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Resumo Adm Publica
Resumo Adm Publica
* Esta apostila foi montada a partir dos conhecimentos da autora, leitura de literatura sobre o assunto,
bem como, de textos extrados da internet.
Para Marcello Caetano (2006, p.63), administrao pblica o conjunto de
pessoas jurdicas, cuja vontade se exprime mediante rgos e cuja atividade se processa
atravs de servios.
Segundo Jos Afonso da Silva (2000, p. 639), administrao pblica o conjunto
de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados execuo das
decises polticas.
Moreira Neto (2005, p.88), entende a administrao pblica como o conjunto de
atividades preponderantemente executrias de pessoas jurdicas de Direito Pblico ou
delas delegatrias, gerindo interesses coletivos, na prossecuo dos fins desejados pelo
Estado.
POVO:
Diz Guerra (2010) que recente a definio jurdica de povo. Sendo conceituado
como o conjunto de indivduos que, atravs de um momento jurdico, se unem para
constituir o Estado, estabelecendo com este um vnculo jurdico de carter permanente,
participando da formao da vontade do Estado e do exerccio do poder soberano. Ou de
forma mais sucinta o conjunto de pessoas naturais que pertencem ao Estado.
TERRITRIO:
GOVERNO:
- LEGISLATIVA, conceitua Mello (2005. p.35) que a funo que o Estado, e somente ele,
exerce por via de normas gerais, normalmente abstratas, que inovam inicialmente na ordem
jurdica, isto , que se fundam direta e imediatamente na Constituio
[...] que o Estado, somente ele, exerce por via de decises que resolvem
controvrsias com fora de coisa julgada, atributo este que corresponde deciso
proferida em ltima instncia pelo Judicirio e que predicado desfrutado por
qualquer sentena ou acrdo contra o qual no tenha havido tempestivo recurso.
- ADMINISTRATIVA
[...] ou quem lhe faa s vezes, exerce, na intimidade de uma estrutura e regime
hierrquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de
ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente,
infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder
Judicirio (MELLO, 2005. p.36).
Desta forma fica claro que existem rgos do Estado que governam; outros que
administram; e ainda aqueles que julgam.
Dalmo Dallari, apoiado em Groppali (DALLARI, 2003), sustenta a idia de que a
finalidade elemento essencial do Estado. Para Groppali e J. J. Gomes Canotilho, o Estado
tem como finalidades proporcionar a defesa, a ordem, o bem-estar e o progresso aos grupos
sociais.
Kelsen e Mortati (DALLARI, 2003), no acreditam ser funo da Teoria do Estado se
ocupar da finalidade do mesmo. Kelsen, por entender que se trata de uma questo poltica, e
Mortati, por compreender que a finalidade do Estado demasiado genrica, no havendo
interesse em estud-la.
Para Alexandre Gropalli (DALLARI, 2003), essencial a afirmao da existncia da
finalidade como elemento essencial do Estado. absurdo recusar-se que a defesa, a ordem, o
bem-estar e o progresso, que representam o fim supremo de qualquer Estado em qualquer
tempo, sejam elevados a elementos formadores do Estado, uma vez que tais finalidades
constituem o contedo de toda a atividade estatal, determinando mesmo a estrutura
fundamental do Estado.
A Administrao Pblica pode classificar-se em: Administrao Pblica em sentido
objetivo, que "refere-se s atividades exercidas pelas pessoas jurdicas, rgos e agentes
incumbidos de atender concretamente s necessidades coletivas", e Administrao Pblica em
sentido subjetivo, que "refere-se aos rgos integrantes das pessoas jurdicas polticas (Unio,
Estados, Municpios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exerccio de funes
administrativas." (DI PIETRO, 1997, p. 55-56)
Cada um desses entes polticos possui sua organizao administrativa. Ser objeto do
nosso estudo, a estrutura administrativa federal, ou seja, da Unio.
AUTARQUIAS:
Pessoa jurdica de direito pblico. criada por lei especfica a pessoa jurdica surge
da prpria lei, sem necessidade de registro. No pode ser criada por decreto ato
administrativo, mas apenas por lei no sentido formal e material lei do Poder
Legislativo.
As autarquias so criadas para desempenharem atividades tpicas da Administrao
Pblica e no atividades econmicas. So exemplos de Autarquias, no mbito federal,
INSS; IBAMA; INCRA; DNOCS e as Universidades Federais mais antigas.
So caractersticas bsicas das Autarquias:
1 - pessoa jurdica - titular de direitos e obrigaes prprios distintos da pessoa que a
instituiu;
2 - de direito pblico - regime jurdico-administrativo de direito pblico quanto a
prerrogativas (privilgios) e restries (amarras);
3 - criao e extino por lei especfica - CF/88, art. 37, XIX, redao da EC n 19;
4 - desempenha servio pblico descentralizado;
5 - o seu pessoal ocupante de cargo pblico;
6 Os contratos celebrados pelas autarquias devero ser precedidos de licitao;
7 - regime tributrio - imunidade de impostos (sobre patrimnio renda e servios)
relacionados a suas finalidades essenciais;
8 responsabilidade objetiva pelos danos causados a terceiros (CF, art. 37, 6)
9 os bens so impenhorveis, imprescritveis e inalienveis;
10 proibio de acumulao de cargos, empregos ou funes;
FUNDAES:
Segundo Hely Lopes Meirelles, as fundaes pblicas so pura e simplesmente espcies
do gnero autarquias. A diferena se d em relao a sua base estrutural. Enquanto as
autarquias possuem base corporativa (associativa), as fundaes possuem base
fundacional (patrimonial), ex: FUNAI, IBGE, IPEA, Fiocruz e as Universidades
Federais mais recentes.
As principais caractersticas das fundaes so as seguintes:
1 - pessoa jurdica - titular de direitos e obrigaes prprios distintos da pessoa que a
instituiu;
2 - de direito pblico - regime jurdico-administrativo de direito pblico quanto a
prerrogativas e restries; pode ser de direito privado;
3 - criao autorizada por lei especfica - CF/88, art. 37, XIX, redao da EC n 19;
4 - lei complementar definir as reas de sua atuao - CF/88, art. 37, XIX, redao da
EC n 19;
5 - o seu pessoal ocupante de cargo pblico;
6 os contratos celebrados pelas fundaes so precedidos de licitao;
7 - regime tributrio - imunidade de impostos (sobre patrimnio renda e servios)
relacionados a suas finalidades essenciais.
8 responsabilidade objetiva pelos danos causados a terceiros (CF, art. 37, 6)
9 - os bens so impenhorveis, imprescritveis e inalienveis;
10 proibio de acumulao de cargos, empregos ou funes;
EMPRESAS PBLICAS.
J vimos que as Autarquias so criadas atravs de lei especfica. As Empresas Pblicas
necessitam para adquirirem a personalidade jurdica de direito privado, de registro dos seus
atos constitutivos perante rgo competente (juntas comerciais). Alm disso, faz-se imperioso
lei autorizativa para a criao da Entidade (CF, art. 37, XIX). Exemplos EMBRAPA, ECT e
Caixa Econmica Federal
A Empresa Pblica pode ser constituda de qualquer forma admitida em direito: S/A; LTDA
ou forma societria especfica. Entende-se por forma societria especfica uma estruturao
criada especificamente para uma determinada empresa pblica. Isso acontece com algumas
empresas pblicas federais, uma vez que compete Unio legislar em matria comercial,
podendo, portanto, criar uma empresa pblica com uma peculiar forma societria. Ex. CEF.
Vejamos mais algumas caractersticas das Empresas Pblicas:
1 - pessoa jurdica - titular de direitos e obrigaes prprios distintos da pessoa que a instituiu;
2 - de direito privado - entretanto incidem, ao menos parcialmente, normas de direito pblico
a exemplo do concurso pblico para investidura no emprego pblico e obrigatoriedade de
realizar processo de licitao pblica.
3 - criao autorizada por lei especfica - CF/88, art. 37, XIX, redao da EC n 19;
4 - desempenho de atividade de natureza econmica;
5 - o seu pessoal ocupante de emprego pblico;
6 - regime tributrio - o mesmo das empresas privadas;
7 - forma de organizao - sob qualquer das formas admitidas em direito;
8 - composio do capital - a titularidade do capital constituda unicamente por capital
pblico. No entanto, desde que a maioria do capital com direito a voto permanea de
propriedade da Unio, admite-se a participao de outras pessoas de direito pblico interno a
exemplo de Estados e Municpios, bem como de entidades da Administrao indireta dos
Estados e Municpios, inclusive de suas empresas pblicas e sociedades de economia mista
(Pietro, 1998, 335).
9 - proibio de acumulao de cargos, empregos ou funes;
10 seus bens podem ser penhorados;
11 os seus empregados esto vinculados ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS)
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA.
A principal diferena entre Sociedades de Economia Mista e Empresas Pblicas est na
formao do capital social. No caso das Sociedades de Economia Mista, subscrito por
entidades vinculadas Administrao Pblica e por particulares, devendo, no entanto, haver o
controle acionrio das Entidades vinculadas Administrao. S ser Sociedade de Economia
Mista se houver o controle acionrio pela Entidade vinculada Administrao Pblica.
Exemplos Banco do Brasil e Petrobrs.
Outra distino bsica que a Sociedade de Economia Mista s poder ser sociedade
annima.
Caractersticas:
1 - pessoa jurdica - titular de direitos e obrigaes prprios distintos da pessoa que a instituiu;
2 - de direito privado - entretanto incidem, ao menos parcialmente, normas de direito pblico
a exemplo do concurso pblico para investidura no emprego pblico e obrigatoriedade de
realizar processo de licitao pblica;
3 - criao autorizada por lei especfica - CF/88, art. 37, XIX, redao da EC n 19;
4 - desempenho de atividade de natureza econmica;
5 - o seu pessoal ocupante de emprego pblico;
6 - regime tributrio - o mesmo das empresas privadas;
7 - forma de organizao - unicamente sob a forma de sociedade annima;
8 - composio do capital - a titularidade do capital pode ser pblico e privado;
9 - no esto sujeitas a falncia, mas os seus bens so penhorveis e executveis, e a pessoa
jurdica que a controla responde, subsidiariamente, pelas suas obrigaes (art. 242, da lei
6404/76, lei das sociedades annimas);
10 - proibio de acumulao de cargos, empregos ou funes;
11 os seus empregados esto vinculados ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS).
CAPITAL:
Empresa pblica- constituda por recursos de Pessoas Jurdicas de D. Pblico ou Entidades da
Administrao Indireta
Sociedade de Economia Mista - podem se conjugar recursos de particulares com recursos de
Pessoa Jurdica de Direito Pblico ou da Administrao Indireta com maioria votante na
esfera federal
FORMA SOCIETRIA:
Empresa pblica - Pode adotar qualquer forma societria admitida em direito (sociedades
civis, sociedades comerciais, Ltda, S/A, etc).
Sociedade de Economia Mista - So obrigatoriamente S/A (art. 5 Decreto-lei 200/67).
A ADMINISTRAO CIVIL
Na percepo de Ferreira Filho (1999, p.22) a Administrao Civil aquela seo do
Executivo, de carter subordinado, hierarquizado e no militarizado, que prepara, acompanha
a execuo ou executa por si leis e outras resolues polticas, que no toma.
O seu carter subordinado a distingue do governo propriamente dito. Este que decide
politicamente, escolhendo fins e meios. Estes fins e meios so os dados de onde parte o
trabalho da administrao. Sem dvida, esta, por seus servios tcnicos, colabora no preparo e
formulao das diretrizes polticas.
Toda administrao hierarquizada, na medida em que se estrutura em quadros, com
esferas de competncia subordinada a chefias em pirmide, que culminam na autoridade
poltica do ministro, esta mesma subordinada, via de regra, do chefe do governo.
O Poder Executivo constitui rgo constitucional cuja funo precpua a prtica dos
atos de chefia de Estado, de Governo e de Administrao.
O Poder Executivo compreende o governo, que a sua cabea, e a administrao, que
consiste em seu tronco e membros.
O primeiro o rgo ou conjunto de rgos, a que pertence a representao de todo e a
tomada das decises fundamentais, no que de sua competncia.
A segunda o conjunto de rgos que propriamente acompanham a execuo das leis e
decises em geral, ou que a preparam. Ou, ainda, que as executam por si. Compreende tanto o
servio civil, ou burocracia, como as Foras Armadas, o seu brao militarizado (FERREIRA
FILHO, 1999, p. 219-220).
O chefe de Estado representa o pas, tanto no mbito externo, quanto no interno.
Atuando, portanto, o titular deste posto como representante a nvel internacional e
internamente como representante na poltica nacional, orientando as decises gerais e no
direcionamento da mquina administrativa.
No Brasil o sistema de governo o presidencialismo, e neste sistema a mesma pessoa
cumpre as funes de chefe de Estado (que simboliza a Nao) e de chefe de governo (que
dirige a administrao do pas), os dois postos so ocupados pelo presidente da Repblica.
Segundo Meirelles (1997, p.297), Servio Pblico todo aquele prestado pela Administrao
ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais
ou secundrias da coletividade ou simples convenincia do Estado.
Uma vez que o Estado o titular dos servios pblicos, dever prest-los da melhor forma
possvel. Podendo, em casos especficos, dividir ou transferir a tarefa da execuo, no
havendo, porm, em nenhuma hiptese, a possibilidade de transferir a titularidade do servio.
O certo que, possvel a parceria, podem os servios pblicos serem executados direta ou
indiretamente.O que nos leva a concluir que os servios pblicos podem ser executados de
forma direta (centralizao) ou de forma indireta (descentralizao).
O Estado estar prestando servio por execuo direta, quando, dentro de sua estrutura
administrativa (ministrios, secretarias, departamentos, delegacias), for ao mesmo tempo o
titular e o executor do servio. Assim, podemos conceituar CENTRALIZAO como a
prestao de servios efetuada diretamente pela pessoa poltica prevista constitucionalmente,
sem que haja delegao a outras pessoas. Diz-se que a atividade do Estado centralizada,
quando ele atua diretamente, por meio de seus rgos.
J a execuo indireta identificada, quando os servios so prestados por pessoas diversas
das entidades formadoras da federao. Embora os servios sejam prestados de forma
indireta, ou seja, por terceiros, o Estado no poder jamais abdicar do controle sobre os
mesmos, uma vez que teve o poder jurdico de transferir atividades, dever, tambm, ser
responsvel pelos resultados auferidos ou pelas conseqncias do fato.
Essa execuo indireta, quando os servios pblicos so prestados por terceiros sob o controle
e a fiscalizao do ente titular, o que chamamos de DESCENTRALIZAO, ou seja, a
transferncia de execuo do servio ou da titularidade do servio para outra pessoa, quer
seja de direito pblico, quer seja do direito privado.
Princpio da legalidade
O administrador est rigidamente preso lei e sua atuao deve ser confrontada com a
lei. S podendo fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espcies
normativas, inexistindo, pois, incidncia de sua vontade subjetiva, pois na Administrao
Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza, ou seja, tudo o que no est permitido
proibido diferentemente da esfera particular, onde ser permitida a realizao de tudo que a lei
no proba.
Princpio da impessoalidade
O administrador dever orientar-se por critrios objetivos e no nos fundamentados
em critrios pessoais. Toda a atividade por ele praticada dever ter em vista a finalidade
pblica. Se no visar o bem pblico, ficar sujeita invalidao, por desvio de finalidade.
em decorrncia desse princpio que temos, por exemplo, o concurso pblico e a licitao
(GRANZOTTO, 2002, p.38).
Princpio da moralidade
Princpio da publicidade
atravs da divulgao oficial dos atos da Administrao Pblica que ficam assegurados o
seu cumprimento, observncia e controle; destina-se, de um lado, produo dos efeitos
externos dos atos administrativos. Existem atos que no se restringem ao ambiente interno da
administrao porque se destinam a produzir efeitos externos da ser necessria a
publicidade (GRANZOTTO, 2002, p.38).
Entende Mello (2005, p.377) que o conhecimento do ato um plus em relao publicidade,
sendo juridicamente desnecessrio para que este se repute como existente (...). Quando
prevista a publicao do ato (em Dirio Oficial), na porta das reparties (por afixao no
local de costume), pode ocorrer que o destinatrio no o leia, no o veja ou, por qualquer
razo, dele no tome efetiva cincia. No importa. Ter-se- cumprido o que de direito se
exigia para a publicidade, ou seja, para a revelao do ato"
A publicidade ocorre pela insero do ato no Dirio Oficial ou por edital afixado no
lugar prprio para divulgao de atos pblicos, para conhecimento do pblico em geral e,
conseqentemente, incio da produo de seus efeitos, pois somente a publicidade evita os
dissabores existentes em processos arbitrariamente sigilosos, permitindo-se os competentes
recursos administrativos e as aes judiciais prprias.
Princpio da eficincia
Discorrendo sobre o tema MEIRELLES (2004) aponta como sendo dever de eficincia aquele
que se impe a todo agente pblico de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e
rendimento funcional.
Exige resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades
dos administrados (pblico). Trata-se de princpio meramente retrico. possvel, no
entanto, invoc-lo para limitar a discricionariedade do Administrador, levando-o a escolher a
melhor opo, segundo (GRANZOTT, 2002, p.38).
Entende, ainda, o mesmo autor que eficincia a obteno do melhor resultado com o uso
racional dos meios. Atualmente, na Administrao Pblica, a tendncia prevalncia do
controle de resultados sobre o controle de meios.
A ORGANIZAO ADMINISTRATIVA
A Administrao Pblica atua mediante seus AGENTES, seus RGOS, suas ENTIDADES
e atravs de TERCEIROS. Quando tratamos da organizao administrativa enfocamos
preponderantemente os rgos e as entidades.
AGENTES
REFERNCIAS:
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 25 ed. So Paulo : Saraiva,
1999.
DI PIETRO, MARIA SYLVIA ZANELA, Direito Administrativo, So Paulo, Ed. Atlas, 8 ed., 1997
GUERRA, Carlos Eduardo. Direito Constitucional - Algumas Consideraes
sobre Estado.2002.Disponvel em
http://www.vemconcursos.com/opiniao/index.phtml?page_id=565