Jos Casalta Nabais

Professor da Faculdade de Direito

da Universidade de Coimbra

A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os custos dos direitos

Sumrio: I. Introduo: a face oculta dos direitos fundamentais; II. Os deveres

fundamentais: 1. O esquecimento dos deveres; 2. Os deveres como categoria autnoma; 3.
Fundamento e noo dos deveres fundamentais; 4. O regime dos deveres fundamentais; III. Os
custos dos direitos : 1. Todos os direitos tm custos pblicos; 2. O estado fiscal: 2.1. A ideia de
estado fiscal; 2.2. A excluso de um estado patrimonial; 2.3. A falsa alternativa de um estado
tributrio. IV. Concluso.

Introduo: a face oculta dos direitos

Estou seguro de que o objecto, que escolhi para esta minha exposio, no est na
moda nos tempos que correm. A bem dizer no est na moda h muito tempo. Pois a
linguagem politicamente correcta deste tempo, que o nosso, no ousa falar seno de
liberdade e dos direitos que a concretizam. Compreende-se assim que a outra face, a face
oculta da liberdade e dos direitos, que o mesmo dizer da responsabilidade e dos deveres
e custos que a materializam, no seja bem- vinda ao discurso social e poltico nem
retrica jurdica.
E todavia, eu proponho- me falar-vos dos deveres e dos custos dos direitos, da face
oculta do estatuto constitucional do indivduo. Face oculta que, como a face oculta da lua,
no obstante no se ver, absolutamente necessria para a compreenso correcta do lugar
do indivduo e, por conseguinte, da pessoa humana em sede dos direitos fundamentais ou
dos direitos do homem.
, por isso, importante, muito importante mesmo, que em conferncias, seminrios,
congressos, encontros, etc., sobre direitos fundamentais, se trate tambm desse outro lado
dos direitos, desta outra face. No que com isto pretendamos colocar os deveres em p de
igualdade e menos ainda frente dos direitos, como de algum modo o faz, por exemplo,
Joseph Rovan, no livro que escreveu em 1993 com o sugestivo ttulo: Como tornar-se
cidado da Europa. Primeiro os deveres, depois os direitos1 . Muito embora, seja
necessrio acrescentar que este autor fez essa proposta no quadro da construo de uma
cidadania europeia e no quadro do empenhamento nessa mesma construo. Um quadro

1
Na traduo da editora Publicaes Dom Quixote da obra publicada em Paris com o ttulo: Citoyen
dEurope Comment le devenir? Les devoirs avant les droits.
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em que os comprometimentos, os deveres dos cidados dos Estados- membros da agora

Unio Europeia no podem deixar de vir antes dos direitos, dos direitos que um dia, que
esperamos no esteja muito distante, suportar uma (verdadeira) cidadania europeia.
Naturalmente que ns no propomos semelhante coisa. Propomos antes e apenas que
os direitos e os deveres sejam colocados no mesmo plano, no mesmo plano
constitucional. Pois tanto os direitos como os deveres fundamentais integram o estatuto
constitucional do indivduo, ou melhor da pessoa. Um estatuto que assim tem duas faces,
ambas igualmente importantes para compreender o lugar que a pessoa humana deve ter
na constituio do indivduo, constituio que, como bom de ver, deve estar em
primeiro lugar. Efectivamente, a constituio do indivduo ou dos direitos fundamentais
deve preceder as outras constituies, a saber: a cons tituio poltica ou da organizao
poltica e a constituio econmica ou da organizao econmica 2 .
Mas falemos, ento, dessa face oculta dos direitos fundamentais: primeiro dos
deveres fundamentais e, depois, dos custos dos direitos.

II. Os deveres fundamentais

1. O esquecimento dos deveres. E uma primeira considerao a fazer a este respeito
tem a ver com uma verificao, com o esquecimento dos deveres fundamentais. Na
verdade, podemos afirmar que os deveres fundamentais constituem um assunto que no
tem despertado grande entusiasmo na doutrina. Bem pelo contrrio. Se tivermos em conta
a doutrina europeia do segundo ps-guerra, constatamos mesmo que tanto os deveres em
geral como os deveres fundamentais em particular foram objecto de um pacto de silncio,
de um verdadeiro desprezo.
Um desprezo que visvel sobretudo quando confrontado com a ateno
constitucional e dogmtica que, quer em termos extensivos quer em termos intensivos,
tem sido dispensada aos direitos fundamentais. Uma situao que arranca dos prprios
textos constitucionais dessa poca e que, a nosso ver, outra coisa no exprime seno o
momento culminante daquilo a que Norberto Bobbio chamou a idade dos direitos 3 .

2
Uma questo que, como sabido, foi objecto de forte polmica na Assembleia Constituinte portuguesa de
1975/76.
3
Let dei diritti, na verso original.

2
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Uma idade que comeou justamente com as declaraes de direitos do sculo dezoito,
entre as quais se destaca, por ser justamente a mais clebre, a Declarao dos Direitos do
Homem e do Cidado, de 26 de Agosto de 1789. Uma declarao que, deve assinalar-se,
rejeitou integrar uma declarao de deveres.
E embora os textos constitucionais, que vimos de referir, no deixem de ser
expresso duma evoluo que comeou justamente nessas declaraes de direitos, somos
de opinio que um tal esquecimento dos deveres fundamentais tem causas mais prximas.
Entre estas contam-se certamente quer a conjuntura poltica, social e cultural do segundo
ps-guerra, quer o regresso a uma estrita viso liberal dos direitos fundamentais.
E quanto primeira causa apontada, basta- nos recordar que a preocupao
dominante nessa poca visando a instituio ou fundao de regimes constitucionais
suficientemente fortes no respeitante proteco dos direitos e liberdades fundamentais.
Isto , de regimes que se opusessem duma maneira plenamente eficaz a todas e quaisquer
tentativas de regresso ao passado totalitrio ou autoritrio. Era, pois, necessrio exorcizar
o passado dominado por deveres, ou melhor, por deveres sem direitos.
Foi isto o que aconteceu no sculo vinte. Mais precisamente nos finais dos anos
quarenta em Itlia e na ento Repblica Federal da Alemanha, depois nos anos setenta na
Grcia, Portugal e Espanha, e j nos anos oitenta no Brasil. E isto para no referirmos
outros pases, como os libertados do comunismo j na dcada de noventa.
Particularmente significativo , a este propsito, o que sucedeu na Alemanha. De um
lado, a Lei Fundamental de Bonn no conhece em todo o seu texto a expresso dever ou
deveres fundamentais. De outro lado, a doutrina alem durante muito tempo, mais
concretamente at aos finais dos anos setenta do sculo passado, fez do tema dos deveres
fundamentais um verdadeiro tabu.
Por seu lado, relativamente segunda causa prxima, ou seja, ao regresso a uma
viso liberal estrita dos direitos fundamentais, podemos apontar a Frana, pas em que
visvel a retoma de um entendimento liberal dos direitos fundamentais. O que tem
expresso tanto na Constituio da IV Repblica, de 1946, como na Constituio da V
Repblica, de 1958, pois ambas remetem, no que aos direitos e liberdades fundamentais
diz respeito, para a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado. Para uma
declarao que, como j referimos, rejeitou integrar tambm uma declarao de direitos.

3
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Pois, a proposta que foi feita na prpria Assembleia Constituinte, no sentido de a

declarao integrar tambm uma declarao de deveres, foi rejeitada com o argumento de
que numa comunidade liberal os deveres se identificam com os direitos.
A meu ver, esta mesma ideia liberal que est na base da omisso de qualquer
previso de deveres na tratado da Unio Europeia e, mais recentemente, na Carta dos
Direitos Fundamentais da Unio Europeia adoptada em finais de 2000. Com efeito, tanto
no Tratado de Maastricht, que instituiu o que vem sendo designado por cidadania da
Unio 4 , como a Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia, em que temos todo
um captulo sobre a cidadania europeia 5 , no h qualquer referncia aos deveres dos
cidados europeus 6 . E isto no obstante a cidadania implicar tanto direitos como deveres
e de um autor como Joseph Rovan propor, justamente em sede da cidadania europeia in
fieri ou em devir, colocar os deveres frente dos direitos.
Mas a argumentao liberal contra os deveres apenas vlida face aos deveres
correlativos dos direitos fundamentais, face aos deveres que podemos designar por
deveres de direitos fundamentais. Efectivamente ela no atinge os verdadeiros deveres
fundamentais, os deveres enquanto categoria ou figura jurdica autnoma. Com efeito,
porque aqueles deveres so deveres correlativos de direitos, dispensam a sua previso
constituc ional directa ou expressa. Pois eles, enquanto parte ou face passiva de cada um
dos direitos fundamentais, esto constitucionalmente previstos nas normas que
consagram os direitos.
Todavia, a nosso ver, o esquecimento da problemtica dos deveres tem, nos dias de
hoje, ainda um outro suporte, um apoio suplementar. Na verdade, esse desprezo pelos
deveres est presentemente ancorado tambm naquilo que podemos designar por discurso

4
V. artigos 17 a 31 do Tratado da Comunidade Europeia, aps o Tratado de Amsterdo.
5
Que vai do art. 39 ao art. 46 da referida Carta de Direitos. Carta de Direitos que constitui, todavia, um
instrumento desprovido de fora vinculativa, embora em declarao constante do n 3 da Resoluo da
Assembleia da Repblica Portuguesa n 69/2000, de 4 de Outubro, o Parlamento Portugus se tenha
pronunciado a favor de uma Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia como instrumento
vinculativo cf. Assembleia da Repblica/Comisso de Assuntos Europeus, Carta dos Direitos
Fundamentais da Unio Europeia. Participao da Assembleia da Repblica, Lisboa, 2000, p. 307.
6
V., todavia, o n 5 da referida Resoluo da Assembleia da Repblica Portuguesa, em que o Parlamento
Portugus considerou que a Carta deveria tambm definir deveres e responsabilidades dos cidados
perante a Unio europeia. No mesmo sentido v. a nossa participao no debate pblico promovido pela
Assembleia da Repblica que vem referida na obra citada na nota anterior, p. 231 e s.

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quantitativo dos direitos fundamentais, um discurso que, convm dize- lo, mais amplo e
perturba ou domina mesmo a nossa viso da sociedade e da vida.
Por tudo quanto vimos de dizer, no de todo surpreendente o verdadeiro
fundamentalismo do lado dos direitos fundamentais, que tem dominado as constituies e
a dogmtica constitucio nal7 .

2. Os deveres fundamentais como uma categoria autnoma. Ora bem, quando

falamos de deveres fundamentais, pretendemos referir os deveres fundamentais como
categoria autnoma. O que significa que a concepo mais ajustada dos deveres
fundamentais recusa vises extremistas. Seja a do liberalismo, que no conhecia seno
direitos, esquecendo a responsabilidade comunitria dos indivduos, como foi a
concepo dominante no sculo XIX. Seja a de um comunitarismo que apenas conhece
deveres, decompondo assim a liberdade numa rede de deveres, ou melhor, de funes,
como foi o caso dos regimes totalitrios e autoritrios que a Europa conheceu e viu cair
no sculo XX.
Assim, no entendimento que temos por mais adequado, os deveres fundamentais
constituem uma categoria jurdica constitucional prpria. Uma categoria que, apesar
disso, integra o domnio ou a matria dos direitos fundamentais, na medida em que este
domnio ou esta matria polariza todo o estatuto (activo e passivo, os direitos e os
deveres) do indivduo. Indivduo que no pode deixar de ser entendido como um ser
simultaneamente livre e responsvel, ou seja, como uma pessoa. Uma ideia que bem
precisa de ser reforada na poca actual, em que a afirmao do individualismo
possessivo, apresentado alis como um dos apports da pos- modernidade, cada vez mais
omnipresente.
De resto as constituies, mesmo quando o no dizem, integram diversos deveres
fundamentais. A este respeito, podemos mesmo considerar que historicamente se foram
formando tantas camadas de deveres fundamentais quantas as camadas de direitos. E

7
V. sobre as diversas manifestaes desse fundamentalismo jusfundamental o nosso estudo: Algumas
reflexes crticas sobre os direitos fundamentais, Ab Uno Ad Omnes. 75 Anos da Coimbra Editora,
Coimbra, 1998, p. 965 e ss. (980 e s.). Por seu lado, quanto ao esquecimento dos deveres fundamentais, cf.
o nosso livro O Dever Fundamental de Pagar Impostos. Contributo para a compreenso constitucional do
estado fiscal contemporneo, Coimbra, Almedina, 1998, p. 15 e ss.

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assim temos os deveres que vm da poca liberal, como os deveres de defesa da ptria e
de pagar impostos; temos os deveres que so o contributo da revoluo democrtica,
consubstanciada na conquista do sufrgio universal, que nos deixou os de veres polticos
como os deveres de sufrgio e de participao poltica; temos, enfim, os deveres que
constituem o apport do estado social, ou seja, os deveres econmicos sociais e culturais,
como os deveres de subscrever um sistema de segurana social, de proteger a sade, de
frequentar o ensino bsico, etc. Deveres estes a que, hoje em dia, tende a acrescentar-se
uma quarta camada de deveres formada pelos deveres ecolgicos, de que so exemplos os
deveres de defender um ambiente humano so e ecologicamente equilibrado e o dever de
cada um preservar, defender e valorizar o patrimnio cultural8 .

3. Fundamento e noo dos deveres fundamentais. Mas qual o fundamento dos

deveres fundamentais? E ser possvel elaborar uma noo de deveres fundamentais?
o que vamos ver.
Quanto ao fundamento dos deveres fundamentais, podemos falar, de um lado, da
questo da sua razo de ser lgica e, de outro, do seu fundamento jurdico. No que
respeita ao primeiro aspecto, ao fundamento lgico, podemos afirmar que os deveres
fundamentais so expresso da soberania fundada na dignidade da pessoa humana. Pois
os deveres fundamentais so expresso da soberania do estado 9 , mas de um estado
assente na primazia da pessoa humana. O que significa que o estado, e naturalmente a
soberania do povo que suporta a sua organizao poltica, tem por base a dignidade da
pessoa humana.
Da que, ao contrrio do que se passa com os direitos, os deveres fundamentais so,
em larga medida, criao do legislador constituinte. Nomeadamente este dispe de uma
margem de liberdade muito superior de que dispe em sede dos direitos fundamentais,
uma vez que os direitos, a bem dizer, no so objecto de criao pelo legislador
constituinte como os deveres, mas apenas objecto do seu reconhecimento.

8
Para maiores desenvolvimentos, v. o nosso livro O Dever Fundamental de Pagar Impostos, cit., p. 35 e ss.
9
Naturalmente que falamos, por facilidade, de soberania do Estado, muito embora usando esta expresso
com um sentido amplo de modo a integrar, seguindo a ordem histrica, a soberania do parlamento
inglesa, a soberania do povo americana, a soberania da nao francesa e a soberania do Estado alem.

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Por seu turno, quanto ao fundamento jurdico, podemos dizer que o fundamento dos
deveres fundamentais reside na constituio, ou talvez melhor, na sua previso
constitucional. O que significa que na ausncia de uma disposio constitucional a prever
os deveres obsta ao seu reconhecimento como deveres fundamentais, como deveres no
plano constitucional. Da que, na ausncia de previso constitucional, ainda que tais
deveres possam ser considerados deveres fundamentais de um ponto de vista material ou
substancial, isto , ainda que congreguem em si as notas tpicas de uma noo material ou
substancial de deveres fundamentais, eles no podem ser tidos por deveres fundamentais.
Una concluso que, naturalmente, no impede o legislador ordinrio de os impor e
sancionar. Muito embora tais deveres no possam ser tidos por deveres fundamentais,
mas apenas por deveres legais.
Donde decorre uma outra ideia que preciso sublinhar que a ideia de tipicidade ou
de lista fechada dos deveres fundamentais. Isto , apenas podemos considerar como
deveres fundamentais, entre os que o possam ser de um ponto de vista material ou
substancial, aqueles que figurem, de maneira expressa ou implcita, na constituio.
Uma ideia que vlida mesmo face a constituies que, ao menos prima facie,
parecem conter uma clusula geral de deveres fundamentais. o que acontece com a
Constituio italiana, cujo art. 2 dispe: A Repblica reconhece e garante os direitos
inviolveis do homem seja como indivduo seja nas formaes sociais em que desenvolve
a usa personalidade, e exige o cumprimentos dos deveres imprescritveis de solidariedade
poltica, econmica e social.
Por conseguinte, os deveres extra-constitucionais, idnticos na sua substncia aos
deveres constitucionais, devem ser considerados como deveres puramente legais. Em
suma, no h outros direitos fundamentais para alm dos previstos na constituio.

Mas, como j deixmos subentendido, possvel elaborar uma noo material de

deveres fundamentais. Uma noo que, no obstante o seu carcter aproximativo ou
tipolgico, isto , vlido para as situaes normais do nosso tempo, nos permite sublinhar
que os deveres fundamentais, enquanto deveres do homem e do cidado que determinam

Sobre estas diversas configuraes da soberania, v. o nosso livro O Dever Fundamental de Pagar Impostos,
cit., p. 293 e s.

7
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o lugar fundame ntal do indivduo na comunidade organizada no estado (moderno), tm

uma importncia muito grande.
Assim, tendo presente um certo paralelismo com as notas tpicas ou caractersticas
essenciais da noo constitucional de direitos fundamentais de nos d conta a doutrina,
podemos dizer que os deveres fundamentais se configuram como posies jurdicas
passivas (no activas), autnomas (face aos direitos fundamentais), subjectivas (j que
exprimem uma categoria subjectiva e no uma categoria objectiva), individuais (pois tm
por destinatrios os indivduos e s por analogia as pessoa colectivas) e universais e
permanentes (pois tm por base a regra da universalidade ou da no discriminao) 10 .
A partir destas notas torna-se relativamente fcil distinguir os deveres fundamentais
de certas figuras prximas que, no raro aparecem confundidas com os deveres
fundamentais. Podemos, assim, separar os deveres fundamentais: a) dos deveres
constitucionais orgnicos ou organizatrios (que no passam de competncias
constituc ionais de exerccio vinculado quanto ao an); b) dos limites (maxime restries)
legislativas aos direitos fundamentais que, ao amputarem o contedo ou parte do
contedo constitucional no essencial de cada direito, nos fornecem o contedo
constitucional dos direitos fundamentais que vale na prtica; c) dos deveres correlativos
dos direitos fundamentais (ou deveres de direitos fundamentais tout court) que mais no
so do que a face passiva dos direitos; d) das garantias institucionais (como imprensa
livre, a famlia, a propriedade, a autonomia das autarquias locais, etc.) que so sobretudo
figuras jurdicas de natureza objectiva; e) das tarefas constitucionais stricto sensu, que
tm por destinatrio exclusivamente o estado e visam vincular os seus rgos produo
de certos resultados em matria de organizao econmica ou social, poltica ou
administrativa (v., por exemplo, os arts. 9 e 81 da Constituio portuguesa).
de salientar que, no obstante a noo subjectiva de deveres fundamentais que
acabamos de formular e da consequente delimitao que a mesma nos oferece face a
diversas figuras prximas, as normas constitucionais, que estabelecem a disciplina dos
deveres fundamentais, no se esgotam, seja quanto aos valores que afirmam, seja quanto

10
Sobre as caractersticas essenciais do conceito de direito subjectivo fundamental, v. J. C. Vieira de
Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, 2 ed., Almedina, Coimbra,
2001, p. 112 e ss.

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aos efeitos que desencadeiam, na esfera jurdica dos seus destinatrio subjectivos. que
tais normas, ao lado de uma eficcia subjectiva principal, apresentam tambm uma
eficcia objectiva acessria que de mencionar 11 .

4. O regime dos deveres fundamentais. E, a partir do que vimos de dizer, torna-se

fcil assentar algumas ideias a respeito do regime dos deveres fundamentais. Um regime
em relao ao qual podemos referir, designadamente dois aspectos: o seu regime geral e a
inaplicabilidade directa dos preceitos constitucionais que os prevem.
No que ao seu regime geral diz respeito, os deveres fundamentais, no obstante a sua
autonomia, a sua relativa independncia face figura ou categoria jurdica dos direitos
fundamentais, participam do regime geral destes. Pois este , na verdade, um regime
relativo ao estatuto constitucional do indivduo, isto , relativo aos direitos e aos deveres.
Da que se apliquem aos deveres fundamentais, nomeadamente, os princpios: 1) da
universalidade ou da aplicao categorial, 2) da igualdade enquanto proibio do arbtrio,
3) da no discriminao em razo de critrios subjectivos ou de critrios interditos pela
constituio como os que constam da lista, alis bastante completa do art. 13, n 2, da
Constituio portuguesa12 , 4) da proporcionalidade nos trs aspectos conhecidos (ou seja,
da necessidade, da adequao e da proporcionalidade em sentido estrito) relativamente
sua concretizao pelo legislador, 5) da aplicabilidade aos estrangeiros e aptridas, e 6)
da tutela judicial.
Por seu lado, no que concerne inaplicabilidade directa dos deveres fundamentais,
de salientar que, ao contrario do que ocorre em matria de direitos, liberdades e garantias,
as normas constitucionais relativas aos deveres no so directamente aplicve is aos seus
destinatrios subjectivos. Desde logo porque os deveres fundamentais, por via de regra,
no tm o seu contedo concretizado na constituio, sendo, pois, deveres de
concretizao legal. Mas, mesmo quando a sua concretizao se realiza ao nvel da
constituio, o legislador dispe de uma ampla liberdade, nomeadamente para estabelecer
as sanes aplicveis no caso da sua no observncia.

11
Quanto a estes e outros aspectos, v. o nosso livro O Dever Fundamental de Pagar Impostos, cit., p. 61 e
ss.

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Um aspecto que, de algum modo, aproxima as disposies constitucionais sobre

deveres s disposies constitucionais relativas aos direitos sociais. Muito embora uma
tal similitude esteja longe de ser completa. Pois, de um lado, h deveres que so objecto
de disciplina constitucional e de uma disciplina constitucional que vai muito alm da sua
simples previso cons titucional. De outro lado, a previso constitucional dos deveres, ao
contrrio da previso constitucional dos direitos sociais, sobretudo uma habilitao ao
legislador e no uma imposio de legislao.
O que nos permite concluir que o primeiro destinatrio das normas constitucionais
relativas aos deveres fundamentais o legislador ordinrio. Este est, na verdade,
vinculado quanto existncia e quanto ao contedo objecto de concretizao na
constituio. Mas, excludos estes aspectos, o legislador goza de toda uma margem de
liberdade para conformar os deveres e para prever as sanes correspondentes sua
inobservncia. Uma liberdade que, como j dissemos, no tem qualquer paralelismo em
sede de direitos fundamentais, trate-se de direitos, liberdade e garantias, trate-se de
direitos sociais.
Mas daqui no se conclua que as normas constitucionais sobre deveres so simples
proclamaes, meras normas programticas, puras normas de natureza orgnica ou
organizatria. Pois elas integram a constituio dogmtica, mais precisamente a
constituio do indivduo ou da pessoa humana. certo que face aos operadores jurdicos
concretos face, nomeadamente, administrao pblica e aos juizes os deveres
fundamentais no operam directamente, mas somente por via indirecta, por via da lei. O
que significa que, para os operadores jurdicos concretos, os deveres fundamentais no
tm uma eficcia nos termos da constituio, mas uma eficcia apenas nos termos das leis
que os concretizam e disciplinam13 .

III. Os custos dos direitos

12
Que dispe: Ningum pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou
isento de qualquer dever em razo de ascendncia, sexo, raa, lngua, territrio de origem, religio,
convices polticas, ideolgicas, instruo, situao econmica ou condio social.
13
Para maiores desenvolvimentos, v. o nosso livro O Dever Fundamental de Pagar Impostos, cit., p. 139 e
ss.

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Voltando-nos agora para os custos dos direitos, podemos dizer que, como acabamos
de ver, qualquer comunidade organizada, mormente uma comunidade organizada na
forma que mais xito teve at ao momento, na forma de estado moderno, est
necessariamente ancorado em deveres fundamentais, que so justamente os custos lato
sensu ou suportes da existncia e funcionamento dessa mesma comunidade. Comunidade
cuja organizao visa justamente realizar um determinado nvel de direitos fundamentais,
sejam os clssicos direitos e liberdades, sejam os mais modernos direitos sociais.
Pois bem, num estado de direito democrtico, como so ou pretendem ser
presentemente os estados actuais, podemos dizer que encontramos basicamente trs tipos
de custos lato sensu que o suportam. Efectivamente a encontramos custos ligados
prpria existncia e sobrevivncia do estado, que se apresentam materializados no dever
de defesa da ptria, integre este ou no um especfico dever de defesa militar. A
encontramos custos ligados ao funcionamento democrtico do estado, que esto
consubstanciados nos deveres de votar, seja de votar na eleio de representantes, seja de
votar directamente questes submetidas a referendo. E a encontramos, enfim, custos em
sentido estrito ou custos financeiros pblicos concretizados portanto no dever de pagar
impostos.

1. Todos os direitos tm custos pblicos. Mas deixemos de lado, at porque no temos

tempo para isso, os custos pessoais traduzidos no cumprimento dos deveres fundamentais
de defesa da ptria e de sufrgio. Centremo-nos, por isso, nos custos em sentido estrito,
nos custos financeiros pblicos, dos direitos 14 .
E uma primeira verificao, que devemos desde j assinalar a tal respeito, esta: os
direitos, todos os direitos, porque no so ddiva divina nem frutos da natureza, porque
no so auto-realizveis nem podem ser realisticamente protegidos num estado falido ou
incapacitado, implicam a cooperao social e a responsabilidade individual. Da que a
melhor abordagem para os direitos seja v- los como liberdades privadas com custos

14
V., sobre o problema dos custos dos direitos, Stephen Holmes/Cass R. Sunstein, The Cost of Rights. Why
Liberty Depends on Taxes, W. W. Norton & Company, New York. London, 2000, um livro que, para alm
do notvel e decisivo contributo para repensar o entendimento dos direitos fundamentais, servido alis por
uma argumentao cheia de elegncia e simplicidade, apresenta, afinal de contas, uma outra viso, mais

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pblicos. Na verdade, todos os direitos tm custos comunitrios, ou seja, custos

financeiros pblicos. Tm portanto custos pblicos no s os modernos direitos sociais,
aos quais toda a gente facilmente aponta esses custos, mas tambm custos pblicos os
clssicos direitos e liberdades, em relao aos quais, por via de regra, tais custos tendem a
ficar na sombra ou mesmo no esquecimento. Por conseguinte, no h direitos de borla,
apresentando-se todos eles como bens pblicos em sentido estrito 15 .
No tem, por isso, o menor suporte a ideia, assente numa fico de pendor libertrio
ou anarquista, de que a realizao e proteco dos assim chamados direitos negativos,
polarizados no direito de propriedade e na liberdade contratual, teriam apenas custos
privados, sendo assim imunes a custos comunitrios. Ou, dito de outro modo, no tem a
menor base real a separao tradicional entre, de um lado, os direitos negativos, que
seriam alheios a custos comunitrios e, de outro lado, os direitos positivos, que
desencadeariam sobretudo custos comunitrios. Pois, do ponto de vista do seu suporte
financeiro, bem podemos dizer que os clssicos direitos e liberdades, os ditos direitos
negativos, so, afinal de contas, to positivos como os outros, como os ditos direitos
positivos. Pois, a menos que tais direitos e liberdades no passem de promessas piedosas,
a sua realizao e a sua proteco pelas autoridades pblicas exigem recursos
financeiros 16 .
Mas se todos os direitos tm custos financeiros pblicos, cabe ento perguntar pela
razo ou pelas razes de to duradoura fico. Uma pergunta cuja resposta parece passar
pela distino de custos em que assentam uns e outros, pois enquanto os direitos sociais
tm por suporte fundamentalmente custos financeiros pblicos directos visveis a olho nu,
os clssicos direitos e liberdades assentam sobretudo em custos financeiros pblicos
indirectos cuja visibilidade muito diminuta ou mesmo nula. Com efeito, os custos dos
direitos sociais concretizam-se em despesas pblicas com imediata expresso na esfera de
cada um dos seus titulares, uma esfera que assim se amplia na exacta medida dessas
despesas. Uma individualizao que torna tais custos particularmente visveis tanto do

exactamente a viso anglo-americana, aberta naturalmente a uma razovel dose de pragmatismo, da

estadualidade fiscal contempornea.
15
Cf. Stephen Holmes/Cass R. Sunstein, The Cost of Rights, cit., p. 20 e s.

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ponto der vista de quem os suporta, isto , do ponto de vista do estado, ou melhor dos
contribuintes, como do ponto de vista de quem deles beneficia, isto , do ponto de vista
dos titulares dos direitos sociais.
J os custos dos clssicos direitos e liberdades se materializam em despesas do estado
com a sua realizao e proteco, ou seja, em despesas com os servios pblicos adstritos
basicamente produo de bens pblicos em sentido estrito. Despesas essas que, no
obstante aproveitarem aos cidados na razo directa das possibilidades de exerccio
desses direitos e liberdades, porque no se concretizam em custos individualizveis junto
de cada titular, mas em custos gerais ligados sua rtealizao e proteco, tm ficado na
penumbra ou mesmo no esquecimento. Ou seja, pelo facto de os custos directos desses
direitos e liberdades estarem a cargo dos respectivos titulares ou das formaes sociais
em que seinserem, constituindo portanto custos privados ou sociais, facilmente se chegou
concluso da inexistncia de custos financeiros pblicos em relao a tais direitos 17 .

16
Promessas piedosas tm permanecido em larga medida os direitos e liberdades garantidos pelas
declaraes e convenes internacionais dos direitos humanos. Cf. Stephen Holmes/Cass R. Sunstein, The
Cost of Rights, cit., p. 18 e ss.
17
Alis, relativamente (in)visibilidade dos custos directos e dos custos indirectos dos direitos bem
podemos dizer que se passa algo de semelhante (in)sensibilidade dos contribuintes face aos impostos
directos e aos impostos indirectos. Pois, enquanto os impostos directos facilmente so sentidos, os impostos
indirectos, em virtude da anestesia fiscal que revelam, so menos sentidos. Quanto ao fenmeno da
anestesia fiscal, no podemos deixar de referir aqui o magistral contributo do Padre Antnio Vieira para a
adopo pelas Cortes portuguesas, em 1642, do primeiro imposto de um estado moderno a dcima
militar. Contributo materializado num sermo, pregado perante o Rei e as Cortes em 14 de Setembro desse
ano, um sermo notvel quer pela ideia de igualdade que suporta, ideia que s muito mais tarde triunfar
com as revolues liberais inglesa, americana e francesa, quer pela tcnica de anestesia fiscal que convoca.
Uma tcnica que s bastante mais tarde viria a ter o nome que tem, o qual, segundo nos informa Anbal
Almeida, Teoria Pura da Imposio, Almedina, Coimbra, 2000, p. 75, nota 50, se ter ficado a dever ao
financista francs Felix Esquirou Parieu, em meados do sc. XIX. No resistimos, porm, a deixar aqui um
pequeno naco da riqussima prosa de Vieira sobre a anestesia fiscal: ... A costa de que se havia de formar
Eva, tirou-a Deus a Ado dormindo e no acordado, para mostrar quo dificultosamente se tira aos homens,
e com quanto suavidade se deve tirar, ainda o que para seu proveito. Da criao e fbrica de Eva dependia
no menos que a conservao e propagao do gnero humano; mas repugnam tanto os homens a deixar
arrancar de si aquilo que se lhes tem convertido em carne e sangue, ainda que seja para bem de sua casa e
de seus filhos, que por isso traou Deus tirar a costa a Ado, no acordado, seno dormindo; adormeceu-lhe
os sentidos, para lhe escusar o sentimento. Com tanta suavidade como isto, se h-de tirar aos homens o que
necessrio para sua conservao. Se necessrio para a conservao da Ptria, tire-se a carne, tire-se o
sangue, tirem-se os ossos, que assim razo que seja; mas tire-se com tal modo, com tal indstria, com tal
suavidade, que os homens no o sintam, nem quase o vejam. Deus tirou a costa a Ado, mas ele no viu
nem sentiu; e se o soube, foi por revelao. Assim aconteceu aos bem governados vassalos do imperador
Teodorico, dos quais por grande glria sua dizia ele: Sentimus auctas illationes, vos addita tributa nescitis:
Eu sei que h tributos, porque vejo as minhas rendas acrescentadas; vs no sabeis se os h, porque no
sentis as vossas diminudas ...

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da Universidade de Coimbra

Uma viso das coisas que no tem, por conseguinte, o menor suporte na realidade.
Por isso, todos os direitos tm custos financeiros pblicos, sejam custos indirectos nos
clssicos direitos e liberdades, sejam custos directos nos direitos sociais. O que significa
que todos os direitos tm custos financeiros pblicos e sobretudo que os clssicos direitos
e liberdades no tm apenas custos privados ou sociais, como uma viso menos atenta da
realidade pretendeu faze r crer18 .
Todos os direitos tm, assim, por suporte meios financeiros pblicos ou, noutras
palavras, atenta a natureza fiscal do estado contemporneo, todos os direitos tm por
suporte fundamentalmente a figura dos impostos. Uma afirmao que reclama algumas
consideraes justamente sobre essa realidade que conhecemos pela designao de estado
fiscal.

2. O estado fiscal. Pois bem, olhando para o suporte financeiro do estado

contemporneo, o que vemos um estado fiscal, um estado que tem nos impostos o seu
principal suporte financeiro. O que, atenta a razo de ser do estado, que a realizao da
dignidade da pessoa humana, o estado fiscal no pode deixar de se configurar como um
instrumento, porventura o instrumento que historicamente se revelou mais adequado
materializao desse desiderato.

2.1. A ideia de estado fiscal. Mas, falar em estado fiscal, falar de impostos. Uma
figura bem conhecida de todos, cuja compreenso tem despertado, ao longo dos tempos e
desde as mais remotas pocas, dois tipos de sentimentos, a seu modo contraditrios.
Assim e limitando a nossa anlise apenas ao perodo do estado moderno, de um lado,
acentua-se a inevitabilidade dos impostos como na conhecida frase de Benjamim
Franklin neste mundo nada est garantido seno a morte e os impostos 19 ou o seu
carcter gravoso para os cidados como na expresso de John Marshall 20 o poder de

18
V. Cf. Stephen Holmes/Cass R. Sunstein, The Cost of Rights, cit., esp. p. 221 e ss.
19
Uma confisso que, para quem inventou o pra-raios, no ter deixado de ter o sentido de uma verdadeira
resignao. Afinal face aos impostos no h pra-raios que nos valha.
20
O verdadeiro pai do primeiro tribunal constitucional moderno que conhecemos, o Supreme Court norte-
americano.

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tributar envolve o poder de destruir 21 . De outro lado, chama-se a ateno para aquilo que
os impostos representam para as liberdades de que usufru mos, o que levou conhecida
frase de Abraham Lincoln acabem com os impostos e apoiem o livre comrcio e os
nossos trabalhadores em todas as reas da economia passaro a servos e pobres como na
Europa 22 , e para o tipo de estado de que beneficiamos, o que est na base da clebre
afirmao de Olivier Wendell Holmes os impostos so o que pagamos por uma
sociedade civilizada 23 .
O que significa que os actuais impostos so um preo: o preo que todos, enquanto
integrantes de uma dada comunidade organizada em estado (moderno), pagamos por
termos a sociedade que temos. Ou seja, por dispormos de uma sociedade assente na
liberdade, de um lado, e num mnimo de solidariedade, de outro 24 .

21
V. o caso McCulloch v. Maryland (1819), de foi relator. No texto estamos perante uma afirmao de
manifesto alcance geral, muito embora, neste caso, a mesma tenha tido por objectivo obstar a que a Unio
viesse a ser considerada sujeito passivo de impostos estaduais, ficando assim merc do poder de
destruio dos estados. Isto sobretudo num momento em que a Unio estava longe da sua afirmao face
aos estados, uma afirmao que, bom recordar, no se bastou com a importantssima aco federalizante
do Supreme Court, j que ela apenas foi lograda com a vitria federalista na Guerra Civil.
22
Uma frase que ganha especial acuidade nos tempos que correm, em que, por fora da globalizao
econmica, os estados se vm compelidos a entrar numa concorrncia fiscal prejudicial e, por conseguinte,
a suportar a diminuio drstica das suas receitas fiscais.
23
Para uma viso do que tm sido os impostos ao longo da histria, v. a excelente obra de Charles Adams,
For Good and Evil. The Impact of Taxes on the Course of Civilization, 2 ed., Madison Books, Lanham.
New York. Oxford, 1999, em que o autor, com grande profundidade e uma louvvel dose de humor,
procura demonstrar, contrariando no raro ideias feitas com centenas de anos, que os impostos estiveram
presentes nos acontecimentos histricos, bons e maus, mais importantes e marcantes da nossa civilizao,
quer como sua causa decisiva, quer como instrumento intencionalmente utilizado para atingir os objectivos
mais hediondos. Assim e quanto ao primeiro aspecto, o autor imputa, de um lado, a ms solues fiscais
acontecimentos como o colapso de Rodes (a Sua do Helenismo), a queda da Repblica e do Imprio
romanos (s mos, respectivamente, das societates publicanorum e do despotismo fiscal imperial), o
afundamento do colossal imprio espanhol (em que o sol jamais se punha), o declnio da Holanda (e a
ascenso da Inglaterra), as guerras civis inglesa e americana, a derrota de Napoleo, a queda de Margaret
Thatcher, etc., e de outro lado, a boas solues fiscais os sucessos da Grcia antiga, de Rodes, de Csar
Augusto (o estratega fiscal), da Idade Mdia (em que, na sua expresso, os contribuintes tinham Deus do
seu lado), de Isabel I de Inglaterra (a Good Queen Bess), da Sua (que, tendo nascido da luta contra a
tributao e domnio austracos, dirigida por Guilherme Tell, chegou situao actual fundada no segredo
bancrio, cujo heri , assim, o No-Tell), etc. Por seu turno, no respeitante ao segundo aspecto, basta
lembrar que a monstruosa soluo final de Hitler foi, em larga medida, a continuao e o
desenvolvimento de anteriores solues fiscais para o problema judaico, pelas quais, de resto, Hitler
comeou com a sua reforma fiscal de 1934. V., sobre esta, Reimer Boss, Steuern im Dritten Reich. Vom
Recht zum Unrecht unter der Herrschaft des Nationalsozialismus, Verlag C. H. Beck, Mnchen, 1995, esp.
p. 135 e ss.
24
Um preo que, estou certo, muitas das sociedades, que nos antecederam, gostariam de ter pago e algumas
das actuais no enjeitariam suportar. Sobre este aspecto, v., por todos, Gabriel Ardant, Thorie
Sociologique de lImpt, vols. I e II, Paris, 1965, e Histoire de lImpt, vols. I e II, Fayard, Paris, 1972, e
Stephen Holmes/Cass R. Sunstein, The Cost of Rights , cit.

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Por isso, no pode ser um preo qualquer, mormente um preo de montante muito
elevado, pois, a ser assim, no vemos como possa ser preservada a liberdade que um tal
preo suposto servir. Nem pode ser um preo que se pretenda equivalente ao preo dos
servios pblicos de que cada contribuinte usufrui. Pois, numa tal hiptese, ficaria
arredada a ideia de solidariedade que est na base de um tal estado.
Ou, numa formulao negativa, a ideia de estado fiscal exclui tanto o estado
patrimonial como o rejeita a falsa alternativa de um puro estado tributrio. Na verdade,
apenas perante um estado fiscal, cujo preo seja aceitvel, podemos conceber os impostos
como um indeclinvel dever de cidadania, cujo cumprimento a todos nos deve honrar 25 .
Mas o que vem a ser o estado fiscal? Pois bem, hoje comum afirmar que o actual
estado , na generalidade dos pases contemporneos, e mormente nos desenvolvidos, um
estado fiscal. Contudo, de referir que, nem a realidade que lhe est subjacente, nem o
conceito que tal expresso procura traduzir, constituem uma novidade dos tempos que
correm. Pois, sendo o estado fiscal o estado cujas necessidades financeiras so
essencialmente cobertas por impostos, facilmente se compreende que ele tenha sido (e
seja) a regra do estado moderno.
Todavia, o estado nem sempre se tem apresentado como um estado fiscal, have ndo,
pois, estados que claramente configuraram (ou configuram ainda) verdadeiros estados
proprietrios, produtores ou empresariais, assim como possvel, ao menos em abstracto,
pensar na instituio de um estado basicamente tributrio, isto , assente em tributos de
natureza bilateral ou taxas. Uma ideia sobre cada um destes aspectos.

2.2. A excluso de um estado patrimonial. Um estado de tipo patrimonial

consubstanciou, desde logo, a primeira forma de estado (moderno) o estado absoluto do
iluminismo que foi predominantemente um estado no fiscal. Na verdade, o seu suporte
financeiro era fundamentalmente, de um lado e em continuao das instituies que o
precederam, as receitas do seu patrimnio ou propriedade e, de outro, os rendimentos da
actividade comercial e industrial por ele assumida em tributo justamente ao iderio
iluminista. Tambm os estados socialistas foram (ou so) estados no fiscais, pois,
enquanto productive states, a sua base financeira assentava essencialmente nos

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rendimentos da actividade econmica produtiva por eles monopolizada ou hegemonizada,

e no em impostos lanados sobre os seus cidados. Impostos a que faltava, ao fim e ao
cabo, o seu prprio pressuposto econmico. Finalmente, h certos estados que, em
virtude do grande montante de receitas provenientes da explorao de matrias primas
(petrleo, gs natural, ouro, etc.) ou at da concesso do jogo (como o Mnaco ou
Macau), podem dispensar os respectivos cidados de serem o seu principal suporte
financeiro.
Tendo em conta, porm, que o estado absoluto foi ultrapassado com o triunfo do
liberalismo e que tm carcter manifestamente excepcional tanto os estados socialistas
(que ainda subsistem) como estados petrolferos ou dependentes do jogo, podemos
concluir que o estado fiscal tem sido a caracterstica dominante do estado (moderno). Isto
no obstante a sua evoluo traduzida na passagem do estado liberal para o estado social.
Por isso e ao contrrio do que alguma doutrina actual afirma, recuperando ideias de
Joseph Schumpeter, no se deve identificar o estado fiscal com o estado liberal, uma vez
que o estado fiscal conheceu duas modalidades ou dois tipos ao longo da sua evoluo: o
estado fiscal liberal, movido pela preocupao de neutralidade econmica e social, e o
estado fiscal social economicamente interventor e socialmente conformador. O primeiro,
pretendendo ser um estado mnimo, assentava numa tributao limitada a necessria
para satisfazer as despesas estritamente decorrentes do funcionamento da mquina
administrativa do estado, que devia ser to pequena quanto possvel. O segundo, movido
por preocupaes de funcionamento global da sociedade e da economia, tem por base
uma tributao alargada a exigida pela estrutura estadual correspondente.
No obstante o estado fiscal ser tanto o estado liberal como o estado social, o certo
que o apelo a tal conceito tem andado sempre associado pretenso de limitar a actuao
e a correspondente dimenso do estado. Assim aconteceu durante e imediatamente aps a
1 grande guerra, em que era necessrio pr cobro dimenso que o estado assumira por
fora do prprio conflito, dimenso a que, por via de regra, era imputada a crise
financeira por que os estados ento passaram, uma crise que, se julgava, s seria
suplantvel atravs do regresso ao estado liberal, que o intervencionismo de guerra havia

25
Como j dissemos noutro lugar v. o nosso Direito Fiscal, Almedina, Coimbra, 2000, p. 21.

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destrudo. E aconteceu em tempos mais recentes, em que o crescimento do estado (no

sentido do que veio a ser designado por estado providncia ou por estado de bem
estar) e do respectivo suporte fiscal veio colocar a questo de saber se ele no se estava
a metamorfosear num estado proprietrio encapuado por via fiscal, assim se logrando
uma socializao a frio 26 .
Pois bem, a ideia de estado fiscal parte do pressuposto, frequentemente considerado
ultrapassado ou superado com a instaurao do estado social, de que h uma separao
essencial e irredutvel entre estado e sociedade. No uma separao estanque ou absoluta
(uma oposio total) como era caracterstica do estado liberal oitocentista27 , mas sim uma
separao que imponha que o estado se preocupe fundamentalmente com a poltica e a
sociedade (civil) se preocupe fundamentalmente com a economia
Isto possibilita uma zona de interseco das esferas de aco do estado e da
sociedade, uma zona que h-de ser necessariamente minoritria face a cada uma delas. O
que exprime o carcter normal da interveno e aco econmicas do estado no sentido
do equilbrio e orientao globais da economia, dando concretizao nomeadamente ao
princpio da subordinao do poder econmico (ou dos poderes econmicos) ao poder
poltico, fazendo assim prevalecer o poder democraticamente legitimado sobre o poder
fctico proporcionado pela riqueza ou pelas posies de domnio econmico28 .

26
Na expresso de Albert Hensel. Uma situao a que no se chegou, pois, antes de atingido esse estdio,
em que o referido limite jurdico interviria, actuaram limites de natureza poltica decorrentes quer da
resposta democrtica que conduziu eleio de governos que apostaram na diminuio dos nveis da carga
fiscal, como ocorreu, na dcada de oitenta do sculo passado com os governos dos Estados Unidos, da
Inglaterra e da Sucia, quer da reaco estadual mais recente ao fenmeno da globalizao que est a puxar
a carga fiscal para baixo. Sobre a diminuio dos impostos levada a cabo por tais governos, v. Sven
Steinmo, Taxation and Democraty. Swedish, British and American Approaches to Financing the Modern
State, Yale UP, New Haven and London, 1993, esp. p. 156 e ss.
27
Seja na verso de defesa do estado face sociedade ( maneira de Hegel), seja na verso de defesa da
sociedade face ao estado ( maneira de A. Smith). Cf. o nosso estudo Algumas reflexes crticas sobre os
direitos fundamentais, cit., p. 968 e s.
28
Como consta do art. 80, al. a), da Constituio portuguesa. Um princpio cuja observncia , hoje em
dia, posta em causa pelo peso que o mercado vem assumindo no mundo contemporneo. Um peso que
tanto mais grave quanto maior o universo dos actuais adoradores do mercado, um universo objecto de
crescente e preocupante unanimismo derivado sobretudo do facto de nele encontrarmos, ao lado daqueles
que sempre adoraram com notria satisfao este deus dos tempos modernos, muitos daqueles que, ainda
h duas dcadas atrs, adoravam, com visvel fervor fundamentalista, o estado. Cf. o nosso estudo
Algumas consideraes sobre a solidariedade e a cidadania, Boletim da Faculdade de Direito de
Coimbra, LXXV, 1999, p. 173.

18
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A estadualidade fiscal significa, pois, uma separao fundamental entre o estado e

a economia e a consequente sustentao financeira daquele atravs da sua participao
nas receitas da economia produtiva pela via do imposto. S essa separao permite que o
estado e a econo mia actuem segundo critrios prprios ou autnomos. O estado est
orientado pelo interesse geral ou comunitrio da realizao da justia, critrio que pode
falhar uma vez que nem sempre o mesmo suficientemente claro, para alm das vias para
a sua efectivao no estarem totalmente isentas de conduzirem a avaliaes erradas ou
mesmo a confuses do interesse geral com os interesses particulares.
A economia, por seu turno, guiada pelo critrio do lucro, ou seja, pela existncia
de uma relao positiva entre os proveitos ou benefcios, de um lado, e os custos ou
perdas, de outro. Lucro que no tm de ser o maior possvel nem tem necessariamente de
se verificar todos os anos econmicos, pois ao empresrio, para manter a viabilidade da
sua empresa, indispensvel apenas que, ao menos a longo prazo, os ganhos compensem
as perdas ou prejuzos acumulados.
O estado fiscal assim, um estado limitado no que ao domnio econmico concerne.
O que, naturalmente, no significa que ele tenha de ser um estado aeconmico, como a
doutrina e a teoria de estado do sculo XIX qualificou o estado liberal, ou um estado
econmico negativo como por vezes se designa o estado oitocentista. Efectivamente, o
estado fiscal no est impedido de se assumir como um estado econmico positivo, como
o actual estado capitalista, reconhecido, de resto, tanto por keynesianos como por
neoliberais, uma vez que o que distingue estas doutrinas econmicas, quanto ao aspecto
aqui em considerao, to-s a defesa de um maior ou menor grau de interveno e
aco econmicas do estado contemporneo 29 .

29
V., sobre o estado fiscal, entre ns, o nosso livro O Dever Fundamental de Pagar Impostos, cit., p. 191 e
ss., e o nosso estudo, O princpio do estado fiscal, Estudos Jurdicos e Econmicos em Homenagem ao
Professor Joo Lumbrales, Edio da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Coimbra Editora,
2000, p. 363 e ss. Na literatura alem, qual se deve, de resto, o tema, v., entre outros e por ltimo, Chr.
Gramm, Vom Steuerstaat zum gebhrenfinanzierte Dienstleistungsstaat?, Der Staat, 1997, p. 267 e ss.;
B. Hansjrgens, Vom Steuerstaat zum Gebhrenstaat?, Zeitschrift fr Gesetzgebung, 14, 1999, p. 186 e
ss.; R. Hendler, Gebhrenstaat statt Steuerstaat?, Die ffentliche Verwaltung, 1999, p. 746 e ss., e Von
Erik Gawel, Das Steuerstaatgebot des Grundgesetzes, Der Staat, 39, 2000, p. 209 e ss. por seu lado, para
uma viso anglo-americana da mesma realidade, glosada embora a partir dos direitos e liberdades
fundamentais, v. o citado livro de Stephen Holmes/Cass R. Sunstein, The Cost of Rights.

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2.3. A falsa alternativa de um estado tributrio. Mas, se o estado fiscal exclui um

estado patrimonial, a excluso de um estado patrimonial no implica necessariamente um
estado fiscal. Com efeito, idntico desiderato se pode conseguir atravs da instituio de
um estado tributrio (fee state), isto , de um estado predominantemente assente em
termos financeiros, no em tributos unilaterais (impostos), mas em tributos bilaterais
(taxas)30 . Por outras palavras, um estado para respeitar o dualismo essencial
estado/economia ou o sistema de economia privada, no carece de estabelecer o primado
e muito menos o exclusivismo dos impostos como contributo do cidado para as despesas
necessrias realizao das tarefas estaduais, podendo estas serem maioritariamente
suportadas atravs de tributos bilaterais.
Todavia, uma tal possibilidade mais aparente do que real. Com efeito, a
generalidade dos estados actuais constituem estados fiscais e no estados tributrios no
sentido referido. Vrios factores jogam nesse sentido. Por um lado, um bom nmero de
tarefas do estado, que constituem o ncleo clssico da estadualidade, tm a natureza de
bens pblicos. o que acontece com as tarefas estaduais relativas polcia e s
polticas externa, econmica, de defesa, etc., as quais, porque satisfazem apenas
necessidades colectivas, sendo insusceptveis de individualizao nas suas vantagens ou
benefcios e de diviso dos correspondentes custos, tm de ser financiadas atravs de
impostos.
Por outro lado, h tarefas estaduais que, embora satisfaam necessidades
individuais, sendo portanto os seus custos susceptveis de ser divididos pelos cidados,
por imperativas constitucionais, no podem, no todo ou em parte, ser financiadas seno
por impostos. Assim ocorre na generalidade dos actuais estados sociais, em que a
realizao de um determinado nvel dos direitos econmicos, sociais e culturais tem por
exclusivo suporte financeiro os impostos. Como exemplo podemos referir, tendo em
conta a Constituio portuguesa, a gratuitidade do ensino bsico, dos servios de sade
para os que no possam pag- los, da segurana social relativamente aqueles que
economicamente no podem contribuir para o sistema, dos servios de justia no
respeitante aos que no podem suportar a respectiva taxa, etc.

30
Cf. tambm Stephen Holmes/Cass R. Sunstein, The Cost of Rights, cit., p. 20 e s.

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Pois bem, em casos deste tipo, que podemos considerar de bens pblicos por
imposio constitucional, nos deparamos com tarefas estaduais que ho-de ser
financeiramente suportadas por impostos. Da que seja fcil concluir que a grande
maioria das tarefas do estado dos nossos dias tem de ser coberta por impostos. O que
significa, nomeadamente, que a crise do actual estado fiscal, que agita a doutrina, no
pode ser debelada atravs da suplantao do estado fiscal e da instaurao de um estado
tributrio no sentido que vimos de referir.
certo que o mais estado em extenso e intensidade, exigido pela sociedade
tecnolgica, na medida em que conduz ubiquidade do imposto e quase
impossibilidade prtica do aumento da carga fiscal, tem aliciado os autores para os
tributos, especificamente para as taxas, a fim de nelas apoiarem o financiamento de
algumas tarefas pblicas, sobretudo as de mais recente aquisio como, por exemplo, as
ligadas realizao dos direitos ecolgicos. Assim, no respeitante ao suporte financeiro
da aco do estado em matria de proteco do ambiente, h quem defenda a instituio
de tributos ou taxas ambientais que, para alm de constiturem um suporte financeiro da
aco do estado nessa rea, teriam tambm por objectivo a orientao dos
comportamentos dos indivduos e das empresas no sentido da defesa ambiental.
Com efeito, tem-se entendido que esta defesa no pode bastar-se com o modelo
exclusivamente sancionatrio, assente em proibies de comportamentos antiecolgicos
que ultrapassem certos valores limites. Antes requer a sua combinao e articulao com
um modelo incentivador e desincentivador de comportamentos, traduzido,
designadamente, na utilizao da fiscalidade para incentivar, atravs da beneficiao
fiscal, os comportamentos filoambientais e para desincentivar, atravs do estabelecimento
e exigncia de tributos ou taxas ambientais, os comportamentos antiambientais que,
embora no proibidos, provoquem danos ecolgicos.
Todavia, mesmo que este alargamento da figura das taxas (ou outros tributos) fosse
de aceitar, no se pode olvidar que tal figura, por mais amplo que seja o seu
entendimento, no susceptvel de nos fornecer uma soluo alternativa para o problema
do actual estado fiscal, expresso na simultnea sobrecarga das tarefas do estado e na
estagnao das receitas provenientes dos impostos. Desde logo, uma tal soluo atentaria
contra o sentido essencial do estado social, pois, ao fazer apelo a um dominante sistema

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de taxas, corria o risco de cair numa situao a que Adolfo Wagner, tendo presente uma
poca em que o peso do estado estava longe do actual, designou por comunismo a favor
das classes possidentes.
Depois, cada vez mais evidente que o problema da actual dimenso do estado
apenas se pode solucionar (ou atenuar) atravs da moderao do intervencionismo
estadual, moderao que implicar, quer o recuo na assuno das modernas tarefas
sociais (realizao dos direitos econmicos, sociais e culturais), quer mesmo o abandono
parcial de algumas tarefas tradicionais 31 . Com efeito a crise do actual estado,
diagnosticada e explicada sob as mais diversas teorias, passa sobretudo pela redefinio
do papel e das funes do estado, no com a pretenso de o fazer regredir ao estado
mnimo do liberalismo oitocentista, mas para o compatibilizar com os princpios da
liberdade dos indivduos e da operacionalidade do sistema econmico, procurando evitar
que o estado fiscal se agigante ao ponto de no ser seno um invlucro de um estado em
substncia dono (absoluto) da economia e da sociedade pela via (pretensamente) fiscal.

IV. Concluso
Em concluso, a outra face ou a face oculta dos direitos fundamentais revela-se nos
deveres fundamentais ou custos lato sensu dos direitos. Os deveres ou custos dos direitos
que outra coisa no so seno a responsabilidade comunitria que os indivduos assumem
ao integrar uma comunidade organizada, mormente uma comunidade organizada no
estado (moderno). O que faz dos indivduos, verdadeiras pessoas, ou seja, membros ao
mesmo tempo livres e responsveis da sua comunidade.
O que no pe minimamente em causa o primado da liberdade, isto , o primado dos
direitos e liberdades fundamentais. Na verdade, os deveres fundamentais ou os custos dos
direitos em sentido amplo no so seno um aspecto do estatuto constitucional do
indivduo, um estatuto polarizado obviamente nos direitos e liberdades fundamentais do
homem.

31
Sobre a necessidade de repensar o papel do estado social, pugnando pela necessidade de um
ressurgimento do terceiro sector, de molde a abarcar todo um universo de iniciativas sociais desenvolvidas
tanto margem do estado como margem do mercado, v. Ana Paula Santos Quelhas, A Refundao do
Papel do Estado nas Polticas Sociais, Almedina, Coimbra, 2001.

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Compreende-se, por isso, que essa componente passiva do conjunto dos direitos
fundamentais integre a matria dos direitos fundamentais. Como igualmente se
compreende que o entendimento dos direitos fundamentais no possa ter-se por completo
sem a considerao tambm dos correspondentes deveres fundamentais.
Uma concluso que, por paradoxal que parea nestes tempos aparentemente
dominados pelo egosmo irresponsvel, est, todavia, de algum modo em sintonia com o
momento presente em que se faz um apelo muito forte solidariedade, solidariedade
simultaneamente universal e intergeracional. Uma ideia que, na opinio de alguns
autores, suportaria mesmo uma nova forma de estado o estado solidrio, cuja marca
residiria na solidariedade com todos os homens, sejam os homens de hoje, sejam os
homens de ontem, sejam os homens de amanh. Ou, numa outra frmula, todos temos
deveres no que respeita humanidade presente, humanidade passada e humanidade
futura 32 .
Uma ideia que, transitando do plano geral dos deveres fundamentais ou custos lato
sensu dos direitos para o plano mais particular dos custos financeiros pblicos dos
direitos, nos conduz forosamente concluso de que todos os direitos fundamentais tm
custos financeiros pblicos. Por isso, do ponto de vista dos custos comunitrios, que o
mesmo dizer do ponto de vista dos custos para os contribuintes, a tradicional e
arreigada distino dicotmica, quando no mesmo maniquesta, entre direitos negativos
ou direitos de liberdade e direitos positivos ou direitos de prestaes, no faz o menor
sentido. Na verdade, no obstante o enorme poder de atraco que vem exercendo sobre a
doutrina, em virtude do potencial de simplificao, que como linguagem dicotmica ou
binria inevitavelmente contm, sobretudo face actual realidade jusfundamental em
expanso quase at ao infinito33 , estamos frente a uma distino praticamente intil 34 .
Por conseguinte, no h direitos fundamentais de borla. Efectivamente todos eles
tm custos financeiros pblicos. Sendo certo que, ao contrrio do que a rejeitada

32
Sobre a ideia de solidariedade e das suas relaes com a cidadania, v. o nosso estudo Algumas
consideraes sobre a solidariedade e a cidadania, cit., esp. p.162 e s.
33
V. sobre o que designamos por tendncia para a panjusfundamentalizao, o nosso estudo Algumas
reflexes crticas sobre os direitos fundamentais, cit., p. 980 e ss.
34
Stephen Holmes/Cass R. Sunstein, The Cost of Rights, cit., p. 37 e ss.

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distino pretende fazer crer, os clssicos direitos e liberdades no s assentam em custos

pblicos, como assentam em custos pblicos com efeitos visivelmente regressivos.
Da que uma qualquer teoria dos direitos fundamentais, que pretenda naturalmente
espelhar a realidade jusfundamental com um mnimo de rigor, no possa prescindir dos
deveres e dos custos dos direitos. Assim, parafraseando Ronald Dworkin, tomemos a
srio os deveres fundamentais e, por conseguinte, tomemos a srio os custos oramentais
de todos os direitos fundamentais 35 .
Pois, somente com uma considerao adequada dos deveres fundamentais e dos
custos dos direitos, poderemos lograr um estado em que as ideias de liberdade e de
solidariedade no se excluam, antes se completem. Ou seja, um estado de liberdade com
um preo moderado.

35
V. esta ltima expresso em Stephen Holmes/Cass R. Sunstein, The Cost of Rights, cit., p. 220.

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