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PERSPECTIVAS
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS UNICAMP
CADERNO DE PESQUISA
1993
N. 08
Coordenador Associado
Profa. Dra. Gilda Portugal Gouva
Srgio Micelli
Introduo.................................................................................................................................................................... 01
2.1. A Extrema Centralizao Poltica e Financeira no Nvel Federal das Aes Sociais do Governo .............. 27
2.2. Uma Formidvel Fragmentao Institucional .............................................................................................. 28
2.3. A Excluso da Participao Social e Poltica da Populao nos Processos de Deciso ............................ 28
2.4. O Princpio do Autofinanciamento do Investimento Social .......................................................................... 29
2.5. O Princpio da Privatizao.......................................................................................................................... 29
2.6. O Uso Clientelstico da Mquina do Estado................................................................................................. 30
INTRODUO
A poltica social brasileira - com uma nica exceo (1) - no tem sido examinada em seu
conjunto, sob a tica analtica do "Welfare State". As noes do Estado de Bem Estar Social
ou de Estado protetor parecem estranhas tanto a realidade quanto s tradies cientfico-
acadmicas no campo da "social policy" ou "public analysis". Mesmo semnticamente no
dispomos de uma traduo destas expresses, tanto assim que a forma corrente de
designao da interveno social do Estado feita no plural - polticas sociais - e
setorialmente referida: a poltica de previdncia, a poltica da sade, a poltica educacional,
etc. So poucos e recentes o estudos que tem tratado o conjunto das polticas sociais do
Estado com categorias mais densas, tais como "perfil de interveno", "padro" ou "sistema
(2)
brasileiro de proteo social", indicando ainda assim uma resistncia ao tratamento j
clssico da questo.
Por outro lado no unvoca entre estudiosos e "policy makers" a definio das reas
constitutivas da poltica social: parece no haver dvidas em relao aos setores de
previdncia, assistncia social, sade e educao; entretanto, a incluso de polticas de
habitao, saneamento ou transportes coletivos j produz questionamento e, mais ainda, as
de salrio e de emprego, tidas como prprias da poltica econmica. Enfim, muito recente
no pas a utilizao do conceito de seguridade social para designar de modo positivo e
amplo os mecanismos de manuteno e reintegrao da renda e de ateno sade,
conceito que pretende superar as concepes estreitas de seguro social.
1.
A exceo cabe a Santos, W. G. dos, em "Cidadania e Justia", no qual trata a questo das polticas sociais
no Brasil segundo a tradio da literatura sobre "Welfare State".
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Entretanto os files mais ricos da hoje, vasta literatura sobre o Welfare State tem apontado
exatamente para o fato de que - uma vez trilhado o frtil caminho de estudos comparados -
possvel apreender o Estado Protetor menos como a concretizao de programas social-
democratas do ps-guerra, antes como elemento estrutural importante das economias
capitalistas contemporneas, uma determinada forma de articulao entre o Estado e o
mercado, o Estado e a Sociedade, um modo particular de regulao social que se manifesta
a um certo momento do desenvolvimento capitalista.
2.
Cf. Silva, Pedro Lus Barros - Ateno sade como poltica governamental, dissertao de Mestrado, dept.
de Cincias Sociais, IFCH, Unicamp, maio, 1984; Draibe, Sonia M. - "O Padro de Proteo Social
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Exatamente o que os estudos comparativos tem mostrado que o "Welfare State" pode ser
mais universalista, institucionalizado e estatizado, em alguns casos, ao passo que , em
outros se mostra mais privatista e residual; em uns mais generoso na cobertura e
diversificao dos benefcios, em outros mais seletivo e assitencialista; em alguns pases
mais intenso o mecanismo de dinmica poltico-partidria e eleitoral, enquanto em outros
mais "politizado" e clientelsticamente utilizado. Em determinados casos e padres, foi
capaz de praticamente extirpar a pobreza absoluta, garantindo uma renda mnima (ou o
imposto negativo) a todos quanto no lograram integrar-se via mercado e salrio; em
outros, tem deixado relativamente a descoberto e desprotegidos os bolses ou, as camadas
mais pobres da populao.
Brasileiro: desafios democratizao", in "Anlise Conjuntural", vol 08, p. 13-19, IPARDES, Curitiba,1986.
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esse, de fato, o esforo que vem sendo realizado recentemente por alguns autores.
Embora carentes ainda de resultados mais definitivos, vrios destes estudos parecem j
permitir ou pelo menos sugerir a possibilidade de repensar e reavaliar o "caso brasileiro".
Muitas das caractersticas que pareciam compor a especificidade irredutvel do sistema
brasileiro de polticas sociais podem ser repensadas luz dos estudos internacionais sobre
padro de formao, desenvolvimento e crise do Estado do Bem Estar Social. Em outras
palavras, parece-nos possvel interrogar a literatura terico e histrica sobre o assunto para
buscar instrumentos analticos e sugestes de como pensar as polticas sociais brasileiras
delineando um determinado padro de desenvolvimento e consolidao do "Wefare State"
num pas de capitalismo tardio como o nosso, que veio moldar a face mais completa do seu
sistema de proteo social sob a gide de um regime autoritrio, nos quadros de um
modelo concentrador e socialmente excludente de desenvolvimento econmico.
H vrias vantagens de assim entender nosso Estado de Bem Estar Social. A primeira delas
que talvez por este percurso possamos nos afastar de expresses descritivas e de baixo
poder explicativo tais como "embrionrio" ou "pouco desenvolvido" para qualificar o "Welfare
State" no Brasil; tais expresses podem falaciosamente remeter a uma concepo linear de
desenvolvimento das polticas sociais no pas, bloqueando a compreenso das
caractersticas estruturais do nosso sistema de proteo social. Entretanto, a nosso ver, a
mais importante das vantagens remete s cruciais questes do futuro do Estado protetor no
Brasil: compreendido o caso brasileiro como um padro - entre os vrios sob os quais
moldaram-se no mundo capitalista os modos de interveno e regulao social do Estado -
a discusso sobre as possibilidades e alternativas de desenvolvimento futuro pode
alimentar-se muito mais consistentemente da experincia internacional. Finalmente, a
dmarche aqui seguida corresponde postura metodolgica que implica afastarmo-nos do
idealismo - que pensa modelos gerais, a-histricos - seja do historicismo, que postula a
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Nesse trabalho, de partir dos estudos tipolgicos sobre o "Welfare State" para, em primeiro
lugar, examinar sua impertinncia para a anlise do caso brasileiro e, em segundo lugar,
para discutir, tambm no quadro dos debates internacionais, as alternativas de
transformao do Estado de Bem estar Social no Brasil em direo a formas mais
equitativas de desenvolvimento.
Para nossos objetivos, um bom ponto de partida a constatao de que o prprio conceito
de "Welfare State" no unvoco e admite variaes segundo as correntes tericas a que
se filiam seus estudos. Deve mesmo ser anotada, para futuras especulaes, uma diferena
de concepo entre a tradio Anglo-sax de "Welfare State" e a tradio francesa de
solidariedade e de "tat-Providence". Para efeitos de econmia de exposio,
apresentamos de incio algumas definies correntes de Estado do Bem Estar Social para,
posteriormente, examinarmos as variaes que podem contemplar segundo os tipos
histricos em que se cristalizam.
(3)
Para Briggs , o "Welfare State" "...um Estado no qual se usa deliberadamente o poder
organizado (atravs da poltica e da administrao) num esforo para modificar o jogo das
foras do mercado em pelo menos trs direes: primeiro, garantindo aos indivduos e s
famlias uma renda mnima independente do valor de mercado do seu trabalho ou de sua
propriedade; segundo, restringindo o arco de insegurana, colocando os indivduos e
famlias em condies de fazer frente a certas "contingncias sociais" ( por exemplo: a
doena, a velhice e a desocupao ), que, de outra maneira, conduziriam a crises
individuais ou familiares; e terceiro, assegurando que a todos os cidados, sem distino de
3.
Cf Briggs, Anthony - "The Welfare State in Historical Perspective", in "Archives Europeenes de Sociologie, II,
1961, pp 228.
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status ou classe, sejam oferecidos os padres mais altos de uma gama reconhecida de
servios sociais."
Como se v, variam as definies assim como as concepes de como, com que peso e
grau deve o Estado atuar na rea social. Muitos so os autores que assinalam mesmo o
carter culturalmente comprometido das definies de "Welfare State" proposta por
estudiosos principalmente ingleses, as quais no ajudariam a compreender o
(5)
desenvolvimento e as caractersticas de outros tipos de Estado do Bem Estar Social ou
outras concepes mesmo que envolvam, desde o ponto de partida, como na tradio
4.
Cf. Wilenski, H. L. - "The Welfare State and Equality", Berkeley, Univ. of Califrnia Press, 1975, pp XIII.
5.
Cf. Kini, N. G. S. - "Approaches to a Theory of Comparative Welfare Policies", in "Perspectives on The
Welfare States', org. por S. Ayar, Bombaim, Manaktalas, 1966
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Para os nossos propsitos entretanto basta assinalar, aqui, os elementos comuns que estas
definies, tomadas em conjunto, parecem reter. Primeiramente, a referncia ao estatal
na organizao e implementao das polticas sociais, independente do grau em que se
efetiva a participao do estado em cada uma delas. Em segundo lugar e em decorrncia,
est envolvida na concepo de "Welfare State" uma determinada relao entre o Estado e
o mercado, na qual o primeiro tende a alterar o livre movimento assim como os resultados
socialmente adversos do segundo. Em terceiro lugar est a noo de substituio de renda,
quando esta perdida temporria ou permanentemente, dados os riscos normais prprios
das economias de mercado: a perda da capacidade de trabalho por condies de velhice,
doena, maternidade, ou na situao de desemprego. Mas tambm - principalmente na
tradio anglo-sax - a manuteno ou integrao da renda tomado como referncia um
patamar mnimo considerado satisfatrio para o atendimento das necessidades sociais
vitais dos indivduos e das famlias. Ou seja, contemplam-se tambm aqueles que esto
fora do mercado ou a ele marginalmente incorporados. Nesta acepo, as polticas de
"Welfare" tem como referncia menos o trabalhador contributivo, antes o conjunto dos
cidados; por sua vez, estes tem nelas a garantia do exerccio de um direito e no a
expresso de uma ao benevolente do Estado. Direito social, no caso, referido s
necessidades vitais social e culturalmente consideradas: a alimentao, a ateno sade,
(6),
educao e a habitao; ncleo, na concepo de Titmus dos modernos Estados do
Bem Estar.
6. T
itmus, R. - "Essays on teme Welfare State", London, Allen e Unwin; 1963.
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Para examinar esta hiptese, necessrio recuar para um plano mais geral de discusso,
identificando na literatura referida as grandes correntes tericas que trataram de responder
s seguintes questes: Qual a natureza do Estado do Bem Estar Social nos quadros do
Estado e da econmia capitalistas contemporneas ? Que razes explicam sua
emergncia ? Quais os determinantes principais de seu desenvolvimento, transformaes e
crise ? Finalmente, quais so e como se explicam suas formas ou padres diferenciais ? A
nosso ver, de posse destas respostas ser possvel estrapolar os contedos mais
descritivos das definies de "Welfare State", avanando com passos mais decididos para a
compreenso dos casos anteriormente supostos como "anmalos".
Em outros trabalhos, estudamos com detalhe as interpretaes tericas referentes aos dois
primeiros nveis analticos a que se referem as perguntas acima, ou seja, o nvel mais geral
das questes da determinao da gnese, emergncia e desenvolvimento do "Welfare
State" no mundo ocidental, e o nvel mais concreto das interpretaes sobre a sua assim
(7).
chamada crise atual Neste, nossa preocupao estar voltada muito mais para o terceiro
nvel de questes acima indicadas, o referente s formas ou padres do Estado do Bem
Estar Social, ou mais especificamente. s modalidades estruturais e de funcionamento do
"Welfare State".
Identificar um quadro de determinaes que permita dar conta tanto da emergncia quanto
das variaes formais e substantivas dos modernos sistemas de "Welfare State" parece ser
8).
o esforo desenvolvido por Peter Flora e Arnold Heidenheimer, em trabalho j clssico (
Frente as diferentes interpretaes tericas de orientao Durkheimiana, weberiana ou
marxista, os autores partem da afirmao de que comum, aos clssicos, a idia de que,
7. C
f. Draibe, Sonia M. - "A especificidade do Welfare State no Brasil", in CEPAL - Relatrio de pesquisa "As
polticas sociais na Amrica Latina", verso preliminar, abril 1988; Draibe, Sonia M. e Henriques, Wilnes -
"Welfare State, Crise e Gesto da Crise: um balano da literatura internacional", in "Revista Brasileira de
Cincias Sociais", ANPOCS, n 6, vol 3, fev.1988.
8.
Flora, P.; Heidenheimer, A. - The Development of Welfare States in Europe and America - New Bruswick,
N.J., Transction Books, 1981. Aqui estamos utilizando a traduo italiana: Il Sviluppo de Welfare State in
Europa e in America, Firenza, Il Mulino, 1986.
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pelo menos no mbito europeu, o crescimento do moderno "Welfare State" pode ser
interpretado como uma resposta a dois processos fundamentais: a expanso do
capitalismo, que se torna o modo de produo dominante aps a Revoluo Industrial, e o
movimento que vai, da formao do Estado Nacional sua transformao em democracia
de massas a partir dos ltimos decnios do sculo XIX. Instituies assistenciais
desenvolveram-se muito antes, sob a gide dos Estados Absolutistas, mas esta ,
sobretudo, a pr-histria do "Welfare". Seu incio efetivo da-se exatamente com a
superao dos absolutivos e emergncia das democracias de massas. Nesse sentido, o
"Welfare State" pode ser interpretado, segundo Flora e Heidenheimer, como reposta a
crescente demanda por igualdade scio-econmica ou, como quer Marshall, como a
institucionalizao dos direitos sociais aps o desenvolvimento dos direitos civis e polticos.
Mas o "Welfare" bem mais do que um mero produto da democracia de massas. Constitui-
se pela transformao fundamental do prprio Estado, de sua estrutura, de suas funes e
de sua legitimidade. as funes estatais de garantia de segurana externa, da liberdade
econmica interna e da igualdade frente a lei so progressivamente substitudas por uma
nova razo de ser: a distribuio de servios sociais de base securitria e as transferncias
em dinheiro, segundo critrios estandartizados e de rotina, no limitados a assistncia de
(9),
emergncia. Tal como entende Ewald o Estado mesmo que se transforma: agora o
"Estado-securitrio", um Estado distribuidor de encargos e vantagens sociais.
Nesse sentido, o "Welfare" no apenas uma resposta a demanda por igualdade scio-
econmica, tambm uma resposta a demanda por segurana scio-econmica. Segundo
Flora e Heidenheimer, o processo de expanso capitalista que subjaz aqueles
movimentos polticos de transformao do Estado. Na tradio marxista, o "Welfare", em
ltima instncia, constitui uma resposta aos conflitos de classe e as crises cclicas do
capitalismo. Por isto mesmo, a sua histria s tem incio em fins do sculo XIX, com o
agravamento dos efeitos do ciclo econmico sob as condies de vida dos trabalhadores e
a intensificao dos conflitos de classe.
9. E
wald, F - "L'tat Providence", Grasset, Paris, 1988
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Mas o "Welfare" longe est, nessa tica, de construir uma resposta absolutamente
satisfatria aos problemas fundamentais das sociedades diferenciadas: a anomia e a
desigualdade. Nas sociedades industriais a anomia refere-se a um deficit de regulao,
produto do crescimento da economia de mercado, que se manifesta em instabilidade
econmica recorrente e, intensificao dos conflitos industriais. certo que, ao instituir
mecanismos de garantia de renda e prestao de servios individuais, o "Welfare" pode
10. O
p cit. pp 36.
11. O
p cit. pp 36.
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enfrentar a questo das necessidades materiais dos indivduos, ainda que no tenha sido
capaz de atuar na origem destas mesmas necessidades. Foi assim limitado na tentativa de
REDISTRIBUIO
gualdade de resultados
(mnimos nacionais)
I
G
U
A
Segurana L
"social" SEGURANA D INSEGURANA
A D
D E
E S
I
G
U
A
igualdade de L oportunidades
D
A
D
E
MERITOCRACIA
12.
Timus, R. - Social Policy - An Introduction, London, Allen & Unwin, 1974: ver tambm Timus, R. - Essays on
the Welfare State, op. cit. e Timus, R. - Commitment to Welfare, London, Allen & Unwin, 1968.
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Como toda tipologia, esta padece tambm dos males do esquematismo e da inevitvel
restrio do nmero de variveis levadas em conta na sua construo. Claramente, na
classificao de Titmus, as variveis so, de um lado, a relao estado-mercado e, de
outro, os destinatrios das polticas (se poucos, se muitos, se todos), ausentes outras
caractersticas que permitissem uma elaborao mais qualitativa do perfil institucional dos
vrios tipos de "Welfare". Dada tal restrio, no to claro, por exemplo, as diferenas
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entre os dois primeiros modelos e, ento, no por acaso que os estudos que utilizam esta
classificao tendem a tom-la polarizadamente pelo primeiro e terceiro modelos.
Por outro lado, o modo como dicotomicamente se apresenta nesta tipologia a dupla
RESIDUAL-INSTITUCIONAL (leia-se organizaes institucionais pblicas) no permite
capitar os "mix" histricos que compuseram e compem diferentemente os pesos relativos
do Estado, do Mercado e do que vem sendo chamado o "terceiro setor" na organizao
mais geral da proteo social. Por "terceiro setor" os autores querem designar as
instituies voluntrias e/ou de solidariedade, tanto as tradicionais (a famlia extensa, a
comunidade local, a igreja, as associaes corporativas) quanto as modernas (as formas
contemporneas de associativismo e cooperativismo, envolvendo associaes de bairros,
de moradores, de vizinhana, comunitrias, as ONGs e todos os tipos que se articulam
tanto para a demanda quanto para a intermediao da prestao de servios sociais; alm,
claro, da famlia nuclear, do voluntariado elitista mas tambm do profissional-militante).
Ora, este setor, ao longo da construo e transformao do "Welfare State", mostrou-se
sempre presente, transformando-se ele prprio em natureza e em relao as instituies
econmicas e pblicas de prestao de servios sociais. Voltaremos a este ponto mais
adiante; por ora, basta assinalar a recuperao analtica do soi-disant, terceiro setor, que
vem sendo feita pela literatura, principalmente a que tem se dedicado crise do Estado
(14)
Protetor.
Um outro plano de discusso desta tipologia diz respeito a sua baixa capacidade para
apreender as relaes entre o perfil da proteo social e a dinmica do sistema de
interesses e do sistema poltico. Ora, a literatura tem dado grande destaque para a
compreenso do "Welfare", tanto s caractersticas corporativistas que, mesmo em
sistemas mais universalistas, marcam o movimento de definio e conquista dos direitos
sociais, quanto importncia do sistema partidrio e dos ciclos eleitorais na dinmica da
expanso dos sistemas de proteo social, aqueles fenmenos deixando sua "marca" no
perfil do sistema.
13
. Utilizamos aqui a traduo que Ugo Ascoli faz da expresso de Timus - "industrial" - achivievement
performance model" - porque gabha melhor sentido em lngua latina, cf. Ascoli, U. - "Il Sistema Italiano de
Welfare State", in Ascoli, U. (org.) - Welfare State all Italiana, Laterza, 1984.
14.
Ver, por exemplo, Rosanvallon, P. - La crise de l'tat Providence, Seuil, Paris, 1981.
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B1- corporativo
B- "Welfare" Meritocrtico-Particularista
B2- Clientelista
Essa classificao modificada a que lhe permite afirmar e verificar a hiptese de ser o
sistema italiano de "Welfare" do tipo particularista-clientalista, assim como de examinar suas
(15)
transformaes recentes como transito a um tipo "institucional-redistributivo".
interessante notar que esta tipologia, inclusive com a modificao introduzida por Ascoli,
foi por algum tempo utilizada em termos de um evolucionismo linear: nos estudos de caso,
pareceria que o terceiro modelo, universalista, institucionalizado, com fortes contedos
igualitrios, constituiria, na trejetria dos pases, a fase mais avanada de um processo de
desenvolvimento do "Welfare" que, em princpio, teve incio atravs do modelo
meritocrtico-particularista. Interpretao linear, que nos estudos mais recentes tem sido
alterada, seja por no corresponder muito precisamente aos movimentos identificados em
diferentes pases, seja porque, sob o impacto da crise dos anos 80 e principalmente sob a
direo conservadora de alguns governos, muitas das caractersticas universalistas e
igualitrias de sistema marcadamente institucional-redistributivos parecem estar sendo
modificadas numa direo mais seletiva, residual, e portanto, particularista e
(16)
assistencialista.
15.
Ascoli, U. - op cit, pp 5-51.
16.
Ver, por exemplo, a discusso a esse respeito que faz Maurizio Ferreira em: "Il Welfare State in Itlia,
Sviluppo e crisi in prospettiva comparata", Bologna, Il Mulino, 1984.
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toda a populao
Ampliao
da Estrutura Reabilitao FORMAO PROFISSIONAL
de Oportuni- (INAMPS/INPS/LBA) SISTEMA SENAI/SENAC
dade ao Aces-
so a Bens
Pblicos e Associaes de assistncia e caridade Ateno hospitalar Ensino Secundrio Sistema BNH mais
Privados (contratados) (contratados) Ensino Superior (privado) Construo civil
Bens e Ser-
vios Privados Estmulos fiscais/crditos (Fundos Sociais)
Estado/Mercado
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sabido que ao longo deste perodo, duas fases de produo legal se destacam: a fase
1930/1943 e a fase 1966/1971, ambas, alis, efetivadas sob regimes autoritrios, situao
que perece referendar a tese das aes preventivas da elite e da busca de formas de
17).
legitimao via poltica social ( Essa no , entretanto, a discusso que aqui nos
17.
A historiografia da constituio do Welfare State brasileiro, que reconstitui o processo geral de montagem do
aparelho social centralizado e os movimentos particulares de formao das polticas de educao, sade,
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interessa fazer. antes, parece-nos importante examinar at que ponto estes dois perodos
se assemelham, na sua natureza, ou expressam momentos distintos daquele movimento
geral que queremos periodizar.
Mais tarde, nos quadros limitados do regime democrtico que tem vigncia entre 45 e 64,
simultaneamente segue o movimento de inovao legal-institucional (nos campos da
educao, sade, assistncia social e, mais tenuamente, na habitao popular) e expande-
se o sistema de proteo social nos moldes e parmetros definidos pelas inovaes do
perodo 30/43. Isto , ao mesmo tempo h avanos nos processos de centralizao
institucional e no de incorporao de novos grupos sociais no esquema de proteo, sob um
padro, entretanto, seletivo (no plano dos beneficirios), hetergeneo (no plano dos
benefcios) e fragmentrio (nos planos institucional e financeiro) de interveno social do
Estado.
Muito diferente pela sua natureza, contedo e impacto social, o perodo que vai de
meados da dcada seguinte, quando o conjunto de medidas legislativos compe, em
relao ao perodo anterior, um quadro de radical transformao da armao institucional e
financeira do sistema de poltica social. Transformao radical porque esse o momento
em que efetivamente se organizam os sistemas nacionais pblicos ou estatalmente
regulados na rea de bens e servios sociais bsicos (educao, sade, assistncia social,
previdncia e habitao), superando a forma fragmentada e socialmente seletiva anterior,
abrindo espao para certas tendncias universalizantes, mas principalmente para a
implementao de polticas de massa, de relativamente ampla cobertura. Alm disso, uma
vez que s a se confirma a interveno estatal na rea de habitao, que se introduzem
mecanismos de formao do patrimnio dos trabalhadores e da assim chamada
participao no lucro das empresas (FGTS, PIS-PASEP) e que, embora mantendo fortes
previdncia, assistncia social e habitao foi por ns realizada em "A especificidade do Welfare State no
Brasil", in: As Polticas Sociais na Amrica Latina, cepal, op. cit.
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a) 1930/1943 - Introduo
Vrias observaes devem ser feitas em relao aos critrios utilizados nessa proposta de
periodizao. Em primeiro lugar, os trs grandes cortes (1930, 1964, 1985) levam em conta
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antes as mudanas no plano do regime poltico e, para 1930 e 1964, as mudanas na forma
do Estado, do que as ocorrncias especficas ao nvel das prprias instituies do
"Welfare". Esse critrio nos parece indispensvel, seja pelo fato de as caractersticas do
regime poltico marcarem fortemente a concepo, a moldagem e o perfil da proteo
social, principalmente no que se refere a seus aspectos mais ou menos universalistas, mais
ou menos assistencialistas; ou, enfim, redistributivistas. Alm, claro, da definio das
relaes entre a poltica social e apoltica econmica (tanto no nvel mais estrutural da
regulao econmica e social, quanto no plano dos modelos de desenvolvimento ou de
ajustamentos da economia).
Finalmente , h uma dificuldade adicional em relao ao perodo que se abre por volta de
1981. Rigorosamente pensado, este perodo se estende at nossos dias, uma vez que no
ocorreu, de fato, uma reestruturao plena do sistema de polticas sociais brasileiro. A
reestruturao progressista foi, na verdade, iniciada pelas novas definies de direitos
sociais contidas na nova constituio, a ser ainda completada pela legislao
complementar. Entretanto, certo que, no plano das agendas governamentais, a questo
da reestruturao est colocada desde os ltimos anos da dcada dos setenta e, nas
condies da crise econmica acentuada. Mas certo tambm que se pode distinguir
entre as concepes e encaminhamentos de reestruturao ensaiados ainda pelo regime
militar ou pelo governo civil da Nova Repblica - as que denominamos ento de
conservadora e progressista.
18
. Para maiores informaes examinar NEPP-UNICAMP Brasil 1985 - Relatrio sobre a situao social do
pas, Ed Unicamp, 1986, 1987. cf.tambm volume referente a 1986.
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Desde o fim dos anos 70, o crescimento do espao assistencial de polticas sociais somente
veio reforar a dimenso clientelista; a abertura do sistema poltico ps-85, deixou
transparecer com maior nitidez aquela caracterstica. importante lembrar, entretanto, que
o clientelismo no diz respeito to somente ao ncleo da seguridade social: afetou desde
sempre a educao (nas relaes polticas entre as esferas da federao e, ps 64,
principalmente atravs do funcionamento do Conselho Federal de Educao) marcando
tambm o funcionamento do Sistema Nacional de Habitao. Nos setores de educao e
sade, a dimenso corporativista ganhou importncia no passado mais recente,
principalmente devido expresso dos setores profissionais envolvidos no sistema -
professores, mdicos, para-mdicos etc..
19
. Albert, Jens - "Politiche Sociale e Benessere nella Republica Federale Tedesca: un Bilancio", in: Ferreira, M.
- "Lo Stato del Benessere: Una crisi senza uscita ?", Le Monnier, Firenze, 1981.
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beneficirios, etc) impossvel de ser aqui realizado. Mas desde logo possvel observar
que, tal como montado o sistema, a maior igualdade, no sentido de uma redistribuio
vertical da renda (atravs das polticas sociais), no constitui objetivo prioritrio: o nvel
mnimo a todos oferecidos igualmente bastante minguado, o que se torna mais grave
quando se sabe ser bastante frgil o mecanismo redistributivo interno ao esquema de
transferncias sociais.
2.1. A Extrema Centralizao Poltica e Financeira no Nvel Federal das Aes Sociais
do Governo
- a burocratizao excessiva
- o bloqueio formulao e implantao de planos gerais para cada setor da poltica social
nacional
Esse princpio, alm de ter significado a criao de fundos financeiros especficos para cada
setor, representou tambm a submisso do gasto social a critrios econmicos e financeiros
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Foram estes os princpios que estiveram base da consolidao do Welfare State no Brasil
e que tm marcado seu funcionamento desde ento. Por isso mesmo, no causa nenhuma
estranheza o volume de distores que vm se acumulando naquele sistema.
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Dadas todas as caractersticas que aqui foram lembradas, entende-se porque o Brasil
chega, nos meados da dcada de 80 naquela situao de gastar na rea social quase como
um pas desenvolvido (18,3 % do PIB), apresentando entretanto resultados to
20
desanimadores quando os do mundo subdesenvolvido .
20
. Cf. Banco Mundial - "Brasil, Report of the Social Expenditure Review Mission", October 20, 1987, mimeo.
21
. Liana Aureliano colaborou no desenvolvimento da argumentao que segue.
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As conhecidas distores do nosso Estado de Bem Estar Social tornam-se mais inteligveis
quando postas no seu efetivo quadro de fundo, isto , o caminho conservador de
"progresso" social trilhado pelo capitalismo brasileiro. Com isto estamos querendo dizer que:
- mas por outro lado, vigoram baixos salrios para amplos contingentes de trabalhadores,
ao mesmo tempo em que milhes permanecem sub-empregados nas cidades ou
interinamente marginalizados no campo.
O processo social assume, portanto, a forma de mobilidade com misria absoluta de ampla
parcela da populao, de mobilidade com desigualdade extrema. O progresso social entre
ns realiza-se quase que preenchendo integralmente os requisitos da "forma ideal" de
desenvolvimento social do capitalismo, a concorrncia sem travas entre homens livres, que
seleciona os "mais capazes" e inibe a integrao e incorporao de amplas camadas da
populao.
Ora, essa situao inteiramente distinta do quadro histrico do "Welfare State" dos pases
desenvolvidos. Como se sabe, as polticas sociais de bem-estar social surgem
simultaneamente a uma situao de pleno emprego que, acompanhava de uma subida
persistente do salrio real, eleva os nveis de vida da esmagadora maioria da populao.
Aqui no, para a grande maioria, os salrios so baixos e para uma parte expressiva no h
empregos regulares. Vrias so as conseqncias dessas nossas especificidades:
Devemos reconhecer, de partida, que a realidade do Estado de Bem Estar Social brasileiro,
como todas as realidades sociais, no imvel, imutvel. Move-se quando entra em crise,
por exemplo, isto , quando perde a possibilidade de se reproduzir segundo seus princpios
estruturadores. Movimenta-se quando, nessas circunstncias, alguns de seus pilares
caractersticos so alterados, seja no plano do seu financiamento, seja no que se refere a
suas dimenses organizacionais e de operao. Que estes movimentos signifiquem
transformao, que expressem tendncias mais profundas de reestruturao, no temos
dvida. A dificuldade est em, mesmo em meio a seu curso, identificarmos o sentido, as
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caractersticas e, se quisermos, o perfil futuro projetado pelas mudanas. Vai nessa direo
o esforo que realizamos nesta terceira parte.
Desde o fim da dcada de 70, mas principalmente nos anos 80, o Estado Social brasileiro
vem passando por transformaes. Sem nenhuma dvida, a crise econmica acelerou este
processo, dadas as restries mais gerais que impe nos planos do emprego e da renda,
assim como suas implicaes sobre o financiamento do setor pblico em geral, e das
polticas sociais em particular. Tambm a gesto conservadora da crise, no incio da
dcada, deve ter contribudo para acentuar este movimento. Mas foi sobretudo a crise do
regime autoritrio e o processo de democratizao que mais fortemente determinaram a
mudana.
Na rea social, como j dissemos. alguns ensaios de reestruturao tem incio j no fim da
dcada passada, sem que contudo uma radical alterao nos princpios gestores do
"Welfare" tenha se processado (propostas de alteraes na poltica de sade; medidas
encaminhadas no financiamento da Previdncia em 81; etc ). Alguns governos estaduais de
oposio, eleitos em 1982, levaram avante, com algum sucesso, certas prticas inovadoras,
principalmente nas reas da sade, programas de alimentao e nutrio, habitao
popular, etc.
Aps 85, com o governo da nova repblica, tambm so feitas tentativas de transformao
22
do padro de poltica social, sem que entretanto se tenha logrado muito sucesso nisso .
Mais recentemente, transformaes de qualidade foram decididas na constituinte e
possivelmente, com a nova Constituio, sejam sagrados novos princpios de uma poltica
social mais justa.
22
. A respeito do projeto de estratgia e reestruturao do sistema de polticas sociais da nova repblica, do
seu escopo, planos, sucessos e insucessos, ver Draibe, Snia M. "Notas (desanimadas) sobre a poltica
social da Nova Repblica", 1986, mimeo, trabalho apresentado a X Reunio Anual da ANPOCS, Campos do
Jordo.
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C - Reflitamos por ltimo nas alteraes que vem reordenando as relaes de equilbrio
entre o Estado, o setor privado lucrativo e o setor privado no lucrativo no campo das
polticas sociais. Se examinarmos, em conjunto uma srie de inovaes que se vem
processando a este nvel, o que encontramos , na verdade, uma tendncia de mudana
nos modos de produzir e distribuir os bens e servios sociais. Isto , esto em curso,
processos sociais que tendem a alterar as relaes entre o Estado e o Mercado; o pblico e
o privado; os sistemas de produo, de um lado, e os de consumo, de outro, dos
equipamentos sociais. As chamadas "foras alternativas" - mutires e auto-construo, as
diversas experincias de ajuda mtua, prticas comunitrias e de vizinhana (na guarda de
crianas, no setor de alimentao, na coleta e processamento do lixo) - estes so, no Brasil,
exemplos que se multiplicam e que correspodem a tantos outros, verificados em todo o
mundo, de participao dos prprios beneficirios e de envolvimento de associaes
voluntrias, de beneficirios e de envolvimento de associaes voluntrias e de redes de
ONGs - organizaes no governamentais - no encaminhamento das polticas sociais. Ora,
este aspecto que, como vimos, expressa formas novas de sociabilidade, mostra tambm um
reordenamento das relaes destas partes da sociedade com o Estado e a Economia: ali
onde antes predominavam o Estado ou o Mercado (ou os seus vrios "mix"), um espao
passa a ser ocupado por estas novas formas da "solidariedade social". Isto de um lado, de
outro, vem persistentemente ocorrendo ainda que de forma lenta, alteraes no modo como
se concretiza e se faz presente o Estado: a incontestvel predominncia dos equipamentos
coletivos pblicos, principalmente nas reas de educao, sade, transportes urbanos, vem
sendo menos abalada pela introduo de outros mecanismos. Referimo-nos aqui aos
tickets, aos cupons, s transferncias em dinheiro - mecanismos nos quais, ainda
permanecendo a responsabilidade do Estado na dispensa dos servios sociais, diminui o
grau em que ele mesmo, sob suas formas tpicas centralizadas e burocratizadas opera as
polticas. Essas formas que foram, no passado monoplio da concepo liberal, tem sido
incorporadas, defendidas e disseminadas nas mais diversas situaes poltico-ideolgicas,
inclusive socialistas e social-democratas. E tem sido justificadas tanto pela vontade de
desburocratizar e desestatizar a poltica, quanto pelo fato de ampliar o grau de
individualizao e liberdade do usurio quanto, finalmente, por razes econmicas: a
monetizao de tais relaes ampliaria o grau de demanda solvvel das famlias,
introduzindo mais energia s famlias e a economia. No Brasil, os tickets-refeio, vale-
transporte, o cupom do leite, os auxlios em dinheiro para as famlias (por exemplo: para
responderem no domiclio pela guarda de seus filhos antes internados em instituies
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Outra alterao a destacar o j referido crescimento mais que proporcional dos programas
assistenciais do governo; isto , sem base contributiva - em particular os de distribuio
gratuita de bens "in natura" populao pobre, alm dos incontveis programas de
assistncia e promoo social em praticamente todas as reas. O assistencialismo que vem
marcando o crescimento do nosso "Welfare" no , entretanto, exclusivo da situao
brasileira, fazendo-se presente, hoje, em toda parte.
Finalmente interessante refletir sobre uma outra tendncia que vem se manifestando - e
que comea a emergir no Brasil - a de garantir a todos os cidados uma renda mnima, um
salrio social. Como vimos na primeira parte deste trabalho, a idia de mnimos sociais, sob
a justificativa da igualdade de resultados no nova, antes constituiu a marca de alguns
"Welfare State" seja sob a forma de imposto negativo de renda, naqueles de corte residual-
seletivo, seja como renda em dinheiro, em padres do tipo residual-redistributivo. Hoje, as
justificativas mais correntes da introduo do mnimo social remetem, verdade, tese
geral da garantia dos direitos sociais bsicos a todos os cidados. Mas remetem muito
particularmente ao reconhecimento de que h formas de pobreza, marginalidade, no-
integrao (tradicional, mas tambm a nova pobreza, o contemporneo "estar fora do
mercado") que no foram e dificilmente sero amenizadas e superadas pelos mecanismos
tradicionais das polticas sociais. Por outro lado o mnimo social, numa economia de
mercado, reforaria, segundo uma argumetao de corte Keynesiano, aqueles mecanismos
j descritos de dinamizao da demanda.
No Brasil no existe formalmente definida uma renda social mnima, garantida a todos os
cidados. Entretanto, a Renda Mensal Vitalcia, do regime da Previdncia Social Urbana,
alocada a idosos que no contriburam no passado e que foi estendida pela nova
Constituio a todos os idosos e deficientes fsicos, enquanto concepo aproxima-se de
um salrio social mnimo. Por isso mesmo foi chamada, em trabalho recente de "salrio de
cidadania", com a previso de que, pela dinmica tpica dos benefcios sociais, tender a
23
estender-se a toda populao .
23
. Cf. Dain, Sulamis - "Crise Fiscal e Dilema Redistributivo", tese de titulao, mimeo, UFRJ, Dep. Economia,
1988.
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A crise atual e a revoluo tecnolgica que vem se processando no seu interior, ao acelerar
o processo que torna redundante o trabalho, levam a que, no plano ideolgico, torna-se
24 25
caduca a prpria tica do trabalho, como insiste Gorz , ou como quer Habermas ,
esgotam-se as energias utpicas que tinham o trabalho como a base para a emancipao e
na felicidade. Mas tambm, no plano material, criam as condies para que se alterem as
relaes vigentes de equilbrio entre as formas do trabalho: o trabalho com objetivo
econmico, o trabalho domstico e o trabalho para si. No mundo capitalista, trabalhamos
tendo em vista um pagamento; trabalhamos tambm na esfera domstica tendo em vista
resultados concretos, a reproduo de ns mesmos e dos nossos (trabalho
predominantemente imposto s mulheres) e, finalmente, uma terceira forma de trabalho, de
24
. Gorz, Andr - "Pour donner un sens aux changements", trabalho indito preparado para nmero especial de
Temps Modernes, a sair; mimeo. Apoiamo-nos intensamente, desde agora, na argumentao de Gorz
desenvolvida no trabalho citado e em "Qui ne travaillera pas mangera quand mme", Futurible, Paris, n 101,
julho-agosto 1986, pp 56-73.
25
. Habermas, J. - "A Nova Intransparncia", Novos Estudos CEBRAP n 18, So Paulo, set. 1987.
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Mas alguns impactos desta nova forma de distribuio do tempo social j vem,
dinamicamente, se fazendo sentir. No que nos interessa mais diretamente, os trs grupos
de caractersticas anteriormente citados aparentemente mostram que parte do tempo livre j
vem sendo apropriado pela sociedade sob as novas formas de solidariedade, de um lado e
que, de outro, no caso dos benefcios sociais, h um progressivo distanciamento entre
aqueles e o tempo de trabalho, ou melhor, parece estar tendencialmente ocorrendo uma
ruptura na relao emprego x contribuies x benefcios sociais, base sobre a qual
estruturam-se os "Welfare States". Vejamos mais concretamente estes "indcios".
significado: indica estar em alterao a atual fonte bsica de identidade, de insero social,
de sociabilizao - o trabalho remunerado. Finalmente, significa que a economia capitalista,
dentro de seus limites, no esta mais em condies de garantir a cada um o direito ao
trabalho til e remunerado, coisa alis, que garantiu to somente em uma curta fase de sua
j longa histria e apenas no centro do sistema internacional por ela organizado.
Hoje, para assegurar trabalho a todos ou pelo menos a muitos, no basta crescer a taxas
compatveis. Para que aquela garantia seja cumprida , requer-se em primeiro lugar, que a
durao do trabalho seja fortemente reduzida e, em segundo lugar, que se desenvolvam
possibilidades de trabalho fora da economia, em atividades sem, fim econmico, de acesso
bastante generalizado. "Ora, tudo isso exige um conjunto de polticas especficas e em
particular, uma poltica social que faa defender o poder de compra no da quantidade de
27
trabalho dispensada, mas da quantidade de riqueza socialmente produzida" .
26
. Cardoso de Mello, J.M. - "A crise atual: notas", conferncia proferida na FEA-USP, 1986.
27
. Gorz, A. - op. cit. pp. 10
28
. Na Europa, a jornada de 30 horas semanais ou 6 dirias vem j caracterizando inmeros setores
econmicos. Clculos citados por Gorz indicam a necessidade de reduo para 1.000 horas anuais, em vez
das 1.600 mdias atuais, para a manuteno do nvel atual de emprego. cf. Gorz, A. - op cit. pp 17-19.
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"livre", "liberado". Porque, como se h de convir, o tempo livre, nestas condies, deixa de
ser, tendencialmente, o tmepo do no-trabalho, do descanso, o "tempo que resta", como
insiste Gorz. agora o tempo das atividades de enriquecimento humano, das trocas
sociais, teis, frutferas entre os homens livres. Se esse todavia um quadro do futuro, no
deixa de ser, entretanto, um retrato da situao que j comea a se desenhar. Por que no
este o sentido da proliferao das associaes voluntrias, das organizaes no
governamentais, das redes assistenciais e de solidariedade, de ajuda mtua, de cuidados e
ateno com crianas, idosos, que vem se desenvolvendo nas cidades, nos municpios, nos
bairros, nas vizinhanas, enfim, na comunidade? Estas atividades autnomas, que no se
confundem com a economia "alternativa", submersa ou informal tem afetado as reas
culturais e estticas, mas se desenvolvem sobretudo no domnio das polticas sociais.
Surgem, verdade, principalmente na crise e justificam a si prprias pela falncia ou limites
da aes do Estado na garantia dos direitos sociais. Mas so materialmente possveis
porque tem havido um aumento do tempo socialmente livre na sociedade. Por outro lado,
sob esta forma que a sociedade se assenhorea do espao aberto pela reduo do trabalho,
preenchendo-o com uma nova forma de sociabilidade, com novas formas de relaes
sociais no-econmicas mas socialmente teis. Mas sob esta forma tambm que os
indivduos, as famlias, a comunidade, recuperam sua soberania, reforam seu poder de
auto-determinao, vis-a-vis os outros poderes dominantes, o poder do Mercado ou o poder
do Estado.
Mas, em parte, a condio de viabilidade e de consolidao destas novas formas de
trabalho social dada pelo fato de que, nos termos de Gorz, a renda tende a se desvincular
da quantidade de trabalho dispendido. Nas suas palavras, "... Quando a economia demanda
menos e menos trabalho e, para um volume de produo crescente, distribui menos e
menos salrios, o poder de compra dos cidados e seu direito a uma renda no podem
29
mais depender da quantidade de trabalho que eles realizam" . Em geral, poder-se-ia dizer
que o trabalho indireto, o volume de recursos em espcies e benefcios que so agregados
ao salrio atravs das polticas sociais indicam j aquele distanciamento entre renda e
tempo de trabalho a que se refere Gorz. A maior parte dos mecanismos redistributivos
atuais constituem indcios daquele "afastamento" e das possibilidades de participao mais
generalizada na riqueza social de formas outras que no a contabilidade do tempo de
trabalho assalariado. Aqui, queremos nos referir a determinadas formulas que, de algum
modo, reforam a relativa independncia da renda em relao a quantidade de trabalho:
NEPP - UNICAMP 41
Em primeiro lugar, a renda social mnima (ou se quiser o salrio social, o "mnimo insero"
dos franceses ou a renda social) garantida incondicionalmente a todos os cidados. Cabe
aos liberais (especialmente quando definida a um patamar inferior de subsistncia), esta
frmula tem sido hoje encaminhada seja em nome dos direitos sociais mnimos do cidado,
que teria assim garantida suas necessidades vitais bsicas, seja como uma forma de ao
mesmo tempo responder quele desiderato e solvabilizar a demanda, monetizando as
relaes dos clientes com os benefcios sociais, ao invs de empurr-los para
equipamentos sociais do Estado, de resto caros, imensos, burocratizados e ineficientes.
29
. Cf. Gorz, A. - op. cit. pp. 19
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30
seus destinatrios" . Mas esta substituio do Estado pela sociedade - porque disto que
se trata - somente poder realizar-se se simultaneamente conservar seus contedos de
justia social se fortemente coordenada pelo Estado, assegurada por instituies
democrticas que assegurem os direitos sociais e inibam os particularismos, isto , o
florescimento dos estreitos interesses privados e corporativos.
Tomemos a renda mnima. a tese de garantia de uma renda independente do trabalho tem,
teoricamente, encontrado adeptos direita, no centro e esquerda. Pareceria at haver
mesmo um consenso de que, dadas as condies atuais, o direito renda j no pode mais
31
ser confundido com o direito ao emprego e, portanto, ao salrio . Entretanto, to logo esta
tese geral se manifesta em programas concretos, as clivagens de concepo poltica se
fazem sentir. A verso conservadora, direita, endossada hoje por toda pregao neo-
liberal, bastante velha e tem o significado de admitir as imperfeies do mercado
capitalista, tornando socialmente tolerveis as suas conseqncias em termos de pobreza e
desemprego. Traduzida em termos contemporneos, esta idia de mnimos sociais tem sido
tomada por governos conservadores como estmulo ao desenvolvimento de programas
30
. Gorz, A. - op. cit. pp. 20
31
. Cf. Gorz, A. - "Qui ne travaillera pas mangera quand mme", op. cit. pp. 57
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Mas, tambm as avaliaes da natureza e papel das organizaes sociais variam muito. Na
verso conservadora, no se trata de reforar as entidades participativas e atuantes, ao
contrrio, pretende-se, de um lado, atribuir vagamente, sem os correspondentes recursos, a
uma sempre indefinida "comunidade" a responsabilidade pelas aes sociais junto aos
"pobres" privados de qualquer definio de direitos aos servios sociais. De outro, quando
identificadas, so principalmente as entidades assistencialistas da elite que so
privilegiadas, em geral sem o devido controle ao uso que fazem dos recursos pblicos.
Finalmente, na sua vertente contempornea, sob a tese de reforo das assim chamadas
Organizaes No-Governamentais, o que se processa, efetivamente, uma poltica de
privatizao dos servios sociais, os beneficirios devendo pagar pela pouca e precria
assistncia que recebem.
Finalmente, uma posio mais esquerda que tem se manifestado a que valoriza o pleno
envolvimento das organizaes voluntrias nas polticas sociais como condio mesmo de
possibilidade de um futuro que seja ao mesmo tempo de desenvolvimento econmico e de
maior eqidade social. Alinham-se aqui as posies de defesa das formas sociais
"autnomas" como sinnimo e expresso da maior capacidade organizativa e de ao
coletiva da sociedade frente ao Estado, obviamente, e frente ao Mercado, seguramente.
Entendamos o ncleo desta argumentao:
Parte-se, em geral, da tese de que a crise atual no apenas mostra sua face positiva, a de
liberao do trabalho, tal como j a descrevemos e que pode ter como conseqncia, ainda
que no automtica, a ampliao do tempo social dedicado as atividades de solidariedade.
A crise abalou tambm as formas e mecanismos da gesto estatal tal como as
conhecemos, tornando-as falidas e caducas. Em outras palavras, trata-se de uma crise da
forma contempornea do Estado capitalista, e uma das suas dimenses a reiterada
restrio que vem se manifestando no funcionamento dos "Welfare States", seja a
conhecida insuficincia financeira, seja no que se refere ao seu formato centralizado,
burocratizado, etc. Ora, no um privilgio do pensamento liberal e neo-liberal reconhecer
tal situao. O pensamento progressista pode no apenas reconhec-la como apontar
superaes que no significam restaurao, isto , formas utpicas de retrocesso s
(mgicas) virtudes do mercado ou conservao, isto a impossvel continuidade da forma
atual de interveno e regulao estatal. A proposta a de que a sociedade se reforce, a de
que se adense a capacidade de ao coletiva da Sociedade, mais forte em alguns pases,
mais fraca em outros, em todos enfraquecida pela crise atual. Mas isso, nos termos atuais
da sociedade capitalista, no se faz sem e contra o Estado. Ao contrrio, tanto para o
florescimento das foras centrpetas e de aglutinao a partir de instncias
necessariamente mltiplas e descentralizadas, quanto para restringir o esgaramento das
polticas pela insero de interesses particulares e paroquiais, a decidida coordenao
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32
. Ver a este respeito os documentos da Cepal: "Desarollo Eqitativo - algumas sugerencias para la accion",
LC/R. 628, 22/12/87, Div de desarollo social; "Restriciones al Desarollo Sostenido en America Latina y el
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No plano poltico mais geral, importante reconhecer o grau de autonomia relativa com que
a poltica social pode ser colocada em relao poltica e poltica econmica: as
prioridades com que sero assumidas as questes do combate pobreza, misria e a
desigualdade social, assim como as formas e "timings" de sua concretizao diferenciaro
posies conservadoras, liberais e democrticas no tratamento da questo social.
Caribe y Requisitos para su Superacin", LC/G.1488, 8/2/88; "La Situacin del Bien Estar Social para el
Desarollo en America Latina", LC/L.426, 13/08/87.
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O comportamento destas variveis tendo como quadro de fundo o atual perfil da poltica
social brasileira, assim como as atuais tendncias de sua transformao, pode dar origem a
pelo menos trs diferentes lgicas de evoluo futura da proteo social:
esquemas de proteo social. A poltica social ganha ento, perfil cada vez mais seletivo e
residual, voltada crescentemente para os "grupos de risco" individualizados, aos quais se
distribui arbitrariamente dinheiro e benefcios "in natura", fragilizando-se enquanto poltica
que cada vez menos se assenta sobre direitos sociais claramente definidos e
universalmente respeitados
III- A Nova Proteo Social (ou a sociedade que protege) - Neste cenrio positivo, claro
que se supe um comportamento altamente adequado das variveis de crescimento
econmico, emprego, salrios e reduo progressiva da jornada de trabalho. Assim, mesmo
com restries, j que no so previstas altssimas taxas de crescimento, o prprio
comportamento da economia responde positivamente pela manuteno da solidariedade
bsica entre trabalhadores, de um lado, e pela capacidade de um Estado -
institucionalmente transformado e descentralizado nas suas decises e operaes - de
arcar com as tarefas de planejar, fazer executar e controlar uma poltica ampla de proteo
social cada vez mais assentada sobre a capacidade organizada e de ao coletiva da
sociedade. Isto , nestas condies prefigura-se uma situao, no Brasil, em que ao mesmo
tempo em que reforam-se certos ncleos estatizados e nacionalmente articulados do Bem
Estar Social - previdncia, sade, educao - definem-se e reforam-se tambm as formas
descentralizadas e realizadas basicamente por organizaes voluntrias, no-
governamentais, de implementao de programas assistenciais, de cuidados com crianas
e idosos, de meio-ambiente, de habitao popular; sob forma econmica cooperativa ou
monetariamente referida ao mercado (isto , sob formas tais como as do cheque-educao
para a pr-escola, ou cheque medicamentos, etc). Ou seja, numa fase de reforo da
solidariedade, uma ponta do sistema evolui para o
nepp
NCLEO DE ESTUDOS DE POLTICAS PBLICAS