em 1961,
c o m a introduo de um sistema suplementar de aposentadorias, relacionando o benefcio c o m o salrio. Essa mudana, por sua natureza complementar, no alterou a estrutura bsica do sistema, representado mais bem uma soluo de compromisso. Seguiramse medidas relacionando tambm aos ganhos, benefcios suplementares de doena e desemprego.
Esse processo de reformas culminaria c o m a criao, em 1978, do SERPS - State
Earning Related Pension Scheme, que representa a mudana dos princpios orientadores
do sistema desde um mnimo vital para um benefcio relacionado ao salrio, rompendo
finalmente c o m a concepo igualitria e estatal do sistema original. No entanto, este
sistema no eliminou o anterior, de carter compulsrio e valores bsicos, acoplando-se
a ele c o m o um sistema suplementar.
Finalmente, restaria lembrar que um sistema dc suplementao baseado nos
salrios j existia previamente a 1978 para grupos profissionais e empregados do setor
pblico.
Se bem tanto a fase dc expanso quanto a de reviso do sistema estejam relacionadas ao ciclo econmico, alguns fatores merecem destaque na anlise do desenvolvimento do Welfare State britnico:
Na fase de expanso:
o favorecimento da organizao tanto dos interesses dos trabalhadores quanto dos empresrios e dos profissionais diretamente ligados ao sistema;
a expanso da burocracia e do aparato estatal coincidentemente c o m um processo de
centralizao;
a articulao dos diferentes grupos de interesse c o m a burocracia, como um dos principais elementos no processo dc continuidade e dc expanso do sistema.
Na fase de reviso:
POLTICA
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S O C I A L
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A U T O R I T R I O :
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A L E M A N H A
A histria do desenvolvimento da poltica social alem tem sido tomada recentemente pela cincia social, no apenas c o m o um caso singular, associado personalidade
e viso estratgica de Bismarck e sua antecedncia de quase um sculo em relao aos
demais pases europeus, ambos fatores levando a seu tratamento c o m o um caso esprio,
mas c o m o um padro alternativo de construo de um sistema de proteo, social.
O desenvolvimento de um padro de poltica social fora dos marcos liberais vem
a ser uma conseqncia das caractersticas que marcaram o processo de industrializao
alem, a principal delas sendo o atraso (timing) no irrompimento deste processo, em relao s demais economias europias ocidentais.
Como decorrncia mais imediata do atraso est a rapidez c o m que as transformaes de uma sociedade agrria em industrial ocorreram neste caso. Para se ter uma
idia, no incio d o sculo XLX existiam, na maior parte dos estados alemes, instituies
c o m o a servido, direitos e servios feudais, e predominava o sistema de guildas (a
servido s foi abolida legalmente em 1807). J no final d o sculo, a Alemanha havia suplantado as maiores naes industriais como pas exportador industrial e produtor do ao
(Rimlinguer, 1971:90).
Diferentemente dos pases onde a burguesia conduziu hegemonicamcntc o processo de construo d o Estado liberal-burgus aps a unificao nacional, que um requisito bsico para constituio do mercado, no caso da Alemanha a unificao foi um
processo concomitante industrializao.
A ausncia de uma burguesia hegemnica seria, pois, outra caracterstica fundamental que contribuiu decididamente para a impossibilidade de penetrao das idias liberais. N o caso da Alemanha no existia uma burguesia economicamente forte que impulsionasse o processo dc industrializao; ao contrrio, a burguesia consolidou-se c o m o
resultado da industrializao.
O repdio ao liberalismo . pois, decorrncia desta situao peculiar da burguesia, que necessitava, ela mesma, de um Estado protetor que deslanchasse e promovesse a industrializao. Diferentemente do caso ingls, onde a burguesia utilizava o
liberalismo c o m o arma contra o protecionismo feudal que deveria ser destrudo, na Alemanha no havia oposio s medidas protecionistas. A o contrrio, a promoo da industrializao dependia de um Estado forte, burocratizado e intervencionista que
tomasse c m suas mos a conduo do processo. No houve a destruio do arcabouo
ideolgico do protecionismo feudal, mas sim sua adequao nova situao do protecionismo estatal. Isto porque a presena das classes tradicionais foi requerida c o m o
principal ator econmico que deveria ser conduzido pelo Estado burocrtico a uma nova
forma de acumulao, do tipo capitalista.
A necessidade de tutelagem do Estado ao processo de industrializao e
coalizo elitista abria o caminho para a pronta aceitao ideolgica da proteo em nvel
individual.
formas previamente existentes de resposta ao problema da pobreza: o sistema de sociedades mtuas de origem feudal, a obrigao do empregador prover seus empregados
c o m proteo, conforme previsto no Cdigo Geral da Prssia de 1794, de carter nitidamente paternalista, e a experincia dos governos locais no auxilio aos pobres (Ritter,
1983:4). Diferentemente dessas experincias prvias, o novo sistema caracterizava-se
pela sua maior abrangncia, seu carter nacional e sua base legal, que no estava fundada
nos princpios paternalistas.
Como fatores explicativos da emergncia precoce d o seguro social na Alemanha
encontramos no apenas a ausncia da tradio liberal e o tradicional papel inter
vencionista e protecionista do Estado, bem c o m o a existncia de uma burocracia estatal
poderosa e capacitada a desenvolver um projeto de tal envergadura.
Com Bismarck, em 1862, foram ento criadas condies para a reviso das
laes existentes entre o Estado e os indivduos, j que ele percebia a necessidade de
minuir o vigor do movimento operrio, buscando lig-lo de maneira mais estreita
Estado. Alm do mais, buscava formas de utilizar o proletariado c o m o instrumento
Estado contra a burguesia liberal.
rediao
do
quanto aos benefcios: diferenciados de acordo c o m a contribuio, no caso dos empregados, enquanto independia dos ganhos para o caso dos operrios. neste sentido
que se pode afirmar que tal seguro um mecanismo dc reproduo das
desigualdades existentes geradas na esfera da produo, embora tenha um carter de
poltica compensatria face s maiores discrepncias ali originadas;
quanto cobertura: restrita a algumas categorias ocupacionais. incluindo aposentadoria seguro sade e acidentes, sade. A dinmica dc expanso neste caso se d
tanto pela incluso dc novos grupos ocupacionais (vertical) c o m o principalmente pela
melhoria e ampliao dos benefcios daqueles que j estavam includos no sistema
(horizontal). No entanto, esta expanso preservou o carter discriminador do sistema,
mantendo at os anos mais recentes uma profunda diferenciao - em termos de contribuies e benefcios - entre os trabalhadores blue-colors e os white-colors.
quanto ao sistema financeiro e institucional: organizou-se em inmeros fundos isolados, em uma estrutura altamente fragmentada e desigual, cuja maior caracterstica
foi preservar as diferenas entre as clientelas. Inicialmente montado c o m as mesmas
caractersticas dc um seguro privado - riscos compartilhados entre os indivduos, c o m
as contribuies pagas de acordo c o m a probabilidade de ocorrncia do evento
assegurado. Ou seja, c o m o um mecanismo de acumulao e no um sistema de repartio, mas acabou convertendo-se em um sistema pay-as-you-go, em funo, entre outros motivos, da hiperinflao de 1948 (Juttemeier & Petersen, 1982:183).
Analisando as conseqncias da Lei Bismarckiana Ritter (1983:104-126) conclui
que, se verdade que inicialmente o projeto do Seguro Social no pareceu atender aos
de uma correspondente indexao das contribuies salariais ao sistema o principal m o tivo do desequilbrio financeiro que se fez sentir a partir dos meados dos anos 70.
Sendo atualmente considerado um dos sistemas, mais avanados e m termos da
sua cobertura e benefcios, o sistema germnico todavia no alcanou eliminar totalmente suas diferenciaes internas, embora desde 1971 as principais diferenas entre
empregados e operrios tenham sido minimizadas para todos o s grupos, recebendo
acima d o mnimo nacional (Alstetetter, 1974:48).
Assim, embora o escopo de benefcios oferecidos pelos sistemas de proteo s o cial dos pases centrais tenha se tornado progressivamente muito similar, h que diferenci-los do ponto de vista do seu significado jurdico e politico, que reflete a histria do
seu desenvolvimento e as ideologias que informaram sua trajetria e conformaram o aparato institucional e legal. Segundo Abranches (1978), o s sistemas diferenciam-se quanto
ao grau d c iniqidade embutida em cada um deles, e o s benefcios caracterizar-se-iam
ou c o m o privilgios garantidos pelo Estado, ou c o m o direitos de cidadania.
N o entanto, o que se pode observar na evoluo subseqente no caso da Alemanha um esforo no sentido, seno de superar, pelo menos de minimizar o nvel de
desigualdade inerente a esse processo de desenvolvimento do Seguro Social. Anali
sando-o, a partir de 1950, Alber (1986:55) encontra quatro fases distintas de acordo c o m
o comportamento dos indicadores do gasto social: de 49 a 57 - fase dc expanso ou takeoff d o sistema; de 57 a 69 - fase de menor crescimento mas de consolidao deste padro; de 69 a 75 - nova fase de expanso; e finalmente, c o m a crise econmica de
meados dos 70, o sistema ingressaria em uma fase de austeridade. Procurando identificar
o papel desempenhado neste processo pelos maiores partidos polticos, esse mesmo
autor encontra que a histria recente da Alemanha pode ser dividida em duas fases: de
49 a 69, quando a Unio Crist controlava o governo, e de 1969 a 1982, quando o controle da coalizo governamental passou para a social-democracia. Alber ento conclui
que "os social-democratas tenderam a perseguir um curso mais expansionista da poltica
social, mas a longo prazo, o crescimento do Welfare State no perodo do ps-guerra s
pode ser entendido c o m o o resultado comum dos esforos feitos por ambos os partidos
polticos lderes" (1986:100).
Apesar de as propostas doutrinrias dos partidos polticos distinguirem-se enquanto defesa de um sistema institucional pblico e abrangente em um caso, ou de um
sistema residual ao d o mercado no outro caso, o s dados parecem indicar que as
diferenas ideolgicas tenham sido atenuadas na prtica poltica, sendo as mudanas
decorrentes mais bem de solues consensuais.
A partir de 1974 o governo eleito props a eliminao do dficit pblico atravs
do corte de gastos, inclusive sociais, o que recolocou a questo do modelo de proteo
social, da mesma forma que em outras sociedades. C o m o as propostas de alterao da situao atual de correspondncia entre contribuies e benefcios no tm passagem na
sociedade alem, assim c o m o no h aceitao poltica para medidas contencionistas,
existe atualmente todo um conjunto de propostas que buscam alterar o Welfare State em
direo a uma Welfare Society, ou uma mistura dos esforos d o governo e sociedade,
alm de propugnarem pela descentralizao dos servios sociais.
Estas tendncias seriam posteriormente alteradas c o m a profunda mudana representada pela unificao da Alemanha.
POLTICA
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R E S I D U A L
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U N I D O S
carter revolucionrio assumido pela Guerra Civil no rompimento c o m os valores prcapitalistas que reforavam as distines c o m base no status, foram fatores cruciais na
conformao de uma sociedade capitalista fortemente arraigada aos princpios liberais.
A cultura do capitalismo americano foi capaz de transformar em um cdigo social
os pressupostos tericos do liberalismo, dando corpo e alma a valores c o m o o individualismo, a proteo propriedade privada e a necessidade de governo mnimo. Para T o c
queville (1969), o individualismo fruto da igualdade e do conseqente rompimento das
instituies aristocrticas, nas quais o pertenecimento e, delimitao eram condies que
garantiam a ligao entre os indivduos e evitavam o individualismo. N o caso da sociedade americana, esse autor analisa (1969:511) que os possveis efeitos malficos do
individualismo sobre a democracia seriam combatidos pela existncia de uma enorme
liberdade em nvel local, c o m a proliferao de inmeras instituies e associaes
livres.
A arguta observao de Tocqueville sobre a sociedade americana pode ser vista
nesta passagem de seu livro (1969:516):
"a primeira vez que eu ouvi na Amrica que cem mil homens tinham prometido
publicamente nunca mais tomar bebida alcolica, pensei que isso era mais uma brincadeira d o que um assunto srio, e naquele momento no vi por que esses senhores
abstmios no se contentavam em tomar gua em frente s suas lareiras. Por fim, consegui entender que esses cem mil americanos, lutando contra o progresso da embriaguez
entre eles, queriam apoiar a sobriedade c o m seu patrocnio.... Ns podemos supor que, se
eles morassem na Frana, cada um desses cem mil teria feito representaes individuais
ao governo pedindo-o para supervisionar todas as casas pblicas em seu domnio".
Essas caractersticas da sociedade americana vo influir decisivamente sobre a
maneira c o m o as demandas sociais vo ser tratadas neste contexto. O individualismo,
seja c o m o teoria do comportamento humano, seja como doutrina que postula o governo
mnimo - o b o m para todos ser melhor alcanado se cada indivduo perseguir seu
interesse c o m um mnimo de interferncia - atuou tanto no sentido de retardar o surgimento da legislao social quanto, posteriormente, como forma de restringir o seu
escopo (Wilensky & Lebeaux, 1958:41).
A confiana no mercado e na famlia, e c o m o extenso nas mltiplas organizaes comunitrias c o m o canais naturais dc atendimento s demandas sociais, determinou o predomnio das institues privadas filantrpicas no tratamento dos problemas
emergentes. Assim, at 1904, das 4.207 instituies beneficentes nos Estados Unidos,
apenas 485 eram pblicas e atendiam a menos de 1/3 dos internos, e at 1927 o gasto privado filantrpico excedia 1 bilho de dlares, enquanto as despesas pblicas em todos os
nveis governamentais no passavam de 161 milhes (Weaver, 1982). Essas aes
estavam inspiradas nas Poor Laws inglesas e tratavam de criar mecanismos dc taxao
para financiar a criao de abrigos para os miserveis (almshouses) e casas de trabalho
para os pobres (workhouses). Essa poltica partia da classificao dos indivduos nas
categorias de poor e pauper - em outros termos, imprevidentes e preguiosos - buscando restaurar aos pobres o status de self-supporting e desencorajar a pauperizao c o m
a punio e a perda dos direitos civis daqueles que recebiam assistncia pblica.
lacionados a contribuies pretritas, o aumento contnuo no valor dos benefcios simultaneamente ao aumento das contribuies, e, finalmente, a mudana do sistema financeiro para repartio simples (pay-as-you-go). Tudo isso, no entanto, sem promover
uma alterao profunda do sistema original, compatibilizando-o c o m as demandas atuais.
Analisando essa evoluo, Ferrara (1980:5) identifica no sistema atual um conflito inerente de objetivos, na medida em que o sistema tenta servir ao mesmo tempo a
duas funes, a seu ver, contraditrias - uma funo de assistncia social e uma funo
de seguro - no alcanando atingir a qualquer uma delas adequadamente.
Assim, nem todos os benefcios so baseados nas contribuies passadas ao
mesmo tempo em que nem todas as pessoas que necessitam tm acesso aos benefcios.
Em outros termos, h uma unanimidade nos estudos em apontar a conflituosa
compatibilizao entre os princpios de individual equity e social adequacy na definio
da poltica social. Recuperemos rapidamente o curso dessa evoluo.
Segundo Kudrle & Marmor (1986:107), o aspecto mais saliente sobre a experincia dos Estados Unidos que, c o m exceo do programa food stamp, todas as demais
medidas foram emendas (amendements) ao ato original de criao do Seguro Social.
Neste ato foram criados os seguintes programas: Old A g e Insurance (federal e
uniforme); Old A g e Assistance, Unemployment Compensation, Aid to Dependent Children e Aid to the Blind (todos eles c o m o ajuda federal a programas estabelecidos pelos
estados).
Em 1939 foi promulgada uma emenda c o m o objetivo de beneficiar, atravs do
sistema de seguro, a viuvez, aos dependentes e aos incapacitados (Survivors and Disability
Insurance). Esta emenda, embora to prxima no tempo ao ato inicial, diferia em muito
dos princpios bsicos ali consagrados; fato este que requer uma explicao. A diferena bsica que na emenda de 1939 rompia-se c o m a pressuposio inicial de vincular
benefcios s contribuies, mantendo um sistema de capitalizao, passando agora para
uma sistema redistrbutivo, c o m os benefcios sendo concedidos a partir das necessidades, em um sistema do tipo pay-as-you-go, isto , sem acumulao de reservas e mantido atravs de um compromisso intergeraes.
A s razes para to pronto redirecionamento do sistema poderiam ser encontradas
no estudo de Rimlinguer (1969:232), que defende a tese segundo a qual a maior resistncia ocorre inicialmente c o m relao aceitao do principio da proteo social em uma
sociedade onde predominam os valores liberais. Uma vez aceito, no entanto, as foras favorecendo a expanso passam a ter c o m o vantagem comparativa a natureza tcnica do
problema, que vai requerer um corpo de especialistas na conduo do processo. Corroborando esta tese encontramos o estudo de Weaver (1982), no qual destaca o papel relevante assumido pela burocracia proveniente do CES, que manteve a direo do Social
Security Board, controlando assim a informao e a agenda poltica na direo da sua sobrevivncia e da expanso da cobertura.
Acrescenta, no entanto, a importncia do processo eleitoral c o m o canal para encaminhamento das demandas e propostas de ampliao do plano de benefcios e da
cobertura. Essa seria, no seu entender, a principal razo pela qual o ano eleitoral de 1948
representou um turning point neste processo, refletindo-se nas emendas dos anos 1950,
que passaram a incluir a ajuda para os permanentemente e totalmente incapazes, nos
mesmos moldes de repasse de recursos federais para programas estaduais. Foram tambm aumentados os valores dos demais benefcios e abrandadas as condies para sua
concesso. Paralelamente, assistiu-se ampliao tanto das porcentagens quanto do teto
das contribuies: agora seriam 4 , 5 % sobre o s primeiros 4.200 dlares ganhos.
O conjunto dessas emendas (1952, 1954, 1956, 1958), todas elas de carter libe
ralizante, teve c o m o efeitos o aumento real da despesa, o aumento exponencial da cobertura, o aumento das taxas de contribuio e a eroso dos critrios de elegibilidade. N o
entanto, c o m o apontado por Weaver (1982:135), o efeito poltico mais importante foi o
de ter tornado a questo do seguro um problema bipartidrio. Isto porque, iniciado por
um presidente democrata em 1935, teve sua expanso consagrada pelo primeiro presidente republicano a ser eleito depois de mais de vinte anos, o Presidente Eisenhower,
que apoiou todas as medidas liberalizantes desde sua eleio.
Assim, estrutura do seguro inicial para velhice - OASI - foi acrescentado o programa para incapacitados e dependentes, passando ento a ser conhecido c o m o OASDI.
A grande lacuna ficou por conta da incapacidade dc se vencer o poderoso lobby organizado pela A M A - American Medical Association, junto aos congressistas, alardeando a
ameaa da socializao da medicina, impedindo assim qualquer tentativa de se criar um
seguro de sade pblico.
Foi necessrio aguardar at a dcada seguinte, os famosos anos 60, de guerra no
Vietnam e guerra interna pobreza, para que as resistncias fossem vencidas e surgissem
os programas de sade no interior da estrutura do Seguro Social (passando ento a ser a
OASDHI). A tendncia ampliao da assistncia iniciou a dcada c o m os programas de
assistncia mdica para os idosos em 1960, seguindo o plano de cuidado da me e da criana em 1963, e, finalmente, o seguro de sade para os idosos (Medicare) e a assistncia
mdica para os pobres (Medicaid), ambos de 1965.
A conjuntura dos anos 60, que permitiu a criao de tais programas, vencendo resistncias e abalando os alicerces da ideologia liberal, merece ser analisada em mais detalhes. Foi durante essa dcada que a igualdade apareceu pela primeira v e z c o m o uma
questo poltica (Bnton: 1984) c o m o parte das estratgias de combate pobreza e discriminao das minorias, em conseqncia da politizao da questo racial.
O sonho americano de uma sociedade aberta e unida assumiu no governo d o
Presidente Johnson o carter de uma cruzada social para construo da "Grande S o ciedade" (Bnton: 1984). Pela primeira vez a problemtica da equalizao dos direitos
deixou de ser vista c o m o mera conseqncia da igualdade de oportunidades, requerendo
medidas polticas e econmicas de discriminao positiva. Da a emergncia de programas concedendo benefcios em espcie que viriam a se juntar aos do New Deal, tais
c o m o o Medicare, o Medicaid, benefcios em dinheiro, os projetos habitacionais e o programa de food stamps. Mesmo programas anteriormente existentes ganharam outro
carter, c o m o o programa de ajuda a crianas sem pais, existente desde 1935, que passaria a partir de ento a ser tratado c o m o um programa para assistncia a lares e famlias
situadas abaixo da linha de pobreza, tornando-se o corao do que o s americanos
chamam Welfare State (assistencialismo).
preciso recordar que os governos dos presidentes Kennedy e Johnson caracterizaram-se por algumas circunstncias especiais, tais c o m o a volta dos democratas ao
poder, a ampla maioria que tiveram no Congresso, a promessa de libertao dos povos
do Vietnam e de prosperidade para os pobres na Amrica e o ativo apoio da burocracia
do Seguro Social s medidas expansionistas.
A exploso dos programas assistenciais nesta dcada vista por Bnton
(1984:75-76) c o m o resultante da subestimao da clientela potencial, da mudana de atitudes provocada pela atuao do movimento dos direitos civis instigando a populao
cobrana dos seus direitos, alm dos efeitos da atuao do prprio sistema. O estudo
mais conhecido sobre o perodo , no entanto, o de Piven & Cloward (1971), no qual os
autores combatem as explicaes tradicionais sobre o fenmeno expansionista,
atribudas geralmente continuada migrao dos pretos desde o sul, ao aumento d o nvel
dos benefcios e deteriorao da famlia negra. Para eles (1971:189), essas explicaes
partem da premissa equivocada de que o acesso aos benefcios uma funo do aumento
da demanda. A razo para a expanso, no entender dos autores (1971:196), seria encontrada na resposta desordem civil provocada pela modernizao da agricultura sulista,
acarretando o desemprego massivo, a migrao, e, mais que tudo, a ameaa de distrbios
e de instabilidade poltica.
Em outras palavras, a atuao dos movimentos dos direitos civis e dos movimentos negros fez c o m que a desordem dos anos 60 fosse politizada e tivesse c o m o resposta
a expanso do sistema assistencial. Observam ainda que essa resposta criou uma ligao
direta d o g o v e r n o federal c o m o s guetos negros, passando p o r cima da tradio
federalista e das resistncias de alguns governos estaduais e locais.
importante assinalar que a hiptese de Piven & Cloward. mesmo que corroborada em evidncias empricas estabelecendo a relao causal entre desordem civil e
polticas sociais, no capaz de ir alm da compreenso das polticas sociais c o m o uma
funo de controle social. Respondendo s acusaes feitas por Leiby (1983) sobre o p o sitivismo deste raciocnio e ao discurso militante dos autores, estes admitem, ento, que
a conquista dos direitos sociais seja um processo dc aprendizagem e politizao para os
usurios dos benefcios sociais, afirmando finalmente (1983:145) que suas hipteses
centrais "representam uma melhor caracterizao d o passado do que do futuro".
O importante a considerar neste caso no apenas a funo dc controle social e a
regulao d o trabalho atravs das polticas sociais, mas a natureza dos conflitos polticos
que levam sua emergncia e que, a nosso ver, determina o seu significado poltico. A s sim, a inexistncia dc um movimento socialista de base operria na Amrica do Norte, e
a conseqente ausncia de um partido social-democrata nas coalizes governantes
toma-se o principal fator explicativo do fenmeno ali observado, no qual a expanso do
sistema social, c o m o resposta politizao da questo racial associada pobreza, no
implicou em uma mudana substancial nos valores que organizam as relaes de proteo social.
Quadagno (1988) procura explicar este fenmeno fugindo da hiptese que considera simplista, pelo qual se atribui tal fato a uma ausncia da classe trabalhadora da
cena poltica ou sua fraqueza constitucional, encontrando c o m o fatores explicativos:
cisria (1988:182). Esta demora no pode ser generalizada c o m o fraqueza dos trabalhadores, j que os trabalhadores especializados estavam organizados e m grandes
agncias (AFL e CIO). A tese da autora justamente no sentido de que mais
provvel os trabalhadores industriais no-especializados lutem por uma agenda que
remova o programa de benefcios dos critrios de mercado do que os trabalhadores
especializados (1988:12).
o impacto das iniciativas do setor privado, cuja existncia preponderante e antecedente ao pblica tiveram c o m o conseqncia conformar uma matriz de poder social, antes de 1935, que definiu o formato e a estrutura do Seguro Social.
a existncia de uma formao econmica de carter dualstico, representada pela c o existncia das economias nortista e sulista, associada a uma estrutura de representao
poltica que favorecia os setores agrrios tradicionais do sul, responsabilizam-se pela
existncia de uma postura anti-estatista e contrria s polticas trabalhistas.
Conseqentemente, assim ficariam explicados os principais traos da histria
norte-americana - sua decantada excepcionalidade - em termos tanto do retardo em adotar medidas de poltica social, bem como do prprio formato que ela veio a assumir posteriormente.
Restaria a discusso acerca da eficcia da poltica americana em sua etapa mais
agressiva, j que at hoje intenso o debate nos Estados Unidos sobre os efeitos da
guerra pobreza, c o m alguns afirmando que tais programas virtualmente eliminaram a
pobreza quela poca e outros dizendo que embora o gasto social tenha quase triplicado
o nmero de pobres no foi reduzido (ver Anderson: 1978, Ferrara: 1980 e Bnton:
1984).
Existe ainda o antigo argumento questionando a validade das medidas de c o m bate pobreza, mesmo quando consideradas eficazes, c o m o est proposto em uma das
teses levantadas por Anderson (1978:43) a respeito do perodo: " A virtual eliminao da
pobreza tem tido efeitos colaterais de alto custo social... H, c o m efeito, uma "muralha
de pobreza" que destri o incentivo financeiro para o trabalho para milhes de americanos. Livres das necessidades bsicas, mas altamente dependentes do Estado, c o m
pouca esperana de tornar-se livres, eles so uma nova casta, os "americanos dependentes".
Certo que os custos de manuteno dos programas aumentaram muito, tanto
c o m o resultado da expanso c o m o da inflao, levando a que o governo seguinte, d o
presidente Nixon, sofresse c o m uma srie de medidas encaminhadas por congressistas
(69, 71 e 72) buscando ajustar taxas e benefcios, alm de elevar o teto dc contribuio.
Alm disso, no conseguiu aprovar seu projeto de assistncia, Family Assistance Plan, o
qual baseava-se no princpio d o direito a um certo nvel de complementao, at atingir
um mnimo de renda socialmente definido - o chamado imposto dc renda negativo - independentemente da habilidade para ganhar demonstrada pelo beneficirio.
Dentre as medidas aprovadas, a mais polmica de todas, sem dvidas, foi a de
1972, que para suplementar o valor dos benefcios para idosos, cegos e incapacitados,
criou um mecanismo de reajustes automticos d o valor dos benefcios de acordo c o m a
inflao, atravs de sua dupla indexao a salrios e preos. A s contribuies, no en
tanto, no foram indexadas da mesma forma, criando uma defasagem entre receita e
despesa que s viria a ser corrigida no final da dcada, em plena crise financeira do
sistema.
A fase expansionista do sistema vai concretizar-se, finalmente, c o m o Amendment de 1977, que corrige o valor dos benefcios pelos salrios e pelo ndice de preos,
desvinculando parcialmente os benefcios das contribuies passadas e subsidiando
aqueles c o m baixos ingressos.
Essas sucessivas emendas que caracterizariam a expanso contnua, porm sem
transformao radical d o sistema provocaram o crescimento da cobertura - que passou
de 1% para 90,4% e m um perodo de cerca de 30 anos, enquanto o valor dos benefcios
elevava-se e m mais de 12 vezes acima do valor original (Ferrara, 1980) e a evoluo do
gasto pblico c o m o Welfare, c o m o porcentagem do Produto Nacional Bruto, saltava de
8,25% em 1950 para 19,2% em 1982. Tambm significativo o dado acerca do aumento
dos custos individuais de manuteno desse sistema, cujas taxas elevaram-se em cerca
de 180%, entre 1959 e 1973.
A s maiores mudanas teriam sido, pois, a extenso da cobertura e a mudana de
filosofia desde a idia de prover um piso bsico de renda para os idosos para prover a
renda total d o aposentado e dos dependentes. Para Ferrara (1980:251), estas alteraes,
que desestabilizaram o sistema so uma conseqncia da preponderncia da lgica
poltica c o m o inerente ao fato de que o sistema de seguro seja gerido pelo governo e no
por instituies do mercado privado, reafirmando assim a ideologia recorrente do individualismo e do mercado, convivendo conflituadamente c o m as mudanas ocorridas.
Rimlinguer (1971:243) tambm v o programa Medicare c o m o uma conciliao
entre os interesses individualistas e colctivistas: "somente a parte do seguro hospitalar
paga pelo Seguro Social. O seguro para servios mdicos na base voluntria mas
baseado em um subsidio estatal c o m garantias de liberdade de escolha para mdicos e
pacientes. Companhias privadas dc seguro tm a oportunidade de participar nessa parte
do programa Medicare, j que a Secretaria de Sade, Educao e Assistncia tem, por
lei, que fazer uso das seguradoras privadas para conduzir as principais funes administrativas do plano de Seguros Mdicos. Este um caminho pouco usual e tipicamente
americano de resoluo dos conflitos entre interesses pblicos e privados."
Resumindo, o sistema americano dc proteo social marcadamente desbalanceado,
oferecendo predominantemente a proteo em benefcios de aposentadoria e cuidados
mdicos para idosos, e e m situaes de gravidade para os empregados. Existem provises mnimas para cuidados de adultos em idade laborai para riscos c o m o desemprego
e d o e n a enquanto h um conjunto de programas assistenciais - incluindo sade, moradia e benefcios em espcie - para aqueles que so considerados elegveis por se situarem abaixo da linha de pobreza.
A estratgia de combate pobreza a adoo d o critrio de adequao social na
liberalizao da concesso dos benefcios, substituindo o critrio de eqidade - que
neste pas significa pagamentos iguais para iguais benefcios - , a indexao de seus
valores e seu conseqente aumento a uma velocidade maior que a das taxas so fatores
internos ao sistema de seguro apontados c o m o causadores da crise financeira que ele
passou a enfrentar desde o final dos anos 70. Por outro lado, a incapacidade de encarar a
crise econmica c o m a qual a sociedade americana passou a conviver desde ento certamente foi decisiva para o fracasso das previses atuariais. Altas taxas de inflao, desemprego em massa e queda nas taxas de salrio real foram fatores externos que
fragilizaram as bases financeiras do sistema social. Por outro lado, a fragilidade financeira trouxe tona a debilidade da base socioideolgica da poltica social, na medida
em que a difcil conciliao entre individualismo e coletivismo no mbito d o Seguro S o cial teve c o m o conseqncia torn-lo vulnervel crtica generalizada, dos conservadores, dos progressistas, dos liberais e dos protecionistas.
Esgotada a fase de expanso e predominncia dos valores e estratgias ligados ao
igualitarsmo (1960-1980), inaugurou-se uma nova etapa, c o m o recrudescimento do individualismo e medidas de reduo do gasto social na "era Reagan". Retomava-se assim
o discurso ideolgico de retirada do Estado da promoo social, c o m o forma de fortalecimento da prpria sociedade. Neste sentido, pressupunha-se que a retirada do
governo central dessas atividades implicaria, ao mesmo tempo, na oportunidade de
prosperidade para qualquer um, promovendo-se o crescimento atravs do fortalecimento
do mercado e dos nveis locais (Anderson: 1984; Glazer 1984).
O importante a assinalar no apenas o revigoramento e coerncia ideolgica da
proposta liberal, c o m o a conseqente mudana dc estratgia de combate pobreza, que,
segundo Glazer (1984:228), caracterizava-se pela rejeio da engenharia social, isto , a
idia de modelar o comportamento humano atravs de incentivos e desincentivos. A s
principais mudanas seriam, pois, no recuo da proteo exclusivamente para os destitudos; na reviso e restrio dos critrios de elegibilidade; na substituio do papel d o
governo central de promotor de incentivos para o de normatizador, e no retomo dos programas para o s estados e municpios, restringindo a participao direta d o governo central.
Tais proposies foram acompanhadas pelas expectativas de reduo do ritmo de
crescimento das taxas individuais para financiamento da proteo social, o que implicaria em que houvesse um aumento da poupana individual e a conseqente reativao
da economia atravs do fortalecimento do mercado.
Glazer (1984:225) conclui que se a ideologia era to clara, a realidade foi mais
complexa, j que a maioria das despesas sociais quase impossvel de ser reduzida por
razes polticas. Por outro lado, as dificuldades para se efetuar cortes no programa de
sade, Medicare, parecem decorrer mais propriamente da prpria estrutura deste programa, privilegiando o uso de servios mdicos privados. Assim, os custos exponenciais
da ateno mdica nos Estados Unidos ficam completamente fora d o controle do
governo (tendo ascendido de menos de 20 bilhes de dlares em 1975 a mais de 100 bilhes de dlares em 1990, segundo dados do Department o f Health and Human Services,
Congressional Budget Office).
Uma conferncia de especialistas reunida para analisar os resultados da administrao Reagan concluiu que alm das mudanas terem sido mais de nfase d o que propriamente uma alterao dos objetivos polticos, as redues oramentrias no foram
igualmente distribudas entre os programas: "os cortes mais profundos foram feitos nos
programas que requerem uma prova de insuficincia de renda (means-tested programs)
voltados para os pobres no-idosos, enquanto os programas c o m o o Seguro Social,
Medicare e benefcios a veteranos foram muito menos afetados, enquanto dentro dos
programas os benefcios foram mais reduzidos para os menos necessitados" (Gorham,
1984:3).
Resumindo, as mudanas ocorridas nas ltimas dcadas na poltica social nos
Estados Unidos tiveram c o m o aspectos centrais o retorno da ideologia liberal na qual a
interveno estatal fica restringida aos programas assistenciais para os destitudos, incen
tivando-se a iniciativa privada e os governos locais a assumirem o papel anteriormente
desempenhado pelo nvel federal. Na verdade, como tentamos assinalar durante a anlise
do curso evolutivo da poltica social americana, as mudanas ocorridas foram sempre de
carter incremental, no alterando a base liberal que fundamentava a estruturao dos
seus aparatos legais e institucionais.
Na batalha ideolgica entre o individualismo e o coletivismo prevaleceu o arcabouo bsico que organiza a sociedade americana, fundamentalmente liberal, mesmo
em perodos em que as medidas protecionistas conformaram o padro da poltica social,
c o m o na "guerra pobreza". Em outros termos, a expanso da proteo social, mesmo
como resposta a uma ameaa dc desordem social, no alterou o padro assistencialista
prevalente no enquadramento das demandas sociais.
Finalmente, as medidas tomadas tiveram um carter basicamente financeiro, de
c o n e de despesas, demonstrando por um lado a incapacidade das medidas anteriores, no
mesmo sentido de encararem a gravidade e durao da crise, e por outro lado, evidenciam a dificuldade de se reformar o sistema atual, mesmo que na direo ideolgica e
programtica dominante.
Se bem a hiptese acerca do individualismo liberal seja necessria para explicar
as origens e evoluo da proteo social nos Estados Unidos, ela seria insuficiente se no
fora cotejada c o m uma anlise da estrutura social e do sistema institucional existentes.
De outra maneira seramos levados por uma fantasia culturalista a acreditar que se trata
de um caso concreto de liberalismo puro, imune s transformaes pelas quais tem passado a relao Estado/sociedade no capitalismo moderno. Para invalidar tal hiptese
basta olhar as evidencias apresentadas em estudos histricos sobre a crise dos anos 20/30
e a emergncia de um "keynesianismo oligrquico" (nas palavras de Quadagno, 1988) e
a resposta crise dos anos 70/90, c o m o corte dos gastos sociais e a preservao de altos
nveis de despesa pblica c o m o setor militar, configurando o que Navarro (1990) denominou "keynesianismo militar".
Em outros termos, a interveno estatal, no caso dos Estados Unidos, no tem
deixado de existir em qualquer momento de sua histria. A predominncia de valores
liberais tem, no entanto, dificultado a organizao dos trabalhadores em busca dc um
sistema de proteo social mais igualitria c o m maior participao estatal. A lgica dc
mercado que organiza o sistema dc proteo social nos E.U.A tem sido incapaz dc dar
resposta s demandas sociais cm um contexto recessivo, requerendo uma poltica social
pblica e igualitria.
C A P I T U L O
III
E M B U S C A DE UMA T E O R I A DO W E L F A R E S T A T E
Os estudos histricos sobre as origens e desenvolvimento dos sistemas de proteo social em diferentes pases tiveram como objetivo demonstrar que a emergencia da
pobreza como uma questo social nos marcos de um processo de transformao
econmica e social de constituio do Estado-nao, industrializao e urbanizao,
capaz de justificar o fenmeno geral de constituio dos sistemas pblicos de proteo
social, mas no capaz de identificar as diferenciaes existentes no seu interior.
S atravs de um olhar mais profundo, no qual a poltica social no seja tomada
como resultante ou epifenmeno deste processo, mas como elemento constitutivo do
prprio state-building, enquanto concretizao das mediaes Estado-socicdade, seria
possvel explicar o desenvolvimento de diferentes padres de incorporao das demandas sociais.
neste sentido que concordamos c o m a afirmativa de Esping-Andersen (1990:5),
que v o Welfare State tanto como resultante da histria da construo da nao, quanto
como a principal instituio na construo de diferentes modelos de capitalismo no psguerra.
Os estudos iniciais acerca da elaborao dos fundamentos tericos para anlise do
Welfare State estiveram profundamente vinculados tradio do pensamento e da
prtica poltica social-democrata, especialmente aplicados ao caso da Inglaterra, c o m os
estudos de Titmus, Marshall e Beveridge. S mais recentemente, os trabalhos desenvolvidos por Flora, Esping-Andersen. Heidenheimer, Wilensky e Heclo, dentre outros,
romperam, em parte, c o m o vis localista e ideolgico dos primeiros estudos, procurando
atravs de estudos comparativos, desenvolver hipteses explicativas acerca tanto da
emergncia e condies de desenvolvimento do Welfare State, quanto dos fatores responsveis pelas variaes nos padres de incorporao das demandas sociais em cada pas.
Ainda assim, tais estudos assumem o fenmeno do Welfare State como parte da
problemtica do desenvolvimento do capitalismo nos pases do Primeiro Mundo, tomando c o m o parmetro a associao entre Estado nacional e cidadania consolidada nos
pases europeus - mesmo pontuando estas anlises c o m os casos dos Estados Unidos e
do Canad - restringindo assim o escopo da teoria a uma fase do desenvolvimento do
capitalismo e/ou a uma esfera regional (norte/sul).
T I P O S
IDEAIS
M O D E L O S
I D E A L I Z A D O S
Mesmo acreditando na impossibilidade de separar, neste campo, os estudos tericos das prticas polticas e ideolgicas, consideramos sua utilidade na medida em que,
mesmo assim, as classificaes fornecem um instrumental capaz de organizar as caractersticas principais do fenmeno, permitindo diferenciar distintos padres de incorporao das demandas sociais. Essa estreita relao entre polticas sociais e ideologias fica
explcita na diversidade de conceitos aplicados a um mesmo aspecto, e, mais ainda, no
significado antagnico atribudo por vezes a um mesmo conceito. Esse o caso, por
exemplo, dos conceitos de Welfare e eqidade, quando vistos desde distintos modelos
paradigmticos: no modelo liberal, programas de Welfare so aquelas aes de assistncia pblica destinadas aos pobres e eqidade significa a relao de proporcionalidade entre contribuies e benefcios no interior do Seguro Social, enquanto na perspectiva so
cial-democrata Welfare refere-se ao conjunto de polticas pblicas que, no campo social,
garante a cidadania universal e a igualdade bsica que, por sua vez, se identifica c o m a
noo de eqidade.
Para clarificar fatos como estes tem sido til abstrair e condensar os mais importantes traos dos modelos institucionalizados de proteo social nos modernos Estados
capitalistas, em busca da construo dc tipos ideais. Embora alguns destes traos distintivos dos tipos ideais assim construdos possam ser encontrados em um dado pas e/ou
mesmo em uma fase especfica do desenvolvimento da Seguridade Social atravs do
mundo ocidental, seria prefervel utiliz-los c o m o estruturas terco-conceituais que iluminariam a anlise das diferentes experincias, desde que nenhuma delas corresponde
absolutamente queles tipos construdos. Freqentemente se pode encontrar, em um
mesmo pas, a convivncia conflitiva de programas inspirados em diferentes tipos ou
modelos de proteo social c o m o foi visto na evoluo histrica dos casos: seja no
processo de rompimento de um modelo estrito de mercado pela poltica reformista
baseada na ideologia da solidariedade como parte de um processo evolutivo de um padro que, no entanto, no alcana extinguir as formas pretritas, generalizando o mesmo
tipo de proteo para todas as fraes da classe trabalhadora (Inglaterra); seja na introduo de medidas protecionistas c o m o resposta a uma situao emergencial mesmo que
em franca contradio c o m os valores que, predominantemente, organizam a vida social
(Estados Unidos); seja ainda atravs da extenso e massificao de privilgios em uma
estrutura de base corporativa (Alemanha).
O importante a ressaltar a necessidade de se mapear o campo das polticas sociais a partir da abstrao e condensao dc alguns atributos em uma construo de tipo
ideal consistente, independentemente do fato de que tais atributos tenham sido mais bem
retirados de experincias histricas ou de proposies ideolgicas. Os estudos comparativos mais recentes tm demonstrado a utilidade de tais construtos, na medida em que
mesmo no sendo possvel encontrar na realidade concreta uma homogeneidade que
correspondesse traduo de um "tipo puro", tm sido, no entanto, identificados clusters
- agrupamentos de variveis ou atributos - que demonstram o predomnio de um ou outro tipo em cada caso estudado, sem negar a presena conflitiva de elementos que caracterizam outros tipos e se apresentam s vezes c o m o antagnicos quele que organiza as
diversas modalidades de proteo social em um sistema nacional.
cadorias; associaes, que organizam a articulao, agregao e representao de interesses; e burocracias estatais, que organizam o preenchimento das tarefas coletivas"
(1981:40).
Buscando relacionar o estabelecimento dos direitos sociais a cada uma destas
estruturas organizacionais desenvolvidas nas sociedades modernas, os autores constrem
uma tipologia c o m o cruzamento de dois fatores - regime poltico e democracia - que
dariam conta das diferenciaes entre os modelos de Welfare State europeu, segundo o
conjunto de hipteses que desenvolvem:
Apesar das diferenas entre estes modelos h uma pressuposio bsica comum
acerca do desenvolvimento socioeconmico da sociedade: supe-se que exista uma
tendncia ao pleno emprego e uma elevada estrutura salarial, capazes de suportar
qualquer que seja o esquema bsico dc financiamento da proteo social.
Mesmo que cada pais tenha misturado estes tipos em formatos e caminhos distintos, pode-se ainda assim encontrar um modelo que tenha sido, mesmo que mais ideologicamente do que em termos prticos, capaz de organizar os valores, normas e aparatos, de
forma a conformar o sistema nacional de proteo social.
A freqente utilizao de uma referncia histrica para identificar cada um destes
modelos no pode ser confundida c o m a identificao entre tipo ideal e caso histrico, j
que, como vimos nas anlises dos pases, nem Bismarck, nem Beveridge ou Roosevelt
tiveram seus planos e projetos integralmente aprovados e implementados, o que no impede que o modelo que conceberam sirva como referncia.
Assim, resumimos os traos principais dos tipos encontrados:
MODELOS
DE PROTEO
SOCIAL
nominada Cidadania Regulada, c o m base na condio de insero na estrutura produtiva (Santos, 1979).
O terceiro modelo tem c o m o modalidade de proteo social a Seguridade Social,
designando o conjunto de polticas pblicas que, atravs de uma ao governamental
centralizada e unificada, procura garantir totalidade dos cidados um mnimo vital em
termos de renda, bens e servios, voltada para um ideal de justia social. Correspondentemente, o Estado o responsvel principal tanto pela administrao quanto pelo financiamento do sistema. Os benefcios so concedidos de acordo c o m as necessidades,
c o m o direitos universalizados em base a um piso mnimo, o que asseguraria um eficiente
mecanismo de redistribuio da riqueza social e correo das desigualdades de mercado.
Reconhece-se, neste modelo de poltica social, o predomnio da relao de Cidadania
Universal, alm de um padro de interveno governamental que busca conjugar polticas econmicas e sociais c o m o partes indissociveis da mesma estratgia desen
volvimentista.
CONCEITUAO,
W E L F A R E
EMERGNCIA DESENVOLVIMENTO
DO
STATE
da diviso d o trabalho, a expanso dos mercados e a perda das funes de segurana das
organizaes tradicionais - em busca de estabilidade e segurana, isto , de um novo tipo
de solidariedade, em um contexto de alta mobilizao social.
Entendendo a consolidao dos Estados absolutistas c o m o pr-condio para o
desenvolvimento d o Welfare State, os autores associam sua emergncia c o m a evoluo
da democracia de massas, chamando, no entanto, ateno para o fato de que sua criao
implicou em uma profunda transformao d o prprio Estado, em suas estruturas, funes
e legitimidade, j que se trata da emergncia de um novo sistema de dominao (Flora &
Heidenheimer, 1981:23).
neste sentido que os autores o identificam c o m o uma criao d o capitalismo, e,
mais do que isto, definem a cidadania c o m o o elemento central da integrao mecnica
(por oposio solidariedade orgnica) nas sociedade modernas e altamente diferenciadas (Flora & Alber, 1981:40).
Uma das afirmaes mais contundentes de Flora (1986.XIII) delimita o
fenmeno, circunscrevendo-o a um processo mais amplo vivido nos pases europeus: "O
moderno Welfare State uma inveno europia - no mesmo sentido que o Estado nacional, a democracia de massas e o capitalismo industrial. Ele nasceu c o m o uma resposta
aos problemas criados pela industrializao capitalista: ele foi guiado pela luta de classes
democrtica e seguiu os passos do Estado nacional".
A cadeia do raciocnio
claramente percorrida: industrializao; grande
mudana populacional na direo campo/cidade: quebra dos laos e redes tradicionais dc
solidariedade e integrao; grandes unidades produtivas e a criao de coletivos de trabalhadores; mobilizao e organizao da nova classe trabalhadora: evoluo da democracia de massas c o m a criao de partidos operrios e socialistas: aumento da produtividade do trabalho e da riqueza acumulada: consolidao de um corpo burocrtico estatal e domnio das tcnicas administrativas: aumento da interveno do Estado e criao
de mecanismos redistributivos via polticas sociais; institucionalizao do conflito industrial e redistributivo.
Considerando portanto o Welfare State c o m o um instrumento comum de consolidao do Estado nacional, capitalismo industrial e democracia de massas no contexto
europeu, o s autores identificam inclusive uma periodizao semelhante c m seu desenvolvimento.
Segundo Alber (1981), a primeira fase seria a da pr-histria do moderno sistema,
no perodo entre 1600-1880, caracterizada pelo desenvolvimento das Poor Laws, e a
concepo culpabilizadora da pobreza e assistncia a elas associadas. A fase seguinte, do
take off, inicia-se ao final do sculo X I X , c o m a adoo dos programas dc Seguro Social
c o m o forma dc integrao dos trabalhadores, e vai dc 1880-1914. Depois da Primeira
Guerra Mundial inicia-se a terceira fase, de expanso, c o m a ampliao da cobertura para
os estratos mdios e a ampliao dos programas sociais, durante o perodo de 1918 a
1960, c o m o predomnio do princpio d o dever do Estado de prover um mnimo. A
quarta fase de acelerao vai de 1960 a 1975, onde a cobertura se universaliza e os nveis
dos benefcios so sucessivamente ampliados, dc acordo c o m a noo prevalente de garantia estatal de um nvel timo, acarretando acelerao considervel dos gastos pblicos
c o m os programas sociais. A ltima e mais recente fase inicia-se em 1975, c o m a de
negar a proteo social c o m o incompatvel ordem liberal capitalista, nos casos dos
pases cuja transio ao capitalismo se deu pela via liberal;
incorporar as novas demandas ao antigo padro de relaes de autoridade,
modernizando-o mas conservando-o ao mesmo tempo, o que ocorreu no caso
d o s pases cuja transio ao capitalismo se deu pela via da modemizao autoritria;
incorporar as novas demandas c o m o forma de promover a instaurao de uma nova
ordem socioeconmica, no caso da transio ao socialismo.
Neste livro procuramos demonstrar, tanto na anlise dos casos histricos quanto
na resenha da literatura que procura teorizar sobre o fenmeno social do Welfare, que
apenas uma anlise compreensiva, que procure entender o Welfare c o m o parte de um
processo social mais amplo - no qual ao mesmo tempo que se constri o Estado nacional
se define o formato e o contedo da cidadania - podemos dar conta tanto dos aspectos
estruturais homogenizadores quanto das variaes encontradas.
CRISE
DO W E L F A R E
STATE
DE ALGUNS
MITOS
revolucionrio, e que conduz a um conflito de classe economicista, centrado na distribuio e crescentemente institucionalizado (Offe, 1983:41).
N o nvel poltico, a proposta social-democrata na qual se inserem o modelo
econmico keynesiano e o Welfare State, representa uma modificao das regras do j o g o
poltico que segundo Buci-Glucksmann & Therborn (1981) se traduz pelo reconhecimento jurdico, sindical e mesmo poltico da classe operria, c o m o um "sujeito
coletivo". N o entanto, tal institucionalizao do conflito de classes, atravs tanto d o
sistema partidrio competitivo quanto do Welfare State, se representou por um lado uma
alterao da correlao de foras face ao reconhecimento das presses da classe operria
organizada, e portanto, a ausncia de uma hegemonia burguesa, representou tambm, por
outro lado, a condio de preservao da dominao burguesa. Ainda segundo BuciGlucksman & Therborn, (1981) a social-democracia operou uma revoluo passiva da
burguesia na consolidao de seu poder de classe, alcanando assim o consentimento
passivo, no-expansivo e no-hegemnico que resulta da satisfao de certas reivindicaes mas "em pequenas doses, legalmente, de maneira reformista," apoiando-se sobre
o Estado e resolvendo atravs do Estado as tarefas histricas e progressistas de uma
classe."
Impossvel deixar de assinalar novamente a natureza paradoxal e contraditria
das polticas sociais, cujo significado poltico pode ser ao mesmo tempo o reconhecimento de uma nova correlao de foras entre as classes, o que exige transgredir as
bases estreitas do liberalismo, tornando-se assim o instrumento eficaz de preservao do
Estado capitalista, transmutado em social-democrata.
Economicamente, o Estado de Bem-Estar Social casava-se c o m a poltica keyne
siana mais geral, supondo um mecanismo de ajuste entre oferta e demanda atravs do
pleno emprego e das medidas assistenciais. Supunha-se que esta adequao se daria na
medida em que uma poltica econmica ativa estimularia o crescimento econmico,
donde resultaria maior volume de impostos, o que permitiria a ampliao controlada dos
programas sociais, o que estimularia o consumo, e t c , fechando o ciclo.
Recentemente, face grave crise econmica mundial que marcou a dcada de 70
e seguiu assolando as economias perifricas nos anos 80, todo este sistema poltico e
econmico veio a ser questionado e a evidncia maior foi a eleio e posterior reeleio
dos governos conservadores de Reagan nos Estados Unidos e Tatcher na Inglaterra, c o m
propostas polticas de corte dos gastos pblicos nos programas sociais.
Politicamente, o colapso da social-democracia nos marcos de uma profunda crise
econmica caracteriza-se por um enfraquecimento das instituies que foram o baluarte
da democracia, c o m o por exemplo o sistema partidrio, que passou a enfrentar a preponderncia do Executivo sobre os poderes Legislativo e Judicirio e o desenvolvimento de
uma tecnoburocracia forte, c o m o portadora de um saber que viabiliza e fortalece o poder
central.
A incapacidade da social-democracia de revitalizar-se neste contexto recessivo e
de crise orgnica e de Estado tem aberto espao para as foras conservadoras que rear
ticulam-se ideolgica e politicamente em torno dos princpios liberais em combate
feio democrtica assumida progressivamente neste sculo.
da crise do Welfare como um momento que propiciou novas reflexes sobre a natureza e
os modelos de proteo social, bem como sobre suas limitaes e perspectivas. Neste
sentido, apontamos algumas temticas emergentes e/ou recorrentes neste contexto: sobre
o desenvolvimento ascencional e irreversvel; sobre a relao do Welfare c o m a alterao da estrutura de classes; sobre a permanente tensionalidade entre Welfare e democracia: sobre a necessidade de refazer o compromisso social; sobre os conflitos atuais
que transcendem os modelos de proteo social.
A crise atual propiciou pelo menos a demolio de certos mitos e abriu espao
para algumas temticas novas, alm de reafirmar nosso argumento central em relao s
diferenas polticas oriundas dos padres de transio, que informaram no apenas a
conformao dos modelos de proteo social, assim como os esquemas de reajuste que
esto sendo adotados em uma situao de crise.
O D E S E N V O L V I M E N T O DO W E L F A R E NO A S C E N S I O N A L
IRREVERSVEL.
DISTINTAS.
CAPITALISMO
DEMOCRACIA NO M U N D O DO TRABALHO
pansiva, em um momento em que o Estado se torna cada vez mais corporativo e centralizador.
Na linha de anlise dos tericos integracionistas, Flora (1986:XXVI) tem
chamado ateno para os desafios atuais enfrentados pelo Welfare, e que merecero uma
resposta atravs do processo de adaptao institucional, mesmo depois de superados os
efeitos da crise econmica neste campo. Neste sentido, aponta que a desintegrao atual
dos sistemas, ao contrrio de sua origem, no estaria relacionada a um conflito de
classes, mas sim incapacidade de suas instituies de se adaptarem aos modernos desafios colocados pela sociedade, recriando as condies de integrao social. Para ele,
tais desafios seriam:
C A P T U L O
IV
P R O T E O S O C I A L
C O M O
POLTICA
P B L I C A
como entidade cuja imanncia denota ausncia de uma dinmica interativa e constru
tivista pela qual se possa apreender os graus de desenvolvimento de sua institucionali
dade. Por desenvolvimento de sua institucionalidade estamos entendendo o fortalecimento de uma autoridade central, atravs da concentrao do poder, de forma a garantir
condies de governabilidade c o m o parte do processo de consolidao e expanso da
hegemonia.
Evidentemente que isto requer a construo simblica da nacionalidade, como in
clusividade que diferencia uma coletividade das demais, assegurando o lastro para a percepo subjetiva de igualdade e identidade coletiva que so subjacentes definio do
que seja considerado bem pblico, criando assim possibilidades de legitimao da ao
estatal. Nas palavras de Offe (1985:293), "a autoridade estatal que impe a produo dc
um bem coletivo deve ser considerada um bem coletivo em si mesma", problema que s
se soluciona ao se tomar em conta a existncia subjacente de uma certa percepo subjetiva da identidade coletiva.
Em resumo, a anlise das polticas sociais como parte do conjunto de polticas
pblicas dever contemplar a dinmica contraditria na qual as polticas sociais so parte
intrnseca da construo coletiva e conjunta da nacionalidade, da cidadania e da institucionalidade estatal.
Assim sendo, um esquema geral de anlise das polticas pblicas deveria contemplar, em uma dimenso histrica, portanto, espao-temporal. as condies de sua emergncia, a dinmica do seu desenvolvimento e as contradies e tendncias de seu desdobramento poltico-institucional.
Com relao s condies de emergncia, preciso considerar inicialmente quem
pe a questo na cena poltica, ou seja, quais as foras sociais que se aglutinam em uma
coalizo capaz de sustentar o posicionamento de uma certa demanda e requerer a sua insero na agenda governamental. Segundo Oslack & O'Donnell (1976), existem diferentes formas de exerccio do poder que impedem o surgimento histrico de uma questo,
tais c o m o negar a sua problematicidade, afirmar a sua inevitabilidade, releg-la ou reprimi-la.
A emergncia de uma questo pressupe, pois, uma nova correlao de foras, a
criao de um tecido social em torno de uma problemtica, c o m capacidade de inseri-la
no debate poltico. Este processo social tecido em torno de uma questo, para usar a feliz
expresso de Oslack & O'Donnell (1976:20), envolve a constituio de sujeitos polticos, isto , a construo de uma contra-hegemonia, de uma cultura no sentido gra
msciano, capaz de organizar valores e ideologias e direcionar a conduo de um projeto
atravs de estratgias polticas. Tal processo implica na mobilizao de atores sociais,
quer sejam eles situados no interior do Estado ou da sociedade, criando assim a base social necessria sua sustentao. Neste sentido, a emergncia de uma questo sempre
uma indicao da alterao na correlao de foras organizada em torno desta
problemtica, ou seja, um movimento na luta pela hegemonia.
H que se ter em conta que uma necessidade socialmente problematizada transforma-se assim em demanda poltica, passando a fazer parte da agenda de problemas socialmente reconhecidos ou vigentes. No entanto, isto no garante, por si, seu enquadramento ou soluo, devendo ser considerado em nossa anlise, o timing entre a emergn
cia de uma questo e sua efetiva insero na agenda governamental na qual tm origem
os processos decisrios acerca da definio e implementao das polticas pblicas.
Portanto, necessrio considerar tanto a coalizo que d sustentao emergncia desta questo quanto o s diferentes atores que possam se posicionar contrariamente,
bem c o m o a postura da burocracia estatal face urgncia no seu enquadramento ou sua
postergao, relegao ou represso.
A posio dos decisores no interior do Estado ser demarcada pela correlao de
foras que se estabelece na sociedade, bem c o m o pela percepo poltica da possibilidade de incluso da nova questo em uma estratgia legitimadora. Por outro lado, esta
percepo depender de como a questo est sendo definida e colocada: se se trata de um
enfrentamento direto da hegemonia de classe; se visa desestabilizao do regime/governo;
se pode ser canalizada atravs de um projeto reformista legitimador, etc. Evidentemente
que a colocao dc uma questo uma "posta em marcha" de um processo no qual a sua
prpria forma depender d o j o g o das interaes (negociaes) que se vo processar.
Freqentemente os analistas de polticas pblicas tm tomado c o m o parmetro para seu
estudo a estrutura de escassez, considerando que s algumas questes so problemati
zadas e, dentre estas, apenas algumas sero enquadradas e poucas sero resolvidas.
Tomando c o m o exemplo a questo da pobreza na Amrica Latina, numerosos estudos tm demonstrado que mesmo quando este conceito traduzido c o m o conjunto de
necessidades bsicas, para efeito de sua operacionalizao, no se alcana trat-lo em
suas dimenses histrica, antroposocial e poltica (Franco, 1982). Por outro lado, constata-se
tambm que a questo da pobreza s alcanou um estatuto poltico no momento em que
se pode inseri-la em um projeto nacional de criao de estratgias desenvolvimentistas
(Molina, 1980 & Wolfe, 1982). Finalmente, os estudiosos (Mesa-Lago, 1980; Franco &
Zavala, 1984) afirmam que as polticas sociais, para no falar das econmicas que incidem sobre o trabalho, na Amrica Latina, no esto dirigidas para responder s demandas colocadas em termos da problemtica da pobreza, j que elas no esto sequer dirigidas para os grupos social e economicamente mais vulnerveis.
Este exemplo ilustrativo das limitaes do conceito de escassez, tomado em
seus aspectos basicamente quantitativos, para dar conta da anlise das polticas pblicas,
j que o elevado nvel de crescimento econmico, propiciado pela adoo das estratgias
dcsenvolvimentistas na regio, no resultou em alterao da questo da pobreza.
Santos (1979) trabalha c o m a estrutura dc escassez, c o m o intuito de dar conta
tambm dos aspectos qualitativos envolvidos no processo decisrio. Tanto as elites de
cisrias quanto os demais grupos sociais posicionam-se em relao s alteraes na
estrutura da escassez, promovendo assim um processo de diferenciao social, "ao induzir a emergncia de organizaes que tm por objetivo alterar a posio na estratifi
cao social dos grupos que representam" (Santos, 1979:63). Finalmente, o autor prope
que as mudanas no comportamento das elites, que geram novas decises polticas,
decorreriam tanto da complexificao social (diferenciao + organizao) quanto das
mudanas no conhecimento social especializado.
O primeiro ponto importante a ser considerado aqui que as necessidades socialmente problematizadas requerem a intermediao de lideranas e organizaes capazes
de serem reconhecidas politicamente, vocalizar as demandas e estabelecer alianas.
Papadpoulos (1991:93) identifica dois tipos de mediadores legtimos c o m capacidade de transferir sua interpretao dos problemas sociedade: as lideranas intra
setoriais e as lideranas hegemnicas, extra-setoriais, cuja capacidade de transformar a
autopercepo que a sociedade tem de si mesma e de cada um dos setores que a integram
condio para a mudana da relao global-setorial.
Em outros termos, a politizao de uma questo requer a identificao d o indivduo c o m uma coletividade mais ampla - partidos, movimentos, organizaes - que
seja capaz de ao transformar a percepo de um problema, constituindo assim um sujeito
poltico, realizar a mediao necessria para que tal questo passe a fazer parte da
agenda das polticas pblicas. Ademais da legitimidade socialmente reconhecida, tais
mediadores diferenciam-se pela sua capacidade de traar estratgias mobilizadoras de
apoios e pelo volume de recursos que so capazes de manipular. Tambm devem ser levadas em conta qualificaes c o m o o conhecimento que detm acerca dos aspectos tcnicos da questo e sua possibilidade de avaliao das expectativas acerca d o comportamento dos outros atores.
Certamente todos estes fatores diferenciadores devem ser considerados quando se
analisa a capacidade potencial de cada mediador em transcender o nvel setorial e corporativo, dimensionando o problema c o m o uma questo nacional, onde a especificidade
portadora de um projeto global de sociedade.
Finalmente, considerando que o Estado um conjunto escalonado de processos
de deciso e de no-deciso (Poulantzas, 1981), envolvendo no seu interior um j o g o contraditrio de posies representadas em distintos rgos e setores/nveis da burocracia,
torna-se necessrio tomar em conta o onde, ou seja, o lugar em que o problema tomado
c o m o objeto de poltica pblica no interior da organizao estatal.
Evidentemente, as possibilidades de a burocracia atuar c o m o ator ou c o m o arena
sero definidas no apenas pelo local onde a questo se insere no aparato estatal, mas
tambm pela relao mais geral entre Estado e sociedade, na qual se demarcam o s graus
de liberdade e autonomia de deciso da burocracia estatal.
Partindo do pressuposto da heterogeneidade do aparato estatal, em termos de suas
vinculaes c o m o s interesses em pugna na luta pelo poder, representando, portanto,
uma rede escalonada de poder, h que se levar em conta a virtualidade d o conflito no interior do Estado, no confronto de diferentes posies e estratgias de enquadramento de
um problema agendado. Isto no nega a possibilidade de atuao coerente c o m a posio
prevalente, seja ela identificada c o m os interesses dos grupos hegemnicos ou represente
o empate poltico entre diferentes grupos e setores, que se manifestar na sua atuao
quer c o m o arena poltica, quer c o m o ator social.
A burocracia estatal desempenha ao mesmo tempo os dois tipos de papis:
arena de luta poltica, onde contracenam diferentes atores representando o s interesses
privados (alguns privilegiados); ator social, enquanto agente de iniciativas, interlocutor
de outros atores, tradutor de um conjunto de diretrizes polticas (Lucchesi, 1989:176).
Em outras palavras, a simultaneidade assumida pelos papis estatais garante a compreenso de sua insero ativa no processo de constituio da classe trabalhadora atravs das
polticas sociais e no apenas uma atuao em resposta aos problemas colocados por ela
(Offe & Lenhardt, 1984:22).
interessante observar que tanto uma anlise marxista mecanicista quanto as proposies advindas de uma sociologia baseada na teoria das influncias acabam por retirar
do Estado a possibilidade de uma atuao para alm de reativa e determinstica, reduzindo-o ao reflexa do poder de uma classe monoliticamente investida, o que d, neste
sentido, o mesmo efeito que conceb-la c o m o uma amorfa arena onde se encontram os
diferentes atores e interesses organizados, desqualificados em termos de seu peso e
acesso aos recursos de poder, em conseqncia de sua insero no processo de acumulao.
Neste sentido, acabam sofrendo destas limitaes, mesmo a afirmao da necessidade de que a diferenciao social e complexificao dos interesses decorrente das
mudanas na estrutura da escassez serem mediados por organizaes que canalizem
estas demandas para que elas se transformem em polticas pblicas. Isto porque tal raciocnio no toma em conta a seletividade estrutural do Estado, decorrente de sua
natureza, que lhe reserva a contingncia (e no a liberdade) de selecionar as demandas
em base s necessidades de preservao do processo de acumulao e reproduo das
estruturas de poder, filtrando aquelas que podem ser admitidas na agenda c o m o problemas socialmente reconhecidos.
Mesmo tomando o papel do Estado c o m o ator social, temos em conta que sua
atuao est condicionada por contingncias dadas pelos limites do processo de acumulao, dentro dos quais a liberdade de escolha dos seus agentes se exerce, em interao
c o m os demais atores sociais.
Offe & Lenhardt (1984:36) procuram identificar a trajetria evolutiva das polticas sociais c o m o resultado da "compatibilidade das estratgias, mediante as quais o
aparelho de dominao poltica deve reagir tanto s 'exigncias' quanto s 'necessidades', de acordo c o m as instituies polticas existentes e as relaes de fora societria
por elas canalizadas".
Ou seja, os autores chamam ateno para dois elementos chaves d o processo que
condicionam as possibilidades de seletividade no tratamento de exigncias vis--vis necessidades (do processo de acumulao), quais sejam as instituies polticas previamente existentes e a relao de foras que as atravessam enquanto canais de circulao e
arena de negociao e enfrentamentos.
A s polticas, c o m o aes estatais, implicam um duplo processo que internamente
se manifesta c o m o fortalecimento, reformulao ou criao de novas cristalizaes institucionais, e externamente implica um rearranjo das foras socialmente posicionadas.
Em outros termos, a cada problemtica incorporada na composio da agenda das
polticas pblicas criam-se ndulos, c o m o foram designados por Oslack & O'Donnell
(1976), articulando conflitivamente estruturas e rgos estatais c o m grupos e organizaes da sociedade civil, posicionados em relao questo colocada.
oportuno recordar as observaes de Jessop (1982:224), de que embora o
Estado deva ser investigado c o m o um sistema de dominao poltica cuja estrutura tem
um efeito na luta de classes, atravs d o seu papel na determinao do balano de foras e
formas da ao poltica, deve-se ter em conta que a interveno estatal encontra-se diferenciada pelas formas de representao. Ou seja, formas de representao distintas c o m o clientelismo, corporativismo, parlamentarismo e pluralismo - definem, embora
ECONOMIA/POLTICA/ESTADO
A primeira constatao a este respeito trata de reconhecer a falta de homogeneidade do nvel econmico, o que mesmo uma das caractersticas marcantes das sociedades latino-americanas. Neste sentido, a prpria postulao da heterogeneidade
estrutural pe em questo o pressuposto subjacente tanto teoria liberal quanto
tradio materialista de uma racionalidade imanente economia, vista por sua v e z como
um processo natural que coesiona a sociedade (argumento desenvolvido por Lechner,
1981). Por outro lado, nenhum esquema simplista de relao base/superestrutura pode dar
conta tanto da complexidade alcanada pelo capitalismo na sua fase monopolista, quanto
da dinmica entre Estado/sociedade nos pases dependentes de capitalismo tardio. Em
ambos os casos, e por diferentes razes, a economia no alcana a necessria coeso da
sociedade, requerendo a presena do poder poltico na construo da unidade da Formao Econmico-Social.
pelo Estado c o m o o s prprios interesses econmicos enfrentam-se necessariamente enquanto lutas polticas. O fato de o Estado ser o lugar privilegiado onde classes e atores
sociais constituem-se, acarreta um alto nvel de politizao dos conflitos e sujeitos sociais, sendo a poltica transformada em terreno por excelncia de expresso tanto dos interesses de classe quanto de formao dos prprios atores sociais (vide, a respeito, de
Riz & Ipoca, 198S e tambm Touraine, 1 9 7 6 ) .
Os efeitos dessa relao vo ser sentidos tanto na grande autonomia que conferida ao poltico, quanto no fato de que os atores sociais se tornam relevantes mais por
seu papel poltico d o que por sua posio enquanto classe. Em outras palavras, trata-se
de uma situao e m que as foras sociais no preexistem ao Estado, mas sim so conformados a partir de sua interveno, o que leva ao paradoxo de que tudo passa pelo
poltico, mas que, ao mesmo tempo, o poltico est esvaziado da sua funo de representao de interesses, j que os interesses no se conformam seno no prprio Estado.
Essas caractersticas responsabilizar-se-iam pelo carter altamente personalizado pelo
qual os interesses se inscrevem na rbita estatal, desde que no alcanam generalizar-se
e fazer-se representar na arena poltica anteriormente a seu enfrentamento c o m o aparato
estatal. A persistncia de prticas clientelistas e patrimonialistas na relao entre os organismos estatais e os setores sociais expressaria essa lgica de negao da representao, enquanto principio organizador da arena poltica, e sua substituio por uma
teia de relaes subjacentes, nunca claramente explicitadas, submetidas a uma dinmica
no concorrencial e sim integradora, atravs da qual os interesses se constituem no seio
do prprio Estado.
Neste sentido, a predominncia da esfera poltica tambm a sua prpria fragilizao, j que todas as formas de organizao poltica, seja do capital seja d o trabalho,
parecem remeter esfera estatal, fazendo que a auto-identificao poltica sobredeter
mine a auto-identificao social (conforme argumento desenvolvido por de R i z &
Ipoca).
A o mesmo tempo em que se fragiliza assim a arena poltica e as foras sociais, o
aparelho estatal, c o m o terreno privilegiado de constituio de interesses, atores e
alianas polticas, alcana uma dimenso inusitada, e, conseqentemente, a burocracia
estatal e as prprias camadas mdias que fornecem o s funcionrios e profissionais para o
corpo estatal passam a jogar um papel crucial na reproduo societal. Aqui tambm se
expressa esta no-correspondncia entre o econmico e o poltico, j que existe uma flagrante defasagem entre o poder atribudo a este grupo social e sua insero na estrutura
produtiva. Seja c o m o arena, seja c o m o ator poltico, a burocracia segue sendo uma fora
poltica impossvel de ser tratada superficialmente, quando se pretende analisar a constituio e organizao do poder poltico nestas sociedades. De tal forma que tanto as prticas polticas quanto as prticas administrativas requerem ser analisadas de forma concomitante, considerando a possibilidade de sua intercambialidade.
Tambm se faz necessrio levar em conta que, pelo fato do capitalismo nestes casos ter se implantado prescindindo dc uma cultura burguesa arraigada e alastrada na sociedade, as conseqncias se faro sentir tambm no tecido sociocultural, j que no
ocorreu a absoro das outras "concepes de mundo" pela unidade societal burguesa.
Para Zermeno 0987:64-67), nos casos de desenvolvimento capitalista tardio, "no s no
NAO/CLASSES/HEGEMONIA
O aparecimento da nao como uma forma particular de comunidade est associado ao processo histrico de emergncia dc novas formas de produo, relacionadas
existncia do mercado e ao domnio burgus. A burguesia precisou realizar a unificao
nacional para estabelecer sua forma de produo, ao mesmo tempo em que a prpria
nao se transformava cm uma fora produtiva (como a compreendia Marx, ao afirmar
que a primeira fora produtiva a coletividade mesma). Por outro lado, a generalizao
das relaes mercantis teve c o m o processos coetneos a construo de uma identidade
nacional coletiva e a centralizao do poder. Em outras palavras, o domnio burgus conformou-se atravs da criao do mercado, da nao enquanto um referente geogrfico e
cultural - da a importncia do idioma oficial que possibilita as trocas econmicas e simblicas - e de um Estado nacional, ou seja, a transformao da ordem em poder.
Essa correspondncia entre a generalizao de certas relaes econmicas, a
construo de uma unidade sociotcrritorial e a expanso e consolidao de um sistema
de dominao, que pde ser observada nas origens dos Estados nacionais europeus, no
se apresentar da mesma forma na emergncia dos Estados latino-americanos.
Na Amrica Latina a emergncia dos Estados nacionais est associada s necessidades de expanso do sistema capitalista internacional, o que determina sua contradio
bsica e estrutural: "a contradio de um Estado nacional soberano nos marcos de uma
economia internacional que o determina situa o problema da sociedade latino-americana
c o m o uma sociedade dependente e esta condio estrutural-constitutiva a que especifica as funes e o desenvolvimento da nao, do Estado e das classes sociais na histria
da regio" (Rivas, 1987:109).
Em outros termos, enquanto a nao representou naqueles pases o limite territorial e poltico de expanso do capital e d o domnio de classe, no sentido de dentro para
fora, no nossos pases a nao representou a necessidade de expanso d o capital internacional, em um movimento inverso desde fora para dentro.
A constituio da nao e dos Estados nacionais c o m o possibilidade da penetrao das relaes mercantis e da acumulao d o capital, neste movimento desde fora
para dentro, vai implicar em que a constituio do sistema de poder no guarde correspondncia nem c o m as relaes e formas de produo - que seguem sendo em grande
parte pr-capitalistas - nem c o m a constituio plena dos sujeitos sociais. Neste sentido,
a construo dos Estados nacionais no implicou em que a categoria classe predominasse sobre as demais formas de constituio e organizao das foras polticas.
A estrutura das classes sociais nessas sociedades vai-se apresentar c o m o altamente complexa e heterognea. Em primeiro lugar, no h homogeneidade de c o m posio ou de interesses em relao classe dominante, j que ela se encontra articulada
para fora ao capital estrangeiro e para dentro s formas pr-capitalistas de produo. A s sim sendo, a estrutura de dominao no alcana a unidade e coerncia necessrias para
se falar de um Estado nacional soberano, porque no existe correspondncia entre o
poder poltico e a referncia territorial e/ou s classes nacionais.
D o ponto de vista tanto das camadas intermedirias quanto dos setores dominados, observa-se a mesma fragmentao, fruto das diferentes inseres na estrutura produtiva, bem c o m o sua incorporao ao sistema poltico antes mesmo da sua constituio
enquanto classe, gerando as conhecidas formas de corporativismo estatizante.
A s conseqncias polticas destes fenmenos tm sido apontadas por alguns
autores, buscando evidenciar nestes casos as particularidades da forma assumida pelo
poder poltico na regio. A diferenciao apontada na origem das formaes nacionais
entre os pases desenvolvidos e os pases perifricos sugere que as contradies atualmente enfrentadas pelos pases desenvolvidos, entre a organizao d o poder poltico em
termos nacionais e as necessidades crescentes de internacionalizao colocadas pelo
processo de acumulao, vo incidir de maneira muito diferente do que a problemtica
apontada para os pases de desenvolvimento dependente. N o primeiro caso, a superao
da forma nao uma decorrncia do prprio desenvolvimento e expanso da formao
nacional enquanto expresso da reproduo do capital. N o segundo caso, a ocorrncia
destas contradies desde a origem do processo de construo do Estado nacional-sobe
rano, requerendo por um lado a sua existncia formal, enquanto negando sua viabilidade
por outro, acarreta um complexo processo de relao Estado/sociedade, no qual a
hegemonia, enquanto expresso da constituio dos sujeitos coletivos, ao mesmo
tempo substituda/solapada por um poder poltico avassalador.
Se a hegemonia remete necessariamente ao problema do sujeito histrico constitudo (Moulian. 1984) e a heterogeneidade estrutural atua c o m o um fator de inviabili
zao da construo das identidades coletivas, a criao da nao c m nossos pases representou a expanso do domnio poltico, embora no tenha representado a supremacia
de uma classe nacional. Neste sentido o exerccio do poder requerer que as lutas polticas ocorram dentro do prprio Estado, em um processo continuado de enfeudamento de
CAPITALISMO DEMOCRACIA
Tanto os escritores clssicos liberais quanto o prprio Marx viam incompatibilidades na convivncia entre capitalismo e democracia: o s liberais buscando proteger a
liberdade e a independncia das ameaas igualitrias e Marx percebendo a democracia
c o m o uma forma de exacerbar as contradies de classe (Offe, 1984:356).
Przeworski (1989:162) assinala que o pressuposto incorreto da anlise marxista
aquele relativo imposibilidade de conciliao quanto ao conflito distributivo, j que as
experincias democrticas do sculo X X demonstraram no s a compatibilidade entre
os dois termos, vistos c o m o antagnicos pelos pensadores do sculo X I X , c o m o indicaram os fundamentos de sua mtua adequao. Nas palavras de Offe (1984:397), os
mecanismos responsveis pelo padro de coexistncia foram o sistema partidrio c o m petitivo e o Welfare State kcyncsiano ou, em outras palavras, a mercanlilizao da
poltica e a politizao da economia privada.
A o contrrio, portanto, das expectativas de Marx, foram exatamente o mecanismo
de representao (sufrgio + partidos + parlamento) e a satisfao das necessidades
atravs da sua objetivao material que constituram a condio de possibilidade de expanso conjunta da acumulao e da democracia.
Assim, da negao desta possibilidade, o pensamento poltico passa a torn-la
paradigmtica. Enquanto a teoria liberal clssica reconhecia a iniqidade do sistema
poltico e temia a possibilidade da ditadura da maioria vir a ser imposta atravs do sufrgio universal, sua verso contempornea, o pluralismo, afasta esta ameaa ao pressupor que a mltipla fragmentao de interesses a que cada indivduo est submetido impediria organizaes classistas e duradouras (Stepan, 1980:35). Os partidos polticos
cumpririam a funo essencial dc agregar essas demandas fragmentadas atravs do voto,
modelo no qual o cidado transforma-se em um consumidor.
A crise atual do capitalismo repe na ordem do dia as discusses sobre as relaes entre democracia e capitalismo, evidenciando elementos tais c o m o a marcante
presena do Estado, a no competitividade dos grupos, organizados em poderosos lobbies,
o alto grau de concentrao das unidades produtivas, e t c , todos eles atuando c o m o de
sestabilizadores da democracia competitiva. Diante de tais evidncias, o pensamento
liberal atualiza-se encontrando no corporativismo um substitutivo para a democracia liberal em declnio atribuindo ao Estado papel c o m o ator fundamental face ao crescimento
da importncia dos grupos dc interesse.
Assegura-se assim a legitimidade do exerccio coercitivo da ao estatal atravs
de uma engenharia poltica que contrabalance o exerccio do poder entre instncias e
nveis governamentais, internalizando-se a obedincia e o dever poltico dos cidados
atravs de um eficiente sistema de representao, organizado sob grandes partidos polticos e ainda c o m variados graus de redistribuio da renda efetivados pelos mecanismos
financeiros, fiscais e socioassistenciais d o Estado.
Embora essa situao paradigmtica tenha ocorrido e m muito poucos pases,
considerando-se o sistema capitalista mundial, e ademais, tenha sido progressiva e profundamente alterada na etapa mais recente d o capitalismo monopolista de Estado,
NAO
CIDADO
O desenvolvimento do Estado, ou processo de state-building, tem sido identificado c o m a emergncia de um poder central possuidor de efetivo controle dos meios de
coero, contnua soberania sobre um dado territrio e a habilidade de arrecadar tributos
processo de militarizao da poltica por um lado, e por outro uma ruralizao das bases
de poder atravs d o "caudilhismo". Para Merquior (1986:277), a desunio nacional juntamente c o m a instabilidade poltica e a baixa institucionatizao atuaram no sentido de
postergar a constituio d o Estado nacional na Argentina, processo que apenas teve
curso depois de 1860.
A o contrrio, no Brasil, diferentes autores (Merquior, 1986; Oslack, 1978)
chamam ateno para o papel exercido por uma elite poltica nacional herdada da Coroa
Imperial, que encontrou na centralizao d o aparato burocrtico e militar a possibilidade
de manuteno da unidade nacional. Neste sentido, a constituio da ordem nacional se
d c o m o fortalecimento do Estado apoiado dbil mente nos setores produtivos, ou, nas
palavras de Reis (1985:210), "levando-se em conta que os processos de formao das
classes e da construo do Estado so interativos, ressaltamos que um aspecto crucial na
experincia brasileira o fato de que o Estado se converte em um ator poltico privilegiado antes que outros interesses estejam aptos a competir c o m as elites agrrias".
A poltica de compromissos entre os poderes regionais e o governo central passa
a ser uma das caractersticas mais marcantes d o exerccio d o poder na etapa de constituio do Estado no Brasil, marcando profundamente o processo e a cultura poltica
deste pas.
Reis (1985:198) sustenta, c o m relao ao processo de state-building no caso d o
Brasil, que no perodo de dominao oligrquica o Estado no perde a sua identidade,
mas a prpria superposio entre o pblico e o privado que a caracteriza. Em outros
termos, c o m o bem assinalara Nunes Leal (1975:252) no seu estudo sobre o coronelismo,
a expanso contraditria do Estado c o m o crescimento d o poder pblico decorrendo da
necessidade de preservao do poder local dos coronis: "este sistema poltico dominado por uma relao de compromisso entre o poder privado decadente e o poder
pblico fortalecido".
Se o Brasil pode ser caracterizado, dentre os pases latino-americanos, c o m o
tendo precocemente adquirido aqueles atributos que lhe garantem a institucionalidade d o
poder, ou "estatalidade", o mesmo no ocorre quanto constituio da nao.
O processo de constituio de uma sociedade nacional, embora requeira c o m o
pr-requisito a existncia de uma autoridade centralizada no Estado, vai alm, no sentido
de implicar a criao de uma identidade nacional e a constituio da comunidade
poltica, em outros termos, implica o desenvolvimento da cidadania no sentido da garantia da igualdade poltica e civil diante da lei.
N o modelo de desenvolvimento dos Estados europeus formulado por Rokkan
(1975) so sucessivas as etapas de constituio da unidade poltico-administrativa, da
unificao nacional, da incorporao dos segmentos perifricos ao sistema poltico e, finalmente, da redistribuio via polticas pblicas.
O que se pode observar, analisando os diferentes casos na Amrica Latina, que
as etapas no se do de maneira sucessiva, de tal forma que as mesmas questes representadas naquele modelo em termos de etapas que se acumulam so tambm colocadas
no processo de constituio do Estado nacional na regio, s que se apresentam simultaneamente ou sem que tenham sido previamente resolvidas as questes anteriormente
colocadas.
Se tomarmos c o m o exemplos o s casos do Brasil e da Argentina podemos observar estas especificidades, j que a constituio d o Estado foi anterior no Brasil em relao Argentina, enquanto a constituio da nao foi previamente estabelecida neste
ltimo pais (Merquior, 1986:277); o que explicaria, no caso argentino, o fenmeno denominado por O'Donnell (1977) de "colonizao" do Estado pela sociedade civil, ou
seja, a projeo dos conflitos dos grupos de interesse no interior das instituies estatais,
fragmentando e fragilizando seu poder.
A s indagaes sobre se at 1930 se poderia falar de um Estado nacional no Brasil,
ou mesmo se na maioria dos pases da regio a constituio de uma sociedade nacional
estaria resolvida at os anos 50, no impediram que nestas dcadas a questo da incorporao e participao das massas trabalhadoras urbanas em um contexto de crise do
poder oligrquico, generalizao da organizao econmica capitalista e ausncia de
uma frao hegemnica, se colocasse de forma contundente no cenrio poltico regional.
Segundo Faletto & Rama (1984:15), a criao da nao c o m o comunidade
poltica assumiu trs formas principais na Amrica Latina: o populismo, a democracia e
a revoluo nacional e popular.
"O populismo foi sem dvida a forma mais freqente de constituio da comunidade poltica porque, por uma parte, suas contradies (enquanto grupos c o m interesses
opostos e divergentes) expressam o ascenso e as demandas dc participao de uma multiplicidade de grupos no constitudos c o m o classes sociais; por outra parte, seu manejo
dos smbolos permitiu expressar identidades (do tipo "povo") ou oposies (nao/antinao), que eram as sentidas pelas populaes em acelerada transio social. A mesma
contradio entre participao simblica e dependncia de um poder autoritrio coincidia
c o m a continuidade do autoritarismo rural internalizado e c o m a forma incerta de participao na vida urbana".
J a democracia, c o m o forma de constituio da comunidade poltica, tem sido
menos freqente, porque exige uma sociedade modernizada e um desenvolvimento
prvio dos setores mdios, condies que no foram muito comuns.
A revoluo nacional e popular tem constitudo a forma de estabelecer a comunidade poltica nacional naquelas sociedades de forte componente agrrio, enfrentando
simultaneamente o duplo processo de constituir nao e Estado.
Podemos, pois, levantar c o m o hiptese em relao ao desenvolvimento dos sistemas de proteo social, que, dada a especificidade do processo de state e nation-building
na regio, no houve um processo seqencial e resolutive no qual as questes da unificao, integrao, participao e distribuio se apresentassem, mas, ao contrrio, a noresoluo de uma questo anterior apresentao das demais vai implicar em que elas se
coloquem c o m o desafios simultaneamente e, mais do que isto, uma seja assumida c o m o
possibilidade de resposta para a outra. Este arranjo, no qual a resoluo inconclusa de
uma questo condiciona a capacidade dc resposta s que se colocarem a seguir, assim
como o fato de que uma questo seja, ela mesma, tomada como "possibilidade" de resposta
ao desafio que j se apresentara, resulta c m um sistema poltico de carter por um lado
hbrido, c o m nveis escalonados de superposio de estruturas polticas de diferentes matrizes que no se superam mas se amai gamam e, por outro lado, em uma reincidente
Santos (1989:77) identifica que " o recurso poltica social para resolver a crise de participao em um contexto de escassa institucionalizao poltica, deixou como saldo apenas
um estilo de produzir essa poltica - o modelo burocrtico - subtrado agenda visvel
de competio legtima".
Na verdade, o que se pode observar que o modo de resoluo da questo da participao - quando no foi negada c o m base em critrios excludentes de ordem racial ocorreu e m detrimento da dimenso democrtica da representao em um marco constitucional liberal ( excesso dos casos do Chile e do Uruguai, onde sempre esteve presente a preocupao c o m a institucionalizao de um sistema partidrio pluralista, ainda
que altamente centralizado e verticalizado).
Assim sendo, as dimenses poltica e social da cidadania no apenas no alcanaram integrar-se, c o m o , na maior parte das vezes, estiveram em franca oposio.
Em busca de uma genealogia da assimetria entre cidadania poltica e social na
regio, Cladern & dos Santos (1989:91) assinalam que na fase de desenvolvimento
oligrquico ocorreu a instaurao de democracias liberais censitrias e restringidas baseadas
em um j o g o contraditrio representado pela dinmica liberal capitalista exercida no nvel
urbano, permitindo a vinculao ao mercado externo e outra dinmica essencialmente
discriminadora e excludente das massas populares enquanto cidadania poltica e social.
N o populismo foi inaugurada uma nova relao entre democracia social e poltica, sem
no entanto resolver o problema de sua bifurcao, j que eram mais governos democrticos - c o m uma participao mais inclusive e alguma redistribuio - d o que regimes democrticos - c o m institucionalizao das regras de participao e redistribuio.
A hiptese levantada pelos autores (1988:97) quanto a gnese desta bifurcao,
remete s tentativas de construo de uma comunidade nacional homognea - correspondente a uma viso organicista da democracia - o que teria acarretado a dificuldade
de construo de uma comunidade poltica na qual cidadania poltica e social se articulassem.
O que se pode observar que a constituio do Estado e da nao, em uma situao de dependncia, requereu a institucionalizao e centralizao do exerccio do
poder poltico e at mesmo a criao de smbolos e de uma cultura nacional que garantissem a unidade nacional, c o m o parte das demandas de consolidao de uma economia de
mercado e de sua insero na ordem capitalista mundial.
N o entanto, no nvel interno este coletivo no encontra sua identidade no mercado, mas sim na tutela da autoridade estatal em alguns casos (Reis, 1985:214) e/ou nas
tendncias corporativista e de enfeudamento do Estado pelos interesses privados em outros.
Em outros termos, a construo d o Estado e a consolidao da nacionalidade, da
qual o desenvolvimento da cidadania ao mesmo tempo produto e parte essencial do
processo de institucionalizao do poder poltico, ocorreu na Amrica Latina prescindindo
da dimenso republicana da democracia, pela qual entendemos no apenas o estabelecimento de regras abstratas universais c o m o , fundamentalmente, a separao entre o
pblico e o privado.
A s diferentes formas de conspurcao desta relao - prebentarismo, patrimonialismo, empreguismo, clientelismo, corrupo - b e m c o m o a ausncia da noo de
prestao de contas d o governante, ou accountability, demonstram que o s governos democrticos na regio, mesmo quando propiciam o exerccio dos direitos sociais, civis e
polticos (de forma mais ampliada o u mais restritiva) no alcanam romper c o m a estrutura autoritria que serve de amlgama ao sistema poltico. A ausncia da dimenso republicana (etimologicamente res-publica significa coisa pblica) manifesta-se na reif
cao da ordem social elitista e autoritria e na impossiblidade de constituio d o indivduo c o m o sujeito poltico, mesmo que os instrumentos para reproduo da sua subal
ternidade sejam exatamente aqueles que, em outras culturas, foram resultantes do rompimento c o m uma sociedade tradicional.
Para compreender as peculiaridades da formao d o Estado nacional na Amrica
Latina alguns autores tm recorrido aos trabalhos antropolgicos de Dumont sobre a
ideologia individualista no mundo moderno, para o qual a atomizao dos indivduos
c o m o parte do processo de centralidade da economia c o m o categoria filosfica primordial na organizao das relaes sociais, vai requerer a emergncia d o Estado-nao
c o m o forma caracterstica do Estado moderno, na paradoxal reunio de dois princpios
excludentes: uma coleo de indivduos; um indivduo coletivo (Reis, 1985:212).
Os estudos comparativos de Dumond (1966:23) identificam que nas sociedades
tradicionais a nfase posta na sociedade em seu conjunto, cada qual contribuindo dentro do seu lugar na hierarquia para a ordem global, e a justia consiste em proporcionar
as funes sociais em relao ao conjunto. Diferentemente, nas sociedades modernas,
generaliza-se a tendncia individualista em consonncia c o m o desenvolvimento da
moderna diviso do trabalho; cada homem particular encarna em certo sentido a humanidade inteira, a sociedade sendo concebida e reificada c o m o o meio para consagrar o
exerccio da liberdade e da igualdade.
N o caso da Amrica Latina, segundo Lechner (1988), a constituio do moderno
Estado nacional no alcanou romper o modelo holstico de sociedade - entendido c o m o
o primado d o todo sobre as partes fortemente presente na cultura ibrica, de sorte que
no se pode alcanar a efetiva secularizao da poltica, fundando o dever poltico na soberania popular. "Coexistiriam uma legitimao democrtico-igualitria e uma legitimao transcendente em uma espcie de legitimao escalonada, invocando-se segundo a oportunidade - a "vontade popular" ou o "bem comum". Esta ambigidade facilita aos pases desagregados por divises sociais preservar uma identidade de comunidade, mas dificulta uma concepo laica da poltica" (Lechner, 1988:143).
A percepo de uma coexistncia entre diferentes lgicas de organizao social
recorrente nas anlises sobre a regio, manifestando-se seja na existncia de modalidades
de exerccio do poder que as articulam - coronelismo, caudilhismo - , seja na simultanei
dade c o m que se apelam a referentes coletivos formais c o m o a "questo social" e a
"questo nacional" e em que se buscam no lder carismtico a encarnao fsica da identidade nacional. A racionalidade formal procura uma adequao instrumental d o uso de
meios eficientes em relao aos fins, pressupondo um acordo sobre os fins e sobre as regras d o j o g o . A secularizao inconclusa na Amrica Latina, para usar a feliz expresso
de Lechner, acarreta uma formao cultural na qual o fundamento d o exerccio da
poltica, no decorrendo dc um pacto ou acordo racional, deve ser buscado na lgica
transcendente que fundamentaria o prprio Estado.
O L E G A D O DA S E G U R I D A D E
A B O R D A G E N S
T E R I C A S
A generalizao do conceito de seguridade, desde o s meados do sculo X X , indica no apenas uma proposio tcnico-politica tornada hegemnica, c o m o tambm a
realidade da crescente incorporao de diferentes modalidades de proteo social e sua
universalizao tendencial.
N o entanto, a recorrente polmica entre uma posio mais restritiva e outra mais
abrangente no mbito da Seguridade Social traz tona a origem das dificuldades de estabelecimento de uma conceituao mais precisa, em razo dos conflitos subjacentes entre: corporativismo versus universalismo; regime de capitalizao versus regime de
repartio; privado versus pblico.
Embora seja facilmente identificado um modelo de seguro caracterizado pelo corporativismo na organizao institucional e na vinculao das contribuies e dos benefcios e pelo regime de capitalizao dos recursos, o terceiro par desta polarizao j no
se aplica integralmente, na medida em que o carter pblico do seguro social introduz
uma contradio entre o vinculo individual e a garantia social do benefcio.
Da mesma maneira, um outro modelo identificado como de seguridade corresponderia s polarizaes funo pblica, abrangncia universal e regime de repartio simples, muito embora a funo pblica no deva ser confundida c o m gesto estatal e a
adoo d o regime esteja mais vinculada maturao dos sistemas do que aos objetivos
redistributivistas da poltica pblica.
Apesar, portanto, das dificuldades inerentes apreenso e anlise do fenmeno
das polticas de Seguridade Social e da sua diversidade em relao aos vrios pases da
regio, alguns autores tm buscado, c o m relativo sucesso, explicar as condies de emergncia, a dinmica do seu desenvolvimento e as caractersticas assumidas de forma mais
global na regio.
A contribuio mais reconhecida sem dvida a de Mesa-Lago (1978:262), para
o qual o desenvolvimento da Seguridade Social, tanto nas sociedades modernas quanto
nas tradicionais, reflete em sua estralificao a estrutura ocupacional diferenciada de
acordo c o m o poder que cada grupo tem para pressionar o Estado. Porque o poder dos
grupos de presso positivamente relacionado c o m a excelncia d o seu sistema de
Seguridade Social, Mesa-Lago prope que em um regime liberal-pluralista, sindicatos/subgrupos podem receber proteo atravs de uma combinao de fatores: sua
prpria fora, a influncia dos partidos polticos e os interesses da burocracia.
Inscrevendo-se dentro de uma perspectiva terica liberal-pluralista, Mesa-Lago
enfatiza o papel dos grupos de presso e o acesso destes aos recursos polticos, c o m o determinantes da dinmica evolutiva da Seguridade Social na Amrica Latina, no encontrando evidncias (1978:262) para uma ao prpria da burocracia, j que esta aparece
c o m o mais um recurso de poder acionado em resposta s demandas colocadas pelos grupos. Embora reconhecendo a excepcionalidade dos regimes autoritrios que se sucederam na regio, alterando as condies de exerccio d o j o g o poltico, Mesa-Lago
(1978:9) ainda assim afirma que: "sem negar a importncia que o Estado, o s partidos
polticos e a burocracia tm tido em certos pases e perodos histricos, eu considero o s
grupos de presso c o m o a fora mais significativa, aquela que melhor e sistematicamente
explica o surgimento e estratificao da Seguridade Social atravs da histria da
ainda, que mesmo os grupos mais organizados no sejam capazes de satisfazer suas necessidades em um mercado poltico plural, dependendo portanto do Estado, atravs de
suas polticas pblicas, para constituir-se assim c o m o sujeitos polticos, ainda que necessariamente atrelados ao poder pblico. O que permanece sem explicao, porque no se
toma em conta a natureza da relao entre pblico e privado nestes casos, so as condies que permitiram que ambos, Estado e grupos de presso, tenham estabelecido tal
padro de relao.
C o m a introduo da noo de cidadania c o m o marco conceituai luz do qual se
deveria compreender o desenvolvimento das polticas de Seguridade Social, c o m os trabalhos de Santos (1979), pode-se indicar que houve um ponto de inflexo nas anlises
das polticas sociais na regio. A nosso ver, tal fato decorre da possibilidade, ento introduzida, de analisar as polticas no pelos seus resultados em termos de engenharia institucional, mas a partir das relaes de poder que se concretizam na relao entre o Estado
e os cidados, o que implica em ter em conta a especificidade da forma Estado, da
prpria sociedade e das modalidades de mediao. A o identificar o padro de cidadania
c o m o regulado pela posio em ocupaes reconhecidas e regulamentadas pelo poder estatal. Santos (1979:33) demonstra a vinculao da poltica social poltica de acumulao. Mais do que isso, abre caminho para pensar as conseqncias da incorporao
dos trabalhadores atravs da utilizao da poltica social c o m o instrumento de participao em contextos de baixa institucionalidade, apontando neste sentido o fortalecimento da burocracia e os obstculos formao de identidades coletivas (Santos,
1989).
J os estudos mais recentes de Malloy (1986, 1991) representam um esforo para
ir alm da identificao de certo padro de poltica social em busca do recurso a um outro arcabouo terico que d conta de explicar o desenvolvimento, persistncia e
mudanas nesta relao. Sua proposio que h uma presso permanente, e mesmo
uma contradio, entre a racionalidade legal implcita na cidadania baseada em regras
abstratas e a persistncia de uma dominao personalizada que continua a organizar a reproduo da autoridade atravs de redes patro/cliente, na Amrica Latina.
Em um sistema patrimonial, a lgica corporativista de controle divide a sociedade
horizontalmente em grupos corporativos reconhecidos e criados pelo Estado, integrandoos desde o pice, onde est localizado o Estado e a burocracia.
Embora assinalando que este padro seja mais persistente do que os regimes, ele
identifica uma dinmica baseada em um processo entrpico de enfraquecimento do
poder dos centros de deciso intermedirios, de tal forma que resultaria em um declnio
da capacidade geral de poder do sistema (Estado) como um todo.
interessante observar que Malloy, c o m o os demais autores que recuperam em
suas anlises polticas a dimenso cultural, toma-a c o m o um dado imutvel, o que o faz
perder uma das dimenses da contradio inicialmente assinalada para reifcar a imutabilidade do padro patrimonial de exerccio d o poder. Em outras palavras, ao tomar a
existncia de uma norma legal universal como a condio de exerccio de uma dominao patrimonial, o autor chama a ateno para o que persiste, mas deixa de analisar
c o m mais profundidade as contradies que foram introduzidas c o m o reconhecimento e
progressiva universalizao da cidadania, perdendo assim a possibilidade de antever o
C A R A C T E R I Z A O
Apesar das diferenas nas abordagens tericas, existe uma enorme convergncia
na maneira c o m o o s estudiosos caracterizam os sistemas dc Seguridade Social na
Amrica Latina.
A primeira caracterstica que deve ser apontada, malgrado a incipiente teorizao
a respeito, que na Amrica Latina podem ser encontrados alguns dos mais antigos,
fortes, complexos mecanismos de engenharia poltica no campo da proteo social; c o m parveis sob vrios aspectos aos mais tradicionais sistemas europeus.
Para se ter uma idia, podemos tomar dados tais c o m o o fato de que em 1990
comemorou-se o 75 aniversrio da primeira lei de acidentes de trabalho no Uruguai e o
65 aniversrio das primeiras leis de penso no Chile, sendo pois pioneiros dentre os
pases d o Terceiro Mundo, alm dc anteceder tambm pases mais desenvolvidos c o m o
sistema de Seguridade foi estabelecido no inicio da dcada de 40, sob a influncia do R e latrio Beveridge e da ideologia social-democrata, amplamente difundida na regio
atravs da - Organizao Internacional do Trabalho. Diferentemente dos pioneiros,
onde as polticas sociais corresponderam mais claramente a uma diversificao da estrutura produtiva e conseqente necessidade de incorporao poltica dos grupos emergentes, neste segundo grupo de pases a influncia econmica, poltica e ideolgica do
exterior desempenhou um papel mais importante.
A falta de identidade entre os pases componentes deste grupo, se consideradas
condies culturais, econmicas e polticas no impede que Mesa-Lago trate-os como
um subgrupo, cuja varivel unificadora seria encontrada internamente Seguridade Social, devido ao grau relativamente alto de unificao de seus sistemas, tornando possvel
para eles a criao de mecanismos destinados a evitar, pelo menos durante um certo
perodo, os problemas financeiros, administrativos e especialmente polticos, enfrentados
pelos pases do primeiro grupo. Mesmo assim, alguns deles j esto comeando a sofrer
problemas financeiros, na medida em que os sistemas tenderam universalizao e que
as bases de financiamento no tenham sido ampliadas alm das contribuies salariais.
A acelerao da cobertura do seguro entre 1960 e os anos 70 na Costa Rica, bem
c o m o as condies liberais dc acesso ao sistema de sade e a criao dc um sistema as
sistencial de penses, colocaram este pas no mesmo nvel dos pases pioneiros, embora
s mais recentemente, c o m a agudizao da crise econmica, o sistema de proteo social da Costa Rica tenha sido afetado c o m cortes expressivos nos gastos sociais. Os demais pases deste segundo grupo apresentam um nvel intermedirio de cobertura em
conseqncia da baixa percentagem de trabalhadores assalariados no mercado formal e
das estritas limitaes no nmero do dependentes c o m direito aos benefcios.
Apesar da introduo de programas mais criativos para aumentar a cobertura de
sade e assistncia para as populaes pobres em reas marginais, o sistema mexicano
continua a apresentar um elevado nvel de desigualdade e estratificao, c o m os subsdios estatais sendo canalizados pelos grupos mais poderosos c o m o parte da poltica de
barganha que legitima o poder governamental.
Embora a maior parte dos fundos da Seguridade Social nestes pases v para os
programas de sade, c o m o uma conseqncia da imaturidade do sistema de aposentadorias e da transio demogrfica incompleta, o acesso aos servios de sade tende a
ser discriminatrio, seja porque os beneficirios so limitados, seja porque os servios
esto altamente concentrados, seja ainda porque as prticas de corrupo e clientelismo
desvirtuam seus objetivos originais.
O terceiro grupo identificado por Mesa-Lago composto pelos pases menos desenvolvidos da regio - Repblica Dominicana, Guatemala, El Salvador, Nicargua,
Honduras e Haiti - e sua principal caracterstica o surgimento tardio da Seguridade S o cial, entre os anos 50 e 60. Eles tambm tm em comum a baixssima cobertura e a alta
concentrao dos servios - praticamente confinados capital - , a existncia de uma
agncia administrativa central e o fato de que eles ainda no esto enfrentando problemas financeiros graves.
COBERTURA
POPULACIONAL
Excetuam-se os casos de Cuba e dos pases do Caribe de colonizao inglesa, que nio serio considerados nesta caracterizao.
ao dos trabalhadores urbanos, e o difcil acesso aos servios, por exemplo, de sade,
muitas vezes impede o gozo dos direuos adquiridos.
A cobertura do setor rural ocorre quando a agricultura se moderniza e os trabalhadores esto sindicalizados (caso do Chile) ou quando so criados programas nos
quais as empresas do setor urbano arcam c o m os custos da proteo ao setor rural (caso
do Brasil) ou mesmo em programas assistenciais financiados pelo Estado (caso do
Mxico).
Segundo estudos do PREALC (1982), trs quartos daqueles latino-americanos
que no satisfazem suas necessidades bsicas, sendo portanto caracterizados como p o bres, vivem no meio rural. Se considerarmos que a outra parcela dos pobres urbanos
constituda de subempregados e de trabalhadores autnomos, teremos que concluir que
a Seguridade Social no tem como seus beneficirios aqueles que mais necessitam de
proteo social. A cobertura da Seguridade tambm tem sido correlacionada positivamente c o m as atividades ocupacionais que exigem melhor qualificao e que obtm
melhor remunerao.
Ainda que os pases que tm maior cobertura sejam em geral os que tem menor
proporo de pobres - c o m exceo do Brasil, liderana mundial em termos de
desigualdades - , a porcentagem da PEA no-coberta excede a porcentagem dos pobres
(Mesa-Lago, 1980:165).
Alem disso, dados apresentados por Mesa-Lago (1980) comparando a cobertura
da PEA no ano de 1970 e em 1980 demonstram que esta reduziu-se em pases c o m o Argentina, Chile, Uruguai e Peru, como conseqncia da recesso e do desemprego, que reduziram o mercado formal de trabalho na regio. A reduo da cobertura na dcada de
70 nos pases pioneiros - exceto o Brasil - indica, ademais, o limite estrutural de expanso do sistema, que est condicionado pela amplitude do mercado de trabalho, j que a
maior cobertura nestes pases indicava tambm o maior nmero de trabalhadores no mercado formal; limite que no foi possvel ser transposto em razo dos mecanismos de financiamento seguirem sendo basicamente atrelados contribuio salarial.
BENEFCIOS
O conceito de Seguridade Social formulado pela OIT abarca um sistema integrado de proteo aos riscos sociais, abrangendo a previdncia social, o salrio-famlia,
a assistncia social e os programas de ateno sade (BID, 1991). Em outros termos,
incluem-se as aposentadorias e penses (velhice, invalidez, morte); seguros de acidentes
de trabalho; seguro desemprego; salrio-famlia: assistncia mdica, em geral predominantemente curativa; ajudas monetrias especiais (funeral, recluso, e t c ) ; assistncia social envolvendo diferentes tipos de ajuda monetria em espcie e em servios, destinados
aos setores mais pobres no includos entre os beneficirios dos programas previden
cirios.
Nos pases pioneiros encontramos contemplados - c o m diferenas em termos de
abrangncia e organizao - todos os benefcios tpicos da Seguridade Social, regra geral
tendo como primeiras leis a regulamentao do acidente de trabalho, posteriormente as
aposentadorias, penses e ateno sade, depois os salrios-famlia e s mais recente
mente a cobertura do seguro-desemprego (o Uruguai tem uma cronologia que se distingue por anteceder aos demais e tambm pela liberalidade nas condies de concesso
dos benefcios).
Apesar da insistente identificao dos sistemas de Seguridade Social na Amrica
Latina c o m o sistema de seguro bismarkiano, o que podemos observar, do ponto de vista
da pauta de benefcios concedidos, que esta afirmao no passa de uma fico de intelectuais em busca de um modelo de anlise e/ou de polticos e tcnicos que lanam
mo desta identidade para frear ou fazer retroceder o mbito dos benefcios e da cobertura.
Na verdade, desde a suas origens nos pases pioneiros os benefcios concedidos
envolvem em um mesmo sistema de proteo social aqueles de natureza contratual e
proporcionais contribuio pretrita, juntamente c o m outros que seriam melhor definidos c o m o assistenciais, por no obedecerem a estes critrios (como a assistncia mdica,
inclusive para familiares, a compra de medicamentos, alm de emprstimos imobilirios
e outros) (Oliveira & Fleury Teixeira, 1985).
As separaes definitivas entre modelos assistenciais e modelos de previdncia
no resistem a um anlise mais rigorosa dos critrios adotados para estabelecer estas diferenciaes - sejam eles contratuais, atuariais, jurdicos e financeiros - (Fleury
Teixeira, 1984). Porque se os Estados-Providncia tm como paradigma os direitos sociais, enquanto o Estado-Assistencial tem como paradigma o trato compensatrio da p o breza (Falco, 1991), ambos se integram na seguridade social latino-americana sob a
lgica mais ampla do Estado de Bem-Estar Ocupacional (Sposati, 1991), dissolvendo as
relaes de direito em concesses.
A singularidade deste modelo, que tende universalizao sem romper os limitados mecanismos financeiros do Seguro Social, e inclui desde suas origens um forte
contedo assistencial na sua pauta dc benefcios, o de combinar a cidadania regulada
c o m a cidadania invertida em um padro de proteo social em que a estratificao a
lgica organizadora do sistema escalonado de privilgios e concesses.
Neste sentido, observa-se que crescentemente o conjunto dos organismos dedicados a ateno sade e assistncia social vai sendo incorporado aos sistemas de
Seguridade Social, em uma dinmica que, se bem encontre sua necessidade na ausncia
de recursos fiscais destinados aos mecanismos de proteo social, certamente tem sua
possibilidade dada pela natureza do processo de incorporao de benefcios e beneficirios, cuja lgica de "massificao dc privilgios" reitera o carter paternal-assisten
cialista do sistema como um todo.
O desenvolvimento de sistemas altamente estratificados foi, desde seus
primrdios, a caracterstica mais marcante da Seguridade Social nos pases pioneiros,
nos quais a montagem das instituies ocorreu de forma diferenciada para cada uma das
categorias ocupacionais beneficiadas. Alm de criarem instituies especficas para cada
grupo, tambm diferiam as condies de financiamento, concesso e valor dos benefcios, de acordo c o m a capacidade dc barganha poltica de cada grupo de segurados.
A inviabilidade tcnica e poltica de manuteno de sistemas c o m tal grau de
fragmentao e iniqidade interna levou a um lento e difcil processo de uniformizao e
unificao, que alcanou consolidar-se por meio das reformas promovidas pelos gover
ATENO SADE
transferir toda a rede hospitalar do Ministrio da Sade para a Seguridade Social, consolidando a diferenciao entre as atribuies de cada um e m termos de medicina preventiva e curativa, c o m o foi o caso da Costa Rica;
transferir toda a rede de servios da Seguridade Social para o Ministrio da Sade, integrando e unificando o Sistema Nacional, nico e pblico de sade, c o m o foi o caso
do Brasil;
transferir o cuidado de sade, nos nveis de ateno secundria e terciria, para o
sistema privado de seguros, mantendo no setor pblico apenas a ateno preventiva,
ambulatrial e primria, c o m o foi o caso d o Chile.
N o caso do Uruguai e da Argentina encontramos um processo de reformas ainda
incipiente, na tentativa de integrao e criao do Sistema Nacional de Sade, em funo
da capacidade de resistncia mudana e do poder de veto de sindicatos e partidos que
preservam a fragmentao institucional c o m o instrumento de barganha. O alto nvel de
corporativizao e de mobilizao de atores sociais em torno da questo dos benefcios
na assistncia sade neste dois pases impediu que, mesmo durante os governos militares, ocorresse um processo mais profundo de centralizao c o m a conseqente perda
de poder dos grupos sindicais e dos partidos.
ESTRUTURA GESTO
do valor dos benefcios, na medida das presses polticas que vo se consolidando e expressando ao longo dos anos. Assim, o s sistemas mais jovens tm uma despesa maior
c o m programas assistenciais (especialmente relativas sade), enquanto nos sistemas
maduros esta relao se inverte e mais de 7 0 % das despesas passam a corresponder a
gastos c o m aposentadorias e penses.
Na etapa inicial dos sistemas ocorreu tambm uma liberalidade muito grande
tanto nas condies de concesso quanto no valor dos benefcios, sendo o caso mais
grave o do Uruguai onde, por exemplo, a Caja de Jubilaciones y Pensiones de Em
pleados y Obreros de Servidos Pblicos concedia o direito a penso todos os despedidos, por qualquer razo, desde que tivessem 10 anos de antigidade - induzindo baixa
produtividade e criao de demisses - alm da c o n c e s s o da o p o mulher trabalhadora de penso vitalcia, retirando-se d o trabalho por ocasio do nascimento d o
filho (Diegues. 1977:9).
Alm disso, o s sistemas, quando jovens, foram prdigos na concesso de benefcios sociais, tais c o m o emprstimos pessoais, financiamento dc habitao, cooperativas
alimentcias e atividades recreativas, todas elas representando um custo subsidiado pela
Seguridade.
Outro uso dos recursos que ento se acumulavam foi para investimentos, sem retorno, em grandes obras estatais, necessrias para deslanchar o processo de industrializao na regio (Oliveira & Fleury Teixeira, 198S).
A sonegao por parte dos empresrios, o no-repasse sistemtico das verbas correspondentes contribuio do Estado, e a inflao corroendo as aplicaes financeiras
foram alguns outros fatores que se aliaram para desequilibrar as finanas dos sistemas.
A mudana no equilbrio entre receitas e despesas acarretou a mudana do mecanismo de utilizao das reservas da Seguridade, passando de um sistema dc capitalizao para outro de repartio.
preciso, no entanto, separar a mudana d o regime da sua associao c o m a mgesto d o regime de capitalizao que apontamos c o m o decorrente dc uma poltica imprevidente de concesso dos benefcios, da apropriao indevida dos recursos pelo
Estado, da sonegao e da inflao, alm da incipincia do mercado financeiro.
Na verdade, o sistema de capitalizao prprio dos seguros privados e vigorando
em sistemas c o m uma maior estabilidade dos mercados, no se aplica totalmente aos
Seguros Sociais - mesmo em pases desenvolvidos e c o m instituies estveis - . j que a
funo pblica da proteo social no se coaduna c o m a mera lgica de mercado, pau
tando-se por uma tica distributivista, alm de a autoridade poltica participar tanto na
definio das regras quanto na sua fiscalizao e aplicao, podendo alter-las ou transgredi-las dc acordo c o m interesses que escapam lgica da acumulao.
N o sistema de repartio simples o que existe um pacto intergeracional, no qual
a gerao atual paga os benefcios da anterior e a gerao seguinte assume o c o m promisso de pagar os benefcios da atual. A s condies para o funcionamento deste
pacto so polticas, c o m o Estado assegurando a sua vigncia; tcnicas, na dependncia
das transformaes demogrficas e da expectativa de vida; e econmicas, no sentido de
que sejam mantidas condies pelos menos semelhantes da massa salarial e das contribuies previdencirias. A mudana em um destes fatores, por exemplo o aumento da
expectativa de vida dos aposentados, deveria ser compensada c o m o aumento da contribuio ou diversificao das fontes de receita, caso contrrio haveria um desequilbrio
financeiro. Em outras palavras, no h porque identificar regime de repartio c o m desequilbrio financeiro, c o m o tende a ocorrer a cada crise do sistema.
Uma questo que tem sido tratada, dado o volume de recursos envolvidos pelos
sistemas de Seguridade Social, relativo ao seu impacto na poupana nacional e, portanto no desenvolvimento. Analisando estudos sobre a poupana em diferentes pases na
Amrica Latina, Musgrove (1985: 193) conclui que tais sistemas no alcanaram transformar-se em fonte de poupana e nem mesmo de investimentos; no entanto, o argumento de que sendo assim melhor seria deixar a deciso de poupar e a escolha nas mos
do interessado tambm no encontra respaldo nas pesquisas, j que tanto a pobreza
quanto a inflao so fatores que determinam a inexistncia de um horizonte muito
longnquo de planejamento da poupana entre os habitantes da regio.
C o m relao ao impacto da Seguridade na distribuio dc renda podemos concluir que tm sido limitados, j que os recursos alocados a aposentadorias e penses perpetuam as desigualdades do mercado, enquanto apenas os benefcios assistenciais, em
especial os servios de ateno sade, poderiam enquadrar-se em uma perspectiva mais
distributiva. Apesar disso, inegvel que a Seguridade Social propiciou um certo padro
de renda e consumo para os trabalhadores beneficiados, e c o m isto tem impedido que o
nvel de pobreza na regio seja maior do que , o que indica um importante papel do
Estado na garantia deste pacto solidrio intergeracional, mesmo que a participao do
Estado no financiamento do sistema seja insuficiente.
N o entanto, a agudizao da crise fiscal e da inflao na regio tm acarretado um
processo de reconcentrao da renda, que se processa via salrios mas tambm por via
da desvalorizao dos benefcios, em uma situao to dramtica que levou a inflao a
ser comparada c o m um substituto da guerra civil por Hirschman (Musgrove, 1985).
C A P T U L O
VI
A M O N T A G E M DO PADRO DE S E G U R I D A D E
SOCIAL NA AMERICA LATINA:
COOPTAO REGULAO
Neste captulo vamos procurar identificar o padro de seguridade social que predominou na Amrica Latina entre aqueles pases que primeiro implantaram seus sistemas de proteo social na regio - Uruguai, Chile, Argentina e Brasil - buscando,
atravs da anlise d o desenvolvimento histrico destes sistemas, estabelecer uma periodizao que de conta dos movimentos e da dinmica que marcaram a sua constituio,
amadurecimento e crise.
Neste sentido, estamos interessados em buscar as regulardades e as diferenas
que possam responder tanto caracterizao de um padro comum, evidenciado em sua
evoluo tendencialmente regular, bem c o m o pelas especificidades, que, em cada caso,
configuraram uma estruturao singular daqueles sistemas.
Assim, ao tratar as identidades poderemos identificar as determinaes e limites
estruturalmente dados pela relao Estado/sociedade em um contexto de industrializao
retardatria no capitalismo perifrico, enquanto que ao tratar as especificidades poderemos averiguar as hipteses explicativas das diferenciaes existentes na forma como as
questes socialmente colocadas foram tratadas pelos diferentes atores polticos e enquadradas em estruturas institucionais singulares.
Assumimos a hiptese dc Belmartino e Bloch (1985:6) de que a historiografia recente da regio registra grandes tentativas de adequao entre as necessidades internas
de desenvolvimento do capitalismo e as determinaes provenientes d o sistema mundial,
e que, cada uma destas estratgias implicaram uma modificao das relaes que se estabelecem entre Estado e economia (modo de desenvolvimento), e Estado e massas (modo
de hegemonia) os quais supem uma forma peculiar de abordagem da contradio entre
acumulao e redistribuio.
Em outros termos, os sistemas pioneiros de proteo social, analisados em conjunto, podem ser um lugar instigante para que se possa olhar o desenvolvimento de
estruturas que concretizam a dinmica relacionai Estado/sociedade atravs do enfrentamento e compalibilizao dc contingncias e liberdades, necessidades e paixes.
A construo dos sistemas de proteo social nos pases pioneiros teve incio por
volta da virada d o sculo, estendendo-se at o final dos anos 50. perodo em que o s
sistemas j haviam amadurecido e demonstravam sinais de esgotamento, iniciando-se
uma nova etapa caracterizada por um conjunto de sucessivas reformas que se prolonga
at o s dias atuais.
Nesta primeira etapa encontramos, em diferentes datas dependendo de cada pas,
uma sucesso de fases que podem ser identificadas c o m o :
a. a emergncia das formas de proteo social;
b . a consolidao de um modelo e dos aparelho estatais de proteo;
c. a expanso, massificao e amadurecimento dos sistemas.
E M E R G N C I A
marcando a mudana de posio do Estado, no sentido de abrir espao para a participao dos novos setores emergentes c o m o processo de industrializao e urbanizao,
atravs de uma poltica pblica de orientao centro-reformista.
As trs caixas tinham em comum o fato de estabelecer um seguro obrigatrio,
sendo que diferiam enquanto as caixas destinadas aos operrios recebiam recursos estatais, em um esquema de financiamento e gesto tripartite, enquanto as destinadas aos
empregados pblicos e particulares tinham o carter de um seguro compulsrio dc contas individualizadas. A diferenciao tinha como justificativa o papel do Estado na proteo dos setores mais desamparados e necessitados.
Algumas das caractersticas que mais marcaram o sistema dc Seguridade Social
chileno evidenciam-se desde ento: a distino legal entre empregados e operrios; o
carter seletivo da ao estatal; a criao de instituies destinadas a prestar benefcios
relativos aos riscos dc invalidez. doena e velhice, diferenciadas em relao s fraes da
fora de trabalho: o carter pblico ou semipblico destas instituies, financiadas por
contribuies compulsrias dos empregados e patres, e em alguns casos c o m aportes
fiscais.
No caso do Uruguai, o modelo adotado foi o da primeira caixa para professores
com o sistema tripartite dc financiamento das instituies desconcentradas - compondo
um fundo c o m as contribuies compulsrias - gerida por uma direo prpria dos participantes, embora subordinada ao poder de outorga dos benefcios que ficava sendo
prerrogativa do poder executivo.
Das primeiras dcadas do sculo X X at meados dos anos 50, o Uruguai representou um caso singular no contexto latino-americano, dado seu alto grau de urbanizao, a existncia de uma numerosa classe mdia, as baixas taxas de morbimortalidade,
a presena de um operariado organizado e homogneo, alm do crescimento da
economia c o m um elevado nvel de distribuio da riqueza, gerando um padro de vida
incomum na regio, em um contexto dc pluralismo democrtico.
A gesto estatal do processo de produo e das condies de reproduo da classe
trabalhadora no Uruguai ligaram precocemente o desenvolvimento econmico c o m a
distribuio, mediante a interveno poltica, dc tal forma que a questo do bem-estar
passou a ser decisiva para a prpria identidade nacional (Rode, 1985).
A emergncia das primeiras formas de proteo social no Uruguai denotam esta
postura baseada no princpio da solidariedade social c o m o parte de uma acordo nacional
democrtico, no qual a poltica social no visa compensar deficincias e orientar-se aos
grupos excludos, mas sim, articular-se c o m o conjunto das polticas desenvolvimentistas, de tal forma que ela garantisse a cobertura das necessidades bsicas, e tendesse
eliminao dos grupos mais carentes (Fortuna. 1985).
Assim, ao mesmo tempo em que o Estado assumia a gesto pblica da reproduo social, garantia mecanismos redistributivos via polticas sociais e preservava a
autonomia das organizaes sociais oriundas do mutualismo e da filantropia.
Na Argentina, a forte organizao sindical dos trabalhadores no incio do sculo
trazia para a cena poltica a necessidade da regulamentao das condies de trabalho e
de reproduo social. N o entanto, as medidas iniciadas em 1915 c o m a promulgao da
legislao sobre acidentes de trabalho e a criao da Caja de Jubilaciones para fer
do papel do Estado funo de preveno e regulao dos conflitos entre capital e trabalho.
Embora a institucionalidade emergente tenha sido caracterizada por um formato
comum - o modelo tripartite - as variaes na posio do Estado e na correlao de
foras entre o s diferentes atores polticos envolvidos manifesta-se nas formas especficas
assumidas pelas estruturas de proteo social, demarcando as possibilidades do desenvolvimento subseqente.
CONSOLIDAO
A consolidao do formato e dos aparatos de proteo social nestes pases ocorreu c o m o parte da mudana profunda acarretada pela crise econmica de 1929, tornando
imperioso o incio d o processo de substituio de importaes, viabilizado pela presena
macia do Estado no processo produtivo e na regulao da reproduo social.
D o ponto de vista poltico, o pacto de poder representado pelas oligarquias j
mostrava-se incapaz de dar conta das demandas emergentes por participao poltica,
expressas pelos movimentos das camadas mdias civis e militares e das demandas dos
trabalhadores urbanos, cuja organizao sindical e poltica ocorria fora d o controle das
elites e dos organismos governamentais.
A ausncia de uma burguesia capaz de hegemonizar o processo de transio
poltica e de suportar economicamente a industrializao substitutiva levou o Estado a
assumir uma posio central na composio d o pacto de poder capaz de viabilizar um
novo modelo de desenvolvimento nacional. A falncia do Estado oligrquico, c o m sua
estrutura fechada de poder baseada na grande propriedade agrria e seu modelo de produo voltado para o mercado externo no representou, no entanto, o seu afastamento ou
derrocada por outra fora social e econmica, j que as camadas mdias dependiam do
excedente gerado naquelas atividades tradicionais de exportao, no alcanando, portanto, autonomia poltica e econmica.
A ausncia de legitimidade desta coalizo conservadora tem c o m o conseqncias,
por um lado, a relativa autonomia do Estado, colocando-o c o m o rbitro diante dos interesses especficos e, por outro lado, a necessidade d o Estado incorporar as massas populares c o m o fonte de legitimao e de poder.
A relao direta entre Estado e cidados, permitindo sua incorporao controlada
ao processo poltico e a ampliao da cidadania, cria condies para o surgimento das
lideranas populistas, fomentando as relaes lder-massas, transmutando assim relaes entre classes e atores polticos em relaes entre indivduos.
A mudana nas relaes de poder e na interao entre Estado e sociedade vai se
refletir em um conjunto dc transformaes no aparato estatal administrativo, capazes de
dotar o Estado dos instrumentos necessrios ao exerccio das novas funes compatveis
c o m a posio intervencionista de condutor do processo dc desenvolvimento nacional.
Sem dvida, que a regulao das relaes trabalhistas e a organizao e consolidao de
poderosos aparatos de proteo dos trabalhadores, bem c o m o de absoro da classe
mdia nos quadros de servidores foram alguns dos principais instrumentos dc concretizao da nova estrutura e dinmica de exerccio do poder.
exacerbasse as iniqidades sociais a ponto de torn-las ameaadoras, e uma poltica v o l tada para o ideal da equidade que no comprometesse, e se possvel ajudasse, o esforo
de acumulao".
O padro de proteo social atravs da cidadania regulada pela condio de trabalho corporificou-se em uma estrutura fragmentada composta por uma multiplicidade
de instituies, cada uma delas funcionando c o m diferentes parmetros na arrecadao
da contribuio, nos critrios de concesso e no clculo dos benefcios, a depender do
poder de barganha da categoria de segurados. Este modelo de funcionamento implicava
na cooptao dos dirigentes que representavam os trabalhadores nas instituies previ
dencirias, atravs de um j o g o de concesses e barganhas que envolvia tambm os funcionrios governamentais.
A conseqncia deste processo foi a concentrao dos instrumentos de controle
dos trabalhadores, atravs das polticas, no Executivo, em detrimento da capacidade de
cisria do Legislativo (Draibe, Castro, Azevedo, 1991), alm de tornar a burocracia
arena privilegiada de confronto dos interesses polticos em conflito.
A experincia argentina em muitos pontos se assemelha do Brasil, quanto necessidade do Estado de incorporar os trabalhadores e suas demandas sociais e polticas
atravs das novas estruturas sociais que serviram de apoio sustentao do projeto de industrializao e modernizao do governo populista. No entanto, a forma c o m o vai ser
tratada a contradio entre acumulao/distribuio na Argentina seria marcadamente
diferente, tanto em funo da fora poltica que haviam adquirido os sindicatos neste
pas, quanto do papel reservado aos trabalhadores em sua vinculao ao projeto de desenvolvimento nacional.
Belmartino & Bloch (1985:7) referem-se incorporao dos setores populares
c o m o protagonistas da proposta de desenvolvimento autnomo de forma dupla: "como
consumidores em uma sociedade de abundncia, produto do acordo entre Estado, burguesia nacional e trabalhadores; e como fatores de poder, a partir de sua integrao nos
aparatos de um Estado ampliado em suas funes e em sua base social que avaliza o
novo pacto de dominao".
O fato de ser um pas c o m um elevado nvel de industrializao e concentrao
urbana, c o m um operariado organizado e sindicalizado e uma classe trabalhadora muito
mais homognea e educada, c o m elites polticas que tinham c o m o referncia o modelo
europeu de desenvolvimento, certamente so fatores que contriburam para formar as
condies para que, na Argentina, o sistema de proteo social adquirisse caractersticas
mais redistributivas. N o entanto, no se deve deixar de lado o fato de que a Argentina,
apesar de todas estas caractersticas, s muito tardiamente veio a incorporar a proteo
social ao seu projeto estatal de poder, a partir da presena de Pern na Secretaria de Tra
bajo e Prevision - c o m o golpe de Estado de 1943 - onde se desenvolveu uma estratgia
de cooptao das organizaes sindicais em apoio ao desenvolvimento industrial. Em
outras palavras, o timing na associao da participao e proteo dos trabalhadores ao
projeto governamental foi determinante no sentido de que, quando isto ocorreu, teve que
levar em conta no apenas a fora associativa da classe trabalhadora organizada, c o m o
tambm sua experincia no trato das questes de reproduo social.
longo do desenvolvimento da Seguridade Social, a ao dos grupos organizados, intermediada pelos partidos polticos, permitiu que se criasse uma legislao social avanada
em muitos aspectos, ainda que casustica e desigual, desvinculada de uma proposta
igualitria e universalizadora da cidadania.
Nas primeiras dcadas deste sculo, o Uruguai apresentava uma situao de estabilidade social, poltica e institucional - c o m poucos perodos de crise c o m o nos anos 30
- para a qual muito contriburam as duas gestes do presidente Jose Battle y Ordonez,
lder de uma das faces do Partido Colorado, que em uma etapa de desenvolvimento
e c o n m i c o - baseada no grande impulso das exportaes - conseguiu instaurar um
processo de participao poltica e de repartio de renda que atenuaram possveis tenses sociais.
O batllismo conseguiu a adeso da classe mdia urbana e do proletariado atravs
de um movimento nacional-reformista, capaz de alcanar a democratizao das estruturas estatais oligrquicas e permitir a participao poltica e econmica das foras emergentes nos frutos do prolongado desenvolvimento precocemente industrial.
Durante os dois governos de Batlle o movimento operrio alcanou um
tratamento distinto, c o m liberdade de expresso e organizao, substituindo as medidas
repressivas por uma poltica reformista dc proteo social. O acesso a nveis satisfatrios
de bem-estar por parte da maioria da populao, desde as primeiras dcadas deste sculo,
consolidaram a experincia nacional de convivncia democrtica e pluralismo poltico,
possibilitando a legitimao e estabilidade das instituies.
C o m relao s instituies da Seguridade Social observa-se seu desenvolvimento fragmentado em instituies desconcentradas semelhana da primeira
caixa escolar, sendo que cada vez mais elas se autonomizaram em relao aos controles
estatais (Papadpulos, 1991).
Tambm o caso chileno apresenta a mesma caracterstica do uruguaio, na medida
em que a consolidao do sistema realizou-se ainda nas primeiras dcadas, anteriormente
portanto s mudanas na relao Estado/sociedade inauguradas pela crise de 30. O que
ocorreu a partir dc 30 foi o grande aumento do gasto pblico social, confirmando uma
postura poltica anterior, na qual a questo social passou a fazer parte da estruturao da
institucionalidade democrtica no pas, ao lado da afirmao dc um papel central do
Estado no desenvolvimento econmico.
A crise dos anos 29-30, que afetou profundamente a economia chilena, teve c o m o
resposta uma poltica estatal baseada na substituio de importaes, sendo criadas as
condies para o desenvolvimento de um empresariado urbano (industrial e financeiro)
que contava c o m o apoio, a proteo e o incentivo estatal.
At o final dos anos 40, no segundo governo de Alessandri, marcadamente conservador, algumas medidas sociais foram tomadas atravs da ampliao dos benefcios
para os segurados das trs Caixas anteriormente mencionadas e da extenso a alguns
grupos no protegidos, atendendo assim aos setores mais poderosos e estratgicos da
fora de trabalho, ao mesmo tempo em que se reprimiam as manifestaes c demandas
dos demais.
Em 1936, o Ministrio do Trabalho foi separado do Ministrio da Sade, A s sistncia e Previdncia Social, e nos dois ltimos anos de seu governo (1937-38), respon
dendo crescente presso dos trabalhadores organizados na Confederao dos Trabalhadores do Chile, promulgou uma srie de medidas que ampliavam a legislao social,
embora os benefcios fossem garantidos para os mesmos grupos j cobertos.
Em resumo, podemos afirmar que conformou-se nestes pases um sistema de
Seguridade Social caracterizado pela sua fragmentao, com a existncia de mltiplas instituies e regimes de contribuio e benefcios, a depender do poder de barganha de cada
categoria de trabalhadores ao qual se aplicava. A vinculao da poltica social acumulao, atravs do estatuto da cidadania regulada pela insero na estrutura produtiva, denota o modelo de relao Estado/sociedade, no qual o Estado assume a central idade na
conduo do processo de industrializao substitutiva de importaes, capitaneando o
desenvolvimento econmico e regulando a reproduo social por meio da introduo de
instrumentos de mediao do conflito entre capital e trabalho. A cooptao poltica das
fraes mais organizadas e estratgicas da classe trabalhadora atravs dos aparelhos dc
polticas sociais transforma os cidados em clientes das estruturas burocrticas do Estado
e consumidores potenciais da produo nacional. A dimenso jurdica da cidadania, enquanto igualdade formal diante do Estado, transmutada em uma desigualdade poltica
na concesso diferencial de privilgios cumulativos a alguns setores da classe trabalhadora.
A construo de uma identidade fragmentada dos trabalhadores neste processo de
interpelao seletiva via polticas sociais, que impede a sua auto-identificao como
classe nacional, tem c o m o contraface a existncia de um Estado desarticulado e enfeu
dado por interesses particularistas, impedindo o recorte entre o pblico e o privado.
Neste sentido, tanto a classe trabalhadora quanto a burocracia estatal esto
prisioneiras de tais estruturas de cooptao e barganha.
As diferenciaes encontradas podem ser atribudas ao timing em relao ao
Estado assumir a questo social como uma poltica pblica, ao grau dc organizao da
classe trabalhadora neste momento e sua experincia pretrita na proteo social, ao
desenvolvimento e estabilidade democrtica, especialmente no que diz respeito s organizaes de representao c o m o sindicatos e partidos, institucional idade do aparato
estatal e sua autonomia poltica no enquadramento das demandas sociais.
EXPANSO,
MATURAO
CRISE
O processo de expanso dos sistemas de proteo social na regio j foi caracterizado como a "massificao de privilgios", em funo da dinmica cumulativa pela qual
novos benefcios foram sendo agregados aos anteriores, cobrindo os mesmos grupos, e
pelo fato de que a assimilao de novos grupos de beneficirios no tenha alterado a
estrutura fragmentada e altamente estratificada das instituies e planos de cobertura.
No caso do Uruguai, encontramos c o m o caractersticas peculiares tanto a velocidade da expanso do sistema quanto a prodigalidade na concesso dos benefcios. Tais
caractersticas nos remetem ao nvel de desenvolvimento da sociedade uruguaia, cujo
crescimento econmico tinha sido baseado quase que exclusivamente na vantagem dos
saldos de exportao do seu setor pecurio, favorecido pela demanda internacional c o m
Na primeira etapa assistimos construo dos instrumentos e aparelhos de regulao estatal da questo social, em um movimento em que o Estado traz para o interior
de seu aparelho institucional as estruturas de proteo social originadas na sociedade,
aumentando seu controle e regulao, ou seja, ampliando seus graus de "estatalidade"
sobre a questo social, ao mesmo tempo construindo a institucionalidade estatal c o m a
criao dos aparelhos de proteo social.
Diferentemente dos pases anteriormente tratados, no caso do Brasil, a incorporao fragmentada e seletiva das demandas sociais no se configurara em uma estratgia
redistributivista, mas sim na combinao de medidas repressivas organizao
autnoma dos trabalhadores c o m a manuteno de baixos salrios e benefcios previden
cirios, consolidando uma estratgia de aumento do controle estatal sobre as condies
de produo e de reproduo social. Este processo caracterizou-se pela centralizao dos
aparelhos institucionais e pela definio de polticas de corte nacional, reordenando as
relaes entre as instncias governamentais, por um lado, e, entre o poder central e os
poderes locais, por outro.
A coalizo de interesses conflitivos foi manipulada por Vargas nos seus 15 anos
de governo, de forma a garantir a autonomia d o Estado para regular as relaes socioe
conmicas nacionais e levar a cabo um processo de desenvolvimento industrial de
substituio de importaes. Segundo Malloy (1986:63) o sucesso de Vargas em manter
esta coalizo diversificada deveu-se a trs fatores principais: a habilidade do regime em
resolver a crise econmica da depresso e manter o crescimento econmico em nveis razoveis; a habilidade de expandir e reforar o estamento estatal, civil e militar, pela incorporao da classe mdia urbana; a habilidade para construir estruturas que integravam
no regime o s grupos-chave, especialmente o trabalho organizado, numa posio dependente.
O autoritarismo e o corporativismo - marcas mais ou menos acentuadas em todo
o perodo - configuraram-se a partir do Estado N o v o , em 1937, c o m o doutrina de um
autoritarismo organicista. Esta concepo da incorporao dos grupos sociais em uma
sociedade orgnica e harmoniosa em estruturas centralmente dominadas por um Estado
Administrativo (Malloy, 1986:60), de carter estatizante e elitista, rejeita a poltica c o m o
representao dc interesses classistas e fortalece a tecnocracia no processo decisrio de
definio da poltica pblica.
Estas caractersticas refletiram-se profundamente nas estruturas destinadas proteo social, cuja montagem ocorrera em uma cronologia de criao de IAPs, por categorias estratgicas, de 1933 at 1938. Cada IAP tinha sua administrao, sua legislao e
sistema contributvo e de benefcios prprios, cuja liberalidade dependia do poder de
barganha de cada categoria de trabalhadores. N o entanto, tinham em comum o controle
estatal, dado sua vinculao ao Ministrio d o Trabalho, tanto em termos da participao
dos representantes da categoria - indicados pelos sindicatos e sancionados p e l o
Ministrio - quanto da gesto dos fundos - concentrados nas mos do governo.
A poltica de conteno que passou a ser implantada inspirava-se no modelo de
capitalizao do Seguro Social, fazendo retroceder o sistema de concesso e o clculo
dos valores em relao maior liberalidade das CAPs, o que marcava principalmente a
gesto d o IAPI (Instituto dos Industririos) onde se concentrou a tecnoburocracia previ
mesmo tempo em que se nivelava por cima a concesso dos benefcios, o que acentuou a
debilidade financeira crnica do sistema.
A inviabilidade financeira, atribuda gesto clientelista dos sindicatos, vai ser a
razo alegada pelo governo militar para promover, em 1966, a reforma unificadora que a
democracia populista havia adiado.
Em resumo, podemos afirmar que a expanso dos sistemas de Seguridade Social,
nos pases considerados, ocorreu de forma a reforar seu carter fragmentado e estratifi
cado, como parte da estratgia poltica de cooptao das fraes mais organizadas dos
trabalhadores. A conciliao entre acumulao/incorporao seletiva/redistribuio lgica que presidiu a compatibilizao dos interesses divergentes da ampla coalizo do
Estado de Compromissos - comeara a tornar-se altamente contraditria c o m o parte da
expanso e maturao dos sistemas, em um contexto de desenvolvimento poltico e
econmico distinto.
A insatisfao das expectativas, gerada pela prpria poltica de Seguridade, a
criao de um poder sindical e partidrio difcil de ser controlado, como conseqncia do
j o g o de barganha instaurado, o esgotamento do modelo de substituio de importaes e
a fragilidade da economia - baseada na liderana estatal e na entrada do capital estrangeiro e revelada no crnico dficit fiscal do Estado e na impossibilidade de controle
da espiral inflacionria - so alguns dos problemas que evidenciam o colapso do
populismo e o fracasso do modelo desenvolvimentista.
A necessidade de alterar as relaes Estado/sociedade, adequando as estruturas
administrativas a um novo papel, foi inviabilizada pelas foras e estruturas criadas como
base de sustentao da coalizo modernizadora que emergiu no bojo da crise dos anos
30.
A s tentativas de reformulao do Sistema de Seguridade Social, na direo de
uma maior uniformidade, unificao e universalizao, foram frustradas em muitos pontos, em um processo de marchas e contramarchas, em que se buscava modernizar as
estruturas administrativas e viabilizar sua gesto mais racional, tendo no entanto, como
limite, o prprio sistema poltico tecido em torno da proteo social.
As diferenciaes encontradas neste processo de expanso e maturao dos sistemas de proteo social, em termos de sua maior cobertura e prodigal idade, alm da
maior participao estatal no financiamento do sistema, so atribuveis homogeneidade
e organizao dos trabalhadores, o que determinou a incluso de uma perspectiva redis
tributivista atravs dos mecanismos da Seguridade.
A insero de uma proposta de melhoria das condies de reproduo dos trabalhadores no projeto de desenvolvimento nacional ou a identificao deste projeto
apenas c o m o fortalecimento do Estado, vai depender, em cada caso. do nvel de mobilizao social que antecedeu o tratamento da questo social como poltica pblica, considerando especificamente a organizao da classe trabalhadora e a estabilidade das instituies de representao.
A sua estratificao, no entanto, no decorre apenas da lgica de cooptao estatal, mas faz parte da constituio do sistema poltico c o m o um todo, incluindo a ao dos
sindicatos e dos partidos polticos, que atuam dentro da mesma rede de clientelas, de
forma a aumentar os privilgios corporativos.
R E F O R M A S E C O N T R A - R E F O R M A S :A DIFCIL
REFORMULAO DA RELAO
ESTADO/SOCIEDADE
A s quase duas dcadas que vo dos meados dos anos 60 at os 90 seriam marcadas por profundas transformaes na estrutura poltica e econmica na Amrica
Latina, em especial nos pases do Cone Sul. Em primeiro lugar, pela alterao do
sistema poltico, c o m o s golpes militares (Brasil, 1964; Chile, 1973 e Uruguai. 1973; Argentina, 1966 e 1976), e a implantao de regimes burocrtico-autoritrios, pondo fim
incorporao poltica dos trabalhadores dentro de um modelo populista. Em segundo
lugar, pela crise econmica do capitalismo que atingiu a regio no incio dos anos 80,
pondo fim a um ciclo prolongado de crescimento econmico, requerendo uma nova insero destes pases na diviso internacional d o trabalho e no mercado capitalista
mundial. Em terceiro lugar, pelo processo de transio democracia, c m um novo contexto mundial, c o m o predomnio da ideologia liberal e os efeitos deletrios dos governos militares e do endividamento externo sobre a economia e sobre a qualidade de vida
da populao.
Desde o colapso do populismo - c o m o fracasso d o nacional-desenvolvimenlismo
tanto em controlar a incorporao dos trabalhadores quanto em superar os entraves inerentes ao desenvolvimento capitalista retardatrio, ambos atravs de uma ao eficaz do
Estado - o que se coloca em questo, na regio, a necessidade de reformulao da relao Estado/sociedade, de forma a viabilizar a retomada do crescimento econmico, o
controle da inflao e do dficit fiscal, a reviso da insero no capitalismo internacional, a garantia da governabilidade e da estabilidade poltica.
Diferentes projetos, em distintos momentos, pretenderam dar uma resposta a esta
nova ordem de questes desde o prisma das foras sociais de sua sustentao. O fracasso
ou xito relativo de algumas experincias, bem c o m o as mudanas no cenrio internacional e nas formas de articulao das foras polticas em nvel nacional, indicam o
espectro das possibilidades, projetos e estratgias que ainda se enfrentam na definio de
um rumo para o desenvolvimento nacional.
Neste contexto, as diferentes solues encaminhadas para reformular a relao
Estado/sociedade incidiram em um conjunto de reformas d o sistema de Seguridade So
R E F O R M A
E L I M I N A N D O
C E N T R A L I Z A D O R A / B U R O C R T I C A :
A
P A R T I C I P A O
Os governos militares que tiveram lugar a partir dos anos 60 buscaram, sob a
inspirao da Ideologia de Segurana Nacional, redirecionar o sistema poltico c o m a
excluso dos trabalhadores d o pacto de poder, a desmobilizao de suas organizaes e
das estruturas de representao de seus interesses, e assim dar curso internacionalizao da economia, favorecendo a entrada de capitais e financiamentos internacionais.
Diferiram das demais experincias autoritrias pretritas pelo fato de serem des
mobilizadores da participao popular, pelo envolvimento da corporao militar c o m o
instituio, e pelo contedo tecnoburocrtico de sua gesto (O'Donnell, 1982:273). Promovendo um padro de acumulao altamente distorcido em favor do capital privado
c o m a de uma trans nacionalizao crescente da estrutura produtiva, opera-se, concomi
tantemente, a despolitizao das questes sociais - passando a trat-las c o m o tcnicas e
apolticas - e o fechamento dos canais democrticos de acesso ao governo, c o m sua substituio por canais informais localizados nas estruturas burocrticas - o s anis burocrticos - onde a relao entre o s grupos de interesse da sociedade civil e o Estado baseada
mais nos critrios e mecanismos de cooptao do que nos mecanismos de representao
(Cardoso, 1982:50).
N o Brasil, a reformulao da relao Estado/sociedade no campo social teve
c o m o caractersticas centrais neste perodo a centralizao das polticas sociais no
Executivo em nvel federal, a excluso dos trabalhadores da gesto das instituies pre
videncirias, a ampliao da cobertura c o m tendncia universalizao, a criao de fundos especiais para financiamento das polticas sociais e a privatizao tanto da prestao
de servios quanto da lgica de alocao de recursos pblicos.
Na Seguridade Social a reforma teve incio em 1966, c o m a unificao dos IAPs
e a criao d o Instituto Nacional de Previdncia Social, tendo sido seguida por outras alteraes na estrutura administrativa e na gesto do sistema, a partir da eliminao dos
trabalhadores da gesto d o INPS em 1972, culminando c o m a criao d o Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social em 1974 e a estruturao d o SINPAS - Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social em 1977. Estas mudanas na organizao do
sistema de Seguridade Social indicam uma outra caracterstica marcante deste processo
que foi a separao da funo de capitalizao da Seguridade, c o m a criao de novos
mecanismos de poupana compulsria (FGTS e PIS/PASEP) - dando incio a um
mercado de trabalho (variao percentual de 19,2 entre 83/82), reduo d o valor real do
salrio mnimo e conseqente concentrao da renda, no perodo de 81/83 (Medeiros,
1989).
Os efeitos da poltica recessiva sobre o complexo previdenciro manifestaram-se
imediatamente, c o m o conseqncia da poltica adotada pelo governo burocrtico/autoritrio em relao questo social, caracterizada pelo aguamento da contradio estrutural entre um sistema em constante expanso, em decorrncia de determinaes de
natureza poltica e de interesses econmicos, sem que se tenha acompanhado este processo
c o m mecanismos efetivos de alterao da estreita base financeira deste sistema.
A crescente defasagem entre contribuintes e beneficirios - manifestao desta
contradio estrutural - tornara-se dramtica c o m a agudizao da crise econmica, de
tal sorte que este efeito veio a se manifestar c o m o uma profunda crise financeira do
sistema previdenciro entre 1980-83. A reduo das contribuies sobre a folha de
salrios no encontrou uma substituio na contribuio da Unio, que durante a dcada
dos 70 mantivera uma mdia de cerca de 10% de participao na composio do
oramento da Previdncia, caindo para em torno de 5% entre 78-80.
Por outro lado, desde a reforma tributria em 1967, havia-se definido um padro
de financiamento das polticas sociais caracterizado pelo elevado nvel de centralizao e
enfraquecimento da federao, concentrando os tributos nas mos da Unio em detrimento de Estados e Municpios, c o m a predominncia de fundos vinculados a setores e
clientelas especficos, denominados contribuies sociais.
Assim. (Azeredo, 1987) o gasto pblico social tinha c o m o fontes os recursos fiscais (descendentes desde a dcada anterior, em pleno "milagre econmico"), os recursos
compulsoriamente pagos por empregadores e empregados vinculados a programa de
natureza contratual (representando quase 90%, em mdia, da receita da Previdncia, que
por sua v e z detm o segundo maior oramento nacional), contribuies compulsrias pagas pelas empresas a titulo de formar o "patrimnio" do trabalhador, a ser administrado
pelo Estado (FGTS e PIS/PASEP). e as contribuies recolhidas para destinao a gastos
sociais, assemelhando-se a receitas fiscais (Finsocial e Salrio Educao).
Este tipo de composio das fontes de receita para as polticas sociais tem c o m o
caractersticas, alm da sua centralizao e vinculao a clientelas e programas determinados, o carter pouco democrtico d o processo decisrio de alocao dos recursos, no
se submetendo aos mesmos controles estabelecidos para os demais tributos (anualidade,
aprovao pelo Congresso, no-vinculao), o que torna sua alocao dependente da negociao poltica e de manipulao eleitoreira. Finalmente, a incidncia de grande parte
das contribuies sociais sobre a folha de salrios, alm de ser altamente regressiva, tem
c o m o conseqncia a elevada sensibilidade das receitas face s oscilaes da economia,
tornando todo o sistema de proteo social altamente fragilizado.
O oramento da Previdncia Social, que se apresentara equilibrado at 1979,
especialmente c o m o aporte das novas categorias que foram incorporadas naquela
dcada, tornara-se deficitrio a partir de 1980, tendo se recuperado artificialmente em
1982 c o m a adoo de um conjunto dc medidas que aumentaram a contribuio de trabalhadores e empresas (introduzindo inclusive uma contribuio para os aposentados). J
a contribuio da Unio quase duplicou e m 1981, c o m o resultado da necessidade de c o brir o dficit de caixa, caindo depois para menos de 4 % e m 1986.
Alm das medidas altamente antipopulares de aumento da contribuio dos trabalhadores ativos e criao da contribuio dos inativos, o governo utilizou o expediente
de reduzir o valor dos benefcios atravs de um mecanismo de clculo que no levava
em conta as altas taxas de inflao do perodo. Assim, tenta-se sanear as finanas do
sistema previdencirio c o m a conteno de gastos e a socializao dos custos entre os
trabalhadores.
Na rea de sade, o aporte governamental para o Ministrio da Sade cresceu
tambm artificialmente, c o m a substituio dos recursos fiscais petos recursos provenientes
do FTNSOCIAL, criado em 1982. O u seja, mesmo a crise estrutural tendo se manifestado
c o m uma feio financeira, no foi alterado o padro de financiamento d o sistema de
proteo social de forma a torn-lo menos vulnervel, o que significava, no mximo, o
adiamento da crise.
N o campo da assistncia mdica previdenciria, teve incio um processo de racionalizao administrativa, que se props a reverter a tendncia de expanso descontrolada dos gastos c o m a compra de servios ao setor privado, atravs d o aumento do poder
de fiscalizao, d o estabelecimento de convnios entre a Previdncia e outros rgos
pblicos (Secretarias Estaduais, Universidades) para prestao de assistncia mdicohospitalar, e pela mudana dos mecanismos de compra de servios utilizados at ento,
sabidamente geradores de fraudes e superfaturamentos.
N o caso da Argentina, durante o perodo de 1967 a 1980 encontramos o primeiro
governo militar, d o General Ongana e m 1967, a volta do peronismo em 1973 e o incio
de uma devastadora ditadura militar a partir de 1976.
N o primeiro caso, trata-se de um governo autoritrio c o m um projeto corporativo
que procurou viabilizar-se pela cooptao da burocracia sindical e o apoio das Foras
Armadas, tendo encontrado uma situao pr-falimentar nas caixas, c o m o s beneficirios
recorrendo justia para receber suas prestaes.
O processo de reforma da Seguridade que ocorreu entre 1967-83, segundo Feld
man et al. (1988:47), pretendeu combater a evaso, unificar o sistema, eliminar a presena sindical na administrao das caixas, homogeneizar benefcios e requisitos para
sua obteno, socializar os custos e eliminar privilgios.
C o m o mudanas institucionais houve a criao da Secretaria da Seguridade Social, c o m atribuies de administrar o Fundo Compensador de Inverses, o reagrupamento das 13 caixas existentes em apenas trs, cuja gesto estava em mos de um diretor designado pelo Executivo. Foram tambm criados conselhos, c o m a participao
das trs caixas, visando dar maior organicidade ao sistema. Quanto aos benefcios, a lei
18.037 suprimiu as escalas de reduo e os regimes de privilgio, uniformizando as condies de concesso, iniciando assim um processo de uniformizao das contribuies.
A o contrrio, as medidas na rea de sade indicam a extenso da cobertura atendendo a presses sindicais, proporcionada pela interveno reguladora d o Estado e financiada pelo aumento das contribuies dos empregadores, c o m o foi o caso da organizao
do INSSJP- Instituto Nacional de Servidos Sociales para Jubilados y Pensionados.
outro lado, a cobertura d o sistema aumentou e m 5 5 % entre 1975 e 1983, embora o valor
real dos benefcios tenha se defasado em relao ao salrio dos ativos, ficando nas mos
da Secretaria de Seguridade Social o poder de elevao destes valores.
C o m esta medida, o s valores dos benefcios foram sendo deteriorados de tal
forma que mais de 8 0 % das prestaes ficaram equivalentes ao valor mnimo. Os
aposentados passaram ento a recorrer Justia, c o m ganho de causa para atualizao
dos valores dos benefcios.
Esta situao, que denominamos a revolta da cidadania, extremamente interessante, na medida em que ela reifica a dimenso jurdica da cidadania, ao acionar
um instituto da democracia na garantia do direito social, retirando do Executivo o m o noplio da proteo social, e transformando a questo social em uma questo da democracia (mesmo neste contexto autoritrio).
A tentativa d o Executivo de evitar a falncia d o sistema, paralisando o s juzos,
(em 1989), apenas deu tempo para que fossem tomadas outras medidas que viabilizassem o financiamento da Seguridade, tais c o m o a criao de impostos sobre combustveis
e impulsos telefnicos, a nivelao dos aportes de diferentes categorias, a incluso de
novas categorias de contribuintes, alm da elevao das taxas dos ativos.
Na rea da sade observa-se uma reduo dos recursos oramentrios, no perodo
de 1975 a 1983, caindo de 6 % para 2,5%, o que se traduz na crescente deteriorao da
rede de servios do setor pblico e na reduo da cobertura populacional. A tendncia
privatista da poltica de sade expressa-se no sucateamento da rede pblica, induzindo as
obras sociais a deixarem de comprar ali os servios e a encaminhar sua demanda para a
rede privada, c o m o aumento da cobrana direta aos beneficirios de parte dos servios
prestados pela Seguridade Social, e pela permisso de que o s setores c o m maiores recursos optem pelo sistema de seguros privados, abandonando assim o sistema solidrio da
Seguridade Social.
Entretanto, a tentativa de levar adiante esta postura, c o m a eliminao do controle
sindical sobre as obras sociais proposta no projeto de lei 22.269 de 1980, no alcanou
sua regulamentao, demonstrando a fora das organizaes corporativas mesmo sob a
ditadura militar.
Quase duas dcadas depois de iniciada a reforma, apesar de seus esforos unifi
cadores, o que se observa que o sistema de Seguridade Social seguiu sendo altamente
fragmentado e estratificado, preservando regimes especiais de benefcios ao lado de um
prottipo de Sistema Nacional, alm de preservar o controle sindical sobre as obras sociais.
A maior uniformidade alcanada quanto ao regime de benefcios, c o m um maior
controle estatal sobre as finanas e a administrao do sistema no correspondeu, no entanto, eliminao dos privilgios, e no impediu o recurso desvalorizao dos benefcios c o m o soluo para a crise financeira, problema agravado pelos altos nveis de inflao.
Na rea da sade, alm de se preservar o poder das organizaes corporativas e a
fragmentao do sistema, observou-se uma reduo do papel do setor pblico prestador
de servios e o incentivo a diversas formas de privatizao da prtica mdica.
regime de assistncia mdica privada, que comporta dois setores bem diferenciados:
assistncia mdica particular e assistncia privada coletiva (esta ltima composta
pelas mutualidades - associaes assistenciais e cooperativas dc profissionais - e
servios financiados por empresas).
regime de seguros sociais de doena - unificados e administrados, a partir de 1979,
pela DISSE - Direo dos Seguros Sociais por Doena. Trata-se de um regime obrigatrio, prestando assistncia mdica atravs de instituies privadas, em casos de riscos de doena previstos na legislao da Seguridade Social;
regime de cobertura a cargo do empregador, que cobre a perda do salrio para os trabalhadores do setor privado que no esto includos nos seguros obrigatrios.
A s pessoas pblicas no-estatais, criadas a partir dos anos 50 e administradas e financiadas de modo tripartite, gozavam dc grande autonomia face ao Executivo at 1968,
Durante os primeiros anos ainda prevaleceram as concepes d o grupo reformador que defendia a melhoria d o sistema existente, mas, a partir de 1980, pelo contedo das reformas, ficou evidenciado o peso dos neoliberais na formulao da poltica
previdenciria.
Segundo Racsynski (1991:63), esta primeira fase esteve marcada p o r
A mudana, no entanto, foi tambm condicionada pelo nvel de resistncia apresentado pelas instituies corporativas e de auto-ajuda, bem c o m o pelo lugar que elas
tradicionalmente ocuparam no sistema de Seguridade e na cultura poltica local.
A substituio dos mecanismos de representao corporativos por canais burocrticos teve um sentido claro de privilegiamento dos interesses dos produtores privados
de servios, especialmente no caso da ateno sade, c o m o se evidencia na reduo
dos servios pblicos, na deteriorao da rede existente e na introduo de diferentes
modalidades de privatizao da lgica estatal.
Mesmo naqueles casos em que o governo militar seguiu atribuindo um papel central para o Estado na proteo social, c o m a ampliao da cobertura e da pauta de benefcios, no ocorreu uma maior participao dos recursos fiscais para financiar estas
polticas. A o contrrio, a reduo do gasto pblico social marcou todos os governos
neste perodo sendo que as medidas de ampliao da proteo social, quando ocorreram,
foram custeadas por recursos parafiscais. A s tentativas de desonerar o trabalho, substituindo contribuies por outras fontes de custeio no foram exitosas, de forma que ao final do perodo, quase todos os pases apresentavam um desequilbrio financeiro semelhante quele que havia justificado a interveno e controle estatais.
A recorrncia ao aumento das contribuies dos trabalhadores para financiar o
dficit dos sistemas ocorreu de quatro formas: pelo aumento das alquotas de contribuio; pela incidncia de novos tributos e contribuies patronais sobre a folha de
salrios, sendo repassada ao custo dos produtos; pela introduo de modalidades de pagamento de parte dos servios pelos usurios; pela desvalorizao d o valor real dos
benefcios que tambm tinham sido depreciados em funo das altas taxas infladonrias.
Assim, podemos afirmar que a reforma centralizadora/burocrtica, embora tenha
na maioria dos casos alcanado retirar das organizaes corporativas e partidrias o controle sobre o recurso de poder que representava a poltica social, no alcanou, no entanto, quebrar a estrutura medular do Sistema de Seguridade Social que havia sido montado anteriormente, preservando a estreita base financeira, a existncia de regimes especiais e de um elevado grau de estratificao nos benefcios, a centralidade do Estado na
prestao e/ou alocao dos recursos e definio do formato da proteo social e as distores que caracterizaram o sistema, c o m o a evaso, a irracionalidade e improdutivi
dade, os altos custos administrativos, a corrupo e o clientelismo.
A dcada de 80 vai ser caracterizada, na Amrica Latina, pela ocorrncia de dois
fenmenos concorrentes e simultneos: a profunda crise econmica e o endividamento
externo, na economia, e o s processos de transio democracia, no campo da poltica.
A crise econmica que afetou os pases centrais nos meados dos anos 70 e no
incio dos anos 80 transmitiu-se aos pases latino-americanos pela via do comrcio e pela
do financiamento. O endividamento foi o principal instrumento utilizado pelas
economias latino-americanas para fazer face crise dos anos 70, o que levou a um enri
jecimento das possibilidades de enfrentamento da crise nos anos 80, j que se encontravam e m uma situao muito mais desfavorvel que na dcada anterior alto nvel de
endividamento, acelerao inflacionria e custos financeiros crescentes (Tolkman,
1985).
R E F O R M A L I E R A L / P R O D U T I V I S T A :
Q U E B R A N D O
E S T R U T U R A
R E F O R M A U N I V E R S A L / P U B L I C I S T A :
TENTATIVA
D E
D E M O C R A T I Z A O
scindvel para, articuladamente c o m os movimentos organizados, inscrever a questo social na ordenao legal mxima.
Por outro lado, o processo constitucional conformou-se em arena privilegiada na
qual os diferentes atores se auto -reconhece ram em um processo de enfrentamento e negociao desconhecidos tanto para as elites quanto para as organizaes populares no
pas.
A impossibilidade de transformar em medidas concretas as conquistas sociais
inscritas na Constituio de 1988, deu incio a um processo de depurao dentro do governo
de sua ala mais progressista, assumindo a partir de ento um carter nitidamente conservador.
Iniciou-se ento o terceiro perodo, antes mesmo do novo governo de tendncia
neoliberal, no qual as demandas sociais comearam a ser vistas c o m o inviveis no contexto de recesso atravessado, comprometendo a possibilidade dos acordos internacionais
acerca do pagamento da dvida externa, alem de inscreverem-se em um projeto de desenvolvimento econmico-social que requer uma presena central do Estado. Neste sentido,
as demandas e mecanismos propostos de poltica social foram vistos c o m o empecilhos
democracia, que naquele momento se traduzia como sendo a desestatizao e o favore
cimento de uma economia gil de mercado, em uma sociedade "ps-moderna".
Assim, as demandas sociais passaram a ser uma permanente ameaa consolidao da democracia, requerendo uma transformao profunda das instituies, leis e
mecanismos de financiamento da proteo social.
Com relao primeira etapa, de liberalizao do autoritarismo, na qual a rede de
relaes sociais e de novos atores constitudos em torno da questo social passou a ser
um elemento propulsor da democratizao, podemos identificar dois elementos centrais
neste processo: a formao de novas identidades coletivas e a construo de projetos sociais dc mudana.
O rompimento c o m o modelo de participao poltica caracterstico do perodo
populista e desenvolvimentista, a diversificao da economia c o m a formao de uma
classe trabalhadora altamente especializada, localizada na regio do A B C paulista, a intensa urbanizao e concentrao populacional em grandes metrpoles, a recente insero dos profissionais c o m o assalariados etc, so alguns dos fatores que podem explicar a mudana de comportamento poltico em relao questo da proteo social.
Desde os anos 70, teve lugar um crescente movimento associativista em torno das
necessidades sociais experimentadas pela populao e das condies dc trabalho e remunerao dos trabalhadores sociais, baseado nos princpios da solidariedade e da participao poltica. No campo da Seguridade Social podemos destacar c o m o significativos: o
movimento dos aposentados, o movimento popular em sade, o movimento sanitrio e o
movimento mdico.
O movimento dos aposentados emergira como resposta crescente deteriorao
do valor dos benefcios e da injusta contribuio imposta aos aposentados face crise financeira da Previdncia, buscando organizar a clientela de beneficirios em defesa dos
direitos adquiridos, e utilizar seu poder de lobby sobre as autoridades e parlamentares a
fim de reverter a precria situao cm que se encontram. Este movimento tem uma viso
corporativa da proteo social, entendendo que seus direitos foram adquiridos mediante
contribuio em base contratual, razo pela qual entendem que a ampliao da cobertura
e as funes assistenciais universalizadas devam ser separadas da funo de seguro, para
no prejudic-la. N o entanto, difere do tipo de barganha corporativista existente at os
anos 60, porque no est baseada no poder diferencial das categorias profissionais em
sua relao c o m o Estado.
A importncia do movimento est em chamar ateno para o problema da Previdncia Social, retirando-o do circuito estritamente tecnocrtico, alm de utilizar o
conhecimento do aparato estatal e as relaes polticas dos aposentados c o m o recursos
de poder e de controle do processo de implementao das polticas. Neste sentido,
repete-se aqui a mesma situao anteriormente apontada c o m relao ao caso da Argentina, que denominamos a revolta da cidadania, na qual cidados idosos, interpelam os
governos na defesa de seus direitos adquiridos, utilizando para o resgate de sua condio
cidad dos demais poderes - Legislativo e Judicirio - como forma de contrabalanar o
peso do Executivo (inicialmente o Legislativo na fase de elaborao da Constituio e da
legislao ordinria e posteriormente, j nos anos 90, o Judicirio c o m a recuperao do
aumento de 147% que o Executivo se recusava a pagar), alcanando inclusive voltar a
participar do Conselho Previdencirio, c o m as reformas do governo de transio.
O movimento popular organizou-se em torno do local de moradia, reivindicando
melhores condies de vida, nas quais as demandas em relao a saneamento e atendimento mdico assumiram grande relevncia. O carter policlassista destes movimentos e
o fato de tomarem o Estado c o m o alvo de suas reivindicaes, trouxe para a cena poltica
a discusso sobre a cidadania e os direitos sociais, tornando a questo da proteo social
mais ampla do que as reivindicaes sindicais, classistas e partidrias.
A d e m o c r a t i z a o assumida p o r estes m o v i m e n t o s c o m o c o n d i o i m prescindvel para a melhoria de suas condies de vida, na medida em que o instrumento
que lhes pode garantir a sua capacidade de presso sua experincia de organizao e de
participao.
Gershman (1992:265), analisando o movimento popular em sade, aponta como
seu principal dilema a conflitiva relao c o m o Estado, como alvo das reivindicaes e
elemento polar da constituio destes movimentos, cuja omisso no cumprimento do seu
papel opera c o m o interpelao atravs da qual o movimento se constitui para elaborar
sua pauta de reivindicaes; ou seja, a possibilidade de tais atores em constituir-se enquanto sujeitos polticos passa por sua relao c o m o prprio Estado.
O movimento mdico aparece desde a dcada de 70 como um ator poltico importante, na medida em que as profundas transformaes das condies de exerccio da
prtica mdica - de profissionais liberais a assalariados - acarreta uma mudana nas formas de organizao e ao poltica de um grupo de profissionais tradicionalmente ligados a uma ideologia elitista, aproximando-os dos movimentos populares e sindicais.
Restaria lembrar, a ttulo de exemplo, que a primeira greve geral de uma categoria, ainda
no final do perodo autoritrio, foi uma greve de mdicos, evidenciando a utilizao, por
estes profissionais, dos mesmos instrumentos de luta dos demais assalariados. As reivindicaes por melhores condies salariais, base do movimento mdico, foram inseridas
em um projeto de discusso mais amplo, sobre a natureza da organizao do sistema de
O enfrentamento maior se daria por ocasio da elaborao da Carta Constitucional, na qual finalmente a correlao reformista conseguiu inscrever no texto constitucional, sob o ttulo da Ordem Social, os princpios da universalidade, equidade, uniformidade e equivalncia, irredutibilidade dos valores dos benefcios, gesto democrtica
descentralizada e participativa.
Estes princpios orientariam a organizao da Seguridade Social, pela primeira
vez afirmada legalmente c o m o compondo-se das aes e servios nas reas de previdncia, sade e assistncia social, assumidos c o m o funo pblica, sob a gide do Estado.
A utilizao do conceito de Seguridade representou uma inovao importante, na
medida em que houve uma dissociao parcial entre proteo social e vnculo contribu
tivo, assumindo no mesmo nvel, os benefcios contributivos e os assistenciais. N o entanto, a manuteno da separao funcional entre previdncia, sade e assistncia revela
a incapacidade de se superar uma concepo da proteo social como seguro, qual vo
se superpondo programas assistenciais e diversificando-se a clientela, de tal forma que se
pode falar de um sistema de Seguridade Social hbrido, ou seja, orientado por princpios
e prticas concorrentes, originadas de uma base contributiva individual de um lado, e de
programas distributivos assistenciais de outro (Teixeira, 1990).
A materializao da Seguridade ficou por conta da criao do Oramento da
Seguridade Social, exigncia que trouxe maior visibilidade e possibilidade de controle
social sobre a alocao dos recursos sociais. N o entanto, no ocorreram mudanas no
mesmo sentido nas prticas administrativas e na institucional idade, de forma a agregar as
trs funes da Seguridade em uma mesma instituio ou corpo administrativo. Sendo
assim, a aparente unidade expressa pelo conceito de Seguridade guarda no seu interior
contradies profundas que se revelam, por exemplo, nas tenses entre centralizao e
descentralizao (a previdncia segue sendo centralizada enquanto a sade e a assistncia deveriam ser descentralizadas; os recursos advm basicamente da contribuio
salarial e, portanto, seguem sendo altamente centralizados enquanto as responsabilidades
so cada vez mais descentralizadas); entre acumulao e redistribuio (os benefcios
previdencirios sendo de natureza contributiva e os assistenciais, mesmo que idnticos
aos primeiros, de carter redistributivo); entre seletividade e universalidade (prope-se a
seletividade em alguns benefcios ao mesmo tempo que uma universalidade indiscriminada para os demais), entre estatismo e privatismo (assume-se que as funes pblicas
devam ser garantidas pelo Estado, algumas vezes c o m exclusividade na prestao dos
benefcios e servios, outras c o m a participao subsidiria do setor privado, outras
ainda c o m a participao imprescindvel da ao social voluntria e participativa).
O texto constitucional acrescenta ainda um conjunto de mudanas relativas ao financiamento da Seguridade, no sentido da diversificao das fontes e menor suscetibili
dade pr-cclica, criando a contribuio sobre uma "proxis" do lucro lquido das empresas e canalizando para a Seguridade os recursos do FINSOCIAL (posteriormente denominado COFINS), do PIS/PASEP e os recursos oriundos das loterias. C o m a vinculao dos
recursos do PIS/PASEP ao programa de seguro-desemprego inicia-se um processo de
especializao das fontes, de tal sorte que ao invs dos recursos integrarem um
oramento nico, eles apenas se integram para efeitos formais, distinguindo a contribuio salarial para o custeio dos benefcios previdencirios, o FINSOCIAL/COFINS para
dos crnicos atrasos nos pagamentos das contas hospitalares em um perodo dc alta inflao, houve um processo crescente de descredenciamento seletivo da rede privada, ficando vinculados ao sistema pblico apenas a parcela mais atrasada tecnologicamente
dos hospitais privados. O mesmo fenmeno vinha ocorrendo c o m os pacientes de classe
mdia, que deixavam de se atender no sistema previdenciro, buscando outras formas
de cobertura. Este processo foi facilitado, por um lado, atravs dos incentivos governamentais propiciados, por exemplo, pela renncia fiscal em relao aos gastos pessoais
c o m sade, seja na rede privada seja no setor de pr-pagamento.
Ademais, a fora de trabalho de melhor qualificao, situada nas empresas privadas e ou estatais, tinha a sua disposio sistemas de reembolso ou seguro-sade que a
deixava fora do atendimento pblico, inclusive os servidores da prpria Previdncia.
O desfinanciamento do setor pblico vinha sendo acompanhado, desde o inicio
dos anos 80, pela alterao no mercado de sade provocada pela introduo dos planos
de seguro-sade, seja individualmente contratados ou propiciados pela empresa contratante.
Este fenmeno, de autonomizao d o setor privado em relao Previdncia,
qual esteve articulado nos anos 70, no foi devidamente considerado pelo Movimento
Sanitrio e pelos formuladores da poltica de sade, em permanente combate privatizao da sade previdenciria, quando j estava ocorrendo um outro movimento de expulso da classe mdia e do setor privado mais competitivo do sistema pblico.
Faveret & Oliveira (1990:155) viram neste processo a ocorrncia de uma universalizao excludente, onde cada movimento de expanso universalizante do sistema
acompanhado de mecanismos de racionamento que expulsa os segmentos sociais mais
bem aquinhoados, o que para os autores funcionaria como um princpio de seletividade
da clientela em um processo de discriminao positiva. O que eles no levaram em
conta, no entanto, foi que a excluso destes segmentos, c o m maior poder de vocalizao,
seja pelo lado empresarial seja pelo dos usurios, em um contexto altamente recessivo e
de reduo do gasto social, levaria o sistema pblico c o m o um todo a bancarrota, inviabilizando o atendimento exatamente aos mais necessitados.
D o lado do financiamento, ocorreu uma especializao das fontes, tendo ficado o
FINSOCIAL/COFINS destinado ao setor sade, dentro do oramento da Seguridade Social.
Esta contribuio vinha sendo questionada na justia pelos empresrios que alegavam bi
tributao e deixaram de pag-la nos ltimos tempos, ficando a descoberto o setor sade,
na medida em que o governo no cuidou de repor o mnimo para pagar ao menos as contas dos hospitais pblicos. A deteriorao da rede se fez acompanhar da evaso dos
profissionais cujos salrios foram contidos, alm da introduo de mltiplas formas de
cobrana direta dos usurios.
N o caso do setor de benefcios, observa-se que, ao contrrio dos princpios enunciados na Reforma Constitucional, subsistem os problemas de desigualdades dos regimes rural/urbano, tambm entre servidores da Unio e demais aposentados, perda de
valor real dos benefcios, privilgios em regimes especiais, regressiidade na con
tribuio salarial etc. Por exemplo, enquanto 7 2 % dos benefcios esto na faixa de dois
salrios mnimos, j as aposentadorias especiais e por tempo de servio tm valores
mdios quatro a cinco vezes superiores.
propugnar por uma alterao da personalidade jurdica das unidades hospitalares c o m plexas, libertando-as da tutela do estatuto pblico, seja em relao gratuidade dos
servios, seja em relao complementao dos salrios c o m base na produtividade.
Descentralizao e flexibilizao, propostas defendidas por todos, ganham, no entanto,
cada v e z mais um contedo basicamente privatista.
A mudana do Presidente da Repblica, c o m o impeachment do Presidente Collor,
representou inicialmente uma rejeio das tendncias ultraprvatistas, por sua associao
c o m a corrupo. N o entanto, a continuao dos impasses financeiros anteriores repem
as mesmas tendncias no cenrio poltico posterior, demonstrando que a privatizao se
impem, mesmo que no seja associada a um governo marcadamente neoliberal.
Em outros termos, a ambigidade d o modelo de reforma universal/publicista em um contexto de democracia elitista e de uma poltica econmica altamente cerceada
pelos compromissos internacionais e pela presso neoliberal pela desestatizao em fav o r do mercado privado - acaba sendo, progressivamente superada pela realidade de um
modelo de poltica social altamente segmentado, apesar de inclusivo.
A proposta governamental viria apenas sancionar uma realidade em progresso h
algum tempo, decretando a falncia de uma Seguridade Social inconclusa e sua substituio por um padro de incluso segmentada. O reconhecimento de que no se cria
igualdade por lei demonstra a inexistncia de um pacto solidrio que d suporte a um
projeto de universalizao dos direitos sociais, em uma sociedade em que a exacerbada
diferenciao social acaba por contaminar e irromper mesmo no interior de sistemas pre
tendidamente igualitrios.
RUMO A
UM
indstria passou a depender cada vez menos de mo-de-obra e consumir menos insumos
naturais, alm de requerer pesados investimentos, em geral estatais, em desenvolvimento
cientfico e tecnolgico, redirecionando a economia mundial para pases j industrializados e/ou em condies de adotarem novas estratgias industriais. Neste processo, a
Amrica Latina, pela primeira vez, encontrou-se desvinculada da economia mundial, levando analistas econmicos e polticos a avaliarem os anos 90 c o m o um ponto de inflexo entre o padro de desenvolvimento precedente na regio, sem no entanto aventar
uma hiptese definitiva sobre o futuro.
Na etapa atual, a capacidade de conformar o prprio destino no pode ser alcanada no isolamento, estando vinculada, mais do que nunca, insero no mundo,
fruto do processo de globalizao da economia.
A globalizao da economia mundial um fenmeno inicialmente decorrente da
expanso das empresas multinacionais - que fragmentaram as etapas da produo em
unidades situadas em diversos territrios, escapando aos controles dos Estados - tendo
sido reforado, posteriormente, pelo desenvolvimento das telecomunicaes e da informtica, que permitiu aprofundar a tendncia fragmentao das etapas de produo de
bens e servios e interconectar os mercados financeiros (Guimares, 1993).
Estas transformaes tiveram importantes conseqncias em termos do reordena
mento das relaes internacionais, c o m profundas implicaes econmicas e polticas,
acarretando no apenas a globalizao das estruturas econmicas e o questionamento das
identidades nacionais, mas tambm a profunda recesso atravessada pelos pases ocidentais e a integrao dos pases em grandes blocos, a exemplo da Comunidade Europia.
A situao atual apresenta-se como um embate em que os principais Estados lutam pela transformao do regime jurdico de distribuio da renda e consolidao da
hegemonia no sistema internacional, na tentativa dc construo de uma ordem poltica e
econmica que favorea seus interesses.
As tentativas de reinsero da economia latino-americana tm acarretado o
fenmeno bem caracterizado por Sunkel (Lechner, 1990) como a "integrao transna
cional e desintegrao nacional" manifesto c o m o crise de governabilidade do conjunto
das instituies polticas e crise do Estado nacional, tanto c o m o espao econmico
quanto como forma poltica capaz de assegurar as funes clssicas dc arrecadao,
coeso e coero.
O esgotamento do modelo de industrializao substitutiva alicerado no protecionismo estatal havia gerado um capitalismo exeludente e arcaico do ponto de vista da
marginalizao de amplos setores da populao dos resultados do crescimento, uma
indstria pouco competitiva e altamente dependente dos subsdios estatais, um setor financeiro especulativo cada vez mais poderoso, um mercado interno restrito e um padro
de consumo conspcuo, fatores responsveis por um Estado em bancarrota e incapaz de
atender seus compromissos c o m as clientelas que o sustentam.
A necessidade de mudana impe de imediato a reforma do Estado, de forma a
desatrel-lo das redes de interesses econmicos e sociais que buscam realizar-se atravs
do sua expanso incessante, buscando dar lugar a uma economia de mercado e a uma
poltica como representao.
A s perspectivas de reforma, no entanto, so divergentes. D e um lado, encontramse aqueles que percebem que tanto d o ponto de vista econmico, c o m a necessidade de
um planejamento mais estratgico e uma alocao seletiva dos recursos estatais no desenvolvimento de novas tecnologias, c o m o em relao construo da democracia, ou
seja, capacidade de administrao dos conflitos; em outras palavras, o que se requer
um Estado fortalecido em sua capacidade tcnico-administrativa, poltica e de planejamento. Assim, o Estado tutelar daria lugar ao Estado estrategista.
D e outro lado encontram-se aqueles cuja melhor expresso seria a proposta de D e
Soto (Cueva, 1988:129) no sentido de substituir a "falsa tica da justia distributivista"
pela "correta tica da justia produtivista", identificando a estatizao c o m o a causa de
todos os males, e no uma de suas conseqncias, e a mercantilizao c o m o a soluo
para os problemas da regio.
O dilema a ser resolvido a inexistncia de mercados reais em sociedades, de tal
forma estratificadas em submundos nos quais no h comparabilidade e intercambiali
dade (Reis, 1988), o desafio colocado para uma ordem social de tal forma segmentada
c o m o chegar modernidade c o m um contingente de quase um tero da populao excludos dos nveis mnimos de integrao, podendo ser considerada no apenas suprflua, mas c o m o um grande peso para o Estado (Lechner, 1990).
A possibilidade de normalizao de uma ordem social baseada no apartheid social parece incompatvel c o m a cultura regional, para a qual a democracia foi vinculada,
via populismo, muito mais c o m a justia substantiva do que c o m as regras processuais.
A crise do Estado-nao reside exatamente na acentuao da contradio entre o
carter cada v e z mais internacionalizado da reproduo e acumulao de capitais enquanto a reproduo do consenso segue adscrita nacionalidade, no encontro do Estado
c o m a cidadania. Em nossos pases, cujo eixo da acumulao est dado pela heterogenei
dade estrutural, a necessidade de se garantir a integrao e participao atravs da redistribuio operada pelo Estado via polticas sociais acentua esta dimenso de crise, na
medida em que o poder pblico torna-se incapaz de preservar suas funes clssicas,
abrindo espao para a emergncia de uma situao de desagregao social e surgimento
de poderes paralelos legalidade e justia.
A o lado disso, recompe-se a sociedade democrtica trazendo para o cenrio
poltico um conjunto de novos atores sociais e de novas prticas polticas na mediao
das demandas populares diante de um setor pblico que perdeu a capacidade de gesto
econmica e se encontra sem condies de dar uma resposta satisfatria exploso das
demandas autoritariamente contidas.
Os elevados nveis de concentrao de renda em conseqncia das polticas recessivas e das taxas de inflao no-declinantes levaram deteriorao da qualidade de
vida dos setores populares, afetando tambm as camadas mdias, embora a expresso
desta piora nos indicadores sociais no tenha se expressado na mesma velocidade e proporo, indicando a importncia da rede de servios sociais existente no sentido de
atenuar o s efeitos perversos da crise.
A s mudanas no tecido social indicam, por outro lado, uma democratizao mi
crossocial, na qual a participao aparece c o m o estratgia de superao da pobreza
poltica, c o m o afirma Guimares (1990), o que ocorre paralelamente c o m a exigncia de
capital financeiro - que busca apropriar-se das potencialidades dos recursos sociais existentes. A alegao da utilidade de sua aplicao para a economia c o m o um todo como investimento produtivo certamente no resiste mera observao do ciclo especulativo da
acumulao em nossos pases nos quais a inflao domina a lgica financeira.
A disputa pelo controle dos fundos tem-se acirrado nos ltimos anos, facilitada
pela crise financeira dos sistemas de proteo social e pela ideologia liberal para a qual a
soluo da crise passa pelo desmantelamento do Estado.
Se bem este seja, hoje em dia, um conflito vivido por todas as economias ocidentais, certo e que aquelas que consolidaram fortes sistemas de proteo social na fase de
hegemonia do capital industrial, hoje apresentam uma irredutvel resistncia a submeter
as polticas sociais aos ditames do capital industrial, dado o complexo arco de interesses,
consolidado em torno da proteo social. Diferentemente, na Amrica Latina, a constituio de poderosos sistemas estatais de polticas sociais no se deu dc forma a consolidar uma articulao de interesses em tomo do pacto de cidadania que seja capaz de fazer
frente s presses que hoje se voltam para a disputa da gesto dos fundos sociais.
A tendncia observada na realidade regional, para alm dos modelos expressos
nas propostas de reforma que esto em j o g o na cena poltica, a universal/publicista e a
liberal/produtivista, indica uma adequao dos mecanismos de poltica social a uma segmentao da sociedade, como aprofundamento da heterogeneidade estrutural, c m uma
conjuntura de alterao do modelo econmico e do papel do Estado.
A poltica social, c o m o mediao necessria entre Estado e sociedade, vai aos
poucos deixando de ser uma mistificao de uma sociedade fundada nos princpios da
igualdade e da justia social, expressos em uma noo de cidadania que nunca se realizou, j que sempre esteve condicionada pela qualidade da insero trabalhista, o que, por
suposto, nega o fundamento igualitrio e a comutabilidade inerente a um mercado
poltico-social real.
Atualmente, a tendncia da poltica social seria exatamente de fornecer os mecanismos e instituies capazes de regulamentar e legitimar a segmentao social existente,
no mais atravs de um sistema que transforma benefcios em privilgios entre os includos e pune aos demais c o m a excluso, mas sim atravs de um sistema universal de
incluso segmentada na condio da cidadania.
Diferentes mecanismos, lgicas diferentes, sistemas sociais distintos vo tentar
ordenar uma ordem social em que pelo fato dc todos poderem ser includos no encaminha igualdade, mas sim entroniza a diferenciao.
Mais uma vez, recorrentemente, a poltica de proteo social, configurada na
engenharia da Seguridade Social, chamada a resolver o dilema primal da ausncia de
integrao da nacionalidade, portanto, a fragilidade estrutural do Estado-nao.
Novamente, a institucionalizao da cidadania como condio de possibilidade de
garantia do exerccio do poder poltico , paradoxalmente, a negao da cidadania enquanto igualdade jurdico-poltica bsica, fundamento da abstrao e generalidade estatal.
A contradio entre a emergncia de uma conscincia cidad, c o m uma intensidade nunca vista entre ns, e a reificao da existncia de Estados sem cidados em um
projeto de readequao do padro de proteo social em direo a uma incluso segmen
tada, adia mais uma v e z (at quando?) o enfrentamento da questo fundamental da proteo social: a constituio plena de uma comunidade nacional democrtica.
A constituio, na Amrica Latina, de Estados sem cidados, implica que a
existncia de um poder politico central no correspondeu a criao de uma nao, entendida c o m o a construo de uma sociabilidade minimamente necessria para legitimar
o exerccio deste poder. Esta a raiz da crise de governabilidade que temos enfrentado
durante todo este sculo, c o m diferentes feies.
Estamos em um momento crtico, representado pela possibilidade de dar estas
sociedades uma cara verdadeiramente democrtica ou eternizar as diferenciaes que
forma sendo construdas em um modelo social de camadas que apenas se encontram em
dois pontos: a dependncia generalizada de um Estado patrimonial e na irrupo
peridica e incontrolvel da violncia social.
A interpelao da cidadania, neste contexto, funciona c o m o uma possibilidade
comunicacional, atravs da qual se possa reconstruir a comunidade nacional, dando lugar
a uma sociabilidade pautada em princpios ticos acordados. S assim ser possvel resgatar o carter pblico que deve servir c o m o norma na qual estejam pautadas, no
apenas as aes estatais, c o m o tambm aquelas que, embora privadas, afetam a comunidade nacional.
D e outra forma, continuaremos a ter Estado, mas no nao, e, nestes casos, todo
exerccio do poder autoritrio e ilegtimo, e, portanto, a sociedade ingovernvel.
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