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Estado Sem Cidadaos Fleury PDF
Estado Sem Cidadaos Fleury PDF
Snia Fleury
FLEURY, S. Estado sem cidados: seguridade social na Amrica Latina [online]. Rio de Janeiro:
Editora FIOCRUZ,1994. 252 p. ISBN 85-85676-06-X. Available from SciELO Books
<http://books.scielo.org>.
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ESTADOSEMCIDADOS
- Seguridade Social na Amrica Latina -
FUNDAO OSWALDO CRUZ
Presidente
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EDITORA FIOCRUZ
Coordenador
Paulo Marchiori Buss
Conselho Editorial
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Charles Pessanha
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Darcy F. de Almeida
Hooman Momen
Jos da Rocha Carvalheiro
Luiz Fernando Ferreira
Paulo M. Buss
Sergio Goes de Paula
Zigman Brener
Coordenador Executivo
Francisco Edmilson M. Carneiro
Snia Fleury
ISBN: 85-85676-06-X
Catalogao na fonte:
Centro de Informao Cientifica e Tecnolgica
Biblioteca Lincoln de Freitas Filho
1994
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21041.210 - Rio de Janeiro - RJ
Tel.: 590-3789 - r. 2009 e 2011
Fax.: (021)280-8194
Para Julia, amor conjugado no
infinitivo e no incondicional
S U M A R I O
Apresentao 9
CAPTULO I
CAPTULO II
CAPTULO III
CAPTULO IV
CAPTULO V
CAPTULO VI
CAPTULO VII
Bibliografia 237
APRESENTAO
Mais do que aplicar a anlise da natureza d o Estado ao campo das polticas so-
ciais, o que se pretende compreender o campo social c o m o parte intrnseca e funda-
mental das transformaes do prprio Estado, atravs das profundas modificaes da re-
lao Estado/sociedade, em direo constituio dc um Estado ampliado. A construo
de slidos sistemas de proteo social na fase atual do capitalismo est longe de ter
acabado c o m as dicotomias anteriormente mencionadas c o m o co-constitutivas desta
forma de organizao social e exerccio do poder, por outro lado, a emergncia dos siste-
mas de bem-estar social c o m o produtos das polticas pblicas orientadas reproduo
social e econmica das classes expressa a insuficincia das dicotomias anteriores para
dar conta da dinmica das relaes sociais.
A acentuao das contradies entre o arcabouo jurdico e institucional e as ne-
cessidades colocadas ao nvel da reproduo social ampliada est evidenciada na consti-
tuio de novas prticas sociais, novas especializaes disciplinares e novas abordagens
tericas que buscam superar a rigidez imposta pelas dicotomias, c o m o . por exemplo, na
recorrente afirmao da manifestao de processos simultneos de publicizao da
economia e privatizao do Estado, cuja expanso consolidar-se-ia na emergncia de
uma esfera social repolitizada (para usar a terminologia de Habermas, 1984:170), e ex
pressar-se-ia de forma jurdica na constituio d o ramo do Direito Social, para dar conta
das questes que fogem atualmente ao mbito quer do Direito Pblico, quer do Direito
Privado.
Para alm de um fenmeno identificado c o m a etapa atual do capitalismo
avanado, preciso ter cm conta que a separao entre as esferas do econmico e do
poltico, embora condio para o exerccio do poder e da dominao capitalista, funda-
mentando a autonomia relativa do Estado, s pode ter efetividade na medida em que in
troduza a igualdade jurdico-poltica, expressa no funcionamento da esfera da circulao.
Assim, a possibilidade de compreenso da natureza d o Estado, para alm das
funes inerentes reproduo capitalista, requer a incluso das condies de exerccio
do poder, atravs da considerao da sua institucionalidade, das formas de representao
e dos processos de mediao.
Tendo e m conta estas observaes, a anlise d o debate contemporneo sobre a
natureza do Estado encaminha, na segunda parte deste capitulo, a formulao de algumas
proposies analticas, c o m vistas a determinar a especificidade das polticas sociais na
1
reproduo do M o d o de Produo Capitalista .
O D E B A T E C O N T E M P O R N E O
1 Seria justo observar, como o faz Therbom (1986), que as polticas sociais no existem apenas neste
Modo de Produo, sendo mais bem caractersticas de todas as sociedades de mercado e da incapacidade
desde dar conta dos problemas da reproduo humana. No entanto, dados as nossas concepes - a
serem tratadas neste trabalho - sob as relaes entre a produo econmica e as formas jurdico-polti
cas, seria demasiadamente impreciso, historicamente ambivalente e teoricamente vazio o tratamento das
polticas sociais das sociedades de mercado, de uma forma genrica.
2 Segundo Anderson (1987:17), "a teoria marxista, aplicada compreenso do mundo, sempre pretendeu
uma unidade assinttica com uma prtica popular capaz de transform-la. Portanto, a trajetria da teoria
tem sido sempre determinada primariamente pelo destino dessa prtica".
atualizao que poderamos denominar politicista, c o m o trabalho de Miliband, e outra
economicista, c o m o s estudos d o C M E - Capitalismo Monopolista de Estado.
Miliband (1972), estudando o Estado nas sociedades capitalista desenvolvidas -
que se orgulham de ser igualitrias - , encontra que a relao entre Estado e classe domi-
nante de tal forma encoberta que as conexes estreitas s se do a conhecer atravs de
um estudo mais acurado, onde fica revelado que "os detentores do poder estatal so, por
inmeras e distintas razes, os agentes do poder econmico privado" (Miliband,
1972:73). Os fatos conclusivos, para o autor, seriam encontrados ao se verificar que, em
termos de origem social, educao e situao de classe, os ocupantes dos postos de c o -
mando do governo provm c m sua maioria esmagadora do mundo dos negcios e da
propriedade, ou das classes mdias profissionais (1972:87); estes ltimos facilmente as-
similveis ideologia dominante.
Apesar das evidncias apresentadas, Miliband comete alguns erros terico-meto
dolgicos ao identificar o Estado c o m o aparato governamental, isto , c o m uma "coisifi
cao" das relaes de poder. Por outro lado, o autor toma o Estado c o m o neutro, isto ,
o carter de classe das polticas pblicas sendo dado pelo pertenecimento de classe dos
seus ocupantes. Finalmente, a viso reducionista trata a classe dominante c o m o
monoltica e unificada em sua estratgia de explorao, sem deixar lugar para as con-
tradies, as alianas, a negociao dos projetos distintos, enfim, eliminando assim a
prpria poltica. A o assim proceder, tomam-se irrelevantes as diferenas entre ditaduras
e democracias, mesmo que Miliband tente fazer a defesa da democracia burguesa
(1972:323), o que apenas introduz incoerncia em sua argumentao.
Evidentemente que um Estado cuja natureza classista est dada pela ocupao dos
postos pelos membros da classe dominante no poderia contemplar em suas polticas os
interesses e as conquistas das classes dominadas, o que reduz toda poltica, inclusive a
poltica social, a um mero elemento da estratgia de explorao e/ou de legitimao do
exerccio da dominao. A compatibilizao entre democracia burguesa e capitalismo
estaria ameaada pela discrepncia entre as promessas de. libertao humana e os limites
do sistema econmico baseado na propriedade privada, desde o ponto em que as agn-
cias de legitimao no mais puderem ocult-la e/ou no estejam disponveis estratgias
reformistas c o m o a social-democracia, conjugadas c o m medidas repressivas.
Na vertente "economicista" encontramos a mesma viso instrumental do Estado
nos estudos sobre a etapa monopolista do capitalismo. C o m base na teoria do imperialismo
de Lenin, estes estudos no esto propriamente voltados para a construo de uma teoria
do Estado e nem mesmo para a anlise do Estado capitalista em geral, mas sim para a
sua ltima etapa, caracterizada pela interveno econmica do Estado e pela organizao
monoplica da produo, salientando o decisivo papel do Estado na reproduo do capi-
tal monopolista.
Partindo da anlise do imperialismo c o m o resposta crise geral d o capitalismo,
os diferentes estudos tm e m comum a identificao da etapa atual c o m o sendo aquela
na qual h uma fuso dos monoplios c o m o Estado, constituindo-se um mecanismo
nico de explorao econmica e dominao poltica. A evidncia no estaria dada pela
ocupao dos cargos pelos capitalistas monopolistas mas sim pela crescente necessidade
de uma estreita coordenao funcional entre Estado e monoplios (Jessop, 1982:58).
Alm disso, o Executivo passa a ter uma posio predominante em relao ao Parla-
mento, o sistema partidrio reorganiza-se c o m os partidos assumindo o papel de maior
controle ideolgico e as associaes de interesses aumentam em todas as reas de de-
ciso das poltica pblicas.
Apesar de apontar a necessidade dc reorganizao do aparato governamental para
tornar-se mais coordenado e eficiente em relao necessidade de sua maior interveno
na economia, no existe neste estudos propriamente uma preocupao c o m as mudanas
na superestrutura, decorrentes desta "unificao" entre Estado e sociedade.
Jessop (1982:63) identifica nestes estudos um vis descritivo e faz duas crticas
cruciais: a primeira, relativa ao determinismo econmico que nestes estudos combina-
se a um voluntarsmo poltico; a segunda diz respeito aos estudos sobre o monoplio no
serem derivados do conceito geral de capital e de suas leis, negligenciando tambm as
relaes entre capital monopolista e outras formas de capital na reproduo geral da acu-
mulao capitalista.
Resumindo, a concepo instrumentalista do Estado, e m ambas as vertentes, en-
contra-se impossibilitada de pensar o Estado que no seja c o m o objeto - instrumento da
classe dominante - sendo incapaz de fornecer subsdios para compreenso da natureza
contraditria do processo de desenvolvimento das polticas sociais sob o capitalismo. A
negao da contradio e do seu movimento no nvel do poltico leva a pensar a
burocracia, seu modo de atuao, as instituies governamentais, enfim, as polticas
pblicas, unicamente c o m o instrumentos de consolidao da dominao econmica. C o -
erentemente c o m esta argumentao, a trajetria necessria transformao desta reali-
dade totalizadora encaminha-se para a destruio do Estado pela luta de classes
encetada pelo proletariado. Evidentemente, tudo se passa aqui c o m o se a luta de classe
se desse externamente ao Estado, no estando contida nos prprios contedos das
polticas pblicas, e o momento em que se tangencia o Estado o momento do assalto e
de sua destruio. Restaria saber c o m o seria possvel a consecuo de tal objetivo
quando antes est pressuposto um Estado desprovido de contradio, que tudo far para
impedir a organizao e conscincia do proletariado.
Especificamente c o m relao s polticas sociais, tal abordagem impede de se ter
uma exata compreenso do seu significado poltico para a luta de classes, na medida c m
que todas as medidas estatais so dissolvidas em uma totalizao mistificadora da uni-
dade, coerncia e "maquiavelismo" da estratgia de dominao de classe implementada
pelo Estado.
"O Estado capitalista no o Estado dos capitalistas e nem costuma ser vivido c o m o
tal por eles. Sua condio primordial de fiador da relao, e no do capitalista indi-
vidual. Da resulta uma relao contraditria da burguesia como o "seu Estado"
(Hirsch, 1978:66).
O Estado a garantia do trabalhador assalariado enquanto classe e no apenas da bur-
guesia. (Hirsch, 1978:81).
Isto implica que o Estado possa proteger o trabalhador frente burguesia, em es-
pecial atravs da regulao do trabalhador e da implementao de polticas sociais. N o
entanto a interveno do Estado no neutra desde que ocorre para repor no processo
produtivo a classe trabalhadora enquanto classe dominada.
Apesar da preocupao dos autores derivacionista, no seu debate c o m os instru
mentalistas, no sentido de tratar as relaes de fora como abstrao do processo de pro-
duo, acabam por identificar o Estado c o m a institucionalizao do interesse do capital
em geral, o que no se justifica nem c o m o decorrncia da luta entre os capitais indi-
viduais, nem como resultado imediato da dinmica imposta pela lei da baixa tendencial
da taxa de lucros. Finalmente, o Estado ora tomado como essencialmente reativo, im-
pondo contratendncias queda da taxa de lucros, ora visto c o m o vontade imanente,
em defesa dos interesses gerais do capital. Nesta perspectiva, os autores acabam por
deixar de lado a contradio entre capital e trabalho, referindo a dinmica e atuao esta-
tal c o m o resultante das contradies entre os capitais individuais.
Embora Hirsch seja um dos autores que procura compreender o movimento da re-
produo e da acumulao do capital enquanto movimento da luta de classe, as questes
entre estrutura X sujeito ou determinao X indeterminao novamente se impem.
Alm disso, c o m o assinala Carnoy (1984) notvel a ausncia de tratamento da questo
da ideologia e da represso no debate derivacionista acerca da reproduo capitalista, o
que certamente conseqncia tanto da considerao do automatismo econmico quanto
da normatividade legal requerida para viabiliz-lo.
U m problema metodolgico apontado por Jessop trata da relao entre derivao
lgica e explicao histrica, j que a relao capitalista no pode ser considerada iso-
ladamente da luta de classes, nem em pressuposio de oposio absoluta entre determi-
nao lgica e indeterminao histrica: "a lgica do capital a expresso do movimento
histrico da lutas de classes particulares e pode ser especificado a diferentes nveis de
abstrao" (Jessop, 1982:136).
Outra questo diz respeito ao ponto de partida para a derivao do poltico, que,
para alguns, c o m o Hirsch (1977:97), deve ser encontrado na lei da queda tendncial da
taxa de lucros, j que ela constitui-se na lei central da acumulao capitalista sendo " o
ponto de partida fundamental para uma teoria do movimento de classes e, portanto dos
processos polticos no seio do aparelho de dominao burgus".
Outros autores, no entanto, como Urry (1982), encontram c o m o caracterstica
central e fundamental do capitalismo o fato dc ele basear-se na troca - a frmula da mer-
cadoria comea e termina na esfera da circulao - , o que pressuporia uma relativa
autonomia desta esfera, que por sua vez seria a base da autonomia relativa do Estado e
tambm da sociedade civil.
Finalmente, evidencia-se um vis funcional quando, em certo momento Hirsch
(1978) afirma que o desenvolvimento de um Estado intervencionista deve ser c o m -
preendido c o m o o desenvolvimento de uma forma peculiar ao sistema capitalista dentro
da qual a contradio entre a socializao crescente da produo e a apropriao privada
pode temporariamente se mover, em seguida, encontramos afirmaes do mesmo autor
denunciando o carter pouco funcional deste arranjo, j que o mecanismo de regulao
intervencionista e duplamente contraditrio: porque estruturalmente limitado pelas leis
de reproduo do capital, e tambm porque suporta em si o momento de uma intensifi-
cao dos conflitos sociais.
a. Por um lado o aparelho estatal deve ser capaz de decantar um interesse de classe, no
sentido do interesse capitalista global, partir dos interesses estreitos e contraditrios
dos capitais individuais, manifestos em uma poltica pluralstica de influncias, de forma
que, mesmo contra a resistncia dos grupos de interesses isolados, seja capaz no apenas
de destilar o interesse geral, mas tambm de unific-lo.
b. O Estado necessita selecionar suas aes e proteger o capital global contra interesses
e conflitos anticapitalistas, seja formulando um interesse positivo para a acumulao
capitalista, seja atravs da represso aos interesses percebidos c o m o antagnicos.
O ESTADO AMPLIADO
Sociedade civil/Estado
consenso/fora;
persuaso/coero;
moral/poltica:
hegemonia/ditadura;
direo/domnio;
civilizao/violncia.
a reproduo das foras produtivas e das relaes de produo deve realizar-se para
que a produo capitalista continue existindo;
essa reproduo assegurada e m grande parte pela ideologia;
essa ideologia deve ser vista como parte do Estado. Alm. dos aparelhos repressivos
que funcionam atravs da violncia, existem os aparelhos ideolgicos que funcionam
principalmente em termos ideolgicos e mostram unidade entre si;
enquanto a religio foi o AIE dominante nas sociedades pr-capitalistas, nas s o -
ciedades capitalistas este papel cabe educao;
tal ideologia - conjunto de representaes imaginrias dos indivduos c o m as relaes
reais nas quais eles vivem - tem uma vida material;
a ideologia tem a funo de "constituir" indivduos concretos em sujeitos, atravs de
sua interpelao;
os sujeitos no existem a no ser atravs e por sua sujeio, aceitando livremente os
comandos dc outros, sendo centros livres de iniciativa e responsveis por suas aes;
essa ideologia assume, geralmente, forma especfica, dada a natureza da luta de
classes.
Alm de criticar a viso funcionalista desta anlise, Urry (1982:58) aponta a ne-
cessidade d o raciocnio de Althusser tratar a classe dominante c o m o unificada, garan-
tindo a unidade dos AIE. Ademais nega a identificao - realizada por Althusser - entre
indivduo e sujeito por meio do processo dc interpelao, argumentando que seja
possvel haver sujeitos que no so indivduos e que o mero recrutamento d o sujeito por
meio de um chamamento desconhece a existncia de interpelaes contraditrias.
Buci-Glucksman (1980:90) crtica a apropriao que Althusser pretende fazer do
pensamento de Gramsci atravs d o conceito de AIE, j que obscurece as relaes entre
base e superestrutura, portanto sobre a luta de classes, ao mesmo tempo em que, ao isolar
a questo ideolgica d o campo da produo econmica, oculta assim a funo ideolgica
interna s relaes de produo.
Gostaria de acrescentar que ao tratar o Estado como conjunto de aparelhos repres-
sivos e ideolgicos. Althusser identifica-se c o m a posio gramsciana que transcende a
dicotomia burguesa pblico/privado, o que certamente fundamental para compreenso
de um Estado ampliado e para o entendimento dos mecanismos dc reproduo do capi-
talismo. N o entanto, ao abandonar a separao pblico/privado, relegando-a esfera da
lei burguesa - afirmando, c o m o Althusser, que "as instituies privadas podem fun-
cionar perfeitamente c o m o aparatos ideolgicos do Estado", as anlises de orientao
gramsciana/althusserana tm incorrido em dois pontos que parecem problemticos:
analisar a luta de classes c o m o algo que se passa desde fora d o Estado (no sentido
estrito), desconhecendo o lugar das lutas no interior do aparato estatal e seu papel na
consolidao da hegemonia:
desconhecer a importncia da esfera d o privado enquanto constituio d o indivduo e
posteriormente do cidado (na sua relao com o pblico), como fundamento da diferen-
ciao da sociedade civil enquanto instncia mediadora entre as relaes econmicas
e as relaes polticas.
o carter de classe dc uma ideologia est dado por sua forma e no por seu contedo:
entendendo a forma c o m o o principio articulatrio de suas interpelaes constitutivas
(que ser sempre especfico a cada classe);
a articulao e realizada pela seleo de elementos ou contedos no classistas que
so organizados de acordo viso de mundo de cada classe (representando sua in-
sero no processo de produo, bem c o m o suas relaes c o m outras classes em um
dado nvel da luta de classes).
C o m relao ao poltico:
Segundo Poulantzas (1980:94) "as classes dominadas encontram na lei uma bar-
reira de excluso e igualmente a designao do lugar que devem ocupar. Lugar que
tambm lugar de insero na rede poltico-social, criadora de deveres-obrigaes e tam-
bm de direitos, lugar cuja posse imaginria tem conseqncias reais sobre o s agentes".
Assim, embora a perspectiva das lutas no interior d o Estado, das possveis
alianas entre faces da burocracia e setores da classe dominada seja talvez uma das
mais importantes contribuies de Poulantzas ao debate atual sobre transio ao s o -
cialismo, de nenhuma maneira ele absolutiza esta estratgia de lutas. A o contrrio, pen
sando na transio, mas tambm na construo de um socialismo democrtico, Poulantzas
sustenta a necessidade de se combinar as lutas pela transformao e expanso do Estado
c o m a construo de movimentos de base, muitos de extrao policlassista, unificando as
massas populares e construindo as formas auto-gestionrias do exerccio d o poder, c o m a
preservao das instituies e liberdades da democracia representativa.
Diferente autores tm criticado aspectos importantes dos trabalhos de Poulantzas,
especialmente c o m relao sua perspectiva metodolgica, onde convivem um marxismo de
orientao estrutural-funcional c o m uma perspectiva analtica fundada na luta de classes.
Jessop (1982) discute o conceito de autonomia relativa de Poulantzas, autonomia
esta que algumas vezes fundamenta-se no lugar particular da regio do poltico na matriz
estrutural do M o d o de Produo Capitalista e, posteriormente, v e m a ser tratada c o m o
originando-se da conjuntura particular da luta de classes. A inconsistncia do conceito de
autonomia relativa do aparelho dc Estado aumenta quando confrontada c o m sua funo
de, a longo prazo, garantir a unidade poltica da classe dominante, mesmo que a curto
prazo as polticas pblicas revelem-se como contraditrias e conflitivas.
Lojkine (19) j apontava o parentesco entre o marxismo estruturalista de Poulan-
tzas e Althusser e o funcionalismo: a incapacidade de formular uma teoria da mudana
social, na medida em que esvazia o conceito hegeliano de contradio social e reduz o
indivduo ao suporte de uma funo econmica.
Tal problema decorreria da separao encontrada em Poulantzas, entre as estru-
turas e as prticas, dc sorte que a classe social identificada pura e simplesmente a uma
fora social, (1978:73) confundindo a existncia da classe social c o m seu modo de repre-
sentao poltica. Este raciocnio levaria o autor a uma definio clssica da sociologia
funcionalista onde o Estado aparece como fator de coeso social no instrumento da
classe dominante porque no representa seus interesses econmicos mas s os polticos.
Assim, as concesses imposta ao Estado pela luta das classes dominadas so vistas como
meios de realizar a hegemonia das classes dominantes, j que no pem em causa as
estruturas do tipo capitalista de Estado na medida em que operam no interior dos limites
econmicos-corporativos, sem ameaar o predomnio poltico.
So duas as conseqncias deste raciocnio, (Lojkine, 1976:81):
A o tratar as concesses impostas ao Estado pela luta das classes dominadas como
meio de realizar a hegemonia das classes dominantes, Poulantzas separa as lutas
econmicas das prticas polticas, de tal forma que uma perspectiva de mudana ou fica
impossibilitada ou tende a cair no voluntarismo.
O ESTADO CONSENSUAL
LIMITE.
Offe & Lenhardt (1984:15) definem a poltica social c o m o "a forma pela qual o
Estado tenta resolver o problema da transformao duradoura d o trabalho no as-
salariado em trabalho assalariado", partindo do pressuposto de que no existe uma con-
verso automtica da proletarizao em assalariamento.
A especificidade da fora de trabalho, enquanto mercadoria capaz de criar valor,
reside em que sua produo no se d c o m vistas ao mercado, requerendo assim uma
regulao poltica, atravs de estratgias politicamente organizadas c o m vistas a superar
os problemas estruturais que, segundo Offe & Lenhardt (1984) seriam sua integrao ao
mercado, a institucionalizao dos riscos no integrveis e a sua regulamentao quanti-
tativa.
N o entanto, a gesto estatal da fora de trabalho, ao mesmo tempo que se torna
possvel pelo carter d o Estado de detentor d o monoplio da coao, deve ser c o m -
preendida em sua gnese, dinmica e seus limites c o m o parte d o processo de reproduo
ampliada das relaes de produo e explorao capitalistas. Diversos autores tm
chamado ateno para os limites estruturais das polticas sociais': sua dependncia em re-
lao acumulao via sistema tributrio que as financia (Offe, O'Connor, Gough,
Habermas); a primazia d o assalaramento na definio das suas modalidades (Brunhoff);
a desmercantilizao da fora de trabalho atravs d o salrio social tendo c o m o limite e
fim a preservao da economia de mercado (Bruhoff, Offe, Habermas, Gough).
As condies da regulao estatal da reproduo da fora de trabalho so o resul-
tado da luta de classes, que vai estabelecer historicamente os limites socialmente
aceitveis da reproduo, e as necessidades prprias a esta etapa de valorizao do capi-
tal (que, na etapa monopolista do capitalismo vai requerer uma mo-de-obra c o m melhores
condies de produtividade, mais fugida, mais especializada, e t c ) .
A s polticas e praticas sociais contribuem na reproduo da fora de trabalho de
distintas maneiras:
M O D A L I D A D E S DE T R A N S I O E P A D R E S DE
INCORPORAO DE D E M A N D A S S O C I A I S
Nosso objetivo neste captulo analisar diferentes vias de transio para o capi-
talismo, que tiveram lugar na histria mundial, configurando distintas modalidades de
relacionamento entre Estado e Sociedade. A importncia deste estudo, para ns, reside
na possibilidade de identificao de padres de incorporao estatal de demandas so-
ciais relacionados s vias de transio adotadas em cada caso, em funo da emergncia
do processo de industrializao c m contextos que se distinguem por seus legados
histricos, includos a as relaes poltico-econmicas, a ideologia e a cultura. Em
outras palavras, na medida em que as transies para o capitalismo geraram diferentes
modelos de relao Estado/sociedade, estes Estados trataram de forma distinta as de-
mandas sociais originadas nas sociedades, o que configurou padres diferenciados de
polticas sociais.
Mesmo que o resultado final, a longo prazo, tenha sido muito similar, se c o m -
parados o conjunto de bens e servios colocados ao alcance da populao, queremos res-
saltar em que medida um percurso histrico distinto vai imprimir uma certa marca
poltica social, de forma a podermos falar de padres sociais alternativos, para alm das
semelhanas apontadas quanto pauta de servios oferecidos pelos Estados.
Neste sentido criticamos os estudos que tomam por base exclusivamente a c o m -
parao de indicadores sociais em diferentes pases, desconhecendo os processos histri-
cos nos quais se originaram, e as relaes sociais que assim se conformaram. Em outras
palavras, a existncia de polticas sociais idnticas quanto oferta de servios no cor-
responde a uma mesma identidade no plano das relaes poltico-ideolgicas de ci-
dadania.
Compreendemos as polticas sociais c o m o uma relao social que se estabelece
entre o Estado e as classes sociais, em relao reproduo das classes dominadas, que
se traduz em uma relao de cidadania, isto um conjunto de direitos positivos que
vincula o cidado a seu Estado.
O surgimento dos Estados nacionais, c o m a transio para o capitalismo, teve
como correspondente o reconhecimento do status de cidado ao povo (Donnangelo,
1976:49) sendo que a cidadania implicou no estabelecimento de uma pauta de direitos e
deveres entre o cidado e seu Estado, no reconhecimento da igualdade humana bsica e
at mesmo na busca de uma participao integral d o indivduo na comunidade (Marshall,
1967:64).
Assim, ao tratarmos da cidadania estamos nos referindo tanto relao entre o
Estado e os membros da sociedade, quanto tambm ao que nas palavras de Katznelson
(1981:526) diz respeito s regras de transao bem c o m o aos objetivos valorizados que
caracterizam esta relao.
Entretanto, desde que a cidadania vista por ns como resultante de um processo
histrico concreto, podemos afirmar c o m Peirano (1982:3) que os Estados e naes esto
sempre em processo de constituio, o mesmo podendo ser dito da cidadania:" c o m o
cada Estado usa critrios diferentes de seleo e de excluso no status de cidado, as
variaes tambm podem ser vistas contextual e historicamente."
A o considerar a cidadania c o m o uma relao social que resulta de uma dada cor-
relao de foras, em seu desenvolvimento histrico concreto, no pretendemos, no en-
tanto, reduzi-la a mero resultado da luta de classes, c o m o se as classes e as relaes en-
tre elas e o Estado fossem geneticamente anteriores a sua identificao c o m o cidados.
A o contrrio, concordamos c o m a argumentao de Landi (1981:174) de que "toda
poltica pressupe determinados princpios dc individuao atravs dos quais se aceitam
e se estimulam certas identidades sociais e polticas, se alternam e ressignificam outras,
se estigmatizam as no-desejveis".
Desta maneira, compreendemos que ao mesmo tempo que produto da luta de
classes, a cidadania enquanto parte da ordem simblica, atua dialeticamente, confor-
mando identidades sociais e polticas das classes dominadas, no processo intersubjetivo
de interpelao, no qual uma classe assimila um conjunto de atributos atravs dos quais
se individualiza, se reconhece e reconhecida pelos demais componentes da sociedade.
Em resumo, a construo da cidadania resulta da dinmica das relaes de poder, sendo
ao mesmo tempo parte do processo de constituio e consolidao da hierarquia de
poder na sociedade.
Ainda segundo Landi (1981:186) "as interpelaes formam as diferentes identi-
dades atravs das quais os agentes sociais se inscrevem - consensual ou conflitivamente
- na ordem das formaes sociais. A noo de ordem se desdobra em dois sentidos:
c o m o distribuio de funes na diviso social e tcnica do trabalho e c o m o indicao
de hierarquias, c o m o tica, c o m o seleo de poder. Em suma, os sistemas interpelativos
constituem as formas em que os indivduos so nomeados, designados na rbita laboral,
na sociedade civil, no sistema institucional estatal, em sua condio nacional, etc".
Compreendendo assim a cidadania c o m o um processo no qual se estabelece uma
certa relao social entre Estado e classes dominadas e que ademais toma parte na consti-
tuio da identidade social e poltica destas classes vis--vis o s demais componentes da
sociedade, buscaremos analisar os padres histricos que originaram distintos signifi-
cados para as polticas sociais ali implementadas, c o m o materializao destas trajetrias.
Por outro lado, no se trata de abordar a cidadania c o m o um processo e m con-
struo enquanto se enfoca o Estado c o m o uma entidade acabada e dotada da capacidade
de constituir o s cidados a partir de sua prpria lgica ou vontade racionalizadora. A o
contrrio, c o m o veremos, trata-se de um processo duplo, no qual a constituio d o ci-
dado um dos lados da moeda e a construo do Estado nacional o outro. O u seja, a
relao de cidadania, enquanto configurao juridico-poltica que requer um aparato ad-
ministrativo, um corpo de funcionrios especializados e o domnio de um saber, por-
tanto um dos aspectos essenciais d o processo de state-building.
C o m o bem expressou Esping-Andersen (1985:245) o Welfare State no mera-
mente um produto do poder de mobilizao poltica mas , mais propriamente, poder insti-
tucionalizado.
E M E R G N C I A D A Q U E S T O S O C I A L
D U A S VIAS D E T R A N S I O P A R A O C A P I T A L I S M O
Para este autor ainda possvel identificar uma terceira via de transio, repre-
sentada pelas revolues camponesas que deram origem ao comunismo, c o m o con-
seqncia tanto da ausncia de uma revoluo comercial na agricultura levada adiante
pelos senhores feudais proprietrios de terra, quanto pela sobrevivncia das instituies
camponesas submetidas s presses da era moderna (Barrington Moore, 1966:477).
No parece muito proveitosa a discusso acerca de qual das classes definidora
das diferentes vias de transio, j que estamos supondo que este um processo re-
lacional, no qual as relaes e a estrutura do poder vo ser definidas a partir dos enfren
tamentos e alianas que se establecem entre as classes, e no em razo de sua "essen
cialidade", o que nos remeteria a uma vis economicista.
Estruturalmente, a transio ao capitalismo coloca a questo do enquadramento
das relaes e estruturas de poder, levando em conta a matriz anterior na qual sobres-
saam as relaes entre elites rurais e camponeses, e a nova matriz que configurar as re-
laes entre burguesia industrial e proletariado urbano. Evidentemente, todas as combi-
naes relacionais possveis, no interior dc cada uma dessas matrizes, bem como entre as
duas, colocam-se como possibilidades. As diferenciaes podero ser explicadas a partir
da considerao destas combinatrias poltico-econmicas e culturais.
Resumindo, nas indicaes dadas pelos autores mencionados podemos dizer que
so identificadas duas vias de transio para o capitalismo, c o m suas respectivas carac-
tersticas a via liberal-burguesa e a modernizao conservadora.
A V I A LI E R A L - U R G U E S A
A MODERNIZAO CONSERVADORA
o favorecimento da organizao tanto dos interesses dos trabalhadores quanto dos em-
presrios e dos profissionais diretamente ligados ao sistema;
a expanso da burocracia e do aparato estatal coincidentemente c o m um processo de
centralizao;
a articulao dos diferentes grupos de interesse c o m a burocracia, como um dos prin-
cipais elementos no processo dc continuidade e dc expanso do sistema.
Na fase de reviso:
Apesar de o SERPS ser ainda muito recente para permitir uma avaliao segura
do seu desempenho, uma v e z que um esquema s amadurece quando as primeiras
geraes de contribuintes comeam a receber seus benefcios, pode-se, no entanto, anali-
sar o seu significado poltico e ideolgico.
A resposta britnica ao prolongado perodo de desaquecimento da economia na-
cional e de crise internacional, desde meados dos 70 a meados dos 80, representou o des-
moronamento das idias keynesianas que haviam preponderado desde metade d o sculo,
c o m a ascenso dc polticas econmicas monetaristas e de governos conservadores. Pela
primeira v e z desde o ps-guerra um governo elegia-se c o m a plataforma dc reduo do
gasto social, o que representava para o eleitorado a possibilidade de evitar um aumento
dos impostos e talvez uma reduo do controle estatal centralizado sobre o sistema de
proviso social.
Apesar dc este fato ter representado uma profunda mudana dc proposta poltico-
ideolgica explicitamente assumida pelo governo conservador, o s cortes previstos nos
gastos sociais no sc fizeram sentir da mesma forma, afastando o fantasma inicial de que
o Welfare State estaria sendo desmantelado. Na realidade, os cortes foram altamente di-
ferenciados por programas, afetando principalmente os programas habitacionais e em
parte os de educao (Judge, 1987:16). O mesmo autor aponta um crescimento dos gas-
tos c o m sade e seguridade social e uma tendncia para reformulao do sistema em di-
reo a uma economia mista do Welfare, ou seja, um novo arranjo das relaes entre
Estado e sociedade.
Ainda relativamente cedo para se avaliar o impacto socioeconmico destas
medidas, embora alguns autores venham chamando ateno para o aumento da iniqi-
dade c o m o resultado dos cortes seletivos nos programas sociais, atingindo mais profun-
damente programas d c assistncia social do que aqueles c o m o o s dc aposentadoria que
beneficiam a populao empregada e c o m mais altos nveis de renda: N o entanto, o
sistema de sade tambm continuou a ser beneficiado, o que contradiria este tipo dc ar-
gumento, dado seu carter universal.
Talvez o mais importante nesta mudana tenha sido exatamente seu impacto
ideolgico, ao recolocar a contradio entre igualdade e liberdade nos termos liberais
clssicos, optando por um modelo de mercado e abrindo mo da proposta coletivista
c o m a qual os governos europeus responderam crise d o ps-guerra.
Nas duas situaes, no entanto, a forma de atendimento s demandas sociais, na
medida em que expressa o padro socialmente aceito de relao Estado/sociedade, bem
c o m o as conseqncias dc seu processo de institucionalizao, estiveram no centro da
crise e da redefinio dos modelos de poltica pblica.
POLTICA S O C I A L D O C A P I T A L I S M O A U T O R I T R I O : O C A S O
D A A L E M A N H A
POLTICA R E S I D U A L N O C A P I T A L I S M O L I B E R A L : O C A S O
D O S E S T A D O S U N I D O S
E M B U S C A DE UMA T E O R I A DO W E L F A R E S T A T E
T I P O S IDEAIS M O D E L O S I D E A L I Z A D O S
W E L F A R E STATE
J Gough (1979:45) define o Welfare State c o m o "o uso do poder estatal para
modificar a reproduo da fora de trabalho e para manter a populao no-trabalhadora
nas sociedades capitalistas".
Os trabalhos inspirados na anlise marxista de O'Connor (1977), relacionando as
polticas sociais c o m as funes de acumulao e legitimao exercidas pelo Estado
capitalista, tiveram a vantagem de situar o Welfare State no conjunto mais amplo da in-
terveno estatal e destac-lo c o m o elemento central na reproduo de uma dada ordem
social. neste sentido que Esping-Andersen (1980:258) prope-se a pens-lo c o m o in-
terveno na esfera do consumo, na esfera da distribuio e na esfera das relaes de
produo. Tal anlise encaminha-o a enquadrar o Welfare State c o m o um produto da
luta de classes ou, mais amplamente, uma articulao do conflito distributivo: "O Wel-
fare State um produto particular da demanda que logicamente emerge da posio em
que se encontram o s assalariados; isto , o mais provvel produto onde as demandas as-
salariadas ganham uma expresso poltica" (1985:227).
Ou ainda:
"O Welfare State visto c o m o uma articulao de conflitos distributivos, e m par-
ticular, um conflito entre princpios de mercado e princpios de alocao poltica, centra-
dos em torno dos arranjos institucionais das polticas sociais".
Outros autores, embora compartilhem a viso anterior c o m relao ao carter ou
determinao estrutural d o fenmeno, divergem, j que enfatizam o carter consensual
c o m o base para criao dos sistemas de proteo social. Assim, salientam o aspecto de
integrao, c o m o na definio dada por Boulding e citada por Titmus & Watson
(1976:153): "Poltica Social aquela centrada naquelas instituies que criam integrao
e desencorajam alienao".
Na mesma linha, outros autores procuram precisar melhor as condies em que
estas instituies v m a desempenhar essas funes integradoras, c o m o resposta ao
processo de modernizao, c o m o no bem desenvolvido e abrangente argumento de Flora
& Heidenheimer (1981:8): "o conceito definido interpretando o Welfare State c o m o
uma resposta aos processos de desenvolvimento bsicos e de longa durao e aos proble-
mas criados por eles. Da perspectiva de uma teoria do desenvolvimento poltico, ele
interpretado c o m o uma resposta ao aumento da demanda por igualdade socioeconmica
no contexto da evoluo da democracia de massas. A teoria da modernizao ou diferen-
ciao estrutural, por outro lado, leva-nos a entender o Welfare State c o m o uma resposta
a crescentes necessidades e demandas por segurana socioeconmica no contexto de um
aumento da diviso do trabalho, de expanso dos mercados e de perda das funes de
segurana pelas famlias e comunidades".
Alber (1981:456) procura sintetizar estas explicaes em uma definio mais
operacional: "o termo Welfare State designa um conjunto de respostas polticas ao pro-
cesso de modernizao, consistindo de intervenes polticas no funcionamento da
economia e na distribuio societal das chances de vida, que visam promover a segu-
rana e igualdade dos cidados no sentido de possibilitar a integrao social de so-
ciedades industriais altamente mobilizadas".
Se os estudos originais sobre o Welfare State estiveram muito voltados para opor
correntes tericas explicativas, como marxistas versus funcionalistas e/ou pluralistas,
atualmente existe um reconhecimento das contribuies aportadas por cada uma destas
vertentes, bem c o m o de suas limitaes para dar conta do fenmeno cm sua complexi-
dade e diversidade. Por outro ngulo, percebe-se o equvoco de antepor vises que se
complementam, sob certos aspectos, j que se identifica a ambigidade c o m o inerente e
intrnseca prpria natureza do objeto de estudos.
neste sentido que Heclo (1981:392) compatibiliza as correntes da teoria do con-
senso c o m as da teoria do conflito ao admitir que "o que veio a ser chamado de Welfare
State foi um arranjo para viver c o m prioridades mutuamente inconsistentes, um sistema
de contradies toleradas", combinando tradies ocidentais to diversas quanto o
liberalismo e individualismo, c o m o progresso humano, o conservadorismo paternalista
na defesa das instituies c da ordem social e a orientao socialista cuja crena na
responsabilidade coletiva termina por ver c o m o benigno o poder estatal.
Todas essas interpretaes sobre o Welfare State procuram, alm de conceitu-lo,
responder a questes relativas s condies responsveis pela sua emergncia e procurar
encontrar as razes explicativas da lgica do seu desenvolvimento subseqente, sendo
tais estudos, em geral, originados de pesquisas comparativas de sistemas de proteo so-
cial em pases desenvolvidos da Europa e da Amrica do Norte.
U m dos estudos mais conhecidos o de Wilensky (1975), no s pela sua
abrangncia c o m o tambm pela radicalidade de sua tese central, na qual afirma que o de-
senvolvimento econmico - e suas conseqncias em termos de urbanizao e industri-
alizao acarretando os processos de mobilizao e organizao, ao lado do aumento da
burocracia estatal - a causa fundamental responsvel pela emergncia do Welfare State
(1975.XIII). Considerando-o c o m o uma das maiores uniformidades estruturais das so-
ciedades modernas, independente inclusive do regime poltico ou postura governamen-
tal, o autor identifica uma tendncia inexorvel ao estabelecimento do Welfare em decor-
rncia de necessidades dc ordem poltica e econmica.
A explicao deste fato, para Wilensky (1975:27), residiria no prprio processo
de desenvolvimento que aproximaria pases c o m tradies polticas e culturais distintas,
tanto em termos da primazia do nvel econmico quanto das conseqncias e m termos
demogrficos e burocrticos.
Neste sentido, afirma seu carter estrutural: "O Welfare State a maior tendncia
estrutural da sociedade moderna. C o m o crescimento econmico, todos os pases desen-
volvidos criam programas similares de Seguridade Social. Qualquer que seja seu sistema
poltico ou econmico, qualquer que sejam as ideologias das elites ou das massas, os
pases ricos convergem e m tipos de programas de sade e assistncia, no aumento da
abrangncia da cobertura e, em menor grau, nos mtodos de financiamento" (1975:86).
Apesar disso, o autor no pretender negar a importncia dos arranjos polticos,
que so considerados os fatores explicativos das diferenciaes existentes entre os siste-
mas criados a partir de um certo grau de desenvolvimento, destacando-se ai o papel de
variveis tais c o m o o grau de centralizao do governo, o formato da estratificao so-
cial e a mobilidade relativa, a organizao da classe trabalhadora e a posio militar.
Assim, a predominncia de uma autoridade central governamental favoreceria o
gasto pblico c o m programas de Welfare e aumentaria a nfase na igualdade, ao mesmo
tempo em que evitaria que as clivagens internas e a heterogeneidade social afetassem ne-
gativamente o desenvolvimento de tais programas. Destaca ainda o papel da classe
mdia c o m o seu suporte ou antagonista neste ltimo caso, quando ela percebe o sistema
c o m o inquo, ou favorecendo preferencialmente aos pobres. Tambm influenciariam ne-
gativamente a percepo da classe mdia fatores c o m o o peso das contribuies diretas e
o individualismo decorrente da posio de no-assalariamento. Ideologias favorveis
so, por outro lado, decorrentes da fora e da organizao da classe trabalhadora e dos
nveis de participao por ela alcanados.
Muitos estudos tm buscado analisar c o m o o s partidos polticos catalisam estas
demandas ou inscrevem tais ideologias em seus programas de governo, e em estudos de
casos especficos, tm encontrado que a competio partidria atravs das eleies dos
governantes tem sido um importante fator no incremento dos programas d o Welfare
State. C o m relao aos partidos, no entanto, as diferenciaes parecem ser mais de
natureza doutrinria, j que no foram identificadas alteraes significativas nos pro-
gramas governamentais de partidos c o m plataformas divergentes.
N o entanto, diversos estudos tm demonstrado que a institucionalidade poltica, a
composio e regras de funcionamento d o Parlamento e seu poder frente ao Executivo,
constitui-se em importante fator de favorecimento da sobre/sub representao de foras
sociais favorveis ou contrrias ao desenvolvimento das poltica sociais.
Tem sido freqentemente apontado o papel da burocracia da Seguridade no sen-
tido de controlar a agenda decisria. utilizando seu conhecimento tcnico c o m o instru-
mento de scletividade, favorecendo-se de sua posio para articular-se aos interesses so-
ciais que facilitam sua permanncia e expanso. Em suma, uma vez iniciado o programa
de proteo social inegvel o papel desempenhado pela burocracia em sua evoluo
subseqente. N o entanto, as condies de emergncia no poderiam ser explicadas pela
existncia prvia da burocracia, assim c o m o tambm no se avalia o peso que tais c o n
a e s ocupam na conformao de um processo que delimitaria inclusive a prpria ca-
pacidade de ao da burocracia.
Dentre estas condies, tem sido analisada a relao da guerra no desen-
volvimento do Welfare State, e o principal estudo continua a ser o de Titmus (1958), no
qual o autor destaca o papel da Primeira Guerra Mundial na criao de sociedades mais
igualitrias, na medida em que os governos passaram a ter c o m o preocupao a sade e
integridade de sua populao e a sociedade se imps um grau crescente de disciplina s o -
cial, ambos fatores determinantes para criao do consenso necessrio imposio de
uma cota de sacrifcios para viabilizar programas extensivos de proteo social.
Outros autores c o m o Marshall (1965) e Beveridge (1987) chamam ateno para o
contexto de guerra para explicar tanto o consenso criado e a integrao propiciada
quanto o planejamento nacional, ambos fatores que embasaram a adoo de polticas s o -
ciais pelos governantes. Em outros termos, salienta-se c o m o "fator militar" o carter de
compromisso da poltica social, que legitima a ao governamental na introduo de
sistemas amplos de Welfare.
Em uma perspectiva diferente da viso embasada na teoria desenvoh/imentista e
pluralista de Wilensky encontra-se o estudo de Gough (1979), que desde uma anlise
marxista pretende fornecer uma viso compreensiva sobre o desenvolvimento d o Wel-
fare State, entendendo-o c o m o um processo contraditrio no qual cada tendncia gera a
contratendncia equivalente: por exemplo, tendncias para melhoria do bem-estar e de-
senvolvimento do poder dos indivduos, controlando as foras cegas do mercado, simul-
taneamente a tendncias represso e controle das pessoas, e sua adaptao aos re-
querimentos da economia capitalista. Todo este processo est voltado para interveno
estatal na reproduo da fora de trabalho, atravs dos mecanismos de taxao, regu-
lao, subsdios e proviso de servios.
A s origens d o Welfare State so encontradas no conflito de classes e no
crescimento da classe trabalhadora, c o m o resultado da organizao e ao das massas,
diretamente ou atravs da representao. Neste sentido, identifica que as lutas pelo
sistema de proteo social, e m seus primrdios, confundiram-se c o m a luta pela de-
mocracia poltica. C o m a introduo do sufrgio universal e outros instrumentos da de-
mocracia liberal, foram criados canais atravs dos quais se poderia obter melhorias das
condies sociais. Embora os direitos sociais algumas vezes tenham sido conseqncia
da democracia e em outros casos uma alternativa a ela, o autor identifica na presso das
organizaes dos trabalhadores - partidos operrios, partidos de massa e sindicatos - e
na relativa autonomia do Estado, os fatores cruciais na emergncia das polticas sociais.
N o entanto, para Gough (1979:62) o conflito de classes no suficiente para ex-
plicar as origens e o desenvolvimento d o Welfare, porque" ns temos que explicar c o m o
os interesses de longo prazo da classe dominante capitalista so formulados e personifi-
cados no campo do Welfare". Neste, sentido ele chama ateno para o papel desem-
penhado pelos partidos polticos na representao da classe capitalista, permitindo alter-
nativas e estratgias diferentes.
Analisando a tendncia para a centralizao em todos os pases neste sculo, bem
c o m o os contra-poderes representados pelo complexo j o g o de relaes governamentais,
Gough conclui que " a ameaa dc um poderoso movimento das classes trabalhadoras
que galvaniza a classe dirigente a pensar mais coesiva e estrategicamente e a reestruturar
o aparelho de Estado para este fim" (1979:65). N o entanto, chama a ateno para o fato
de que tanto a autonomia relativa quanto o grau de centralizao do Estado, fatores de-
terminantes de sua interveno social, seriam por sua vez produto da prpria evoluo
histrica precedente (por exemplo, existncia ou no do absolutismo), no podendo ser
tomados c o m o mero produto de um estgio do desenvolvimento econmico.
Outro autor que procura entender a relao entre as condies e grau de mobili-
zao da classe trabalhadora e o que ele denomina a democratizao social do capi-
talismo Esping-Andersen (1985 e 1990), partindo da hiptese de que o grau de mobili-
zao poltica afeta o resultado distributivo (1985:223); assumindo que a histria das
coalizes polticas de classe a causa mais decisiva das variaes do Welfare State
(1990:1).
Vendo-o como uma articulao de conflitos distributives, o autor supe que a insti-
tucionalizao de responsabilidades polticas acerca de padres de vida individuais, para
alm das relaes de mercado, ser provavelmente evitada pelas classes privilegiadas,
porque, acima de tudo, representa uma alterao do poder em direo as classes mais
desfavorecidas. Para o movimento operrio, as polticas sociais representam um meio de
cultivar a unidade de classe, valores coletivistas e solidrios, no enfrentamento contra a
competio e atomizao impostas pelo mercado. Neste sentido, afirma que "a poltica
social , portanto, integral ao processo de formao de classe do movimento tra-
balhista... que a poltica social toma-se uma arena para a acumulao de recursos de
poder para a classe trabalhadora; o princpio subjacente sendo a substituio das trocas
no mercado pela distribuio social e dos direitos de propriedade pelos direitos sociais"
(1985:228).
Entende, pois, a democratizao social do capitalismo c o m o uma poltica que en-
volve a desmercantilizao dos assalariados e do consumo, a reestratificao da so-
ciedade de acordo c o m princpios solidrios, correes redistributivas nas iniqidades
impostas pelo mercado e, acima dc tudo, a institucionalizao do pleno emprego susten-
tado. A capacidade da organizao e mobilizao polticas da classe trabalhadora para
conformar um capitalismo democratizado vai depender da estrutura relacional de poder
de toda a sociedade, ou seja, na extenso pela qual os partidos no-socialistas esto mu-
tuamente divididos; e das condies abertas pelos partidos da classe trabalhadora para
forjar alianas c o m outras classes sociais (1985:223).
A s concluses do estudo dc Esping-Andersen encontraram que o enfrentamento
da mobilizao da classe trabalhadora em sociedades c o m valores fortemente consoli-
dados em tomo de uma matriz liberal ou de outra corporativa inviabilizaram a insti-
tucionalizao de uma poltica social nos moldes da social democracia, o que levou o
autor a refletir que a anlise c o m base exclusivamente no poder de mobilizao de classe
insuficiente para explicar tais resultados.
A outra abordagem terica que tem sido considerada uma das vertentes mais ricas
na explicao do fenmeno Welfare State tem sido a de origem durkheimiana, repre-
sentada especialmente pelos trabalhos do grupo que inclui Flora, Heidenheimer e tam-
bm Alber. Para eles, o Welfare State uma resposta ao processo de desenvolvimento
das sociedades capitalistas industrializadas e seus consetncos - incluindo a o aumento
da diviso d o trabalho, a expanso dos mercados e a perda das funes de segurana das
organizaes tradicionais - em busca de estabilidade e segurana, isto , de um novo tipo
de solidariedade, em um contexto de alta mobilizao social.
Entendendo a consolidao dos Estados absolutistas c o m o pr-condio para o
desenvolvimento d o Welfare State, os autores associam sua emergncia c o m a evoluo
da democracia de massas, chamando, no entanto, ateno para o fato de que sua criao
implicou em uma profunda transformao d o prprio Estado, em suas estruturas, funes
e legitimidade, j que se trata da emergncia de um novo sistema de dominao (Flora &
Heidenheimer, 1981:23).
neste sentido que os autores o identificam c o m o uma criao d o capitalismo, e,
mais do que isto, definem a cidadania c o m o o elemento central da integrao mecnica
(por oposio solidariedade orgnica) nas sociedade modernas e altamente diferen-
ciadas (Flora & Alber, 1981:40).
Uma das afirmaes mais contundentes de Flora (1986.XIII) delimita o
fenmeno, circunscrevendo-o a um processo mais amplo vivido nos pases europeus: "O
moderno Welfare State uma inveno europia - no mesmo sentido que o Estado na-
cional, a democracia de massas e o capitalismo industrial. Ele nasceu c o m o uma resposta
aos problemas criados pela industrializao capitalista: ele foi guiado pela luta de classes
democrtica e seguiu os passos do Estado nacional".
A cadeia do raciocnio claramente percorrida: industrializao; grande
mudana populacional na direo campo/cidade: quebra dos laos e redes tradicionais dc
solidariedade e integrao; grandes unidades produtivas e a criao de coletivos de tra-
balhadores; mobilizao e organizao da nova classe trabalhadora: evoluo da de-
mocracia de massas c o m a criao de partidos operrios e socialistas: aumento da produ-
tividade do trabalho e da riqueza acumulada: consolidao de um corpo burocrtico esta-
tal e domnio das tcnicas administrativas: aumento da interveno do Estado e criao
de mecanismos redistributivos via polticas sociais; institucionalizao do conflito indus-
trial e redistributivo.
Considerando portanto o Welfare State c o m o um instrumento comum de consoli-
dao do Estado nacional, capitalismo industrial e democracia de massas no contexto
europeu, o s autores identificam inclusive uma periodizao semelhante c m seu desen-
volvimento.
Segundo Alber (1981), a primeira fase seria a da pr-histria do moderno sistema,
no perodo entre 1600-1880, caracterizada pelo desenvolvimento das Poor Laws, e a
concepo culpabilizadora da pobreza e assistncia a elas associadas. A fase seguinte, do
take off, inicia-se ao final do sculo X I X , c o m a adoo dos programas dc Seguro Social
c o m o forma dc integrao dos trabalhadores, e vai dc 1880-1914. Depois da Primeira
Guerra Mundial inicia-se a terceira fase, de expanso, c o m a ampliao da cobertura para
os estratos mdios e a ampliao dos programas sociais, durante o perodo de 1918 a
1960, c o m o predomnio do princpio d o dever do Estado de prover um mnimo. A
quarta fase de acelerao vai de 1960 a 1975, onde a cobertura se universaliza e os nveis
dos benefcios so sucessivamente ampliados, dc acordo c o m a noo prevalente de ga-
rantia estatal de um nvel timo, acarretando acelerao considervel dos gastos pblicos
c o m os programas sociais. A ltima e mais recente fase inicia-se em 1975, c o m a de
sacelerao d o processo de expanso estatal e do ritmo de crescimento d o gasto social,
caracterizando um perodo de intenso criticismo ao Welfare State.
Heclo (1981) tambm estabelece uma periodizao semelhante, embora tome
c o m o critrio definidor mais propriamente a aprendizagem institucional d o que gastos,
modelos e cobertura utilizados por Alber, chegando aos seguintes estgios: experimen-
tao (1870-1920), consolidao (1930-1940), expanso (1950-1960) e reformulao
(1970-?).
Apesar de toda a identidade encontrada no processo europeu de construo e de-
senvolvimento do Welfare State, os mesmos autores procuram desvendar o s determinan-
tes das variaes encontradas quando se compara os distintos pases entre si.
Para tal, fazem uso d o macromodelo de desenvolvimento poltico europeu pro-
posto por Rokkan, c o m base no qual Flora prope que as variaes encontradas em re-
lao ao Welfare State possam ser compreendidas a partir das diferenas estruturais re-
sultantes da precocidade dos processos de formao do Estado e da nao; das diferenas
subseqentes na evoluo da democracia dc massas; das diferenciaes quanto ao timing
na criao das principais instituies do Welfare; e, finalmente, quanto ao aprovei-
tamento da oportunidade de se criar programas em circunstncias excepcionais c o m o a
guerra e as crises econmicas (1986:XVN).
Para analisar a persistncia de diversidade entre os pases, o autor prope ento
duas dimenses, luz das quais estas diferenciaes possam ser elucidadas: "estatali
dade", isto , o grau em que o Estado central penetrou as instituies de proteo social,
definindo o espao de manobra para estruturas intermedirias; e, "fragmentao", ou o
grau no qual estas instituies reproduzem diferenciaes sociais.
O grau de "estatalidade" refletiria razes antigas na formao dos Estados nacionais,
tais como a diversidade das relaes entre Igreja e Estado durante a Reforma: o esta-
belecimento de estruturas polticas mais ou menos centralizadas e a sobrevivncia ou
destruio de instituies representativas durante o perodo absolutists criando opor-
tunidades para o desenvolvimento dc estruturas mais descentralizadas e formas associati-
vas d o Welfare State (Flora. 1986:XIX).
"Fragmentao", por sua vez. diz respeito adoo, desde o s primrdios do Wel-
fare, de princpios de universalizao da cidadania ou, ao contrrio, de cristalizao das
diferenciaes sociais em termos de fragmentaes institucionais. Tal deciso estaria
condicionada por elementos variantes na estrutura dc classes europia: a heterogeneidade
ou homogeneidade da operrios da indstria (blue-collar)', suas ligaes c o m os cam-
poneses e suas relaes c o m os trabalhadores assalariados (white-collar).
O estabelecimento de sistemas universais e igualitrios estaria dado pelo
preenchimento de uma ou mais das condies abaixo:
negar a proteo social c o m o incompatvel ordem liberal capitalista, nos casos dos
pases cuja transio ao capitalismo se deu pela via liberal;
incorporar as novas demandas ao antigo padro de relaes de autoridade,
modernizando-o mas conservando-o ao mesmo tempo, o que ocorreu no caso
d o s pases cuja transio ao capitalismo se deu pela via da modemizao auto-
ritria;
incorporar as novas demandas c o m o forma de promover a instaurao de uma nova
ordem socioeconmica, no caso da transio ao socialismo.
Neste livro procuramos demonstrar, tanto na anlise dos casos histricos quanto
na resenha da literatura que procura teorizar sobre o fenmeno social do Welfare, que
apenas uma anlise compreensiva, que procure entender o Welfare c o m o parte de um
processo social mais amplo - no qual ao mesmo tempo que se constri o Estado nacional
se define o formato e o contedo da cidadania - podemos dar conta tanto dos aspectos
estruturais homogenizadores quanto das variaes encontradas.
O D E S E N V O L V I M E N T O DO W E L F A R E NO A S C E N S I O N A L
IRREVERSVEL.
A P R O T E O S O C I A L C O M O POLTICA P B L I C A
ECONOMIA/POLTICA/ESTADO
NAO/CLASSES/HEGEMONIA
A B O R D A G E N S T E R I C A S
C A R A C T E R I Z A O
Apesar das diferenas nas abordagens tericas, existe uma enorme convergncia
na maneira c o m o o s estudiosos caracterizam os sistemas dc Seguridade Social na
Amrica Latina.
A primeira caracterstica que deve ser apontada, malgrado a incipiente teorizao
a respeito, que na Amrica Latina podem ser encontrados alguns dos mais antigos,
fortes, complexos mecanismos de engenharia poltica no campo da proteo social; c o m -
parveis sob vrios aspectos aos mais tradicionais sistemas europeus.
Para se ter uma idia, podemos tomar dados tais c o m o o fato de que em 1990
comemorou-se o 75 aniversrio da primeira lei de acidentes de trabalho no Uruguai e o
65 aniversrio das primeiras leis de penso no Chile, sendo pois pioneiros dentre os
pases d o Terceiro Mundo, alm dc anteceder tambm pases mais desenvolvidos c o m o
os Estados Unidos. Outro dado significativo relativo ao volume de recursos envolvidos
nos sistemas de Seguridade Social, cujas despesas alcanavam, na dcada de 70, 14% e
17% d o PIB nos dois pases pioneiros, e, na dcada de 80, estavam e m torno de 10% do
PIB e m cinco pases da regio (BID, 1991).
Os esforos d o estudo de Mesa-Lago (1978) para estabelecer um esquema classi
ficatrio dos diferentes pases da regio, de acordo c o m um conjunto de variveis, foi
proveitoso na medida em que permitiu junt-los e m trs grupos comparveis de acordo
c o m um critrio de antiguidade dos sistemas: os pioneiros, os medianos e os recentes.
Em sua classificao podemos encontrar um primeiro grupo dc pases pioneiros -
Chile, Uruguai, Argentina, Cuba e Brasil - onde o sistema de Seguridade Social iniciou-
se primeiramente, por volta de 1920, e cujos traos principais seriam o elevado nvel de
estratificao na montagem dos sistemas e a persistente crise fiscal que atravessam h
mais de quatro dcadas (excetuando-se o caso de Cuba, que teve um desenvolvimento
posterior distinto).
Nascidos c o m o sistemas fragmentados - cada instituio protegendo um grupo
ocupacional diferente por meio de subsistemas independentes - "este tipo de evoluo
resultou em uma Seguridade Social estratificada que assumiu uma estrutura piramidal,
c o m relativamente poucos grupos dc segurados protegidos pelos subsistemas privile-
giados no pice e centro e a maioria da populao coberta por sistemas mais pobres na
b a s e " (Mesa-Lago. 1989:3).
Como conseqncia da presso dos grupos descobertos, a evoluo destes siste-
mas tem ocorrido em uma forma de massificao de privilgios, j que a expanso da
cobertura no elimina o sistema de estratificao previamente existente. O custo da uni-
versalizao da cobertura combinado c o m a generosidade nas condies de concesso
dos benefcios so assumidos por Mesa-Lago c o m o a fonte dos problemas financeiros
que eles vm atravessando cronicamente, requerendo reformas em busca de sua unifi-
cao e estandartizao. Entretanto, o poder de barganha dos grupos de presso forou o
Estado a postergar as reformas necessrias at o surgimento de uma nova situao
poltica e institucional nestes pases, c o m as ditaduras militares, que fortaleceu o poder
do Estado contra os grupos de presso, viabilizando em diferentes graus as reformas
visando unificao e uniformizao dos sistemas.
Outro problema que tem sido enfrentado pelos pioneiros a transio de-
mogrfica que ocorreu, ou est se completando nestes pases, na medida em que os siste-
mas envelhecem, significando uma reduo do nmero de contribuintes ao mesmo
tempo em que aumenta o nmero de dependentes, concorrendo para deteriorar ainda
mais as frgeis bases financeiras destes sistemas.
Os resultados das reformas no foram homogneos, mas pode-se observar alguns
traos comuns, como a tentativa de reduo do poder dos grupos dc presso no controle
e gesto destes sistemas - em alguns casos rompendo c o m a administrao corporativa -
e a tentativa de centralizar as mltiplas instituies, c o m o parte do processo d c for-
talecimento d o governo central, e a tendncia a privilegiar a compra de servios ao setor
privado, c o m o no caso dos servios dc sade.
Em seu estudo, Mesa-Lago identifica um segundo grupo de pases - Colmbia,
Costa Rica, Mxico, Paraguai, Equador, Panam, Bolvia, Peru e Venezuela - onde o
sistema de Seguridade foi estabelecido no inicio da dcada de 40, sob a influncia do R e -
latrio Beveridge e da ideologia social-democrata, amplamente difundida na regio
atravs da - Organizao Internacional do Trabalho. Diferentemente dos pioneiros,
onde as polticas sociais corresponderam mais claramente a uma diversificao da estru-
tura produtiva e conseqente necessidade de incorporao poltica dos grupos emer-
gentes, neste segundo grupo de pases a influncia econmica, poltica e ideolgica do
exterior desempenhou um papel mais importante.
A falta de identidade entre os pases componentes deste grupo, se consideradas
condies culturais, econmicas e polticas no impede que Mesa-Lago trate-os como
um subgrupo, cuja varivel unificadora seria encontrada internamente Seguridade So-
cial, devido ao grau relativamente alto de unificao de seus sistemas, tornando possvel
para eles a criao de mecanismos destinados a evitar, pelo menos durante um certo
perodo, os problemas financeiros, administrativos e especialmente polticos, enfrentados
pelos pases do primeiro grupo. Mesmo assim, alguns deles j esto comeando a sofrer
problemas financeiros, na medida em que os sistemas tenderam universalizao e que
as bases de financiamento no tenham sido ampliadas alm das contribuies salariais.
A acelerao da cobertura do seguro entre 1960 e os anos 70 na Costa Rica, bem
c o m o as condies liberais dc acesso ao sistema de sade e a criao dc um sistema as
sistencial de penses, colocaram este pas no mesmo nvel dos pases pioneiros, embora
s mais recentemente, c o m a agudizao da crise econmica, o sistema de proteo so-
cial da Costa Rica tenha sido afetado c o m cortes expressivos nos gastos sociais. Os de-
mais pases deste segundo grupo apresentam um nvel intermedirio de cobertura em
conseqncia da baixa percentagem de trabalhadores assalariados no mercado formal e
das estritas limitaes no nmero do dependentes c o m direito aos benefcios.
Apesar da introduo de programas mais criativos para aumentar a cobertura de
sade e assistncia para as populaes pobres em reas marginais, o sistema mexicano
continua a apresentar um elevado nvel de desigualdade e estratificao, c o m os sub-
sdios estatais sendo canalizados pelos grupos mais poderosos c o m o parte da poltica de
barganha que legitima o poder governamental.
Embora a maior parte dos fundos da Seguridade Social nestes pases v para os
programas de sade, c o m o uma conseqncia da imaturidade do sistema de aposen-
tadorias e da transio demogrfica incompleta, o acesso aos servios de sade tende a
ser discriminatrio, seja porque os beneficirios so limitados, seja porque os servios
esto altamente concentrados, seja ainda porque as prticas de corrupo e clientelismo
desvirtuam seus objetivos originais.
O terceiro grupo identificado por Mesa-Lago composto pelos pases menos de-
senvolvidos da regio - Repblica Dominicana, Guatemala, El Salvador, Nicargua,
Honduras e Haiti - e sua principal caracterstica o surgimento tardio da Seguridade S o -
cial, entre os anos 50 e 60. Eles tambm tm em comum a baixssima cobertura e a alta
concentrao dos servios - praticamente confinados capital - , a existncia de uma
agncia administrativa central e o fato de que eles ainda no esto enfrentando proble-
mas financeiros graves.
O problema principal nestes casos a baixa cobertura aliada a uma capacidade de
financiamento pelo Estado bastante reduzida, alm da baixa formalizao das relaes de
mercado.
U m subgrupo de pases que se destaca totalmente dos demais na regio c o m -
posto pelos pases d o Caribe de colonizao inglesa, j que, embora tenham se tornado
independentes apenas muito recentemente, herdaram um sistema nacional de sade nos
moldes d o sistema ingls e depois da independncia criaram sistemas unificados e uni-
formes de Seguridade que rapidamente atingiram a universalidade.
Analisando esta classificao proposta por Mesa-Lago na qual a dimenso tempo-
ral tomada c o m o nuclear de um cluster de variveis de natureza diversa - polticas,
institucionais, administrativas e financeiras - vemos que, na verdade, tal proposio no
resiste a um olhar mais rigoroso, c o m o demonstram a mera existncia dos casos da Costa
Rica e dos pases de colonizao inglesa.
Por outro lado, a agregao em um mesmo subgrupo, especialmente o dos pases
intermedirios, de realidades sociais, econmicas e polticas to diversas no parece con-
tribuir para o entendimento da problemtica da emergncia e menos ainda da evoluo
dos sistemas de proteo social nestes pases.
Apesar disso, observa-se a tentativa de caracterizao de um padro regional de
Seguridade Social c o m base em alguns aspectos generalizveis, c o m o a baixa cobertura;
a discriminao: a estratificao; a desigualdade; a distncia entre benefcios e necessi-
dades; o gigantesco aparato administrativo; as prticas clientelistas e corporativas; a per-
verso dos mecanismos de financiamento; a privatizao da coisa pblica.
Se bem seja cometo afirmar que estes so alguns dos traos marcantes dos siste-
mas regionais de proteo social - excetuando-se Cuba e os pases de colonizao in-
glesa - no nos parece que da sua identificao decorra necessariamente a abstrao de
um padro regional tpico de proteo social.
Em outros termos, a ocorrncia generalizada destas caractersticas tanto pode in-
dicar um padro que caracterize a proteo social na regio quanto a mera disfuncionali
dade de um sistema. Para explorar esta primeira hiptese necessrio um maior rigor
metodolgico; precauo que nos leva a admitir que as anlises generalistas na verdade
foram construdas c o m base em um grupo mais restrito e homogneo - aquele denomi-
nado c o m o pases pioneiros - posteriormente sendo tratadas c o m o passveis de generali-
zao.
N o caso dos pases pioneiros - Chile, Uruguai, Argentina e Brasil - , que ini-
ciaram seus sistemas de Seguridade Social no primeiro quartil deste sculo, em tomo da
dcada de 20, podemos encontrar um rol de identidades que nos permitem trat-los de
uma maneira conjunta, tais c o m o : a transio d o modelo de dominao oligrquico: a in-
dustrializao substitutiva de importaes; a influncia europia na composio da classe
trabalhadora; a emergncia de mltiplas instituies fragmentadas; o s governos populis-
tas; as ditaduras militares; a crise financeira da Seguridade; o envelhecimento d o s siste-
mas e a transio demogrfica; as tentativas de reforma.
Evidentemente que muitas outras variveis podero ser arroladas para identificar
as diferenciaes entre estes mesmos pases neste mesmo perodo, que se responsabi-
lizariam pela conformao singular que o processo de institucionalizao da proteo so
cial alcanou em cada pais, tais c o m o : o papel do sindicalismo; os partidos polticos e a
representao de interesses da classe trabalhadora; a maior ou menor autonomia do
Estado; o pluralismo e a democracia; a composio da classe trabalhadora; o acerto entre
elites rurais e urbanas, etc.
Para explorar as identidades e diferenas vamos tratar a Seguridade Social nestes
pases atravs de sua caracterizao, de sua periodizao e de um conjunto de hipteses
explicativas.
Primeiramente, a titulo de caracterizao descritiva, enumeraremos os traos mais
marcantes dos sistemas de Seguridade Social nestes pases, quanto :
COBERTURA POPULACIONAL
* Excetuam-se os casos de Cuba e dos pases do Caribe de colonizao inglesa, que nio serio considera-
dos nesta caracterizao.
ao dos trabalhadores urbanos, e o difcil acesso aos servios, por exemplo, de sade,
muitas vezes impede o gozo dos direuos adquiridos.
A cobertura do setor rural ocorre quando a agricultura se moderniza e os tra-
balhadores esto sindicalizados (caso do Chile) ou quando so criados programas nos
quais as empresas do setor urbano arcam c o m os custos da proteo ao setor rural (caso
do Brasil) ou mesmo em programas assistenciais financiados pelo Estado (caso do
Mxico).
Segundo estudos do PREALC (1982), trs quartos daqueles latino-americanos
que no satisfazem suas necessidades bsicas, sendo portanto caracterizados como p o -
bres, vivem no meio rural. Se considerarmos que a outra parcela dos pobres urbanos
constituda de subempregados e de trabalhadores autnomos, teremos que concluir que
a Seguridade Social no tem como seus beneficirios aqueles que mais necessitam de
proteo social. A cobertura da Seguridade tambm tem sido correlacionada positi-
vamente c o m as atividades ocupacionais que exigem melhor qualificao e que obtm
melhor remunerao.
Ainda que os pases que tm maior cobertura sejam em geral os que tem menor
proporo de pobres - c o m exceo do Brasil, liderana mundial em termos de
desigualdades - , a porcentagem da PEA no-coberta excede a porcentagem dos pobres
(Mesa-Lago, 1980:165).
Alem disso, dados apresentados por Mesa-Lago (1980) comparando a cobertura
da PEA no ano de 1970 e em 1980 demonstram que esta reduziu-se em pases c o m o Ar-
gentina, Chile, Uruguai e Peru, como conseqncia da recesso e do desemprego, que re-
duziram o mercado formal de trabalho na regio. A reduo da cobertura na dcada de
70 nos pases pioneiros - exceto o Brasil - indica, ademais, o limite estrutural de expan-
so do sistema, que est condicionado pela amplitude do mercado de trabalho, j que a
maior cobertura nestes pases indicava tambm o maior nmero de trabalhadores no mer-
cado formal; limite que no foi possvel ser transposto em razo dos mecanismos de fi-
nanciamento seguirem sendo basicamente atrelados contribuio salarial.
BENEFCIOS
ATENO SADE
ESTRUTURA GESTO
A M O N T A G E M DO PADRO DE S E G U R I D A D E
SOCIAL NA AMERICA LATINA:
COOPTAO REGULAO
Neste captulo vamos procurar identificar o padro de seguridade social que pre-
dominou na Amrica Latina entre aqueles pases que primeiro implantaram seus siste-
mas de proteo social na regio - Uruguai, Chile, Argentina e Brasil - buscando,
atravs da anlise d o desenvolvimento histrico destes sistemas, estabelecer uma perio-
dizao que de conta dos movimentos e da dinmica que marcaram a sua constituio,
amadurecimento e crise.
Neste sentido, estamos interessados em buscar as regulardades e as diferenas
que possam responder tanto caracterizao de um padro comum, evidenciado em sua
evoluo tendencialmente regular, bem c o m o pelas especificidades, que, em cada caso,
configuraram uma estruturao singular daqueles sistemas.
Assim, ao tratar as identidades poderemos identificar as determinaes e limites
estruturalmente dados pela relao Estado/sociedade em um contexto de industrializao
retardatria no capitalismo perifrico, enquanto que ao tratar as especificidades podere-
mos averiguar as hipteses explicativas das diferenciaes existentes na forma como as
questes socialmente colocadas foram tratadas pelos diferentes atores polticos e en-
quadradas em estruturas institucionais singulares.
Assumimos a hiptese dc Belmartino e Bloch (1985:6) de que a historiografia re-
cente da regio registra grandes tentativas de adequao entre as necessidades internas
de desenvolvimento do capitalismo e as determinaes provenientes d o sistema mundial,
e que, cada uma destas estratgias implicaram uma modificao das relaes que se esta-
belecem entre Estado e economia (modo de desenvolvimento), e Estado e massas (modo
de hegemonia) os quais supem uma forma peculiar de abordagem da contradio entre
acumulao e redistribuio.
Em outros termos, os sistemas pioneiros de proteo social, analisados em con-
junto, podem ser um lugar instigante para que se possa olhar o desenvolvimento de
estruturas que concretizam a dinmica relacionai Estado/sociedade atravs do enfren-
tamento e compalibilizao dc contingncias e liberdades, necessidades e paixes.
A construo dos sistemas de proteo social nos pases pioneiros teve incio por
volta da virada d o sculo, estendendo-se at o final dos anos 50. perodo em que o s
sistemas j haviam amadurecido e demonstravam sinais de esgotamento, iniciando-se
uma nova etapa caracterizada por um conjunto de sucessivas reformas que se prolonga
at o s dias atuais.
Nesta primeira etapa encontramos, em diferentes datas dependendo de cada pas,
uma sucesso de fases que podem ser identificadas c o m o :
E M E R G N C I A
CONSOLIDAO
A s quase duas dcadas que vo dos meados dos anos 60 at os 90 seriam mar-
cadas por profundas transformaes na estrutura poltica e econmica na Amrica
Latina, em especial nos pases do Cone Sul. Em primeiro lugar, pela alterao do
sistema poltico, c o m o s golpes militares (Brasil, 1964; Chile, 1973 e Uruguai. 1973; Ar-
gentina, 1966 e 1976), e a implantao de regimes burocrtico-autoritrios, pondo fim
incorporao poltica dos trabalhadores dentro de um modelo populista. Em segundo
lugar, pela crise econmica do capitalismo que atingiu a regio no incio dos anos 80,
pondo fim a um ciclo prolongado de crescimento econmico, requerendo uma nova in-
sero destes pases na diviso internacional d o trabalho e no mercado capitalista
mundial. Em terceiro lugar, pelo processo de transio democracia, c m um novo con-
texto mundial, c o m o predomnio da ideologia liberal e os efeitos deletrios dos gover-
nos militares e do endividamento externo sobre a economia e sobre a qualidade de vida
da populao.
Desde o colapso do populismo - c o m o fracasso d o nacional-desenvolvimenlismo
tanto em controlar a incorporao dos trabalhadores quanto em superar os entraves iner-
entes ao desenvolvimento capitalista retardatrio, ambos atravs de uma ao eficaz do
Estado - o que se coloca em questo, na regio, a necessidade de reformulao da re-
lao Estado/sociedade, de forma a viabilizar a retomada do crescimento econmico, o
controle da inflao e do dficit fiscal, a reviso da insero no capitalismo interna-
cional, a garantia da governabilidade e da estabilidade poltica.
Diferentes projetos, em distintos momentos, pretenderam dar uma resposta a esta
nova ordem de questes desde o prisma das foras sociais de sua sustentao. O fracasso
ou xito relativo de algumas experincias, bem c o m o as mudanas no cenrio interna-
cional e nas formas de articulao das foras polticas em nvel nacional, indicam o
espectro das possibilidades, projetos e estratgias que ainda se enfrentam na definio de
um rumo para o desenvolvimento nacional.
Neste contexto, as diferentes solues encaminhadas para reformular a relao
Estado/sociedade incidiram em um conjunto de reformas d o sistema de Seguridade So
cial, cuja viabilidade dependeu do xito geral do projeto, assim c o m o d o enfrentamento
que se deu no interior d o prprio sistema de proteo social. Embora no tenha sido uma
mesma cronologia das reformas para cada um dos pases estudadas, assim c o m o tenha
variado o impacto de cada uma delas, certo que podemos identificar, tanto na experin-
cia institucional quanto nos projetos ideolgicos, a existncia destas propostas de re-
forma, c o m o matrizes que orientam a formulao e articulao das formas de transfor-
mao do enquadramento da questo social.
A R E F O R M A C E N T R A L I Z A D O R A / B U R O C R T I C A :
E L I M I N A N D O A P A R T I C I P A O
Os governos militares que tiveram lugar a partir dos anos 60 buscaram, sob a
inspirao da Ideologia de Segurana Nacional, redirecionar o sistema poltico c o m a
excluso dos trabalhadores d o pacto de poder, a desmobilizao de suas organizaes e
das estruturas de representao de seus interesses, e assim dar curso internacionali-
zao da economia, favorecendo a entrada de capitais e financiamentos internacionais.
Diferiram das demais experincias autoritrias pretritas pelo fato de serem des
mobilizadores da participao popular, pelo envolvimento da corporao militar c o m o
instituio, e pelo contedo tecnoburocrtico de sua gesto (O'Donnell, 1982:273). Pro-
movendo um padro de acumulao altamente distorcido em favor do capital privado
c o m a de uma trans nacionalizao crescente da estrutura produtiva, opera-se, concomi
tantemente, a despolitizao das questes sociais - passando a trat-las c o m o tcnicas e
apolticas - e o fechamento dos canais democrticos de acesso ao governo, c o m sua substi-
tuio por canais informais localizados nas estruturas burocrticas - o s anis burocrti-
cos - onde a relao entre o s grupos de interesse da sociedade civil e o Estado baseada
mais nos critrios e mecanismos de cooptao do que nos mecanismos de representao
(Cardoso, 1982:50).
N o Brasil, a reformulao da relao Estado/sociedade no campo social teve
c o m o caractersticas centrais neste perodo a centralizao das polticas sociais no
Executivo em nvel federal, a excluso dos trabalhadores da gesto das instituies pre
videncirias, a ampliao da cobertura c o m tendncia universalizao, a criao de fun-
dos especiais para financiamento das polticas sociais e a privatizao tanto da prestao
de servios quanto da lgica de alocao de recursos pblicos.
Na Seguridade Social a reforma teve incio em 1966, c o m a unificao dos IAPs
e a criao d o Instituto Nacional de Previdncia Social, tendo sido seguida por outras al-
teraes na estrutura administrativa e na gesto do sistema, a partir da eliminao dos
trabalhadores da gesto d o INPS em 1972, culminando c o m a criao d o Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social em 1974 e a estruturao d o SINPAS - Sistema Na-
cional de Previdncia e Assistncia Social em 1977. Estas mudanas na organizao do
sistema de Seguridade Social indicam uma outra caracterstica marcante deste processo
que foi a separao da funo de capitalizao da Seguridade, c o m a criao de novos
mecanismos de poupana compulsria (FGTS e PIS/PASEP) - dando incio a um
sistema de financiamento de polticas sociais atravs de fundos especiais, que no fazem
parte do oramento fiscal - enquanto a funo assistncial foi sendo assimilada e/ou in-
crementada dentro d o sistema de Seguridade ( c o m a incorporao das instituies
prestadoras de assistncia social, c o m a criao de benefcios sem a contribuio cor-
respondente para cobertura dos trabalhadores rurais e c o m a hegemonia da Previdncia
Social na prestao da assistncia mdica).
A reforma da Previdncia Social, levada a cabo pelo primeiro governo militar, fez
parte de um projeto de reformulao mais ampla da relao entre Estado e sociedade, de
forma a fortalecer o Executivo, reduzir a influncia de grupos e setores organizados na
sociedade, centralizar no nvel federal os recursos fiscais e permitir a movimentao e
demisso de servidores e a administrao mais gil das instituies destinadas a aprofun-
dar o modelo de acumulao. Alm da reforma previdenciria foram promulgadas a re-
forma fiscal, a reforma bancria e a reforma administrativa, c o m vistas a dotar o governo
central dos instrumentos necessrios ao reordenamento das relaes polticas e ao apro-
fundamento do modelo de desenvolvimento capitalista associado, c o m hegemonia do
capital financeiro. O sucesso desta estratgia evidenciou-se no surto de desenvolvimento
econmico que se seguiu adoo destas polticas.
A alterao dos rumos do desenvolvimento, tanto na relao Estado/economia,
quanto na relao Estado/classes sociais, mostra que, mesmo tendo rompido c o m o
modelo nacional-desenvolvimentista e c o m a poltica populista, o Estado continuou a ser
tomado c o m o o ator central na conduo da nova estratgia, seja como fiador da relao
entre capitais monopolistas nacionais e internacionais, seja como investidor direto em
setores produtivos estratgicos, seja na rea social, c o m o provedor dos benefcios sociais
e repressor das demandas polticas e sociais que no deveriam ser enquadradas.
Assim, a poltica de expanso de cobertura passou a ser vista c o m o fundamental
na consolidao de um canal direto entre o governo e as classes populares, em um m o -
mento em que os demais canais dc expresso foram cerceados, de tal forma que antes
dos meados dos anos 70 completara-se a incorporao de setores da classe trabalhadora
anteriormente excludos (como os trabalhadores rurais, domsticos e autnomos).
O perodo que vai de 1966, c o m a unificao dos Institutos, at 1974, c o m a
criao do M P A S - Ministrio da Previdncia e Assistncia Social - pode ser identifi-
cado c o m o um primeiro subperodo, no qual foram assentadas as bases institucionais e
redefinida a poltica de Seguridade Social.
O outro componente fundamental desta poltica manifestou-se na ateno
sade, setor no qual a liberdade de ao maior, j que no se encontra condicionado
pelos compromissos legais d o setor de benefcios, permitindo que aqui se configurasse a
tendncia do regime burocrtico/autoritrio de favorecimento dos interesses capitalistas
privados por meio da alocao dos recursos pblicos.
A poltica previdenciria de assistncia mdica caracterizou-se neste perodo
(Oliveira & Fleury Teixeira, 1985) por:
A R E F O R M A L I E R A L / P R O D U T I V I S T A : Q U E B R A N D O A
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