ENSINO SUPERIOR: trajetria histrica e polticas recentes

ADILSON PEREIRA DOS SANTOS

EUSTAQUIO AMAZONAS DE CERQUEIRA
RESUMO
Tradicionalmente, o Sistema Educacional Brasileiro e os seus diversos nveis de ensino so
identificados como excludentes. Reflete as desigualdades econmicas, sociais, polticas e
culturais do pas. Lutas histricas pela democratizao do acesso e garantia da permanncia
marcam a trajetria educacional brasileira. Este trabalho analisa o ensino superior a partir de
uma reconstruo da sua trajetria histrica e apresenta uma leitura das polticas educacionais
recentes para o setor. Aborda, tambm, a gnese da universidade, a periodizao do ensino
superior no Brasil e a descrio de alguns programas e/ou aes do Ministrio da Educao na
perspectiva da ampliao do acesso e garantia da permanncia. guisa de concluso, so
tecidas algumas reflexes acerca da repercusso das atuais polticas do governo Lula para a
educao superior.
PALAVRAS CHAVE: Ensino Superior; Trajetria Histrica; Democratizao; Polticas de
Acesso e Permanncia.
INTRODUO
O Brasil um pas marcado por desigualdades sociais. No entendimento de Scheinvar
(2007)
Cuando el tema es a desigualdad, entre un sinfn de injusticias y realidades inaceptables em el
mundo, Brasil h sido, en las ltimas dcadas, la gran referncia. Reconocido como el pas con
las mayores dispridades del planeta, presenta, al mismo tiempo que logros tecnolgicos,
productivos, acadmicos, cientficos, culturales, un conjunto de miserias igualables a los de
naciones que han vivido bajo regmeres absolutistas de opreson, impediendo el acesso de la
mayor parte de su pueblo a condiciones de vida mnimamente aceptables. Brasil es pas de
contrastes tan grandes que la condicin humana de casi 30 millones de personas puede
considerarse cuestionable. Otra parcela de la poblacin, es decir, mas de 100 millones de
personas, sufren la inestabilidade, el terrorismo, la ameaza de perder su condicion de
ciudadanos. Bajo conceptos com el de marginalidad viven, trabajan, circulan personas que se
ven sometidas directamente a la lgica intempestiva de la explotacin y que, en realidad, son
estructuralmente necesarios para la usura. En una nacin de aproximadamente 180 millones de
habitantes, menos del 5%, o sea, unos 9 millones de personas, est en condiciones de participar
de la lgica que permite disfrutar, en alguma medida, de las riquezas producidas en este pas.
(p. 7-8)

Do ponto de vista educacional, evidencia-se que quanto mais elevado o nvel de

escolaridade, maior a sua capacidade de excluir. A histria da educao brasileira, registra
uma evoluo marcada pelas desigualdades, desde tempos remotos, conforme nos ensina
Saviani (2007, p.441). Neste interin, observa-se que o processo de democratizao escolar no
Brasil, se iniciou pela ampliao do nmero de vagas, que no experimentou, na mesma
proporo, a garantia de condies de permanncia a segmentos historicamente excludos.
1

Estudiosos como Werebe (1994, p. 261) e Saviani (2004, p. 51) destacam ter havido um
significativo avano do quantitativo das matrculas, que cobra medidas que venham sanar
deficincias dessa expanso, posto que no basta abrir as portas das escolas (...); preciso
que eles a possam permanecer at concluirem os estudos que aspiram e para os quais tm
capacidade. (Werebe, idem).
luz dessa reflexo, elucidativa a constatao de Casassus (2007, p. 140) para quem
... a escola faz sim uma diferena no que se refere reduo do impacto da desigualdade que
se observa na sociedade. Esse ponto de vista encontra ressonncia na determinao do
Ministrio da Educao, segundo a qual o Brasil precisa democratizar e qualificar suas
insttiuies de ensino em todos os nveis (Brasil, 2005, p. 3). Cury (2008), por sua vez
assevera que a
... produo da desigualdade, de cujo peso a realidade atual ainda detentora, vai nos
mostrando a face dos sujeitos da privao: negros, pardos, migrantes do campo e de regies
mais pobres do pas, trabalhadores manuais, moradores de bairros perifricos e pessoas fora da
faixa etria legal. (p. 9)

Assim, o objetivo deste trabalho consiste em analisar algumas polticas pblicas

recentes direcionadas ao ensino superior brasileiro. Para alcan-lo foi necessria uma breve
reconstruo da trajetria do ensino superior, na qual procurou-se destacar as lutas histricas
pela sua democratizao e busca contribuir para a compreenso desta temtica, alvo de
amplos interesses por parte de estudiosos e da sociedade em geral.
1. TRAJETRIA HISTRICA
1.1 A gnese da universidade
Para Trindade (2000), numa retrospectiva da instituio universitria, possvel
identificar quatro perodos:
1. Do sculo XII at o Renascimento, caracterizado como perodo da inveno da
universidade em plena Idade Mdia em que se constituiu o modelo da universidade
tradicional, a partir das experincias precursoras de Paris e Bolonha, da sua
implantao em todo territrio europeu sob a proteo da Igreja. (p. 122)
2. No sculo XV, poca em que a universidade renascentista recebe o impacto das
transformaes comerciais do capitalismo e do humanismo literrio e artstico,
mas sofre tambm os efeitos da Reforma e da Contra-Reforma.
3. A partir do sculo XVII, perodo marcado por descobertas cientficas em vrios
campos do saber, e do Iluminismo do XVIII, a universidade comeou a
institucionalizar a cincia.
4. No sculo XIX, implantou-se a universidade estatal moderna, e essa etapa, que se
desdobra at os nossos dias, introduz uma nova relao entre Estado e
universidade.
Observa-se a partir dessa periodizao, que os respectivos contextos polticos,
econmicos, sociais e culturais, influenciaram, em maior ou menor grau, a trajetria da
instituio universidade. Isso ocorrer tambm na histria do ensino superior brasileiro, como
veremos a seguir.
Com respeito ao desenvolvimento do ensino superior nas Amricas, diferentemente do
que ocorreu no Brasil, colonizado pelos portugueses, em suas colnias, os espanhis
transplantaram para o Caribe, j no incio do sculo XVI, a primeira universidade (Santo
Domingo, 1538) inspirada no modelo de Salamanca e at fins do sculo XVII se constituiu
uma rede de mais de uma dezena de instituies pblicas e catlicas (Trindade 2000 apud.
2

Durham, 1998). Citando Benjamin (1964), Trindade (2000) esclarece ainda que ... as
colnias norte-americanas da costa leste, aps enviarem seus filhos para estudar em Oxford e
Cambridge - de 1650 e 1750 - adotaram o modelo dos colgios ingleses, a partir de 1636, em
Cambridge (Harvard), Philadelphia, Yale e Princeton e Columbia. (P. 123)
1.2. Periodizao do Ensino Superior no Brasil
A origem do ensino superior no Brasil data do sculo XIX, o que, na opinio de alguns
estudiosos, Cunha (1980) e Durham (2005), reflete o seu advento tardio. Para fins de
contextualizao, neste trabalho pontuaremos algumas caractersticas do ensino superior
brasileiro, tendo como principal referncia a periodizao proposta por Durham (2005).
Recorreremos ainda a contribuies de outros autores.
1.2.1. Perodo Monrquico (1808 1889)
Para Portugal a aventura em terras brasileiras, na Colnia, se assemelhava ao
investimento numa empresa, unicamente, voltada para a explorao e a esse fim manteve-se
fiel. Para a Coroa Portuguesa no interessava a criao de instituies de ensino, muito menos
universidades, pois no era importante dar autonomia para a Colnia e assim, aqui no Brasil,
foram introduzidos alguns cursos, cuja sua concluso ocorria em Portugal.
At mesmo as iniciativas jesutas de estabelecer seminrios para a formao de um
clero brasileiro pararam na reforma efetuada por Pombal, ao expulsar a Companhia de Jesus
no final do sculo XVIII. As primeiras Instituies de ensino superior foram criadas apenas em
1808 e as primeiras universidades so ainda mais recentes, datando de dcada de 1930 (Durham,
2005: p. 201). Apenas em 1808, quando toda a Corte se transferiu para a Colnia, aps a

ameaa da invaso napolenica, comeou a histria do ensino superior no Brasil. 1

Dois anos depois, em 1910, fundou-se a Academia Real Militar, que mais tarde se
transformaria na Escola Central e depois em Escola Politcnica, que passaria a Escola
Nacional de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Em 1927 foram criadas
duas faculdades de Direito, uma em So Paulo e outra em Olinda.
At ento, havia somente a preocupao de implantar um modelo de escola autnoma
que formasse para as carreiras liberais: advogados, engenheiros e mdicos, para atender s
necessidades governamentais e, ao mesmo tempo, da elite local.
1.2.2. Primeira Repblica
A vinda da Famlia Real para o Brasil retardou o processo de independncia,
provocando, por sua vez, tambm, o adiamento da criao da primeira universidade brasileira,
que s se deu na dcada de 1930. Proclamada a Repblica, a Carta Magna permitiu a
descentralizao do ensino superior e, assim, o aparecimento de novas instituies, tanto as de
carter pblico (estaduais e municipais) como as da iniciativa privada. Esse novo momento no
cenrio educacional permitiu, pela primeira vez, a criao de estabelecimentos confessionais
no pas.
Entre 1889 e 1918 foram criadas no Brasil 56 novas escolas superiores, a grande
maioria privada. Era assim dividido o cenrio da educao naquele momento: de um lado,
instituies catlicas, empenhadas em oferecer uma alternativa confessional ao ensino
pblico, e, de outra, iniciativas de elites locais que buscavam dotar seus estados de
estabelecimentos de ensino superior. Desses, alguns contaram com o apoio dos governos
estaduais ou foram encampados por eles, outros permaneceram essencialmente privados.
(Idem, p. 201)
3

Comeou naquele momento, a diversificao do sistema que vai perdurar at os dias

de hoje no mbito do ensino superior brasileiro: instituies pblicas e leigas, federais ou
estaduais, ao lado de instituies privadas, confessionais ou no.
1.2.3. A Dcada de 1920 e o Movimento de Modernizao do Ensino
A industrializao do pas trouxe, alm das transformaes econmicas, culturais e
urbanas, ideias de reformas do ensino como um todo, tendo no ensino primrio pblico,
universal e gratuito, sua grande bandeira.
As mesmas pessoas que reformaram o ensino primrio mais um grupo de cientistas
propuseram a reforma do ensino superior. A proposta seria substituir todo o sistema j
existente:
O que se propunha era bem mais que a simples criao de uma universidade: era a ampla
reforma de todo o sistema de ensino superior, substituindo as escolas autnomas por grandes
universidades, com espao para o desenvolvimento das cincias bsicas e pesquisas (...)
(Ibidem: p. 202).

1.2.4. A Dcada de 1930, fim da Primeira Repblica

Em muitos pases catlicos, principalmente na Amrica espanhola, a Igreja Catlica
sempre esteve frente do sistema de ensino, principalmente do ensino superior. No Brasil,
diferente desses pases, a Igreja no conseguiu estabelecer o domnio desejado sobre o ensino.
Embora, facultativamente, tenha logrado xito na introduo do ensino religioso nas escolas
pblicas, nunca teve do governo a atribuio da tarefa de organizar com fundos pblicos a
primeira universidade brasileira, mesmo prometendo, em troca, apoio ao novo regime. A
reforma foi marcada por uma intensa disputa pela hegemonia em relao educao, especialmente
em relao ao ensino superior, que ento se travava entre as elites catlicas conservadoras e
intelectuais liberais (Ibidem, p.203, apud. Schwartzman, et al. 1991).

Nesse perodo todo o setor privado, especialmente o confessional, j era bem forte. As
primeiras estatsticas educacionais, em 1933, mostravam que as instituies privadas
respondiam por cerca 44% das matrculas e por 60% dos estabelecimentos de ensino superior.
Embora a clientela para essa estrutura fosse muito pequena, o nmero de alunos era de apenas
33.723.
A reforma do governo Vargas instituiu as universidades e definiu o formato legal ao
qual deveriam obedecer todas as instituies que viessem a ser criadas no Brasil, mas, no
props a eliminao das escolas autnomas e nem negou a liberdade para a iniciativa privada.
A partir da reforma, h uma retomada tpica do perodo monrquico, na centralizao,
por parte do governo, nas questes relacionadas ao sistema educacional superior. Segundo
Durham (2005), a universidade j nasceu conservadora: o modelo de universidade proposto
consistia, em grande parte, numa confederao de escolas que preservaram muito de sua
autonomia anterior.
1.2.5. A Segunda Repblica 1945 at 1964
Durante esse perodo, o sistema de ensino superior continuou crescendo lentamente at
1960, poca da formao da rede de universidades federais; criao da Pontifcia
Universidade Catlica do Rio de Janeiro (a primeira de uma srie de universidades catlicas);
expanso do sistema universitrio estadual paulista e o surgimento de instituies estaduais e
municipais de ensino de menor porte em todas as regies do pas. Entre 1946 e 1960, foram
criadas 18 universidades pblicas e dez particulares de maioria confessional catlica e
presbiteriana (Sampaio, 2000: p. 70-71).

Na segunda metade da dcada de 1950, o movimento estudantil entrou em cena, pela

reforma profunda de todo o sistema educacional (Idem, p. 208). Para o movimento
estudantil, o mais importante era alterar toda a estrutura existente e romper com o modelo
resultante dos compromissos com o Estado Novo.
Apesar de tudo, podemos tratar esse perodo como uma das primeiras experincias de
expanso do sistema. Ao contrrio do crescimento do setor privado, o que se pretendia era a
ampliao das vagas nas universidades pblicas e gratuitas, que associassem o ensino
pesquisa, com foco no desenvolvimento do pas, aliado s classes populares na luta contra a
desigualdade social no ensino superior.
Uma das reivindicaes da Unio Nacional dos Estudantes, a UNE, era a substituio
de todo o setor privado. Admitiam a manuteno das PUCs, do Rio de Janeiro e de So Paulo,
a partir do direcionamento da Igreja Catlica para as causas sociais, com base nas teorias da
Teologia da Libertao. Mais tarde, essas instituies de ensino superior apoiaram o
movimento estudantil, por meio da juventude catlica, que se transformou num segmento
importante na luta contra o regime militar.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), votada em 1961, atendeu
aos anseios dos setores privatistas e conservadores, o que acabou por legitimar e ampliar o
sistema existente. A LDB se preocupou basicamente em estabelecer mecanismos de controle
da expanso do ensino superior e do contedo a ser trabalho.
1.2.6. O Regime Militar e a Reforma (1964 1980)
O movimento estudantil foi o principal foco de resistncia ao regime militar, tendo a
universidade pblica como baluarte. O regime radicalizou com os estudantes, a partir de um
decreto-lei do ento presidente Castelo Branco, vetou aos rgo de representao estudantil
qualquer ao, manifestao ou propaganda de carter poltico-partidrio, racial e religioso,
bem como incitar, promover ou apoiar ausncias coletivas aos trabalhos escolares (Ibidem, p.
210).
Longe de aquietar os nimos dos estudantes, esse fato, na verdade, provocou atitudes
radicais por parte deles, culminando em grandes passeatas e embates entre os estudantes das
universidades pblicas e os segmentos do setor privado que apoiavam o regime militar.
Como se sabe, o ano de 1968 foi o pice de tudo 2 . O maio de 1968 francs
espalhou-se como um rastilho pelo mundo afora. No Brasil, o ano foi marcado pelas
reivindicaes por mudanas sociais, polticas e culturais e terminou com a destruio do
movimento estudantil pelo governo militar. As universidades ficaram sob a vigilncia do
governo por mais de 10 anos.
Depois de derrotar o movimento estudantil, o governo militar promoveu uma profunda
reforma no ensino superior. Alguns membros do governo, mesmo tendo rechaado o
movimento estudantil, reconheciam a necessidade de mudanas e resolveram promover uma
reformulao e modernizao do sistema de ensino no Brasil.
A reforma dos militares continha basicamente as seguintes mudanas: extino da
ctedra; fim da autonomia das faculdades; criao de institutos, faculdades e/ou escolas;
introduo do sistema de crditos; ciclo bsico antes da formao profissional; garantia da
representao discente e docente; ingresso contnuo por carreiras e currculos mnimos
fixados pelo MEC (no flexibilizao).
A ampliao do acesso se deu nos cursos tradicionais, na organizao da rede federal;
no estmulo pesquisa e na qualificao pela Capes e pelo CNPq; foi criado um programa
modular de apoio ps-graduao e pesquisa e a introduo do regime de tempo integral
para docentes.

Apesar da proposta, a reforma foi incompleta; no houve verdadeira reforma curricular

e a ampliao do sistema se deu simplesmente atravs da multiplicao da matrcula nos
mesmos cursos tradicionais. A reforma tentou organizar todo o sistema federal em
universidades e de promover a pesquisa, o que ia ao encontro das reivindicaes dos
estudantes e constava do iderio modernizador desde 1930.
Na dcada de 1970, os resultados de um grande desenvolvimento econmico
produziram o chamado milagre econmico. A classe mdia brasileira foi, ento,
diretamente beneficiada: enriquecida dentre outros hbitos de consumo, aumentou a demanda
pelo ensino superior com o aumento providencial dos recursos federais e o oramento
destinado educao.
Durante esse perodo, tanto o setor pblico quanto o setor privado foram beneficiados
com os resultados da poltica econmica do regime militar. No Brasil, ao contrrio de alguns
pases da Amrica Latina, a represso poltica promoveu o ensino superior, tanto pblico
quanto privado. O nmero de matrculas, em cerca de vinte anos, passou de 95.961 (em
1960), para 134.500 (em 1980). Os anos de 1968, 1970 e 1971 foram os que apresentaram as
maiores taxas de crescimento.
O aumento da demanda por ensino superior est associado ao crescimento das
camadas mdias e s novas oportunidades de trabalho no setor mais moderno da economia e
da tecnoburocracia estatal. O setor pblico no se preparou para esse momento do ensino
superior. J o setor privado foi capaz de absorv-lo, porque se concentrou na oferta de cursos
de baixo custo e no estabelecimento de exigncias acadmicas menores, tanto para o ingresso
como para o prosseguimento dos estudos at a graduao.
As instituies privadas de ensino superior tornaram-se um grande negcio. Os
empresrios, donos dessas instituies, no tinham nenhum comprometimento com a
educao e viam na necessidade imediata, por parte de um grande percentual da sociedade, da
obteno de um diploma a oportunidade de ganhar muito dinheiro. Pragmaticamente, esse
fenmeno ocorreu na regio mais rica do pas, o Sudeste, enquanto que no Norte e no
Nordeste o ensino ficava a cargo, quase que completamente, do setor pblico. O setor privado
no tinha grandes preocupaes com a pesquisa e nem com a qualidade do ensino.
1.2.7. A dcada de 1980
A dcada de 1980 foi de crise econmica e de transio poltica que culminou, com
uma nova Constituio em 1988 e, logo no incio da dcada seguinte, a eleio direta para
presidente. No perodo, tanto o setor pblico quanto o privado foram atingidos pela
estagnao no ensino superior, porm, os reflexos da crise econmica causaram maior efeito
no setor privado.
No perodo, verificou-se uma expanso dos cursos noturnos, que, dentre outros
objetivos, so criados para atender a uma nova demanda. Concentra-se no setor privado e se
revela numa oportunidade mais fcil de ingresso em setores da sociedade j inseridos no
mercado de trabalho, impossibilitados de frequentar cursos diurnos. Em 1986, 76,5% das
matrculas no ensino superior se concentravam no setor privado. As universidades federais
resistiam implementao de cursos noturnos, com um percentual de apenas 16% das
matrculas.
Comea uma grande competitividade entre as instituies privadas, provocadas,
principalmente, pela escassez de candidatos, no que as universidades e os grandes
estabelecimentos levam vantagem em relao s faculdades menores.
Ainda nos anos de 1980, o setor privado amplia o tamanho de seus estabelecimentos
por processos de fuso e incorporao de estabelecimentos menores, no intuito de fugir ao
controle do Conselho Federal de Educao (CFE).
6

Entre 1985 e 1990, aumenta em 145% o nmero de instituies privadas, passando de

20 para 49. Essa multiplicao no foi positiva para o ensino como um todo e nem para a
clientela que dela fazia uso. Destacam-se ainda nesse perodo, as lutas travadas no interior das
instituies, onde a organizao sindical dos docentes universitrios, que deu origem
Associao Nacional dos Docentes Universitrios (ANDES), assumiu um papel importante. A
ANDES, em tese, substituiu o movimento estudantil, resgatando bandeiras de lutas pela
democratizao da e na educao superior. Essa entidade atuava basicamente no setor pbico
e surgiu das marcas profundas que a represso militar deixou nos que combateram no perodo
autoritrio. Na agenda da ANDES, os temas prioritrios eram autonomia e democratizao,
traduzidas em participao de docentes e de discentes na gesto da universidade, por meio de
mecanismos de representao.
1.2.8. Era FHC
A aprovao da LDB, em dezembro de 1996, incorporou inovaes como, a
explicitao dos variados tipos de IES admitidos. Por universidade se definiu a instituio que
articulasse ensino e pesquisa. A nova Lei fixou a obrigatoriedade do recredenciamento das
instituies de ensino superior, precedida de avaliaes, alm de estabelecer a necessidade de
renovao peridica para o reconhecimento dos cursos superiores. Se para as instituies
pblicas pouco ou nada afetou a implantao da nova Lei, para o setor privado representou
uma ameaa de perda de status e autonomia.
Foi neste contexto que se criou o Exame Nacional dos Cursos, o conhecido Provo,
que, a princpio, encontrou fortes resistncias entre as instituies privadas e de alunos e
professores do setor pblico. Com os primeiros resultados, ganhou em parte a simpatia das
instituies do setor pblico, j que os cursos mais bem classificados a elas estavam
vinculados. O Provo foi severamente criticado pela forma propagandstica como seus
resultados foram divulgados pelo MEC.
Para Cunha (2003), no octnio de FHC as principais aes voltadas para o ensino
superior foram a normatizao fragmentada, conjunto de leis regulando mecanismos de
avaliao; criao do Enem, como alternativa ao tradicional vestibular criado em 1911;
ampliao do poder docente na gesto universitria, a contragosto de discentes e de tcnicoadministrativos; reconfigurao do Conselho Nacional de Educao, com novas atribuies;
gestao de um sistema de avaliao da educao superior e o estabelecimento de padres de
referncia para a organizao acadmica das IES.
1.2.9. As polticas educacionais para o ensino superior no governo Lula
O governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, iniciado em 2003, por se
apresentar como um governo popular democrtico, as expectativas da sociedade eram muitas
e ambiciosas. Oficialmente, uma das primeiras iniciativas desse governo para o setor se
revelou na edio do Decreto de 20 de outubro de 2003 que institui Grupo de Trabalho
Interministerial GT encarregado de analisar a situao atual e apresentar plano de ao
visando a reestruturao, desenvolvimento e democratizao das Instituies Federais de
Ensino Superior IFES (Brasil, 2003). O GT, deveria analisar a situao atual e apresentar
plano de ao visando a reestruturao, desenvolvimento e democratizao das Instituies
Federais de Ensino Superior - IFES (Idem).
O mesmo Decreto orientava que o plano a ser elaborado deveria ainda apresentar

medidas visando a adequao da legislao relativa s IFES, inclusive no que diz respeito s
suas respectivas estruturas regimentais, bem assim sobre a eficcia da gesto, os aspectos
organizacionais, administrativos e operacionais, a melhoria da qualidade dos servios e
instrumentos de avaliao de desempenho (Idem).

Essa iniciativa foi alvo de muitas crticas advindas das universidades federais,
particularmente das associaes de docentes, que liam no Decreto, mais uma vez na histria, a
tentativa de o governo desobrigar o Estado das suas responsabilidades para com a educao
como um bem pblico. Para os crticos da iniciativa, o enfoque de anlise, tendo como
pressuposto a crise das IFES, imputava nelas uma responsabilidade que no cabia a elas
somente. As mazelas de um sistema historicamente excludente e objeto de forte processo de
sucateamento em perodo recente no podiam ser atribudos a quem na verdade sobreviveu a
duras penas.
Durante a existncia do GT, os debates foram intensos e, em dezembro de 2003, o
grupo divulgou seu relatrio no qual foi apresentado um diagnstico do ensino superior dando
conta de que a ltima dcada foi de desarticulao do setor pblico brasileiro; as
universidades federais no foram poupadas (Grupo de Trabalho Interministerial, 2003).
Sofreram conseqncias da crise fiscal do Estado que afetaram seus recursos humanos, sua
manuteno e investimento. A prioridade ao setor privado chegou ao setor do ensino superior
ocasio em que as universidades privadas experimentaram uma expanso recorde, porm, se
encontravam ameaadas pelo risco de uma grande inadimplncia e crescente desconfiana
quanto a seus diplomas.
Naquela conjuntura, houve quem avaliasse que a iniciativa de criao do GT e a forma
como iniciaram as discusses sobre o ensino superior foi atabalhoada, conflituosa e incoerente
com as relaes histricas do presidente Lula com os movimentos sociais, associaes
cientficas, sindicatos e centrais sindicais. Para Mancebo e Silva Jnior (2004), essas
entidades ainda buscavam
...novas formas de organizao e de posicionamento diante da hegemonia do terceiro setor, na
interlocuo sociedade civil-governo (uma herana do governo FHC) e perante um presidente
que manteve relaes orgnicas com tais entidades e foi personagem destacado no processo
brasileiro de redemocratizao, da dcada de 1980, os acontecimentos de 2003, no campo da
ensino superior, revelam a dificuldade do governo para a realizao de um debate democrtico
sobre a Reforma Universitria e a grande possibilidade de uma continuidade, com traos de
acentuao, do processo iniciado no governo anterior... (p. 1-2).

Ainda no ano de 2003, ocorreram duas outras iniciativas importantes em relao ao

ensino superior. Em agosto, a Secretaria de Ensino Superior do Ministrio da Educao
(SESu/MEC) organizou o Seminrio Universidade: por que e como reformar, no qual
intelectuais fizeram palestras para as Comisses de Educao do Senado e da Cmara dos
Deputados. Nessa mesma direo, em novembro, o MEC, com a apoio da UNESCO, do
Banco Mundial e da ONG internacional ORUS (Observatoire International des Rformes
Universitaires) realizou o Seminrio Internacional Universidade XXI: novos caminhos para a
ensino superior. Nesses dois eventos, diversos temas foram debatidos para a redefinio de
uma agenda para o ensino superior.
O conjunto das reflexes provenientes desses seminrios serviu de referncia para os
trabalhos do GT, que apresentou um relatrio conclusivo organizado em quatro partes, em que
a inicial apontou um conjunto de aes emergenciais para o enfrentamento dos
questionamentos quanto situao das universidades federais. Na segunda parte, o relatrio
discorreu sobre a premncia da efetiva implantao da autonomia das IFES. A terceira se
8

concentrou na defesa da necessidade de complementao de recursos e da garantia de

gestao de um novo modelo em relao ao atual. A ltima parte apontou as etapas
necessrias para a formulao e a implantao da Reforma Universitria brasileira (Grupo de
Trabalho Interministerial, 2003).
Poderamos inferir que os debates ocorridos em 2003 reacendiam as discusses acerca
da Reforma Universitria. Tema antigo, recorrente e controverso, que pelo menos, desde
1968, com o advento da Lei 5.540, que reorganizou o ensino superior num contexto de
ditadura militar, mobiliza a universidade e todos aqueles que sobre ela procuram refletir. Em
se tratando de Reforma Universitria, alguns aspectos sempre se fazem presentes no debate:
gesto, autonomia acadmica e financeira, avaliao e regulao, estrutura e organizao,
democratizao e acesso etc.
Neste trabalho interessa-nos mais de perto as preocupaes relacionadas questo da
democratizao do ensino superior, em particular das polticas pblicas destinadas
ampliao do acesso. A esse respeito, em 2001 o Plano Nacional de Educao (PNE)
estabeleceu como meta a necessidade de ampliao das matrculas no ensino superior de
jovens entre 18 e 24 anos de 12% para 30%. Segundo o prprio PNE, os 12% de matrculas
colocavam o Brasil numa posio de desvantagem na Amrica Latina, inclusive comparandoo com pases em situao econmica inferior, como so os casos de Argentina, Chile,
Venezuela e Bolvia, nos quais os ndices de matrculas no ensino superior so,
respectivamente, 40%, 20,6%, 26% e 20,6%. Alm disso, 40% das matrculas deveriam se
concentrar no setor pblico.
Na avaliao do Grupo Interinstitucional (2003), para atingir os 40% de
universitrios matriculados no setor pblico determinados pelo PNE, seria preciso chegar a
2,4 milhes de vagas no sistema pblico, dos quais a metade no subsistema federal. (p.5).
Ao governo Lula, que tomou posse em janeiro de 2003, entre outras preocupaes no
mbito do ensino superior, o atingimento dessas metas ainda se colocava como um desafio. A
leitura das Sinopses Estatsticas do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira demonstram que se houve algum avano, esse foi tmido.
As crticas e questionamentos quanto funo e ao relatrio produzido pelo Grupo
Interistitucional de 2003 desqualificavam o produto do trabalho desenvolvido e faziam com
que o governo recuasse em relao a essa estratgia para a implementao da Reforma
Universitria. A prpria sada do ministro Cristovo Buarque do MEC sugere uma mudana
de rumo em face de uma ttica malsucedida. Dessa forma, empossado no MEC, Tarso
Fernando Herz Genro, homem forte do Presidente Lula, assumiu como tarefa prioritria
realizar a Reforma Universitria.
Em sua curta passagem, no Ministrio 3 , Genro at tentou encaminh-la na forma de
pacote. Participou de debates em conferncias e seminrios, realizou oitivas pblicas,
consultou as instituies etc, com vistas a realizar a Reforma Universitria. Por essa via,
assim como o antecessor, tambm no teve xito. De forma fragmentada, no entanto,
conseguiu alguns avanos. Aprovou a Lei que criou o Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Superior (Sinaes) 4 ; apresentou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei 5 que
instituia a poltica de reserva de vagas para egressos de escolas pblicas, negros e indgenas
nas instituies pblicas de ensino superior e criou, por meio de Medida Provisria 6 , o
Programa Universidade Para Todos (Prouni).
Numa conjuntura de crise poltica, convocado pelo Presidente Lula, Genro saiu do
MEC para assumir a presidncia do Partido dos Trabalhadores (PT). Em seu lugar, foi
empossado o ento secretrio executivo do MEC, professor Fernando Haddad, que deu
continuidade s aes do sucedido. Por ocasio da sua posse, Genro afirmou que o sucessor
possuia ...caractersticas tcnicas e polticas importantes para exercer o cargo... dotado de
...requisitos absolutamente especiais para ser ministro. Alm de ser uma pessoa que tem uma
9

formao tcnica e cientfica vinculada Educao, ele tambm um brilhante quadro

poltico (UNIVERSIA, 2005).
Haddad chegou ao MEC com Tarso no incio de 2004; juntos finalizaram o
anteprojeto da Reforma Universitria. O novo ministro assumiu o MEC diante de uma agenda
de quatro itens prioritrios: 1) alfabetizao com incluso, 2) reforma do ensino superior, 3)
reorganizao do ensino tcnico e 4) aprovao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica (Fundeb). O incio do mandato de Haddad coincidiu com a concluso da
terceira verso do Projeto de Reforma Universitria, que foi entregue ao Presidente Lula por
Genro na cerimnia de sua posse.
A despeito de ainda no ter sido aprovada a Reforma Universitria, sob a batuta de
Haddad, alm das iniciativas em curso, uma srie de novas aes e/ou polticas foram e vm
sendo empreendidas pelo MEC. O que poderamos supor que a conta-gotas o governo vem
colocando em prtica a Reforma Universitria.
2. POLTICAS RECENTES
2.1. Programas/aes do MEC em relao ao ensino superior
Em consulta pgina eletrnica do Ministrio da Educao 7 , encontramos vinte
programas/aes direcionadas ao ensino superior, levados a cabo pela SESu/MEC, que sero
apresentados em cinco categorias por necessidade meramente didtica.
2.1.1

Programas/aes de diversificao acadmica e de articulao do ensino,

pesquisa e extenso:
O Programa de Educao Tutorial (PET), criado na dcada de 1980, visa
apoiar atividades acadmicas que integram ensino, pesquisa e extenso. Propicia aos alunos
(...) a realizao de atividades extracurriculares que complementem a formao acadmica (...)
e atendam s necessidades do prprio curso de graduao. O estudante e o professor tutor
recebem apoio financeiro de acordo com a Poltica Nacional de Iniciao Cientfica. (Idem)

O Programa de Apoio Extenso Universitria (PROEXT) com nfase na incluso

social, foi criado em 2003 e objetiva apoiar as instituies pblicas de ensino superior no
desenvolvimento de programas ou projetos de extenso que contribuam para a implementao
de polticas pblicas. (Ibidem)
Os Hospitais Universitrios, ligados s IFES, so centros de formao de recursos
humanos e de desenvolvimento de tecnologia para a rea de sade. Articulados ao Sistema
nico de Sade (SUS) oferecem oportunidade de educao continuada e atualizao tcnica
aos profissionais da rea mdica.
Fundamentado no que determina o Decreto n 80.281, de 5 de setembro de 1977, o
Ensino de Ps-graduao Destinada a Mdicos (Residncia Mdica) confere ao mdico
residente o ttulo de especialista.
2.1.2

Programas/aes de avaliao e de regulao do sistema

O Sistema de Credenciamento e Recredenciamento de IES, e-MEC, trata-se de um

protocolo eletrnico por meio do qual, o MEC instrui a regulao da oferta de ensino superior
no pas.

10

Parte integrante do Sinaes, o Exame Nacional do Desempenho dos Estudantes

(Enade), substituiu o Provo em 2004 e se realiza pela aplicao de provas para concluintes e
ingressantes dos cursos de graduao.
Tambm articulado ao Sinaes, o ndice Geral de Cursos (IGC) um indicador
gerado pelo Sistema que caracteriza um determinado curso com base na articulao de
diversos instrumentos e fontes de avaliao.
2.1.3. Programas/aes de cooperao e relaes internacionais
O programa CELPE-Bras, ou Certificado de Proficincia em Lngua Portuguesa
para Estrangeiros, como a prpria denominao, informa, certifica estrangeiros que vm
estudar no Brasil, quanto ao domnio da Lingua Portuguesa.
O Programa de Estudantes Convnio de Graduao (PEC-G), cujas origens
remontam 1917, uma cooperao internacional do Brasil para com pases dos continentes
africano, americano e asitico. Instituies de ensino superior pblicas e privadas do Brasil
recebem estudantes para seus cursos de graduao e de ps-graduao.
Criado em 2005 e inspirado na figura do eminente gegrafo brasileiro, o Programa
Milton Santos de Acesso ao Ensino Superior (Promissaes) oferece bolsas de estudos para
estudantes do PEC-G, comprovadamente de baixa renda, de modo a lhes assegurar condies
materiais de realizao cursar em uma das instituies brasileiras.
Na perspectiva da integrao do Mercosul, o Programa de Mobilidade Acadmica
Regional em Cursos Acreditados (MARCA) destinas-se a mobilidade entre instituies e
pases com foco na melhoria da qualidade mensurada por sistemas de avaliao e de
credenciamento. Participam IES dos seguintes pases membros e associados do Mercosul:
Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai, Bolvia e Chile.
Ainda no contexto das relaes internacionais a Comisso de Lngua Portuguesa
(Colip) foi criada para, junto aos pases de Lngua Portuguesa, definir a poltica de ensinoaprendizagem, pesquisa e promoo do idioma.
2.1.4. Programas/aes de articulao da educao superior com a educao bsica
Criado no ano de 2008, o Programa de Bolsa Institucional de Iniciao Docncia
(PIBID) procura estreitar a interao das instituies universitrias formadoras de professores
com as unidades escolares da Educao Bsica, onde esses futuros professores trabalharo.
Oferece bolsas de iniciao docncia aos alunos de cursos presenciais que se dediquem ao
estgio nas escolas pblicas e que, quando graduados, se comprometam com o exerccio do
magistrio na rede pblica. O objetivo antecipar o vnculo entre os futuros mestres e as salas
de aula da rede pblica. Com essa iniciativa, o PIBID faz uma articulao entre a educao
superior (por meio das licenciaturas), a escola e os sistemas estaduais e municipais. (Ibidem)

Na mesma direo do PIBID, criado em 2006, o Programa de Consolidao das

Licenciaturas (Prodocncia) tambm se preocupa com a formao inicial do docente para a
Educao Bsica e se operacionaliza por meio do financiamento de
projetos voltados para a formao e o exerccio profissional dos futuros docentes, alm de
implementar aes definidas nas diretrizes curriculares da formao de professores para a
educao bsica. Os objetivos do programa so: contribuir para a elevao da qualidade da
educao superior, formular novas estratgias de desenvolvimento e modernizao do ensino
no pas, dinamizar os cursos de licenciatura das instituies federais de educao superior,
propiciar formao acadmica, cientfica e tcnica dos docentes e apoiar a implementao das
novas diretrizes curriculares da formao de professores da educao bsica. (Ibidem)

11

2.1.5. Programas/aes de acesso e permanncia

O Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES), criado no
governo de Fernando Henrique Cardoso, substituiu o antigo Crdito Educativo. Objetiva
financiar a graduao de estudantes que no tm condies de arcar integralmente com as
mensalidades do seu curso.
Visando dotar as IFES de infraestrutura adequada ao ingresso e permanncia da
pessoa com deficincia, o Programa INCLUIR, de acessibilidade na educao superior,
vem, desde 2005, apoiando projetos institucionais nessa perspectiva.
Criado no ano de 1998, o Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) avalia o
desempenho dos estudantes ao fim da escolaridade bsica e tem sido utilizado como
mecanismo de seleo para a graduao. Em 2009, foi redimensionado, visando sua adoo
pelas IES como etapa nica ou parcial para recrutamento de novos alunos.
O Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades
Federais (Reuni) foi lanado em 2007 e
...busca ampliar o acesso e a permanncia na educao superior. (...) Todas as universidades
federais aderiram ao programa e apresentaram ao ministrio planos de reestruturao... As
aes preveem, alm do aumento de vagas, medidas como a ampliao ou abertura de cursos
noturnos, o aumento do nmero de alunos por professor, a reduo do custo por aluno, a
flexibilizao de currculos e o combate evaso. (Ibidem)

Considerando a nova clientela que chega ao ensino superior pblico, particularmente

nas IFES, o MEC lanou o Plano Nacional de Assistncia Estudantil (Pnaes) demanda
antiga das IFES na perspectiva de garantia da
...permanncia de estudantes de baixa renda matriculados em cursos de graduao presencial
das instituies federais de ensino superior. Pretende viabilizar a igualdade de oportunidades
(...) e contribuir para a melhoria do desempenho acadmico, a partir de medidas que buscam
combater situaes de repetncia e evaso. O Pnaes oferece assistncia moradia estudantil,
alimentao, ao transporte, sade, incluso digital, cultura, ao esporte, creche e apoio
pedaggico. (Ibidem).

Alm dos programas/aes diretamente ligados SESu, uma outra ao mais ampla do
MEC e to importante quanto s j descritas o Sistema Universidade Aberta do Brasil
(UAB), criado em 2005. Esse sistema objetiva a expanso e interiorizao da oferta de cursos
e programas de educao superior, por meio de parcerias entre as esferas federais, estaduais e
municipais do governo.
3. GUISA DE CONCLUSO: respostas ao clamor de democratizao?
Pelo exposto, foi possvel observar que a maioria dos programas/aes do MEC para o
ensino superior no perodo recente procuram responder ao que Mancebo (2004, p. 3) chamou
de necessidade de satisfazer a crescente demanda por estudos superiores, associado ao af de
racionalizar recursos. Trata-se de polticas pblicas na perspectiva da ampliao do acesso ao
ensino superior.
Em estudo j mencionado, Mancebo (2004) apresenta dados da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios do IBGE de 2001, publicados em 2003, que demonstram
que 34,4% dos alunos de instituies superiores da rede pblica fazem parte dos 10% mais
ricos da populao. Quando se trata do sistema privado, esse percentual vai para 50%. A renda
familiar dos alunos de universidades pblicas no Brasil menor que a de universitrios da rede

12

particular, pois enquanto a renda mdia mensal da famlia de estudantes das instituies
pblicas de R$ 2.433, na particular esse valor sobe para R$ 3.236. Alm disso, de cada cem
universitrios do setor pblico, 12 esto entre os mais pobres, com renda mensal de R$ 482 ou
menos. Nas instituies privadas, a proporo passa para cinco a cada cem alunos. (Mancebo
2004, p. 3)

Examinando a poltica de expanso da educao superior e a proposta de reforma

universitria do governo Lula, Michelotto et al. (2006) fazem um convite para uma reflexo
sobre o sinnimo de democratizao e questionam se no Brasil finalmente est ocorrendo ...
uma abertura democrtica das instituies superiores de educao para a populao que vem
sendo, historicamente, excluda desse direito? As autoras buscam respostas para tal
indagao no clssico entendimento de democratizao da universidade de lvaro Vieira
Pinto, para quem
... o aluno, ao iniciar a escola primria, e to-somente por isso, j est habilitado a ingressar
um dia na universidade. (...) A sociedade (...) cultiva, como privilgio de classe, a
predestinao universitria. A autntica democratizao do ensino consiste precisamente em
extinguir a predestinao universitria. (PINTO, 1986, p. 99 apud: MICHELOTTO et al.,
2006: p.180).

Associando a outros estudiosos 8 que tambm se debruaram sobre o tema, Michelotto

et. al. (2006) advertem que o processo de expanso da educao superior ocorrido no Brasil a
partir da dcada de 1970, com mais nfase a partir do governo de Fernando Henrique
Cardoso, ocorreu de forma muito peculiar. Estimulou o avano do setor privado e restringiu o
setor pblico. Ocorreu uma expanso ...com pouco ou nenhum financiamento pblico...
(Idem, 2006: p. 187). Para os autores referidos, as contraditrias orientaes do Banco
Mundial e da UNESCO influenciaram de forma decisiva s reformas implantadas e em curso
nos pases em desenvolvimento. portanto, debaixo desse referencial que devem ser
analisados os programas/aes do governo Lula para a Educao Superior.
Nesse panorama, no descartando eventuais mritos das iniciativas, impe-se o
exerccio de uma crtica consistente, acerca de tais programas/aes. Eles no devem, em
hiptese alguma, anular a necessidade de um posicionamento mais agressivo por parte do
governo na perspectiva do rompimento com um modelo macroeconmico internacional que
dificulta e compromete a adoo de polticas sociais pblicas universalistas que garantam
acesso e condies de permanncia no ensino superior para toda a sociedade. nesse contexto
que se justifica a adoo de determinadas aes afirmativas paliativas, focadas nos setores
mais vulnerveis.
No que diz respeito aos programas/aes de acesso e permanncia no ensino superior,
salientamos que, apesar de recentes, algumas dessas polticas j foram alvos de avaliaes
pela academia, mdia e pela sociedade. Assim, concluindo nossa reflexo nesse trabalho,
apresentaremos uma anlise do Prouni, sobre o qual j dissemos que, desde sua criao, tem
recedido muitas crticas. A principal delas est associada ao fato de representar renncia fiscal
para a iniciativa privada. Seus crticos consideravam que, ao incentivar o setor privado, o
MEC explicita sua falta de compromisso com o aporte de mais recursos no setor pblico. H
tambm uma preocupao relacionada permanncia do estudante, condio essencial para a
democratizao de fato. O carter assistencialista do Prouni fez com que alguns o
considerassem uma no poltica pblica, como o caso de Cattani et al. (2006).
Outra crtica importante endereada ao Prouni vem de setores aliados do governo que
no viram a mesma disposio do Estado na perspectiva de adoo de uma poltica de reserva
de vagas para egressos de escolas pblicas, negros e indgenas nas instituies federais de
ensino superior. O Prouni foi criado por Medida Provisria (MP) e a Poltica de Reserva de
Vagas foi apresentada ao Congresso na forma de Projeto de Lei (PL), ambos em 2004. O
13

encaminhamento ao Congresso por meio de instrumentos jurdicos diferentes, suscitou muito

debate, visto que uma MP tem carter de urgncia e validade imediata, ao passo que um PL,
dependendo da natureza da matria, tende a se arrastar por longo perodo, o que est
ocorrendo com o 3.627 de 2004, aditado ao PL 73/99.
Numa avaliao do desempenho dos bolsistas do Prouni Gaspari (2009) escreveu em
sua coluna na Folha de So Paulo:
A demofobia pedaggica perdeu mais uma para a teimosa insubordinao dos jovens pobres e
negros. Ao longo dos anos o elitismo convencional ensinou que, se um sistema de cotas levasse
estudantes negros para as universidades pblicas, eles no seriam capazes de acompanhar as
aulas e acabariam fugindo das escolas (GASPARI, 2009).

No entanto, constata o colunista, que a lorota no pegou; dados oficiais do INEP

informam que no ENADE 2004 ... o desempenho dos bolsistas do Prouni ficou acima da
mdia dos demais estudantes... (Idem)
Do ponto de vista acadmico, pesquisas 9 em nvel de mestrado e doutorado comeam
a revelar que, a despeito das crticas macroestruturais que o Prouni possa merecer, seus
resultados concretos para os individuos tm demonstrado sua parcela de contribuio ao
processo contraditrio e desafiador da democratizao do acesso ao ensino superior.
Por tudo que tratamos at aqui, no somos ingnuos ao ponto de ignorar os efeitos
perversos das escolhas econmicas neoliberais do pas e seus reflexos na educao superior,
to bem tratados pela literatura especializada. Entretanto, arriscamos dizer que, diante de um
sistema originariamente elitista, com as devidas ressalvas, o atual governo tem demonstrado,
ainda que contraditoriamente, um interesse e uma disposio em favorecer o acesso e a
permanncia de determinados setores da sociedade at ento excludos deste nvel de
escolarizao.
Nessa mesma perspectiva crtica, concordamos com Santos (2009) para quem ao se
discutir democratizao do ensino superior preciso ter conscincia de que o problema mais
crnico est intimamente relacionado ao estoque de vagas disponveis em face da sua real
demanda, o que converge com o ponto de vista de Carvalho (2006, p. 1) para quem o
empecilho democratizao est na escassez de vagas pblicas e gratuitas. Considere-se
ainda a contribuio de Pacheco & Risttof, segundo os quais
para atingir ndices de matrcula na educao superior, minimamente comparveis aos ndices
internacionais, ou ainda, para atingir a meta estabelecida pelo Plano Nacional de Educao
(PNE), qual seja, a de abrigar 30% da populao da faixa etria apropriada na educao
superior at 2010, o Brasil no pode mais depender exclusivamente da fora inercial do
mercado.(p.8)

Em relao s polticas pblicas adotadas, algumas das quais materializadas nos

programas/aes aludidos neste trabalho, certo que por recente instaurao, tornam-se
precoce concluses absolutas. Assim, para trabalhos posteriores fica o desafio de melhor
cotej-los com vistas a sua adequada compreenso.
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1

Neste ano foram fundadas as escolas: a) de Cirurgia e Anatomia (mais tarde: Faculdade de Medicina da
Universidade Federal da Bahia; b) a de Anatomia e Cirurgia do Rio de Janeiro (posteriormente: Faculdade de
Medicina da Universidade Federal do Rio de Janeiro) e c) Academia de Guarda da Marinha, tambm no Rio de
Janeiro.
2
Para Michelotto (2006) em 1968 o movimento estudantil trouxe como mote o sentido de democratizao que se
espalhou como um estopim pelo mundo inteiro.
3
De 2004 a meados de 2005.
4
Lei 10.861 de 14 de abril de 2004.
5
Projeto de Lei 3.627 de 28 de abril de 2004.
6
Medida Provisria n. 213, de 10 de setembro de 2004.

16

http://www.mec.gov.br
CUNHA (2003); LEHER (2003); MANCEBO (2004); CATANI et. al. (2006); NEVES et. al. (2007);
SEVERINO (2008); SGUISSARDI (2008).
9
No Programa de Ps-Graduao em Educao da UNISINOS destacam a dissertao de Mestrado Poltica
Pblica Para o Acesso ao Ensino Superior: o Prouni no contexto do Centro Universitrio do Leste de
Minas Gerais, defendida por Edna Imaculada Incio de Oliveira, em fevereiro de 2009 e o trabalho de
doutoramento de Marialua Linda Moog Pinto: Qualidade da Educao Superior e o Prouni: Limites e
possibilidades de uma poltica de incluso.
8

17