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Abordagens Metodológicas em Políticas Públicas - Ana Luiza Viana PDF
Abordagens Metodológicas em Políticas Públicas - Ana Luiza Viana PDF
1. Introdulo
Este artigo pretende resenhar uma srie de estudos metodolgicos sobre policy making, confrontando contribuiQes atuais com as que j se tornaram clssicas, como as de Eugene Bardach e Richard Elmore, elaboradas ainda na dcada
de 70. Esses estudos enquadram-se na recente e intensa produo de cientistas
polticos, principalmente de origem anglo-saxo sobre os caminhos da ao estatal- o Estado em ao - , isto , o modo de operar do Estado, que se traduz no
ato de ''fazer'' polticas pblicas.
Essa produo - intensificada a partir dos anos 70 - busca principalmente
analisar o modo de funcionamento da mquina estatal, tendo como ponto de
partida a identificao das caractersticas das agncias pblicas ''fazedoras de poltica"; dos atores participantes desse processo de "fazer" polticas; dos mecanismos, critrios e estilos decisrios utilizados pelas instituies responsveis por
"fazer" polticas; das inter-relaes entre essas variyeis (agncias e atores);.e
das variveis externas que influenciam esse processo. Cabe, no entanto, assinalar
que preocupao desse campo terico - explicitada s vezes por alguns autores - obter, com base nesses estudos empricos sobre polticas pblicas (isto ,
sobre o que o governo faz), um maior conhecimento a respeito das caractersticas
* Artigo recebido em maio e aceito em novo 1995. Parte deste artigo foi originalmente publicada
em Cadernos de Pesquisa Nepp, 5 (Unicamp-Nepp, 1989). presente verso, revista, acrescentouse a resenha correspondente fase de avaliao de polticas.
** Doutora em economia pelo Instituto de Economia da Unicamp e professora adjunta do Instituto
de Medicina Social da Uelj.
RAP
mais gerais dos sistemas polticos e das relaes que se estabelecem entre polticas pblicas e poltica, de um lado, e entre governo e sociedade, de outro.
Assim, os estudos aqui apresentados tm como objetivo construir modelos
explicativos para as diferentes fases ou etapas das polticas pblicas, isto , para
o processo de deciso inerente formao e ao desenvolvimento de polticas,
com nfase especial nas fases de formulao e implementao, procurando apreender a dinmica que articula as vrias fases do ciclo de vida de uma poltica. Esses modelos pretendem, por sua vez, identificar as diferentes variveis que influenciam as vrias etapas do percurso das polticas, assinalando as condies necessrias para que os princpios, os objetivos e as metas de uma ao pblica se
tomem realidade. Na verdade, trata-se de um esforo para explicar a difcil interao de intenes, construdas na fase de formulao de polticas, e aes, presentes na fase de implementao - , isto , o processo contnuo de reflexo para
dentro e ao para fora, to comum na rotina pblica. De outra parte, tais modelos ensejam a discusso sobre a difcil e complexa relao entre o meio social,
poltico e econmico e o governo (ou melhor, a ao governamental), em todas
as fases das polticas pblicas - em sntese, sobre a relao que se estabelece
entre atores governamentais e entre atores governamentais e no-governamentais
no processo de "fazer" poltica.
Foram escolhidos autores que analisaram as condies de formao e desenvolvimento de cada uma das fases das polticas pblicas - construo da agenda, formulao de polticas, implementao de polticas e avaliao de polticas - , elaborando, em alguns casos, modelos de causalidade (isto , de inter-relacionamento) entre as variveis que interferem nesse processo: o meio social e
poltico, os atores participantes, as agncias implementadoras e as polticas (suas
metas e seus objetivos).2 De certa forma, os estudos examinam mais detidamente
as duas fases intermedirias - formulao e implementao - , procurando, em
alguns casos, superar certa tendncia anterior de v-las to-somente como traduo das atividades de decidir e executar. Tal viso terminou por encerrar o estudo
da fase de implementao nas teias da teoria da administrao, s introduzindo
elementos da anlise poltica para o estudo da fase de formulao. Assim, esses
estudos viam uma dicotomia permanente entre decidir e executar, que separava
as aes polticas (de deciso) daquelas propriamente administrativas nas atividades do setor pblico. Na presente resenha, apresentam-se algumas anlises representativas dessa viso, assim como as que se preocuparam em superar a idia
I Laswell foi pioneiro na identificao e no estudo dessas fases, que chamou originalmente de
intelligence; recommending; prescribing; invoking; applying; appraising; e terminating (Laswell,
1962).
Cabe ressaltar que h autores que criticam esse tipo de estudo. Lindblom, por exemplo, afirma: "a
predominantly step-by-step analysis of policy making might obscure universal issues and phenomena in searching for these aspects of policy making unique to each step. We do, however, look
into certain special problems of setting the agenda, as well as those of implementation" (Lindblom,
1980:3).
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tradicional de que o campo da implementao, ou melhor, da fase de implementao, envolveria to-somente instrumentos tpicos da teoria administrativa, e a
de formulao de polticas, da teoria poltica.
Nessa perspectiva, trata-se de superar tambm a idia recorrente de que o sujeito da ao governamental so os atores governamentais, e os cidados, apenas
objeto desse tipo especfico de ao. Por isso, um dos autores aqui resenhados
utiliza a expresso ao social para designar o ato de "fazer" polticas pblicas,
em que se estabelece sempre uma relao entre atores governamentais e os de
fora, no de forma dicotmica, mas num processo contnuo e at mesmo independente da fase da poltica.
Para a fase de avaliao de polticas so resumidas as contribuies de Rolando Franco e Ernesto Cohen, em seu estudo recente sobre avaliao de projetos
sociais. Alm disso, este artigo apresenta uma sntese dos quatro modelos mais
comuns para anlise da ao pblica, que podem ser utilizados independentemente das fases da poltica: os modelos burocrtico, de recursos humanos, poltico e simblico. A escolha de um ou outro depender, entretanto, das caractersticas internas da poltica (recursos envolvidos, nveis de conflito, carter objetivo
ou subjetivo da poltica, intensidade de capital ou recursos humanos necessrios
efetividade da poltica etc.), conforme exemplificado por Ana Maria Medina
(1987).
A seguir, iniciamos a descrio dos modelos, de acordo com as fases constitutivas das polticas pblicas.
blemas a serem decididos. O autor tambm afirma que um assunto pode sair da
agenda sistmica para a governamental quando h eventos dramticos ou crises,
influncia de um quadro de indicadores ou acumulao de informaes e experincias. A ateno governamental, portanto, estaria em funo desses trs acontecimentos.
Os fatores que influenciam a construo da agenda governamental so dois:
os participantes ativos e os processos pelos quais algumas alternativas e alguns
itens se tomam proeminentes. Os participantes ativos podem ser classificados
como atores governamentais e atores no-governamentais. O primeiro grupo seria composto pelo alto staf! da administrao (presidente, staf! do Executivo e
polticos nomeados para cargos pblicos); pelo funcionalismo de carreira; e, finalmente, pelos parlamentares e funcionrios do Congresso. O alto staf! da administrao seria vital para a construo da agenda, mas menos vital para a especificao de alternativas e menos ainda para a fase de implementao. Seus recursos para ao seriam as suas prerrogativas legais. Os funcionrios de carreira
seriam vitais para a especificao de alternativas e mais ainda para a fase de implementao, no influenciando a construo da agenda. Seus recursos seriam o
longo tirocnio, a experincia acumulada e os padres de relacionamento que estabelecem com o Congresso e com os grupos de presso. O ltimo grupo de atores governamentais estaria dividido em parlamentares e staf! do Congresso. Os
parlamentares podem ter influncia decisiva na agenda, sendo seus recursos a autoridade legal, o acesso natural publicidade e a longa experincia na atividade
poltica.
O grupo dos atores no-governamentais abrangeria: grupos de presso ou interesse; acadmicos, pesquisadores e consultores; mdia; participantes das campanhas eleitorais; partidos polticos e opinio pblica. Os grupos de presso, segundo Kingdon, agiriam mais no sentido de bloquear do que de promover assuntos; os acadmicos cuidariam mais da especificao de alternativas do que da
construo da agenda, tendo sempre uma atuao de mais longo prazo; a mdia
exerceria sobretudo influncias regionais e de forma mais localizada; e os partidos e a opinio pblica teriam uma grande influncia na formao da agenda.
Os dois grupos (governamentais e no-governamentais) podem ainda ser
subdivididos em atores visveis e atores invisveis, sendo que os primeiros influenciam a formao da agenda e os segundos, a especificao de alternativas. So
atores visveis o presidente, os parlamentares, a mdia, os partidos e os integrantes das campanhas eleitorais; so atores invisveis os acadmicos, tanto pesquisadores quanto consultores, e os funcionrios do Executivo e do Congresso.
A segunda varivel que influencia a escolha de um determinado assunto sua incluso e especificao - na agenda o processo. Segundo Kingdon, so as
caractersticas dos rgos, das instituies e dos aparelhos vinculados produo
de polticas pblicas que podem responder melhor pelos tipos de processo e, portanto, pelo modo de selecionar os problemas. Ele utiliza, ento, a teoria das organizaes (compreensiva, racional e incrementalismo) e um modelo em particular
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(o de James March e Johan Olson (1972), em que os autores definem um tipo especfico de organizao, denominada "anarquia organizada"), 3 para entender as
instituies do Executivo. So caractersticas desse tipo de instituio: preferncias problemticas, tecnologias no claramente especificadas e participao fluida, sendo o resultado final de suas atividades funo de um mix de garbage (fluxos entre problemas e solues, a partir de um nmero limitado de participantes
com recursos especficos). As instituies do Executivo teriam um processo prprio de escolha de assuntos, em funo de uma rotina (particular) visando o reconhecimento de problemas e a formao e redefinio de polticas, sendo essa rotina influenciada sempre pela ao da poltica institucional (eleies para o Executivo e o Legislativo, conjuntura poltica etc.).
O reconhecimento de problemas se daria em funo de indicadores, eventos,
crises, smbolos e processo de feedback do trabalho burocrtico e da elaborao
do oramento. Eventos ou crises podem suscitar a emergncia de problemas ou
assuntos, mas no so suficientes para forar a entrada de um assunto na agenda.
Assim, ocorreria um processo anterior de formao de idias, que o autor denomina de policy primaveral soup, quando inmeras idias so formuladas (e confrontadas entre si) pelas policy communities, sendo que s algumas sobrevivem
ao processo natural de seleo e satisfazem aos critrios estabelecidos pelos grupos de especialistas. A sobrevivncia de uma idia ou um assunto dependeria,
ento, de sua factibilidade tcnica; de sua aceitao pelos grupos de especialistas
e pelo pblico; e da fora de consenso que mobilizam.
Outro aspecto importante, que influencia a incluso de um assunto na agenda, o grau de fragmentao das comunidades de polticas (policy communities),
pois isso influencia o grau de fragmentao da poltica, que por sua vez influencia a estabilidade da agenda.
A influncia da poltica institucional na rotina do Executivo e, portanto, na
formao da agenda tem a ver com o national mood; as foras organizadas (grupos de presso, ao da mobilizao poltica e comportamento das elites polticas); e as mudanas administrativas que ocorrem a partir das eleies para o Executivo e o Legislativo. O national mood e as eleies tm maior poder de provocar alteraes na agenda do que a ao dos grupos de presso. Kingdon tambm
sublinha que, quando h mudanas no Executivo, no Legislativo ou no national
mood, abrem-se policy windows, isto , o processo que inaugura alteraes na
agenda governamental ou de deciso.
3 Os autores assim definem o conceito de "anarquia organizada": "is a collection of choices loolcing
for problems, issues anil feelings loolcing for decision situations in which they can be aired, solutions loolcingfor issues to which they might be the answer, anil decision makers lookingfor work".
O processo decisrio nesse tipo de instituio assim ocorreria: "a garbage can into which various
kinds of problems and solutions are dumped by participants as they are generated. The mix of garbage in a single can depends on the mix of cans available, on the labels attached to the alternative
cans, on what garbage is currently being produced, anil the speed with which garbage is collected
anil removedfrom the scene."
Ao governamental
Atores
Reconhecimento de problemas
Pr-agenda
(Indicadores e eventos)
Polticas
Formulao
Invisveis
Poltica
Agenda
Visveis
Agenda
Alternati vas
Escolha
Implementao
2. Tipos de agenda
Sistmica
Governamental
Decisria ou poltica
3. Agenda e alternativas dependem de:
Participantes ativos
Processo pelo qual alguns assuntos sobressaem
4. Processo depende de:
Reconhecimento de problemas
Proposio de polticas
Poltica
5. Reconhecimento, proposio e poltica dependem de:
Reconhecimento: indicadores, eventos, crises
Proposio: comunidades de polticas
Poltica: national mood. foras organizadas e eleies
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lI
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RAP2I%
Formulao de po[(ticas
Para a fase de elaborao de alternativas e escolha de uma delas - que, para
simplificar, podemos chamar de fase de formulao de polticas - foram selecionados os seguintes autores: Robert Hoppe, Henk Van de Graaf e Asje Van
Dijk; Lewis Schneider; James Anderson; e Richard Hofferbert.
Hoppe, Van de Graaf e Van Dijk (1985) classificam as fases das polticas em
construo da agenda; elaborao do projeto; adoo do projeto; implementao;
avaliao; e reajuste. Para eles, o processo de formao de polticas pode ser visto
como um dilogo entre intenes e aes, isto , um processo contnuo de reflexo
para dentro e ao para fora. Eles ressaltam que as fases de elaborao do projeto
(ou formulao) e implementao constituem os dois momentos importantes na
formao das polticas, sendo fruto de diferentes processos e com diferentes funes sociais. As duas fases, portanto, so distintas, sendo que a de implementao
caracteriza-se por mostrar resultados, que servem de ensinamentos para os formuladores. Nesse sentido, a clssica dicotomia entre administrao e poltica pode ser
vista, hoje, segundo essa separao entre as fases da formulao e da implementao, pois aquela ocorre em um espao poltico de trocas e indeterminaes, conflitos e poder, enquanto esta se define em um espao administrativo, concebido como um processo racionalizado de procedimentos e rotinas.
A fase da formulao pode ser ainda desmembrada em trs subfases: primeira,
quando uma massa de dados transforma-se em informaes relevantes; segunda,
quando valores, ideais, princpios e ideologias se combinam com informaes factuais para produzir conhecimento sobre ao orientada; e ltima, quando o conhecimento emprico e normativo transformado em aes pblicas, aqui e agora.
Os autores identificam, nos diferentes nveis de conhecimento e significado de
formuladores e implementadores, os problemas cruciais da relao entre formulao
e implementao. Tambm consideram que nesse processo que surge a perguntachave do porqu do sucesso de uma poltica: o que os formuladores "deixaram" para
os implementadores? Para os autores, dessa perspectiva que faz sentido a afirmao de que necessria uma perfeita interao entre formuladores, implementadores
e pblico-alvo (das polticas) para o sucesso de determinada poltica.
Segundo os autores, os diferentes modelos criados com base nos estudos
empricos, que retratam os aspectos crticos pertinentes a cada fase das polticas,
como os modelos de Sabatier e Mazmanian (1983), Windhoff-Heritier (1980) e
Mayntz (1983), e mesmo os estudos comparativos, como os de Sabatier e Mazmanian, de Mayntz e de Peters e Waterman (1982), na medida em que so ex
post, acabam por no oferecer elementos para que os formuladores aperfeioem a
tarefa de elaborar projetos, desconsiderando, alis, que so esses os atores que
tm um papel fundamental no processo.
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Formulao
.~
rea de
Adoo
-------.:
_ _-.. Estrutura de
implementao
- - - . . da poltica
Poltica
Resultados
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15
A agenda governamental ento definida como o espao em que se constituem os problemas, assuntos ou demandas que os "fazedores" escolhem ou so
compelidos a escolher. Anderson cita os dois tipos de agenda j identificados por
Cobb e Elder - a sistmica, como a agenda de discusso, e a institucional, de
carter mais especfico e concreto do que a primeira - e ressalta que h sempre
o conflito entre velhos e novos problemas. Sublinha, tambm, o conceito de ter
status de agenda, isto , o assunto ou a demanda que tem a possibilidade de ser
agendado.
O autor reafirma a importncia do conceito de non-decision making, de Bachrach e Baratz (1970), ou seja, a possibilidade de problemas, assuntos e demandas serem descartados antes de chegarem arena de deciso. E menciona, mais
uma vez, o conceito de Schattschneider, para quem "organization is mobilization
of bias", e sublinha sua aplicabilidade teoria do processo decisrio.
Em resumo, para Anderson, o problema central do processo decisrio reconhecer quem est envolvido, sendo esse processo a culminncia de uma variedade de decises, algumas de rotina e outras no. A deciso governamental, portanto, leva em considerao os critrios que os partidos, as normas e a opinio pblica estabelecem; os tipos de deciso (barganha, persuaso e comando); a ao da
maioria congressual; o ato de deciso do presidente (presidencial decisionmaking); e o incrementalismo.
A implementao, para o autor, antes um problema de quem implementa,
sendo definida em um complexo sistema de agncias administrativas. Ele ressalta as semelhanas existentes entre formulao e processo poltico, de um lado, e
implementao e administrao, de outro. Observa, no entanto, que a implementao leva em considerao o Congresso, as cortes do Judicirio, os grupos de
presso e a comunidade.
Quanto fase de avaliao, o autor assinala que h vrios tipos de estudos a
respeito: avaliao de impacto (mede a efetividade da poltica); avaliao da estratgia de implementao (qual foi mais produtiva); monitoramento (mede a eficincia gerencial e operacional).
A concluso que, nos sistemas pluralistas modernos, "fazer" poltica geralmente um processo poltico muito complexo, podendo a anlise de processo
decisrio trazer muitas contribuies para o estudo da natureza e da operacionalidade dos sistemas polticos.
Os demais autores citados no incio desse item j foram tratados na parte
referente construo da agenda.
Implementao de polticas
Neste item so resumidas as contribuies para o estudo da fase de
implementao dos seguintes autores: Donald S. Van Meter e Carl E. Van Horn;
Markku Kiviniemi; Richard Elmore; Eugene Bardach; e Merilee Grindle.
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Quadro 4
Relao quantidade de mudana/consenso
Maior
---.--------------
~---------------------_.
Menor
8axa ......f----------I.~ Alta
Metas Consenso
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Quadro 5
Modelo de Van Meyer e Van Horo
'"
~~
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o]
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CJoC
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.c
Condies
polticas.
econmicas
e sociais
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rafraseando por sua vez Robert Oabl, assim conceituou o campo das polticas pblicas: poltica pblica refere-se relao que se estabelece entre governo e cidados, na qual aquele induz estes a agir at mesmo do modo que no desejam. Em
seguida, Kiviniemi define a implementao como a fase em que se implantam intenes para obter impactos e conseqncias. Nesse processo, ressalta o autor, o
sujeito das polticas so o governo ou os atores governamentais e o objeto, os
grupos de cidados e outros atores privados.
O autor assinala que poltica envolve ao intencional, aqual desemboca em
novas relaes com atores privados. Quando a poltica torna-se operativa, ela
passa a contar com recursos e discursos, envolvendo ao social que produz impactos. Ao social, por sua vez, envolve vrios sujeitos (atores governamentais
e no-governamentais), que tambm possuem intenes, ocorrendo ento o encontro de vrias e diversas intenes - fundamentalmente, a dos atores governamentais e a dos no-governamentais. Assim, a implementao vista como ao
social, traduzindo-se no encontro de diferentes intenes, de diferentes atores.
Quadro 6
Esquema da ao social
Polfticas pblicas
Nveis de poder
.~
o'"
...
cij
""
'" e'"
g
=' e
Recursos
governamentais
Idtias e valores
governamentais
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H~
Cll:i1
Os'"
ec
-Q
Nvel
discusso
Nvel
inteno
""c
Ao governamental
Ao no-governamental
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Quadro 7
Modelo de Kiviniemi
I. As fases e a estrutura no processo de implementao
Tempo I
n.
Tempo 2
Tempo 3
Tempo 4
Tempo 5
Implementao
-+
(operao)
Implementao
-+
(resultados)
Impactos
Moldura processual
Situao prvia-+
Deciso-.
m. Moldutra estrutural
Atores
Atores
Atores
Atores
Atores
governamentais I governamentais 2 governamentais 3 governamentais 4 governamentais 5
idias
recursos
ao
Interao I
Interao 2
Interao 3
Interao 4
Interao 5
Atores noAtores noAtores noAtores noAtores nogovernamentais 1 governamentais 2 governamentais 3 governamentais 4 governamentais 5
idias
recursos
ao
Segundo o autor, a interao de atores governamentais e no-governamentais, no processo de implementao, introduz caractersticas prprias para cada
processo da ao social, como mostra o quadro 8.
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RAP '2J96
Quadro 8
Modelo I
Atores nogovernamentais
1. 2, n
Atributos dos atores
Atores governamentais
1,2, n
Atributos dos atores
000
---.....
000
....
Modelo 2
Atores governamentais
1,2, n
Atributos dos atores
000
Atores no-govemamentais
n
Atributos dos atores
I ..-:t--.,...---I"~I I, 2,
000
Atributos
da inteno
Atributos do processo
de implementao
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Quadro 9
Modelo de Gustavsson (Lowi + Wilson)
Estruturas polticas
Difuso de custos +
Difuso de custos -
Difuso de benefcios
Difuso de benefcios
Constituintes
Distributivas
Regulativas
16 tipos
de situao
Redistributivas
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Quadro 10
Resumo
Valores
Pr-poltica
Contrapoltica
Forte
++
-+
Fraco
+-
--
Recursos
Contrapolftica
Forte
Cooperao
Oposio
Fraco
Conformidade
Desinteresse
Recursos
Kiviniemi tambm cita Etzioni (1968), que ressaltou a diferena entre exercer poder e influncia: a primeira atitude no modifica os valores e as preferncias, e a segunda, sim. Por isso, a distncia cognitiva e ideolgica entre os "fazedores" de poltica e os atores no-governamentais de tanta importncia no
processo poltico; diminu-la passa a ser uma das tarefas fundamentais dos implementadores.
Assim, com base na teoria do equilbrio na anlise de redes organizacionais,
elaborada por Benson (1978), o autor assinala que uma rede interorganizacional
- grupo de atores em complexa interao - est em equilbrio quando h entre
os participantes elevado grau de coordenao e interao cooperativa, fundadas
em consenso normativo e respeito mtuo. Dessa forma, as quatro dimenses do
equilbrio organizacional so: consenso dominante; consenso ideolgico; avaliao mtua; e trabalho coordenado.
Kiviniemi tambm ressalta a contribuio de Bleiklie (1984), enunciando a
dicotomia existente entre a "cultura da burocracia" e a "cultura do cliente".
Finalmente, o autor assinala que as reaes do pblico-alvo das polticas foram pouco estudadas, pois o foco das anlises sempre incidiu sobre o lado governamental e no sobre a viso da implementao como ao social, identificando
os atores no-governamentais apenas como objeto das polticas. Por isso, recor-
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Quadro 12
Ao social
Rede de componentes
Rede de dimenses
Consenso dominante
Consenso ideolgico
Grupos de implementadores
Avaliao mtua
Trabalho coordenado
Haver, portanto, equilbrio entre os participantes quando existir congruncia cultural entre os diferentes grupos. Haver desequilbrio para os "fazedores"
quando a poltica no for implementada; para os implementadores, quando a implementao for fragmentada; e para os grupos de "fora". quando houver alterao na distribuio dos benefcios da poltica. Suas concluses, portanto, apontam para a necessidade de reconsiderar a idia segundo a qual os governantes so
sujeito, e os atores no-governamentais, objeto das polticas pblicas. Dessa forma, Kiviniemi prope o seguinte modelo de integrao:
Quadro 13
Modelo de integrao
Valores e recursos
dos atores nogovernamentais
Valores e recursos
dos atores
governamentais
Significado da
ao social na
implementao
de polticas
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RAP '1J96
Richard Elmore (1979/80) inicia seu estudo traando uma retrospectiva das
diferentes contribuies no campo dos estudos de implementao. Assim, remete-se aos estudos de Pressman e Wildavsky (1973), que assinalaram a necessidade de os "fazedores" de poltica prestarem maior ateno aos meios envolvidos
(recursos) na ao pblica. Tambm menciona os trabalhos de Bardach (1977),
que ressaltou a necessidade de usar cenrios e fixar os problemas nas implementaes de polticas; de Paul Berman e Milbrey McLaughlin (1978), que assinalaram a necessidade de os "fazedores" de poltica observarem melhor todos os estgios da poltica, inclusive assistindo fase de implementao; e de Richard
Weatherly e Michael Lipsky (1977), que ressaltaram a necessidade de examinar
melhor os burocratas do street-level. Para Elmore, no entanto, essas teorias, produzidas com base em estudos de caso, so longas em descrio, mas curtas em
prescrio, e no tm auxiliado muito os formuladores.
Elmore observa que h dois tipos claramente distintos de abordagem para a
anlise da implementao: forward mapping e backward mapping. A abordagem
forward parte do pressuposto de que os formuladores influenciam a implementao, definindo-a no topo da pirmide da administrao e indicando o que esperam em cada fase. Elabora-se ento uma diviso das responsabilidades e se equacionam todos os fatores - polticos, organizacionais e tcnicos - que possam
interferir na implementao de polticas. O objetivo identificar o que necessrio para atingir metas em cada fase, usando tcnicas tradicionais de administrao (como PERT/CPM). Dessa forma, o conceito deforward trabalha com a noo de que os "fazedores" de poltica controlam o processo organizacional, poltico e tcnico que envolve a implementao de polticas. Na verdade, o forward
refora a noble lie que separa a anlise convencional de administrao pblica da
anlise poltica. Em ambos os casos, porm, acontecem, s vezes, situaes desconfortveis: administradores, baseando suas anlises na hierarquia, e analistas
polticos, em escolhas racionais, vem-se ante a evidncia de que o que acontece,
em muitos casos, foge direo e inteno dos "fazedores" de poltica. A abordagem forward, que refora a idia de que a implementao controlada pelo
topo, no consegue dar conta dessa situao.
A abordagem backward, ao contrrio, pressupe que os "fazedores" de poltica no controlam a implementao. Critica-se, ento, a viso de que diretivas
polticas explcitas, clareza nas funes de responsabilidade, objetivos e metas
bem definidos sejam as razes do sucesso de uma determinada poltica. Elaborase uma 16gica oposta da abordagemforward: a implementao no se define no
topo da pirmide da administrao, mas no ponto em que aes administrativas
interceptam escolhas privadas.
Nesse processo, duas perguntas devem necessariamente ser feitas: que
habilidade preciso para interferir no comportamento dos que so afetados pela
poltica? Que recursos so necessrios para obter tal efeito? O resultado a somat6ria de recursos mais organizao, e o sucesso deve ser condicionado pela capacidade dos atores, de qualquer nvel do processo da implementao, de influ-
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26
RAP'1l%
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Quadro 14
Modelo de Merilee Grindle
Objetivos da ~ltica
Atividade de
implementao -----+. Resultados
Metas
atingidas
~te6do
Pro....... de olo
e projetos individuais
da polti"
- tipos de benefcio
- tamanho da modificao
- local de execuo
- impacto na sociedade,
nos indivduos e nos
grupos
- mudana e aceitao
- implementadores
- recursos comprometidos
- contexto da
implementao
- poder, interesses
e estratgias dos
.
atores envolVIdos
_ caractersticas
institucionais
do regime
- concordncia e
conformidade
Medidas do sucesso
28
RAP2196
A avaliao de polticas
Rolando Franco e Ernesto Cohen (1988) iniciam seu estudo sobre avaliao
de polticas ou projetos sociais afirmando que as anlises de polticas pblicas
podem ser de quatro tipos: investigao, investigao avaliativa, avaliao e monitoramento. Estes se diferenciam pelo momento em que so realizados (antes,
durante ou depois da poltica); pelo objeto do estudo; pelos objetivos do estudo;
pelas tcnicas que empregam; e pela relao que estabelecem com a poltica. O
quadro 15 estabelece as diferenas entre os tipos de estudo segundo esses critrios.
Quadro 15
Tipos de estudo
Tipos
Investigao
Investigao
avaliativa
Avaliao
Monitoramento
Momento
Durante ou
depois
Durante ou
depois
Durante
Objeto
Aplicao de
mtodos de
investigao
cientfica ou
emprica sobre
avaliao
Averiguare
medir quem se
beneficiou, em
que medida, de
que modo, por
qu. Avaliar
adequao entre
meios e fins
Atividade
gerencial
Informaes
(causais e
lgicas) sobre
eficcia de
mtodos
Informaes
sobre operao
e impacto.
Maximizar
eficincia.
Aumento da
racionalidade
Controle de:
entrega de
insumos
calendrio
de trabalho
entrega dos
produtos de
acordo com
as metas
Objetivo
Bsica:
incremento de
conhecimento
Aplicada:
conhecimento
para modificar
racionalidade
Relao com a
poltica
Tcnicas
Prpria
Prpria
Prpria
29
Situao atual
Poltica/programa/projeto
Situao nova
30
RAP2196
Quadro 16
Modelos de interdependncia entre as variveis
Modelo I
Modelo 11
Modelo 111
Modelo IV
As variveis
H pesos diferentes
independentes ou
para as variveisinstrumento possuem a instrumento
mesma incidncia
As variveisinstrumento so
independentes
As variveisinstrumento so
dependentes entre si
31
Modelo 1:
Modelo 2:
Peso
[3J
1 VI2 1
1 VI3 1
0,5~
0,3
.1 VO 1
0,2/
Modelo 3:
Modelo 4:
A linguagem da poltica, programa ou projeto envolve o manuseio dos seguintes instrumentos de definio: metas (L), metas planejadas (M), tempo real
(Tr), tempo planejado (Tp), custo real (Cr) e custo planejado (Cp).
Os objetivos, por sua vez, podem ser explcitos, subjacentes, originais,
derivados, gerais, especficos, nicos, mltiplos, complementares, competitivos,
imediatos e mediatos.
As metas podem ser objetivas, temporais e quantitativamente dimensionadas. As populaes-alvo podem ser diretas, indiretas, legtimas e ilegtimas. Os
efeitos podem ser buscados (ou no-buscados), previstos (ou no-previstos), positivos (ou no-positivos) e relevantes (ou no-relevantes).
32
RAP2196
Quadro 18
Indicadores de poltica
Impacto: resultado dos efeitos
Resultado lquido = resultado bruto - efeito externo
o
prestaes realizadas
RendImento = .!....---=-----recursos utilizados
Recurso disponvel
recurso utilizado
Rendimento ~ produtividade
o
o
dOl
e Utl Izao
Prod UtuVIdad e I ren dOImento = recursos utilizados = coefiIClente
recursos disponveis
' o
L ITr
EfiIcacla=--MITp
Efetividade =
logrado
resultado
=
objetivo
programado
A avaliao ex ante
Os dois tipos
d~
r--
Custos.
"---
---"
Anlise custo-efetividade
33
...
Objetivo n
...
n
.
Custo por UnIdade de resultados =
custo total
.
n de beneficirios X proporo dos benefCIOS
que pertencem ao grupo focal
Avaliao ex post
As avaliaes ex post podem ser de processo ou de impacto. Elas se distinguem pela natureza, modelo de avaliao, tamanho, mtodos e lgica da avaliao.
34
RAP 2196
Quadro 20
Tipos de avaliao segundo tipos de projetos
Escala dos projetos
Grande
Pequena
Estratgia
Analtica e objetiva
Lgica da investigao
Dedutiva
Indutiva
Desenho
Experimental-clssico
Quase-experimental
No-experimental
Tcnicas de anlise
Quantitativas, s vezes
qualitativas
Resultados da avaliao
Padro de avaliao
Avaliadores
Avaliao de processo
A avaliao de processo distingue-se da avaliao de impacto pelo objeto e
objetivo de estudo. Seu objeto a aferio da adequao entre meios e fins, considerando no contexto em que a poltica est sendo implementada os aspectos organizacional e institucional, social, econmico e poltico.
O objetivo de estudo pennitir a correo do modelo de causalidade e, conseqentemente, da implementao, visando reorient-Ia em funo dos objetivos
propostos. Com isso, pode-se escolher racionalmente entre alternativas que aumentem a eficincia das polticas. Essa finalidade tem a seguinte conseqncia,
segundo os escales envolvidos na poltica: para os superiores, a avaliao permite uma alocao melhor dos recursos; para os administradores, a otimizao da
relao insumo/produto; e para os tcnicos, maior conhecimento dos aspectos
operativos que envolvem a poltica.
Avaliao de impacto
A avaliao de impacto tem como objetivo medir os resultados dos efeitos de
uma poltica.
35
Insumos -
Processos
Resultados
1\
Fluxo
Conjunto de
atividades
1\
Produtos
Por exemplo, um produto como radiografia, que tem por efeito um diagnstico: a avaliao de impacto mede, nesse caso, se houve a cura ou no da pessoa
submetida a essa radiografia.
A avaliao de impacto tem como objetivo determinar se houve modificao; a magnitude dessa modificao; quais segmentos afetou e em que medida; e
quais foram as contribuies dos distintos componentes da poltica na realizao
de seus objetivos.
Xi = ri
X i + 1 =o
Xi + 2 =0
36
RAP 1J96
Xi =Yi
O=Yi +l
O=Yi +2
Exemplo de causa necessria e suficiente:
A avaliao deve submeter-se a dois critrios: validez e confiabilidade. A validez indica que o que se mediu era o que se pretendia medir. A confiabilidade refere-se a variaes de tempo, indicador e leitura. Estas fornecem, respectivamente, a medida de constncia, congruncia e preciso da avaliao. A confiabilidade
razo inversa do erro. possvel haver confiabilidade mas no validez, porm
no h validez sem confiabilidade.
Antes
Depois
Experimental
Controle
xl
fi
z=1
(Xl -X)
I-I
(yl- Y)
1>0
z > o xito
ABORDAGENS METODOLGICAS EM POLtrlCAS PBLICAS
37
Quadro 22
Comparao dos modelos
Modelos
Grupos
Experimental
Quase-experimental
No-experimental
Grupo experimental
Sim
Sim
Sim
Grupo de controle
Sim
No
No
Grupo de comparao
No
No
Sim
Variveis de controle
No
No
Sim
3. Os modelos analticos
O modelo de processo burocrtico tem como base a identificao, na estrutura organizacional responsvel pela implementao de uma poltica, dos objetivos, dos papis e das tecnologias definidas para sua operao. Assim, a implementao vista como um meio deliberadamente desenhado para atingir metas e
objetivos.
As escolhas seriam feitas mediante regras e processos efetivos, em que a organizao vista de modo normativo e descritivo. Os atributos centrais da organizao so a liberdade de ao e rotina, e a resistncia mudana (no simplesmente inrcia, mas "conservadorismo dinmico"), a caracterstica dominante da
organizao.
O sucesso do processo de implementao dependeria, ento, da forma de rotina existente em cada nvel da organiiao, a favor ou contra a poltica, e, em especial, entre os "trabalhadores de linha" (burocracia local ou burocracia do street
leve!), ou seja, os que tm contato com o cliente.
38
RAP2196
39
Quadro 23
Utilizao dos modelos
Caractersticas
RacionaV
burocrtico
Recursos
humanos
Objetiva ou subjetiva
Objetiva
Subjetiva
Objetiva e
subjetiva
Subjetiva
Tcnica ou distributiva
Tcnica
Tcnica ou
distributiva
Distributiva
Distributiva
Nvel de ambigidade
Baixo
Moderado
Moderado a
alto
Alto
Recursos
Escassos a
moderados
Moderados a
abundantes
Escassos
Escassos a abundantes
Nvel de conflito
Baixo a
moderado
Moderado
Moderado a
alto
Moderado a alto
De cima para
baixo
De baixo
para cima
De baixo
para cima
Polftico
Simblico!
anrquico
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