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O'DONNELL, Guillermo. Democracia Delegativa PDF
O'DONNELL, Guillermo. Democracia Delegativa PDF
Guillermo O'Donnell
Preliminares
Tento aqui descrever um "novo animal", um subtipo das democracias
existentes, que no foi at agora teorizado. Como acontece frequentemente,
so muitas as semelhanas deste com outros animais j identificados alguns
casos esto no limite entre o primeiro e alguns tipos do ltimo. Todavia, me
convenci de que as diferenas so suficientemente importantes para tentar
essa descrio. Em segundo lugar, o desenho de limites ntidos entre esses
tipos depende de trabalho emprico e, tambm, de um trabalho analtico mais
refinado, que ainda estou realizando. Em terceiro lugar, se este realmente
um animal novo (e no um membro de uma famlia j conhecida, ou uma
forma evanescente demais para merecer conceitualizao), a ordenao de
seus relacionamentos com outros fatores o que causa, ou efeito, ou mera
correlao seria a maneira de fazer o exerccio realmente interessante.
Como o leitor ver nas pginas seguintes, muitas de minhas opinies a esse
respeito so ainda tentativas, e eu no procuro especificar vrias das relaes
causais que esto implicadas no argumento.
Em textos, encontros e discusses, aqueles de ns que trabalharam
com as transies e a consolidao democrtica disseram repetidas vezes que,
j que seria obviamente errado supor uma finalidade comum a esses processos, precisvamos de uma tipologia das democracias. Alguns esforos importantes foram feitos1, centrados nas consequncias, em termos de tipos de
democracia e padres de polticas pblicas, de vrios caminhos para a democratizao. Mas, ao contrrio do que eu esperava encontrar, meu trabalho em
curso sugere que os fatores mais decisivos para gerar vrios tipos de democracia no so tanto aqueles relacionados com as caractersticas do processo
de transio do regime autoritrio. Parecem ter mais peso, de um lado, fatores
histricos de longo prazo e, de outro, o grau de profundidade da crise
KKKKKKKKKKKK
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As pginas seguintes so
um produto parcial e preliminar de uma pesquisa
que estou atualmente realizando. A despeito dessas
insuficincias, decidi publicar este texto porque a
apresentao, em vrios
seminrios j realizados,
das idias aqui contidas
suscitou bastante interesse
e polmica. Como penso
que, nos tpicos que sero
discutidos abaixo, precisamos de muita pesquisa e
clarificao conceitual,
apresento este texto como
o que ele um texto de
trabalho voltado para
gerar pesquisas e discusses que acho muito necessrias.
O presente trabalho feito
no quadro do projeto
"East-South System Transformation", dirigido por
Adam Przeworski. A pesquisa para este texto foi financiada por recursos
para pesquisas gerais do
Helen Kellogg lnstitute da
Universidade de Notre
Dame, alm de auxlios da
Ford Foundation e do International Development
Research Centre, para o
"Grupo de Estudos Polticos" do Cebrap. Agradeo
por estes apoios.
(1) Karl, Terry Lynn e
Schmitter, Philippe C.,
"Modes of Transition and
Types of Democracy in
Latin America, Southern &
Eastern Europe", Stanford
University, Department of
Political Science, 1990,
mirneo.
DEMOCRACIA DELEGATIVA?
(3) Questionei essas vises em Reis, Fbio Wanderley e O'Donnell, Guillermo, orgs., A Democracia no Brasil. Dilemas e
Perspectivas, So Paulo,
Editora Vrtice, 1988.
Essas realizaes, por sua vez, facilitaram o tratamento com razovel sucesso
dos srios problemas sociais e econmicos herdados dos antecessores autoritrios a Espanha mais claramente, Portugal embora no imediatamente
aps a instalao democrtica, o Uruguai e, de acordo com todas as indicaes at agora, o Chile.
f) O Ao contrrio, os casos que mencionei no incio desta seo
nem alcanaram progresso institucional nem eficcia governamental no
enfrenta-mento de suas respectivas crises sociais e econmicas. A maioria
desses casos se enquadra na categoria de democracia delegativa.
Antes de tratar de alguns dos temas decorrentes das enunciaes
precedentes, devo fazer uma digresso sobre o que entendo por instituies
e institucionalizao.
Sobre instituies
Instituies so padres regularizados de interao que so conhecidos, praticados e aceitos regularmente (embora no necessariamente aprovados normativamente) por agentes sociais dados, que, em virtude dessas
caractersticas, esperam continuar interagindo sob as regras e normas incorporadas (formal ou informalmente) nesses padres. s vezes, mas no necessariamente, as instituies se tornam organizaes formais; materializam-se
em edifcios, carimbos, rituais, e pessoas que ocupam funes que as autorizam a "falar pela" organizao.
O que me preocupa aqui um subconjunto: as instituies democrticas. Sua definio evasiva, de modo que delimitarei o conceito por meio de
algumas aproximaes. Para comear, instituies democrticas so instituies polticas num sentido amplo; elas tm uma relao direta e reconhecvel
com os principais temas da poltica: a tomada de decises que so obrigatrias
num dado territrio, os canais de acesso a essas decises e s funes de
governo que possibilitam tom-las, e a moldagem dos interesses e identidades
que reivindicam acesso a esses canais e decises. Os limites entre o que e o
que no uma instituio poltica so nebulosos, e tendem a variar com o
passar do tempo e de pas para pas. Essa uma questo emprica e terica
interessante: diz respeito ao fato de que as instituies podem ser ou no
politizadas em vrios tipos e estgios de democratizao.
Uma segunda aproximao necessria: algumas instituies polticas
so organizaes formais pertencentes rede constitucional de uma poliarquia; estas incluem o Congresso, o Judicirio, e pelo menos mais de um
partido poltico. Outras, como eleies limpas, tm uma continuidade organizacional intermitente, mas nem por isso so menos indispensveis. Quanto a
estas, obviamente, a questo como elas funcionam de fato: so realmente
pontos decisrios importantes nos fluxos de influncia, presso e tomada de
decises pblicas? Se no so, quais as consequncias para o processo
poltico geral?
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DEMOCRACIA DELEGATIVA?
DEMOCRACIA DELEGATIVA?
DEMOCRACIA DELEGATIVA?
comparado com situaes em que pouco ou nada do que foi dito acima
vlido.
Como as polticas pblicas devem passar por uma srie de poderes
relativamente autnomos, a tomada de deciso numa democracia representativa lenta e incremental mas, por essa mesma razo, ela normalmente
vacinada contra erros grosseiros, muitas decises tm uma chance razovel
de ser implementadas, e a responsabilidade por erros tende a ser amplamente
partilhada. Em contraste, a democracia delegativa comea com um grau muito
baixo de institucionalizao e, na melhor das hipteses, indiferente em
relao a seu fortalecimento. A democracia delegativa representa para o
presidente a vantagem de no ter praticamente nenhuma obrigatoriedade de
prestar contas (accountability) horizontalmente. Ela tambm tem a aparente
vantagem de permitir uma elaborao rpida de polticas, mas custa de uma
alta probabilidade de erros grosseiros, de implementao incerta, e de uma
altssima concentrao da responsabilidade pelos resultados no presidente.
No de surpreender que esses presidentes sofram vertiginosas variaes em
sua popularidade: hoje so aclamados como salvadores providenciais,
amanh so amaldioados como s acontece aos deuses cados.
Sejam elas chamadas cultura, tradio ou aprendizado historicamente
estruturado, as tendncias caudillistas para a democracia delegativa so
facilmente detectveis na maioria dos pases da Amrica Latina (e, no que diz
respeito a essa questo, alguns pases da Europa Central e Oriental e asiticos)
muito antes da atual crise social e econmica. Com a anacrnica exceo da
ditadura democrtica da Roma antiga, esse tipo de governo foi teorizado
como um captulo do estudo do autoritarismo, sob nomes como cesarismo,
bonapartismo, caudillismo e populismo. Mas podemos ver esse tipo de
governo tambm como uma forma democrtica eventualmente duradoura.
Mas mesmo que a democracia delegativa pertena ao gnero democrtico,
seria difcil encontrar algo que seja mais estranho, quando no hostil,
construo e ao fortalecimento de instituies polticas democrticas.
Alguns antecedentes histricos
Como sabemos, a grande onda de democratizao anterior a esta que
estamos testemunhando ocorreu imediatamente depois da II Guerra Mundial,
inicialmente como uma imposio dos aliados aos pases derrotados
Alemanha, Itlia e Japo e, em certa medida, ustria. As condies resultantes
foram notavelmente diferentes das enfrentadas hoje pela Amrica Latina e a
Europa Oriental: (1) depois da destruio provocada pela guerra, as expectativas econmicas das respectivas populaes eram, provavelmente, extremamente moderadas; (2) houve injees macias de capital, principalmente, mas
no exclusivamente (isto , o perdo da dvida externa da Alemanha), por
meio do Plano Marshall; (3) como consequncia, e numa fase de expanso da
economia mundial, esses pases logo alcanaram taxas elevadas de crescikkkkkkkkk
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DEMOCRACIA DELEGATIVA?
desastrosos per se, ou porque aqueles que foram adotados eram falhos devido
a razes especficas, ou porque eles eram corretos mas fatores polticos
"exgenos" causaram seu fracasso. Sejam quais forem as razes (penso que
esses "pacotes" so desastrosos per se, por razes que discutirei a seguir),
claro que o governo chileno recentemente instalado no vai seguir esse
caminho. Post hocas experincias desastrosas dessas polticas, isso no to
surpreendente. O que torna o Uruguai um pas que herdou uma situao
que no era melhor que a da Argentina ou a do Brasil o caso mais
interessante. Por que o governo uruguaio no adotou seu prprio "pacote",
especialmente durante a euforia que se seguiu aos primeiros estgios do
Austral e do Cruzado? Foi porque o presidente Sanguinetti e seus colaboradores eram mais inteligentes, melhores economistas, ou mais bem informados
que seus colegas argentinos, brasileiros e peruanos? Ocorre que nesse caso
de redemocratizao, embora longe de ser a instituio perfeita que no em
lugar nenhum, o Congresso efetivamente voltou a funcionar no momento da
instalao democrtica. Simplesmente, devido a restries constitucionais e a
prticas incorporadas historicamente, o presidente no tem o poder de decretar unilateralmente coisas tais como os "pacotes de estabilizao" dos pases
vizinhos. O presidente do Uruguai, para a promulgao de muitas das polticas contidas tipicamente naqueles pacotes, tem de passar pelo Congresso. Em
outras palavras, os elementos de segredo e surpresa que parecem to fundamentais para esses pacotes so eliminados de facto. Alm do mais, a passagem
pelo Congresso significa ter de negociar essas polticas no apenas com os
partidos e os legisladores, mas tambm com os vrios interesses organizados.
Consequentemente, contra as preferncias aparentes dos membros do primeiro escalo do Executivo, as polticas econmicas do governo uruguaio
foram "condenadas" a serem graduais, bastante inconsistentes, e restritas a
metas muito limitadas tais como atingir o desempenho decente que vimos,
no as metas hericas com as quais os pacotes de estabilizao de outros
pases foram proclamados.
Olhando para o Uruguai se aprende a diferena de ter ou no ter uma
rede de poderes institucionalizados que tecem o processo de elaborao e
implementao de polticas pblicas. Ou, em outras palavras, entre a democracia representativa e a democracia delegativa.
Crise
Focalizarei agora os casos latino-americanos mais puros de democracia
delegativa Argentina, Brasil e Peru. Nem preciso detalhar a profundidade
da crise que esses pases herdaram dos regimes autoritrios que os antecederam, ou as condies piores em que eles se acham hoje. Uma crise social
e econmica profunda o terreno ideal para liberar as propenses delegativas
que podem estar presentes em um dado pas. Uma crise como essa gera um
forte senso de urgncia. Problemas e demandas se acumulam para os novos
kkakakakakakakak
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DEMOCRACIA DELEGATIVA?
que, para ser superada, necessita de um estado eficiente magro mas forte
que no autorizado nem pela herana histrica desses pases, pela
profunda crise fiscal que parte e motor da crise econmica geral, nem pela
atual onda de fervoroso antiestatismo. Em segundo lugar, os programas de
ajuste econmico so, pelo menos a curto prazo, dificilmente consistentes
com a melhora do bem-estar de uma grande parte da populao. Uma
consequncia que os governos e os atores sociais comeam a agir segundo
horizontes de tempo cada vez menores, o que torna ainda mais improvvel a
resoluo da crise subjacente.
Os governos gostam de ter apoio popular continuado, e os polticos
querem ser reeleitos, ou melhor, para os cargos que conquistaram. S se os
dilemas engendrados pelo dito acima forem solveis dentro dos poucos anos
de um mandato presidencial, a situao no significaria que ganhar uma
eleio seria tanto um triunfo quanto uma terrvel maldio. Como algum se
elege, e como governa depois de eleito, nesse tipo de situao? Muito obviamente e muito destrutivamente em termos da construo da confiana
pblica que ajuda a aparelhar uma democracia para sua consolidao ,
fazendo exatamente o contrrio em cada um desses momentos. O "Read my
lips"10 do presidente Bush mostra que mesmo democracias institucionalizadas
no esto imunes a esse tipo de truque; mas as consequncias so mais
devastadoras quando h poucas e fracas instituies polticas, sem falar de
uma crise social e econmica muito mais profunda. Os presidentes foram
eleitos na Argentina, na Bolvia, no Brasil, no Equador e no Peru prometendo
polticas neokeynesianas expansionistas e muitas outras coisas boas s para
imediatamente, ou logo depois do incio de seus mandatos, fazerem o oposto.
No posso discutir aqui qual a necessidade de vrios graus de dureza (ou
brandura) das polticas de ajuste. Mas fcil ver que o impacto daquela
mudana no se d exatamente na direo da construo da confiana pblica, particularmente se o impacto imediato e mais perceptvel dessas
polticas piora os j baixos nveis de bem-estar da maioria da populao.
Adicionalmente, a marginalizao dos partidos e do Congresso das
decises mais importantes que o pas enfrenta tem trs consequncias: (1)
aprofunda os prprios defeitos que so imputados a essas instituies; (2)
quando, finalmente e fatalmente, o Executivo precisa de apoio legislativo,
est fadado a encontrar um Congresso no apenas ressentido; ele enfrenta
tambm um Congresso que no se sente politicamente responsvel por
polticas pblicas que comearam por ignor-lo; e (3) essa situao, juntamente com as crticas do Executivo lentido e "irresponsabilidade" de um
Congresso que recusa o apoio requerido, so um fator importante do acentuado declnio do prestgio de todos os partidos e polticos.
Se levarmos em considerao tambm que, por razes que no posso
elaborar aqui (mas estreitamente ligadas ao que observei antes), o Executivo
no faz nada para fortalecer o Judicirio, a escassez resultante de instituies
autnomas e razoavelmente eficazes coloca imensas responsabilidades sobre
o presidente. Devemos lembrar que ele foi eleito prometendo que salvaria o
pas sem altos custos para ningum, e que to logo foi eleito apostou seu
kkkkkkkkkk
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DEMOCRACIA DELEGATIVA?
essas instituies j existissem para lidar com razovel eficcia com os numerosos, urgentes e complexos problemas decorrentes. Mas a prpria crise
dificulta ainda mais a j difcil tarefa de institucionalizao.
Estou descrevendo o que sinto ser um drama terrvel. o drama de
pases sem uma tradio democrtica, que como ocorreu com todas as
democracias novas tm de lidar com mltiplos legados negativos de seu
passado autoritrio, mas que, alm disso, so defrontados com uma crise
econmica e social extraordinariamente profunda, algo de que as democracias mais antigas, em sua maioria, estiveram livres. Mencionei mas no
analisei a dimenso social dessa crise. Esse tema amplo e complexo demais
para ser discutido aqui. suficiente mencionar as enormes desigualdades
existentes na Amrica Latina, que colocam no s problemas de equidade
social elementar, mas tambm de organizao e representao poltica de
amplos, e em alguns casos majoritrios, segmentos de uma populao que
ganhou o direito de votar. Em pases particularmente desiguais, como o Brasil
e o Peru, isso levou a enormes flutuaes de uma eleio a outra, que
dificultaram ainda mais o surgimento de um sistema partidrio representativo
e razoavelmente estvel. Essas desigualdades se aprofundaram desde o incio
da dcada de 1970, com o agravante adicional de que amplos segmentos da
classe mdia se empobreceram. Na Amrica Latina h desigualdades persistentes e profundas. Na Europa do Leste estamos testemunhando um rpido
processo de desigualizao, o qual pode ser at mesmo mais explosivo
politicamente que o padro latino-americano.
Finalmente, claro que, qualquer que seja a viso econmica que se
tenha, controlar a inflao depende da estabilizao de expectativas favorveis. Alcanar essa situao, por sua vez, indispensvel para que os capitalistas nacionais e internacionais faam os investimentos que permitiriam
recuperar taxas razoveis de crescimento econmico. Mas, dada a combinao de fatores que descrevi, o estilo prevalecente de elaborao de polticas
tem uma qualidade autodestrutiva: decises abruptas e frequentemente surpreendentes, no meio de uma grande desorganizao social, e diante de fortes
resistncias (inclusive as provenientes de segmentos capitalistas economicamente importantes e politicamente influentes que so prejudicados pelas
polticas de ajuste), podem diminuir a inflao. Mas, como muitas incertezas
se originam dessas restries e resistncias, improvvel que essas polticas
consigam convencer os agentes relevantes de que eles podem contar com um
horizonte de tempo estvel para suas decises. A esperana que resta aos
governos continuar a fazer as mesmas coisas. Mas sem perspectivas plausveis de desenvolvimento para apresentar, provvel que essa insistncia
aumente ainda mais a desorganizao social e as resistncias. Isso, por sua
vez, abre caminho para outro candidato presidencial que, prometendo uma
completa reverso das polticas existentes, imponha uma derrota sombria ao
partido do atual presidente... apenas para reingressar imediatamente nesse
crculo infernal. Uma viso otimista desses ciclos argumentaria que eles tm
uma qualidade previsvel, com base na qual algumas perspectivas de longo
prazo poderiam ser construdas. Mas essa viso impe a questo de por
kkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkk
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Guillermo O'Donnell
cientista poltico, diretor
acadmico do Helen Kellogg Institute for International Studies, Universidade de Notre Dame, e
pesquisador do Cebrap. J
publicou nesta revista "Argentina, de Novo" (N 24).
kkk
DEMOCRACIA DELEGAT1VA?
quanto tempo o grosso da populao estaria disposto a jogar esse jogo. Outra
possibilidade seria que segmentos predominantes da liderana poltica aprendessem a qualidade autodestrutiva desses ciclos, e concordassem em mudar
os termos nos quais eles competem eleitoralmente e governam. Essa me
parece praticamente a nica chance, mas os obstculos para a obteno de
um resultado feliz como esse no so poucos.
RESUMO
A transio de regimes autoritrios para governos eleitos democraticamente no encerra a tarefa
de construo democrtica: necessria uma segunda transio, at o estabelecimento de um
regime democrtico. A escassez de instituies democrticas e o estilo de governo dos presidentes
eleitos em vrios pases que saram recentemente de regimes autoritrios particularmente da
Amrica Latina caracterizam uma situao em que, mesmo no havendo ameaas iminentes
de regresso ao autoritarismo, difcil avanar para a consolidao institucional da democracia. O
estudo desses casos sugere a existncia de um tipo peculiar de democracia em que a delegao
prevalece sobre a representao, que o Autor denomina de democracia delegativa.
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Novos Estudos
CEBRAP
N 31, outubro 1991
pp. 25-40