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Adm Publica - Apostila PDF
Adm Publica - Apostila PDF
* Esta apostila foi montada a partir dos conhecimentos da autora, leitura de literatura sobre o assunto,
bem como, de textos extraídos da internet.
Para Marcello Caetano (2006, p.63), administração pública é “o conjunto de
pessoas jurídicas, cuja vontade se exprime mediante órgãos e cuja atividade se processa
através de serviços”.
Segundo José Afonso da Silva (2000, p. 639), administração pública é “o conjunto
de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados à execução das
decisões políticas”.
Moreira Neto (2005, p.88), entende a administração pública como o “conjunto de
atividades preponderantemente executórias de pessoas jurídicas de Direito Público ou
delas delegatárias, gerindo interesses coletivos, na prossecução dos fins desejados pelo
Estado”.
Entidades estatais são pessoas jurídicas de direito público, que integram a estrutura
constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos, tais como a União,
os Estados-membros, os Municípios e Distrito Federal.
– POVO:
Diz Guerra (2010) que “é recente a definição jurídica de povo. Sendo conceituado
como o conjunto de indivíduos que, através de um momento jurídico, se unem para
constituir o Estado, estabelecendo com este um vínculo jurídico de caráter permanente,
participando da formação da vontade do Estado e do exercício do poder soberano. Ou de
forma mais sucinta o conjunto de pessoas naturais que pertencem ao Estado”.
– TERRITÓRIO:
– GOVERNO:
- LEGISLATIVA, conceitua Mello (2005. p.35) que “é a função que o Estado, e somente ele,
exerce por via de normas gerais, normalmente abstratas, que inovam inicialmente na ordem
jurídica, isto é, que se fundam direta e imediatamente na Constituição”
[...] que o Estado, somente ele, exerce por via de decisões que resolvem
controvérsias com força de coisa julgada, atributo este que corresponde à decisão
proferida em última instância pelo Judiciário e que é predicado desfrutado por
qualquer sentença ou acórdão contra o qual não tenha havido tempestivo recurso.
- ADMINISTRATIVA
[...] ou quem lhe faça às vezes, exerce, na intimidade de uma estrutura e regime
hierárquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de
ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente,
infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder
Judiciário (MELLO, 2005. p.36).
Desta forma fica claro que existem órgãos do Estado que governam; outros que
administram; e ainda aqueles que julgam.
Dalmo Dallari, apoiado em Groppali (DALLARI, 2003), sustenta a idéia de que a
finalidade é elemento essencial do Estado. Para Groppali e J. J. Gomes Canotilho, o Estado
tem como finalidades proporcionar a defesa, a ordem, o bem-estar e o progresso aos grupos
sociais.
Kelsen e Mortati (DALLARI, 2003), não acreditam ser função da Teoria do Estado se
ocupar da finalidade do mesmo. Kelsen, por entender que se trata de uma questão política, e
Mortati, por compreender que a finalidade do Estado é demasiado genérica, não havendo
interesse em estudá-la.
Para Alexandre Gropalli (DALLARI, 2003), é essencial a afirmação da existência da
finalidade como elemento essencial do Estado. É absurdo recusar-se que a defesa, a ordem, o
bem-estar e o progresso, que representam o fim supremo de qualquer Estado em qualquer
tempo, sejam elevados a elementos formadores do Estado, uma vez que tais finalidades
constituem o conteúdo de toda a atividade estatal, determinando mesmo a estrutura
fundamental do Estado.
A Administração Pública pode classificar-se em: Administração Pública em sentido
objetivo, que "refere-se às atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes
incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas", e Administração Pública em
sentido subjetivo, que "refere-se aos órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas (União,
Estados, Municípios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exercício de funções
administrativas." (DI PIETRO, 1997, p. 55-56)
Cada um desses entes políticos possui sua organização administrativa. Será objeto do
nosso estudo, a estrutura administrativa federal, ou seja, da União.
AUTARQUIAS:
Pessoa jurídica de direito público. É criada por lei específica – a pessoa jurídica surge
da própria lei, sem necessidade de registro. Não pode ser criada por decreto – ato
administrativo, mas apenas por lei no sentido formal e material – lei do Poder
Legislativo.
As autarquias são criadas para desempenharem atividades típicas da Administração
Pública e não atividades econômicas. São exemplos de Autarquias, no âmbito federal,
INSS; IBAMA; INCRA; DNOCS e as Universidades Federais mais antigas.
São características básicas das Autarquias:
1 - pessoa jurídica - titular de direitos e obrigações próprios distintos da pessoa que a
instituiu;
2 - de direito público - regime jurídico-administrativo de direito público quanto a
prerrogativas (privilégios) e restrições (amarras);
3 - criação e extinção por lei específica - CF/88, art. 37, XIX, redação da EC nº 19;
4 - desempenha serviço público descentralizado;
5 - o seu pessoal é ocupante de cargo público;
6 – Os contratos celebrados pelas autarquias deverão ser precedidos de licitação;
7 - regime tributário - imunidade de impostos (sobre patrimônio renda e serviços)
relacionados a suas finalidades essenciais;
8 – responsabilidade objetiva pelos danos causados a terceiros (CF, art. 37, § 6º)
9 – os bens são impenhoráveis, imprescritíveis e inalienáveis;
10 – proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções;
FUNDAÇÕES:
Segundo Hely Lopes Meirelles, as fundações públicas são pura e simplesmente espécies
do gênero autarquias. A diferença se dá em relação a sua base estrutural. Enquanto as
autarquias possuem base corporativa (associativa), as fundações possuem base
fundacional (patrimonial), ex: FUNAI, IBGE, IPEA, Fiocruz e as Universidades
Federais mais recentes.
As principais características das fundações são as seguintes:
1 - pessoa jurídica - titular de direitos e obrigações próprios distintos da pessoa que a
instituiu;
2 - de direito público - regime jurídico-administrativo de direito público quanto a
prerrogativas e restrições; pode ser de direito privado;
3 - criação autorizada por lei específica - CF/88, art. 37, XIX, redação da EC nº 19;
4 - lei complementar definirá as áreas de sua atuação - CF/88, art. 37, XIX, redação da
EC nº 19;
5 - o seu pessoal é ocupante de cargo público;
6 – os contratos celebrados pelas fundações são precedidos de licitação;
7 - regime tributário - imunidade de impostos (sobre patrimônio renda e serviços)
relacionados a suas finalidades essenciais.
8 – responsabilidade objetiva pelos danos causados a terceiros (CF, art. 37, § 6º)
9 - os bens são impenhoráveis, imprescritíveis e inalienáveis;
10 – proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções;
EMPRESAS PÚBLICAS.
Já vimos que as Autarquias são criadas através de lei específica. As Empresas Públicas
necessitam para adquirirem a personalidade jurídica de direito privado, de registro dos seus
atos constitutivos perante órgão competente (juntas comerciais). Além disso, faz-se imperioso
lei autorizativa para a criação da Entidade (CF, art. 37, XIX). Exemplos EMBRAPA, ECT e
Caixa Econômica Federal
A Empresa Pública pode ser constituída de qualquer forma admitida em direito: S/A; LTDA
ou forma societária específica. Entende-se por forma societária específica uma estruturação
criada especificamente para uma determinada empresa pública. Isso acontece com algumas
empresas públicas federais, uma vez que compete à União legislar em matéria comercial,
podendo, portanto, criar uma empresa pública com uma peculiar forma societária. Ex. CEF.
Vejamos mais algumas características das Empresas Públicas:
1 - pessoa jurídica - titular de direitos e obrigações próprios distintos da pessoa que a instituiu;
2 - de direito privado - entretanto incidem, ao menos parcialmente, normas de direito público
a exemplo do concurso público para investidura no emprego público e obrigatoriedade de
realizar processo de licitação pública.
3 - criação autorizada por lei específica - CF/88, art. 37, XIX, redação da EC nº 19;
4 - desempenho de atividade de natureza econômica;
5 - o seu pessoal é ocupante de emprego público;
6 - regime tributário - o mesmo das empresas privadas;
7 - forma de organização - sob qualquer das formas admitidas em direito;
8 - composição do capital - a titularidade do capital é constituída unicamente por capital
público. No entanto, desde que a maioria do capital com direito a voto permaneça de
propriedade da União, admite-se a participação de outras pessoas de direito público interno a
exemplo de Estados e Municípios, bem como de entidades da Administração indireta dos
Estados e Municípios, inclusive de suas empresas públicas e sociedades de economia mista
(Pietro, 1998, 335).
9 - proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções;
10 – seus bens podem ser penhorados;
11 – os seus empregados estão vinculados ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS)
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA.
A principal diferença entre Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas está na
formação do capital social. No caso das Sociedades de Economia Mista, é subscrito por
entidades vinculadas à Administração Pública e por particulares, devendo, no entanto, haver o
controle acionário das Entidades vinculadas à Administração. Só será Sociedade de Economia
Mista se houver o controle acionário pela Entidade vinculada à Administração Pública.
Exemplos Banco do Brasil e Petrobrás.
Outra distinção básica é que a Sociedade de Economia Mista só poderá ser sociedade
anônima.
Características:
1 - pessoa jurídica - titular de direitos e obrigações próprios distintos da pessoa que a instituiu;
2 - de direito privado - entretanto incidem, ao menos parcialmente, normas de direito público
a exemplo do concurso público para investidura no emprego público e obrigatoriedade de
realizar processo de licitação pública;
3 - criação autorizada por lei específica - CF/88, art. 37, XIX, redação da EC nº 19;
4 - desempenho de atividade de natureza econômica;
5 - o seu pessoal é ocupante de emprego público;
6 - regime tributário - o mesmo das empresas privadas;
7 - forma de organização - unicamente sob a forma de sociedade anônima;
8 - composição do capital - a titularidade do capital pode ser público e privado;
9 - não estão sujeitas a falência, mas os seus bens são penhoráveis e executáveis, e a pessoa
jurídica que a controla responde, subsidiariamente, pelas suas obrigações (art. 242, da lei
6404/76, lei das sociedades anônimas);
10 - proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções;
11 – os seus empregados estão vinculados ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS).
CAPITAL:
Empresa pública- constituída por recursos de Pessoas Jurídicas de D. Público ou Entidades da
Administração Indireta
Sociedade de Economia Mista - podem se conjugar recursos de particulares com recursos de
Pessoa Jurídica de Direito Público ou da Administração Indireta com maioria votante na
esfera federal
FORMA SOCIETÁRIA:
Empresa pública - Pode adotar qualquer forma societária admitida em direito (sociedades
civis, sociedades comerciais, Ltda, S/A, etc).
Sociedade de Economia Mista - São obrigatoriamente S/A (art. 5º Decreto-lei 200/67).
A ADMINISTRAÇÃO CIVIL
Na percepção de Ferreira Filho (1999, p.22) a Administração Civil é aquela seção do
Executivo, de caráter subordinado, hierarquizado e não militarizado, que prepara, acompanha
a execução ou executa por si leis e outras resoluções políticas, que não toma.
O seu caráter subordinado a distingue do governo propriamente dito. Este é que decide
politicamente, escolhendo fins e meios. Estes fins e meios são os dados de onde parte o
trabalho da administração. Sem dúvida, esta, por seus serviços técnicos, colabora no preparo e
formulação das diretrizes políticas.
Toda administração é hierarquizada, na medida em que se estrutura em quadros, com
esferas de competência subordinada a chefias em pirâmide, que culminam na autoridade
política do ministro, esta mesma subordinada, via de regra, à do chefe do governo.
O Poder Executivo constitui órgão constitucional cuja função precípua é a prática dos
atos de chefia de Estado, de Governo e de Administração.
O Poder Executivo compreende o governo, que é a sua cabeça, e a administração, que
consiste em seu tronco e membros.
O primeiro é o órgão ou conjunto de órgãos, a que pertence a representação de todo e a
tomada das decisões fundamentais, no que é de sua competência.
A segunda é o conjunto de órgãos que propriamente acompanham a execução das leis e
decisões em geral, ou que a preparam. Ou, ainda, que as executam por si. Compreende tanto o
serviço civil, ou burocracia, como as Forças Armadas, o seu braço militarizado (FERREIRA
FILHO, 1999, p. 219-220).
O chefe de Estado representa o país, tanto no âmbito externo, quanto no interno.
Atuando, portanto, o titular deste posto como representante a nível internacional e
internamente como representante na política nacional, orientando as decisões gerais e no
direcionamento da máquina administrativa.
No Brasil o sistema de governo é o presidencialismo, e neste sistema a mesma pessoa
cumpre as funções de chefe de Estado (que simboliza a Nação) e de chefe de governo (que
dirige a administração do país), os dois postos são ocupados pelo presidente da República.
Segundo Meirelles (1997, p.297), “Serviço Público é todo aquele prestado pela Administração
ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais
ou secundárias da coletividade ou simples conveniência do Estado”.
Uma vez que o Estado é o titular dos serviços públicos, deverá prestá-los da melhor forma
possível. Podendo, em casos específicos, dividir ou transferir a tarefa da execução, não
havendo, porém, em nenhuma hipótese, a possibilidade de transferir a titularidade do serviço.
O certo é que, possível a parceria, podem os serviços públicos serem executados direta ou
indiretamente.O que nos leva a concluir que os serviços públicos podem ser executados de
forma direta (centralização) ou de forma indireta (descentralização).
O Estado estará prestando serviço por execução direta, quando, dentro de sua estrutura
administrativa (ministérios, secretarias, departamentos, delegacias), for ao mesmo tempo o
titular e o executor do serviço. Assim, podemos conceituar CENTRALIZAÇÃO como a
prestação de serviços efetuada diretamente pela pessoa política prevista constitucionalmente,
sem que haja delegação a outras pessoas. Diz-se que a atividade do Estado é centralizada,
quando ele atua diretamente, por meio de seus órgãos.
Já a execução indireta é identificada, quando os serviços são prestados por pessoas diversas
das entidades formadoras da federação. Embora os serviços sejam prestados de forma
indireta, ou seja, por terceiros, o Estado não poderá jamais abdicar do controle sobre os
mesmos, uma vez que teve o poder jurídico de transferir atividades, deverá, também, ser
responsável pelos resultados auferidos ou pelas conseqüências do fato.
Essa execução indireta, quando os serviços públicos são prestados por terceiros sob o controle
e a fiscalização do ente titular, é o que chamamos de DESCENTRALIZAÇÃO, ou seja, a
transferência de execução do serviço ou da titularidade do serviço para outra pessoa, quer
seja de direito público, quer seja do direito privado.
Princípio da legalidade
O administrador está rigidamente preso à lei e sua atuação deve ser confrontada com a
lei. Só podendo fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espécies
normativas, inexistindo, pois, incidência de sua vontade subjetiva, pois na Administração
Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza, ou seja, tudo o que não está permitido é
proibido diferentemente da esfera particular, onde será permitida a realização de tudo que a lei
não proíba.
Princípio da impessoalidade
O administrador deverá orientar-se por critérios objetivos e não nos fundamentados
em critérios pessoais. Toda a atividade por ele praticada deverá ter em vista a finalidade
pública. “Se não visar o bem público, ficará sujeita à invalidação, por desvio de finalidade. É
em decorrência desse princípio que temos, por exemplo, o concurso público e a licitação”
(GRANZOTTO, 2002, p.38).
Princípio da moralidade
Princípio da publicidade
“É através da divulgação oficial dos atos da Administração Pública que ficam assegurados o
seu cumprimento, observância e controle; destina-se, de um lado, à produção dos efeitos
externos dos atos administrativos. Existem atos que não se restringem ao ambiente interno da
administração porque se destinam a produzir efeitos externos – daí ser necessária a
publicidade” (GRANZOTTO, 2002, p.38).
Entende Mello (2005, p.377) que o conhecimento do ato é um plus em relação à publicidade,
sendo juridicamente desnecessário para que este se repute como existente (...). Quando
prevista a publicação do ato (em Diário Oficial), na porta das repartições (por afixação no
local de costume), pode ocorrer que o destinatário não o leia, não o veja ou, por qualquer
razão, dele não tome efetiva ciência. Não importa. Ter-se-á cumprido o que de direito se
exigia para a publicidade, ou seja, para a revelação do ato"
A publicidade ocorre pela inserção do ato no Diário Oficial ou por edital afixado no
lugar próprio para divulgação de atos públicos, para conhecimento do público em geral e,
conseqüentemente, início da produção de seus efeitos, pois somente a publicidade evita os
dissabores existentes em processos arbitrariamente sigilosos, permitindo-se os competentes
recursos administrativos e as ações judiciais próprias.
Princípio da eficiência
Discorrendo sobre o tema MEIRELLES (2004) aponta como sendo dever de eficiência aquele
que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e
rendimento funcional.
Exige resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades
dos administrados (público). Trata-se de princípio meramente retórico. É possível, no
entanto, invocá-lo para limitar a discricionariedade do Administrador, levando-o a escolher a
melhor opção, segundo (GRANZOTT, 2002, p.38).
Entende, ainda, o mesmo autor que eficiência é a obtenção do melhor resultado com o uso
racional dos meios. Atualmente, na Administração Pública, a tendência é prevalência do
controle de resultados sobre o controle de meios.
Este princípio não está voltado à consagração da tecnocracia. Direciona-se ao fim maior
do Estado, em sua prestação de serviços.
A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
A Administração Pública atua mediante seus AGENTES, seus ÓRGÃOS, suas ENTIDADES
e através de TERCEIROS. Quando tratamos da organização administrativa enfocamos
preponderantemente os órgãos e as entidades.
AGENTES
São todas as pessoas físicas incumbidas de exercer alguma função estatal, definitiva
ou transitoriamente. Os AGENTES desempenham as funções dos órgãos a que estão
vinculados.
REFERÊNCIAS:
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 25ª ed. São Paulo : Saraiva,
1999.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29. ed. Malheiros: São
Paulo, 2004.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 14ª ed. Rio
de Janeiro: Forense, Rio de Janeiro,2005.
DI PIETRO, MARIA SYLVIA ZANELA, Direito Administrativo, São Paulo, Ed. Atlas, 8° ed., 1997
GUERRA, Carlos Eduardo. Direito Constitucional - Algumas Considerações
sobre Estado.2002.Disponível em
http://www.vemconcursos.com/opiniao/index.phtml?page_id=565