Reforma do Estado e

Administrao Pblica Gerencial

Gesto do Setor Pblico: estratgia e estrutura
para um novo Estado
Da administrao pblica burocrtica gerencial
Luiz Carlos Bresser Pereira

Gesto do Servio Pblico

Mudana de Perspectiva:
Reforma do
Estado/Reforma
Administrativa

Anos 90

Anos 80

Ajuste estrutural:
ajuste fiscal,
liberalizao do
comrcio,
privatizao e
desregulamenta
o.

Como reconstruir o
Estado/ como
redefinir um novo
Estado em um
mundo globalizado.

No Brasil

Plano Diretor da reforma do aparelho do Estado

(Agosto, 1995)
Administrao Pblica Burocrtica
Gerencial
Transformao da Secretaria da Presidncia em um
novo Ministrio: da Administrao Federal e Reforma
do Estado.

Reforma do Estado
Razes:
No basta o ajuste estrutural para se retomar o
crescimento;
Premissa neoliberal que estava por trs das reformas
(estado mnimo/mercado coordenador da economia)
provou ser irrealista.
Proteo do patrimnio pblico (res publica) contra as
ameaas de privatizao (rent-seeking);
Proteo dos direitos pblicos: propriedade do Estado de
todos e para todos, no apropriada por uns poucos;

Aprimoramento da democracia e substituio da

administrao pblica burocrtica por uma administrao
pblica gerencial.

Reforma do Estado
Consequncias:
Reduo do Estado;
Limitao de suas funes como produtor de bens e
servios e como regulador;
Ampliao de suas funes no financiamento de
atividades que envolvam externalidades ou direitos
humanos bsicos e na promoo da competitividade
internacional das indstrias locais.

Aspectos envolvidos:
Polticos: promoo da governabilidade;
Econmicos e Administrativos: visam
governana.

aumentar

Administrao Pblica
Patrimonialista

Burocrtica

Gerencial

- Patrimnio pblico e
privado eram confundidos;
- Estado como um
patrimnio de seu
governante;

- Substituiu a
administrao
patrimonialista;
- Auto-referente;
- Patrimnio pblico
patrimnio privado;
- Servio pblico
profissional e sistema
administrativo impessoal,
formal e racional;
- Controle hierrquico e
formalista dos
procedimentos*;
- Baseada no pressuposto
da eficincia*;
- Concentra-se no processo
e em garantir as demandas
dos cidados;
- Controles preventivos.

- Em resposta crise do
Estado; para enfrentar a
crise fiscal; reduzir custos;
aumentar a eficincia;
instrumento de proteo
do patrimnio pblico.
- Orientada para o cidado
e para a obteno de
resultados;
- Visa satisfao do
interesse pblico.
- Polticos e funcionrios
pblicos so merecedores
de confiana (limitada);
- Estratgia:
descentralizao, incentivo
criatividade e inovao,
- Contrato de gesto
(instrumento de controle
dos gestores pblicos);
- Orientada para
resultados;
- Controle a posteriori.

- Nepotismo;
- Empregatismo;
- Corrupo.

Problemas:
-Lenta, cara e ineficiente.

ESTADO MODERNO
Setores

Ncleo
estratgico

Atividades
exclusivas

Servios noexclusivos

Produo de
bens e servios

Caracterstica
s

Tipo de
Administra
o

o centro no qual se
definem as leis e as
polticas e como as
fazer cumprir.
Ex: Parlamento,
Tribunais, Presidente
da Repblica,
ministros de Estado.

Administrao
Pblica Gerencial +
Caractersticas
Burocrticas
Atualizadas
(carreira e
estabilidade
asseguradas por lei)

exercido o Poder
de Estado.
Ex: foras armadas,
polcia, agncias de
financimento,
agncias
reguladoras.

Administrao
Pblica Gerencial
(Descentralizada)

O Estado prov; mas

podem tambm ser
oferecidos pelo setor
privado e pelo setor
pblico nogovernamental.
Ex: educao,
sade, cultura,
pesquisa cientfica.

Administrao
Pblica Gerencial
(Autnoma)

Empresas estatais

Administrao
Pblica Gerencial

Tipo de
Propriedad
e

Tipo de
Instituio

Estatal

Estatal

Pblica nogovernamental

Privada

Agncias autnomas

Organizaes sociais

Administrao Pblica
Brasileira

Reformas administrativas no Brasil

1936

Reforma Burocrtica

1936
1967

Ensaio de desburocratizao e descentralizao

1995
Administrao pblica gerencial

Crise do Estado, 1979

Perda da capacidade do Estado de coordenar o sistema
econmico de forma complementar ao mercado.
Crise fiscal ou
financeira
Perda do crdito
pblico e
poupana pblica
negativa.

Crise do
modo de
interveno
do Estado
Esgotamento do
modelo
protecionista de
substituio de
importaes.

Crise da forma
burocrtica
Sobrevivncia do
patrimonialismo;
No consolidao
de uma
burocracia
profissional no
pas;
Enrijecimento
burocrtico
extremo.

Crise poltica
1) crise de
legitimidade;
2) crise de
adaptao ao
regime
democrtico;
3) crise moral

Crise Econmica no Brasil

Perodo: 1979-1994
Causa: Crise do Estado
Consequncias: estagnao da renda per
capita e alta inflao sem precedentes.
Retomada do Crescimento: Plano Real
(1994) - estagnao dos preos.

CRISE ECONMICA NO BRASIL

197
9
Segundo
choque do
petrleo
Crise do
Estado
Crise
fiscal;
Crise do
modo de
interven
o do
Estado;
Crise da
forma
burocrtica
;
Crise
poltica.

198
5
2 momento
da crise
poltica
Crise de
adaptao
ao regime
democrtico
(tentativa
populista de
voltar aos
anos 50)

1 momento da
Crise Poltica
(legitimidade)
(Crise do
Regime Militar)

1987
-Crise fiscal
-Crise do
modo de
interveno
do Estado

1988
Crise da
Forma
Burocrtica
Contrareforma
CF/88
Retrocesso
Burocrtico/
Irrealista

199
0

1992

199
4

Hiperinflao

Plano Real

Reformas
econmicas
e ajuste
fiscal
ganham
impulso.

Retomada do
crescimento
Estagnao
dos preos

3 momento da
Crise Poltica
(Moral)
Impeachment
de Collor

1995
Governo
FHC
Plano Diretor
da reforma do
aparelho do
Estado:
Administra
o Pblica
Burocrtica
Gerencial

Reformas gerenciais da
Administrao Pblica Brasileira
Decreto-Lei 200, de 1967

1 tentativa de reforma gerencial da administrao pblica brasileira

FRACASSADA
Tentativa de superao da rigidez burocrtica;
nfase: descentralizao mediante a autonomia da administrao indireta;
Promoveu a transferncia das atividades de produo de bens e servios
para autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia
mista;
Princpios de racionalidade administrativa: planejamento, oramento,
descentralizao e controle dos resultados;
Utilizao de empregados celetistas, submetidos ao regime privado de
contratao de trabalho (sem concurso pblico);
Flexibilizao da administrao (buscando maior eficincia nas atividades
econmicas do Estado);
Fortalecimento da aliana poltica entre a alta tecnoburocracia estatal, civil
e militar, e a classe empresarial.

Decreto-Lei 200, de 1967

Consequncias inesperadas:
Facilitou
a
sobrevivncia
de
prticas
patrimonialistas e fisiolgicas, por meio da
contratao de empregados sem concurso
pblico.

O
ncleo
estratgico
do
Estado
foi
enfraquecido indevidamente devido a ausncia
de
realizao
de
concursos
e
de
desenvolvimento das carreiras de altos
administradores.

A volta aos anos 50 e 30

Governo Sarney (1985):

volta

aos ideais burocrticos dos anos 30 e ao

populismo dos anos 50;

Crise

fiscal foi ignorada;

Viso

distorcida do pensamento Kenesyano:

Modelo de substituio de importaes

Aumento do gasto pblico e dos salrios

Fracasso do

Plano Cruzado

CF/88 Retrocesso Burocrtico

Reao ao Clientelismo, afirmao de privilgios corporativistas;

Princpios de uma administrao pblica arcaica, hierrquica e rgida;

Viso errnea sobre as estratgias descentralizadoras (decreto- lei n

200/67);

Crtica ao Regime jurdico nico e a Estabilidade do servio pblico;

Crtica ao sistema de aposentadoria com remunerao integral;

Mrito:

tornou obrigatrio o concurso pblico para a admisso de todo

e qualquer funcionrio;
*impossibilidade de se promoverem funcionrios internamente.

Mitos Burocrticos
1) Mito Positivo da Carreira: Ao mesmo tempo que
se prega a instaurao da carreira, na prtica, a
destri atravs da induo da gratificao de
desempenho;

2) Mito Negativo do DAS: acredita-se que o DAS

mina o sistema de carreiras, abrindo espao para a
contratao sem concurso. Na verdade, trata-se de
uma carreira mais flexvel e orientada pelo mrito.
O DAS pode-se tornar um instrumento estratgico
para a disputa dos melhores administradores
brasileiros.

Governo Brasileiro
Da Administrao Burocrtica Gerencial
Sarney (1985) FHC (2003)

Governo Collor (1990-1992)

Episdio da Hiperinflao (1990), ao final do

governo Sarney, impulsionou as reformas
econmicas e o ajuste fiscal durante o governo
Collor;

Importantes medidas de apoio Reforma da

Economia e do Estado:

Abertura Comercial;
Impulsionou a privatizao;
Cancelamento da divida interna pblica;
Promoveu o ajuste fiscal.

Governo Collor (19901992)

Episdio da Hiperinflao (1990), ao final do

governo Sarney, impulsionou as reformas
econmicas e o ajuste fiscal durante o governo
Collor;

Importantes medidas de apoio Reforma da

Economia e do Estado:

Abertura Comercial;
Impulsionou a privatizao;
Cancelamento da divida interna pblica;
Promoveu o ajuste fiscal.

Mas...

Governo Contraditrio, se perde

em meio corrupo generalizada;
Diagnstico equivocado
de reforma equivocada;

Tentativa

Crise na Administrao Pblica:

Tentativa frustrada de reduzir o
Estado sem assegurar a legalidade das
medidas;
Desprestigio dos servidores pblicos;
Desorganizao da j precria
estrutura burocrtica existente.

Governo Itamar
(1992-1994)
Documento ENAP de 1993: Diagnstico da administrao Pblica
A crise administrativa manifesta-se na baixa capacidade de
formulao, informao, planejamento, implementao e controle de
polticas pblicas
Defende a necessidade de uma administrao descontaminada de
patrimonialismo;
Reafirma valores burocrticos clssicos : Profissionalizao do servio
pblico;
Criao da carreira de Gestores Pblicos;

* No se deu conta da necessidade de uma modernizao da

administrao Pblica que s uma perspectiva gerencial
poderia proporcionar, segundo Bresser Pereira (1998)

Documento da Associao Nacional dos Especialistas em

Polticas Pblicas (1994):

Identifica o processo de recrutamento e alocao de

quadros marcados por falta de critrios e clientelismo como
o grande problema da administrao;

Aponta a necessidade de uma Reforma do Estado que

reflita paradigmas gerenciais.

Governo FHC (1995-2003)

Nova Proposta de Reforma do Estado

Objetivo a curto prazo: ajuste fiscal

o Definio do teto remuneratrio (Estados e
Municpios);
o Exonerao de funcionrios por excesso de
quadro;
o Modificao do sistema de aposentadorias:
aumento da idade mnima e do tempo de servio.

Objetivo a mdio prazo: Modernizar

a Administrao Pblica, voltando-se
para o atendimento do cidado

Proposta de Reforma Governo

FHC

Necessidade de Mudana Constitucional;

Princpio da Subsidariedade: S deve ser

estatal a atividade que no puder ser controlada
pelo mercado

Crise que retirou do Estado a capacidade de gerar

poupana e investir em empresas estatais

*Privatizao de Empresas Estatais

*Privatizao

Ncleo Estratgico: Estatal;

Atividades Exclusivas do Estado: Contrato de Gesto

Agncias Reguladoras

Setor de bens e Servios para o Mercado: Privatizao

Atividades no exclusivas: Atividade controlada de forma

mista pelo mercado e pelo Estado
Organizaes
Sociais
Programa de Publicizao: entidade conserva seu carter
pblico , mas de direito privado

Maior autonomia

Tipos de Administrao mais

adequados

Objetivo da Reforma Administrativa: Transitar de uma

administrao pblica burocrtica para a gerencial

A administrao gerencial constitui um avano, mas

sem romper em definitivo com a Burocracia H a
combinao de princpios de ambas.

Segurana e efetividade (princpios burocrticos): Ncleo

estratgico;

Flexibilidade e meritocracia (princpios gerencialistas): demais

setores

Dimenses da Reforma
Administrativa

a) Institucional - legal: leis e instituies so

modificadas;

b) Cultural: Mudana de valores

burocrticos para gerenciais;

C) Co- gesto: colocar na prtica os ideais

gerenciais, oferecer a populao um servio
pblico mais barato e de qualidade

Consideraes finais sobre a

Reforma Administrativa

O xito da reforma depende da capacidade de cobrana da

sociedade;

No processo de reforma, o apoio da alta burocracia

fundamental;

Princpios da administrao patrimonialista devem ser

eliminados;

A administrao gerencial no nega todos os princpios da

burocracia. Na verdade, conserva alguns dos seus preceitos
bsicos, como a admisso de pessoal segundo critrios
rgidos, as avaliaes de desempenho, o aperfeioamento
profissional e um sistema de remunerao estruturado.

Na administrao pblica gerencial, a noo

de interesse pblico diferente da que
existe no modelo burocrtico. A burocracia
admite o interesse pblico como o interesse
do Estado. J a administrao pblica
gerencial, identifica este interesse como o
dos cidados, que so vistos como clientes
dos servios pblicos.

Questes para discutir

A
administrao
pblica
gerencial
apresenta-se como soluo para problemas
do modelo burocrtico. Prioriza-se a
eficincia, a qualidade dos servios e a
reduo dos custos. Busca-se aumentar a
governana do Estado, isto , sua
capacidade de gerenciar com efetividade e
eficincia.

Qual o papel do cidado na perspectiva

gerencialista?

A administrao gerencial deve estar fortemente

voltada para a satisfao do usurio final dos servios
de carter pblico, o chamado cliente, na
abordagem da iniciativa privada.
Isto pressupe a ampla disseminao de
mecanismos de aferio da satisfao do cidado
com os servios pblicos e de transparncia no
acesso a informaes.
Fonte: Questes sobre a Reforma Administrativa, p. 20,1997 Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado.

Quais seriam os mecanismos de participao e controle

popular sobre a administrao pblica ? Tais mecanismos
funcionam no nosso pas?