Universidade de Lisboa

Faculdade de Direito

Direito Administrativo

Curso de Direito Administrativo – Volume II

Prof. Doutor Diogo Freitas do Amaral

 Luís Manuel Lopes do Nascimento
2004/2005
CAPÍTULO I – CONCEITOS FUNDAMENTAIS

O PODER ADMINISTRATIVO

. A separação de poderes

A expressão separação de poderes tem dois significados:

 Doutrina política – que teve e que tem por objecto a estruturação do
poder político do Estado (Montesquieu).
 Princípio constitucional – característico da forma de governo
democrático-representativo e pluralista ocidental (junto com os direitos
fundamentais constituí, pois, o critério e o conteúdo essencial da
Constituição moderna).

No plano do Direito Constitucional, visou retirar ao Rei e aos seus Ministros a

função de legislar, deixando-lhes a penas a função política e a função administrativa.
Forma de garantir o predomínio absoluto do parlamento-legislador.
No campo do Direito Administrativo visou a separação entre a administração e a
Justiça (em França assume relevo a Lei de 16-24 de Agosto de 1790, ao estabelecer a
autonomia funcional dos juizes e dos a agentes da administração; entre nós a separação
da Administração e justiça é introduzida em 1832).

A CRP acolhe o princípio da separação de podrees nos seus arts. 2.º e 111.º. os
corolários deste princípio são:
 A separação dos órgãos administrativos e judiciais.
 A incompatibilidade ed magistraturas – não se pode desempenhar.
funções em órgãos administrativos e judiciais ao mesmo tempo.
 A independência recíproca da Administração e da Justiça:
- Independência da justiça perante a administração: independência da
magistratura – arts. 203.º e 216.º da CRP; ).
- Independência da administração perante a justiça: art. 268.º; significa
apenas uma «proibição funcional de o juiz afectar a essência do sistema
de administração executiva – não pode ofender a autonomia do poder
administrativo (o núcleo essencial da discricionariedade) nem da
autoridade característica do acto administrativo (em especial, a sua força
de caso decidico, passado o prazo de impugnação)».

. O poder administrativo: caracterização

A Administração Pública é nos nossos dias um poder público. Só corresponderia

ao poder executivo se toda a Administração pública fosse estadual (porém não é assim –
já sabemos que existem R.A. e Autarquias locais, e hoje até os privados desempenham
funções administratvas).
A expressão PODER ADMINISTRATIVO engloba o poder executivo e as
actividades públicas administrativas não estaduais (aliás, na esteira do Porf. Marcello
Caetano, o Prof. Freitas apresenta uma terceira acepção de Administração Pública –
enquanto sinónimo de poder público, autoridade).

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. Manisfestações do poder administrativo

São quatro as manifestações:

 Poder regulamentar – art. 199.º, alínea C), 227.º, n.º1, alínea D), e
241.º da CRP.
Num sistema administrativo de tipo britânico, a Administração Pública
não tem este poder, só podendo fazer regulamentos quando o poder
legislativo lhe confira, expressamente, essa tarefa.
Num sistema de tipo francês , estes regulamentos são considerados como
fonte de direito. Assim acontece entre nós, onde o regulamento tem uma
natureza específica, sui generis, sendo fonte de direito.
Porque é que a Administração goza de poder regulamentar? Porque,
como é poder, goza da prerrogativa de definir unilateralmente e
previamente, em temros genéricos e abstractos, em que sentido é que vai
interpretar e aplicar as leis em vigor.
 Poder de decisão unilateral – aqui a Administração aparece a decidir
casos individuais e concretos.
Pode a lei exigir (art. 100.º do CPA), que os interessados sejam ouvidos
pela Administração antes de esta tomar a sua decisão final.
A lei faculta aos particulares (art. 158.º do CPA), aos particulares a
possibilidade de apresentarem reclamações ou recursos hierárquicos
contra as decisões da Administração pública (garantias administrativas
impugnatórias).
A lei permite o recurso contencioso para os tribunais administrativos,
mas este é apenas possível após a tomada de decisão pel Administração,
e é o particular que tem que interpretar (para obter anulação ou
declaração de nulidade). Outros autores chamam-lhe «auto-tutela
declarativa».
 O privilégio da execução prévia – A lei dá à Administração pública a
faculdade de impor coactivamente aos particulares as decisões unilaterais
constitutivas de deveres ou encargos que tiver tomado e que não sejam
por aqueles voluntariamente cumpridas (art. 149.º, n.º 1, do CPA).
O recurso contencioso para anulação do acto administrativo, em regra,
não tem efeito suspensivo – enquanto decorre o processo, o particular
deve cumprir e a Administração pode impor coactivamente.
 Regime especial dos contratos administrativos – A forma típica de
agir da Administração pública é, o acto admnistrativo, é a decisão
unilateral.
Por vezes a lei considera que, em certas matérias, não é possível ou
conveniente que a Administração pública actue por via unilateral e
autoritária.
Contrato administrativo – é um acordo de vontades pelo qual se
constitui, modifica ou extingue uma relação jurídica administrativa (art.
178, n.º1 do CPA). Este tem um regime jurídico diferente do regime dos
demais contratos civis (pode ser extinto o contrato por conveniência
pública)

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. Corolários do poder adminstrativo

 Independência da Administração perante a Justiça.

 Foro administrativo – por razões de especialização.
 Existência de um tribunal de conflios – tribunal superior, de
funcionamento intermitente (só quando surge um conflito), de
composição mista, normalmente paritária, e que se destina a decidir em
última instância os conflitos de jurisdição que surjam entre os tribunais
administrativos e os tribnunais comuns.

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 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS SOBRE O PODER ADMINISTRATIVO

. Enumeração

Vital moreira – as constituições não se restringem à «constituição política». A

Constituição administrativa é o direito constitucional administrativo. É nela que se
encontram as bases do direito administrativo.
A CRP de 76, para além de um capítulo dedicado ao tema (art. 266.º a 272.º),
abundam no texto constitucional as disposições com incidência directa na
administtração pública.

Diferença entre regras e princípios:

 Regras – normas que, verificados determinados pressupostos, exigem,
proíbem ou permitem algo em termos definitivos, sem qualquer
excepção (direito definitivo).
 Princípios – são as normas que exigem a realização de algo, da melhor
forma possível, de acordo com as possibilidades fácticas e jurídicas.

. O princípio da prossecução do interesse público

Aparece consignado no art. 266.º, n.º1, 1.ª parte da CRP. O que é o interesse
público?
Pode definir-se como o interesse colectivo, o interesse geral de uma determinada
comunidade, o bem-comum.
Num sentido mais restrito, representa, na esteira de Jean rivero, a esfera das
necessidades a que a iniciativa privada não pode responder e que são vitais para a
comunidade na sua totalidade e para cada um dos seus membros.

Podemos distinguir (segundo rogério soares):

 Interesse público primário – a definição e satisfação compete aos órgãos
governativos doestado no desempenho das funções política e legislativa.
 Interesse público secundário – a definição é feita pelo legislador, mas
cuja satisfação cabe à Administração pública no desempenho da função
adminstrativa.

Corolários:
 É a lei que define os interesses públicos a cargo da Adminstração
(podendo recorrer a conceitos indeterminados para a concretização).
 Interesse público é uma noção de conteúdo variável.
 Uma vez definido por lei, a sua prossecução é obrigatória.
 Delimita a capacidade jurídica das pessoas colectivas pública e a
competência dos órgãos.
 O interesse público definido por lei pode constituir motivo
principalmente determinante de qualquer acto da Administração.
 A prossecução de interesses privados em vez do interesse público
constitui corrupção (possibilidade de aplicação de sanções e penas).

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  .Dever da boa administração,; exigência de adoptar as melhores soluções
possíveis (racionaldiade e eficiência).

. Dever de Boa Adminsitraçãoui

Tb chamado de princípio da eficiência está previsto n art. 81.º alinea C) da CRP

e art. 10.º do CPA.
É um dever jurídico imperfeito, por não comportar sanção jurisdicional (os
tribunais tutelam apenas a legalidade, e não o mériot das decisões adiministrativas).
Há vários aspectos em que este dever assume uma certa expressão jurídica:
 Existem recursos graciosos (podem ter por fundamento vícios de mérito
do acto administrativo).
 A violação, por qualquer funcionário público, dos chamados deveres de
zelo e aplicação constitui infracção disciplinar.
 No caso de pratica de um facto ilícito e culposo de que resultem
prejuízos para terceiros, o grau de diligência e de zelo empregados pelo
órgão ou agente contribuem para definir a medida da sua culpa e
responsabilidade.

. O princípio da legalidade

A Administrativa não pode prosseguir o interesse público de qualquer maneira, e

muito menos de maneira arbitrária: tem de fazê-lo com observância de um certo número
de princípios e de regras.
Os órgãos e agentes da Administração pública só podem agir com
fundamentação na lei e dentro dos limites por ela impostos (definição pela positiva – lei
não apenas como limite mas como fundamento da actuação Administrativa).
O art. 266.º, n.º2 da C.R.P.
Não há um poder livre de a Admnistração fazer o que entender, salvo quando a
lei lho proibir – ela só pode fazer aquilo que a lei lhe permitir que faça.

. Evolução histórica

Monarquia absoluta, configurada como Estado de polícia: o poder é absoluto,

não está limitado pela lei, nem pelos direitos subjectivos dos particulares, traduzindo
uma situação de arbítrio.
A Revolução francesa, passa-se à fase do Estado de Direito Liberal. A lei
aparece como limite da acção administrativa. É uma formulação negatriva – não pode
praticar actos contrários à lei. É uma protecção aos direitos dos particulçares.
Sec XX, temos três regiomes diferentes:
 Fascismo – substituição do Estado de Direito pelo Estado de Legalidade.
A lei deixa de ser expressão da vontade geral e passa a ser mera
expressão do Poder (inclusive do Executivo).
 Comunismo – mantêm o princípio da legalidade, mas entendiam que o
objecto da construção do socialismo é que devia comandar a aplicação
das leis.
 Democracia – A ideia inicial de subordinação à lei é completada pela
ideia de subordinação ao Direito (respeito da lei ordinária, da

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 Constituição, do Dt. Internacional). É aquilo a que alguns autores
chamam de princípio da jurisdicidade.

O princípio da legalidade tem a função de assegurar o primado do poder legislativo

sobre o administrativo, garantindo os dts legalmente protegidos dos particulares.
. Conteúdo, objecto e modalidades

 Conteúdo – abrange não apenas o respeito da lei, em sentido formal ou

em sentido material, mas a subordinação da Admnistração pública a todo
o bloco legal (a CRP, a lei, o regulamento, os direitos resultantes de
contrato administrativo e de direito privado ou de acto administrativo
constitutivo de direitos). A violação destas catgorias implica ilegalidade.
 Objecto – todos os tipos de comportamento da Administração pública (o
regulamento, o acto administrativo, o contrato administrativo, os simples
factos jurídicos).
 Modalidades – são duas:
- Preferência de lei – nenhum acto de categoria inferior à lei pode
contrariar o bloco de legalidade
- Reserva de lei – nenhum acto de categoria inferior à lei pode ser
praticado sem fundamento no bloco de legalidade.

. Excepções ao princípio da legalidade

A maior parte da doutrina administrativa entende existirem três excepções:

 A teoria do estado de necessidade – A administração, se tanto for
exigido pela situação, fica dispensada de seguir o processo legal
estabelecido para circunstâncias normais e pode agir sem forma de
processo, mesmo que isso implique o sacrifício de direitos dos
particulares.
O art. 3.º, n.º2 do CPA dá cobertura a esta teoria.
Prof. Rebelo de Sousa – o regime amplo do CPA visa englobar o estado
de necessidade como um todo, o que convert o respectivo regime num
regime legal excepcional, sendo tb ele, princípio da legalidade.
 Teoria dos actos políticos – os actos materialmente correspondentes ao
exercício da função política – chamados actos políticos ou actos de
governo -, não são susceptíveis de recurso contencioso perante os
tribunais administrativos. No entanto, entende o Prof. Freitas que
continua a dever obdiência à lei, apenas não há sanção jurisidicional
 O poder discricionário da Administração – não é propriamente uma
excepção, mas antes um modo especial de configuração da legalidade
administrativa. Os poderes discricionários são conferidos por lei e estão
vinculados ao menos em dois elementos (competência e fim). Para além
disso existem normas que condicionam normativamente o exercício do
poder discricionário.

. Natureza e âmbito do princípio da legalidade

Quanto à natureza existem desde logo, um problema muito interessante (  ):

 A Administração pública deve obdiência à lei ou apenas deve obdiência
à legaldiade quanto estiverem em causa direitos dos particulares?

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 - Impõe neste âmbito uma distinção: Adnministração agressiva
(enquanto poder, autoridade, que impõe sacrifícios aos particulares);
Administração constitutiva (prestadora de serviços e bens,
nomeadamente enquanto serviço público).
- Jesh, estende o princípio da legalidade a todas as actividade da
administração. Wolff, defende que a formulação moderna só se aplica à
administração agressiva – quando se tartar de efectuar prestações no
ãmbito do desenvolvimento económico ou da justiça social, a
Administração Pública poderia fazer o que entender conveniente, desde
que não proibido por lei.
- O prof freitas entende estarem incluídas no princípio da legalidade todas
as manifestações da actividade administrativa, inclusive da admnistração
constitutiva ou prestadora (art. 266.º, n.º2 da CRP). Por outro lado, tb na
esfera própria da administração constitutiva podem ocorrer violações dos
direitos dos particulares.
- Além disso, nem sempre se podem beneficiar todos os particulares ou
beneficiar todos por igual, e os não selecionados têm de poder scorrer-se
da lei, a qual tem de estabelecer critérios.
- Detes modo, a ideia de administração constitutiva ao serviço do
desenvolvimento económico e da justiça social, não é dissociável da
ideia de sacrifício de direitos legalmente protegidos.
- Por último invariavelmente impõe-se a utilização de dinheiros públicos e
nenhuma despesa pública pode ser realizada sem que uma lei autorize
essa despesa.

. O princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos

particulares

Questões terminológicas pouco interessantes, mas que devem ser conhecidas:

 Adopção da expressão «interesse legalmente protegidos» porque está
generalizada na lei e na CRP, apesar de se preferir «interesses
legitímos».
 A expressão cidadãos (no art. 266.º, n.º 1 da CRP) tb não é feliz porque o
que está em causa são os direitos e interesses legalmente protegidos de
todos os sujeitos de direito (por isso tb as pessoas colectivas).

Qual o sentido do art. 266.º, n.º1 da CRP?

Significa que a prossecução do interesse público não é o único critério da acção
administrativa, nem tem um valor ou alcance ilimitado. Há que prosseguir o interesse
público, mas respeitando simultaneamente os direitos subjectivos e os interesses
legalmenteprotegidos dos particulares.
Durante muito tempo, pensou-se que a única forma de assegurar o respeito pelos
direitos subjectivos e pelos interesses legalmente protegidos dos particulares seria
proclamar e garantir o princípio da legalidade.
Hoje, conclui-se entretanto que não basta o escrupuloso cumprimento da lei para
que se verifique o respeito pelos interesses dos particulares. Foram sendo concebidas
outras formas de protecção dos particulares:
 Possibilidade de suspensão jurisdicional da eficácia do acto
administrativo, quando da execução daquele possam resultar prejuízos de
difícil reparação para o particular.

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  Extensão do âmbito da responsabilidade da Administração por acto
ilícito culposo, nomeadamente onde o dano resulte de factos que violem
as regras de ordem técnica e de prudência comum.
 Extensão da respondabilidade da Administração aos danos cxausados por
factos casuais, bem como por actos lícitos que imponham encargos ou
prejuízos especiais e anormais aos particulares.
 Concessão aos particulares de direitos de participação e informação (art.
100 do CPA).
 Imposição do dever de fundamentar em relação aos actos administrativos
que afectem directamente os interesses legalmente protegidos dos
particulares (art. 124.º do CPA).
 Abertura aos particulares de um via contenciosa não fundada em
ilegalidade para obter o reconhecimento legítimo.
 Referência aos arts. 272.º, n.º3, 22.º, e 21.º da CRP.

. Distinção entre direito subjectivo e interesse legalmente protegido

 Tanto num como noutro existe um interesse privado reconhecido e

protegido pela lei.
No direito subjectivo essa protecção é directa e imediata, com o
particular a ter a faculdade de exigir à Administração comportamentos
que satisfaçam o seu interesse privado e o poder de obter a sua plena
realização em juízo em caso de violação ou não cumprimento. Direito à
satisfação de um interesse próprio.
No interesse legitímo a protecção é imediata mas indirecta, sendo que o
particular não pode exigir à Administração que satisfaça o seu interesse,
mas apenas que não o prejudique ilegalmente. Direito à legalidade das
decisões que versem sobre um interesse próprio.
 O Prof. Freitas, entende existirem, hoje, posições jurídicas subjectivas
que se devem qualificar como direitos, apesar de não terem um tutela
plena em face da Administração (expls: Dts Condicionados) ou de não
serem imediatamente accionados por o seu conteúdo depender de
densificação ou concretização administrativa.
O Prof. Vieira de Andrade inclui no conceito de «Dts condicionados»:
- Dts enfraquecidos – os que podem ser sacrificados através do exercício
legitímo de poderes de autoridade administrativa (expls: dts de
propriedade face ao poder de expropriação).
- Dts comprimidos – os que são limitados por lei em termos de
necessitarem de uma intervensão administrativa que permita o seu
exercício (expls: liberdade de circulação automóvel depende de carta de
condução).
Admite o autor, pois, que a variedade entre as figuras do Dt. Subjectivo é
do interesse legitímo (no que respeita à determinabilidade dos seus
conteúdos e à intencionalidade e intensidade da tutela normativa) tende
hoje a ser uma variedade simplesmente de grau (a definir
casuísticamente).
 Por outro lado, deve ter-se presentes que, ao lado dos direitos subjectivos
e dos interesses legitímos, existem outros tipos de situações jurídico-

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 públicas (de vantagem) dos particulares em face da Administração, a que
globalmente se poderá chamar interesses simples.
Aí se incluem interesses diferenciados ocasionais, ou refelxamente
protegidos. Este diferem dos interesses legitímos, porque não são objecto
de qualqer intenção normativa da protecção – nem mesma indirecta.
Cumpre tb mencionar aqueles interesses que não pertencem a pessoas
individualmente consideradas: os interesses semi-diferenciados e os
interesses difusos.
Os primeiros compreendem os «interesses colectivos» – enquanto
interesses de associações de defesa de interesses gerais dos associados -,
e os «interesses locais gerais» - enquanto interesses da generalidade dos
residentes de determinada circunscrição, relativamente aos bens do
domínio público (art. 53.º, n.º1 e n.º2, alínea b), e 160.º do CPA).

. Alcance da distinção

Hoje, globalmente, não há significativas diferenças de regime jurídico entre dts

subjectivos e interesses legitímos, mas persistem algumas distinções: a proibição de
rectroactiva de leis retritivas e certas limitações à actividade policial só valem para os
direitos subjectivos (art. 17.º, 18.º e 272.º da CRP).
Enquanto os direitos subjectivos clássicos nos respectivos titulares beneficiam
de uma tutela plena em face da Administração, nos interesses legítimos, diferentemente,
os particulares apenas podem esperar que aquela, ao prosseguir determinado interesse
público, não so prejudique.
Hoje o CPA equipara expressamente o estatuto revogatório dos actos
constitutivos de interesses legalmente protegidos ao estatuto revogatório dos actos
constitutivos de direitos (art. 140.º, n.º1, alínea b) do CPA). Por outro lado, vem sendo
doutrinal e jurisprudencialmente entendido que a responsabilidade civil do estado e de
outras pessoas colectivas públicas previstas no art. 22.º da CRP vale tanto para os casos
em que ocorre uma violação de um direito subjectivo como para aqueles em que se
verifica a violação de um interesse protegido.

Vieira de Andrade propôs já que as figuras do direito subjectivo e do interesse

legítimo fossem cientificamente agregadas numa única categoria de posições jurídicas
subjectivas contraposta agora à categoria dos interesses simples.

. O poder discricionário da Administração

. Preliminares

A regulamentação legal da actividade administrativa umas vezes é precisa,

outras vezes é imprecisa. Vejamos dois exemplos:
 Acto tributário, pelo qual ele se faz a liquidação dos impostos directos e
declara ao contribuinte qual o montante que ele tem de pagar, a título de
imposto. Em casos como este, a lei regula todos os aspectos da acção
administrativa. A Administração desempenha tarefas puramente
mecânicas, até chegar a um resultado que é o único resultado legalmente
possível.
Falamos aqui em vinculação total da Administração.

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  Nomeação de um governador civil, pode ser escolhido qualquer cidadão
português. A lei praticamente nada diz, e atribui uma significativa
margem de autonomia à Administração pública. É esta que tem de
decidir segundo os critérios que em cada caso entender mais adequados.
Falamos em discricionariedade

Temos portanto actos vinculados e actos discricionários, como as formas típicas,

pelas quais, a Admnistração modela a sua actividade.

Estes conceitos de finem-se segundo das perspectivas:

 A perspectiva dos poderes da Administração (teoria orgânica) – poder é
discricionário quando o seu exercício fica ao critério do titular, que
escolhe casuisticamente o procedimento a adoptar para realizar o
interesse público.
 Perspectiva dos actos da Administração (teoria da actividade) – os actos
são discricionários quando praticados pela Administração no exercício de
poderes discricionários.

Importa alertar, não há actos totalmente vinculados, nem totalmente

discricionários. Apenas faz sentido perguntar em que medida são vinculados ou
discricionários. Os actos administrativos, são sempre o resultado de uma mistura entre o
exercício de poderes vinculados e de poderes discricionários.
Note-se que a competência é sempre vinculada, mesmo no actos discricionários,
bem como o fim, que tb é sempre vinculado (se o acto for praticado com um fim diverso
do visado pela lei que conferiu o poder discricionário, é ilegal). A decisão
administrativa tem de respeitar directivas dimanadas de certos princípios gerais de
Direito vinculativos da actividade da Administração.

. Natureza

Importa saber o que é a escolha livre? Ou melhor, se pode o órgão escolher

livremente qualquer uma das várias soluções conformes com o fim da lei?
- Afonso Queiró – sim, o pode discricionário consiste numa outorga de
liberdade, feita pelo legislador à Administração, numa intencional
concessão do poder de escolha.
- O prof. Freitas entende, hj, que se deve responder de forma negativa. O
processo de escolha a cargo do órgão administrativo não está apenas,
condicionado pelo fim legal. Tal processo é sobretudo condicionado por
ditames que fluem dos pincípios gerais que vinculam a Administração,
estando o órgão obrigado a encontrar a melhor solução para o interesse
público. O poder discricionário não é um poder livre, dentro dos limites
da lei, mas um poder jurídico.

Vieira de Andrade – a discricionariedade não é uma libedade mas uma competência,

uma tarefa, corresponde a uma função jurídica (Na terminologia do Prof. Jorge
Miranda, um verdadeiro poder-dever jurídico). Exige-se que seja uma decisão racional.
A lei confere o poder discricionário justamente para que se possa encontrar a melhor e
mais justa solução.

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 Fica, portanto, afastada a razão de diferenciar situações de discricionariedade
imprópria, que eram três:
 Liberdade probatória.
 Discricionariedade técnica.
 Justiça burocrática.
O Prof. Freitas distinguia-as, anteriormente, como situações em que, conferindo
um poder jurídico à administração, esta tinha que oexercer procurando a única solução
adequada para o caso.
De forma a explicar melhor tome-nos o exemplo da discricionariedade técnica –
hj os tribunai não podem anular uma decisão com o fundamento de não ser
tecnicamente a mais correcta (não existe controle jurisidicional de mérito). Isto, excepto
se a decisão administrativa for tomada com base em «erro manifesto», ou segundo um
critério «ostensivamente inadmissível» ou «manifestamente desajustado» - aqui entende
o Prof. Freitas ser um caso de desrespeito da porprocionalidade –, porque se entende
que a Administração exorbita dos seus poderes entrando na ilegalidade – o trib. Adm.
pode anular a decisão (mas não substitui-la por outra).

. Fundamento e significado

Não seria lógico que a lei regula-se tudo e que nenhuma margem de
discricionariedade fosse deixada aos órgãos da Administração?
 Isso seria no plano pratico impossível. Na maioria dos casos o legislador
reconhece que não lhe é possivel prever antecipadamente todas as
circunstâncias em que a Administração vai ter de actuar: nem lhe é
possível consequentemente dispor acerca das melhores soluções para
prosseguir o interesse público.
Para além de razões praticas existem razões jurídicas. O poder
discricionário visa, antes de tudo, assegurar o tratamento equitativo dos
casos individuais.
O poder discricionário fundamenta-se, afinal, quer no princípio da
separação depoderes, quer na própria concepção do estado Social de
Direito, enquanto Estado prestador e constitutivo de deveres positivos
para a Administração, que não prescinde, antes pressupõe, uma mrgem
de autonomia jurídica.
 Qual o significado do poder discricionário? Representará uma excepção
ao princípio da legalidade? Será que poder discricionário signmifica
poder arbitrário?
Não. Hoje o poder discricionário, não é um poder inato, é um poder
derivado da lei. Para além de só existir com fundamento na lei, o poder
discricionário só pode ser exercido por aqueles a quem a lei o atribuir, só
pode ser exercido para o fim com que a lei o confere, e deve ser exercido
de acordo com certos princípios jurídicos de actuação.
È um poder controvável juridicamente.

. Evolução histórica

Ver no livro (é mais uma daquelas coisas muito interessantes ).

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 . Âmbito

O que é que pode ser discricionário num acto administrativo, quais os aspectos
que podem ser discricionários:
 O momento de prática do acto – poderá praticar o acto agora ou mais
tarde.
 A decisão de praticar ou não o acto.
 A determinação dos factos e interesses relevantes para a decisão – num
n.º cada vez maior de casos o legislador não define ou programa
abstractamente os pressupostos de que depende a actuação
administrativa.
 Determinação do conteúdo concreto da decisão a tomar –
discricionariedade de escolha de uma entre várias condutas positivas
possíveis, «quer elas se encontrem preditas na norma (discricionariedade
optativa), quer o legislador se limite a estabelecer um núcleo mínimo
identificador do género de medida, deixando ao executor a invenção do
conteúdo completo do acto («discricionariedade criativa»)».
 A forma a adoptar para o acto administrativo.
 As formalidades a observar na preparação ou na prática do acto
administrativo.
 A fundamentação ou não da decisão (a lei pode impor fundamentação –
art. 124.º do CPA).
 Faculdade de apor claúsulas acessórias no acto administrativo (art. 121.º
do CPA).

. Limites

Pode ser limitado juridicamente por duas formas diferentes:

 Limites legais são aqueles da própria lei.
 Auto-vinculação – quando a administração, em vez de exercer o poder
discricionário caso a caso, elabora normas genéricas em que enuncia os
critérios a que obdecerá na apreciação de cada tipo de casos; podem ser
regulamentos ou normas genéricas de outro tipo. É uma forma de
garantir o princípio da igualdade de tratamento. Se a Administração,
depois de auto-vinculada, praticar um acto que contrarie as normas que
ela própria elaborou, esse acto será ilegal (princípio da inderrogabilidade
singular dos regulamentos – não significa que ela fique impedida de
mudar os critérios na apreciação de casos semelhantes art. 124.º, n.º 1 do
CPA).
Por outro lado, a auto-vinculação não é ilimitada. Não pode desrespeitar
o art. 112.º, n.º5, da CRP.
Limites da lei e limites que a Administração para ela estabelece

. Controlo do exercício

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 Modalidades. – A actividade da Administração está sujeita a vários tipos de
controlos, que podem ser classificados, em controlos de legalidade e controlos de
mérito, e, por outro, em controles jurisdicionais e controlos administrativos.
 Controlos de legalidade – visam determinar se a Administração respeitou
a lei ou a violou.
 Controlos de mérito – aqueles que visam avaliar o bem fundado das
decisões da Administração, independentemente da sua legalidade.
 Controlos jurisdicionais – aqueles que se efectuam através dos
trinbunais.
 Controlos administrativs – são realizados por órgãos da Administração.

- O controlo da legalidade em princípio pode ser feito pelos tribunais

como pela própria administração, mas em última análise compete aos
tribunais.
- O controlo de mério só pode ser feito, no nosso país, pela
Administrtação.

No mérito do acto administrativo incluem-se duas ideias:

 Justiça – adequação desse acto à necessária harmonia entre o interesse
público específico que ele deve prosseguir, e os direitos subjectivos e os
interesses legalmente protegidos.
 Conveniência – adequação ao interesse público específico que justifica a
sua prática ou à necessária harmonia entre esse interesse e os demais
interesses públicos eventualmente afectados pelo acto

A justiça do acto possou, do campo da mérito, para o campo da legalidade, pela

consagração do princípio da justiça no art. 266.º, n.º2 da CRP (a sua violação deste
passou a ser uma ilegalidade).

Âmbito. – como é que estes vários controlos incidem sobre o poder

discricionário da Administração.
 Os poderes conferidos por lei à Administração ou são vinculados, ou
discricionários, ou são em parte vinculados e em parte discricionários.
- O uso de poderes vinculados que tenham sido exercidos contra a lei é
objecto dos controlos de legalidade.
- O uso de poderes discricionários que tenham sido exercidos de modo
inconveniente é o objecto dos controlos de mérito.
 A legalidade (conformidade dos aspectos vinculados do acto com a lei
aplicável) pode ser controlada pelos tribunais administrativos, e pela
Administração.
 O mérito (conformidade dos aspectos discricionários do acto com a
conveviência do interesse público) só pode ser controlado pela
Administração.

Impugnação de actos discricionários. – com que fundamento pode ser atacado

um acto administrativo discricionário?
 A LOSTA (art. 19.º) dizia que só podia ser feito com base em desvio de
poder. Hoje generalizou-se que os actos discricionários podem ser

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 atacados contenciosamente com fundamento em qualquer vício do acto
administrativo. Assim:
- Incompetência (a competência do órgão é sempre vinculada).
- Vício de forma, nomeadamente por preterição de formalidades essenciais
que devessem ser observadas antes de tomada a decisão e, em particular,
por falta de fundamentação.
- Fundamento em violação da lei, designadamente por ofensa de quaisquer
limites
 Acabamos de enumerar outros aspectos de vinculação do poder
administrativo, e não de discricionariedade.
 Assim, não em rigor controlo jurisidiconal do exercício do poder
discricionário mas sim:
- controlo administrativo de mérito sobre o bom e mau uso do poder
discricionário;
- Controlo jurisdicional de legalidade sobre o acatamento ou não das
prescrições legais no exercício de poderes administrativos que, para além
desses aspectos vinculados, sejam poderes discricionários.

Desvio de poder – vício correspondente à discrepância entre o fim legal e o fim

efectivamente prosseguido pela Administração.

 A única forma ampla e eficaz de criar condições para um controlo

efectivo do exercício do poder discricionário da Administração está no
aumento do número de vinculações legais, isto é, de aspectos vinculados
no exercício de poderes administrativos.
 O Prof. Freitas, defende que o reforço do controlo jurisdicional do poder
discricionário da Administração não será nunca obtido em larga escala
pelo canal do desvio de poder, mas antes através do alargamento dos
casos de incompetência, vício de forma e violação de lei (abrangendo os
princípios constitucionais).
 O que se torna necessário não é permitir aos tribunais que controlem o
mérito da acção administrativa, mas sim, para além de reforçar os
controlos administrativos de mérito, sujeitar novos aspectos da
actividade da Administração a princípios e critérios jurídicos que a
vinculem, de tal modo que os tribunais os possam abranger no âmbito de
um normal controlo jurisdicional de legalidade.

. A) Figuras afins: interpretação de conceitos indeterminados

Conceitos indeterminados – aqueles cujo conteúdo e extensão são em larga medida

incertos (por polissemia, ambiguidade, porosidade ou esvaziamento).são um meio de
tornar a lei permeável às mudanças ético-sociais.

Importa saber se a interpretação de conceitos indeterminados é um actividade

vinculada ou discricionária e, por conseguinte, sindicável, ou não, pelos tribunais.
 Em lições anteriores, sustentámos que a interpretação de conceitos
jurídicos indeterminados é uma figura afim da discricionariedade, quer
dizer, uma realidade conceitual e regimentalmente distinta desta.
- O que aqui está em causa é descobrir, com o auxílio da própria norma, o
«único» sentido possível da lei, e não tornar relevante a vontade da

15
 Administração. A Administração está vinculada, isto é, está obrigada a
descobrir qual o sentido da lei (não há discricionariedade).
- Havendo vinculação, existe, ao contrário do que sucede com a
discricionariedade, controlo judicial (o tribunal pode posteriormente
proceder à determinação do conceito).
- O Prof. não tinha essa tese como absoluta (ressalvam-se os casos
excepcionais em que a lei tenha expressamente pretendido conferir à
Administração, através de um conceito vago e indeterminado, um poder
discricionário ou uma margem de liberdade probatória).
 Uma mais nítida percepção da heterogeneidade dos conceitos
indeterminados leva, hoje, o Prof. a afirmar que estes não têm todos a
mesma feição, e, designadamente, que a lei se serve para atribuir
discricionariedade à Administração. Temos de distinguir:
- Aqueles cuja concretização envolve apenas interpretação da lei e de
subsunção (expls: período nocturno). Não se dá autonomia à vontade do
decisor; o tribunal poderá anular a decisão.
- Aqueles cuja concretização apela já para «preenchimentos valorativos»
por parte do órgão administrativo aplicador do Direito. Podemos ainda
distinguir:
- Conceitos cuja concretização não exige do órgão administrativo uma
valoração eminentemente pessoal mas sim uma valoração objectiva. Determinar
valorações preexistentes num secto social «dirigente» ou «relevante» (exemplo: algo ser
compatível com os bons costumes). O órgão administrativo guia-se pelas concepções
morais e éticas dominantes. Sendo estas operações semelhantes à interpretação e
subsunção, é possível defender a fiscalização judicial.
- Conceitos que não são determinados, mas enquadrados pela lei, á à
Administração que cabe procurar a solução mais adequada, atendendo ao interesse
público mas seguindo o seu critério (ex: circunstâncias excepcionais e urgentes de
interesse público como motivo de actuação do Gov. Civil). É um espaço de
conformação da Adminstração que não se cinge à fixação dos efeitos da decisão, antes
se alarga igualmente á determinação das próprias condições da decisão. Em caso de
inundação grave a Adminstração pode usar os seguintes meios ... : aqui saber se houve
ou não inundação não é matéria vinculada, é discricionaria (comportando aliás
diferentes soluções). Deve entender-se que a decisão , por desejo do legislador, decorre
duma autónoma vontade do agente administrativo, deve escapar ao controlo do juiz
(embora este deva verificar se a solução encontrada obdeceu às exigências externas da
ordem administrativa).
 Só em concreto, por interpretação da lei, se pode determinar a que tipo se
reconduz certo conceito indeterminado.
 Se a concretização administrativa de conceitos indeterminados traduz
muitas vezes o exercício de uma actividade de interpretação da lei –
inconfundível com o exercício de poderes discricionários – noutras
(conceitos discricionários) traduz o exercício de verdadeira
discricionariedade, sendo que, quando assim sucede, o tribunal não
poode reapreciar o acto da Administração para lhe substituir outro.

16
 . B) Remissão da lei para regras extras jurídicas

Frequentemente, a lei remete de modo expresso nos seus dispositivos para

normas extra-jurídicas.
Deve entender-se que não estamos no terreno da discricionariedade, mas sim no
campo da vinculação. Ao remeter para normas extra-jurídicas, a lei fá-las suas,
incorpora-as na ordem jurídica, o seu desrespeito gera vício de violação de lei (ex:
remissão para normas técnicas ou normas morias).

. O princípio da justiça: generalidades

Aparece no art. 266.º, n.º 2, da CRP e art. 6.º do CPA.

Temos três planos de justiça:

- Justiça legal – enquanto valor ou conjunto de valores incluídos nas leis.
- Justiça extra-legal – como critério que obriga os homens para além das
leis.
- Justiça supra-legal – a justiça como valor anterior e superior à lei.

Prof. Freitas – conjunto de valores que impõem ao estado e a todos os cidadãos a

obrigação de dar a cada um o que lhe é devido em função da dignidade humana.
- Conjunto de valores – impõem uma obrigação ao Estado e aos cidadãos.
- Dar a cada um o que lhe é devido - Tanto ou mais importante do que dar
a cada um o que já lhe pertence, é dar o que lhe deva pertencer.
- Dignidade da pessoa humana.

Critérios da justiça. – quais são os critérios específicos que decorrem da noção

de justiça.variam consoante se trate da justiça colectiva ou da justiça individual.
Justiça colectiva é acima de tudo o respeito dos direitos Humanos.
Justiça individual é acima de tudo igualdade, a proporcionalidade e a boa fé.

O princípio da justiça no art. 266.º da CRP podemos retira três conclusões:

- Surge como algo que está para além da legalidade.
- Trata do dever de actuar com justiça que se impõe à Administração (nada
diz quanto à justiça colectiva).
- Desdobra a ideia de justiça (que é o princípio fundamental) noutras que
se consideram como suas partes integrantes.

. O princípio da igualdade

Os textos liberais clássicos (Bill of Rights e a Declaração dos Direitos do

Homem e do Cidadão) dele fazem referência. Actualmente a nossa CRP tem-no
consagrado no seu art. 13.º, n.º e ainda art. 266.º, n.º2, e no art. 5.º n.º1 do CPA.
Hoje é ponto assente que a igualdade e a generalidade não são sinónimos. O
princípio da igualdade não se circunscreve à obrigação de os órgãos admnistrativos e
jurisidiconais aplicarem a lei de modo igual, envolvendo ainda, como sua componente
essencial, uma ideia de igualdade na própria lei ou através da lei.

17
 Impõe-se que se trate de modo igual o que é igual, e de modo diferente o que é
diferente, na medida da diferença. Projecta-se fundamentalmente:
 na proibição da discriminação – para se averiguar se uma medida
administrativa é ou não discriminatória segue-se o seguinte esquema:
- perscruta-se, através da intrepertação, o fim visado pela medida
administrativa.
- Isolam-se as categorias que, para realizar tal fim, são, nessa medida,
objecto de tratamento idêntico ou diferenciado.
- Questiona-se se, para a realização do fim tido em vista, é ou não
razoável, á luz dos valores dominantes do ordenamento, proceder àquela
identidade ou distinção de tratamento.
 na obrigação de diferenciação (ao abrigo desta dieia tem-se ainda
defendido a ideia de «protecção das minorias, que decorre da
necessidade de tratar desigualmente o que deve ser igual mas ainda é
desigual – as chamadas discriminações positivas –»).

. O princípio da proporcionalidade

Generalidades . – é uma manifestação constitutiva do princípio do Estado de

Direito (art. 2.º da CRP); as medidas dos poderes públicos não devem execeder o
estritamente necessário para a realização do interesse público.

Conceito. – surge consagrado no art. 18.º, n.º2; 19.º, n.º4; 272.º, n.º1 da CRP e
art. 5.º, n.º2 do CPA.

O princípio da proporcionalidade – é limitação de bens ou interesses privados por actos

dos poderes públicos deve ser adequada e necessária aos fins concretos que tais actos
prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins. Tem então três
elementos:
 Adequação – a medida tomada deve ser causalmente ajustada ao fim que
se propóe atingir.
 Necessidade – a medida deve ser, dentro do universo das abstrctamente
idóneas, a que se lese em menor medida os direitos e interesses dos
particulares.
 Equilíbrio – benefícios que se esperam alcançar com uma medida
administrativa adequada e necessária suplantem, à luz de certos
parâmetros materiais, os custos que ela por certo acarretará.

Aplicação e relação com o princípio da igualdade. – é uma ideia inconfundível

com a de igualdade. «Embora ambas visem assegurar a justa medida e o equilíbrio dos
actos do estado, pressupondo uma base comum de racionalidade , materialmente correm
em direcções distintas».
O juizo sobre a razoabilidade das discriminações, típico do exame do respeito
pelo princípio da igualdade, baseia-se na apreciação ou na comparação de dois tipos
legais na sua relação com a tensão entre base factual e resultado visado.
O princípio da proporcionalidade preocupa-se antes com a verificação de se o
sacrifício de certos bens ou interesses é adequado, necessário e tolerável, na relação
com os bens e interesses que se pretende promover.

18
 . O princípio da boa fé

Generalidades. – está incrito na CRP no art 266.º, n.º2 e no art. &-A, n.º1 do
CPA. Realiza-se através da ponderação dos «valores fundamentais do direito,
relevantes em face das situações consideradas», concedendo-se especial importância à
«confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa» e ao «objecto a alcançar
com a actuação empreendida».
Necessidade premente de criar um clima de confiança e previsibilidade no seio
da Administração Públcia.

Concretização. – a boa fé determina a tutela das situações de confiança e procura

asseguarr a conformidade material (e não apenas formal) das condutas aos objectivos do
ordenbamento jurídico – princípios da «tutela da confiança legítima» e da
«materialidade subjacente».

 A ideia de protecção da confiança está há muito subjacente a uma sérire

de institutos de Dt Administrativo. Por exemplo nos limites de revogação
dos actos administrativos (art. 140.º do CPA); na formação de contratos
administrativos (art. 180.º, alínea a) do CPA). A tutela da confiança
assenta nos seguintes pressupostos jurídicos:
- Existência de uma situação de confiança, traduzida na boa fé subjectiva
ou ética da pessoa lesada.
- Justificação para essa confiança, através de lementos que provoquem
uma crença plausível.
- Desenvolvimento efectivo de actividades jurídicas assentes sobre a
crença consubstanciada.
- Imputação da situação de confiança, implicando a existência de um autor
a quem se deva a entrega confiante do tutelado.
 O princípio da materialidade subjancente é fruto do combate histórico ao
formalismo. Requer que o exercício de posições jurídicas se processe em
termos de verade material, ou seja, não obstante apurar se tais conduats
apresentam uma conformidade formal com a ordem jurídica mas
impondo-se, antes, uma ponderação substancial dos valores em jogo.

. O princípio da justiça em sentido estrito

Além de ser um princípio de princípios, residualmente o princípio da justiça tem uma

capacidade irradinate (de regras jurídicas) própria.

. O princípio da imparcialidade

Noção e regime. – Literalmente significa não tomar o partido de uma das partes
em contenda (ser super-partes).
Hoje está no art. 6.º do CPA. A Administração pública deve tomar decisões
determinadas exclusivamente com base em critérios próprios, adequados ao
cumprimento das suas funções específicas no quadro da actividade geral do estado.

19
Princípio da imparcialidade – impõe que os órgãos e agentes administrativos ajam de
forma isenta e equidistante relativamente aos interesses em jogo nas situações que
devem decidir ou sobre as quais se pronunciem sem carácter decisório.
Tem duas vertentes:
 Vertente negativa – os titulares de órgãos e os agentes da Administração
Pública estão impedidos de intervir em procedimentos, actos, ou
contratos que digam respeito a questões do seu interesse pessoal ou da
sua família, ou de pessoas com quem tenham relações económicas de
especial proximidade, a fim de que não possa suspeitar-se da isenção da
sua conduta. (art. 44.º, n.º5 do CPA).
- Impedimento e suspeição – a grande diferença é que havendo
impedimento, é obrigatória por lei a substituição do órgão ou agente
administrativo normalmente competente por outro que tomará a decisão
no seu lugar. Nas situações de suspeição, a substituição não é
automaticamente obrigatória, a substituição é apenas possível, tendo de
ser requerida pelo próprio órgão ou agente que pede escusa de participar
naquele procedimento, ou pelo particular que opõe uma suspeição àquele
órgão ou agente e pede a sua substituição por outro.
- Casos de impedimento:
- Não pode intervir o órgão que tenha interesse pessoal no caso.
- Não pode intervir qualquer agente, se houver para resolver ao mesmo
tempo um caso semelhante em que ele ou as pessoas atrás indicadas estejam
directamente interessados.
- Não pode intervir o órgão que, no mesmo procedimento, e antes de se
encontrar na posição em que está hoje, já tenha intervindo como perito, mandatário ou
emitindo parecer.
- Não pode intervir o órgão contra quem esteja intenda uma acção judicial
proposta por quem tenha interesse no caso.
- Casos de suspeição:
- Relações familiares mais afastadas.
- Haver entre o órgão que deveria decidir e o particular que requerer a
decisão uma relação de crédito.
- Ter o órgão recebido dádivas por parte do interessado.
- Haver inimizade ou grande intimidade entre o órgão e o particular.

Nesta situações não pode o órgão intervir no procediemnto. O Prof. Freitas defende que
se deve interpretar a expressão no sentido de só serem proibidas as intenções que se
traduzam em desição ou acto influencie significativamente a decisão em certo sentido.

- Declarado o impedimento o agente é imediatamente substituído pelo seu

substituto lagal, a não ser que o superior hirárquico avocar a decisão
(conjungação do regime dos art. 45.º e 47º do CPA). Se for órgão
colegial funcionará semo membro impedido.
- Declarada a suspensão, procede-se a substituição do agente, aplicando-se
o regime do impedimento (art. 50.º do CPA).
- O acto praticado nestas situações será anulável (art. 51.º, n.º1 do CPA).
Se o órgão não comunicar a sua situação de impedimento comete falta
disciplinar grave (art. 51.º, n.º2).

20
  Vertente Positiva – obriga à racionalidade decisória e à ponderação,
proibindo as decisões aleatórias. A Adminstração deve ponderar todos os
Interesse Públicos secundários eequacionáveis na decisão. Só há uma
verdadeira discricionariedade se a protecção legislativa dos vários
interesses for de igual natureza e medida. A ausência de podenderação é
um vício da decisão que traduz a realização de um processo de decisão
aleatório.

Imparcialidade e justiça. – o Prof Freitas diz que não é mera aplicação da ideia
de justiça. Um órgão da Administração pode violar as garantias da imparcialidade,
intervindo num procedimento em que a lei o proíbe de intervir e, no entanto, tomar uma
decisão em si mesma justa;
O princípio da imparcialidade tem de ser tido como aplicação de uma ideia
diferente de justiça, que é a protecção da confiança dos cidadãos na Adminsitração
Pública do seus país.
Independentemente de as decisõesserem justas ou não, a lei pretende que os
cidadãos possam ter sempre confiança na capacidade de a Adminstração tomar decisões
justas.

21
 CAPÍTULO II – O EXERCÍCIO DO PODER ADMINISTRATIVO

INTRODUÇÃO

. Modos de exercício do poder administrativo

As actividades no âmbito do Dt. privado não serão estudadas por não

constituirem exercício do poder administrativo.
Desde logo, muitas vezes os órgãos administrativos têm a necessidade de
completar ou desevnvolver os comandos genéricos contidos na lei, com vista a
viabilizar a sua aplicação aos casos concretos.

Regulamentos administrativos – normas (gerais e abstractas) que, com o fundamento na

lei, completam ou desenvolvem-na, viabilizando a sua aplicação ao caso concreto.

Acto administrativo – resolução de casos concretos, por aplicação da lei edos

regulamentos às situações da vida real.

Contrato administrativo – celebração de acordos bilaterais com entidades privadas,

actuam , ao invés de unilateralmente, com os particulares.

Operações materiais – têm como carcaterística comum não produzirem qualquer

alteração na ordem jurídica, não produzem efeitos jurídicos (operações físicas de
demolição de um imóvel que ameça ruína).

São quatro modos paradigmáticos de exercício do poder administrativo.

22
 O REGULAMENTO ADMINISTRATIVO

. Noção

«Regulamentos administrativos» - são as normas jurídicas emanadas no exercício do

poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou
privada para tal habilitada por lei (são o nível inferior do ordenamento jurídico
administrativo mas não deixam de ser uma fonte de direito administrativo).

Qual o fundamento de serem consideradas fonte de direito administrativo?

 Regulamentos são indispensáveis ao funcionamento do Estado moderno.
Permitem ao parlamento, por razões de tempo e por razões materiais,
desonerar-se de tarefas para as quais se encontra pouco habilitado.
 Possibilitam um adaptação rápida do tecido normativo a múltiplas
situações específicas da vida que, por razões várias, sobretudo técnicas,
se encontram hoje em dia em constante mutução.
 No que toca aos regulamentos de entes da administração autónoma, eles
adequam a lei as diferentes especificidades regionais e locais.

O regulamento encerra três elementos essenciais:

 Elemento de natureza material – ele consiste em normas jurídicas.
Tem uma natureza normativa, consiste em regras de conduta da vida
social dotadas de generalidade (aplica-se a um pluralidade de
destinatários), e abstração (aplica-se a uma ou mais situações definidas
pelos elementos típicos da previsão da norma).
Já o acto administrativo está em princípio vocacionado para se aplicar a
um único destinatário e para resolver uma situação concreta.
É uma norma jurídica (e não mero preceito administrativo), podendo ser
imposta por ameaça de coação sendo que a sua violação leva, em geral, a
sanções.
 Elemento de natureza orgânico – é ditado por um órgão de uma pessoa
colectiva pública integrante da Administração pública. Mas não só. O
poder regulamentar é típico do poder administrativo, sendo exercído por
entidades que dele façam uso (e portanto tb entidades privadas –
federações desportivas com estatuto de utilidade pública).
Todos estes regulamentos se subordinam ao regime dos regulamentos
externos ()art. 114.º do CPA).
 Elemento de natureza funcional – é emanado no exercício do poder
administrativo. É sobretudo relevante naqueles casos em que o órgão
considerado não é exclusivamente órgão da Administração – Gov.
A.L.R. A actividade regulamentar é, pois, secundária,dependente e
subordinada face à actividade legislativa e política; o regulamento
administrativo tem na lei e CRP o seu fundamento e parâmetro de
validade (podendo ser ilegal ou inconstitucional se entrar em relação
directa com a lei ou CRP).

23
. Espécies

Quatro critérios fundamentais:

 Perspectiva da relação com a lei: temos aqui duas espécies

- Complementares ou de execução: desenvolvem ou aprofundam a
disciplina jurídica constante de uma lei. Completam-na, viabilizando a sua aplicação aos
casos concretos. Nestes casos podem ser espontâneos (lei nada diz quanto à
necessidade de sua complementarização) ou devidos (lei impõe o seu
desenvolvimento). Exige-se, para a validade de qualquer regulamento complementar,
que ele indique expressamente a lei que visa regulamentar.
- Independentes ou autónomos: elaborados pelos órgãos administrativos
no exercício de suas competências legais, para assegurar a realização das suas
atribuições, mas sem desenvolver ou completar nenhuma lei em especial. A lei limita-
se a definir a compet^ncia subjectiva e objectiva, sem necessidade de definição do
conteúdodos comandos normativos a emitir pelo regulamento. Estabelecm
autonomamente a disciplina jurídica, são expressão da autonomia com que a lei quer
distinguir certas entidades públicas, confirmando na sua capacidade de
autodeterminação e melhor conhecimento da realidade (art. 112.º, n.º7 e 8 da CRP).
Exige-se, que ele indique expressamente a lei que atribui competência para emissão do
regulamento
- Distinga-se neste âmbito os regulamentos autónomos: têm a ver com a
autonomia regulamentar e se opõem aos regulamentos estaduais.
 Perspectiva do objecto:
- Organização: distribuem funções e repartem tarefas por vários
departamentos.
- Funcionamento: disciplinam vida quotidiana dos serviços públicos.
- Policia: impõem limitações à liberdade individual pública (regulamento
de trânsito). Relevância a nível local para as posturas e os regulamentos policiais.
 Quanto ao âmbito da sua aplicação:
- Gerais: vigoram em todo o território continental.
- Locais: domínio de aplciação limitado a uma circunscrição territorial.
- Institucionais: emanam de institutos públicos ou associações públicas,
para terem aplicação apenas às pessoas que se encontram sob a sua jurisdição.
 Quanto à projecção da sua efcácia:
- Internos: efeitos jurídicos no interiro da esfera jurídica da pessoa
colectiva de que emana.
- Externos: produz efeitos em relação a outros sujeitos de direito.
Todos os regulamentos de policia são externos; os de organização e de
funcionamento podem ser dos dois tipos.

Discutem-se dois problemas:

• Saber se os regulamentos institucionais que visem o comportamento dos
utentes de um serviço público, que os colocam em relações especiais de poder
(relações em que os seus direitos podem ser limitados), são internos ou
externos?

24
 O prof. F.A. defende que são externos, porque produzem efeitos em relação
a pessoas distintas da pessoa colectiva pública em causa. Podem ser por estas
impugnadas contenciosamente se forem ileais.
• Regulamentos que disciplinam a actuação dos funcionários publicos da
adminitração; deve distinguir-se: se lhes aplicarem na qualidade de funcionários
são internos (embora possam assumir relevo indirecto na ordem externa se
denunciarem ilegalidade); se se tratar de regulamentos aplicáveis aos
funcionários na qualidade de cidadãos, disciplinando a relação jurídica de
emprego com a administração, são externos

A qualificação de um regulamento como interno ou externo tem importância

prática: para o regulamento interno não vale o princípio da inderrogabilidade singular
dos regulamentos.

. Distinção entre regulamento e lei

Critério de distinção – esta distinção resulta, em cada momento histórico, do

tipo de organização político-administrativa.

 Escola clássica francesa – diferença entre princípios e pormenores (mas é

muito vago).
 Marcelo Caetano – o regulamento não inova. Contudo, há regulamentos
independentas, que só precisão de lei de habilitação, não se destinam à
boa execução de leis já existentes nem à dinamização da ordem
legislativa –criam Dt. próprio).
 Freitas do amaral – baseia-se na identidade material entre lei e o
regulamento. A distinção entre ambos só pode ser feita no plano formal e
orgânico. Tanto a lei como o regulamento são materialmente normas
jurídicas; a diferença vem da posição hierarquica dos órgãos de onde
emanam. Teoricamente em cada área normativa deveria haver uma parte
legislativa e uma regulamentar. Mas a proporção em que isso acontece
depende essencialmente da lei (esta pode esgotar a regulamentação da
matéria).

Regulamento – todo o acto dimanado de um órgão com competência regulamentar e que

revista a forma de regulamento, ainda que seja independente ou autónomo e inovador.

Importância prática da distinção – Três pontos:

 Fundamento jurídico – o regulamento só será válido se uma lei de

habilitação atribuir competência para a sua emissão (art. 112.º, n.º7, da
CRP).
 Ilegalidade – em regra, uma lei contrária a outra lei revoga-a, ou então,
coexistem ambas na ordem jurídica com diversos domínios de aplicação;
um regulamento contrário a uma lei é ilegal.
 Impugnação contenciosa – a lei só pode ser impugnada
contenciosamente com fundamento em inconstitucionalidade. O
regulamento ilegal é impugnável com fundamento em ilegalidade
(excepcionalmente pode ser impugnado junto do TC).

25
. Distinção entre regulamento e acto administrativo

Regra geral – reconduz-se à distinção entre norma jurídica e acto jurídico. Tanto
o acto administrativo como o acto administrativo são comandos jurídicos unilaterais
emitidos por um órgão competente no exercício de um poder público de autoridade: mas
o regulamento, como norma jurídica é uma regra geral e abstracta (note-se que há
excepções de regulamentos meramente formais, que disciplinamcasos concretos).
O acto administrativo é individual, reporta-se a uma pessoa ou algumas pessoas
identificadas (concreto).

Situações de dificuldade de aplicação da regra geral:

 Comando relativo a um órgão singular: é norma se for dirigido, à
categoria, de modo abstracto.
 Comando relativo a um restrito grupo de pessoas, todas determinadas ou
determináveis: será acto se contiver lista nominativa dos indíviduos
abrangidos.
 Comando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas,
mas para ter aplicação imediata numa única situação concreta: .grande
parte da doutrina considera haver aqui acto administrativo; para o Freitas
há aqui uma norma, porque existe generalidade; o que não há é vigência
sucessiva, mas essa não é característica fundamental da norma.

Importãncia da distinção –
 Interpretação e integração: o regulamento é interpretado, e as suas
lacunas são integradas, de harmonia com as regras próprias da
interpretação e integração das normas jurídicas.; para o acto
administrativo há as regras próprias de interpretação e integração do acto
administrativo.
 Vícios e formas de invalidade: tb podem não coincidir. Trata-se do
modelo da lei Vs. o do negócio jurídico.
 Impugnação contenciosa: para além de os regulamentos poderem ser
considerados ilegais em quaisquer tribunais, e o acto administrativo
apenas ser declarado ilegal por T.A., os termos da impugnação são
diferentes.

. Fundamento do poder regulamentar

 Ponto de visto prático: funda-se no distanciamento do legislador face aos

casos concretos da vida social e na impossibilidade de previsão absoluta
ou na inconveniência de previsão completa por parte do legislador.
 Ponto de vista histórico: perante impossibilidade da aplicação rigorosa
do princípio da separação de poderes.
 Ponto de vista jurídico: No Estado social de Dt. reside na CRP e na lei
(princípio da legalidade). Fala-se neste âmbito em fundamento geral (na
CRP) e particular (lei).
Exceptuam-se dois casos em que o poder regulamentar existe mesmo sem que a
CRP ou a lei o prevejam, tendo portanto um fundamento diverso:
 Regulamentos internos – os órgãos das diferentes pessoas colectivas
públicas que compõem a Administração têm, por natureza, o poder de

26
 fazer regulamentos internos. O fundamento neste caso é para o prof.
freitas o poder de direcção, próprio do superior hierárquico.
 Regimentos de órgãos colegiais – têm o poder independente de elaborar
e aprovar os seus próprios regulamentos de organização e de
funcionamento. O fundamento é o poder de auto-organização dos órgãos
colegiais, que é uma condição do seu bom funcionamento.

. Limites do poder regulamentar

Os limites do poder regulamentar são, desde logo,aqueles que decorrem do

posicionamento dos regulamentos na hierarquia das fontes de Dt.
 Princípios gerais de Dt. (Afonso Queiró – conjunto máximo de
directrizes jurídicas, autónomas em relação às decisões do legislador
constituinte e cuja validade e obrigatoriedade não depende do facto de
serem acolhidos na CRP).
 A Constituição. A sua invasão por regulamento independente origina
inconstitucionaldiade.
 Os princípios gerais de Dt. administrativo – estes podem ser revogados
por normas legais, pois têm a mesma posição hierárquicadelas, mas não
podem ser derrogados por regulamento (violação de lei).
 Princípio da legalidade – na vertente do princípio da preferência de lei,
pelo qual se proíbe qualquer modalidade de regulamento delegado
(derrogatório, modificativo, suspensivo). Diferente é o fenómeno de
deslegalização, essa, sim, constitucionalmente admissível. A
deslegalização consiste na retracção do domínioo da lei, ampliando o
espaço aberto a fontes infralegislativas.
Na vertente de princípio da reserva de lei, só os regulamentos de
execução são permitidos nas matérias reservadas à lei. (ou nem isso –
reserva absoluta da lei: como sucede quanto aos dts fundamentais).
qualquer actividade administrativa regulamentar tem de ter uma lei de
habilitação (precedência de lei). O prof. Freitas entende que não pode
haver regulamentos independetes fundados directamente na CRP. Pode
haver regulamento independetes se uma lei expressamente habilitar certo
órgão administrativo (competência subjectiva) a fazer um regulamento
sobre certa matéria administrativa (competência objectiva).
Os regulamentos que não cumpram o dever de citação da lei de
habilitação padecem de inconstitucionalidade formal.
 Disciplina jurídica constante dos regulamentos editados por órgãos que
se situem num plano superior ao do órgão que editou o regulamento. Há
uma relação de subordinação hierarquica na ordem de preferência de
aplicação. Os regulamentos do governo prevalecem sobre todas as outras
normas administrativas, memso posteriores, em caso de conflito, sem
prejuízo da competência regulamentar especial dos órgãos das R.A.,
quando as leis gerais não reservem para o Governo a sua regulamentação
(art. 227.º, alínea d), 2.º parte, da CRP). Dentro da autarquias a regra é de
que prevalece os regulamentos emanados da autarquia de grau superior.
 Proibição de o regulamento dispor retroactivamente. A esta limitação
escapam, os regulamentos em relação aos quais a lei haja concedido à
Administração a faculdade de regular retroactivamente.

27
  Limites de competência e forma. Vinculação do órgão às formalidades
constitucional e legalmente estabelecidas.

. Competência e forma

Regulamentos do Governo – art. 199.º, alínea C) da CRP. Em relação ao

exercício da competência do Governo, a regra é a de que ela há-de ser actuada pelo
ministro da pasta respectiva, só intervindo o C.M. quando a lei expressamente o
determina. Excepcionalmente o CM pode idspor de competência regulamentar: desde
logo, aquela que por lei lhe seja atribuída; depois, aquela outra que decorrer da
circunstância de um assunto ser levado a CM e o CM entender que deve pronunciar-se
sobre ele. Formas de regulamento do Governo:
• Decreto regulamentar – forma solene; revestem esta forma os
regulamentos independentes (art. 112.º, n.º6); ficam sujeitos a promulgação e
referenda, não podendo fugir aos controlos da produção legislativa.
• Resoluções do Conselho de Ministros – mas, materialmente, podem ser
regulamentos ou corresponder a actos administrativos.
• Portaria – dimana de um ou mais ministros, raramente em CM.
• Despacho normativo – o regulamentodimana de um ministro em nome
do ministério, e não em nome do Governo
• Despacho simples – tb pode conter matéria regulamentar, mas tal não é
adequado.

Regiões autonómas – podem emanar regulamentos de execução de decretos

legislativos regionais. ACRPnão define a forma dos diversos actos das RA, fazem-no os
seus estatutos. Os arts. 31.º e 41.º destes diplomas, estendem a forma de decreto
legislativo regional os regulamentos das Ass. de adequação das leis gerais (hoje já não
há leis gerais da república).

Autarquias locais – dispõem de poder egulamentar, directamente atribuído pelo

art. 241.º da CRP. O poder regulamentar é implícito à autonomia local, permitindo
responder a especificidades locais e materiais, ás quais nem o legislador nem os
regulamentos governamentais estariam em condições de responder. Art 241.º da CRP;
17.º, n.º2 alínea J), 53.º e 64.º, n.º1 da LAL.

Tem ainda competência regulamentar nos termos do respectivo estatuto ou lei

orgânica, as Ass. Públicas e Institutos Públicos (seus órgãos dirigentes).

. Processo de elaboração dos regulamentos

No art. 115.º do CPA consagra-se o Dt. de petição em matéria regulamentar. Impõe-se o

dever de fundamentar a petição e o dever de informar o particular.
No art. 116.º do CPA impõe-se que todo o projecto de regulamento deve ser
acompanhado de uma nota justificativa fundamentada.
Nos arts. 117.º e 118.º do CPA encontramos os princípios da audiência dos interessados
e da apreciação pública dos projectos de regulamento.

. Publicação

28
 Princípio da publicidade dos actos de conteúdo genérico dos órgãos de soberania
é uma exigência do Estado de direito democrático. Art. 119.º da CRP, são publicados no
DR, os diplomas do CM mas tb os de cada um dos membros do Governo a falta de
publicidade determina a sua ineficácia jurídica. Já não parece que este art. se aplique aos
regulamentos internos, bastando para estes a adequada divulgação no serviço a que se
apliquem.

. Vigência dos regulamentos: início

Os regulamentos que devam ser publicados no DR iniciam a sua vigência na

data que neles estiver fixada, ou caso falte essa indicação cinco dias após a públicação
(lei 74/99, de 11 de Novembro).

. Modificação e suspensão

A modificação e suspensão cabe quer aos órgãos que os elaboram, quer aos
órgãos hierarquicos superiores com poder de supervisão. É claro cabe tb ao legislador
(«nada é vedado à lei»).
Referência ao art. 119.º do CPA como limite da modificação, suspensão e
revogação dos regulamentos.

. Inderrogabilidade singular

O que à administração não é permitido fazer, no que toca a regulamentos

externos, é derrogá-los sem mais em casos isolados, mantendo-os em vigor para todos
os restantes casos. Os regulamentos externos obrigam não só os particulares como tb a
administração. Chama-se a isto o princípio da inderrogabilidade singular. Por força dele
o regulamento que derroga outro para um caso concreto e individual não é um
regulamento: é um acto administrativo e um acto administrativo ilegal por violação de
regulamento.

. Termo

Podem cessar a sua vigência por:

- Caducidade. Cessa automaticamente a vigência, por ocorrência de factos,
que determinam esse efeitos:
 Regulamento temporário.
 Transferência de atribuições da pessoa colectiva para outra autoridade
administrativa, ou cessação da competência regulamentar do órgão que
fez o regulamento.
 Qunaod haja revogação da lei que se destina executar, sem que esta tenha
sido substituída por outra.
- Revigação. Quando um acto voluntário dos poderes públicos impõe a
cessação dos efeitos, total ou parcial, do regulamento. Nova referência ao
art. 119.º do CPA (não pode haver revogação de regulamento de
execução não acompanhado de emissão de um novo).
- Decisão contenciosa. Declaração de nulidade ou de anulabilidade.

O ACTO ADMINISTRATIVO

29
 I – Conceito, natureza e estrutura

. Origem e evolução

O conceito surgiu com base emnecessidades jurisdicionais da fiscalização da

actividade administrativa. Numa primeira fase (revolução francesa) para subtrair os
actos administrativos à jurisdição dos tribunais judiciais. Numa segunda fase ao serviço
do sistema de garantias dos particulares (por isso o seu estudo como figura de dt.
processual).

Ainda hoje o conceito serve para delimitar comportamentos susceptíveis de

fiscalização contenciosa – art. 268.º, n.º4 da CRP – com função de garantia dos
particulares. A pardesta cumpre tb uma função substantiva (realização no caso concreto
da medida geral e abstrctamenet estabelecida na norma jurídica, vinculada ou
discricionariamente) e uma função procedimental (a Adm quando perante situação de
facto ou de dt. que exija a prática ou perante acto já praticado que se enquadre na noção
do art. 120.º do CPA deve ater-se à disciplina neste diploma fixada para o preparar,
praticar e exteriorizar. Bem assim, quando estiver perante um acto já praticado com
essas características, deve tb actuar, em sede da sua manutenção, revogação e
execução.).

. Concepções doutrinais acerca do conceito de acto administrativo

Há quem entenda que são actos administrativos só os actos jurídicos, e quem

entenda que o podem ser tb as operações materiais ou os meros factos involuntários ou
naturais.
Há quem entenda que são actos administrativos apenas os orgamicamente
administrativos e por oposição aqueles que pensam que são tb os materialmente
administrativos.

. Definição de acto administrativo

Acto administrativo – acto jurídico unilateral praticado, no exercício do poder

administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou
privada para tal habilitada por lei, e que traduz uma decisão tendente a produzir efeitos
jurídicos sobre uma situação individual e concreta. Ver art. 120.º do CPA.

Elementos do actoa administrativo:

 Jurídico, unilateral, provêm de órgão administrativo, é decisório e versa
sobre uma situação individual e concreta.

. Análise da definição: Acto jurídico

30
 Acto administrativo é uma conduta voluntária produtora de efeitos
jurídicos.pode consistir numa declaração de vontade, de desejo, de conhecimento ou de
juízo. Parece-nos, porém, que todas essas modalidades se encontram abrangidas na
noção de acto jurídico, pelo que só complicaria mais a definição sobrecarregá-la.
São-lhe em regra aplicáveis os princípios gerais de direito referentes aos actos
jurídicos em geral. Mas ficam de fora conceito:
 Factos jurídicos involuntários.
 Operações materiais.
 Actividades juridicamente irrelevantes.

Assim, estes não são susceptíveis de recurso contencioso administrativo, nem

estão submetidos ao regime do CPA (salvo as operações materiais, estas devem
conformar-se com os prnicípios e normas daquele diploma que caracterizam preceitos
constitucionais, já que eles se aplicam a toda e qualquer actuação administrativa – art.
2.º e 5.º do CPA).

. Acto unilateral

Ao dizer-se que é unilateral está a dizer-se que provém de um autor cuja

declaração é perfeita independentemente do concurso de vontades de outros sujeitos.
Por vezes, a eficácia do acto administrativo depende da aceitação de um particular
interessado, mas essa funciona apenas como condição de eficácia do acto – não integra
o conteúdo do próprio acto,nem é condição da sua existência ou perfeição (acto de
noemação de um funcionário público).
Não quer isto dizer que não haja actos bilaterais em direitoa dministrativo (art.
178.º do CPA).

Sérvulo Correia – se no plano estrutural, a manifestação de vontade do particular

surge como requisito de existência, está-se perante um contrato. Pelo contrário, o acto
será unilateral quando aquela apenas constituir um requisito de legalidade ou de
eficácia.

. Execício do poder administrativo

Só os actos praticados no exercício de um poder público, ao abrigo de normas de

direito público, para o desempenho de uma actividade administrativa de gestão pública.
Daqui resulta que:
 Não são actos administrativos os actos jurídicos praticados pela
Administração pública no desempenho de actividades de gestão privada:
são actos de direito privado, mesmo quando praticados por órgãos da
Administração. São lhe aplicáveis o enunciado no n.º5 do art. 2.º do
CPA.
 Não são actos administrativos, por não traduzirem o exercício do poder
administrativo, os actos políticos, os actos legislativos e os actos
jurisdicionais, ainda que praticados por órgãos da Administração

. Acto praticado por um órgão administrativo

31
 Acto praticado ou por um órgão da administração Pública em sentido orgânico
ou por órgão de uma pessoa colectiva privada, ou por um órgão do estado não integrado
no poder executivo, por lei habilitados a praticar actos administrativos.
São actos administrativos os actos dimanados de órgãos da Adminstração em
sentido orgânico ou subjectivo. Note-se que não é qualquer funcionário público que
pode praticar actos administrativos. Só um pequeno nº tem o poder de praticar actos
jurídicos, poder esse que lhes advém directamente da lei ou que lhes é conferido
mediante delegação de poderes. Os indivíduos que por lei ou delegação têm aptidão
para praticar actos administrativos são órgãos da Administração ou autoridades
administrativas.

 Actos praticados por órgãos de pessoas colectivas que não se integram na

Administração pública em sentido órgânico. O art. 2.º, n.º3, do CPA
estende o âmbito de aplicação deste diploma aos «actos praticados por
entidades concessionárias no exercício de poderes de autoridae». Estão
sujeitos a impugnação contenciosa junto dos TA, quer ao regime
procedimental e substantivo delineado no CPA.
 São tb por força da lei, actos administrativos, embora não provenham de
órgãos da Administração Pública em sentido orgânico, certos actos
jurídicos-públicos praticados por órgãos do estado não pertencentes ao
poder executivo, ou seja, órgãos integrados no poder moderador, no
poder legislativo ou no poder judicial. O art. 2.º, n.º1 do CPA aplica-se
directamente «aos actos em matéria administrativa praticados pelos
órgãos do estado que, embora não integrados na Administração pública,
desenvolvam funções materialmente administrativas». Deve entender-se
que a mencionada aplicação pode não ter lugar se a isso se opuserem
princípios mais fortes, decorrentes da natureza, dos fins ou das
exigências próprias da missão fundamental dos poderes do Estado que
praticarem tais actos.

Actos praticados por indíviduos estranhos à Administração pública tem três

consequências jurídicas:
 Inexistência.
 Usurpação de funções.
 Responsabilidade civil.

. Acto decisório

Há duas interpretações possíveis para inclusão da expressão decisão na definição

legal do acto administrativo:
 É decisão no sentido que resolve um caso individual e concreto
(distinguem entre o rule-making e o decision-making).
 Quis-se ir mais longe, recortando entre a massa dos actos da
Administração uma categoria nova, denominada decisão, o que implica
que nem todos os actos jurídicos praticados no exercício de um poder
administrativo e que visem produzir efeitos jurídicos numa situação
individual e concreta são actos administrativos, só sendo, de entre esses,
os que correspondederem a um conceito estrito de decisão (a uma
estatuição sobre uma certa situação jurídico-administrativa) – esta é a
posição do Freitas.

32
 Exclui, assim, do conceito de acto administrativo por não serem decisões strictu
sensu: requisições, propostas, informações, pareceres, etc, por não tocarem as esferas
jurídicas dos particulares;não se lhesapolica o regime legal, substantivo nem processual
do acto administrativo.desempenham uma função auxiliar em relação ao acto
administrativo – rogério soares «actos instrumentais».
São decisões tanto as pronúncias da Administração proferidas em inteira
subordinação à lei como as que revelam a presença de uma opção discricionária dos
respectivos autores.
Tanto é decisão autónoma a pronúnica agressiva da esfera jurídica dos
particulares como a atribuitiva de vantagens ou pretsções.

. Acto produtor de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta

Tem em vista estabelecer a distinção entre actos administrativos, que têm

conteúdo individual e concreto, e as normas jurídicas emanadas da Adminsitração
Pública, nomeadamente os regulamentos, que, como vimos já, têm conteúdo geral e
abstracto.
O actoa administrativo reporta-se à ideia de situação individual e concreta, como
aliás se faz hoje no CPA (art. 120.º), realçando-se, assim, a diferença com os actos
normativos. As características geral e individual têm a ver com os destinatários dos
comandos jurídicos. As caracteristicas abstracto ou concreto têm aver com as situações
da vida que os comandos jurídicos visam regular.

Por norma, o acto administrativo versa sobre uma situação individual e concreta:
por isso, um acto administrativo que não tenha em si a individualização do destinatário
e do caso, não pode valer, perante a ordem jurídica (não é válido e eficaz – art. 123.º,
n.º2, alínea b) do CPA)

Fica de fora do conceito de acto administrativo os actos normativos de carácter

material: quer os actos legislativos, quer os regulamentos, que são actos normativos
praticados por órgãos da própria Administração Pública.

. Os actos colectivos, plurais e gerais

 Actos colectivos – actos que têm por destinatário um conjunto unificado

de pessoas (quando o Governo toma a decisão de dissolver um órgão
colegial, sujeito ao seu poder de superintendência ou tutela – é um acto
administrativo, pois estamos peranteum acto individual e concreto, não
obstante dirigir-se a um conjunto de pessoas).
Os destinatários do acto de dissolução são os membros do órgão colegial
e não a instituição: esta não fica extinta, apenas perde aqueles titulares.
 Actos plurais – aqueles em que a Adminstração Pública toma uma
decisão aplicável por igual a várias pessoas diferentes (despacho
ministerial nomeia vinte funcionários públicos para vinte vangas que
existem numa determinada direcção-geral – conjunto de actos
administrativos individuais e concretos).
 Actos gerais – actos que se aplicam de imediato a um grupo inorgâncio
de cidadãos, todos bem determinados, ou determináveis no local. Neste
caso não são genéricos. Não são normas jurídicas: são ordens concretas

33
 dadas a pessoas concretas e bem determinadas ler o exemplo dos
produtores de leite da madeira – pag. 231.

Se um determinado comando administrativo não permite a identificação dos seus

destinatários individualizadamente e se dirige a categorias ou grupos é norma, é
comando geral e abstracto.não fica assim sujeito ao regime do acto administrativo, mas
ao do regulamento (art. 114.º do CPA)

. Natureza jurídica do acto administrativo

Para uns tem natureza de negócio jurídico, para outros é um acto de aplicação do
direito, semelhante a uma sentença judicial, para outros ainda, deve ser encarado como
possuindo natureza própria e carácter específico, enquanto acto unilateral de autoridade
pública ao serviço de um fim administrativo (est é a posição do Freitas).

Entre o negócio jurídico e o acto administrativo há diferenças:

 O 1.º é figura de Dt. privado o 2.º de Dt. público.
 O 1.º assenta na autonomia de vointades o 2.º numa vontade normativa.
 O 1.º move-se no campo da licitude o 2.º no da legaldiade.
Entre a sentença e o acto administrativo há diferenças:
 O 1.º prossegue um fim de justiça o 2.º um fim administrativo.
 O 1.º é função judicial o 2.º é função administrativa.
 O 1.º resolve conflitos de interesses o 2.º porssegue o interesse público.

O acto administrativo compreende duas espécies:

 Actos discricionários – sememlhante ao negócio jurídico
 Actos vinculados – semelhante à sentença

 O regime jurídico do acto administrativo é o que consta da lei e

corresponde à natureza sui generis do acto administrativo.
 Se outra coisa não resulatr da sua natureza específica de actos
administrativos, podem aplicar-se supletivamente aos actos
predominantemente discricionário as regras próprias do negócio jurídico
como acto intencional indeterminado.
 Com idêntica ressalva, podem aplicar-se aos actos predominantemente
vinculados as regras próprias da sentença como acto de aplicação da
norma geral e abstracta a uma situação individual e concreta.

. O papel da vontade no acto administrativo

O papel da vontade no acto administrativo não é idêntico ao papel da vontade no

negócio jurídico ou na sentença, e por isso reclama uma consideração própria e singular,
de harmonia com o perfil sui generis do acto administrativo, como resulta do que
dissemos no n.º anterior. Entendemos que aos problemas da vontade no acto
discricionário se poderão aplicar tendencialmente as regras próprias do negócio jurídico,
do mesmo modo que aos problemas da vontade no acto vinculado se poderão aplciar
tendencialemnte as regras próprias da sentença.
. Estrutura do acto administrativo

34
 A estrutura do acto administrativo, como aliás a de qualquer acto jurídico
compreende quatro elementos:

 Elementos subjectivos – o acto administrativotípico põe em relação dois

sujeitos de direito: a Administração pública e um particular ou duas
pessoas colectivas públicas/privadas.
Existem no entanto excepções a esta regra: é o caso dos actos
administrativos multipolares, direccinados erga omnes com eficácia em
relação a terceiros, susceptíveis de afectar múltiplos particulares; e dos
actos reais onde não há sujeito destinatário de uma decisão
administrativaou, melhor, todos os sujeitos s~ºao destinatários, pois o
acto é dirigido rega omnes.
Pela lei o autor do acto administrativo não é a pessoa colectiva (em rigor
é) mas o órgão que o pratica. O outro sujeito é o destinatário.
 Elementos formais – todo o acto administrativo tem sempre uma forma
isto é um modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a conduta
voluntária em que o acto consiste.
Além da forma, há ainda a assinalar as formalidades prescritas pela lei
para serem observadas na fase da preparação da decisão (procedimento
administrativo) ou na própria fase da decisão. O prof. Freitas considera
formalidades – todos os trâmites que a lei mamda observar com vista a
garantir a correcta formação da decisão administrativa, bem como o
respeito pelos direitos subjectivos e interesses legítimos dos particulares.
As formalidades, ao contrário da forma, não fazem parte do acto
administrativo, em si mesmo considerado: são-lhe anteriores,
contemporâneas ou posteriores, mas não são elementos do acto.
Contudo, como a lei, em regra, apenas permite aos particulares atacar
contenciosamente a inobservância de formalidades através da
impugnação do acto administrativo a que elas respeitam, tudo se passa na
prática como se as formalidades fizessem parte do próprio acto.
 Elementos objectivos – são o conteúdo e objecto. O conteúdo é a
substância da conduta voluntária em que o acto consiste, fazendo dele
parte: a decisão, as claúsulas acessórias e os fundamentos da decisão
tomada.
Devemos distinguir o conteúdo principal (necessário) do acto e do
conteúdo acessório (facultativo – as claúsulas acessórias, a condição, o
temro, o modo, e a reserva de revogação).
O objecto consiste na realidade exterior sobre que o acto incide (uma
pessoa, uma coisa, um acto administrativo primário).
 Elementos funcionais – Comportam três elementos:
- Causa: Marcello Caetano entende que a causa não tem autonomia;
Afonso Queiró identifica-a coim o antecedente; Freitas do Amaral a
causa é a função jurídico-social de cada tipo de acto administrativo ou o
motivo típico imediato de cada acto administrativo (a causa da nomeação
é o preenchimento de lugares vagos nos quadros do fundionalismo).
- Motivos: razões de agir que impelem o órgão da Administração a
praticar um certo acto administrativo ou a dotá-lo de um determinado
conteúdo. A causa engloba o motivo típico e imediato e o motivo os
motivos mediatos e atípicos.

35
 - Fim: objectivo ou finalidade a prosseguir através da prática do acto
administrativo. Distingue-se entre fim legal e o fim efectivo.

. Elementos, requsitos e pressupostos

Elementos – realidades que integram o próprio acto, em si mesmo considerado, e que

uma análise lógica permite decompor. Dividem-se em elementos essencias (sem os
quais não há acto) e acessórios.

Requisitos – exigências que a lei formula em relação a cada um dos elementos do acto
administratvio. Dividem-se em requisitos de validade (sem cuja observância o acto será
inválido) erequisitos de eficácia (sem os quais o acto é ineficaz).

Pressupostos – situações de facto de cuja ocorrência depende a possibilidade legal de

praticar um certo acto administrativo ou de dotar com determinado conteúdo.

. Menções obrigatórias do acto administrativo

O CPA sistematizou o conjunto de menções obrigatórias do acto administrativo

(art. 123.º do CPA). A lei exige cinco menções em todo e qualquer acto administrativo
que tenha destinatário determinado e que, como é regra, deva ser praticado por escrito
(autor, destinatário, conteúdo, data, assinatura do autor).
Há três memções que só são exigidas quando for caso disso – a menção da
delegação ou subdelegação de poderes; a enunciação dos antecedentes de fcato que
originaram o acto administrativo e a fundamentação da decisão.
A finalidade desta sexigências é tripla:
- Permite identificar o acto.
- Facilita a interpretação
- Proporciona aos particulares afectados os elementos de informação
necessários à organização da sua defesa.

Consequências da praticade acto administrativo sem as menções obrigatórias

(deve-se desde já distinguir-se as memções essenciais do próprio acto e as que devem
consytar do documento onde ele se revela):
 Falta de elementos essenciais – nulidade (art. 133.º, n.º1 do CPA). Falta
de indicação do autor, a identificação do destinatário, o conteúdo da
decisão ou assinatura do autor.
 Feridos de violação de lei ou de vício de forma gerador de anulabilidade,
são anuláveis os actos a que flate: enunciação de fcatos ou actos que lhe
deram origem. A fundamentação da decisão quando exigível. A data em
que foi praticado.
 Ocultação de elementos que dificultam a sua integral compreensão pelod
estinatário ou destinatários, são irregulares os actos que, praticados ao
abrigo de delegação ou subdelegação, não mencionem a existência
destas.

II – Espécies

36
. Tipologia dos actos administrativos

Actos primários – aqueles que versam pela primeira vez sobre uma determinada
situação da vida (nomear um funcionário).

Actos secundários – aqueles que versam sobre um acto anteriormente praticado.

. Actos primários: impositivos

Actos impositivos – aqueles que impõem a alguém uma certa conduta ou a sujeição a
determinados efeitos jurídicos. Quatro espécies:

 Os actos de comando: aqueles que impõem a um particular a adopção de

uma conduta positiva ou negativa.
 Os actos punitivos: aqueles que impõem uma sanção a alguém.
 Os actos ablativos: aqueles que impõem a extinção ou a modificação do
conteúdo de um direito. Como contrapartida da prática destes a
Administração deve pagar uma indemnização (art. 62.º, n.º2 da CRP).
 Os juízos: os actos pelos quais um órgão da Administração qualifica,
segundo critérios de justiça, pessoas, coisas ou actos submetidos à sua
apreciação.

.Actos primários: permissivos

Acto permissivo – aqules que posssibilitam a alguém a adopção de uma conduta ou

omissão de um comportamento que de outro modo lhe estariam vedados. Dois grandes
grupos:
 Actos que conferem ou ampliam vantagens:
- Autorização – acto pelo qual um órgão da Administração permite a
alguém o exercício de um direito ou de uma competência preexistente. O
particular é já titular do direito, mas o respectivo exercício está condicionado
pela necessidade de obter uma autorização da Administração Pública.
Rogério Soares: considera-se que o exercício de certos poderes por um sujeito
privado vai potencilamente entrar em conflito com um interesse público e torna-
se então indespensávelk a autorização.
- Licença – acto pelo qual um órgão da Administração atribui a alguém o
direito de exercer uma actividade privada que é por lei relativamente, e em
princípio, proibida. Distingue-se da autorização pois aqui o particular não é
titular de nenhum Dt., é-lhe reconhecida uma excepção.
- Concessão – acto pelo qual um órgão da Administração transfere para
uma entidade privada o exercício de uma actividade pública, que o
concessionário desempenhará por sua conta e risco, mas no interesse geral. O
que se transfere para o concessionário é o direito de exercer uma actividade
pública.
A concessão pode ser excepcionalmente dada a entes de natureza jurídico-
pública (concessão do estado aos municípios relativo ao serviço de energia
eléctrica – art 51.º, n.º31, do Codigo Administrativo).
- Delegação – acto pelo qual um órgão da administração normalmente
competente em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro
órgão ou agente pratique actos administrativos sobre a mesma matéria.

37
 - Admissão – admissão – acto pelo qual um órgão da Administração
investe um particular numa determinada categoria legal, de que decorre a
atribuição de certos direitos e deveres (acto de matrícula num estabelecimento
de ensino).
- Subvenção – acto pelo qual um órgão da administração Pública atribui a
um particular uma quantia em dinheiro destinada a cobrir os custos inerentes à
prossecução de uma actividade de interesse público.
 Actos que eliminam ou reduzem encargos:
- Dispensa – acto administrativo que permite a alguém, nos termos da lei,
o não cumprimento de uma obrigação geral.
Isenção: concedida pela Administração a particulares para a prossecução
de um interesse público relevante
Escusa: concedida por um órgão da Administração a outro órgão ou
agente administrativo a fim de garantir a imparcialidade da Administração
- Renúnica – acto pelo qual um órgão da administração se despoja da
titularidade de um direito legalmente disponível. Equivale à perda de um direito.
Não confundir com a promessa o não exercício de um direito: aqui a
Administração não renuncia ao seu direito, apenas se limita a prometer que não
exercerá esse direito, mantendo-se, no entanto, a sua titularidade.

. As pré-decisões

No que respeita a actos permissivos ampliadores de vantagens a doutrina alude ao

conceito de pré-decisões. As pré-decisões verificam-se sobretudo nos designados
procedimentos administrativos escalonados ou faseados.Abarca duas realdiade:
 Actos prévios – actos administrativos pelos quais a Administração
resolve questões isoladas de que depende a posterior decisão da
pretensão autorizatória ou licenciatória formulada pelo particular
 Actos parciais – actos administrativos pelos quais a Administração
decide antecipadamente uma parte da questão final a decidir em relação a
um acto permissivo.

. Actos secundários

Actos secundários – actos administrativos que versam directamente sobre um acto

primário anterior e, portanto, indirectamente, sobre a situação real subjacente ao acto
primário. Distinguem-se três categorias:
 Actos integrativos – os que visam completar actos administrativos
anteriores.
- Homologação – acto administrativo que absorve os fundamentos e
conclusões de uma proposta ou de um parcer apresentados por outro órgão. Não
só as conclusões mas tb os fundamentos são abrangidos pala homolgação (art.
124.º, n.º2 do CPA). A homologação é que é o acto administrativo princiapl, não
é o acto homolgado.
- Aprovação – acto pelo qual um órgão da Administração exprime a sua
concordância com um acto anterior praticado por outro órgão administrativo, e
lhe confere eficácia (certos actos praticados por institutos públicos dependem da
aprovação tutelar do Governo; outros depende da aprovação posterior de uma
Assembleia da mesma pessoa colectiva). O acto principal é o acto aprovado. A
aprovação vem conferir-lhe eficácia, mas não absorve, nem fica a ser o acto

38
 principal naquela situação. Distinção entra a provação e autorização. A
autorização é acto permissivo e a aprovação é acto integrativo. A aprovação é
uma condição de eficácia de um acto administrativo, a autorização é uma
condição de validade da prática do acto. Acto sem aprovação é ineficaz, acto
sem autorização é inválido.
- Visto – acto pelo qual um órgão competente declara ter tomado
conhecimento de outro acto ou documento, sem se pronunciar sobre o seu
conteúdo ou declara não ter objecções, de legalidade ou de mérito, sobre o acto
examinado e por isso lhe confere eficácia. O visto volitivo distingue-se da
aprovação, por nesta se expressar concordância e naquele apenas não objectar.
- Acto confirmativo – acto administrativo pelo qual um órgão da
administração reitera e mantém em vigor um acto administrativo anterior. Por
insistência do particular ou por recurso hierárquico.
- Ratificação-confirmativa – acto pelo qual o órgão normalmente
competente para dispor sonbre certa matéria exprime a sua concordância
relativamente aos actos praticados, em circunstâncias extraordinárias, por um
órgão excepcionalmente competente.
Se o acto for ratificado torna-se definitivo (antes, por urgência, já era
imediatamente executório), se houver ecusa de ratificação então o acto caduca.
Ratificação-sanção tem por objecto um acto administrativo ilegal, e destina-se a
transformá-lo num acto legal.
 Actos saneadores –
 Actos desintegrativos –

. Actos instrumentais

Aquelas pronúnicas que não envolvem uma decisão de autoridade, antes são
auxiliares relativamente a actos administrativos decisórios. Destacam-se duas
modalidades:
- Declarações de conhecimento – actos auxiliares pelos quais um órgão da
Administração exprime oficialmente o conhecimento que tem de certos
factos ou situações (certificados, certidões, atestados, informações).
Limitam-se a verificar a existência ou a reconhecer a validade de
situações que já existiam. Estes actos têm em princípio eficácia
retroactiva. Como se limita a reconhecer dts que já existiam, esse
reconhecimento vale a partir do momento em que os direitos ou situações
reconhecidas nasceram.
- Actos opiniativos – actos pelos quais um órgãos da Administração emite
o seu ponto de vista acerca de uma questão técnica ou jurídica. Não se
deve confundir os actos opinativos referidos no CPA (art. 186.º, n.º1).
dentro desta categoria temos:
Informções burocráticas – as opiniões prestadas pelos serviços ao
superior hierárquico competente para decidir. Nãose cconfunde com
informações prestadas ao público que são declarações de conhecimento.
Recomendações – actos pelos quais se emite uma opinião,
consubstanciando um apelo a que o órgão competente decida de certa
maneira, mas que o não obrigam a tal.
Pareceres – actos opiniativos elaborados por peritos especializados em
certos ramos do saber, ou por órgãos colegiais de natureza consultiva.

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 . Pareceres (em especial)

Os pareceres são obrigatórios ou facultativos, conforme a lei imponha ou não

anecessidade de eles serem emitidos; são vinculativos ou não conforme a lei impnha ou
não a necessidade de as suas conclusões serem seguidas pelo órgão decisório
competente.
A regra é a do art. 98.º do CPA – não vinculativos.
Normalmente são diligências procedimentais a que falta autonomia para, sem
mediatização de um outro acto jurídico produzirem efeitos jurídicos numa esfera
externa ao órgão emitente. Todavia, quando as conclusões do parecer têm
necessariamente de ser seguidas pelo órgão competente para decidir, na realidade quem
decide é a entidade que emite o parecer (a decisão da segunda entidade é apenas uma
formalização de algo que estava pré-determinado no parecer – Freitas do Amaral fala
então em acto administrativo em co-autoria).
Se o parecer é obrigatório mas não vinculativo, a sua falta gera vício de forma.
Peloa art. 99.º do CPA uma parecer sem conclusões, ou apenas com conclusões
implícitas é um acto nulo, por ininteligibilidade do respectivo objecto (art. 133.º, n.º2,
alínea c)). Na falta de disposição legal ou de fixação de outro prazo, os pareceres devem
ser emitidos no prazo de 30 dias (cpa art. 99.º, n.º2). Por via de regra a lentidão da
administração consultiva não deve bloquear a eficiência da administração activa (art.
99.º, n.º3 do CPA).

. Classificações dos actos administrativos

. Quanto ao autor: decisões e deliberações

Decisões – todos os actos administrativos (art. 120.º do CPA).

Deliberações – as decisões tomadas por órgãos colegiais.

. Actos simples e complexos

Ainda quanto ao autor temos:

Actos simples – aqueles que provêm de um só órgão administrativo.
Actos complexios – aqueles em cuja feitura intervêm dois ou mais ´prgãos
administrativos. A complexidade do acto administrativo pode ser igual (quando o grau
de participação dos vários autores na prática do acto é o mesmo – co-autoria despacho
conjunto de dois Ministros), ou pode ser desigual (quando o grau de participação dos
vários intervenientes não é o mesmo – há apenas co-responsabilidade num decreto-
regulamentar é que é o autor material – só não pode revogar o acto – e o P.R. têm
apenas de assinar, tendo uma intervenção extríseca).

Para efeitos de revogação, a lei diz que esta deve ser feita pelo autor do acto (art.
142.º, n.º1 do CPA).

. Quanto aos destinatários: actos singulares, colectivos, plurais e gerais

. Quanto aos efeitos: actos de execução instantânea e actos de execução

continuada

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Acto de execução instantânea – aquele cujo cumprimento se esgota num acto ou facto
isolado.
Acto de execução continuada – quando a sua execução perdura no tempo. Trata-se de
uma actividade contínua, de um comportamento constante, de uma série de actos
sucessivos.

A importância desta distinção decorre do regime derevogação. Para o acto de

execução instantânea que já tenha sidoe xecutado não pode, em princípio, ser revogado.
O uso de poderes revogatórios fica circuncrito aos actos que têm eficácia duradoura,
enquanto eficazes, ou aos actos de eficácia instantânea, enquanto não sejam executados.

. Actos positivos e negativos

Actos positivos – aqueles que produzem um alteração na ordem jurídica (nomeação,

demissão)
Actos negativos – aqueles que consistem na recusa de introduzir uma alteração na
ordem jurídica (a omissão de um comportamento devido, o silêncio voluntário perante
um pedido, o indeferimento expresso de uma pretensão apresentada).

A relevância desta distinção reside no facto de, uma vez anulado ou revogado
um acto administrativo, as consequências serem distintas consoante se trata de um acto
positivo ou de um acto negativo: a destruição de um acto positivo acarreta a eliminação
dos efeitos dele decorrentes; a destruição de um acto negativo implica a necessidade de
praticar os actos positivos que por lei deviam ter sido praticados e não o foram (dever de
praticar o contrarius actus).
Certos actos administrativos podem ser simultaneamente positivos e negtivos
(actos mistos ou de duplo efeito – pede-se um bolsa à universidade de 100 euros, ela dá
mas apenas 50. parte é positivo parte é negativo).

. Quanto à respectiva localização no procedimento e hierarquia

administrativos: actos definitivos e não definitivos

Visa-se delimitar o alcance do pressuposto processual da recorribilidade do acto

administrativo. O facto de se qualificar certo acto como não definitivo nos planos
horizontal ou vertical não significa que o mesmo seja contenciosamente irrecorrível.
O acto administrativo definitivo é a conclusão de todo um processo que se vai
desenrolando no tempo (procedimento administrativo). No termo desse procedimento a
administração pratcia um acto que é a solução final. Na verdade, cocebendo o
procedimento administrativo como uma linha horizontal, em que se vão sucedendo os
vários actos eformalidades, o termo final dessa linha é o acto definitido em sentido
horizontal.

O órgão que pratica o acto definitivo em sentido horizontal é um órgão da

administração, situada num certo nível hierárquico: pode ser um órgão subbalterno,
pode ser o órgão superior de uma hierarquia e pode ser um órgão independente. Só são
definitivos os actos praticados por aqueles que em cada momento ocupam o topo de
uma hierarquia ou sejam independentes.
Como saber se um acto está ou não sujeito a recurso hierárquico. Através da
interpretação da lei. Mas podem formular-se algumas regras gerais. Praticam actos
verticalmente definitivos:

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  Os órgãos máximos de qualquer hierarquia do estado, designadamente o
Governo e os seus membros.
 Os órgãos do Estado que tenham a natureza de órgãos independentes,
isto é, não integrados em qualquer hierarquia.
 Os órgãos subalternos que tenham competência reservada ou exclusiva.
 Os órgãos máximos das regiões autónomas, autarquias locais, institutos
públicos e associações públicas.
 São ainda verticalmente definitivos os actos praticados por delegação de
poderes ou por subdelegação de poderes, nos casos em que a lei os
considera definitivos.

Actos definitivos – actos administrativos que têm por conteúdo uma decisão horizontal
e verticalmente final.
Actos não definitivos – todos aqueles que não contenham umaresolução final ou que
não sejam praticados pelo órgão máximo de certa hierarquia ou por órgão independente.

. Quanto à susceptibilidade de execução administrativa: actos executórios e

não executórios

Importa não confundir executoriedade com execução: a executoriedade é uma

potencialidade jurídica, a execução é um acontecimento da vida real.

Actos executórios – os actos administrativos simultaneamente exequíveis e eficazes cuja

execução coerciva por via administrativa não seja vedada por lei.

São inexequíveis a generalidade dos actos secundários e permissivos – o seu

conteúdo não integra nenhum comando dirigido ao destinatário, que por incumprimento
voluntário deste lhe possa ser administrativamente imposto pela força.

Não são executórios, ainda que exequíveis e eficazes, os actos tributários e, em

geral, os actos administrativos de que resulte a obrigação de pagar uma quantia de
dinheiro. A execução forçada daquele acto tem de ser feita através dos tribunais
(processo das execuções fiscais).

. Articulação entre as duas classificações anteriores

Regra geral todo o acto administrativo definitivo é executório. Existem duas

excepções:
 Actos definitivos que não são executórios.
 Actos executórios que não dão definitivos – actos preparatórios; actos
sujeitos a ratificação-confirmativa.

III – Procedimento administrativo

. Noção

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Procedimento administrativo – sequência juridicamente ordenada de actos e
formalidades tendentes à preparação da prática de um acto da Administração ou à sua
execução.

É a lei que detrmina quais os actos a praticar e quais as formaldiades a observar,

sendo ela que estabelece os trâmites a seguir. Traduz-se numa sequência de actos e
formalidaeds. Não há nele apenas actos jurídicos ou tão-só formalidade: no
procedimento administrativo tanto encontramos actos jurídicos como meras
formalidades. Tem por objecto um acto da administração (pois pode haver
procedimentos respeitantes a contratos ou regulamentos). Tem por finalidade preparar a
prática de uma acto ou a respectiva execução. Daqui decorre a distinção entre
procedimentos decisórios e executivos.

Não confundir procedimento administrativo com processo administrativo (o

primeiro é uma noção do mundo jurídico, a segunda é uma noção do mundo físico).

. Objectivos da regulamentação do procedimento administrativo

Desde logo o art. 267.º da CRP dá os grandes objectivos da regulamentação

jurídica do procedimento administrativo:
 Disciplinar da melhor forma possível o desenvolvimento da actividade
administrativa (racionalização dos meios).
 Esclarecer melhor a vontade da Administração, de modo a que sejam
tomadas decisões justas úteis e oportunas.
 Salvaguardar os direitos subjectivos e os interesses legítimos dos
particulares.
 Evitar a burocratização e aproximar os serviços públicos das populações
 Assegurar a participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes
digam respeito.

O processo administrativo é para os administrados uma garantia euma defesa

contra a arbitrariedade e a precipitação das resoluções administrativas. A observância
das formas impõe-se sobretudo nos actos discricionários, visto ser precisamente nesses
casos que os adminoistrados carecem de maiores garantias da conformidade doacto com
o fim legal.

. Natureza jurídica do procedimento administrativo

Saber se este é ou não um verdadeiro processo, duas teses:

• Tese processualista – Marcello Caetano, e Freitas. É um autêntico
processo. Há diferenças com o processo judicial, mas ambos serão espécies de
um genéro.
• Tese anti-processualista – Afonso queiró. Não é um processo.
Tudo está em saber se é ou não possível reconduzir o procedimento administrativo e o
processo judicial a um género comum – o conceito jurídico de processo. Para o Freitas a
resposta é sim.
Processo – sucessão ordenada de actos eformalidades tendentes à formação ou à
execução deuma vontade funcional.

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. Princípios fundamentais do procedimento administrativo

Carácter escrito – o modo de funcionamento da Administração não se

compadece com a oralidade. Em regra o procedimento administrativo tem carácter
escrito. É uma exigência formulada quer em razão da necessidade de as decisões serem
suficientemente ponderadas, quer como forma de conservar para o futuro o registro
completo do que se fez.

Simplificação do formalismo – o procedimento administrativo é muito menos

formalista e é mais maleável. A lei traça algumas linhas gerais de actuação e determina
quais as formalidade essenciais.

Natureza inquisitória – os tribunais são passivos. A Administração é activa, goza

do direito de iniciativa para promover a satisfação dos interesses públicos e não está
condicionada pelas posições dos particulares (art. 56 e 86 do CPA).

Colaboração da Administração com os particulares – está consagrado no art. 7.º

do CPA. Não obstante a redacção do n.º2 do memso art. quando houver o dever jurídico
de dar a informação, deve entender-se que esta responsabiliza a Administração mesmo
que prestada oralmente.

Direito de informação dos particulares – o art. 268.º, n.º1 da CRP estabelece o

princípio do Dt. à informação pelos intressados durante todo o procedimento
administrativo. A CRp exige dois requisitos: que o particular requeira a informação e
que seja directamente interessado. Em caso de recusa do dever de informar, a
Administração responde civilmente pelos danos causados havendo ainda vício de forma
por preterição de formalidade essencial.
Aparece regulado no CPA nos arts. 61 e 64. comporta três direitos distintos: o
direitos à prestação de informações, o direito à consulta do processo e o direito à
passagem de certidões. A CRP diz que o particular deve ser directam,ente interessado
mas hoje aceita-se o «arquivo aberto» como direito à informação não procedimental.

Participação dos particulares na formação das decisões que lhes respeitem – art.
267.º, n.º5 da CRP e art. 8.ºdo CPA. Manifesta-se sob várias formas: direito de
audiência prévia, de formular sugestões de prestar informações à Administração. A Lei
83/95, de 31 de agosto regula o direito de participação popular.

Princípio da decisão – art. 9.º do CPA. Os órgãos administrativos têm o dever de

se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados
pelos particulares, e nomeadamente:
• Assuntos que lhes disserem directamente respeito.
• Quaisquer petições, reclamações ou queixas formuladas em defesa da CRP, das
leis ou do interesse geral.
Pretende-se não apenas que a Administração Pública se pronuncie sempre que
para tanto é solicitada pelos particulares, mas tb facilitar a protecção dos particulares em
face de omissões administrativas ilegais, designadamente garantindo a formação do acto
tácito pela previsão genérica de um dever legal de decidir.
O princípio não existe apenas nos procedimentos administrativos desencadeados
por particulares, mas tb nos de iniciativa pública

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 Note-se, no entanto, que não existe o dever de decisão quando, há menos de dois
anos contados da data da apresentação do requerimento, o órgão competente tenha
praticado um acto administrativo sobre o mesmo pedido formulado pelo mesmo
particular com os mesmos fundamentos (art. 9.º, n.º2 do CPA). O exacto alcance desta
disposição suscita controvérsia. O Prof. Freitas afirma que o preceito «exclui o dever de
decisão quando a Administração tenha decidido expressamente há menos de dois anos
pretensão idêntica, e obriga-a a, passados esses dois anos, reapreciar, os actos de
indeferimento».

Princípio da desburocratização e eficiência – consagrado no art. 10.º do CPA,

implica que a Administralção deve organizar-se de modo a possibilitar uma utilização
racional dos meios ao seu dispor, simplificando tanto quanto possível as suas operações.

Princípio da gratuitidade – art. 11.º do CPA.

. Espécies de procedimento administrativo

Tradicionalmente, enunciam-se duas classificações dos procedimentos

administrativos. Por um lado, e atendendo ao critério de saber quem toma a iniciativa de
desencadear o início do procedimento (art. 54.º, do CPA), temos:
• Procedimentos de iniciativa pública – a administração toma a iniciativa de
desencadear.
• Procedimentos de iniciativa particular – desencadeados pelos particulares.
Atendendo ao critério do objecto temos:
• Procediemntos decisórios – preparar a prática de um acto da Administração
• Procedimentos executivos – têm por objecto executar um acto da administração.

Os procedimentos decisórios podem ser de 1.º grau ou de 2.º grau, conforme

visem preparar a prática de um acto primário ou de umacto secundário. Todos os
procedimentos de reclamação ou de recurso hierárquico ou tutelar são procedimentos
decisórios de 2.º grau.
Deve acrescentar-se a distinção:
• Procedimento comum – regulado pelo próprio CPA.
• Procedimentos especiais – regulado por lei especial.

Os procedimentos especiais não obstante a sua disciplina principal se encontrar

noutros diplomas que não o CPA, se subordinam tb quer aos «princípios gerais da
actividade administrativa» constantes do próprio CPA, quer às normas que nesse
Código «concretizam preceitos constitucionais», quer ainda, no âmbito da actividade de
gestão pública, às próprias regras de direito substantivo sobre organização e actividade
administrativa aí inscritas (art. 2.º, n.º5 CPA). Apenas as normas particularizadas sobre
trãmites processuais que regulam os procedimentos especiais no âmbito da actividade
de gestão pública as «disposições procedimentais», prevalecem – caso não envolvam
diminuição das garantias dos particulares.

. O procedimento decisório de 1.º grau

45
O Prof. Freitas defende que são seis fases do procedimento:
• Fase inicial – art. 74 a 85 do CPA. Pode ser desencadeado pela Administração
ou pelos particulares interessados (art. 54.º do CPA).
Apresentado um requerimento inicial podem os serviços desde logo proferir
despacho: de indeferimento liminar, caso aquele seja anónimo ou ininteligível (art. 76.º,
n.º3 do CPA), ou de aperfeiçoamento, na hipótese de não se encontrarem devidamente
preenchidas todas as exigências feitas pelo art. 74.º do CPA.
A administração não pode substituir-se aos particulares, praticando os actos
jurídicos que eles tenham o dever ou o ónus de praticar: fazê-lo seria violar o princípio
da prossecução do interesse público, seria a modalidade mais grave do desvio de poder.
Deste modo, quando os particulares são convidados a suprir as deficiências dos seus
actos (art. 76.º, n.º1 do CPA), têm de ser eles a fazê-lo. O suprimento oficioso de
deficiências dos actos dos particulares s´pode ter lugar, excepcionalmente, quando tais
deficiências assumam a forma de «simples irregularidade» ou «mera imperfeição» (art.
76.º, n.º2 do CPA).
Podem ser tomadas medidas provisórias (art. 84.º, n.º1). não pdoerá, no entanto,
adoptar aquelas medidas provisórias que só podem ser tomadas como sanções aplicadas
através de um processo jurisdicional, nem tão-pouco poderá ir além do que por analogia
se retira do art. 115.º, n.º3 do CPA – a mais conhecida da medidas provisórias é a
suspensão preventiva do arguido no procedimento disciplinar.
• Fase de instrução – destina-se a averiguar os factos que interessem à decisão
final e à recolha das provas que mostrem necessárias (CPA, art. 86.º a 99.º), segundo o
princípio do inquisitório (art. 56.º do CPA).
O principal meio de instrução é a prova documental (art. 94.º do CPA).pode ser
ouvido o particular cujo requerimento tenha dado origem ao procedimento ou contra
quem este tenha sido instaurado: mas esta audiência não deve ser confundida com
aquela a que necessariamente se terá de proceder na terceira fase do procedimento:
nesta trata-se de um diligência instrutória. Principais regras do CPA em amtéria de
prova constam dos arts: 87.º, n.º1, 1ª parte; 91.º, n.º2; 87.º, n.º2 e 3 e art. 88.º do CPA
• Fase da audiência dos interessados – art. 100.º a 105.º do CPA. Manifestação
dos princípios da colaboração da Administração com os particulares e da participação. É
um dever com dignidade constitucional (CRP art. 2.º - corolário da democracia
participativa e 267.º, n.º5). Tradicionalmente correspondia ao Dt. de defesa, apenas nos
procedimentos sancionatórios. Hoje é um Dt. genérico de participação dos particulares
através da audiência prévia dos interessados (art. 100º do CPA).
Com o CPA e a efectivação da Administração partcipada o sistema tripartido
«requerimento – informação dos serviços – audiência do interessado», é substituído pela
quadripartição com a inclusão da audiência dos interessados. No procedimento
disciplinar, a fase da audiência começa com a acusão, a qual é comunicada ao arguido,
que tem direito a defender-se. Seguidamente, deve o instrutor inquirir as testemunhas de
defesa e apreciar os demais elementos de prova oferecidos pelo arguido.
Em que consiste – fase em que é assegurado aos interessados num procedimento
o direito de participarem na formação das decisões que lhes digam respeito (art. 101.º
do CPA).
Em que casos existe – em regra sempre que a Administração se incline para uma
decisão desfavorável aos interessados (CPA art. 103.º, n.º2 alíne b)). Casos em que não
há lugar a audiência prévia (arts. 103.º, n.º1 alínea a); 103.º, n.º1, alínea b); 103.º, n.º1,
alínea c)). O instrutor poderáainda dispensar a audiência se os interessados já se tiverem
pronunciado noprocedimento ou quando se vá chegar a decisão favorável dos
interessados.

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 Modalidades – duas formas de os interessados serem «ouvidos no procedimento
antes de ser tomada a decisão final»: a audiência escrita e a audiência oral. Compete ao
instrutor decidir (art. 100.º, n.º2 do CPA). A lei não fornece qualquer critério de opção.
Consequência da sua falta – nos casos em que seja obrigatória por lei, constitui
obviamente uma ilegalidade (vício de forma, por preterição de uma formalidade
essencial). Este vício é gerador de nulidade se o Dt. à audiência prévia for concebido
como um Dt. fundamental (art. 133.º, n.º2, alínea d)); se não o for produzirá mera
anulabilidade (art. 135.º do CPA).
Fase da preparação da decisão – é a fase em que a Administração pondera
adequadamente o quadro traçado na fase inicial, a prova recolhida na fase de instrução,
e os argumentos aduzidos pelos particulares na fase da audiência dos interessados (art.
104 e 105.º do CPA). Primeiro os funcionários competentes apresentarão as suas
informações burocráticas; depois, os órgãos consultivos elaborarão os seus pareceres; o
procedimento é então levado ao órgão singular competente para o despacho, ou é
inscrito na agenda da próxima reunião do órgão colegial competente para a deliberação.
No procedimento disciplinar, esta fase, consta essencialmente da elaboração de
um relatório final do instrutor, que resumirá os factos dados como provados e proporá a
pena que entender justa, ou o arquivamento dos autos.
No procedimento comum administrativo é regulado no art. 105.º do CPA.
Fase da decisão – ela cabe ao órgão competente para decidir (art. 106.º do CPA).
Causas da extinção do procedimento: desistência do pedido ou renúnica por parte dos
interessados aos direitos ou interessados que pretendiam fazer valer no procedimento;
deserção dos interessados; impossibilidade ou inutilidade superveniente do
procedimento; falta de pagamento de taxas ou despesas; formação de acto tácito.
Fase complementar – são praticados certos actos e formalidades posteriores à
decisão final do procedimento (registos, arquivamento de documentos, sujeição a
controlo ou aprovação tutelar, publicação em DR).
• Fase da preparação da decisão – muitos autores não autonomizam esta fase. É
a fase em que a administração podenra adequadamente o quadro traçado na fases
anteriores (art. 104.º e 105.º do CPA).
Os funcionários apresentarão as suas informações burocráticas; depois, os
órgãos consultivos elaborarão os seus pareceres; o procedimento é então levado ao
órgão singular competente para o despacho, ou é inscrito na agenda da próxima reunião
do órgão colegial competente para deliberação – pode ainda ordenar novas diligências.
No procedimento disciplinar, esta fase, que se segue à da audiência do arguido,
consta essencialmente da elaboração de um relatório final do instrutor, que resumirá os
factos dados como provados e proporá a pena que entender justa, ou o arquivamente dos
autos.
O instrutor segue o procedimento do art. 105.º do CPA
• Fase da decisão – ela cabe ao órgão competente para decidir (art. 106.º do
CPA).
Além da extinção através da decisão final expressa e formalidades
complementrares, o procedimento administrativo pode tb extinguir-se por uma das
seguintes causas:
- Desistência dopedido ou renúnica por parte dos interessados aos direitos
ou interesses que pertencem fazer valer no procedimento ()art. 110.º do
CPA.
- Deserção dos interessados (art. 11.º do CPA).
- Impossibilidade ou inutilidade superveniente do procedimento (art. 112.º
do CPA).

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 - Falta de pagamento de taxas ou despesas (art. 113.º do CPA).
- Formação de acto tácito (art. 108.º e 109.º).
• Fase complementar – são praticados certos actos e formalidades posteriores à
decisão final do procedimento: registos, arquivamento de documentos, sujeição a
controles internos ou aprovação tutelar, publicação no DR etc

. A decisão tácita do procedimento

Por vezes a Administração nada faz acerca dos assuntos de interesse público
entre mãos. Existem situações em que a lei atribui ao silência da Administração um
determinado significado. Suponhamos que um particular apresenta a um órgão da
Administração um requerimento em que solicita que lhe seja atribuída uma licença ou
uma pensão a que por lei tem direito. Se a Administração nada disser está a violar a lei.
O particular poderá sempre recorrer, mas neste caso não há decisão de que possa
recorerer. São situações de inércia Administração perante pretensões concretas
apresentadas por interessados aos órgãos competentes são muito frequentes. Como
reagir:
- A lei pode atribuir ao silência da Administração o significado de acto
tácito positivo: perante um pedido de um particular, e decorrido um certo
prazo sem que o órgão competente se pronuncie, tendo o dever de o
fazer, a leiconsidera que o pedido foi satisfeito, deferido.
- A lei pode tb atribuirbao silência da Administração o significado de acto
tácito negativo (indeferido).
Qual a vantagem para o particular desta figura do acto tácito negativo?
Como se pode explicar que, valendo o silêncio da Administração como
indeferimento da pretensão apresentada, esta seja uma solução favorável
para os particulares?
É que se não fosse assim, dificilmente haveria uma decisão de que
recorrer.
- Hoje esta garantia não é muito forte: primeiro, porque a nossa
jurisprudência raramente considera verificado um acto tácito negativo;
segundo, porque o recurso de anulação do indeferimento tácito levamuito
tempo a julgar.
Assim alguns países evoluiram para um acção contra omissões indevidas
da Administração, em que esta possa ser condenada pelo tribunal
administrativo a praticar os actos legalmente devidos (mandamus no Dt.
inglês). Entre nós esta é uma possibilidade constitucional (art. 268.º,
n.º4), mas semtramitação na lei ordinária.

A regra do nosso dt é a de que, o acto tácito é negativo: só há acto tácito positivo

nos casos expressamente previstos (arts. 108.º, n.º 1 e 3 do CPA).

Condições de produção do acto tácito – As condições legais em que, no nosso

Dt., se verifica a produção de um acto tácito vêm reguladas nos arts. 9.º, 108.º e 109.º do
CPA. O órgão tem de ser solicitado, tem de ser compente, tem o dever de se pronunciar,
tem de ter decorrido o tempo legal sem se pronunciar, e alei tem de atribuir o
significado jurídico de deferimento ou indeferimento.

Fundamento da imppugnação contenciosa do indeferimento tácito – se o

particular tem o direito a uma dade conduta da Adminsitração, e esta através do silêncio

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recusa reconhecerlhe esse direito ou cumprir os deveres correspondentes, o particular
poderá impugnar contenciosamente o indeferimento tácito com fundamento em violção
de lei.
O interessado pode sempre alegar vício de forma por falta de fundamentação
(violaçaõ do art. 124.º, n.º1 alínea c)), pois o acto tácito violaria sempre este preceito.
Todavia o STA não tem aceitado esta opinião, pois considera que «os actos tácitos
negativos são por natureza infundamentáveis», não podendo nunca, por isso mesmo,
sofrer do vício de falta de fundamentação (isto não significa que o acto tácito não pssa
padecer de outros vícios).

. Natureza jurídica do acto tácito

 Marcello Caetano – defende que o acto tácito é um acto administrativoe,

portanto, uma conduta voluntária da Administração.
De acordo com esta concepção, no acto tácito há uma manifestação de vontade
do órgão competente da Administração, porque os órgãos administrativos
conhecem a lei, sabem que o silência, decorrido certo prazo everificadas certas
condições, será interpretado como decisão, quer seja de indeferimento quer seja
de deferimento, e se nada dizem, é porque nada querem dizer. É portanto acto
voluntário.
 Rui Machete – não há acto tácito voluntário no chamado acto tácito e que, por
isso, tal acto não é um acto administrativo, mas simples pressupostos do recurso
contencioso. Pode acontecer o que Marcelo diz, mas em muitos casos o decurso
do prazo deve-se a dscuido, por exemplo, como se poderá presumir que se quis
indeferir, que houve vontade da Administração?
Aquilo que a lei permite com a construção da figura do acto tácito é que se
recorra contenciosamente, apesar da não existência de um acto. Mas, sendo
assim, então o acto tácito não é um acto administrativo. Estaremos perante um
caso excepcional, em que a lei permite interpor um recurso contencioso que não
tem objecto um acto voluntário da Administração
 Freitas do Amaral – não há acto administrativo no acto tácito, pelas razões
invocadas pelos autores do segundo grupo,mas sustentaremos que há mais do
que um simples pressuposto do recurso contencioso.
A tese do acto tácito como pressuposto do recurso contencioso só poderia
aplciar-se aos actos tácitos negativos, mas nunca explicaria satisfatoriamente o
acto tácito positivo.
A própria lei trata o acto tácitocomo se fosse um acto administrativo para todos
os efeitos, e não apenas para efeito de recurso.
Daí a verdadeira natureza do acto tácito é a de uma ficção legal de acto
administrativo, não é um verdadeiro acto administrativo, mas para todos os
efeitos jurídicos tudo se passa como se o fosse (não há por isso uma conduta
voluntária).

. A actuação da Administração Pública sem respeito das formas legais do

procedimento: o Estado de necessidade e a urgência

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 Estado de necessidade – Por vezes ocorrem situações nas quais a lei permite à
Administração uma actuação imediata e urgente com vista à salvaguarda de bens
essenciais, mesmo que para isso os agentes administrativos tenham de ignorar o respeito
de regras estabelecidas para circunstâncias normais. Admite-se, pois, o Estado de
necessidade em temros que o levam a incluir no âmbito do ordenamento jurídico
tomado globalmente.
Está abrangido pela ideia de Direito, por um princípio de juridicidade que desde
logo encontra raízes constitucionais no art. 19.º e 266.º, n.º2, bem como raízes na lei
ordinária art. 3.º, n.º2 do CPA. Da conjugação de tais preceitos resulta a enunciação dos
seguintes pressupostos do estado de necssidade administrativo: urgência; natureza
imperiosa do interesse público a defender; a excepcionaldiade da situação.

Urgência – Diferente do Estado de necessidade é a figura da urgência

administrativa. É claro que têm pontos comuns (integram-se globalmente em áreas de
casuística variada e pouco conhecida; assumem contornos variados; importam, quando
configurados na realidade, a legitimição de actuações que, à luz das normas consagradas
para os casos-regra, seriam inválidas), mas são claramente distintas (actuar em estado
de necessdiade tem como finalidade primária, a reposição da situação de normalidade
legal, o agir sem delongas tem como finaldiade primeira a que, definida na lei, impõe,
em concreto, a acção urgente; Acresce que, enquanto o perigo iminente e actual de lesão
de um interesse público condiciona por dentro a medida a tomar em estado de
necessidade, a situação de urgência pode ou não estar ligada a uma situação de perigo).
É essencialmente caracterizado por:
 É uma realidade ordinária, ainda que eventual, da acção da Adminsitração.
Ordinária, porque está prevista na lei para situações em que ocorra um perigo
actual e iminente que ameace a satisfação de um interesse público legalmente
protegido e imponha à Administração uma actuação imediata e inadiável.
 Os procedimentos administrativos de urgência traduzem formas
simplificadas de agir. (art. 19.º do CPA).
 A actuação administrativa urgente está, em qualquer caso, prevista na lei. É
uma actuação legal especial, integrada no normal agir administrativo, e não uma
actuação excepcional ou praticada em circunstâncias excepcionais.

IV – Validade, eficácia e interpretação

50
. Noções de validade e eficácia

Validade – aptidão intrínseca do acto para produzir os efeitos correspondentes ao tipo

legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica.

Eficácia – efectiva produção de efeitos jurídicos, a projecção na realdiade da vida dos

efeitos jurídicos qeintegram o conteúdo de um acto administrativo.

Invalidade – inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à

ordem jurídica (violação de requisitos de validade).

Ineficácia – fenómeno da não produção de efeitos num dado momento, qualquer que
seja a sua causa.

É possível qualquer combinação de validade/ineficácia com eficácia/ineficácia.

Os requisitos de valdiade e de eficácia encontram-se disciplinados nos arts. 120.º a 132.º
do CPA.

. Requisitos de validade do acto administrativo

Requisitos de validade – do acto administrativo são as exigências que a lei faz

relativamente a cada um dos elementos deste (sujeitos, forma e formalidades, conteúdo
e objecto, e fim).

Diferentes são os pressupostos que dizem respeito às situações de facto ou de

direito, exteriores ao acto, de cuja ocorrência depende a possibilidade jurídica de
praticar um acto administrativo ou de o dotar de um certo e determinado conteúdo.

. Requisitos quanto aos sujeitos

O autor do acto é um órgão administrativo. É necessário os seguintes requisitos:

• Que o acto se increva no âmbito das atribuições da entidade a que pertence o
órgão seu autor.
• Que o órgão tenha competência para a prática do acto administrativo.
• Que o órgão esteja concretamente legitimado para o exercício dessa competência
(não existência de impedimentos, ou em órgãos colectivos regularidade na constituição,
convocação e funcionamento).

Relativamente ao destinatário o art. 123.º do CPA define as exigência.

. Requisitos quanto à forma e às formalidades

Forma – modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a conduta voluntária em que o acto
se traduz

Formaldiades – trâmites que a lei manda observar com vista a garantir a correcta
formação da decisão administrativa ou o respeito pelas posições jurídicas subjectivas
dos particulares
Em relação às formalidades, o princípio geral do nosso Direito é o que todas as
formalidades prescritas por lei são essenciais. A sua não observância, gera a ilegalidade

51
do acto administrativo (em relação ao procedimento, ou à própria prática do acto).
Existem três excepções:
• Não são essenciais as formaldiade que a lei declara dispensáveis.
• Não são essenciais aquelas formalidades cuja omiss~ºao ou preterição não tenha
impedido a consecução do objectivo visado pela lei ao exigi-las (degradação das
formaldiades essenciais em formalidades não essenciais).
• Não são essenciais as formalidadades meramente burocráticas, de carácter
interno, tendentes a assegurar apenas a boa marcha dos serviços.

Há certas formaldiades cuja preterição é reputada insuprível, e outras cuja

preterição se considera suprível.

Insuprível – aquelas formalidades cuja observância tem de ter lugar no momento em

que a lei exige que elas sejam observadas (audiência dos arguidos, só faz sentido pa
defender os seus dts.).

Suprível – a omissão ou preterição daquelas formalidades que a lei manda cumprir num
certo momento, mas que se forem cumpridas em momento posterior ainda vão a tempo
de garantir os obejctivos para que foram estabelecidas.

. A obrigação de fundamentar

Fundamentação – enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar
esse acto ou a dotá-lo de certo conteúdo (art. 124.º a 126.º do CPA).

Obrigação de fundamentação – art. 124.º do CPA. A fundamentação é uma

formalidade de grande importância, não apenas para o particular lesado pela actuação
administrativa, mas tb na perspectiva do tribunal competente para ajuizar da valdiade do
acto e ainda da óptica do interesse público. Rui Machete, o dever de fundamentação tem
quatro funções:
• Defesa do particular
• Autocontrolo da Administração.
• Pacificação das relações entre administração e particulares.
• Clarificação e prova dos factos sobre os quais assenta a decisão.

O objectivo essencial é, esclarecer concretamente a motivação do acto, permitir

a reconstituição do iter cognoscitivo que determinou a adopção de um acto com
determinado conteúdo (art. 125.º, n.º2 CPA).

Dispensa de fundamentação – art. 124.º, n.º2, alíneas a) e b) do CPA.

No caso da alínea a), a justificação da dispensa de fundamentação reside na

natureza específica do acto de homolgação, que inconrpora e absorve o acto homolgado:
como este tem de ser fundamentado, a homolgação apropria-se tb dessa fundamentação
e torna-se, desse modo, automaticamente fundamentada.
No caso da alínea b), a fundamentação, a existir, não seria dirigida a terceiros,
mas, apenas, ao subalterno; ora, a autoridade hierarquica do su+perior deve poder ser
exercida sem necessidade de dar explicações.
Requisitos de fundamentação – tem de preencher os requisitos do art 125.º do
CPA. Tem de ser expressa (eunciada no contexto do próprio acto pela entidade

52
decisória). Tem de consistir na exposição, ainda que sucinta, dos fundamentos de facto e
de direito da decisão.
STA - «Dada a funcionalidade do instituto da fundamentação dos actos
administrativos, o fim meramente instrumental que o mesmo prossegue, este ficará
assegurado sempre que a decisão em causa se situe inequivocamente num determinado
quadro legal, perfeitamente cognoscível do ponto de vista de um destinatário normal»
(pergunto eu: existiram destinatários anormais?).
Tem de ser clara coerente e completa (não deve ser contraditória, obscura ou
insuficiente).
O STA tem entendido que para a fundamentação ser completa basta que seja
suficiente (não tem de ser quilométrica).

Casos especiais – dois casos com regime jurídico especial:

• Quando o acto administrativo consistir numa declaração de concordância com os
fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta: o dwever de fundamentação
considera-se cumprido com essa mera declaração de concordância (art. 125.º, n.º1 do
CPA). Havendo homolgação nem sequer é necessário fazer expressamente qualquer
declaração de concordância: a homolgação absorve automaticamente os fundamentos e
conclusões do acto homolgado.
• Caso dos actos orais: em regra, não contêm fundamentação. Ou são reduzidos a
escrito numa acta (e aqui tem de estar a fundamentação sob pena de ilegaldiade), ou não
havendo acta, a lei dá aos interessados o direito de requerer a redução ae scrito da
fundamentação dos actos orais, cabendo ao órgão competente o dever de satisfazer o
pedido em 10 dias (art. 126.º, n.º1 do CPA). O não exercer da faculdade de requere
fundamentação não prejudica os efeitos da sua falta (art. 126.º, n.º2 do CPA). Se não
houver fundamentação, o particular pode recorrer ao processo judicial de intimição ou
pedir recurso de anulação, tendo como causa a falta de fundamentação.

Consequências da falta de fundamentação – o acto será ilegal por vício de forma

e será anulável (art. 135.º do CPA).
Contudo, se um acto vinculado se baseia em dois fundamentos legais e um não
se verifica,mas o outro basta para alicerçar a decisão, o tribunal não anula o acto por
força do princípio do aproveitamento dos actos administrativos.
Onde haja poderes discricionários ou espaços de escolha administrativa, não
poderá o juiz aproveitar um acto formalmente viciado, porque não está em condições de
declarar aquele conteúdo como a única decisão legítima.

. A forma

53
 Regras do CPA em matéria de forma do acto administrativo:
• Os actos dos órgão singulares devem ser praticados sob forma escrita, desde que
não seja prevista por lei ou imposta pela natureza do acto (art. 122.º, n.º1 do CPA – por
exemplo as ordens de polícia, são naturalmente orais).
• Os actos dos órgãos colegiais, na ausência de preceito legal em contrário,
praticados oralmente (art. 122.º, n.º2 do CPA – liga-se tb ao art. 19.º do CPA).

Uma coisa é a forma do acto administrativo outra coisa é a forma dos

documentos em que se contenha a redução a escrito do mesmo. Uma coisa é o acto
escrito, outra coisa é «o documento narrativo que consigna o teor de um acto que
revestiu forma oral».
Podemos distinguir os actos praticados sob forma escrita os de forma solene (são
aqueles em que o escrito tem de obdecer a um certo modelo legalmente estabelecido) e
os de forma simples (aqueles em que a exteriorização da vontade do órgão
administrativo não exige a adopção de um escrito sujeito a um modelo especial).

Um acto administrativo praticado por despacho ministerial revesta a forma

sim0ples: é uma folha de papel com a mera assinatura aposta numa decisão. Mas se alei
exigir a forma de portaria estaremos perante formas solenes.

. Requisitos quanto ao conteúdo e ao objecto

Exige-se que tanto o conteúdo como o objecto obdeçam aos requisitos da certeza
da legaldiade e da possibilidade, tal como sucede relativamente aos negócios jurídicos
privados.
Assim, sob pena de viciação, o objecto do acto (o quid que sofre os seus efeitos)
tem de ser possível e determinado, há-de ser idóneo (adequação do objecto ao conteúdo)
e deve estar legitimado para suportar os efeitos do acto.
Os efeitos (conteúdo do acto) têm de ser determinados (compreensíveis),
possíveis e lícitos e, no caso da actos certidicativos, verdadeiros.
A exige tb que a vontade em que o actoadministrativo (discricionário) se traduz
seja esclarecida e livre, pelo que, mesmo que verifficados que sejam os outros requisitos
de valdiade, o acto não será válido se a vontade da Administração tiver sido
determinada por qualquer influência indevioda, nomeadamente por erro, dolo ou
coação.
Não existe um princípio de livre aponibilidade de claúsulas acessórias: elas
apenas serão válidas se não contrariarem a lei ou o fim a que o acto se destina (art. 121.º
do CPA), já que, se o fizerem, o acto administrativo de que constem será ilegal por
violação de lei. Só podem ser condicionados os actos parcialmente discricionários.

Para Robin de Andrade e esteves de Oliveira, é sempre legalmente admissível a reserva

de revogação, quando o acto for praticado no exercício de poderes discricionários. Mas
F.A. entende que além do limite da discricionariedade há tb o desta claúsula ser
compatível com o fim a que o acto se destina (art. 121.º do CPA).

Se a condição aposta num acto administrativo ilegal ou impossível, qual a

repercurssão sobre o acto?

54
 Afonso Queiró – tudo está em saber qual o peso que a claúsula inválida ou
impossível teve na prática do acto. Se teve um peso preponderante e exprime omotivo
da pratica tal circunstância acarreta a nulidade do próprio acto. Na hipótese inversa,
deve a condição considerar-se como não escrita, que não têm peso preponderante na
prática as condições suspensivas apostas nos actos devidos.

. Requisitos quanto ao fim

A lei exige que o fim prossegudio poelo órgão administrativo coincida coo fim
que ela teve em vista ao conferir os poderes para a prática do acto. Este requisito so é
relevante no caso dos actos praticados no exercício de poderes discricionários, quer se
trate de discricionariedade própria ou imprópria.
Sobre este aspecto a LOSTA refere no art. 19.º. o critério prático para a
determinação do fim do acto administrativo é, pois, o do motivo principalmente
determinante. Por isso, o que se exige é que o motivo principalmente determinante da
prática de um acto administrativo coincida com fim tido em vista pela lei.

. Requisitos de eficácia do acto administrativo

Requisitos de eficácia – exigências que a lei faz para que um acto administrativo possa
produzir os seus efeitos jurídicos.

A regra geral é a de que o acto administrativo produz efeitos desde o momento

da sua prática (art. 127.º, n.º1 do CPA: é o princípio da imediatividade dos efeitos
jurídicos).
Quando é que se deve considerar praticado o acto administrativo. O n.2 do art.
127.º, do CPA responde à nossa pergunta. Considera-se praticado logo que se
encontrem reunidos, nos termos definidos por lei, os seus elementos essenciais, aqueles
cuja falta determina, nos temros do art. 133.º do CPA, a nulidade.
Temos duas excepções a esta regra:
• O acto administrativo poderá produzir efeitos a partir de um momento anterior
ao da sua prática - eficácia retroactiva (art. 128.º do CPA).
• Por outro lado, o acto administrativo poderá produzir os seus efeitos apenas em
momento em momento posteriror ao da sua prática - eficácia deferida (art 129.º do
CPA).
Estas duas podem coexistir, sem qualquer sintoma de rejeição: os actos de
eficácia retroactiva diferida são actos que, quando se tornarem eficazes vinculam para o
futuro e para o passado.

Caso de eficácia retroactiva – art. 128.º do CPA. Este tipo de eficácia é a regra
quando, pela sua própria natureza, os actos se reportarem a actos anteriores, surgindo,
por outro lado, como faculdade do autor do acto (art. 128.º, n.º2) quando a eficácia
retroactiva não ponha em causa a segurança jurídica e a confiança na Administração.
Casos de eficácia diferida – comtemplada no art. 129.º do CPA.
Aos casos de eficácia diferida expressamente mencionados no art. 129.º, importa
ainda referir outros dois previstos na lei: a redução a acta das deliberações colegiais, que
são em regra orais (art. 27.º do CPA) e a publicação ou a notificação dos actos aos
interessados (art. 130.º, e 66.º do CPA e art. 268.º, n.º3 da CRP).
. O problema do «caso decidido ou caso resolvido»

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 Coloca-se o problema de saber se o acto administrativo pode produzir efeito de
imutabilidade e um efeito preclusivo idêncito ao das sentenças. Ou seja, os actsoa
administrativos exprimem a autoridade do estado e daí extraem a sua força imperativa,
tem-se perguntrado se as definições jurídicas que eles encerram não devem obter uma
força de verdade legal que reproduza ou reciorde a das sentenças.

. Interpretação e integração do acto administrativo

Interpretação do acto administrativo – operação jurídica que se traduz na determinação

do sentido e do alcance juridicamente relevante de um acto administrativo.

Quais os elementos de que se deve servir o intérprete para apurar o significado

jurídico de um acto administrativo?
• O texto da decisão, inclunido os repsectivos fundamentos.
• Os elementos constantes do procedimento administrativo.
• O comportamento posterior da Administração ou do particular.
• O tipo legal de acto.
• As leis aplicáveis.
• O interesse público a prosseguir, bem como os direitos subjectivos e interesses
legítimos dos particulares que hajam de ser respeitados.
• As praxes administrativas.
• Os princípios gerais do Dt. Administrativo.

Quem pode interpretar. Cabe aos tribunais administrativos a última palavra

sobre a interpretação dos actos administrativos. Mas a a própria Administração e o autor
do acto tb podem interpretar os seus actos, através de actos secundários chamados actos
interpretativos, ou aclarações.

Lei e vontade na interpretação do acto administrativo – na interpretação do acto

administrativo há que recorrer simultaneamente à lei e à vontade do autor do acto, para
apurar o sentido e o alcance da decisão tonmada.
No caso dos actos vinculados interessa sobretudo apurar o disposto na lei,
interpretando-se o acto, sempre que possível, de acordo com as exigências legais
formuladas.
Quanto aos actos discricionários, interessa sobretudo apurar a vontade real ou
psicológica do órgão administrativo que foi seu autor e, na falta dela, a vontade
hipotética do mesmo órgão.

V – Invalidade

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. Generalidades

Invalidade –valor jurídico negativo que afecta o acto administrativo em virtude da sua
inaptidão intrínseca para a produção dos efeitos jurídicos que devia produzir.

A ilegalidade já não é hoje a única fonte de invalidade embora seja a principal..

. A) a ilegalidade do acto administrativo

A legalidade inclui a CRP, a lei ordinária, os regulamentos, os contratos

administrativos, os actosadministrativos constitutivos de direitos etc (nio fundo o bloco
da legaldiade).

. Os vícios do acto administrativo

Vícios do acto administrativo – as formas específicas que a ilegalidade do acto

administrativo pode revestir.

Vem desde há muitos anos a orientação de estabelecer uma tipologia legal dos
vícios do acto administrativo.

Há quem entenda que com a CRP de 1976 deixou de ser exigível por lei que os
particulares, ao recorrerem contenciosamente de qualquer acto administrativo,
discrimen qual o vício que enferma o acto. Apoiam-se no art. 268.º, n.º4 da CRP.
Para o Prof. freitas, este preceito não quis inconstitucionaldzar todas as
disposições da lei ordinária que, em sede de contencioso administrativo, exigem a
especificação do vício do acto recorrido. Tal especificação é útil em termos de clareza e
celeridade processual.

. A usurpação de poder

Usurpação de poder – vício que consiste na prática por um órgão administrativo

incluído nas atribuições do poder legislativo, do poder moderador ou do poder judicial.
Traduz a violação do princípio da separação de poderes. Causas históricas na Rev.
francesa.

Na opinião do Freitas três modalidades:

• Usurpação do poder legislativo – o órgão administrativo pratica um acto que

pertence às atribuições do poder legislativo (criação de um imposto por acto
administrativo).
• Usupação do poder moderador – igual (o PM preenche uma vaga do Conselgho
de Estado).
• Usurpação do poder judicial – igual (deliberação da CM que declare a nulidade
de um contrato civil e ainda quando a Administração pratica um acto incluído nas
atribuições de um tribunal arbitral).

. A incompetência

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Incompetência – vício que consiste na prática, por um órgão da Administração, de um
acto incluído nas atribuições ou na competência de outro órgão da Administração.
Trata-se da invasão da esfera própria de outra autoridade administrativa, mas sem sair
do âmbito do pdoer administrativo.

Incompetência absoluta – quando um órgão administrativo pratica um actofora das

atribuições da pessoa colectiva a que pertence.

Incompetência relativa – quando um órgão administrativo pratica um acto que está fora
da sua competência, mas que pertence à competência de outro órgão da mesma pessoa
colectiva.

Podemos ainda distinguir incompetência em razão da:

• Matéria – quando um órgão administrativo invade poderes conferidos a outro
órgão administrativo em função da natureza dos assuntos.
• Hierarquia – quando se invadem os poderes conferidos a outro órgão em função
do grau hierárquico.
• Lugar – quando um órgão administrativo invade os pdoeres conferidos a outro
órgão em função do território.
• Tempo – quando um órgão administrativo exerce os seus poderes legais em
relação ao passado ou em relação ao futuro (salvo se a lei, o permitir
excepcionalmente). Regra a competência tem de ser exercida em relação ao presente.

. O vício de forma

Vício de forma – vício que consiste na preterição de formalidades essenciais ou na

prática de forma legal. Comporta três modaldiades:
• Preterição de formaldiades anteriores à prática do acto – falta de audincia prévia
dos interessados.
• Preterição de formaldiades relativas à prática do acto – regras de votação dos
órgãos colegiais.
• Forma legal – prática por despacho, de actos que a lei exija forma de decreto.

A eventual preterição de formalidades posteriores à prática do acto

administrativo não produz ilegaldiade (nem invalidade), apenas produz a ineficácia. Isto
porque a valdiade de um acto administrativo se afere sempre pela conformidade desse
acto com o ordenamento jurídico no momento em que ele é praticado. Portanto, no
momento em, que um acto administrativo é praticado, ele pode ser inválido, por estar
em contradição com a lei. Mas, se a preterição das formaldiades ocorrer depois de o
acto ser praticado, o acto não fica inválido por causa do que se passou, não há
repercussão para trás. Aquilo que se passa depois da prática do acto não o invalida.
Portanto, se a Administração pretender executar o acto sem eel ter recebido visto
do TC, o acto não se torna inválido, é ineficaz enquanto não tiver visto (art. 129.º, alínea
c) do CPA). Não é o acto que se torna ilegal, a sua execução é que será ilegal, pois é
contrário à lei executar um acto ineficaz (art. 149.º, n.º1 e 150.º, n.º1, alínea c) do CPA).

. A violação de lei

58
Violação de lei – vício que consiste nas disctrepâncias entre o conteúdo ou o object do
acto e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis. A violação de lei configura ilegaldiade
material (é a própria substância do acto administrativo, é a decisão em que o acto
consiste, que contraria a lei).

Não há pois correspondência entre a situação abstractamente delineada na norma

e os pressupostos defcatos e de direito que integram a situação concreta sobre a qual a
Administração age, ou coincidênciaentre os efeitos de direito determinados pela
Administração e os efeitos que a norma ordena.
Produz-se normalmente quando, no exercício de poderes vinculados, a
Administração decida coisa diversa do que a lei estabelece ou nada decida quando a lei
mande decidir algo.
Mas tb pode ocorrer violação de lei no exercício de poderes discricionários,
nomeadamente, quando sejam infrigindos princípios gerais que limitam ou
condicionam, de forma genérica, a discricionariedade administrativa (imparcialidade,
igualdade, justiça, boa fé, proporcionaldiade, boa fé ...).

A violação de lei, assim definida, comporta várias modaldiades:

• A falta de base legal, isto é, a prática de um acto administrativo quando
nenhuma lei autoriza a prática de um acto desse tipo (sucederá tb nas hipóteses em que
se verifique erro de direito).
• A incerteza, ilegaldiade ou impossibilidade do conteúdo, do objecto, dos seus
pressupostos, ou dos elementos acessórios do acto administrativo.
• Qualquer outra ilegaldiade do acto administrativo insusceptível de ser
reconduzida a outro vício.

. Desvio de poder

Desvio de poder – vício que consiste no exercício de um poder discricionário por um

motivo principalmente determinante que não condiga com o fim que a lei visou ao
conferir tal poder. Exige o recurso a três operações:
• Apurar qual o fim visado pela lei ao conferir a certo órgão administrativo um
determinado poder discricionário (fim legal).
• Averiguar qual o motivo principalmente determinante da prática do acto
administrativo em causa (fim real).
• Determinar se este motivo principalmente determinante condiz ou não com
aquele fim legalemente estabelecido: se houver coincidência, o acto será legal e,
portanto, válido;

Neste âmbito não interessa se o órgão agiu de boa ou de má fé. Podemos

distinguir duas modaldiades de desvio de poder:
• Por motivo de interesse público – quando oórgão administrativo visa alcançar
um fim de interesse público, embora diverso daquele que a lei impõe.
• Por motivo de interesse privado – quando o órgão administrativo não prossegue
um fim de interesse público, mas um fim de interesse privado.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem exigido, para que o

desvio de poder por motivo de interesse privado tenha relevância anulatória, que o
órgão administrativo actue com dolo, bastando simples erro para a relevância anulatória

59
do desvio de poder por motivo de interesse público. Bem vistas as coisas esta
orientação é infeliz, porque o que ela traduz é um sistema que dificulta a prova da
modalidade mais grave de desvio de poder.

. Cumulção de vícios

Por vezes, um mesmo acto viola várias leis, ou várias disposições da mesma lei; e cada
ofensa da lei é um vício. É possível alegar simultaneamente vários vícios do acto
administrativo.
È perfeitamente admissível arguir um mesmo acto de violação de lei e de desvio
de poder – desde que nos reportemos a aspectos diferentes do mesmo acto, isto é, desde
que arguamos de violação de lei um ou mais aspectos vinculados do acto, e de desvio de
pdoer um oumais aspectos discricionários do mesmo acto.

. B) Outras fontes de invaldiade

Há outras fontes de invalidade do acto administrativo, além da ilegaldiade. O

acto pode ser inválidoe, portanto, nulo ou anulável, por razões que nada têm a ver com a
sua ilegaldiade. Ou seja: um acto pode ser legal, pode ser conforme à lei e contudo
haver motivos para que ele seja inválido.

. A ilicitude do acto administrativo

Em regra, a ilicitude do acto administrativo coincide com a sua ilegaldiade. Mas

há casos, em opinião do Freitas, em que um acto é ilícito sem ser ilegal (assim como há
casos em que um acto administrativo pode ser ilegal sems er ilícito e, desse modo, não
gerar obrigação de indemnizar para quem o praticou).
Esses casos são:
• Casos em que o acto administrativo, sem violar a lei, ofenda um direito ou um
interesse legitimo de um particular.
• Casos em que o acto administrativo viole um contrato não administrativo (a
violação dos contratos administrativos é equiparada à violação de lei; mas a violação de
um contrato não administrativo tem como consequência a ilicitude).
• Casos em que o acto administrativo ofenda a ordem pública ou os bons
costuems.
• Casos em que o acto administrativo contenha uma forma de usura, que tb é
motivo de ilicitude dos negócios jurídicos privados.

. Os vícios da vontade no acto administrativo

Os vícios da vontade são três (erro dolo e coacção). Tradicionalemte estes eram
considerados como 8ilegaldiades. Estas situações eram reconduzidas ao vício de
violação de lei.
Em opinião do freitas se um órgão administrativo se engana quanto aos factos
com base no quais pratica um acto administrativo baseado em erro, engano do particular
ou é forçado a faze-lo, não se pode dizer que haja violação delei.
O erro de facto pode prestar-se a dúvidas, sobretudo se aceitar a ideia de um
princípio geral de direito segundo o qual «os factos que sirvam de causa a um acto
administrativo devem ser sempre verdadeiros» – o que é distorcer as coisas, porque os

60
princípios gerais de direito, tal como as normas, dizem-nos como é que as pessoas
devem agir, e não cmo é que os factos devem ser.
Falta um requisito de validade que a lei exige, qual seja o de que a vontade da
Administração seja uma vontade esclarecida e livre.

Nem toda a falta de requisitos legais consubstância uma ofensa à lei (no dt
privado, a incapacidade negocial determina a invaldiade do negócio, e, contudo, o
negócio celebrado por um incapaz não é, só por isso, contrário á lei, nem ilícito).
Esta posição é criticado por todos os que entendem que a problemática dos
vícios da vontade não tem lugar na teoria do acto adminsitrativo: tratar-se-ia de uma
problemática privativa do negócio jurídico e do direito privado, mas sem relevo
específico no plano do acto administrativo.
Tratando-se de actos vinculados, os vícios da vontade como tais são irrelevantes:
ou o órgão administrativo aplicou correctamente a lei, e não interessa para nada saber se
o fez porque a interpretou bem ou apesar de ter ocorrido algum erro, dolo ou coacção –
pelo que o acto é válido; ou inversamente, o órgºão violou a lei – eo acto é ilegal, seja
qual for a razão desta ilegaldiade.

. O problema da invalidade por vícios de mérito

É um terceiro tipo que existe no dt. italiano (em certos acsos o particular pode
pedir ao tribunal a anulação de um acto com base em inconveniência ou
inoportunidade).
Não existe no dt português (se não existe porque é que se fala nele?).

. C) As formas de invaldiade: nulidade e anulabilidade

Vamos agora fazer referência às consequências da ilegalidade, ou da ilicitude,

ou dos defeitos da vontade. Estas são as sanções que a ordem jurídica determina para os
actos administrativos ilegais, ilícitos ou viciados na vontade. O que redunda na questão
de saber quais são as formas de invaldiade do acto administrativo. Consta dos arts.
133.º, a 136.º do CPA.

, A Nulidade

Tem os seguintes traços:

• O acto é totalmente ineficaz deste o início (art. 134.ºn .º1 do CPA)
• A nulidade é insanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação,
reforma ou convenção (art. 137.º, n.º1 do CPA).
• Os particulares e os funcionários públicos têm o direito de desobedecer a
qualquer ordem que conste de acto nulo.
• Os particulares têm o direito de resistência passiva (art. 21.º da CRP).
• A sua impugnação não está sujeita a prazo (art. 134.º, n.º2 CPA).
• O pedido de reconhecimento da existência da nulidade de um acto
administrativo pode ser feito junto de qualquer tribunal (art. 134.º, n.º2 do CPA).
• A nulidade pode ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão
administrativo (Art. 134.º, n.º2 do CPA). Apenas os órgãos administrativos com poderes
de controle no caso podem declarar, com força obrigatória geral, a nulidade do acto
administratvio. O que qualquer órgão adminstrativo poderá fazer é tomar conhecimento
da nulidade e não aplciar o acto.

61
 • O reconhecimento judicial tem natureza meramente declarativa.

. A anulabidade

Tem como características:

• O acto anulável é juridicamente eficaz (válido) até ao momento em que venha a
ser anulado ou suspenso (art. 127.º, n.º2 do CPA).
• A anulabilidade é sanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação,
reforma ou conversão (art. 136.º, n.º1 e 141.º, n.º1 do CPA).
• O acto anulável é obrigatório, quer para os funcionários público, quer para os
particulares, enquanto não for anulado.
• Não é possível opor qualquer resistência, memso passive, à execução forçada de
um acto anulável.
• O acto anulável só pode ser impugnado dentro de um certo prazo.
• O pedido de anulação só pode ser feito perante um tribunal administrativo.
• A sentença proferida sobre um acto anulável é uma sentença de anulação
(natureza cosntitutiva).

A anulaçãoi contenciosa de umacto admnistrativo tem efeitos retroactivos: «tudo

se passa, na ordem jurídica, como se o acto nunca tivesse sido praticado»..

. Âmbito de aplciação da nulidade e da anulabilidade

No nosso direito, a nulidade tem carácter excepcional; a anulabilidade tem

carácter de regra (art. 135.º CPA). A regra no Dt. Administrativo português é de que
todo o acto administrativo inválido é anulável.
Por razões de certeza e de segurança da ordem jurídica (não se podia admitir que
paira-se indefinidamente a dúvida sobre se os actos da Administração são legais ou
não).
Na prática temos de apurar, acerca de um acto cuja valdiade estejamos a
analuisar, é se ele é ou não nulo: porque se o não for, cai na regra geral e é anulável.

. Os casos de nulidade

Princípio geral – são nulos os actos a que falte qualquer dos elementos
essenciais ou para a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
O que se deve entender por elementos essenciuais do acto, para efeitos do n.º1
do art. 133.º do CPA é uma questão dificil. Tal não corresponde necessariamente às
menções que, nos temros do art. 123.º, n.º2 do CPA, devem constar do documento por
meio do qual o acto se exterioriza. Actos a que falta qualquer dos elementos essenciais
são, nomeadamente, os que não têm autor, objecto, conteúdo, forma ou fim público.

Enuração casuística – no art. 133.º, n.º2 do CPA. (ver o CPA anotado)

. Nulidade e inexistência do acto administartivo

62
 Antes do CPA, entendia-se que a nulidade e inexistência eram sinónimos. O
Prof Freita nunca entendeu assim.
O CPA no seu art. 133.º, n.º1 dispõe que são nulos os actos a que falte um
elemento essencial. A grande maioria dos casos que a doutrina apresentava de
inexistência eram justamente os da falta de um elemento essencial. A ampla latitude da
letra daquele preceit, reduzido drasticamente, como efectivamente reduz, o campo de
aplicação da inexistência, motivou já a interrogação de saber se, dravante, continuará a
fazer sentido, não obstante a expressa autonomização que o Cod. ainda faz das duas
figuras (art. 137.º, n.º1 e 139.º, n.º2 do CPA), destrinçar a inexistência da nulidade.
Ora, o acto administrativo inexistente é um quid que se pretende fazer passar por
acto administrativo, mas a que faltam certos elementos estruturais constitutivos que
permitam identificar um tipo legal de acto administrativo (acto que não tenha qualquer
conteúdo.).
Já pelo contrário um acto nulo é um acto em que a falta ou viciação
particularmente grave de um elemento essencial não impede que se identifique o tipo
legal em que se insere. E neste sentido se deve interpretar restritivamente o art. 133.º,
n.º1 – como reportando a figura da nulidade apenas aos casos em que a falta de um
elemento essencial não impede que se reconheça o tipo legal a que o acto se reconduz.
São tb inexistentes as decisões administrativas aplicadoras de leis feridas de
inexistência jurídica.
Na prática, o regime jurídico da inexistência assemelha-se bastante ao da
nulidade. Por regra, aplica-se àquela o regime jurídico desta.não há porém entretais
regimes, identificação completa. Mas ao contrário dos actos nulos, dos actos
inexistentesnunca poderão resultar efeitos que se consolidem e sejam por si válidos.

. Refrência à irregularidade

Pode acontecer que o incumprimento de certas normas de procediemnto não

acarrete a invaldiade do acto, quer por se tratar à partida de normas meramente
indicativas – formaldiades não essenciais – quer pr tal incumprimento não importar, no
caso concreto, uma lesão efectiva dos valores e interesses protegidos pela norma
violada, por estes alcançarem a sua realização por outra via – é a chamada degradação
das formalidades essenciais em não essenciais.
Estes vícios procedimentais consubstanciam exemplos da figura da
irregularidade (a ilegaldiade od actoa dministrativo não impõe sempre a sua invaldiade).
Rogério Soares, trata-se de «uma censuara ligeira,, decorrente da venialidade do vício,
que não afecta a produtividade do acto, mas pode ocasionar efeitos acessórios».
A lei pode impor uma sanção criminal ou disciplinar ao agente infractor – a
sancão do actoirregular não se traduz na sua invaldiade, mas antes na previsão de efeitos
secundáruios ou laterais, que não afectam a susceptibilidade deprodução dos efeitos
típicos – Marcelo Caetano.

O conceito de irregularidade desdobra-se em dois tipos: no de o vício não

afectar a eficácia do acto, e no de a afectar, diminuindo-a ou alterando-a, mas não a
impedindo (por exemplo, actos praticados ao abrigo de delegação que não mencionem a
existência dessa delegação – art. 123.º, n.º 1, alínea a) 2.ª parte do CPA_; ou a não
emissão de um parecer obrigatório e vinculativo no prazo regra de 30 dias indicando no
art. 99.º, n.º2 do CPA, mas por hipótese em 40 dias).
. Cumulação de formas de invaldiade

63
 Pode haver cumulaçãod e formas de inbvaldiade, tanto por um acto ter 2 ou mais
ilegalidades, como por nele concorerrem ilegalidade e vícios da vontade. Netse scasos o
acto será inválido a mais deum título. Temos de distinguir três situações:
• Se todas as fontes de invaldiade são geradoras de anulabilidade oacto é anulavél
• Se todas as fontes de invaldiade forem geradoras de nulidade o acto será nulo.
• Se uma fonte gera anulabilidade e outra nulidade então prevalece a sanção mais
forte e o acto é nulo. Importa ter presente que só as causas de nulidade poderão ser
invocadas a todo o tempo (pois as de anulabilidade podems er sanandas).

. D) Correspondência entre vícios e formas de invaldiade

não há uma correspondência automática de cada vício a uma certa forma de

invaldiade.coinforme resulta daregra geral constante dos arts. 133.º e 135.º do CPA:

• Usurpação do poder: todos os casos nulidade.

• Incompetência:
- Por falta de atribuições – nulidade.
- Por falta de competências – anulabilidade.
• Vício de forma:
- Carência absoluta de forma legal: nulidade.
- Deliberações tomadas tumultosamente: nulidade.
- Deliberações tomadas sem quórum: nulidade
- Deliberações tomadas sem ser pela maioria exigida por lei: nulidade.
- Deliberações que nomeiem ilegalmente funcionários sem concurso:
nulidade.
- Outros vícios de forma: anulabidade
• Violação de lei
- Casos de violação de lei referidos no art. 133.º do CPA: nuldiade.
- Quaisqyuer outros casos de violação delei: anulabildiade
• Desvio de poder: anulabilidade.

. E) A snação de actos administrativos ilegais

Os actos anuláveis são sanáveis, podem transformar-se em actos com a força de

caso decidido.

Sanação – transformação de um acto ilegal num acto inatacável perante a ordem

juridica. O fundamento é a necessidade de segurança jurídica. Opera-se por dois modos:
- Por acto administrativo secundário (art. 136.º, n.º1).
- Pelo decurso do tempo (o acto sana-se se dele ninguém recorrer
contenciuosamente dentro do prazo legal – o freitas entende que se trata
de uma ficção).

VI – Extinção e modificação

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. Generaldiades

Os efeitos jurídicos podem extinguir-se por variados modos. Cessam

imediatamente com a prática do acto em certos casos: acvtos de execução
instantanea,cujos efeitos se esgotam numsó momento, numa aplicação isolada.
Efeitos do acto administrativo perduram no tempo, só se extinguindo uma vez
decorrido um certo período (actos de execução continuada).

. A revogação

Revogação – acto administrativo que se destina a extinguir os efeitos de um acto

administrativo anterior podeos falr de uma tensão dialética entre o acto de revogação e o
acto revogado (ex: a legalidade daquele pode depender deste).

A revogação pertence à categoria dos chamados actos secundários, ou

actossobre actos: na verdade, os efeitos jurídicos recaem sobre um acto anteriormente
praticado, não se concebendo a sua existência desligada desse acto preexistente
O conteúdo da revogação é a extinção dos efeitos jurídicos produzidos pelo acto
revogado é a decisão de extinguir esses efeitos. O objectivo da revogação é sempre o
acto revogado, justamente porque a revogação é um acto secundário, um dos mais
importantes actos sobre actos.
A revogação é em si um acto administrativo.

. Figuras afins

Convém distinguir de:

 Daqueles casos em que se partica um acto administrativo de conteúdo
contrário ou oposto de um acto anteriormente pratciado. Por exemplo a
cassação de um alvará a um empreiteiro de obras públicas, em que a
administração pratica um novo acto, cujo conteúdo é contrário ao de um
acto administrativo anterior, estamos fora do domínio da revogação,
fundamentalmente porque se trata do exercício de uma competência
diferente.
Nestes casos, os poderes exercidos não se destinam imediatamente a
actuar sobre um actio administrativo anterior, antes, representam o
exercício de uma competência dirigida à prática de actos pertencentes a
um tipo legal diferente.
 Revogçaõ de suspensão. Aqui o conteúdo do acto administrativo de
suspensão é a mera paralisação temporária da eficácia do acto
administrativo anterior.
 Arectificação de erros materiais ou a aclaração de um acto
administrativo. O que aqui se pode afirmar é que os efeitos jurídicos do
acto originário começaram e continuam a produzir-se com a sua
configuração eamplitude originárias: só que houve lugar a uma melhor
explicitação do seu sentido (aclaração) ou à mera corrcção de erros ou
imprecisões (rectificação).

 Não se confunde com a alteração e a substituição de actos

administrativos. Na revogação o órgão adminsitrativo extingue os efeitos

65
 de um acto administrativo anterior, prescindindo de estabelecer novea
disciplina. Na alteração e na substituição o órgão administrativo não
prescinde de disciplinar juridicamente a situação da vida regulada por um
acto administrativo anterior: fá-lo, através de um acto cujos efeitos de
direito são parcialmente (alteração) ou totalmente (substituição)
distintops dos do acto alterado ou substituído.
O legislador acautelou expressamente a hipótese de elas ocorrerem em
fraude à lei, ou seja, de serem utilizadas pelo órgão adminsitrativo como
meio de tornear as regras da revogação e, noemadamente, as regras que
conferem especial protecção aos actos constitutivos de Dts. e interesses
legalmente protegidos (art. 147.º do CPA)

. Espécies

As espécies de revogação podem apurar-se à luz de diversos critérios, dos quais

destacaremos quatro:
 Quanto à inciativa – a revogação pode ser espontânea ou provocada: a
primeira (revogação oficiosa) é praticada pelo órgão competente
independentemente de qualquer solicitação a segunda é motivado por
requerimento (art. 138.º do CPA).
 Quanto ao autor a revogação pode ser feita pelo próprio autor do acto
(retracção) revogado ou por órgão administrativo diferente (praticado
pelo superior hierárquico do autor do acto revogado em relação actos de
um subalterno, ou pelo delegante ou subdelegante) – art. 142.º do CPA.
 Quanto ao fundamento, a revogação pode basear-se na ilegaldiade
(anulação administrativa) ou na inconveniência (razões de mérito).
 Quanto aos efeitospode ser ab-rogatória – cessação ad fututrum, dos
efeitos jurídicos do acto revogado – ou destruição total dos efeitos
jurídicos do acto revogado – a chamada revogação anulatória.
Diz-se da primeira que a sua eficácia é ex nunc (desde agora); e da
segunda, que tem eficácia ex tunc (desde então). Dada a particular dureza
e gravidade da revogação anulatória, não é discricionária a escolha entre
a prática de uma revogação ab-rogatória ou de uma revogação anulatória.
A primeira ajusta-se aos casos em que o órgão administrativo
competente mude de critério e resolva extinguir um acto anterior por o
considerar inconveniente (art. 145.º); a revogação anulatória é, por regra,
reservada pela lei para os casos em que o acto a revogar seja inválido –
podendo no entanto ser excepcionalmente utilizada quando o acto
anterior seja inconveniente: precisamente naqueles casos em que não seja
afectada a confiança que o público deposita na Admnistração (art. 145.º,
n.º3 do CPA).

Por via de regra, as mudanças de critério só podem afectar o futuro, não o

pasado. Só afetarão o passado a título excepcional, quando, por exemplo, nisso
concordem os próprios interessados.

. Regime de revogabilidade dos actos administrativos

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 Existirão, no nosso Dt. Administrativo, algumas regras quanto à revogabilidade
ou irrevogabilidade dos actos administrativos?
A resposta é afirmativa. E a primeira regra é a de que os órgãos administrativos
dispõem da faculdade de, respeitados certos limites, extinguir os efeitos jurídicos dos
actos que anteriormente praticaram, desde que os reputem inválidos ou inconvenientes.
A revogabilidade é uma caracteristica própria do acto administrativo, em
contraste com a irrevogabilidade da sentença transitada em julgado.
O regime legal da revogação está hoje nos arts. 139.ºa 141.º do CPA.

O CPA acolheu, de modo geral, as principais posições doutrináias que entre nós
vinham sendo sustentadas emmatéria de revogação.

. A) Actos insusceptíves de revogação

Casos em que a revogação não pode ter lugar, nem lógica nem juridicamente,
porque, pura e simplesmente, faltam os efeitos jurídicos a extinguir. Estes aspectos
apenas poderão ser objecto de um acto administrativo (ou de uma sentença) que declare
a respectiva situação.são fundamentalmente três:
• É impossível a revogação de actos inexistentes ou actos nulos (art. 139.º, n.º1,
alínea a) do CPA)
• É impossível a revogação de actos cujos efeitos já tenham sido destruídos, seja
através de anulação contenciosa, seja através de revogação anulatória (art. 139.º, n.º1,
alínea b) e c) do CPA).
• É impossível a revogação dos actos cujos efeitos tenham caducado ou se
encontrem esgotados.estes actos não podem ser objecto de revogação ab-rogatória (para
o futuro) uma vez que já não estão a produzir efeitos. Podem no entanto ser objecto de
revogação anulatória (eficácia retroactiva) – art. 139.º, n.º2 do CPA.

. B) Regime de revogabilidade dos actos válidos

O CPA noseu art. 140.º, não estabelece um único regime de revogação idêntico
para todos os actos administrativos válidos. A lei distingue:
• Actos livremente revogáveis – n.º1.
• Actos de revogação proíbida – alíneas a) e c) do n.º1
• Actos de revogação condicionada – alínea b do n.º1 e n.º2.

• A regra geral é a de que os actos administrativos válidos são livremente

revogáveis (revogação que, não se fundando em ilegaldiade, produz, em regra, os seus
efeitos apenas para o futuro). Note-se que o facto de se afirmar a livre revogabildiade de
um acto não equivale a um compelto descondicionamento do exercício do pdoer
revogatóri: por exemplo, o princípio da igualdade pode excluir a revogação de um acto
válido desfavorável.
• Existem situaçãoes em que o órgão administartivo, não deparando com
um impossibildiade absoluta de revogação (aert. 139.º do CPA), não pode sob pena de
ilegaldiade, revogar actos que haja pratciado. Este é dominio da proibição revogatória
(não sendo acatada há ilegaldiade por violação do conteúdo). São duas as situações a
referir aqui:

67
 • Os órgãos administrativos não devem revogar aqueles actos válidos que tenham
sido praticados no exercicio de poderes vinvulados e em estrita obdiência a uma
imposição legal (art. 140.º, n.º1, alínea a) do CPA).
• Actos administrativos válidos de que resultem para o autor obrigações legais ou
direitos irrenunciáveis (art. 140.º, n.º1, alínea c) do CPA).

• O legislador considera que são de revogação condicioada os actos

constitutivos de direitos ou interesses legalmente protegidos. São revogáveis mas, por
respeito ao princípio geral da segurança jurídica e da protecção da confiança, só são
verificadas determinadas condições (art. 140.º, n.º2 do CPA). Existe portante um tendia
de irrevogabilidade.
Pergunta-se como estabelecer a distinção entre actos constitutivos de
direitos e os não constitutivos de direitos. São constitutivos de direitos todos os actos
admnistrativos que atribuem a outrem dts subjectivos novos, que ampliam direitos
subjectivos existente, ou que extinjguem restricções ao exercício de um direito já
existente. Estes actos estão protegidos contra o livre e descondicionado poder de
revogação dos órgãos administrativos.

Robin de Andrade – só eram irrevogáveis os actos constitutivos de direitos, tomada esta

expressão à letra, isto é, os actos verdadeiramente constitutivos de aut^nticos direitos.
Se o prof. Freitas se seguisse pela opinião deste outro prof., iría dar maior protecção aos
actos que criam um direito novo do que àqueles que se limitam a permitir o exercício de
um direito que já existia.

Como distinguir os actos constitutivos de interesses legalmente

protegidos dos actos não constituttivos de interesses legalmente protegidos.
O sentido deste conceito ficará mais claro se se tiver em vista o motivo
que, manifestamente, levou o legislador a autonomizá-lo: assegurar protecção a
situações jurídicas que, à luz do princípio da boa fé (art. 6-A do CPA), merecem tutela
contra a livre revogabilidade administrativa (mesmo que não sejam recondutíveis, no
restrito plano técnico-jurídico, ao conceito de direito subjectivo).
São aqueles que, sem criarem, ampliarem ou removerem uma restrição
ao exercício de um direito subjectivo strictu sensu, inserem na esfera jurídica do
destinatário uma posição jurídica de vantagem cuja subsistência não deverá, à luz dos
princípios da boa fé e da tutela da confiança ficar à mercê do livre exercício do poder
revogatório dos órgãos administrativos.

O art. 140.º, n.º2 do CPA prevê a revogação destes actos em duas situações:
primeiro, na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos seus destinatários e,
segundo, no caso de todos os interessados darem a sua concordância à revogação do
acto, desde que não se trate de direitos ou interesses indisponíveis (art. 140.º, n.º2,
alíneas a) e b) ). Em ambos os casos a revogação do acto constitutivo de direitos ou de
interesses legalmente protegidos não prejudica, contra a sua vontade, as posições
jurídicas subjectivas dos particulares.
Para além destes dois casos, concebe-se tb outro grupo de situações em que pode
ter lugar, a título excepcional, a revogação deste tipo de actos. Por alteração da situação
de facto, o interesse público torne conveniente, ou até imperiora, a revogação. Deve
poder admitir-se «a ponderação entre o interesse público e o privado, permitindo a
revogação, em regra com indemnização».

68
 Demonstrada, fundamentadamente, a existência, numa concreta situação da vida
de um interesse público cuja satisfação deva, à luz de um juízo de ponderação (vertente
do equilíbrio do princípio da proporcionalidade),prevalecer sobre o interesse privado de
um particular na manutenção do acto, por um lado, e, por outro, desde que se garanta ao
particular de boa fé o pagamento de uma justa indemnização pecuniária (existindo
prejuízos relevantes).

. C) Regime de revogabilidade dos actos inválidos

Principais traços do regime jurídico da revogação de actos inválidos (art. 141.º

do CPA):
• Fundamento exclusivo da revogação é a invalidade do acto anterior.
Consequentemente, será ilegal a revogação de actos inválidos anteriores com
fundamento na sua inconveniência: e será tb ilegal a revogação com fundamento numa
ilegalidade do acto anterior que, afinal, não se verifica. O acto revogatório padece de
violação de lei, nestes casos.
• A revogação de actos inválidos pode ser efectuada pelo autor do acto, pelo seu
superior hierárquico ou pelo órgão delegante ou subdelegante ou, nos casos
expressamente previstos na lei, pelos órgãos tutelares (art. 142.º do CPA).
• A revogação de actos inválidos deve ser: dentro do prazo fixado na lei para o
recurso contencioso;: uma vez interposto o recurso contencioso, até à resposta da
autoridade administratva recorrida (que pode aproveitar essa resposta se assim o
entender, para revogar o acto, mas não deve fazê-lo mai tarde).

O prazo dentro do qual a revogação é possível se apura em função do prazo de

recurso contencioso do acto anulável? Se a revogação tem por fundamento a invaldiade
do acto anterior, só tem sentido que ela possa ter lugar enquanto essa invaldiade puder
ser invocada; se a invaldiade fica sanada, e portanto deixa de ser alegada.
Os prazos fixados na lei para o recurso contencioso de actos administrativos
anuláveis são diversos, consoante o recorrente seja o MP ou para o particular
interessado.

. Competência para a revogação

Autor do acto – A competência para revogar actos anteriormente praticados é,

desde logo, e em primeiro lugar, do próprio autor do acto: assim se dispõe, com efeito,
no art. 142.º, n.º1, do CPA. O fundamento desta competência revogatória reside na
competência dispositiva do autor sobre a matéria a decidir.
Donde se esta competência for transferida para outro órgão, passa ele a poder
revogar actos do órgão originariamente competente (e este perde esse poder).

Quando o acto for praticado por um órgão incompetente há quem atribua

competência para revogar o acto tanto o autor do acto como o órgão competente para
decidir sobre aquela matéria.
Freitas discorda. Só pode revogar o acto o autor efectivo do acto (aceitar a
competência revogatória do titular da competência dispositiva sobre os actos praticados
por órgãos incompetentes dispositivos sobre os actos praticados por órgãos
incompetentes «equivaleria a admitir um poder de superintendência, que não existe,
conferido a cada órgão da Administração sobre os demais»).

69
 A favor da primeirra tese temos o art.137.º, n.º3 do CPA, que permite ao órgão
competente ratuificar o acto praticado por órgão incompetente.
A favor da segunda tese pode referir-se o facto de o art. 142.º, n.º1 do CPA não
comtemplar a possibilidadede o acto praticado por órgão incompetente ser revogado
pelo competente.

O superior hierárquico – é competente para revogar, salvo se se tratar de acto da

competência exclusiva do subalterno (n.º1 do art. 142.º do CPA). O exercício desta
faculdade pode resultar da avocação do próprio superior hierárquico ou da interposição
de recurso hierárquico por parte do interessado.
O art. 174.º do CPA, em aparente contradição com o disposto na parte final do
n.º1 do art. 142.º, permite, no entanto, que o superior hierárquico, sendo solicitado para
tal pela interposição por um particular de recurso administrativo, revogue actos da
competência exclusiva do subalterno. Como harmonizar os preceitos? Duas formas de o
fazer:
• Temos de considerar que o legislador quis reservar o poder de revogação do
superior hierárquico relativamente a actos praticados pelo subalterno no uso de
competência exclusiva apenas para os casos em que sejam os particulares a tomar a
iniciativa da revogação. Nestes termos, a limitação constante do n.º1 do art. 142.º fica
reservada à revogação espontânea. E vale tanto para a revogação de mérito com a
revogação anulatória.
• Temos tb de entender que os dois preceitos respeitam a diferentes modaldiades
de revogação. O art. 142.º, n.º1, respeitaria apenas a casos de revogação demérito e o
art. 174.º, n.º1, a casos de revogação anulatória. É esta a posição de Vieira de Andrade
(a proibição do 142.º vale só para a revogação de mérito). O superior exerce uma
competência fiscalizadora que não ofende a competência discpositiva legalmente
reservada ao subalterno.
Para o Freitas a primeira se acomada melhor ao texto e à própria sistemática da
lei.

O delegante – é tb competente para revogar o delegante ou o subdelegante, em

relação a actos praticados pelo delegado ou pelo subdelegado, no âmbito dos poderes
cujo exercício lhes foi transferido (art. 142.º, n.º2).
Qual é o fundamente da competência revogatória do delegante. Apartir do
momento em que o órgão subalterno recebeu do delegante a possibilidade de exercer
uma detemrinada competência deste, a relação hierárquica como que ficou
temporariamente paralisada nesse preciso domínio.
Marcelo Caetano – por virtude da delegação, o delegado deixa de actuar como
subordinado, para proceder em lugar do delegante, no exercício da mesma competência
e, portanto, no mesmo plano dele.
Se o delegante pode, em qualquer momento, revogar o acto de delegação,bem se
compreende, em termos lógicos que possa tb, pontualmente, revogar os actos praticados
ao abrigo dela, desde que os considere ilegais ou inconvenientes, e sem prejuízo da
subsistência da delegação.
O delegado não pode, no exercício dos poderes que são objecto da delegação,
revogar actos praticados pelo delegante na mesma matéria.

70
 O órgão tutelar dispõe, genericamente, do poder de revogar actos praticados
pelos órgãos da entidade tutelada. Por princípio, o órgão tutelar não dispõe do poder de
revogar os actos praticados pelos órgãos da pessoa colectiva tutelada. O contrário só
acontecerá a título excepcional, seja expressamente incluída essa competência no elenco
dos poderes tutelares, falando-se a esse propósito de tutela revogatória (esta é a soilução
consagrada no CPA no art. 142.º, n.º3).

. Forma e formalidades da revogação

Em sede de revogação, não vigora o princípio da liberdade da forma. Aquele

princípio cede lugar ao da identidade ou do paralelismo das formas, em princípio, os
actos administrativos desfazem-se pela mesma forma com que foram feitos.
A questão de saber se um tal parâmetro se deve buscar na forma legalmente
prescrita para o acto revogado ou, diversamente, na forma eectivamente adoptada
quanto a esse acto.
Cumpre distinguir entre o que se passa com as formalidades e o que sucede
relativamente à forma do acto revogatório:
• Às formalidades da revogação, a regra do paralelismo, consagrada no art.
144.ºdo CPA, remete-nos para a observância daquelas que se encontram fixadas por lei
para a prática do acto revogado, mas com duas excepções: uma que está explícita na lei
– a dos casos em que esta dispuser de forma diferente – e uma implícita – a de que são
dispensáveis aquelas formaldiades cuja razão de ser se justifica tão-somenmte para o
acto revogado.
• Em relação à forma do acto revogatório, divergem as opiniões dos autores.
Assim, para Marcello Caetano, a revogação deveria revestir a forma efectiva do acto
revogado; Sérvulo Correia sustenta qyue deve ser observada a forma devida,
independentemente daquela quetenha sido adoptada na prática do acto revogado.

A regra geral do nosso direito é a da forma devida: salvo disposição especial em

contrário, o acto de revogaçãodeve revestir a forma legalmente prescrita para o acto
revgado (art. 143.º, n.º1 do CPA).
Temos duas excepções a esta regra, nas quais o acto de revogação deve revestir
a forma legalmente prescrita (art. 143.º, n.º1):
• Quando a lei não estabelecer forma especial alguma para o acto
revogado.
• Quando o acto revogado tiver revestido forma mais solene do que a
legalmente prevista. Isto para evitar que se possa revogar por forma simples um
acto praticado sob forma solene, o que desrespeitaria a força jurídica da
solenidade exigida por lei.

. Efeitos jurídicos da revogação

Relativamente aos efeitos pode ser: anulatória ou ab-rogatória.

- A revogação anulatória retroage os seus efeitos jurídicos ao momento do
acto revogado (os efeitos do acto revogado têm-se como não produzidos,
os actos de execução e os actos consequentes do acto revogado tornam-
se ilegais e as operações materiais desencadeadas ao abrigo do acto
revogado tornam-se ilícitas.).
- A revogação ab-rogatória respeita os efeitos já produzidos. É o regime
regra da revogação fundada em inconveniência (art. 145.º, n.º1 do CPA).

71
É possível a revogação ab-rogatória dum acto já revogado por inconveniência (porque
ainda há efeitos a destruir).

. Da obrigatoriedade de revogação dos actos ilegais

Outro problema levanta-se no fim do acto revogatório. Este problema só adquire

relevância que a revogação é uma faculdade que assiste aos órgãos administrativos e
não um dever a cujo cumprimento estejam obrigados.
Saber se os órgãos administrativos têm o dever de revogar os actos ilegais que
hajam praticado ou se dispõem de um poder discricionário a esse respeito. Se se
considerar que os órgãos administrativos estão vinculados a revogar os actos
ilegalmente praticados, uma vez requerida essa revogação ao órgão competente, começa
logo a correr o prazo para a fornmação de acto tácito de indeferimento; diversamente, se
se entender que o poder de revogação é de natureza discricionária, não existe o dever
legal de pronúncia e nunca se pode chegar à formação do indeferimento tácito.

O prof. freitas já sustentou não haver dever de revogação, seria apenas uma mera
faculdade. Hoje entende que existe dever de revogar, e que portanto a revogação de
actos ilegais é um poder vinculado.

O órgão competente tem tb a faculdade de sanar ou convalidar, o acto ilegal,

designadamente mediante a prática de actos expressos de ratificação, reforma ou
conversão.
Hoje os órgãos administrativos têm o dever jurídico de revogar os actos ilegais
de que tiverem conhecimento, salvo se decidirem e puderem saná-los expressamente, e
n prazo legal.

. O fim da revogação

Quanto ao fim típico do acto de revogação existem duas hipóteses:

• No caso de revogação de acto inválido, o fim é a defesa da legalidade, através da
supressão do acto que a ofendera.
• No caso de revogação por inconveniência, o fim é a melhor prossecução do
interesse público, tornada possível mediante uma repreciação do caso concreto, e
operando agora a cessação dos efeitos jurídicos do acto anterior.

O acto revogatório praticado com vista à prossecução de outros fins que não
aqueles que se acabam de referir padece de desvio de poder.

. Natureza jurídica da revogação; o efeito respristionatório

Há quem entenda que a revogação é essencialmente um acto denatureza negativa

ou destrutiva. O acto de revogação será apenas isto – a eliminação de um acto anterior
sem nada fazer que o substitua.
Outros autores concebvem a revogação essencialmente como acto de natureza
positiva ou construtiva: através dele, o órgão administrativo não se limita a extinguir ou
eliminar uma dada decisão tomada sobre determinado caso concreto, mas,
diferentemente, substitui certa decisão por outra. Entende-se, na verdade, que de dua,
uma: ou o órgão competente logo faz acompanhar a extinção do acto anterior de uma
nova decisão sobre o caso concreto, hipótese em que o carác5ter construtivo da

72
revogação é tido como evidente, ou não o faz. Mas, nesta segunda hipótese, sustentam
os partidários da corrente construtivista que a revogação acarreta sempre o chamado
efeito respristinatório.

Para o prof. Freitas a regra geral não pode ser a de qyue a revogação acarrete
sempre efeito represtinatório. Na verdade, o problema nem sequer se pode colocar
nesses termos, porquanto há numerosas situaçãoes em que não faz sentido falar em
efeito represtinatório. Este só pode logicamente verificar-se nos casos em que se esteja
perante duas revogações consecutivas. E nos casos em que o problema se põe e faz
sentido: terá a revogação efeito repristinatório?
Devemos recorrer aqui à concepção que formulámos a seu tempo acerca da
natureza do acto administrativo.
Assim, se for revogada a revogação de um acto vinculado, a segunda revogação
terá ou não efeito repristinatório consoante o sentido imposto pela vinculação legal (se o
acto inicial foi ilegal, não pode a revogação repor um situalção de ilegaldiade).
Diferentemente são as coisas se se tratar de um acto discricionário. O órgão
competente pode com ela querer fazer renascer o acto primário, mas tb pode querer
apenas eliminar obstáculos à reponderação ulterior do assunto, sem se comprometer
desde logo com uma determinada solução. A produção ou não do efeito repristinatório
depende da vontade que o órgão administrativo manifestar a esse propósito (art. 146.º
do CPA).

. Suspensão do acto administrativo

A suspensão não extingue efeitos, apenas os paralisa por certo período; o acto
suspenso não é eliminado da ordem jurídica, mantém.se nela, continua existente e
porventura válido, somente torna-seineficaz (congela). Em relação à suspensão é um
minus.

Suspensão – a paralisação temporária dos efeitos jurídicos de um acto. O acto

administrativo pode ser suspenso por um de três modos distintos:
• Por efeito da lei – quando ocorrem certos factos que , nos termos da lei,
produzem automaticamente o efeito suspensivo (exemplo a condição suspensiva ou a
termo inicial, ou interposição de recurso hierárquico, quando, como é regra, tenha o
efeito suspensivo).
• Por acto administrativo – sempre que um órgão para o efeito competente decida,
por acto administrativo, suspender um acto administrativo anterior..
Os motivos por que o pode fazer são variados: dúvidas sobre a legalidade ou
conveniência do acto primário, desejo de reapreciar o seu conteúdo ou as suas
consequências, necessidade de aliviar tensões políticas provocadas pelo acto primário,
conveniência de ganhar tempo. Quem tem competência para proceder à suspensão
administrativa:
- os órgãos a quem a lei conferir expressamente o poder de ssupender.
- Os órgãos competentes para revogar (art. 150.º, n.º2, 1.ª parte do CPA).
- Os órgãos tutelares a quem a lei conceda, excepcional, esse poder (art.
150.º, n.º2 do CPA).
A faculdade de suspender está sujeita às mesmas limitações quanto ao objecto
que a faculdade de revogar. É delicada a questão do poder de suspender, quando
atribuído por lei a órgãos quenão tenham o poder de revogar. Com efeito, uma

73
suspensão sem prazo pode prolongar-se indefinidamente e converter-se, na prática, em
revogação pura e simples.
A lei por vezes resolve a dificuldade marcando um prazo de duração da
suspensão, findo o qual, se a suspensão não tiver sido levantada, se considera que ela
caducou, recuperando o acto primário a plenitude da sua eficácia. No caso de a lei não
fixar nenhum prazo, não há no Dt. Administrativo português nenhum remédio adequado
para pôr fim à suspensão.
• Por decisão de um tribunal administrativo – a suspensão por decisão do tribunal,
ou jurisdicional é a que pode ser decidida pelo tribunal administrativo competente, na
fase inicial do recurso contencioso de anulação. A suspensão administrativa não
depende, em regra, de quaisquer requisitos – é um poder discriconário – a suspensão
jurisdicional só pode ser concedida pelo tribunal administrativo se se verificarem
determinados requisitos que a lei exige.

. Rectificação do actpo administrativo

Rectificação – acto administrativo secundário que visa emendar os erros de cálculo ou

os erros materiais contidos num acto administrativo anterior. A sua função não é
destrutiva, nem paralisadora, nem modificatória, é meramente correctiva, destina-se a
corrigir erros.

Existem dois requisitos jurídicos para a rectificação:

- Se os erros de cálculo ou os erros materiais dorem manifestos aplica-se
um regime especial, bastante expedito, previsot e regulado no art. 148.º
do CPA.
- Se não forem manifestos a rectificação segue o regime geral da
revogação, mais moroso e apertado.

. Ratificação, reforma e conversão do acto administrativo

Actos administrativos secundários que visam operar a sanação da ilegaldiade de

um acto administrativo anterior. O órgão administrativo, ao aperceber-se de um
ilegaldiade que haja cometido pretenda «recuperar» esse acto, expurgando o vício que o
afectava, em obediência ao princípio do aproveitamente dos actos jurídicos.

Pertencem à categoria dos actos sobre actos, por isso os seus efeitos jurídicos se
vão repercutir sobre os efeitos do acto ratificado, reformado ou convertido, conforme
for o caso, e, por natureza, tais efeitos produzem-se ex tunc.
Estes actos configuram uma modificação do acto anterior e não já uma forma de
o extinguir.
O regime jurídico comum à ratificação, reforma e conversão e, no essencial,
decalcado sobre o regime jurídico da revogação anulatória.

Ratificação – acto administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar um acto
inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegaldiade que o vicia.

Reforma – acto administrativo pelo qual se conserva de um acto anterior a parte não
afectada de ilegalidade.

74
Conversão – acto administrativo pelo qual se aproveitam os elementos válidos de um
acto ilegal para com eles se compor um outro acto que seja legal.

Linhas gerais do regime jurídico destas figuras:

- Não são susceptíveis delas os actos nulos nem os actos inexistentes (art.
137.º, n.º1 do CPA).
- As normas de competência e tempestividade aplicáveis são as da
revogação dos actos inválidos (art. 137.º, n.º2 do CPA).
- Têm eficácia retroactiva, em regra, porque visam eliminar uma
ilegalidade (art. 145.º, n.º2 e 137.º, n.º2 do CPA).
- Em caso de incompetência, o pdoer de ratificar o acto ilegal cabe ao
órgão competente para a sua prática (e não ao órgão que agiu
comincompetência – art. 137.º, n.º3 do CPA).

75
 O CONTRATO ADMINISTRATIVO

I – Conceito

. Preliminares

A administração actrua por via da autoridade e toma decisões unilaterais, pratica actos
administrativos.
Muitas vezes actua em colaboração com os particulares, usando o contrato, e em vez de
definir unilateralmente a sua vontade, chega a cordo com aqueles para constituir,
modificar ou extinguir relações jurídicas administrativas.

A utilização da via contratual pelaAdministração Pública pode traduzir-se no uso de

dois tipos completamente diferentes de contratos:
• No exercício de actividades de gestão privada, lançará mão de um contrato civil
• No exercício de actividades de gestão pública lançará mão do contrato
administrativo.

Este não é sinónimo de qualquer contrato celebrado pela Administeração Pública, só é

contrato administrativo o contrato com regime jurídico traçado pelo Dt. Administrativo.
Convém tb não identificar as expressões «contrato público» e «contrato administrativo».

. Admissibilidade da figura do contrato no direito público

Alguns autores entendiam que a figura do contrato era incmpatível com o espírito do
direito público: só no direito privado é que seria possível encontrar a figura do contrato,
pois:
• Diz-se que o estado é soberanoe, portanto, não se pode vincular por contrato a
um particular.
• Sustenta-se que o contrato pressupõe igualdade jurídica, que não existe no Dt.
público.
• Pode aceitar-se a existência de uma figura específica do direito público, mas
essencialmente diversa do contrato propriamente dito, característico do direito privado.

O contrato seria a soma de dois actos unilaterais: um da administação e outro do

particular.

Contudo, é preciso não esquecer que nem toda a administração pública é estado:
efectivamente existem outras entidades públicas dotadas de personalidade jurídica
própria e que não são soberanas. Por outro lado, o estado, quando actua no âmbito do
direito administrativo, não é o estado-soberano, mas sim o estado administração. E
ainda que o fosse não poderiamos negar a possibilidade de o estado ver a sua soberania
limitada.
Há ainda a ponderar que no contrato administrativo o estado não se demite da
sua autoridade, a administração não se despoja dos poderes de autoridade que tenha de
conservar: ela vincula-se perante os particulares nos termos da lei, e desses termos faz
parte a manutenção de certos poderes de supremacia da Administração relativamente
aos particulares.

76
 Além do mais a igualdade das partes que o contrato pressupõe não é igualdade
de posição das partes mas sim igualdade reportada directamente à prestação,de modo
que a prestação de uma das partes seja justificação bastante da da outra parte.
Rejeita-se ainda a ideia de que o contrato admnistrativo seja apenas uma soma
de vontades unilaterais. Na vida jurídica administrativa há casos em que a relação
jurídica nasce de um acordo de vontades, de um verdadeiro contrato; e, portanto, o que
cumpre fazer é distinguir entre as hipóteses em que a relação jurídica-administrativa
nasce de um contrato e aquelas outras hipóteses em que ela nasce de um acto unilateral.

. Âmbito do contrato administrativo: Conceito

O contrato administrativo vem regulado no art. 178.º, n.º1 e n.º2.

Diga-se que este conceito é bastante diverso do apresentado por Marcello
Caetano nmo CA em 1936-40.

O contrato administrativo define-se hoje em função da sua subordinação a um

regime jurídico de Direito administrativo: serão administrativos os contratos cujo
regime jurídico seja traçado pelo direito administrativo.
Sendo ambos acordos de vontades,contrato administrativo e contrato de direito
privado da Administração distinguem-se pela diferente natureza jurídica dos seus
efeitos, ou pela especial intensidade que o fcator «interesse público» desempenha no
primeiro.

Marcelo de Sousa – o que autonomiza os contratos administrativos é o facto de o

interesse público prosseguido pela administração não só encontrar-se presente como tb
prevalecer sobre os interesses privados em presença, o que explica um afastamento do
regime de Direito Privado traduzido na previsão de situações jurídicas activas, ou na
imposição de situações jurídicas passicvas exorbitantes.

O que se deve entender por relação jurídica administrativa?

Para o freitas a relação jurídica administrativa é aquela que, por via de regra, confere
poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante
os particulares, ou que atribui direitos ou impõe dveres públicos aos particulares perante
a Administração.

. Âmbito do contrato administrativo: Utilização da figura do contrato

admnistrativo

Ao consagrar expressamente os contratos administrativos por natureza, o

legislador alargopu muito o campo de aplixcação da figura. Esta não se cinge mais aos
chamados contratos administrativos típicos ou nominados, compreende tb os contratos
administrativos atípicos.
De acordo com o n.º1 do 178.º do CPA, o contrato administrativo perfila-se
como alternativa:
• Ao acto administrativo.
• E ao contrato administrativo de direito privado da Administração.

77
 Se no âmbito da prossecução das atribuições das pessoas colectivas públicas em
que se inserem não existir nenhuma disposição legal que proíba expressa ou
implicitamente o recurso à figura do contrato administrativo e se a natureza da relação a
estabelecer for compatível com tal forma de actuação os orgãos administrativos podem,
por força desta norma geral de habilitação plasmada no art. 179.º do CPA, utilizar o
módulo contratual em alternativa ao acto administrativo para constituir, modificar ou
extinguir relações jurídicas administrativas.

Mas os órgãos administrativos podem tb recorrer ao contrato administrativo

como alternativa à utilização de certos contratos típicos de direito privado. A
admnistração pode, desde que seja para tal habilitada por lei, introduzir claúsulas num
contrato de arrendamento de um imóvel do seu domínio privado que seriam
inconcebíveis num típico contrato jurídico-privado.

A regra é a de que a Administração tem, salvo se «outra coisa resultar da lei ou

da natureza das relações a estabelecer», todo o direito de celebrar outros contratos
administrativos como alternativa quer à prática de actos administrativos quer á
celebração de contratos privados.

78
 II – Espécies

. Principais espécies de contratos administrativos

. Empreitada de obras públicas

A administração pública, quando realiza obras públicas pode fazê-lo de três

formas: ou as faz por administração directa; ou as faz por empreitada; ou por concessão.
A definção legal de empreitada é a constante do artigo 1.º, n.º3, do DL n.º 55/99.
O que fundamentalmente caracteriza a empreitada de obras públicas é a execução de
uma obra pública por uma empresa particular, cabendo à Administração pagar a esta o
respectivo preço.
Por via de regra, são executadas deste modo as obras públicas de pequena e
média dimensão. É que na empreitada, em vez de ser a administração a suportar o fardo
de proceder à organização dos meios humanos e materiais necessários para a execução
dos trabalhos, ela põe, mediante o pagamento de um preço, essa tarefa a cargo do co-
conmtratante, tirando vantagem da concorrência entre empreiteiros. É este tb o processo
adequado paraobras de maior dimensão que não sejam efectuadas por concessão.

Diferente é a empreitada de direito privado. Não obstante aplicam-se às

empreitadas de obras públicas, em tudo o que não esteja previsto no seu regime, nas leis
e regulamentos administrativos que prevejam casos análogos e nos princípios gerais de
direito administrativos, as disposiçlões do C.C. (art. 273.º do DL n.º 55/99).

. Concessão de obras públicas

Para obras maiores, exigentes de avultados capitais e cuja realização possa

beneficiar dos capitais e da agilidade empresarial própria da iniciativa privada,
empregar-se-á, de preferência, o processo da concessão. É que a generaldiade dos
estados não tem capacidade técnica ou financeira para a execução de obras de grande
envergadura. Mesmo quando a tem, continuando a ser necessária a criação e ampliação
de grandes infra-estruturas existentes, por forma a permitir o crescimento económico, o
investimento público não pode deixar de canalizar-se para áreas como a educação, a
saúde, a justiça e a segurança social.

O art. 2.º, n.º4, do DL n.º 59/99 dá a noção da concessão de obras públicas.

As figuras da empreitada e da concessão de obras públicas afastam-se desde
logo pelo modo de remuneração do co-contratante.assim, enquanto na empreitada do
particular é directamente pago na concessão é normalmente o concessionário quem
custeia sozinho a execução das obras, renumerando-se pela sua exploração durante um
período determinado de tempo contratualmente fixado.
Contudo, com a introdução da noção comunitária de concessão de onbras
públicas da característica de o co-contratante se poder remunerar tb através do
pagamento deum preço pela administração esbateu-se ligeiramente a fronteira que
tradicionalmente existia entre este contrato e o contrato da empreitada de obras
públicas.

Philippe Godfrin – o critério distintivo entre os dois deverá ser o do carácter

preponderante ou não do preço pago pela Administração ao particular

79
 . Concessão de serviços públicos

Na esteira da nossa doutrina tradicional, temos definido o contrato de

«concessão de serviços públicos» como aquele pelo qual um particular se encarrega de
explorara um serviço público, sendo retribuído pelo pagamento de taxas de utilização a
cobrar directamente dos utentes.
Há pelo menos um aspecto na definição apresentada que carece de actualização,
o que diz respeito ao modo de renumeração do concessionário.
A cobrança de taxas junto dos utentes do serviço não pode ser apresentada como
omodo exclusivo de renumeração do concessionário de servços públicos, sendo apenas
um de entre vários possíveis: auxílios financeiros prestados pelo concedente ou por
terceiros; receitas de publicidade etc. É sem dúvida o principal modo de renumeração,
mas não o único (tal se lê no parecer da procuradoria-Geral da República no parecer
1/94 - «o contrato de concessão de serviços públicos, apesar de ter começado por
integrar na sua definição o elemento de renumeração do concessionário através de taxas
a cobrar, acabou em termos que permitem concluir que esta não é já a única forma de
renumeração do concessionário»).

O particular investe e depois põe o serviço a funcionar, cobranmdo aos utentes

taxas; ao fim de certo período, estará amortizado o investimento inicial que fez e,
portanto, o serviço pode ser recuperado pela Administração.
Atribui-se ao concessionário a competência, por certo tempo, da gestão do
serviço público concedido. Quer dizer, por ela transfere-se da esfera do público para a
do privado o essencial do poder decisório relativo à organização e ao modus faciendi de
certa actividade. A não ser assim poderá estar-se apenas perante um contrato de
prestação de serviços para fins de utilidade pública.

Não existe entre nós uma definição legal ou regime jurídico.

. Concessão de exploração de domínio público

Trata-se do contrato administrativo pelo qual um particular se encarrega de gerir

ou explorar um bem do domínio público.
Continuamos na mesma figura genérica da concessão, mas em vez de o seu
objecto ser uma obra pública ou um serviço público é um bem dominial, isto é, um bem
que, por motivo da sua afectação à utilidade geral, ao interesse público, está submetido
a um regime de protecção que exorbita do direito comum. Este é gerido pelo
concessionário mas o particular não é pago pela administração: paga-se pela cobrança
de taxas ao público (exploração de uma doca de recreio) ou pela exploração económica
do bem (uma mina).

. Concessão de uso privativo do domínio público

É o contrato adminsitrativo pelo qual a administração faculta a um sujeito de

direito privado a utilização económica exclusiva de uma coisa ou parcela do domínio
públkico para fins particulares de utilidade pública. É o que se passa com as concessões
de usos privativos para aproveitramento de águas públicas, para instalação de serviços
de apoio à navegação marítima ou fluvial.
Não confundr com a exploração de bens do domínio público: estas investem o
particular na função de gerir e explorar, por sua conta e risco, todo um espaço dominial,

80
como se fosse a própria adminsitração; neste caso apenas se consente a particulares,
com base num título jurídico individual, o uso e fruição de parcelas dominiais, para fins
de interesse público ou de interesse prevalentemente privado.

As concessões de uso privativo do domínio público podem ser de duas espécies:

concessões de aproveitamento imediato ou concessões de aproveitamento mediato ou
para instalação de serviços. No primeiro caso o concessionário pretende tirar proveito
da própria coisa dominial. No segundo, o concessionário só pretende os bens como
condição material da montagem de um serviço público.

. Concessão de exploração de jogos de fortuna ou azar

É o contrato administrativo pelo qual um particular se encarregade estabelecer e

explorar um casino de jogo, sendo retribuído pelo lucro auferido das receitas dos jogos.
O mecanismo é semelhante ao das outras concessões: um particular investe os
seus capitais, estabelece o casino ou outro estabelecimento de jogo, explora-o por sua
conta e risco, obvtém dessa exploração a renumeração do capital investido e, no final,
amortizado o investimento, devolve o estabelecimento ao estado.

. Fornecimento contínuo

É o contrato pelo qual um particular se encarrega, durante um certo períodom de

entragar regularmente à Aministração certos bens necessários ao funcionamento regular
dos serviços públicos.
A imprensa Nacional tem contratos de fornecimento contínuo com empresas que
periodicamente lhe têm de fornecer papel e tinta, sem que o não poderia funcionar.
Sublinh-se que o simplesfornecimento avulso não é contrato administrativo.

. Prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública

É o contrato pelo qual um particular se vincula perante a Administração a

exercer uma actividade de imediata utilidade pública.
Tradicionalmente a doutrina e a jurisprudência entendiam que o contrato de
prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública compreendia
fundamentalmente dois tipos completamente diferentes: o contrato de transporte e o
contrato de provimento. Na verdade, ensinava o prof Marcello Caetano que o «código
administrativo se refere ao conceito de prestação de serviço no amplo sentido que esta
figura revestia no código de seabra, dele havendo que retirar no entanto a empreitada,
por ser objecto de tratamento autónomo e o mandato e a prestação de serviços no
exercício de artes e profissões liberais por não apresentarem o elemento carcaterístico
da submissão da actividade do particular à direcção dos órgãos da entidade servida».

Este entendimento deve ter-se por ultrapassado. Hoje em dia divisam-se outros
tipos de contratos de prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública para
além dos dois tradicionalmente invocados.

81
 . Outras espéies de contratos administrativos

Para além dos contratos que acabámos de referiri, existem outros que a lei não
qualfica expressamente assim, mas que oferecem todas as características necessárias e
suficientes para serem considerados como tais:
- contratos de cessão a título precário do domínio privado do estado.
- Contratos de desenvolvimento para habitação.
- Contratos de urbanização.
- Contrato programa de redução ed carga poluente.

. Classificações doscontratos administrativos

• Contratos entre a administração e particulares, entre entidades públicas, e

entre particulares – esta classificação atende aos sujeitos do contrato admniistrativo.
Mas este tipo não é o único: na verdade, pode haver contratos administrativos
celebrados apenas entre entidades públicas ou apenas particulares.
Contratos administrativos entre entidades públicas são aqueles cujos sujeitos
são, todos eles, pessoas colectivas públicas: o Estado e um município. Na prática
chama-se-lhes acordos, protocolos, convenções. Estes contratos foram considerados
como os únicos contratos administrativos admissíveis em paísescomo a Itália.
Contratos administrativos entre particulares são aqueles cujos sujeitos são, todos
eles, entidades de direito privado. Éo caso da subconcessão ou do trespasse de uma
concessão: sendo o seu objecto e oseu regime jurídico de direito administrativo, este
contratos não podem deixar de ser considerados como contratos administrativos.
• Contratos de subordinação e de cooperação – atende-se à posição da
administração e do co-contratante no equilíbrio contratual.
Nuns casos a administração manda, orden, dirige enquanto o particular obdece –
são os conytratos de colaboração subordinada. Noutros casos o contrato administrativo
faz nascer relações de igualdade entre as partes, que cooperam no mesmo plano.
• Contratos primários e secundários – os primários regulam directamente as
situações da vida jurídico administrativa (concessão, empreitada). Os secundários
versam sobre anteriores contratos administrativos (rescisão pormútuo acordo,
subconcessão ou subempreitada).
• Contratos constitutivos, modificativos e extintivos – pelo critério da função
que desempenham na vida da relação jurídica administrativa (art. 178.º, n.º1).
São constitutivos os contratantes administrativos enumerados no n.º2 do art.
178.º do CPA; são modificativos o trespasse de uma concessão, a subconcessão ou a
subempreitada, bem como os conytratos que alterem as claúsulas de contratos
anteriores. São extintivos os revogatórios de contratos em vigor.
• Contratos administrativos típicos e atípicos – consideram-se típicos aqueles
contratos administrativos que se encontram definidos e caracterizados na lei. O caso da
empreitada de obras públicas ou da concessão de obras públicas (art. 178.º, n.º2, alínea a
e b do CPA e 2.º; n.º 3 e 4 do DL n.º 59/99, de 2 de março).
São atípicos aqueles contratos administrativos que a lei não define nem
caracteriza, mas que a Administração Pública pode legalmente configurar ex novo, no
exercício da sua autonomia de subsídio.
Note-se entretanto que, nos termos do n.º2 do art. 179.º do CPA, «o órgão
administrativo não pode exigir prestações contratuais desproporcionadas ou que não
tenham uma relação directa com o objecto do contrato». Com este aditamento,ao art.
179.º do CPA, visou-se acentuar a aplicação do princípio da proporcionalidade no

82
domínioo do conytrato administrativ, do mesmo modo que se procorou impedir que o
contraente público introduza no clausulado do contrato disposições que, não tendo
relação como objecto contratual, se limitem a explorar a vontade de contratar do
contraente privado. Um contrato administrativo não pode ser utilizado para pressionar o
particular a aceitar contratualmente encargos que não lhe podiam ser demandados
sequer por intermédio de um acto administrativo.
• Contratos administratvios com objecto passível de acto administrativo e
com objecto passível de contrato de direito privado – esta classificaçãochama a
atenção para uma curiosa dualidade do objecto dos contratos administrativo: é que,
enquanto uns têm por objecto uma situação jurídica que tb podia eventualmente ser
regulada por acto administrativo outros têm por objecto situações jurídicas que tb
podiam ser objecto de contrato de direito privado.

83
 III – Regime jurídico

. Preliminares

O regime jurídico dos contratos é constituído quer por normas que conferem
prerrogativas de autoridade à Adm. Púb., quer por normas que impõem à Adm. Púb.
Especiais deveres ou sujeições. Esse regime jurídico ´+e traçado principalmente pelo
Dt. Adm. mas tb por Dt. financeiro e Dt. comunitário.
Vamos estudar três momentos:
- a formação do contrato.
- A execução do contrato.
- A extinção do contrato

. A) Formação do contrato administrativo

. a) Direito Comunitário

Preliminares – o estabelecimento e o funcionamento de um genuíno mercado único

europeu exigia dos órgãos comunitáriosa adopção de medidas tendentes à aproximação
das legislações nacionais no sector dos contratos públicos.
Era necessário evitar que através da contratação pública se fomentassem nos vários
Esatdos membros práticas restritivasda prejudiciais à concorrência.

Direito comunitário originário – não existe aqui qualquer preceito que verse
especificamente sobre contratação pública. Não obstante no tratado várias disposições
reguladoras de aspectos importantes dosistema comunitário de abertura à concorrência e
de proibição de práticas disciriminatórias no sector da contratação pública (arts. 12.º,
23.º, 43.º,49.º, 86.º).
Direito comunitário derivado – podemos supreender três fases:
 Fase inicial: cujo objectivo confesso era a diminuição do poder
discricionário das entidades adjudicantes na escolha dos co-contratantes,
não foi no entanto determinante para garantir a abertura dos contratos
públicos na comunidade.
 Fase da consolidação – necessidade de aprofundar a regulação existente
em matéria de contratação pública. Era necessário assegurar a imposição
de um comportamento transparente às entidades nacionais.
 Fase da codificação e do aprofundamento da regulação dos sectores
excluídos – os objectivos consistiam fundamentalmente na harmoniação
do conteúdo das directivas sobre obras e fornecimentos, por um lado, e,
por outro, na regulação dos contratos de serviços nos chamados «sectores
excluídos».

O regime hoje vigente éo constante das directivas 93/36, 93/37, 93/38/CEE,

todas de 14 de junho; a 92/50/CEE, de 18 de Junho de 1992, no que toca aos contratos
públicos de serviços, e o constante da directiva 89/665, de 21 de Dezembro, em matéria
de recursos no âmbito da celebração de contratos públicos de obras, de prestação de
serviços e de fornecimento de bens.

84
Traços essenciais – em síntese os traços essenciais são:
 Aplica-se apenas a contratos de um determinado valor.
 Define critérios de escolha dos concorrentes.
 Define tgrês procedimentos possiveis: o concurso público, concurso
limitado e procedimento por negociação.
 Estabelece dois critérios de adjudicação de proposta: proposta de preço
mais baixo, e proposta economicamente mais vantajosa.
 Impõe a indicação dos anúnicos dos concursos de todos os critérios de
adjudicação.
 Impõe a adopção de regras comuns de ordem técnica, a fim de evitar que
se introduzam discriminações técnicas.
 Prescreve regras específicas de publicidade.

Este regime permite concluir que os princípios do TUE em matéria de não

discriminação e de concorrência encontram um reflexo no princípio da transparência.
Essa é a ideia nuclear que nos surge traduzida.

. b) Principios gerais

A CRP nada diz em concrto sobre os concursos públicos. Cabe ao legislador, dentro de
certos limites gerais (arts. 266.º, 112.º, n.º7 e n.º8, e art. 241.º) estabelecer o regime
procedimental.
Vejamos as manifestações mais importantes destes princípios em matéria de
formaçãode contratos públicos, nomeadamente em concursos.

Princípio da legalidade – exige que o fundamento normativo de qualquer

procedimento adjudicatório deve basear-se num acto legislativo. Deve haver uma norma
que formule um quadro ou descrição fundamental suficiente para demarcar o âmbito da
actuação autoritária do órgão administrativo sobre as esferas jurídicas dos particulares.
No que toca ao procedimento de concursos, tem de haver primeiro uma
publicação prévia das normas que o disciplinam. A lei pode conferir maior ou menor
autonomia ao promotor na condução dos trâmites do procedimento, mas há-de ter a lei
por base e medida.
A limitação do poder discricionariedade da entidade adjudicante resulta ainda da
sua autovinculação às normas que ela própria aprovou (a administração tem a obrigação
de fixar préviamente as regras d jogo).
Pretende-se assegurar tudo aquilo que irá fazer, a maneira como decidirá e o que
se passará até ao momento final da decisão seja público.

Princípio da proporcionalidade – impõe que os procedimentos que precedem a

celebração de contratos administrativos devem garantir um equilíbrio nas relações entre
cidadãos e ainda entre eles e a própria administração, proibindo contrastes intoleráveis
entre vantagens reconhecidas a um ou alguns sujeitos de direito e sacrifícios que
impedem sobre os demais.
Deve ser escolhido o procedimento mais adequado ao interesse público a
prosseguir, ponderando-se os custos e os benefícios decorrentes da respectiva utilização.

85
 Princípio da igualdade – assegurar a inexistência de desiquilibrios entre
situações jurídicas contratuais, estando subjacente à opção preferencial do legislador
pelo procedimento concursal na formação dos contratos administrativos (art. 182.º e
183.º CPA).
O procedimento preferido pelo legislador visa assegurar a publicidade, a
transparência e, sobretudo, a não discriminação entre os interessados no procedimanto e
decisão do concurso (art. 9.º, n.º2 do DL 197/99).
Marcelo Sousa – o tratamento não discriminatório dos concorrentes ao longo de
todo o procedimento de concurso público, impondo, concretamente, que as propostas
sejam apreciadas tal como são e apenas em função do respectivo mérito objectivo.

Princípio da imparcialidade – veda quer o favorecimento ou desfavorecimento

injustificado de qualquer virtual co-contratante, quer qualquer desigualdade devida a
desígnio de identificação da posição da Administração Pública com um dos sujeitos
jurídico-privados envolvidos (art. 11.º, n.º2 do DL 197/99).
O dever de ponderar todos os interesses em jogo e os interesses privados
equacionáveis para efeito da decisão (art. 11.º, n.º1 do DL n.º 197/99).

Pincípio da boa-fé – assume relevância designadamente nos concursos. Estes

têm a especificidade de criarem uma relação de confiança juridicamente tutelada entre a
entidade adjudicante e os potenciais co-contratantes.
A protecção da confiança conhece particular expressão na manutenção do
quadro jurídico delimtado no acto de abertura do concurso. Isto envolve garantias de
estabilidade, clareza e precisão das regras a que obdece a abertura e tramitação do
concurso.
Assenta-se na posição assumida pela administração no acto de abertura do
concurso, que é tomada pelos concorrentes como critério orientador das suas propostas.
As consequências negativas da frustação dessa confiança, imputável a uma nova
tomadade posição da Administração, não podem recair sobre os concorrentes.
Designadamente, a alteração das regras do jogo a meio do percurso (violação de lei).

Princípio da concorrência – Este princípio, configurado nos atrs. 81.º, alínea

e), e 99.º, alíneas a) e c), da lei fundamental, e que merece tb tratamento legislativo
autónomo no art. 10.º do DL n.º 197/99, visa assegurar, na medida do possível, que os
entes públicos, na satisfação de interesses admnistrativos que lhe estão cometidos o
façam de forma publicamente mais vantajosa possível.
A concorrência efectiva-se através da máxima das hastas públicas e dos
concursos públicos e vai decrescendo em exigência e garantias, ao passar-se para o
concurso limitado, até chegar aos concursos ou procedimentos por negociação.
São duas as principais manifestações do princípio da concorrência: por um lado,
a comparabilidade das propostas; por outro, a intangibilidade das propostas.
É imprescindível «assegurar que todos os concorrentes respondam aos mesmos
quesitos e requisitos do concurso de modo a possibilitar a plena comparação das
propostas».
Com a entrega das respectivas propostas os concorrentes ficam vinculados a elas
e já não podem retira-las até que seja proferido o acto de adjudicação.

86
 Princípio da publicidade – Dentro do repsectivo âmbito de candidaturas
quaisquer deliberações da entidade adjudicante ou das comissões do concurso devem
ser dadas a conhecer a todos os que nele possam vir a estar ou estejam interessados
O princípio da publicidade concursal manifesta-se pelo fcato de os actos ouas
fases em que se verifica qual é a concorrência existente ou em que se fixam as
principais condições documentais e materiais de cada candidatura ou proposta
decorrerem publicamente perante os interessados.

Princípio da transparência – (arts. 267.º e 268.º da CRP). Em geral «mais do

que representar um instituto juridicamente preciso, resume um modo de ser da
Administração, um objectivo ou um parâmetro para medir o desenvolviemtno da
actividade da Administração. Em matéria de formaçãod e contratos administrativos, o
princípio da transparência postula que a Administração Pública deve fundamentar os
seus actos, garantir a cabal audiência dos particulares interessados e não lhes pode
sonegar informação quer sobre o andamento dos processos em que sejam directamente
interessados, quer sobre as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas (art. 8.º,
n.º1 do Dl 197/99).

Sentido e funções dos princípios gerais de direito administrativo aplicáveis

aos procedimentos adjudicatórios – a lógica deste princípios não é apontar
imperativamente soluções concretas aos órgãos decisórios, mas sim, a de que os orientar
no percurso que conduz à celebração do contrato.
Todos têm em abstracto o mesmo valor normativo, em conreto poderão
apresentar peso diverso e haverá que proceder à respectiva concordância prática
(podendo até ter de se sacrificar algum em detrimento deum outro).

. c) Regime procedimental

Trata-se de regras que versam sobre elementos essenciais do contrato administrativo.

Dois aspectos merecem referência particular. O procedimento preparatório do contrato e
a escolha do co-contratante.

. Procedimento preparatório do contrato

Vem consagrado no art. 181.º do CPA. Dito por palavras mais claras: a
formação do contrato administrativo faz-se mediante um procedimento preparatório,
tendente à escolha do co-contratante e à definição do conteúdo do contrato; esse
procedimento é um procedimento de 1.º grau e rege-se, em princípio, pelas regras
fixadas na parte III do CPA para os procedimentos de formação do acto administrativo.
Tal só não sucederá se e nos termos em que o procedimento de formação de
determinados contratos administrativos for regulado por lei específica (matéria de
empreitada de obras públicas e de concessão de obras públicas – DL n.º 59/99 e ainda o
DL n.º 197/99).

Será que a audiência prévia regulado no art. 100 do CPA vale tb para a formação de contratos
administrativos? O Prof. freitas entende que de modo geral sim pois:
 A audiência prévia é expressão do princípio da colaboração da Administração com os
particulares (art. 7.º) e do princípio da participação (art. 8.º); ora, o art. 2.º do CPA diz-
nos, que os princípios gerais são aplicaveis a toda a actividade administrativa.
 O art. 267.º, n.º4 da CRP.

87
 A solução preconizada é aliás aquela que está vertida na lei (art. 108.º, n.º1, do DL n.º 197/99, de
ed junho).
A sequência é procedimento, acto administrativo (adjudicação), contrato.

Adjudicação – acto administrativo pelo qual o órgão competente escolhe a proposta

preferida, seleccionando o particular com quem a Administração decide contratar.
Não devemos confundir a adjudicação com a celebração do contrato administrativo: a
adjudicação éum acto anterior à celebração do contrato, visa escolher a pessoa com
quem a Admniistração vai contratar e fixa os parâmetros. A adjudicação é um acto
administrativo unilateral e o contrato é um acto jurídico bilateral.

A razão patra esta diferenciação está em que por vezes a competência para
adjudicar pertence a um órgão e a competência para contratar pertence a outro.
Por vezes a lei distingue entre a adjudicação provisória e a adjudicação
definitiva. (por ex. o art. 12.º do Dl. N.º 422/89, de 2 de Dezembro).
A adjudicação definitiva é um acto administrativo constitutivo de direitos.
Aprovisória, não tem essa consistência. Oponto releva especialmente em matéria de
regime de revogação.
Outros actos adminstrativos que podem ter tipicamente lugar no decurso do
procedimento contratual são a autorização para contratar e a aprovação da minuta do
contrato, actos esses que tb são praticados por órgãos admnistrativos diversos do órgão
competente para a adjudicação. Tudo depende do legal estabelecido.
Pode ainda, o procedimento ditar a não contratação. Será assim se se verificarem
em concreto pressupostos que permitam à entidade adjudicante desobrigar-se do
compromisso de adjudicação à melhor proposta (por ex, no art. 10.º do Dl 267/97, de 2
de Outubro – diploma do regime das SCUT).
A adminsitração não deve adjudicar quando todas as propostas se apresentem
como insatisfatórias face ao fim prosseguido pelo contrato.

. Esolha do co-contratante

Temos deste já de distinguir entre contratos de colaboração e contratos d

atribuição. Isto porque só aos primeiros, que correspondem à generalidade dos contratos
referidos no n.º2 do art. 178.º do CPA, se aplica o regime definido no art. 182.º do
código.
Quanto aos contartos de colaboração, a escolha do contratante particular está
sujeita a normas muito restritas. São várias as razões por que tal sucede: ou porque o
contrato implicará em regra o dispêndio de avultadas quantias em dinheiro públicos,
cujo gasto tem de ser criteriosamente decidido; ou porque muitas vezes o contrato
transferirá poderes de carácter público e de grande responsabilidade para mãos privadas,
que têm de dar provas de competência técnica, porque na generaldiade dos casos a
adjudicação equivale a receber uma encomenda de milhares de contos, havendo que
garantir a transparência e a seriedade no processo.
Estipula-se em geral no art. 183.º do CPA que os contratos administrativos
devem ser precedidos de concurso público.

Concurso público – procedimento de iniciativa pública aberto à livre

competição dos interessados admitidos a fazer valer a sua pretensão de contratar com a
Admnistração em condições de plena igualdade entre as respectivas propostas, para que
aquela possa escolher a que melhor satisfaça o interesse público.

88
 Nesta linha, diz-se hoje no n.º2 do art. 182.º do CPA que ao concurso público
são admitidos todas as entidades que satisfaçam os requisitos gerais estabelecidos por
lei. A caracteristica primeira do concurso público é a de não se saber à partida que
pessoas ou entidades vão concorrer e a de não haver limite ao n.º de concorrentes.
Existem várias espécies de concursos públicos:
 Concursos de adjudicação – aqueles que visam determinar, em função
das propostas, quem vai ser o co-conytratante;
 Concursos de selecção – aqueles que visam determinar quais as entidades
admitidas a apresentar propostas num subsequente procedimento de
adjudicação.
 Concursos de ajudicação subjectiva – aqueles em que na escolha
administrativa da proposta ou da candidatura pesam factores ligados à
pessoa dos concorrentes.
 Concursos de adjudicação objectiva ou hasta pública – aqueles em que
existe desinteresse pela pessoa dos concorrentes e pela sua idoneidade
profissional e capacidade técnica.

Em matéria de contratos que visem associar um particular ao desempenho

regular de atribuições administrativas, a escolha do contraente particular por concurso
limitado, por negociação ou por ajuste directo. É bom de ver porquê: o concurso
público, aceitando a livre competição dos interessados e não excluindo ninguém, é o
sistema que melhor garante tanto o direito de livre acesso dosparticulares à conytratação
pública, como a seriedade da escolha administrativa. O regime da dispensa de concurso
está no DL n.º 199/99, de 8 de Junho.

Que significam os outros procedimentos de escolha do co-contratante referidos

no n.º 1 do 182.º do CPA?
 Concurso limtado é aquele em que somente podem ser admitidas a
apresentar propostas «as entidades seleccionadas pelo órgão
administrativo adjudicante, ou as entidades convidadas de acordo com o
conhecimento que tenha daquelas enbtidades (art. 182.º, n.º 3 a 5)».
 O procedmento por negociação é uma figura recente, originária do Dt.
Comunitário, e que vale a pena analisar com maior desenvolvimento. A
peculiaridade dos interesses em jogo em determinadas relações
contratuais, por um lado, e certo tipo de vicissitudes ocorridas no
moemnto da celebração de ceertos contratos, por outro, são, pois, as
razões principais que depuseream, e depõem, no sentido da consagração
e utilização dos negotiated procedures.
O CPA, tb prevê o procedimento por negociação. Este, comporta aì duas
modalidades: negociação com publicação prévia de anúnico (os
candidatos deverão requerer a sua admissão às negociações, não se
exigindo que o anúnico especifique os critérios de adjudicação; dps a
dministração convida os candidatos seleccionados a apresentarem as suas
propostas, sendo as negociações conduzidas por uma comissão e travadas
com cada um dos interessados.) e negociação sem publicação prévia de
anúnico (a entidade adjudicante começa por escolher um determinado
n.º de concorrentes convindando-os a apresentarem propostas: o que há
aqui é uma selecção por parte da Administração. Depois o conteúdo das
propostas é negociado com os seleccionados).

89
  Ajuste directo – escolha não limitada por qualquer prévia apresentação
de propostas à contratação gizadas sobre um esquema adianatado pela
administração. Ocorre tipicamente em atenção: ao reduzido valor do
contrato; à urgência na celebração do contrato; à ingungibilidade da
pessoa do co-contratante.

Contratos de atribuição – não vigora a regra da obrigatoriedade de concurso

público (art. 183.º do CPA).
Na dinâmica dos contratos administrativos deste tipo, não se coloca o problema
da escolha do co-contratante, posto que tais contratos, como sublinha Sérvulo Correia,
não nascem de uma necessidade sentida pela administração sentida pela administração
independentemente da noção de quem deva ir a ser o outro contraente: pelo contrário, é
a verificação de uma situação concreta que suscita a necessidade e a possibilidade do
contrato e o co-contratante está naturalmente individualizado desde o princípio. Aliás, o
acto propulsivo do procedimento que conduz a vários deses contratos não é sequer a
decisão ou deliberação de contratar, mas, antes dela, um pedido ou uma proposta
apresentados pelo eventual co-contratante. (contratos de urbanização, posto que têm por
causa a atribuição de um certo benefício ao co-contratante da Administração, qual seja,
a aprovação da operação de loteamento e de obras de urbanização que lhe confere a
possibilidade de urbanizar os seus terrenos).

. d) Forma do contrato administrativo

Razões de solenidade (certos negócios só surtem plenamente os seus efeitos

quando sejam conhecidos pelos elementos da comunidade jurídica), reflexão (exigência
de forma, está associada com o amadurecer da solução) e prova (a existência deum
documento escrito facilita a demonstração ulterior da sua ocorrência) são, em geral e
desde sempre, as apontadas pela doutrina para justificar a sujeição de certos contratos a
uma forma especial.
No domínio da contratação administrativa, a regra geral é a daforma escrita (art.
184.º do CPA). A solução legal justifica-se por razões de segurança jurídica. A
excepção a esta regra podem ser os arts. 59.º e 60.º do DL 197/99.

. e) Invalidade do contrato administrativo

Esta matéria está regulada no art. 185.º do CPA.

a) Invalidades procedimentais – o n.º1 do art. 185.º do CPA traduz o princípio da

identidade de desvalor jurídico entre o contrato e os actos administrativos de que haja
dependido a sua celebração.
Se for impugnado e judicialmente anulado um acto de que haja efectivamente
dependido a celebração de um contrato administrativo, esse será anulável; se for
delcardado nulo o contrato será nulo. Este princípio de invalidade consequencial vale
para todos os contratos administrativos.

90
 b) Invalidades originárias – os n.º2 e 3 do art. 185 do CPA concernem às
invalidades originárias do contrato administrativo.
O n.º2 do art. 185.º do CPA remete para a disciplina do CC relativa à falta e
vícios da vontade (o contrato administrativo é, como o civil, um acordo de vontades).
Note-se que não é apenas o regime do âmbito das formas de invalidade previsto nos arts
240.º a 257.º do CC que, por força deste art 185.º, n.º2 do CPA, se aplica a qualquer
contrato administrativo; quando um contrato desta natureza seja afectado por um desses
vícios, é-lhe aplicável o regime jurídico das formas de invalidade (regime da nulidade e
da anulabilidade), previsto no art. 285.º a 294.º do CC (só o CC é que dispõe sobre este
tipo de vícios).
No n.º3 do art 185 do CPA disciplina-se através de uma dupla remissão, o
regime das invaldiades originárias do contrato administrativo não relativas à falta e
vícios da vontade. Aos contratos com objecto passível de acto administrativo, é
aplicável o regime da invalidade do acto administrativo (a lei estebelece que a
atribuição pelo Estado de um subsídio financeiro superior a determinado montante à
organização de eventos culturais se deverá formalizar por documento autêntico, é
anulável, por força da remissão efectuada na alínaea a) do n.º 3 do 185 do CPA para o
acto administrativo, o contrato pelo qual o Ministro da cultura atribua, por meio de
mero documento este subsídio). Aos contratos adminsitrativos com objecto passível
de contrato privado é aplicável o regime de invalidade do negócio jurídico previsto
nos arts. 285.º a 293.º do CC, por força da alínea b) do n.º3 do 185.º do CPA.
Qual a razão de ser desta dupla remissão no n.º3 dio 185.º do CPA?
A finalidade da alínea a) é a de inviabilizar à Administração o recurso à via
contratual para obter efeitos que a lei proíbe que sejam atingidos por acto unilateral.
A finalidade da alínea b) é o de evitar, tendo em conta que a nulidade é o valor-
regra da invalidade dos contratos privados (art. 294.º do CC – sendo diferente do Dt.
adm. onde a regra é a anulabilidade: art 135 do CPA) , que a administração fosse
“tentada a celebrar sob forma administrativa contratos privados apenas para beneficiar
de um regime de invalidade mais favorável”.

. f) Interpretação do contrato administrativo

186.º n.º 1 do CPA – não são definitivos e executórios os actos administrativos

interpretativos de claúsulas contratuais.
186.º, n.º2 do CPA – valem para a inerpretação das claúsulas de contratos
administrativos, as disposições gerais fixadas para a interpretação dos negócios
jurídicos nos arts. 236.º.
189.º do CPA – aplicam-se os princípios gerais de direito administrativo e ,com as
necessárias adaptações, as disposições legais, que regulem as despesas públicas e as
normas que regulem formas específicas de contratação pública.

Sendo os contratos administrativos negócios jurídicos, as regras que devem

presidir à sua interpretação são as fixadas no art. 236 do CC.
Mas tb são negócios jurídicos administrativos e daí a sua sujeição a um regime
jurídico distinto do aplicável à generalidade dos outros contratos, poderá e deverá o
intérpete, por força da remissão que o art. 189.º do CPA faz para os princípios gerais de
dt. administrativo, introduzir pontualmente um ou outro desvio àquelas regras do CC.

91
 Que princípios específicos do direito dos contratos administrativosse deverão
ponderar especialmente na interpretação dos contratos administrativos?
Marcello Caetano: Tipicidade, relevância do procedimento pré-contratual para
apurar´a vontade rela das partes, colaboração subordinada do particular com a
Administração, protecção do interesse privado do co-contratante, natureza opiniativa
dos actos administrativos interpretativos de claúsulas contratuais.
Todos este princípios são válidos, além do que consta da regra fixada no art.
186.º, n.º1 do CPA os seguintes:
 Especial relevância do procedimento pré-contratual para apurar a
vontade real das partes.
 Respeito pelo interesse privado do contraente particular.

As dúvidas sobre o que foi estipulado quando as claúsulas contratuais sejam

obscuras podem nesses casos ser esclarecidos através do exame dos elementos do
procedimento pré-contratual (caderno de encargos, actas etc)
Tratando-se de contratos onerosos vale aqui a regra prescrita no art. 237.º do CC
para a interpretação dos negócios jurídicos dessa espécie, mandando atender ao sentido
que conduzir ao «maior equilíbrio das prestações». «o contrato assenta numa
determinada equação financeira e as relações ontratuais têm de desenvolver-se na base
do equilibrio estabelecido no acto da estipulação».

. B) Execução do contrato administrativo

. a) Poderes da Administração

Uma vez elaborado o contrato há que executá-lo. Se na formação do contrato

administrativo, a Administração Pública aparece sujeita a limitações e restricções que
não têm paralelo com aquelas que os particulares enfretam no exercício da sua
capacidade privada de contratar, já, pelo contrário, na execução do contrato
administrativo a Administração surge sobretudo investida em poderes de autoridade.
O facto de um contrato ser qualificado como administrativo não determina o
reconhecimento na titularidade da Adm. de todos os poderes referidos no art. 180.º do
CPA (não têm de coexistir em simultaneo).
Podem ainda existir outros poderes adminstrativos previstos em leis específicas
(poder administrativo de denúnica, com efeitos imediatos e vinculativos, e sem qualquer
indemnização).

. Poder de modificação unilateral

Generalidades – muitos contratos administrativos são contratos de longa duração.

Assim as condições em que foram celebrados alteram-se no decurso da sua
execução,detal forma que o conteúdo do contrato pode já não representar
qualitativamente, a melhor forma de prosseguir o interesse público.
Assim reconhece-se à Adm o poder de modificar unilaterlamente o conteúdo do
contrato para este fim (art. 180.º do CPA).

92
O dever de repor o equilíbrio financeiro do contrato – em contrapartida, e como de
há muito tb a jurisprudência e a doutrina proclamam, se, do exercício da potestas
variandi, resultar para o contraebte particular um encargo que ele não suportaria sem a
alteração diz a lei que a Adm., como preço que tem de pagar por derrogar o princípio da
estabilidade dos contratos. Com efeito, o princípio da interdependência faz com
quenenhuma das partes possa obter da outra uma vantagem sem lhe dar a compensação
devida segundo o que estiver estipulado.
Calro que qualquer contrato envolve riscos, mas trata-se então de consequências
natuirais e que não constituem injustiça pois resultam de defeito de previsão ou má
gestão.

Dever de respeitar o objecto do contrato –

 O objecto do contrato, é para uns, a actividade essencial nelçe implicada.
E daí retiravam: «a Administração terá a faculdade de alterar as
prestações a que o particular está obrigado masnão poderá exigir.-lhes
outras que não se contenham no objecto do contrato». A administração
pode mudar o contrato mas não pode mudar de contrato. Se a
Administração quisermudar de contrato deverá fazer uso do poder de
resgate da concessão.
Umilimitado poder de modificação poderia traduzir-se numa completa
desfiguração do contrato celebrado. Afirma-se existir um princípio da
intangibilidade do objectodo contrato.
 Para outros, esse entendimento era demasiado vasto. Sustentaveam antes
que as prestações a que o contraente se obriga é que seriam, elaspróprias,
o objecto do contrato. Este corresponderia ao conjunto das prestações a
que as partes se vinculam. Então o poder administrativo de modificar
unilateralemnte o conteúdo das claúsulas do contrato envolve a faculdade
de atingir o objecto do contrato. Negava-se que existisse um princípio da
intangibilidade do object do contrato administrativo.

Hoje o CPA, ao contrapor, em geral, na referidaalínea a) do art. 180.º, o

conteúdo das prestações do co-contratante ao objecto do contrato, consagrou a primeira
orientação referida. Há que diferenciar o «objecto do contrato» do «conteúdo das
prestações do co-contratante», pois o primeiro é unilateralmente imodificável, e o
segundo não. Quanto a nós, a distinção deve ser a seguinte: o objecto do contrato
designa os principais tipos de prestações contratuais concretamente acordados entre as
partes, ou, noutros termos, as actividades através das quais o particular colabora na
satisfação de certa necessidade pública; por sua vez o conteúdo das prestações
corresponde aos modos peculiares, técnicos e jurídicos, da execução dessas prestações.
Se a Admnistração modifica unilateralmente o tipo de prestação convencionada,
há alteração do objecto. Exemplo: a imposição ao concessionário do serviço público dos
transportes rodoviários de passageiros do Norte que passe tb a desempenhar o serviço
público ferroviário Porto-Braga.
Mas se a Admnistração impõe ao seu co-contratante é, tão-só, um modo diverso
de execução de uma certa prestação, aí, há apenas a modificação do respectivo
conteúdo. Exemplo: a ordem dada a um fornecedor da Administração para que passe a
entregar mercadorias com caracter´siticas diversas das inicialmente acordadas e que ele
tb comercializa.

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Síntese – À administração é conferido o poder de modificar unilateralmente o conteúdo
das prestações do co-contratante, actualizando-as em funções das novas exigências do
interesse público; à Administração é imposto que seja respeitado o objecto do contrato –
em espeaço necessariamente subtraído ao poder de modificação unilateralmente da
Administração – e tb o equilíbrio financeiro do contrato, portegendo-se deste modo os
direitos e interesses legítimos dos particulares.

Formas do exercício do poder de modificação unilateral – o exercício do poder de

modificação unilateral pode ser efectuado, em primeiro lugar,mediante acto
administrativo o qual obriga por si o contraente particular, independentemente de
sentença judicial. A defesa do particular em tribunal pode consistir ounum recurso
contencioso de anulação ou numa acção, se o co-contratante peferir exercer o direito de
rescisão do contrato ou obter uma indemnização compensatória.
Por outro lado, o poder de modificação unilateral pode tb ocorrer mediante acto de
carácter geral (lei ou regulamento). Trata-se do chamado fait du prince.
Nem todos os actos de carácter genérico subsumíveis à noção de fait du princetêm
necessariamente as mesmas consequências jurídicas: se pode aceitar-se o direito ao
reequilíbrio financeiro do contrato em relação àqueles agravamentos que surgem como
consequência indirecta duma medida genérica exclusivamente respeitante ao +próprio
objecto do contrato. Já não se pode, conceber tal direito em relação àqueles
agravamentos contratuais resultantes de medidas genéricas que atingem tanto o
contraente como outros empresários do mesmo ou doutro sector de actividade.

Fundamento teórixo –
 Há quem entenda que se trata de um poder inerente à natureza do
contrato administrativo.
 Há quem entenda que se trata de um poder exterior ao contrato, fundado
na circunstância de a Administração Pública ter um poder público que
tem de usar para melhor prossecução do interesse colectivo.

As duas principais opiniões são, a de que se trata de um poder que o contrato

administrativo, pela sua própria natureza, confere à Administração Pública, e a tese
contrária, de que se trata de um poder que a Administração Pública, pela sua própria
natureza, empresta ao contrato administrativo.
O Prof. diz que o debate não faz sentoido, porque hoje a lei confere à
Admnistração por forma expressa, o poder de modificação unilateral.

. Poder de direcção da execução

Uma vez celebrado o contrato, a Administração tem o direito de exigir a

respectiva execução pelo co-contratante. Mas não tem de assitir passivamente à
execução feita pela parte privada. Segundo a lei a Administração tem o direito de dirigir
o modo de execução das prestações (CPA, art. 180.º, alínea b)).
Este poder é por assim dizer natural nos contratos de prestação de serviços e de
provimento; e existe tb intensamente na empreitada de obras públicas e em certas
concessões (apesar de se dever reconhecer uma maior autonomia formal do
concessionário). A Adm. emana ordens e instruçõesa que o contraente deve obdiência.,
desque que se confinem nos limites do objecto e do conteúdo do contrato.
Trata-se essencialmente do poder de a Administração impor ao seu co-
contratante o cumprimento das obrigações que este inicialmente assumiu.

94
 Em caso de não acatamento não há privilégio de execução prévia pela Adm. (art.
187.º do CPA). A via adequada para o efeito é a da acção pelo facto de ele ser um
«poder de integração dispositiva do contrato», uma vez que algumas das obrigações que
o co-contratante «assume podem estar definidas em termos pouco claros».

. Poder de fiscalização da execução do contrato

Consiste este poder na faculdade que a Adm. tem, como parte pública do
contrato, de vigiar a execução para saber se está a ser executado.
Pretende-se evitar surpresas prejudiciais ao interesse público, de que a
Adminstração não viesse nunca a tomar conhecimento. Há todo um conjunto de regras
que definem e delimitam este poder, e que estabelecem os deveres e sujeições que
impenden, em consequência dele, sobre o contraente particular.

. Poder sancionatório

aplica sanções seja pela inexecução dociontrato, seja pelo atraso naexecução,
seja por qualquer forma de execução imperfeita ou defeituosa.
As suas duasmodalidades típicas são a aplicação de multas e osequestro.
 A aplicação de multas não levanta dificuldades especiais que tenhamos
de considerar. A multa contratual tanto pode ser uma penaldiade como
uma medida compulsória - «a multa não tem de estar prevista para cada
conrcreta violação de uma obrigação contratual (princípio da
taxatividade)».
 Sequestro consiste no seguinte_: quando o contraente abandone o
exercício do poder público que lhe foi conferido, ou o gira mal, a
Admnistração tem o direito de assumir o exercício desse poder e as
obrigações do particular relativamente ao contrato, ficando a cargo do
contraente particular todas as despesas que a Administração fizer
enquanto a situação durar. O particular é tb privado do direito de
exploração do mesmo das receitas correspopndentes.

. b) O caso imprevisto; a revisão de preços

O caso imprevisto – é o facto estranho à vointade dos contraentes que, determinando a

modificação das circunstâncias económicas geraistorna a execução do contrato muito
mais onerosa para uma das partes do que caberia no risco normalmente considerado.
Pode efectivamente suceder, sobretudo quando o contrato é longo que certas
transformações económicas alheias à vontade das partes venha a impor ao contraente
uma sobercarga ruinosa.
Intervem-se então para assegurar a continuidade do serviço público ou da obra pública,
repartindo a álea pelos dois contraentes ao impor à pessoa pública que venha em ajuda
da contraparte em dificuldades para lhe permitir prosseguir o cumprimento do
contrato.não é assim aplicável à generaldiade dos contratos administrativos o disposto
nos arts. 437.º do CC.
Em portugal passou de medida avulsamente tomada a direito à revisão de preços,
passando a ser geralmente aplicável a certo tipo de contratos.

95
A revisão de preços – O legislador viu-se forçado a barir mão dos rigorosos requisitos
da teoria da imprevisão e a aceitar tb a sua consagração, embora com nuances, «para
situações que não são nem anormais, nem imprevisíveis, mas que se não fossem
reguladas poderiam levar a um acentuado desinteresse dos particulares pela contratação
com a Adm». assumiu-se este direito à revisão como direito de interesse e ordem
públcia.
Exemplo claro disso são o art. 19.º e o n.º1 do art. 199.º do DL n.º 55/99. neles se
consagra efectivamente um duplo regime de revisão de preços. No primeiro, prevê-se
um regime de revisão de preços excepcional.
Correspondendo, no essencial, às situações anormais e imprevisíveis que estiveram na
base da formulação da teoria da imprevisão; no segundo dos referidos preceitos,
copnsagra-se um regime de revisão normal – correspondendo a situações previsíveis de
aumentos relevantes dos custos de produção.O primeiro prevê uma compensação, a
fixar em termos de equidade; o segundo leva ao estabelecimento de novos reços,
segundo fórmulas pré-determinadas.
A função do regime de revisão de preços é permitir o ajustamentos do preço
inicialmente estipulado em função das variações normais que podem produzir-se em
parâmetros condicionantes do seu preço de custo. Garanate-se assim o equilíbrio
durante a vigência do contrato.

. C) Extinção do contrato administrativo

Tb aqui a Administração possui alguns poderes de autoridade. Paraalém das

causas normais de extinção do contrato administrativo e de outras causas menos
frequentes, há causas específicas que importa considerar: a extinção por acordo das
partes (revogação), a extinção por decisão unilateral da Administração (rescisão) e a
extinção por facto jurídico alheio às partes (caso de força maior).
Pode tb ter origem no particular, em casos de falta grave da Administração, quer
quando as modificações qe esta pretende impor-lhe excedam os limites do objecto do
contrato. Se a Administração concordar em pôr termo ao contrato, não haverá que ir a
tribunal e a extinção do contrato ocorrerá por acordo (revogação).

. a) Rescisão-sanção

A rescisão administrativa consiste na extinção do contrato por decisão unilateral

da Administração. Compreende duas modaldiades, e uma delas é esta.

A rescisão sanção – é a mais gfravesanção que o co-contratante pode incorrer.verifica-

se quando o contraente particular não cumpre as suas obrigações por modo a determinar
grave prejuizo para o serviço público.
Deve ser considerado, no catálogo das sanções disponíveis, uma sanção
excepcional, que deve ser aplicada como ultima ratio. É necessário que a infracção que
a ela dá lugar consista numa «violação grave» dos deveres descritos (uma violação
menos grave dará em princípio lugar a multas contratuais). Em contratos de concessão,
constituem situações justificativas do exercício da rescisão pela Adm. as seguintes:
desvio do objecto da concessão; dissolução da concessionária; trespasse da concessão
sem prévia autorização etc.

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 Daqui podem decorrer vairos efeitos. A perda integral e automática para
aAdministração da cauçau que o co-contratante haja depositado; por outro lado, e está
ainda a pensar-se especialmente nos contratos de concessão, a reversão para o
concedente dos bens deste que estejam integrados no estabelecimento da concessão,
bvem como daqueles que foram adquiridos pelo concessionário e se convencionou que
seriam transferidos para o concedente. Quanto a este grupo, nada se estipulando em
contrário, o concedente deve pagar ao concessionário o valor dos bens por este
adquiridos que ainda não esteja amortizado (a soluçãooposta geraria enriquecimento da
Adm. à custa alheia).

. b) Resgate

Resgate – consiste no acto administrativo pelo qual a Administração, antes de findo o

prazo do contrato, decide retomar o desempenho das atribuições administrativas de ue
estava encarregado o contraente particular, não como sanção, mas por conveniência do
interesse público, emediante justa indemnização (art. 180.º, alínea c) do CPA).
Na prática as coisas passam-se assim: se, por alteração das circunstâncias, passou a ser
mais conveniente ao interesse público que certa actividade seja desempenhada
directamente pela Adm. em vez de continuar a ser desenvolvida pelo particular, aquela
tem o direito de pôr termo ao contrato através de uma decisão de resgate.
A administração recupera io exercício dos poderes que tinha transferido parao particular
embora deva indemniza-lo por isso (art. 62.ºda CRP). Visa-se tb pagar os lucros
cessantes, referentes aos anos por que a concessão devia durar se o contrato fosse
cumprido (prémio de evicção ou indemnização industrial).
Normalmente, o poder de resgatar não pode ser exercido antes de decorrido o prazo de
garantia da concessão (um terço da duração do contrato, se outro se não achar
especialmente previsto).

Referência para o facto destas figuras tb existirem nos contratos de provimento,

onde se fala em demissão pormotivos disciplinares e em exoneração porconveniência de
serviço.

. c) Caso de força maior

O contrato administrativo pode tb extinguir-se por se verificar um caso de força maior.

Quando, além de imprevisível, a situação ocorrida consista em facto que, uma vez
produzido, determine a impossibilidade de cumprir o contrato, dá-se o caso de força
maior. Este éo facto imprevisível e estranho à vontade dos contraentes que impossibilita
absolutamente o cumprmento das obrigações contratuais.
A consequência da verificação de umcasos destes é a exoneração do contraente que, por
causa dele, não cumpra as suas obrigações contratuais. O efeito liberatório do caso de
força maior só se verifica depois de a Administração o aceitar como tal ou o tribunal,
accionado para o efeito, decretar a cessação da responsabilidade do particular co-
contratante. A verificação de um caso de força maior carece, pois, de ser devidamente
comprovada.

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. D) Contencioso dos contratos administrativos; nótula e remissão

Generalidades – competentes para conhecer das questões litigiosas suscitadas em torno

de qualquer contrato administrativo são, em princípio, os tribunais administrativos de
1.º instância.são-no em regra por via da acção (art. 186.º, n.º 1 e 187.º do CPA) embora
tb o possam ser pela via do recurso contenciosode anulação, nos casos em que a lei
consente à Adm. Púb. A prática de actos admnisraivos relativamentre a contratos
admnistrativos.

Arbitragem – Hoje em dia é apcífica a admissibilidade da arbitragem no domínio do

contencioso dos contratos administrativos (art. 211.º, n.º2 da CRP). Esse recurso à
jurisdição arbitral se encontra, em princípio vedado relativamente a questões litigiosas
que envolvam a apreciação da legalidade de um acto administrativo.

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