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SUMRIO: 1. A Consulta. 2.
1. A Consulta
Tratei extensamente do tema em Cludio Pereira de Souza Neto e Daniel Sarmento. Direito
Constitucional: teoria, histria e mtodos de trabalho. 2 ed., Belo Horizonte: Ed. Frum, 2014, pp. 375390. Na literatura brasileira, veja-se especialmente Humberto vila. Teoria dos Princpios. 11 ed., So
Paulo: Malheiros, 2010.
2
Na atualidade, tem grande penetrao a teoria sobre princpios formulada pelo autor alemo Robert Alexy,
que os concebe como mandados de otimizao, que devem ser cumpridos na maior medida possvel,
dentro das possibilidades fticas e jurdicas de cada caso. Cf. Robert Alexy. Teoria dos Direitos
Fundamentais. Trad. Virglio Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros, 2008, pp. 85-179.
3
Cf. Claus-Wilhelm Canaris. Pensamento Sistemtico e Conceito de Sistema na Cincia do Direito. Trad.
A. Menezes Cordeiro. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1989, pp. 88-100.
Advirta-se, porm, que no possvel extrair diretamente da Constituio um modelo fechado e minucioso
de ordem jurdica econmica. Nesta seara, existe um razovel espao para deliberao legtima pelos
representantes do povo, que deriva no s do princpio democrtico, como tambm do carter
compromissrio da Carta de 88 em matria econmica. No se infere da Constituio, por exemplo, a
dosimetria exata da interveno do Estado no mercado, que pode variar em alguma medida ao sabor das
escolhas que o eleitor tem o direito de fazer periodicamente nas urnas. Veja-se, a propsito, Cludio Pereira
de Souza Neto e Jos Vicente Santos de Mendona. Fundamentalizao e fundamentalismo na
interpretao do princpio da livre iniciativa. In: Cludio Pereira de Souza Neto e Daniel Sarmento (Org.).
A Constitucionalizao do Direito: fundamentos tericos e aplicaes especficas. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2007.
constituinte inseriu a disciplina do transporte (art. 178, CF) no captulo da Carta intitulado
Dos Princpios Gerais da Atividade Econmica (Captulo I do Ttulo VII).
Dentre os princpios que regem a ordem econmica brasileira figuram dois que
so da mxima importncia no s para a compreenso do respectivo sistema, como
tambm para o equacionamento das questes suscitadas nesta Consulta: a livre iniciativa
(art. 1, IV e 170, caput, CF), e a livre concorrncia (art. 170, IV, CF). deles que trataro
os prximos subitens do parecer.
Cf. Modesto Carvalhosa. Direito Econmico: Obras Completas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2013,
pp. 110-112.
7
No mesmo sentido, Francisco Amaral definiu a livre iniciativa como a liberdade dos particulares de
utilizarem recursos materiais e humanos na organizao de sua atividade produtiva, liberdade, enfim, dos
particulares de decidirem o que, quando e como produzir. (A liberdade de iniciativa econmica.
Fundamentos, natureza e garantia constitucional. Revista de Informao Legislativa, n 92, 1996, p. 228).
Nesse sentido, registraram J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira: A liberdade de iniciativa tem um duplo
sentido. Consiste, por um lado, na liberdade de iniciar uma atividade econmica (liberdade de criao de
empresa, liberdade de investimento, liberdade empresarial) e, por outro, na liberdade de organizao,
gesto e atividade da empresa (liberdade de empresa, liberdade do empresrio, liberdade empresarial).
(Constituio da Repblica Portuguesa Anotada. Vol I. Coimbra: Coimbra Editora, 2007, p. 790).
9
Cf. Lus Roberto Barroso. A Ordem Econmica Constitucional e os Limites Estatais Atuao Estatal
no Controle de Preos. In: Temas de Direito Constitucional. Tomo II. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, pp.
50-51.
10
Miguel Reale. O Plano Collor II e a interveno do Estado na ordem econmica. In: Temas de Direito
Positivo. So Paulo: RT, 1992, p. 249.
11
Sobre a interveno estatal voltada correo de falhas do mercado na literatura jurdica brasileira, vejase Carlos Emmanuel Jopert Ragazzo. Regulao Jurdica, Racionalidade Econmica e Saneamento Bsico.
Rio de Janeiro: Renovar, 2011, pp 18-30; e Marcelo Zenni Travassos. A Legitimao jurdico-moral da
regulao estatal luz de uma premissa liberal-republicana. Rio de Janeiro: Renovar, 2015, pp. 53-100.
Pode-se dizer que a livre iniciativa repousa em dois fundamentos essenciais: tratase de uma emanao relevante da liberdade individual, que tambm deve se projetar na
esfera econmica; bem como de um meio voltado promoo da riqueza e
desenvolvimento econmico, em prol de toda a coletividade.
Em relao proteo dos direitos do indivduo, a ideia de que os seres humanos
tm projetos e fazem escolhas tambm no mbito da sua vida econmica.15 A salvaguarda
da sua liberdade e personalidade restaria incompleta se no fosse estendida a esta seara a
garantia da sua autonomia, diante de pretenses autoritrias ou paternalistas do Estado.16
Da porque, a regra geral deve ser a liberdade dos particulares para se engajarem em
12
Veja-se, a propsito, a obra clssica de Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 88
(interpretao e crtica). 17 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2015.
13
Trcio Sampaio Ferraz. Congelamento de preos Tabelamentos oficiais. In: Revista de Direito
Pblico, n 91, 1989, p. 77.
14
15
Isto no significa, porm, que as liberdades econmicas e as existenciais sejam protegidas pela ordem
constitucional brasileira com a mesma intensidade, o que no ocorre. Explorei o tema em Daniel Sarmento.
Direitos Fundamentais e Relaes Privadas. 2 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, pp. 162 ss.
16
17
Cass R. Sunstein. Free Markets and Social Justice. New York: Oxford University Press, 1997, p. 3.
18
Veja-se, nesta linha, a obra clssica do Prmio Nobel de Economia Douglass C. North. Institutions,
Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990.
19
Fbio Konder Comparato. Regime constitucional de controle de preos. In: Direito Pblico: Estudos
e Pareceres. So Pauo: Saraiva, 1996, p. 102.
20
Existe polmica a propsito das finalidades da proteo concorrncia, que no convm aqui examinar.
Veja-se a propsito, com posies muito distintas, Calixto Salomo. Direito Concorrencial. So Paulo:
Malheiros, 2013, pp. 76-121; Robert H. Bork. The Antitrust Paradox: A policy at war with itself. New York:
The Free Press, 1978; Jack B. Kirwood & Robert H. Lande. The Fundamental Goal of Antitrust: protecting
consumers, not increasing efficiency. Notre Dame Law Review, n 191, 2008, pp. 191-243.
21
10
O princpio da livre concorrncia tem uma dupla face. Por um lado, ele limita o
Estado, que no pode instituir restries excessivas que impeam os agentes econmicos
de ingressar, atuar e competir livremente no mercado. Por outro, o princpio impe que o
Poder Pblico atue sobre o mercado, para proteger a sua higidez, prevenindo e coibindo
abusos do poder econmico e prticas anticoncorrenciais, como a formao de
monoplios, oligoplios, cartis etc. que o princpio no pressupe, romanticamente, a
existncia de um mercado atomizado, formado por agentes econmicos de igual poder,
competindo em condies equnimes pela preferncia do consumidor. Pelo contrrio,
diante da constatao de que, quando livre de todas as amarras, o poder econmico tende
a se concentrar patologicamente em detrimento da concorrncia, o princpio impe a
atuao comissiva do Estado, em favor da sade do prprio mercado.26 No plano
infraconstitucional, essa atuao comissiva tem como diploma central a Lei n 8.884/94
(com as alteraes promovidas pela Lei n 12.529/2011), que dispe sobre a preveno e
a represso s infraes contra a ordem econmica.
24
Cf. Eduardo Ferreira Jordo. Restries Regulatrias Concorrncia. Belo Horizonte: Ed. Frum, 2009,
p. 25.
25
Northern Pac. Ry. Co. v. United States, 365 U.S. 1 (1958). Traduo livre. No original It rests on the
premise that the unrestrained interaction of competitive forces will yield the best allocation of our economic
resources, the lowest prices, the highest quality and the greatest material progress, while at the same time
providing an environment conducive to the preservation of our democratic political and social
institutions.
26
Cf. Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 1988 (interpretao e crtica). Op. cit.,
pp. 205-210.
11
Nas palavras de Calixto Salomo, toda a teorizao econmica do direito anticoncorrencial baseia-se
na proteo do consumidor. (Direito Concorrencial. Op.cit., p. 104). Veja-se, a propsito, Robert H.
Lande e Neil W. Averitt. Using the Consumer Choice Approach to Antitrust Law. Antitrust Law
Journal, vol. 77, 2007, pp. 175-264.
28
Nesse sentido, veja-se Victor Rheim Schirato. Livre Iniciativa nos Servios Pblicos. Belo Horizonte:
Ed. Frum, 2012, p. 146.
29
STF, 1 Turma, RE 15876, Rel. p/ ac. Min. Seplveda Pertence, DJe 05/10/2007. A ementa do acrdo
tem a seguinte redao: Servios telefnicos. Explorao. Edio de Listas ou Catlogos Telefnicos e
Livre Concorrncia. Se, por um lado, a publicao e a distribuio de listas telefnicas constitua um nus
das concessionrias de servio de telefonia que podem cumpri-lo com ou sem a veiculao de publicidade
no se pode dizer que estas tinham exclusividade para faz-lo. O artigo 2 da L. 6.874/80 (A edio ou
divulgao das listas referidas no 2 do art. 1 desta Lei, sob qualquer forma ou denominao, e a
comercializao da publicidade nelas inserta so de competncia exclusiva da empresa exploradora do
respectivo servio de telecomunicaes, que dever contrat-las com terceiros, sendo obrigatria, em tal
caso, a realizao de licitao) era inconstitucional tendo em vista a Carta de 1969 na medida em que
institui reserva de mercado para a comercializao das listas telefnicas em favor das empresas
concessionrias. RE desprovido.
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31
Cf. STF, Plenrio, ADPF 101, Rel. Min. Carmen Lcia, DJe 04/06/2012. Nessa deciso, afirmou-se que
uma ponderao entre, de um lado, a proteo ao meio ambiente, e, do outro, a livre concorrncia e livre
iniciativa, justificavam a proibio de importao de pneus usados de pases no pertencentes ao Mercosul.
32
Cf. Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 1988 (interpretao e crtica). Op. cit,
pp.89-150; Lus Roberto Barroso. A Ordem Econmica Constitucional e o Limite Atuao Estatal no
Controle de Preos. Op. cit., p. 67.
13
33
De acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello, a separao entre os dois campos servio pblico,
como setor pertencente ao Estado, e domnio econmico, como campo reservado aos particulares,
induvidosa. (Curso de Direito Administrativo. 13 ed., So Paulo: Malheiros, 2001, p. 610.
34
Nesse sentido, e.g., Lus Roberto Barroso. Regime Constitucional do Servio Postal. Legitimidade da
Atuao da Iniciativa Privada. In: Temas de Direito Constitucional. Tomo II. Rio de Janeiro: Renovar,
2003, pp. 171-173; Fbio Konder Comparato. Monoplio pblico e domnio pblico Explorao indireta
da atividade monopolizada. In: Direito Pblico: Estudos e Pareceres. Op. cit., pp. 146-153. Em sentido
contrrio, cf. Cludio Pereira de Souza Neto e Jos Vicente Santos de Mendona. Fundamentalizao e
fundamentalismo na interpretao do princpio da livre iniciativa. Op. cit.
36
14
por Barroso, apenas diferenciando, no mbito do que ele chamou de disciplina, a atividade normativa do
Estado do exerccio do poder de polcia sobre a atividade econmica.
37
Nessa linha, decidiu o STF: I- A interveno estatal na economia, mediante regulamentao e regulao
de setores econmicos, faz-se com respeito aos princpios e fundamentos da Ordem Econmica. CF, art.
170. O princpio da livre iniciativa fundamento da Repblica e da Ordem econmica: CF, art. 1, IV; art.
170. (2 Turma, RE 422.941-2, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 24/03/2005).
38
Cf. STF, Plenrio, ADPF n 46, Rel. p/ ac. Min. Eros Grau, DJe 26/02/2010.
39
Ressalte-se, porm, que a prpria Constituio contempla inequvocas excees a esta regra, quando abre
iniciativa privada a prestao de servios pblicos nas reas de sade e educao (cf. arts. 197, 199 e 209,
CF)
15
concorrncia, j que o Estado pode legitimamente optar por prestar os servios pblicos
em regime de monoplio ou privilgio, sem abri-los participao dos particulares.40 41
Por ser o titular dos servios pblicos mesmo quando prestados por particulares
cabe ao Estado disciplin-los em detalhe, dispondo sobre aspectos como os tipos de
atividade a serem executadas, os direitos e deveres dos prestadores e usurios, as tarifas
etc. Na rea dos servios pblicos, portanto, a atuao normativa do Estado, conquanto
tambm sujeita a limites, desfruta de liberdade muito maior do que a existente no mbito
da atividade econmica stricto sensu.
Em outras palavras, no cabe ao Estado, via de regra, ditar o preo dos bens e
servios oferecidos pelas empresas no mercado, mas ele pode fixar as tarifas cobradas
pelos particulares que prestam servios pblicos. Do mesmo modo, no lcito ao Poder
Pblico, em geral, definir o modo como os agentes privados exercero as suas atividades
econmicas, buscando atrair a clientela e prosperar. O Estado pode, certo, instituir
limites para essas atividades, visando preservao de direitos de terceiros ou de
interesses da coletividade, mas no pode se substituir aos particulares em suas decises
empresariais legtimas, privando-os, por exemplo, da possibilidade de inovar, de criar um
40
Eduardo Ferreira Jordo sintetizou com clareza esta orientao predominante: No tocante aos servios
pblicos, a prpria Constituio quem estabelece uma exceo aos princpios da livre iniciativa e da
livre concorrncia. Para estes servios, a regra no a liberdade de iniciativa empresarial, a regra no
a livre competitividade. (...). A excluso dos deveres estatais relativos competitividade, para o mbito da
regulao dos servios pblicos, explcita. Primeiro, porque se permite ao Poder Pblico prestar
diretamente o servio, mesmo monopolisticamente. Segundo porque se lhe autoriza expressamente o
controle das tarifas e o estabelecimento de regras cogentes relativas qualidade do servio. Terceiro,
porque do Poder Pblico se exige que controle a entrada nos mercados correspondentes a estes servios.
Note-se que, no tocante ao controle de entrada, a regra constitucional at mesmo impositiva: se servio
pblico, no est aberto livre iniciativa dos operadores particulares. A prestao privada deste servio
depender de prvia concesso ou permisso do Poder Pblico (Restries Regulatrias Concorrncia.
Op. cit., pp. 47-48). No mesmo sentido, veja-se, e.g., Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na
Constituio de 1988 (interpretao e crtica). Op. cit, pp.89-150; e Maral Justen Filho. Teoria Geral das
Concesses de Servio Pblico. So Paulo: Dialtica, 2003, p. 39.
41
Saliente-se, todavia, que vem se fortalecendo na doutrina outra corrente, ainda minoritria, que afirma
que, como os servios pblicos visam a atender a direitos e interesses dos cidados, e no os do Estado,
quando os primeiros forem melhor servidos pela competio de agentes econmicos prestadores, o
princpio da livre concorrncia tambm se aplicaria, embora com matizaes prprias. Veja-se, nessa linha,
Alexandre dos Santos Arago. Direito dos Servios Pblicos. Rio de Janeiro: Forense, 2007, pp. 407-490;
Floriano de Azevedo Marques. A nova regulao dos servios pblicos. Revista Eletrnica de Direito
Administrativo, n 1, 2005; e Vitor Rhein Schirato. Livre Iniciativa nos Servios Pblico. Op. cit.
Essa , desde sempre, a orientao predominante nos Estados Unidos, em que as public utilities ideia
mais prxima no Direito norte-americano ao nosso servio pblico so, em geral, titularizadas por
particulares, embora sujeitas a intensa regulao estatal. De acordo com Sabino Cassese, tambm na Europa
contempornea h uma tendncia no campo dos servios pblico de abertura maior concorrncia,
sobretudo em razo da influncia do Direito Comunitrio (La Nuova Costituzione Economica. Roma:
Editori Laterza, 1995, pp. 71-90)
16
3.2. Critrios para distino entre servio pblico e atividade econmica em sentido
estrito
Cf. Lus Roberto Barroso. Regime constitucional do servio postal. Legitimidade da atuao da
iniciativa privada. Op. cit., p. 154; Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. 19 ed., So
Paulo: Malheiros, 1994, p. 294.
17
XII). Cabe notar, neste particular, que a Carta de 88 no faz qualquer referncia ao
transporte individual de passageiros como servio pblico (a Constituio menciona, isto
sim, o transporte coletivo de interesse local atribudo titularidade municipal - art. 30,
inciso V, CF)
De acordo com a doutrina majoritria, qual me filio, tambm a lei pode
caracterizar uma atividade como servio pblico,43 por meio do que se denomina de
publicatio ou publicizao. Portanto, no h reserva de Constituio para a criao de
servios pblicos,44 embora existam limites constitucionais intransponveis a esta
atividade do legislador. Para deline-los, necessrio realizar um rpido exame de alguns
aspectos tericos atinentes ao servio pblico.
A doutrina tradicional afirmava a presena de trs aspectos distintivos do servio
pblico: o subjetivo ou orgnico, ligado prestao do servio pelo Estado; o objetivo ou
material, relacionado natureza da atividade, voltada satisfao de necessidades
coletivas relevantes; e o formal, correspondente submisso da atividade a um regime
jurdico peculiar de Direito Pblico.45 Porm, aponta-se atualmente a existncia de crise
nesta noo tradicional,46 ligada a mutaes sociais relevantes, bem como ao fato de que,
com grande frequncia, tais critrios se encontram dissociados e se revelam ambguos ou
insuficientes. O critrio subjetivo tornou-se invivel, seja em razo da prestao de
servios pblicos tambm por particulares, seja pela explorao direta da atividade
econmica em sentido estrito pelo Estado. O critrio objetivo, por sua vez, de difcil
43
Cf., e.g., Maral Justen Filho. Curso de Direito Administrativo. Op. cit., pp. 737-738; Maria Sylvia
Zanella Di Pietro. Direito Administrativo. 20 ed., So Paulo: Atlas, 2007, p. 88; Alexandre dos Santos
Arago. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2012, p. 370; Celso Antnio Bandeira
de Mello. Curso de Direito Administrativo. Op. cit., pp. 607-609.
44
Consigne-se, porm, que existe posio contrria, sustentando que como o Estado, ao instituir um servio
pblico, restringe a livre iniciativa e a livre concorrncia que so princpios constitucionais -, o legislador
no poderia faz-lo, em razo da supremacia da Constituio. Veja-se, nesse sentido, Fernando Herren
Aguilar. Controle Social dos Servios Pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1990, pp. 133 ss.
45
Cf. Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. Op. cit., p. 294.
46
Cf. Gaspar Orio Ortiz. El Nuevo Servicio Pblico. Madrid: Marcial Pons, 1997; Alexandre dos Santos
Arago. O servio pblico e suas crises. In: Alexandre dos Santos Arago e Floriano de Azevedo
Marques (Orgs.). Direito Administrativo e seus Novos Paradigmas. Belo Horizonte: Forum, 2008, pp. 421440; Maral Justen Filho. Curso de Direito Administrativo. 10 ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014,
p. 747.
18
47
Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. Op. cit., p. 600.
48
Veja-se, a propsito, Floriano de Azevedo Marques Neto. A nova regulao dos servios pblicos. Op.
cit; e Alexandre dos Santos Arago. O servio pblico e suas crises. Op. cit.
19
Nesse sentido, registrou Celso Antnio Bandeira de Mello: 21. realmente o Estado, por meio do Poder
Legislativo, que erige ou no em servio pblico tal ou qual atividade, desde que respeite os limites
constitucionais. Afora os servios pblicos mencionados na Carta Constitucional, outros podem ser assim
qualificados, contanto que no sejam ultrapassadas as fronteiras constitudas pelas normas relativas `a
ordem econmica, s quais so garantidoras da livre iniciativa. que a explorao da atividade
econmica, o desempenho de servios pertinentes a esta esfera, assiste aos particulares e no ao Estado.
Este apenas em carter excepcional poder desempenhar-se empresarialmente nesta rbita.
22. Sem embargo, o fato que o Texto Constitucional, compreensivelmente, no define o que sejam
atividades econmicas. Em consequncia, remanesce ao legislador ordinrio um certo campo para
qualificar determinadas atividades como servios pblicos, no que, indiretamente, gizar, por excluso,
a rea configurada como das atividades econmicas. lgico, entretanto, que, em despeito desta margem
de liberdade, no h, para o legislador, liberdade absoluta. falta de uma definio constitucional, h de
se entender que o constituinte se remeteu ao sentido comum da expresso, isto , ao prevalecente ao lume
dos padres de uma cultura de uma poca, das convices predominantes da Sociedade. Por isso mesmo
no total a liberdade do Legislativo, sob pena de ser retirado qualquer contedo de vontade ao dispositivo
da Carta Magna, tornando-o letra morta, destitudo de qualquer valia e significado (Curso de Direito
Administrativo. Op. cit., pp. 609-610).
50
Maral Justen Filho. Curso de Direito Administrativo. Op. cit., pp. 727-738.
51
Nas suas palavras, servio pblico no pode ser seno aquilo que, dentro de certas circunstncias de
tempo e de lugar, tenha transcendncia, pela sua necessidade e essencialidade para a comunidade, alm
de outros requisitos retirados da natureza das coisas (Toshio Mukai, O Direito Administrativo e os
regimes jurdicos das empresas estatais. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 190).
20
52
Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 1988 (interpretao e crtica). Op. cit., p.
132.
53
Nesse sentido, Lus Roberto Barroso sustentou que as normas que criam servios pblicos no inerentes
aqueles que, pela sua natureza, s podem ser prestados pelo Estado, porque relacionados com o seu poder
de imprio s ser admitida com fundamento, ainda que genrico, em outra norma constitucional e, em
qualquer caso, dever ser interpretada restritivamente, como convm s normas excepcionais e restritivas
de direitos (Regime Constitucional do Servio Postal. Legitimidade da Atuao da Iniciativa Privada.
Op. cit., p. 165).
54
21
22
55
Na contemporaneidade, a vinculao estatal ordem jurdica melhor captada pela ideia de juridicidade
do que pela de legalidade, pois o primeiro termo expressa melhor a noo de que os poderes pblicos so
vinculados positivamente no apenas s leis formais, como tambm ao ordenamento jurdico como um
todo, especialmente Constituio e a seus princpios. Veja-se, a propsito, Gustavo Binenbojm. Uma
Teoria do Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, pp. 137 ss.
56
clssica, nessa matria, a citao de Guido Zanobini: o indivduo pode fazer tudo o que no lhe
expressamente vedado, ao passo que a Administrao pode fazer apenas o que a lei expressamente lhe
consente (LAttivit Legislativa e la Legge. In: Scritti Vari di Diritto Pubblico. Milano: Giuffr, 1955,
pp. 206-207)
57
Cf. Richard Stewart. Regulation, Innovation and Administrated Law: A Conceptual Framework.
California Law Review, v. 69, 1981, pp. 1256 ss; Robert Cooter. Direito, Desenvolvimento: inovao,
informao e pobreza das naes. In: Luciano Bennetti Timm e Pedro Paranagu (Orgs.). Propriedade
intelectual, antitruste e desenvolvimento. Rio de Janeiro: FGV, 2009, pp. 9- 34.
58
Ronaldo Lemos. O Marco Civil como smbolo do desejo por inovao no Brasil. In: George Salomo
Leite e Ronaldo Lemos (Orgs.). Marco Civil da Internet. So Paulo: Atlas, 2014, pp. 3-11.
59
Ressalte-se, porm, que em certas atividades especialmente lesivas ao meio ambiente e sade humana
certamente no esse o caso da Consulente os princpios ambientais da preveno e da precauo
impem matizaes e temperamentos em relao ao princpio da livre empresa.
23
60
Sobre a aplicao do princpio da proporcionalidade na anlise de normas restritivas livre concorrncia,
veja-se Eduardo Ferreira Jordo. Restries Regulatrias Concorrncia. Op. cit, pp. 63-80
61
24
62
O referido preceito define o transporte pblico individual de passageiros como servio remunerado de
transporte de passageiro aberto ao pblico, por intermdio de veculo de aluguel, para a realizao de
viagens individualizadas. O conceito no se estende ao servio prestado pelos motoristas credenciados
pela UBER, pois no pode ser considerado aberto ao pblico o transporte que s possa ser realizado para
consumidores previamente cadastrados junto a uma empresa privada.
63
H, porm, aluso na lei ao transporte motorizado privado (art. 4, inciso X), em que o servio de
transporte individual privado de passageiros se enquadra. O instituto assim definido pelo legislador:
meio motorizado de transporte de passageiros utilizado para a realizao de viagens individualizadas
por intermdio de veculos particulares.
25
Dito preceito legal foi alterado pela Lei n 12.865/2013, que tambm acrescentou
o art. 12-A, e respectivos pargrafos, Lei n 12.587/2012. Confira-se a redao dos
mencionados dispositivos:
26
64
Alexandre dos Santos Arago. Direito dos Servios Pblicos. Op. cit., pp. 191-192.
27
Vale destacar que, muito antes da inovao legislativa, Celso Antnio Bandeira
de Mello j ressaltara que no h servio pblico prestado pelos txis, mas servio de
utilidade pblica, inserido no mbito da iniciativa privada:
65
Celso Antnio Bandeira de Mello. Servios Pblicos e Servio de Utilidade Pblica Caracterizao
dos Servios de Txi Ausncia de Precariedade na Titulao para prest-los Desvio de Poder
Legislativo. In: Pareceres de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiro, 2011, pp. 216-217.
28
66
A expresso de Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. Op. cit., p. 601.
67
Floriano de Azevedo Marques Neto. O Estado contra o mercado: Uber e o consumidor, publicado em
11/06/2015,
disponvel
em
www.migalhas.com.br/dePeso/16.MI221670,91041Estado+contra+mercado+uber+e+o+consumidor.
68
Cf. Vitor Rhein Schirato. Livre Iniciativa nos Servios Pblicos. Op. cit., pp. 288-293; Alexandre dos
Santos Arago. Direito dos Servios Pblicos. Op. cit., pp. 434-435.
29
4.2. A debilidade dos argumentos em favor da proibio dos servios da Uber e de seus
motoristas parceiros
e a tentativa de criao de reserva de mercado para os taxistas que lembra a lgica prmoderna das corporaes de ofcio, abolidas com a Revoluo Francesa no se afigura
fundamento legtimo para a restrio concorrncia e livre iniciativa.
importante ressaltar este ponto, pelo elevado risco de captura69 do legislador
e das autoridades pblicas pelos interesses dos donos de frotas de txis e taxistas, que tm
grande poder de mobilizao e de presso poltica, e tm conseguido empreg-los contra
o interesse de toda a sociedade, que milita em favor da existncia de maior concorrncia
no setor de transporte individual de passageiros.
Registre-se que o STF j assentou que interesses meramente corporativos no
justificam a imposio de restries liberdade profissional tambm em jogo no
presente caso, no que concerne aos motoristas parceiros da UBER em raciocnio que
igualmente aplicvel liberdade de iniciativa econmica. Em deciso proferida ainda em
1970, o STF invalidou a regulamentao do exerccio da profisso de corretor de imveis,
sob o fundamento de que o seu objetivo no era proteger o interesse pblico, mas to
somente beneficiar os corretores j registrados, o que chegou a ser comparado a uma
tentativa de ressurreio das corporaes de ofcio pr-revolucionrias:
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Eduardo Ferreira Jordo assim resumiu as causas do sucesso das presses lobistas dos agentes
econmicos sobre os entes reguladores, que explicariam a criao e implementao de muitas restries
concorrncia francamente contrrias ao interesse pblico: Em primeiro lugar, interesses compactos e
organizados tendem a prevalecer sobre interesses difusos, tendo em vista o menor custo da sua
mobilizao. Isto importa uma tendncia a que os interesses das empresas reguladas prevaleam sobre
aqueles dos consumidores na competio pela regulao. Em segundo lugar, tomada a regulao como
um bem adquirvel no mercado poltico, h uma tendncia a que ela seja obtida pelo grupo que a valorar
mais intensamente e este o caso das empresas reguladas, afetadas de modo geralmente mais intenso e
concentrado pelas polticas regulatrias do que a massa dos consumidores (Restries Regulatrias
Concorrncia. Op. cit., pp. 84-85). O texto clssico sobre esta matria da captura dos reguladores de
George J. Stigler. The Theory of Economic Regulation. The Bell Journal of Economics and Management
Science, v. 2, n 1, 1971, pp. 2-21).
31
Por outro lado, alguns dos argumentos muitas vezes empregados para justificar as
chamadas regulaes de entrada72 so absolutamente impertinentes ao caso Uber. A
hiptese no , evidentemente, de monoplio natural73, pois o mercado de transporte
individual de passageiros comporta facilmente a atuao de muitos agentes, de maneira
competitiva.
No se trata, tampouco, de situao em que a limitao concorrncia possa ser
justificada pelo objetivo de promoo da universalizao do servio, pela via de subsdios
cruzados.74 Nesses casos, restries concorrenciais podem ser legtimas, visando a evitar
70
71
72
Nas palavras de Carlos Emmanuel Jopert Ragazzo, a regulao de entrada consiste alternativa ou
cumulativamente em limites com relao ao nmero de agentes econmicos em determinado mercado, bem
como em requisitos mnimos para a respectiva entrada e permanncia (Regulao Jurdica,
Racionalidade Econmica e Saneamento Bsico. Rio de Janeiro: Renovar, 2011, p. 150).
73
O monoplio natural no uma criao legal, nem o resultado de uma prtica lesiva concorrncia, mas
um conceito econmico, que pode ter utilidade jurdica. Ele ocorre quando o custo da atividade econmica
se torna muito maior quando se busca promover a concorrncia, o que a torna economicamente invivel.
Nesse cenrio, no se justifica a instaurao da competio no mercado, pois ela pode gerar aumento nos
preos e se revelar prejudicial ao prprio consumidor. Um exemplo tradicional o do transporte ferrovirio,
em que a duplicao das ferrovias tende a acarretar custos exorbitantes e injustificveis para os prestadores,
que acabam sendo repassados aos consumidores. Veja-se, a propsito, Paul Wonnacott e Ronald
Wonnacott. Economia. Trad. Celso Seji Gondo et alli. 2 ed. So Paulo: Pearson, 2004, pp. 584-600.
74
Veja-se, a propsito, Carlos Carlos Emmanuel Jopert Ragazzo. Regulao Jurdica, Racionalidade
Econmica e Saneamento Bsico. Op. cit., p.152; Diogo R. Coutinho. A universalizao do servio
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que novos competidores, atuando apenas na parte economicamente mais atrativa do setor
o que comumente designado como cream skimming , acabem comprometendo a
equao econmica que permite ao prestador original o oferecimento de subsdios
cruzados aos mais desfavorecidos, ou aos setores deficitrios da atividade, visando
universalizao do servio. Porm, a hiptese claramente inaplicvel, j que no se
pretende universalizar o transporte individual de passageiros, nem tampouco se exige que
taxistas cobrem menos dos passageiros mais carentes ou que recebam valores menores
por corridas durante a madrugada, ou em regies mais longnquas ou inspitas.
Outra justificativa para a regulao a assimetria de informaes.75 O
consumidor, com muita frequncia, no tem acesso s informaes necessrias para fazer
as suas escolhas conscientes sobre servios e produtos, o que justifica a regulao estatal
para exigir a disponibilizao dessas informaes ou para suprir a sua falta de outro modo.
As licenas concedidas a motoristas de taxi, historicamente, serviram tambm a esse fim:
os passageiros no conheciam os motoristas, mas supunha-se que poderiam confiar nos
que detivessem a autorizao estatal, pois estes, hipoteticamente, reuniriam os requisitos
para prestao do servio a contento. Porm, a inovao tecnolgica trazida pela UBER
propiciou a criao de mecanismo muito mais eficaz para a superao da assimetria de
informaes do que os mecanismos vigentes da burocracia estatal, que vm se revelando
cada vez mais falhos.
No modelo UBER, o passageiro tem acesso de antemo ao nome e foto do
motorista, sabe o modelo e a placa do carro que o transportar, e pode visualizar as
avaliaes do condutor realizadas pelos passageiros anteriores, que so disponibilizadas
no aplicativo. Tem conhecimento tambm da rota que ser seguida, alm de estimativas
do preo do servio, do tempo de espera para a chegada do veculo e da durao da
viagem. Portanto, o consumidor tem acesso a uma gama muito mais completa e confivel
de informaes do que a propiciada pelos mecanismos regulatrios hoje vigentes para o
servio de txi. O ponto foi destacado, com propriedade, pela Comisin Federal de
pblico para o desenvolvimento como uma tarefa para a regulao. In: Calixto Salomo Filho (Coord.).
Regulao e Desenvolvimento. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 76.
75
Cf. Cass Sunstein. After the Rights Revolution. Reconceiving the Regulatory State. Cambridge: Harvard
University Press, 1990, pp. 52-53.
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Lus Roberto Barroso. Federao, Transportes e Meio Ambiente: interpretao das competncias
federativas. In: Andr Ramos Tavares, George Salomo Leite e Ingo Wolfgang Sarlet (Orgs.). Estado
Constitucional e Organizao do Poder. So Paulo: Saraiva, 2010, pp. 492-493.
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Nos termos do art. 32, 1, da Constituio, o Distrito Federal rene as competncias dos estados e
municpios.
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STF. 1 Turma, Ag. Reg. no RE com Ag. 668.285, Rel. Min. Rosa Weber, julg. 27/05/2014.
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STF. Plenrio, ADI 874, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 28/02/2011.
STF. Plenrio, ADI 3055, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 03/02?2006.
STF. Plenrio, ADI 2.606, Rel. Min. Maurcio Corra, DJ 07/02/2003.
85
Ressalte-se que, sob o ngulo substantivo, h diferenas significativas entre o caso do mototxi,
examinado na ADI 2.606, e o dos servios da UBER e de seus motoristas credenciados. Em primeiro lugar,
os servios de mototxi no tinham qualquer base na legislao federal, ao contrrio do que ocorre com
os prestados pelos motoristas parceiros da UBER, que, como destacado no item 4.1 do Parecer, se
enquadram na atividade de transporte individual privado de passageiros, previsto na Lei n 12.587/2012.
Ademais, os servios de mototxi suscitavam gravssimas preocupaes atinentes segurana,
devidamente apontadas no acrdo, que no se fazem presentes no transporte por automvel.
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(a)
(b)
(c)
regulamentao e/ou autorizao para que possam ser validamente exercidas no pas?
No. Pelo princpio da livre empresa (art. 170, Pargrafo nico, CF), a falta de
regulamentao de uma atividade econmica no a torna ilcita, no impedindo o seu
exerccio. Ademais, em razo do referido princpio, o exerccio de atividade econmica
em sentido estrito, como a desempenhada pela Consulente e pelos seus motoristas
credenciados, no depende de prvia licena ou autorizao estatal, at o eventual advento
de regulamentao estatal que disponha em sentido contrrio.
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(d)
Daniel Sarmento
Professor de Direito Constitucional da UERJ
Mestre e Doutor em Direito Pblico pela UERJ
Ps-doutor pela Yale Law School
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