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Intodução
ao
Controle Interno

1
Sumário
MÓDULO I – História e conceitos básicos  4
Objetivos4
Unidade 1 – As atividades de controle na vida em geral  4
Unidade 2 - O processo histórico de desenvolvimento do controle e suas diversas
definições  7
Unidade 3 – Características e princípios da gestão pública, distinguindo os
diferentes tipos de controle  9
Revisão  15
Conclusão  16

MÓDULO II - O controle administrativo na Constituição e seus


princípios  17
Unidade 1 - O Controle Interno Administrativo na Constituição  17
Unidade 2 - Competências e funções do Controle Interno  21
Unidade 3 - Os controles internos administrativos  25
Revisão  27
Conclusão  27

MÓDULO III - Legislação infraconstitucional e aplicação dos


princípios básicos  28
Unidade 1 - Histórico das normas de Controle Interno na Administração Pública
brasileira  28
Unidade 2 - As principais leis e normas sobre Controle Interno na
Administração Pública  31
Unidade 3 - Os componentes e princípios de controle e sua aplicação nas
rotinas diárias e na Administração Pública  36

Referências bibliográficas  43
MÓDULO I – História e conceitos básicos
Objetivos
Ao final do módulo você será capaz de:
• Identificar as atividades de controle na vida em geral;
• Compreender o processo histórico de desenvolvimento de controle e suas diversas definições;
• Identificar características e princípios da gestão pública e de controle, distinguindo os tipos existentes.

Sensibilização
“Se existe um jeito fácil e rápido de amarrar os cordões dos sapatos, não vejo razão alguma
para submeter o aluno às dores de inventar um jeito diferente.”
Rubem Alves

Unidade 1 – As atividades de controle na vida em geral


Você já parou para pensar alguma vez na palavra CONTROLE?
Veja as seguintes situações. Você provavelmente já praticou algumas dessas atividades:
• Fechar portas e janelas ao sair de casa para evitar a entrada de estranhos, insetos, chuva, etc;
• Avisar aos parentes para onde vai, que horas pretende voltar, como pode ser encontrado;
• Tirar um extrato no banco, ao menos semanalmente, para ver se recebeu o salário ou acompa-
nhar os débitos e créditos em sua conta;
• Levantar a tampa da panela para ver se a comida está no ponto, etc.
• Dirigir dentro do limite de velocidade conforme a rua ou estrada evita o prejuízo das multas; mas,
principalmente, salva vidas nos acidentes;
Respeitar a preferência e a ordem de atendimento na fila da bilheteria, do caixa no supermercado, da
agência bancária; Respeitar as vagas reservadas para idosos ou pessoas com deficiência, na rua, em
shoppings etc.
Esses são exemplos diretamente relacionados ao nosso comportamento individual, às regras adotadas no
dia a dia objetivando atingir uma finalidade específica. E ainda que você não tenha sistemática e tecnica-
mente pensado em controle no momento em que as praticou, certamente adotou vários procedimentos
que expressam como definimos esse conceito.
Apesar de simples, são reveladores de algumas características iniciais importantes que precisamos aprender.

IMPORTANTE
Controle está presente em vários momentos da nossa vida prática.
Temos uma compreensão, ainda que intuitiva, de situações de riscos em que
podem ocorrer eventos indesejáveis que comprometam um objetivo esperado.
Controle remete à noção de processos, procedimentos, atividades que exercemos
objetivando atingir um fim específico.
Controle, finalmente, expressa a ideia de finalidade, de objetivo.

Veja que os pontos apresentados nos ajudam a compreender o que é controle.


Considere, agora, os indivíduos com os quais lidamos diariamente: familiares, vizinhos, colegas de traba-
lho, pessoas desconhecidas, etc.

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Você perceberá que fora do âmbito de nosso interesse pessoal e imediato direto, conforme os exemplos
citados anteriormente, nós ainda nos deparamos com um conjunto de situações que exigem comporta-
mentos específicos.
Veja mais algumas situações do dia a dia que expressam controle:
• Ser educado e respeitoso com nossos pais, com os idosos, com autoridades religiosas, civis e
públicas;
• Respeitar os direitos dos demais cidadãos, assegurando-lhes a privacidade, o sossego;
• Cuidar dos bens públicos financiados com os impostos, zelando por sua integridade;
• Obedecer às leis, normas e regras comuns aplicáveis nos deslocamentos no trânsito.

IMPORTANTE
Nessas situações, controle tem a ver com a observância de valores, normas e
regras gerais de conduta, social ou politicamente estabelecidas. Esse conceito
é muito utilizado na Sociologia quando essa área do conhecimento se refere ao
controle social. Nós voltaremos a falar sobre ele mais à frente.

Até aqui, você refletiu sobre controle a partir de duas dimensões, as quais ocupam posições diferentes:
uma na esfera individual, e outra na esfera social.
Uma terceira dimensão precisa ser incorporada à nossa reflexão. À medida que você vai ampliando ainda
mais o contexto em que vive, percebe que, toda vez que dedica tempo para monitorar ou avaliar algo
que está fazendo, para verificar se está indo no caminho do que pretende alcançar, está realizando o que
podemos chamar “função controle”.
Para manter o foco nos objetivos que você deseja ou precisa atingir no trabalho, por exemplo, frequen-
temente se depara com demandas para:
• Registrar nossa frequência diária;
• Executar adequadamente nossas tarefas;
• Cumprir objetivos e metas estabelecidos: vendas, atendimento, relatórios;
• Zelar pelos bens e equipamentos sob nossa responsabilidade.
Essas situações também expressam controle, só que com uma distinção importante. Nesse caso, os
controles estão diretamente relacionados aos objetivos e interesses de um órgão ou entidade pública
(prefeitura, hospital, escola, etc.) ou mesmo particular (fábrica, supermercado, farmácia, etc.).
Nessa dimensão, portanto, devemos pensar sobre as instituições como entes (pessoas jurídicas) dotados
de interesses e objetivos bem definidos, que exigem processos, procedimentos e atividades que visem
assegurar sua realização e existência.

PROCESSOS
É um termo que indica a ação de avançar, ir para frente, (pro+cedere) e é um
conjunto sequencial e particular de ações com o objetivo comum. Pode ter
os mais variados propósitos: criar, inventar, projetar, transformar, produzir,
controlar, manter e usar produtos ou sistemas.

PROCEDIMENTOS
São as operações necessárias para a realização de uma tarefa, geralmente no
âmbito de um processo, podendo estar padronizadas em um documento.

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ATIVIDADES
Atos para a realização de uma ação, geralmente planejados ou sugeridos, no
ambiente de uma instituição.

Como os indivíduos, que buscam proteger suas casas, seus bens, ou como a sociedade, que procura
preservar seus valores e o respeito às normas de conduta estabelecidas pelos cidadãos e seus represen-
tantes políticos, também as organizações promovem esforços para conseguir atingir os seus objetivos.
Dentre os inúmeros instrumentos que as organizações usam com a intenção de alcançar suas metas, um
dos mais importantes são os instrumentos de controle.
Observe que, na medida em que avançamos em nossos estudos, controle deixa de constituir um pro-
cesso meramente intuitivo, como nos exemplos iniciais citados, e passa a se caracterizar como instru-
mento e processos sistemáticos e técnicos que visam assegurar com razoável certeza a realização
dos objetivos da organização:

Sistemáticos
Os controles são sistemáticos por serem produto de planejamento e da execução de todos os processos
e atividades previstos. Além disso, os controles são ininterruptamente empregados durante a existência
da organização. Ou seja, ao longo de toda a sua existência o controle será aplicado às atividades exerci-
das pela organização.

Técnicos
São técnicos quando baseados em critérios de racionalidade (adequabilidade dos meios com relação aos
fins almejados), e passíveis de serem avaliados quanto à suficiência para o atingimento de seus fins.
Em resumo, vimos que os exemplos citados expressam situações da vida em geral em que o controle
está presente, contemplando dimensões relacionadas aos indivíduos, à sociedade e às organizações que
trabalhamos, indicando, portanto, diferentes perspectivas: pessoal, social e organizacional.
A figura abaixo expressa as três dimensões de controle. Nos tópicos subsequentes teremos oportunida-
de de aprofundar a questão.

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Unidade 2 - O processo histórico de desenvolvimento do controle e suas
diversas definições
Ciente de que o controle está presente em muitas atividades de nossas vidas, você deve estar curioso
para saber como processos relativamente simples que fazem parte de nossas atividades diárias resultaram
na moderna construção de conceitos, instrumentos e processos tão úteis às atividades desempenhadas
pela administração pública.
De onde surgiu a ideia de controle? Nós vamos refletir sobre isso, agora.

Um pouco de história!
Várias referências e evidências sugerem que nossos ancestrais também tiveram que enfrentar situações
que exigiam controle. Obviamente, não na dimensão que hoje utilizamos.
Desde os mais rudimentares até os mais modernos instrumentos usados na sociedade atual, diversos
processos e procedimentos foram utilizados com essa finalidade.
A diferença é que as situações e necessidades eram outras.
Na incansável luta pela sobrevivência, nossos ancestrais recorriam à caça, à pesca e à coleta de alimentos.
Hoje, nós procuramos um supermercado. A própria ideia de órgãos públicos e empresas era inimaginá-
vel.
Naquelas circunstâncias, no entanto, o ser humano precisou construir instrumentos que facilitassem sua
vida. Muitos desses instrumentos estão na raiz dos modernos processos de controle.
Veja o caso dos números. Eles surgiram há cerca de 30.000 anos como uma necessidade de contar, de
controlar os bens de uso diário, produtos da caça, da pesca e, posteriormente, da criação doméstica.
Nossos ancestrais, assim, usavam pedras, ossos, faziam riscos em madeiras, tudo como instrumentos de
controle.

VÍDEO
Clique aqui e assista ao vídeo A História dos Números.

Processo semelhante ocorreu com a escrita.


A necessidade de registrar eventos e situações da vida está relacionada tanto às inscrições rupestres
Pré-Históricas, quanto à criação da escrita.
Foi na Mesopotâmia, por volta de 4.000 a.C., que os sumérios a desenvolveram: a escrita “cuneiforme”.
Usavam placas de barro, conforme demonstrado na figura a seguir. Processo semelhante também ocor-
reu com os egípcios, com a escrita “demótica” e a “hieroglífica”.

Placa de Barro com escrita cuneiforme dos sumérios

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A escrita, assim, contribuiu muito para o aperfeiçoamento dos modernos instrumentos de controle.
Cruz e Glock (2007) também destacam que diversas áreas do conhecimento trazem referências históri-
cas sobre o surgimento da palavra controle. Segundo os autores, uma dessas referências informa que o
termo derivou da palavra francesa “rôle”.
Rôle: registro de nomes.
Contre-rôle: outro registro, o qual, ao ser confrontado com o original,
proporcionava uma ação de controle (Cruz & Glock, 2007).
A expressão controle é citada, ainda, como originada da expressão francesa contrôle, que já no século
XVII significava “o poder ou ato de controlar, averiguar, verificar, etc.” (CRUZ e GLOCK, 2007). Segundo
o dicionário Michaelis (2017), controle significa “ato de dirigir qualquer atividade, fiscalizando-a e orien-
tando-a do modo mais conveniente” ou “fiscalização e domínio de alguém ou alguma coisa: controle de
si mesmo. Controle dos impulsos, das emoções, das paixões”.
Controle, portanto, surge como um processo sistemático, empregado com uma finalidade específica.
Essa noção vai estar presente em grande parte do sentido moderno do termo.
Outras disciplinas científicas acrescentaram definições próprias e conferiram significado especial consoante
seus campos e objetos de estudo, embora tenham preservado parte do significado comum:
Finanças:
Originária da palavra rotulum: relação de contribuintes que teriam seus impostos
cobrados. O controle, assim, se vincula à função de cobrança de impostos
(Castro, 2009).
Da mesma forma na Administração:
Administração:
Função administrativa que visa assegurar que os resultados planejados sejam
alcançados (Fayol, 1916).
O Direito também incorporou o termo:
Direito:
Origem francesa (contrôle), introduzida no Direito Brasileiro por intermédio da
monografia “O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário”.
Controle tem a finalidade de garantir que a administração atue de acordo com os
princípios explícitos e implícitos na Constituição Federal: legalidade, moralidade,
impessoalidade, publicidade e eficiência (Seabra Fagundes, 1941).
Poder de fiscalização e correção que sobre a Administração Pública exercem
os órgãos dos poderes Judiciário, Legislativo e o Executivo, com o objetivo de
garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhes são impostos
pelo ordenamento jurídico. (Di Pietro, 1998).
Mesmo a Filosofia e a Ciência Política conceberam conceitos de controle importantes na vida social e
política:
Filosofia e Ciência Política:
Controle se reveste de um sentido mais amplo de limitação de poder ou de abuso
de poder, perspectiva em que somente uma força semelhante ou equivalente pode
fazê-lo. De acordo com Montesquieu (1689-1755) somente poder freia poder,
havendo no Estado três espécies de poderes: legislativo, executivo e judiciário,
os quais, sob o pressuposto da manutenção da liberdade política, devem ser
independentes e harmônicos, mas mutuamente fiscalizados e controlados num
sistema de freios e contrapesos prescritos na Constituição (Montesquieu, 1748).

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Você poderá aprofundar essa discussão pesquisando as obras e autores citados.
Nossa intenção, até aqui, é demonstrar como o conceito de controle e seu processo de sistematização
percorreram um longo caminho histórico e intelectual de construção, passando a constituir um impor-
tante processo de gestão das organizações.
No próximo tópico nós começaremos a refletir sobre controle na administração pública. Você apren-
derá que, embora controle constitua instrumento empregado tanto pelos órgãos e entidades do Estado
quanto por empresas privadas, a administração pública dispõe de princípios e características distintos, mas
muito fáceis de compreender.

Unidade 3 – Características e princípios da gestão pública,


distinguindo os diferentes tipos de controle

A gestão pública
De acordo com o que aprendemos até aqui, controle pode ser compreendido como um instrumento
empregado por pessoas e organizações (indivíduo, sociedade e o Estado). Entretanto, neste curso intro-
dutório de controles internos pretendemos apresentar e discutir controle como instrumento de gestão
governamental adotado internamente por órgãos da administração pública (prefeituras, secretarias, esco-
las, etc.) e voltado para a consecução de objetivos públicos relacionados à entrega de bens e serviços aos
cidadãos.
Neste tópico teremos a oportunidade de refletir a respeito de como o controle está presente na gestão
pública, quais são seus princípios e tipos.
Um ponto importante no estudo de controle na gestão pública consiste em distingui-la da gestão privada.
Nesse esforço teórico, precisamos investigar alguns de seus princípios e características, refletindo sobre
os instrumentos de controle que lhes são próprios.
Você deve lembrar que, ao falar de controle, adotamos uma distinção que passou por três esferas dife-
rentes: o indivíduo, a sociedade e, finalmente, as organizações.
Esse caminho metodológico decorreu do fato de que controle, enquanto instrumentos e processos ge-
renciais e administrativos, são comuns às organizações públicas e privadas. Não há, sob essa perspectiva,
uma distinção relevante nesses dois tipos de organização.
Isso se deve ao fato de que, em seu sentido geral, o conceito de organização diz respeito tanto aos
órgãos e entidades do setor público (prefeituras, hospitais, escolas, etc.), quanto às empresas de forma
geral (fábricas, bancos, supermercados, farmácias, etc.).
Veja que, enquanto entes, ambas as organizações (públicas e privadas) dispõem de pessoas (empregados
encarregados de tarefas), instalações físicas (prédios) e equipamentos (veículos, computadores, armários,
mesas, cadeiras) utilizados objetivando entregar bens e serviços aos cidadãos e consumidores.

IMPORTANTE
Há, no entanto, uma diferença essencial entre o Estado (e seus órgãos e entidades)
e as empresas, no que diz respeito aos “fundamentos”, aos princípios de cada
uma. Essa diferença traz implicações importantes na forma como os controles são
estruturados e devem ser classificados. A esse respeito, veja a tabela abaixo:

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AGENTES FINS SETOR
Privados para Privados = mercado
Públicos para Públicos = Estado
Privados para Públicos = terceiro setor
Públicos para Privados = (corrupção)
Fonte: Rubem Cesar Fernandes. Privado porém público: o terceiro setor na América Latina. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 1994.
* O terceiro setor é o termo utilizado, academicamente, para se referir à sociedade civil.

A partir da tabela acima fica fácil identificar que o Estado é um setor que tem fins públicos e é formado
por agentes públicos. E, por sua vez, está gerenciando recursos públicos, o que torna ainda mais impor-
tante a função de controle, a fim de preservar e dar o melhor uso possível a esses recursos.

Controles na gestão pública


De forma simples, dois princípios fundamentais distinguem os órgãos e entidades do Estado das organiza-
ções do setor privado:
• Os órgãos e entidades do Estado só podem fazer aquilo que está previsto em lei, ou, de outra
forma, fazer apenas o que a lei autoriza. As organizações privadas, por outro lado, podem fazer
tudo que a lei não veda, não proíbe.
A implicação direta desse princípio é que as normas (leis, decretos, portarias, instruções normativas, etc.)
constituem as principais referências a orientar a ação administrativa das entidades e órgãos públicos. Esse
princípio é conhecido como Princípio da Legalidade.
Na perspectiva do controle, essas normas constituem as fontes onde os instrumentos e processos bus-
cam seus fundamentos e referências e mediante os quais são aplicados.
Veja o caso das contratações públicas. A Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações) estabelece todos os pro-
cedimentos que devem ser seguidos e documentos que devem ser produzidos quando um órgão ou
entidade pretende adquirir um bem ou serviço.
Essa norma, no entanto, não se aplica às empresas em suas contratações. Elas podem utilizar quaisquer
possibilidades utilizadas no mercado, observando apenas as vedações gerais estabelecidas. Por exemplo:
as empresas não podem comprar produtos objeto de roubo.
Vejamos o outro princípio:
• Os órgãos e entidades do Estado geram “valores públicos”, compreendidos como mudanças
sociais, econômicas e culturais na sociedade. As organizações privadas, ao contrário, geram riquezas
financeiras (lucros) para seus proprietários.
Em outras palavras, isso quer dizer que órgãos e entidades do Estado não visam ao lucro. Os serviços
oferecidos aos cidadãos são gratuitos: saúde, educação, segurança, etc., ou melhor, são financiados com
os recursos dos impostos que todos pagamos. Esse princípio pode ser chamado de Princípio do Interes-
se Público.
Esses serviços, no entanto, devem propiciar “valor público” na forma de plena satisfação das necessidades
dos cidadãos. Isso implica a obediência, pelos órgãos e entidades públicos, a critérios de economicidade
(custos razoáveis) eficiência (custos e racionalidade na relação entre meios e fins), eficácia (cumprimento
de metas) e efetividade (produzirem mudanças no grau de satisfação das necessidades dos cidadãos).
Esses critérios são muito importantes para a Administração Pública! Vamos aprofundar nossos conheci-
mentos sobre eles:
Economicidade: diz respeito à redução de custos, à aquisição de bens e serviços a preços razoáveis.
Isso pode ser feito por meio de uma ampla pesquisa de preços em fornecedores variados, compras em
lotes, utilização de pregão eletrônico, verificação de produtos similares com preço mais em conta, etc.

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Mas preste atenção: a economia deve ser obtida sem que se sacrifique a qualidade! Assim, por exem-
plo, comprar um produto mais barato está de acordo com a dimensão da economicidade, no entanto,
se esse produto logo se deteriora ou não funciona a contento, o que houve, de fato, foi um desperdício
de recursos. Vamos dar um exemplo de como isso ocorre na Administração Pública: se a Secretaria de
Saúde de um município adquire um antibiótico de uma marca mais barata, mas que não surte os efeitos
esperados e os pacientes permanecem doentes, os gastos, na verdade, serão maiores! Essa relação deve
ser ponderada com os critérios que veremos adiante.
Eficiência: quando falamos em eficiência, estamos querendo medir a relação entre o custo na realiza-
ção das ações, de um lado, e de outro, os padrões de desempenho estabelecidos. Assim, para avaliar-
mos a eficiência é preciso que tenhamos padrões de comparação. Ainda no exemplo da saúde, pode-
mos avaliar que, se o antibiótico chegou ao paciente logo após a prescrição médica (retirado na farmácia
do posto de saúde) houve eficiência no processo, o que não significa, necessariamente, efetividade, que
veremos logo mais.
Eficácia: a eficácia está relacionada ao atingimento de um objetivo previamente determinado. Ou seja,
cumprir as metas estipuladas por um planejamento, por exemplo. Podemos verificar esse critério em
diversas áreas da Administração, como o município que define e cumpre metas de governo tais como
matricular todas as crianças na escola, aumentar o número de leitos hospitalares, construir postos de
saúde, etc.
Efetividade: essa dimensão trata dos benefícios advindos do cumprimento das metas atingidas. Nesse
caso, devemos perguntar se uma dada iniciativa gerou avanços e melhorias, suprindo a necessidade do
público a que ela se destina. Voltando ao nosso exemplo do antibiótico mais barato usado no critério
de economicidade: uma compra econômica e cuja entrega foi feita com eficiência ao paciente. Temos
agora que avaliar se ele atende ao atributo da efetividade, ou seja, se o remédio foi capaz de controlar
a doença e restabelecer a saúde de quem buscou o atendimento. Primeira hipótese: o medicamento
curou o paciente. Então podemos dizer que a compra foi econômica, eficiente e efetiva. Segunda hipóte-
se: apesar de eficiente, a compra não foi nem econômica e nem efetiva, pois o dinheiro foi gasto em um
produto de baixa qualidade.
Os instrumentos e processos de controle, por terem como objetivo verificar o cumprimento dos crité-
rios expostos, são extremamente importantes para a criação do “valor público”.

SAIBA MAIS
Caso queira saber mais, consulte, no Módulo de Apoio, o texto
Eficácia, Efetividade, Eficiência e Economicidade em Auditoria de Desempenho
Operacional (Alipio Reis Firmo Filho, 2012).
http://alipiofilho.blogspot.com.br

Classificação dos tipos de controle


Dois processos usuais são empregados na construção de tipologias de controle.
O primeiro leva em consideração a natureza dos entes responsáveis pelo exercício do controle. Nessa
perspectiva, o controle divide-se em: institucional e social. Cada tipo subdivide-se em nova classificação
consoante a posição que ocupa com relação ao órgão ou entidade controlado e a finalidade do controle
exercido.
O controle institucional é, nessa perspectiva, aquele realizado pelo próprio Estado ou, melhor, por
intermédio de suas instituições: o Congresso Nacional, o Poder Judiciário, o Ministério Público, os Tribu-
nais de Contas, as Controladorias-Gerais das Prefeituras, as Unidades de Auditorias das Secretarias, etc.
Cada uma dessas instituições se posiciona de forma diferente com relação ao órgão ou entidade audita-
do, e tem competência legal para exercer um tipo específico de controle.

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Vamos exemplificar para que você possa compreender melhor. Assim, considere a prefeitura de sua
cidade.
Todas as instituições que fiscalizam a prefeitura e que não estão vinculadas a ela constituem órgãos de
controle externo. Enquadram-se nessa classificação os seguintes órgãos:

As instituições que, por sua vez, pertencem à prefeitura e suas secretarias constituem órgãos de contro-
le interno. Enquadram-se também nessa classificação os seguintes órgãos:
Controladoria-Geral do Município: responsável pelo controle de legalidade, economicidade, efici-
ência, eficácia e efetividade de todos os órgãos que integram a estrutura administrativa do município.
Unidades de Auditoria: responsável pelo controle de legalidade, economicidade, eficiência, eficácia e
efetividade restrito a uma unidade administrativa específica: Secretaria de Saúde, Secretaria de Educação,
Instituto de Previdência do Município, etc.

IMPORTANTE
Uma distinção importante deve ser feita, no entanto, com relação ao controle de
legalidade pelos órgãos de controle interno. Esses órgãos limitam-se a examinar
a conformidade dos atos e contratos administrativos aos ditames das normas.
Você lembra: leis, decretos, portarias, instruções normativas, etc. Não emitem,
portanto, julgamentos como os que são expedidos ou realizados pelos Tribunais
de Justiça e de Contas. Eles também não condenam os gestores ou definem
sanções ou penas.

Os órgãos de controle interno são os que mais diretamente zelam pela realização dos serviços públicos
com a qualidade e a quantidade estabelecidos nos instrumentos de planejamento.
Vejamos o outro tipo de controle:
O controle social, por sua vez, é aquele realizado por entes que não pertencem ao Estado. São, dessa
forma, vinculados à sociedade civil. Enquadram-se nessa categoria:
• Cidadãos;
• Associações;

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• Sindicatos;
• Conselhos Sociais;
• Imprensa (rádio, TV, jornais).
Nesse controle, a sociedade acompanha, cobra dos órgãos do Estado, a entrega de bens e serviços
segundo os mesmos preceitos (critérios) citados acima. Exige não apenas o cumprimento das leis, mas a
promoção de padrões de justiça social, de igualdade entre os cidadãos no atendimento pelo Estado.
A segunda forma de classificação encontrada em livros e artigos científicos, adota uma metodologia dife-
rente. Ao invés de considerar a natureza do órgão e a posição que ele ocupa com relação ao auditado,
leva em conta a “relação de poder” que se expressa entre esses órgãos e entre eles e os cidadãos no
que concerne à obrigatoriedade de prestação de contas (também designada de accountability) de suas
ações (FILGUEIRAS, 2011).
O controle ou a accountability, nesse caso, segundo Filgueiras (2011), é de três tipos: vertical, hori-
zontal e societal.
Vejamos cada um deles:

VERTICAL
É controle dos cidadãos com relação aos representantes eleitos para a defesa de
seus interesses no executivo e no parlamento (Congresso Nacional, Assembleias
Legislativas, Câmara de Vereadores). O mecanismo empregado pelos cidadãos
nesse tipo de controle é o voto. Os cidadãos (os eleitores) exercem controle
elegendo ou reelegendo seus representantes nas funções públicas.

HORIZONTAL
É aquele exercido pelos órgãos da própria administração pública:
Controladorias-Gerais, Tribunais de Contas, Ministério Público Estadual,
Ministério Público Federal, etc. Nesse tipo de controle, o poder e as
competências dos órgãos são definidas previamente na Constituição e leis
ordinárias federais, estaduais e municipais, conforme as esferas de governo.

SOCIETAL
O controle societal, uma categoria mais recentemente incorporada ao conjunto
dos instrumentos e processos à disposição dos cidadãos, consiste no exercício
direto do controle mediante participação nos processos de tomada de decisão
(elaboração dos orçamentos públicos, dos serviços de saúde, educação e
assistência social a serem executados), do monitoramento da gestão e de seus
resultados, mediante participação nos Conselhos Gestores e de Controle
Social. Atualmente, ele pode ser exercido até mesmo utilizando as páginas de
transparência dos órgãos públicos na internet.

Agora já podemos conceituar o Controle Interno! A partir da inclusão do controle como etapa funda-
mental no processo de administração de qualquer organização, surge a definição de “controle interno”,
que pode dar nome a um setor, um departamento ou mesmo um conjunto de atividades na empresa ou
órgão público, podendo assim ser chamado de Sistema de Controle Interno (SCI).
Uma outra definição de controle, trazida pelo autor Marcelo Cavalcanti Almeida, conceitua o controle
interno em uma organização como “o conjunto de procedimentos, métodos ou rotinas com os objetivos
de proteger os ativos, produzir dados contábeis confiáveis e ajudar a administração na condução ordena-
da dos negócios da empresa” (ALMEIDA, 1996).
É importante ressaltar que, tanto nessa definição, como em outras definições já estudadas, controle inter-
no é visto como um conjunto ordenado de procedimentos. Dessa forma, ações de controle interno não

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são meramente pontuais ou eventuais, mas consistem em uma rotina a ser estabelecida nas atividades de
qualquer organização, seja pública ou privada.
William Attie (2011) apresenta de forma didática as 4 finalidades do controle em uma empresa ou repar-
tição pública:

Na Administração Pública brasileira, a Constituição de 1988 estabeleceu no artigo 74 as finalidades do


sistema de controle interno, que deve ser mantido por cada órgão de cada poder: Executivo, Legislativo
e Judiciário.
Essas mesmas finalidades foram repetidas nas constituições estaduais e nas leis orgânicas municipais, de
modo que aos sistemas de controle interno dos estados e dos municípios se aplicam as mesmas finali-
dades, respeitadas as devidas proporções e competências específicas. A lista a seguir está adaptada de
modo mais genérico, sem mencionar especificamente o governo federal:
Finalidades do Sistema de Controle Interno
• Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual (PPA) e a execução dos Programas
de Governo e dos Orçamentos Anuais;
• Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da gestão orça-
mentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da Administração Pública, bem como
da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
• Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres
do órgão ou entidade pública;
• Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
O tema do Controle da Administração Pública tem algumas normas fundamentais. Uma das primeiras é
a Constituição Federal do Brasil (CF). Essa é a “mãe” de todas as normas brasileiras. Todas as outras nor-
mas são chamadas infraconstitucionais, porque estão abaixo da Constituição e a ela devem se adequar,
sob risco de serem consideradas inconstitucionais (falha que uma norma possui por ser contrária à CF).
O artigo 37 da Constituição de 1988 estabeleceu os princípios nos quais a Administração Pública deve
pautar-se em todas as suas ações: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.
Esses princípios devem ser seguidos por todos os agentes públicos, e a melhor forma de um adminis-
trador garantir seu cumprimento é implantando controles internos. Eles não são os únicos princípios
mencionados na CF, mas são os mais importantes quando se fala em administração dos recursos públicos
arrecadados com o dinheiro dos nossos impostos.
No módulo II os princípios constitucionais da Administração Pública serão mais detalhados.

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SAIBA MAIS
Caso você queira saber mais sobre o tema, leia os dois
artigos no Módulo de Apoio:
• Os princípios constitucionais da administração pública expressos no artigo 37
da Constituição brasileira (Andressa da Silva Santos, 2012).
• Poderes brasileiros da Administração Pública – Artigo 37 da Constituição
Federal (Flavia Martins André da Silva, 2006).

CONCEITO
Já sabemos que “controlar” significa verificar se a realização de uma determinada
atividade não se desvia dos objetivos ou das normas e princípios que a regem
(ENAP, 2015).

Na Administração Pública, o ato de controlar possui significado similar, na medida em que pressupõe
examinar se a atividade governamental atendeu à finalidade pública (em contraste com as finalidades
privadas), à legislação e aos princípios básicos aplicáveis ao setor público, como acabamos de ver.
Como já frisamos, a Constituição de 1988, seguida de muitos outros instrumentos, trata do tema Con-
trole, responsabilizando órgãos da estrutura do poder público e dando mais oportunidade à participação
ativa da sociedade.

Revisão
Vimos até aqui que, mesmo sem uma reflexão prévia, sistemática e técnica sobre controle, ele está
presente em várias ações que realizamos no dia a dia em nossos lares, em nossa convivência com outros
indivíduos em sociedade e nos órgãos públicos ou empresas onde trabalhamos.
Aprendemos que, ao adotar determinadas ações, intuitivamente consideramos situações de riscos que
envolvem a possibilidade de ocorrência de eventos que podem comprometer os objetivos que almejamos.
Essas ações, por sua vez, podem constituir instrumentos e processos sistemáticos e técnicos de controle
visando assegurar a realização de objetivos. Essas ações (controle), assim, possuem finalidades específicas.
Controle, portanto, exige:
• Instrumentos: planos, estratégias, etc.;
• Processos: conjunto de atividades coordenadas visando ao processamento de insumos e entrega
de produtos e resultados;

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• Atividades: ações específicas, tais como registrar a entrada/saída de material, assinar frequência,
etc.
Vimos também que há muitos anos nossos ancestrais começaram a utilizar os primeiros instrumentos de
controle.
Aprendemos que as necessidades impostas em cada período histórico - caça, pesca, coleta, criação de
animais domésticos, assim como os registros de eventos importantes da vida de nossos ancestrais - fo-
ram influentes na construção de instrumentos como os números e a escrita que, por sua vez, também
contribuíram para a criação e aperfeiçoamentos dos processos modernos de controle.
Você aprendeu, ainda, que diversas áreas do conhecimento, como as finanças, administração, direito,
filosofia e ciência política deram significados específicos (mas semelhantes) ao termo controle.
Verificou que os instrumentos e processos de controle utilizados pelo Estado se orientam por normas
(Constituição, Leis Orgânicas dos municípios, leis, decretos, portarias) e por planos e procedimentos que
conduzem à economicidade, à eficiência, à eficácia e à efetividade.
Considerando esses pressupostos, pudemos refletir sobre como os controles se estruturam para garan-
tir: legalidade, economicidade, eficiência, eficácia e efetividade na gestão pública.
Você também aprendeu que o controle exercido pelos órgãos e entidades da própria Administração Pú-
blica é chamado de controle institucional, que pode ser interno (quando feito pelo próprio órgão sobre
si mesmo) ou externo (quando feito por um órgão sobre as atividades de outro). Quando exercido pela
sociedade, chama-se controle social.
Assim, quando nos referimos a controle interno dizemos respeito àquele instituído dentro de uma
organização, tomada em sua estrutura geral: um Poder (Executivo, Legislativo, Judiciário), uma unidade
administrativa que expresse o Poder: a prefeitura, ou uma unidade vinculada, a secretaria de educação,
por exemplo. Muito interessante, não é mesmo?
Bem, você já percorreu um bom caminho em sua jornada de aprendizagem sobre controles internos.
A partir de agora você olhará para o órgão ou empresa em que trabalha, assim como para as tarefas e
atividades que realiza, com outros olhos. Terá uma melhor compreensão da importância de seu trabalho
para tornar esse órgão ou empresa mais eficiente.
Nos módulos seguintes poderá aprofundar esses estudos. Mantenha seu entusiasmo! Desejamos bons
estudos.

Conclusão
Parabéns! Você chegou ao final do módulo I do curso. Como parte do processo de aprendizagem, su-
gerimos que você apreenda esses conhecimentos resolvendo os Exercícios de Fixação referentes às uni-
dades estudadas. O resultado não faz parte da sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar
o seu domínio do conteúdo, já que a plataforma de ensino faz a correção imediata das suas respostas.
Você poderá refazer as questões, se achar necessário.

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MÓDULO II - O controle administrativo na
Constituição e seus princípios
Ao final do módulo você será capaz de:
• Conhecer as normas constitucionais referentes a controles administrativos;
• Conceituar e exemplificar os princípios de controle administrativo;
• Compreender os princípios/competências/funções do Controle Interno Administrativo.

Sensibilização
“O que vale na vida não é o ponto de partida e sim a caminhada. Caminhando e semeando, no
fim terás o que colher”
Cora Coralina

Unidade 1 - O Controle Interno Administrativo na Constituição


Como você viu no módulo anterior, o Controle da Administração Pública no Brasil tem algumas normas
fundamentais, sendo a maior delas a Constituição Federal de 1988 (CF). Os princípios constitucionais da
Administração Pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) são diretrizes a
serem seguidas por qualquer agente público e, portanto, devem guiar a criação dos controles internos
que auxiliarão no alcance dos objetivos de cada órgão público, seja da esfera federal, estadual ou munici-
pal, nos poderes executivo, legislativo e judiciário.
A Constituição tratou do tema do Controle em seu artigo 70, que define as bases para a estruturação
dos controles sobre a Administração Pública.
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e
das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economici-
dade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Nesse momento, é importante reforçar algumas informações centrais sobre o artigo 70:

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Deve haver uma fiscalização na Administração Pública
Quem é avaliado? Quem avalia? O que se avalia? Como se avalia?
A União e todos os O Poder Legislativo me- A área: Quanto à:
órgãos e entidades da diante controle externo
Administração Direta e (no caso da União, o a) Contábil a) Legalidade
Indireta Congresso Nacional e b) Financeira b) Legitimidade
o seu órgão de controle
externo - o Tribunal de c) Orçamentária c) Econoomicidade
Contas da União)
d) Operacional e d) Aplicação das sub-
O Sistema de Controle venções
Interno de cada Poder e) Patrimonial
(Legislativo, Executivo e e) Renúncia de receitas
Judiciário)

Quanta coisa é dita em um só artigo da CF/88, não é mesmo?


Esse artigo da Constituição é mesmo muito importante! Tudo o que foi dito nele será estudado deta-
lhadamente mais adiante nesse curso, mas por enquanto, é fundamental registrar que a Constituição
Federal já determina a existência de um Sistema de Controle Interno em cada Poder.
Uma pergunta não quer calar! É possível aplicar esta norma aos estados e municípios? A resposta é SIM!!!
Vamos explicar com detalhes.
Nas ciências jurídicas, encontramos o Princípio da Simetria:
O “Princípio da Simetria” é aquele que exige que Estados, Distrito Federal
e Municípios adotem em suas respectivas Constituições e Leis Orgânicas os
princípios fundamentais e as regras de organização existentes na Constituição
Federal de 1988. Especialmente quanto às regras que estabelecem a estrutura
do governo, forma de aquisição e exercício do poder, organização de seus
órgãos e limites de sua própria atuação.
Naquilo que for cabível para o município, deve também ser aplicado o artigo 70 da Constituição. Como
no município não há Poder Judiciário, não cabe exigir um Sistema de Controle Interno para esse poder.
Contudo, seus poderes Executivo e Legislativo deverão, sim, prever a existência de um Sistema de Con-
trole Interno.
Além da existência de um Sistema de Controle Interno, todas as demais determinações do artigo 70 que
forem pertinentes ao âmbito municipal também devem ser aplicadas.

O que mais a Constituição fala sobre o controle nos municípios?


O artigo 31 da CF/88 faz referência especificamente aos municípios do país e suas obrigações em relação
ao Controle Interno. Vamos lê-lo na íntegra:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante
controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma
da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de
Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios,
onde houver.*
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anu-
almente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara
Municipal.

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§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de
qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade,
nos termos da lei.
§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.**

SAIBA MAIS
* Os municípios que até 1988 (data da promulgação da Constituição) já tinham
Tribunal de Contas Municipal, puderam permanecer com seus Tribunais existindo.
** Após a Carta de 1988, o constituinte proibiu que novos Tribunais de Contas na
esfera municipal fossem criados.

ATIVIDADE
Com base no artigo 31, imprima a página e tente preencher o esquema abaixo,
semelhante ao que vimos anteriormente, quando estudamos o artigo 70 da
Constituição Federal. Observe que você pode utilizar o princípio da simetria
para completar os dados.

Fiscalização na Administração Pública Municipal


Quem é avaliado? Quem avalia? Onde? O que se avalia?

Após ter concluído, clique aqui e avalie seus conhecimentos.

Vamos dividir o texto constitucional em partes e estudar cada trecho. O caput do artigo 31 é esse:
“A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle
externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei”.
O município deve ter um Sistema de Controle Interno e o Poder Legislativo no âmbito municipal é
quem exerce o controle externo. A novidade que o artigo 31 traz é que ele define que deve haver uma
“lei” para dar forma ao Sistema de Controle Interno (SCI).
Interessante! Então a Constituição prevê que deve existir uma lei que definirá a forma do SCI no municí-
pio. Que tal procurar essa lei no seu estado? E será que o seu município já possui a lei que regulamenta
o Controle Interno? Sugerimos que você faça essa pesquisa. Procure nos sites da câmara de vereadores
ou no site da prefeitura de sua cidade.
E o que mais o art. 31 diz? Bem, no parágrafo 1º ele determina:
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de
Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios,
onde houver.
Já tínhamos visto nos artigos da Constituição que estudamos que o órgão que auxilia o Congresso Na-
cional a realizar o controle externo era o Tribunal de Contas da União.

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A mesma coisa se dá no âmbito municipal. Mas o nome do órgão que auxilia a Câmara de Vereadores
tanto pode ser o próprio Tribunal de Contas do Município (somente as cidades de São Paulo e Rio de
Janeiro os possuem), os Tribunais de Contas dos Municípios quanto o Tribunal de Contas Estadual. A
função do órgão continua a mesma: auxiliar o Poder Legislativo a realizar o controle externo das contas
públicas.
Vamos para o parágrafo seguinte:
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anu-
almente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara
Municipal.
Para entender bem esse parágrafo é importante saber três coisas:
1º - Ao final de cada ano, os governantes (presidentes, governadores ou prefeitos) prestam contas da
gestão aos Tribunais de Contas;
2º - Os Tribunais de Contas (da União ou estadual ou municipal) emitem, sobre as contas do governo,
uma análise que se chama “Parecer Prévio”;
3º As Casas Legislativas votam a favor ou contra o Parecer Prévio.
Bom, depois dessa rápida explicação sobre o que é um parecer prévio, e quem o emite, ficou muito
mais fácil entender esse parágrafo, não é mesmo? Ele quer dizer o seguinte:
Para que um Parecer Prévio emitido por um Tribunal de Contas sobre as contas anuais da gestão de um
prefeito deixe de prevalecer, ele deve ter uma votação contra de 2/3 (dois terços) dos parlamentares da
Câmara Municipal.
Veja que informação importante: Para que o parecer de um Tribunal de Contas seja desconsiderado, ,
os parlamentares devem votar em um total de 2/3 do número de parlamentares. Ou seja, uma votação
significativa, já que é bem maior que a maioria absoluta (50% +1) dos vereadores.
§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de
qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade,
nos termos da lei.
Perceba que o legislador constituinte não só determinou que o gestor municipal deve colocar as contas
da prefeitura à disposição, para avaliação dos cidadãos, como também essas contas podem inclusive ter
sua legitimidade questionada.
Sim, o controle da população sobre a gestão pública está previsto em diversos artigos da Constituição
Federal. Afinal, ele é mesmo muito importante para manter a qualidade dos gastos públicos.
Por isso, o legislador determinou, já no texto da Constituição de 1988, que as contas públicas deveriam
estar acessíveis à população.
Após a promulgação da Constituição foram editadas duas leis muito importantes sobre a transparência
das contas públicas:
• A Lei da Transparência, como ficou conhecida a Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de
2009, que alterou a redação da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal) no que se refere à transparência da gestão fiscal, inovando ao determinar a
disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e
financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
• Alguns anos depois foi editada a Lei de Acesso à Informação (LAI) como ficou conhecida a Lei
nº 12.527/2011*. Nessa Lei foi ampliada ainda mais a obrigatoriedade de publicidade das contas
públicas.
Caso queira saber mais sobre a Lei de Acesso à Informação, você pode fazer o curso a distância do ILB:
Lei de Acesso à Informação.

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VÍDEO
Assista ao vídeo O que é a Lei de Acesso à informação.
Importante frisar que essas duas leis têm âmbito nacional, ou seja, valem para todos os entes: União,
estados e municípios e todos os poderes devem obedecê-las.
Ou seja, atualmente, muito mais do que colocar as contas públicas anualmente à disposição da popula-
ção pelo prazo de 60 dias, o gestor público deve colocar as contas públicas on-line e em tempo real!
De fato, a transparência das contas públicas avançou, dos anos 1980 até hoje, você concorda?
Finalmente chegamos ao último parágrafo desse artigo:
§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.
A vedação de criação de novas estruturas de controle externo no âmbito municipal foi abordada ante-
riormente. Ela é muito clara: não poderão mais ser criados órgãos de controle externo no âmbito muni-
cipal. Os que já estavam criados continuaram existindo, ok?

VOCÊ SABIA?
Atualmente existem dois tribunais de contas municipais:
• Tribunal de Contas do Município de São Paulo
• Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro
Contudo, os Estados podem criar Tribunais de Contas dos Municípios com
a incumbência de análise de contas dos municípios do estado que o criou.
Atualmente existem quatro desse tipo no Brasil:
• Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia
• Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará
• Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás
• Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará

Unidade 2 - Competências e funções do Controle Interno


Vamos adiante, pois há ainda mais artigos na Constituição sobre o tema do Controle. Veremos o artigo
74, muito importante para o nosso estudo:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de:
I - Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas
de governo e dos orçamentos da União;
II - Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem
como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da União;
IV - Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou
ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

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§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma
da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
O artigo 74 é bem extenso e tem muitas informações relevantes. Vamos estudá-las uma a uma. Come-
cemos pelo seu caput:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de:
O artigo remete-se a três entidades importantes: o Poder Legslativo, o Poder Executivo e o Poder
Judiciário. Esses três Poderes devem manter, de forma integrada, um sistema de controle interno (SCI).
A palavra sistema pode ser entendida como um conjunto de elementos interdependentes de modo a
formar um todo organizado.
O SCI tem diversas tarefas a executar (os incisos I a IV do art. 74), o que, naturalmente, é feito pelas
pessoas que trabalham nas controladorias, secretarias de transparência, auditorias, etc.
Cabe aos Sistemas de Controle Interno dos diversos Poderes (Executivo, Legislativo ou Judiciário) tanto
do nível federal, quanto estadual ou municipal realizar suas próprias ações de controle, sejam elas audito-
rias, fiscalizações, acompanhamentos ou demais ações de controle que sejam necessárias. Ainda que haja
um controle externo que tenha essa competência, o Controle Interno de cada Poder tem o dever de
executar as tarefas previstas no artigo 74.
Vamos fazer uma lista do que o artigo 74 prevê como tarefas para o Sistema de Controle Interno:
• 1 – Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual;
• 2 – Avaliar a execução dos programas de governo;
• 3 – Avaliar a execução dos orçamentos da União;
• 4 – Comprovar a legalidade, nos órgãos e entidades da administração federal, das gestões:
a) Orçamentária,
b) Financeira e
c) Patrimonial
• 5 – Comprovar a legalidade da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
• 6 – Avaliar os resultados, nos órgãos e entidades da administração federal, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão:
d) Orçamentária,
e) Financeira e
f) Patrimonial
• 7 – Avaliar os resultados da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
• 8 – Exercer, no âmbito da União, o controle das:
a) Operações de crédito,
b) Avais,
c) Garantias,
d) Direitos e
e) Haveres.
• 9 – Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional;
• 10 – Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularida-
de ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade
solidária.
São muitas tarefas e muitos atores envolvidos, não é mesmo? É bastante interessante pensar de forma
esquemática em relação a esse assunto. Que tal se você elaborasse então um esquema?

ATIVIDADE
Em relação às tarefas a executar pelo Controle Interno, faça um esquema gráfico
sobre elas ou um mapa mental. Depois de finalizado o exercício, clique aqui para
comparar com os nossos.

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Continuando nossa análise, vamos agora ver os parágrafos deste artigo:
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularida-
de ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabili-
dade solidária.
Além das tarefas a executar, os responsáveis pelo controle interno (Controladores Gerais, Secretários
de Controle ou Auditores-Gerais, a nomenclatura muda conforme o órgão), caso encontrem alguma
irregularidade ou ilegalidade, devem comunicar ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade
solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma
da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Nesse artigo, também é informado que há outras pessoas que podem denunciar irregularidades ou
ilegalidades da Administração Pública perante o Tribunal de Contas, em uma ação de Controle Social:
cidadãos; partidos políticos; associações; ou sindicatos.
É possível notar que, já em 1988, o legislador constituinte estava preocupado em permitir que cidadãos
e instituições não governamentais pudessem, de alguma forma, participar e supervisionar a gestão públi-
ca.
Novamente: mas esta norma se aplica a estados e municípios?
Praticamente todas as constituições estaduais e as leis orgânicas municipais incluíram artigo idêntico ao da
Constituição Federal, contendo a mesma obrigação de manter um sistema integrado de controle interno,
com as mesmas finalidades básicas e competências.

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ATIVIDADE
Para fixar este conhecimento acerca do artigo 74 da Constituição, vamos fazer
uma atividade. Imprima a página e resolva a palavra cruzada. Todas as respostas
desta palavra cruzada estão no texto do artigo 74 e na aula sobre ele. Ao
finalizar, clique aqui para conferir as respostas.

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Unidade 3 - Os controles internos administrativos
No primeiro módulo desse curso explicamos a você que o controle interno é uma atividade, um pro-
cesso. Assim, o Controle Interno Administrativo é um controle próprio do processo de gestão, que deve
estar presente em todas as ações e procedimentos, em todos os níveis. São as medidas preventivas e
corretivas adotadas cotidianamente por todos os gestores.
Os controles internos administrativos não são uma atividade exclusiva da área de auditoria ou de fisca-
lização, mas sim aqueles controles que todas as áreas da administração pública devem aplicar. Como
exemplo, podemos citar o controle patrimonial, que é realizado pela área de educação, por exemplo, ao
guardar o material de utilização da escola (resmas, livros, computadores), independentemente de haver
ou não uma auditoria para isso. A área de saúde também realiza esse controle sobre o seu estoque de
remédios, assim como a área de segurança pública faz controle sobre suas viaturas e munições.

ATENÇÃO
Controles internos administrativos devem estar inseridos nas rotinas de atividade
de todas as áreas de gestão!

O Tribunal de Contas da União considera controles internos como:


Conjunto de atividades, planos, métodos, indicadores e procedimentos interligados, utilizado
com vistas a assegurar a conformidade dos atos de gestão e a concorrer para que os objetivos e
metas estabelecidos para as unidades jurisdicionadas sejam alcançados. (Instrução Normativa
nº 63, de 01/09/2010)
Ao definir as diretrizes, princípios e conceitos para atuação do Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal, a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) da Controladoria-Geral da União
(CGU), dedicou uma seção específica de suas normas para tratar do controle interno da gestão, concei-
tuando-o como:
Processo que envolve um conjunto de regras, procedimentos, diretrizes, protocolos, rotinas de
sistemas informatizados, conferências e trâmites de documentos e informações, entre outros,
operacionalizados de forma integrada pela alta administração, pelos gestores e pelo corpo de
servidores e empregados dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, destinados a
enfrentar os riscos e fornecer segurança razoável de que, na consecução da missão da entida-
de, os seguintes objetivos gerais serão alcançados:
a) execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das operações;
b) cumprimento das obrigações de accountability;
c) cumprimento das leis e dos regulamentos aplicáveis; e
d) salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e danos.
O estabelecimento de controles internos no âmbito da gestão pública visa a essencialmente au-
mentar a probabilidade de que os objetivos e metas estabelecidos sejam alcançados, de forma
eficaz, eficiente, efetiva e econômica. (Instrução Normativa nº 3, de 09/06/2017)
Tanto na definição de controle interno da gestão do TCU quanto da CGU é possível verificar que os dois
órgãos ressaltam que os controles internos são atividades/ procedimentos e que estes têm como meta
fazer com que os objetivos da
Administração Pública sejam alcançados, observando a ética, a eficiência e a eficácia.

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Mas de que atividades e procedimentos estamos falando?
Por exemplo, de forma resumida é possível falar sobre atividades como:

a) Controle do Patrimônio - Todo órgão público deve ter o controle sobre


quantos computadores, carros, imóveis possui, entre outros bens. Para isso, al-
guns municípios de grande porte precisam inclusive utilizar sistemas sofisticados de
registro de bens móveis e imóveis, com leitura de código de barras, por exemplo.
Em municípios menores, uma placa metálica com o número de tombamento
do patrimônio já é suficiente. Em grandes municípios ou em setores com muitos
bens, esse controle é feito por código de barras.

b) Controle Financeiro - Os órgãos públicos precisam ter conhecimento exa-


to sobre o quanto estão arrecadando ou gastando, a fim de manter o equilíbrio
de suas contas e organizar pagamentos, por exemplo. Praticamente todo órgão
público possui um setor financeiro para organizar e controlar suas contas. Sem
isso, haveria um descontrole sobre o quanto existe de recurso para o pagamento
dos gastos realizados.

c) Controles sobre processos - os atos da Administração Pública geralmente


se organizam em processos, ou seja, uma sequência de atos que culminam no
atingimento de um objetivo. O controle sobre esses processos é fundamental
para garantir que os objetivos de fato estão sendo atingidos. Assim, por exem-
plo, o fornecimento de merenda escolar deve ser precedido da abertura de um
processo licitatório, ainda no ano anterior, para contratação de uma empresa
fornecedora de alimentos. Caso o município não se organize com antecedência,
as crianças ficarão sem merenda no período escolar.

Essas atividades/procedimentos são importantes especialmente porque têm objetivos. Os objetivos a


serem atingidos pelos controles internos administrativos são vários, mas dentre eles podemos listar:
• Propiciar a observância das normas legais, instruções normativas, estatutos e regimentos;
• Assegurar exatidão, confiabilidade, integridade e oportunidade nas informações contábeis, finan-
ceiras, administrativas e operacionais;
• Evitar o cometimento de erros, desperdícios, abusos, práticas antieconômicas e fraudes;
• Propiciar informações oportunas e confiáveis, inclusive de caráter administrativo/operacional,
sobre os resultados e efeitos atingidos;
• Salvaguardar os ativos financeiros e físicos quanto à sua boa e regular utilização e assegurar a legiti-
midade do passivo;
• Permitir a implementação de programas, projetos, atividades, sistemas e operações, visando à
eficácia, eficiência e economicidade na utilização dos recursos; e
• Assegurar a aderência das atividades às diretrizes, planos, normas e procedimentos da unidade/
entidade.
Esses objetivos são muito importantes para a Administração Pública que a população brasileira deseja ter,
não é mesmo?
Por isso é fundamental que as atividades/procedimentos de Controle Interno sejam efetivamente realiza-
das na Administração Pública, seja na instância federal, estadual ou municipal.
Além do Tribunal de Contas da União, a atuação dos Tribunais de Contas Estaduais (TCEs) também é
muito destacada. Que tal pesquisar sobre as atividades do TCE do seu estado, visitando a sua página na
Internet? É uma forma muito prática de se aprofundar nesse tópico!

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SAIBA MAIS
Os Tribunais de Contas Estaduais são estruturas muito importantes para as áreas
de Controladoria e Auditoria de estados e municípios brasileiros. São eles os
órgãos auxiliares do Poder Legislativo Estadual na missão de fiscalizar a gestão
pública e são eles os que fazem o controle externo dos recursos estaduais e
municipais.

Estudamos muitas coisas importantes nesta unidade e que serão relevantes para as próximas. Por isso,
você deve:
• Fazer todas as atividades que foram propostas ao longo das aulas;
• Fazer os exercícios de fixação ao final da aula;
• Fazer o seu resumo pessoal dessa aula, que será útil para as aulas seguintes.

Revisão
Vimos os diversos artigos da Constituição Federal que falam sobre Controle Interno. O primeiro artigo
foi o 70, em que é definido o dever do administrador público de prever um Sistema de Controle Interno
para cada Poder, bem como o papel do Congresso Nacional em realizar um controle externo sobre os
atos da União.
Vimos ainda que o artigo 31 é fundamental para quem quer entender sobre controle interno no municí-
pio: este artigo aborda o papel das Câmaras Municipais, Conselhos ou Tribunais de Contas e do cidadão
na fiscalização da gestão municipal.
A integração do Sistema de Controle Interno dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário é abordada
na leitura do artigo 74, bem como os deveres que este artigo geral ao Sistema. Novamente, o papel do
cidadão é ressaltado como ator importante na fiscalização dos atos de gestão governamental, seja em
que esfera ele ocorra.
Por fim, os controles internos administrativos são mencionados, especialmente para ressaltar que: são
atividades de rotina e devem estar inseridos em todas as áreas da gestão pública e não somente dos
servidores lotados na área de controladoria ou auditoria pública.

Conclusão
Parabéns! Você chegou ao final do módulo II do curso. Como parte do processo de aprendizagem, su-
gerimos que você apreenda esses conhecimentos resolvendo os Exercícios de Fixação referentes às uni-
dades estudadas. O resultado não faz parte da sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar
o seu domínio do conteúdo, já que a plataforma de ensino faz a correção imediata das suas respostas.
Você poderá refazer as questões, se achar necessário.

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MÓDULO III - Legislação infraconstitucional e
aplicação dos princípios básicos
Ao final do módulo você será capaz de:
• Conhecer as principais leis e normas sobre o Controle Interno na Administração Pública;
• Conceituar os componentes e princípios de controle e identificá-los na rotina da Administração
Pública;
• Identificar e aplicar esses controles na Administração Pública e na sua atividade como servidor
municipal.

Sensibilização
“Iniciativa é fazermos o que está certo sem ser preciso que alguém nos diga para fazermos tal”
Victor Hugo

Unidade 1 - Histórico das normas de Controle Interno na


Administração Pública brasileira
Vamos conhecer um pouco da história do Controle Interno no Brasil? Alguns autores definem que a ori-
gem do controle interno no Brasil deu-se em 1914. Desde então, as atividades de controle interno têm
sofrido mudanças e guardam estreitas relações com o cenário político e econômico nacional.
Ao longo dos anos, o sistema de controle interno administrativo sofreu mudanças tanto no que se refere
a sua estrutura quanto a suas finalidades. Veja as principais datas e etapas:

1914
Na origem, o Controle Interno era contábil.
A partir de 1914 o Governo Federal estabeleceu esforços para a implantação de técnicas de contabili-
dade na área pública com padronização de registros, orientação metodológica e controle dos atos de
gestão em todos os níveis. Legislações específicas foram aprovadas, viabilizando a implantação de contro-
les internos contábeis no país.

1921
Primeira estrutura da Contabilidade Pública.
O Decreto nº 15.210, de 1921, criou a Diretoria Central da Contabilidade Pública, transformada no ano
seguinte em Contadoria Central da República pelo Decreto nº 4.555/1922. Finalmente, foi denominada

28
Contadoria Geral da República pelo Decreto nº 1.990, de 31 de janeiro de 1940. Sua estrutura inicial
foi dividida em contabilidade orçamentária, financeira e patrimonial, a partir das principais informações
exigidas para a realização dos balanços no setor público.

1946
A Constituição Federal atribui ao Tribunal de Contas da União (TCU) o controle
prévio dos atos de gestão do Executivo.
O aumento do controle sobre os atos da Administração Pública foi uma das diretrizes da Constituição de
1946, que atribuiu ao TCU a competência de apreciar previamente os atos de gestão do executivo. Os
contratos e até as notas de empenho eram submetidos à apreciação do Tribunal para terem efeito prá-
tico, comprometendo o desempenho do órgão e retardando as ações do governo. O controle interno
estava então sendo exercido, no aspecto contábil, pelo Ministério da Fazenda e, no aspecto administrati-
vo, pelo Tribunal de Contas.

1964
Poder Executivo reassume o controle interno administrativo.
A Lei nº 4.320/1964 foi o embrião do Sistema de Controle Interno da Administração Federal, ao definir
a separação entre controle interno, exercido pelo próprio governo, e o controle externo, exercido pelo
Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União. O artigo 76 da referida Lei previu que
o Poder Executivo exerceria o controle sobre a legalidade dos atos, a fidelidade funcional dos agentes da
administração e o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos
de realização de obras e prestação de serviços.

1967
Alterações constitucionais, legais, organizacionais e de foco.
A Constituição de 1967 definiu que a fiscalização financeira e orçamentária da União passaria a ser exerci-
da pelo Congresso Nacional, por meio de controle externo, e dos sistemas de controle interno, institu-
ídos por lei. O texto constitucional preparou a base para a reforma administrativa que seria estabelecida
pelo Decreto-lei nº 200/67 que, em seu artigo 22, previu a existência, na estrutura de cada Ministério
Civil, de órgãos centrais com o objetivo de realizar estudos para formulação e diretrizes e desempenhar
funções de planejamento, orçamento, orientação, coordenação, inspeção e controle financeiro.

1972
Controle interno transferido para a Secretaria de Planejamento.
A transferência do comando do sistema de controle interno do Ministério da Fazenda para a Secretaria
de Planejamento foi promovida pelo Decreto nº 84.362, de 31 de dezembro de 1979, com o objetivo
de aumentar o controle sobre os gastos da administração direta. Foi então criada a SECIN – Secretaria
Central de Controle Interno, como órgão central dos sistemas de administração financeira, contabilidade
e auditoria, subordinada diretamente ao Ministro-Chefe da Secretaria de Planejamento da Presidência da
República.

1985
Controle interno retorna ao Ministério da Fazenda.
Foi transferida para o Ministério da Fazenda a Secretaria de Controle Interno (SECIN). Um ano depois
de transferida para o Ministério da Fazenda, a SECIN foi extinta pelo Decreto 92.454, de 10 de março
de 1986, com a criação da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que assumiu a função de órgão cen-
tral dos Sistemas de Administração Financeira, Contabilidade e Auditoria.

29
1986
Criação do Sistema de Controle Interno (SCI).
O Decreto nº 93.874, de 23 de dezembro de 1986, que estabeleceu a estrutura da STN, determinou
que o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo (SCI) seria composto pelos Sistemas de Progra-
mação Financeira, Contabilidade e Auditoria. A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) passou a ser o
órgão central do Controle Interno, tendo as Secretarias de Controle Interno (CISET) dos ministérios civis
e unidades de competência equivalente dos ministérios militares como órgãos setoriais sujeitos à coor-
denação, à orientação, à supervisão e à fiscalização do órgão central. O SIAFI, que passou a ser o sistema
contábil para todos os efeitos técnicos e legais, veio então para substituir os sistemas informatizados de
contabilidade que estavam anteriormente nas CISETs e nos órgãos do Poder Judiciário e entidades da
administração indireta.

1988
Constituição Federal (CF) muda o foco do controle interno.
Na Constituição Federal de 1988, a abordagem sobre o controle interno teve como foco o acompanha-
mento dos programas de governo e da gestão dos administradores. De forma diferente, a Constituição
de 1967 definia como atividade principal do controle interno o suporte ao controle externo, de forma a
garantir a regularidade das receitas e despesas. Prevalece, portanto, na CF/88, uma abordagem focada
especialmente no acompanhamento da execução programática dos órgãos governamentais.

1994
Criação da Secretaria Federal de Controle (SFC).
Após o impeachment do Presidente Collor, a reformulação do Sistema de Controle Interno (SCI) foi ine-
vitável, por conta das pressões da sociedade, que exigia que fossem prevenidos e corrigidos os principais
problemas da Administração Pública. O Ministério da Fazenda foi posicionado como órgão central do
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal a partir da MP nº 480/94, com o objetivo de
harmonizar as atividades de controle interno que estavam distribuídas entre STN e SFC, secretarias que
compunham sua estrutura.

2000/2001
Decreto 3.591/2000 e Lei 10.180/2001.
A regulamentação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal foi feita pelo Decreto nº
3.591/2000, editado enquanto ainda eram continuamente reeditadas as Medidas Provisórias que culmi-
nariam com a Lei nº 10.180/2001, que organizou e disciplinou os Sistemas de Planejamento e de Orça-
mento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do
Poder Executivo Federal, convalidando o novo modelo de funcionamento do SCI. Concomitantemen-
te, a Instrução Normativa SFC Nº 01/2001 definiu diretrizes, princípios, conceitos e aprovou normas
técnicas para a atuação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, tendo sido editada
quando a SFC ainda se vinculava ao Ministério da Fazenda.

2002
A Secretaria Federal de Controle (SFC) é transferida para a Presidência da
República.
O governo atendeu à recomendação do TCU de transferir a Secretaria Federal de Controle Interno
para a Casa Civil da Presidência da República, fato que ocorreu com a edição do Decreto nº 4.113, de 5
de fevereiro de 2002. No mesmo ano o governo tomou a decisão de transferir a Secretaria Federal de
Controle Interno para a Corregedoria-Geral da União, que havia sido criada no dia 2 de abril de 2001,

30
com o objetivo de combater a fraude e a corrupção na esfera administrativa. O Decreto nº 4.177, de 28
de março de 2002, consumou esse fato, incluindo, ainda, nas atribuições da Corregedoria as competên-
cias de Ouvidoria-Geral, até então vinculadas ao Ministério da Justiça.

2003
Criada a Controladoria-Geral da União.
A Medida Provisória n° 103, de 1° de janeiro de 2003, convertida na Lei nº 10.683, de 28 de maio de
2003, alterou a denominação da Corregedoria-Geral da União para Controladoria-Geral da União e
atribuiu ao seu titular a denominação de Ministro de Estado do Controle e da Transparência.

2006
Controladoria-Geral da União agrupa as funções de Controle Interno,
Correição, Prevenção da Corrupção e Ouvidoria.
Mais recentemente, o Decreto nº 5.683, de 24 de janeiro de 2006, alterou a estrutura da CGU, confe-
rindo maior organicidade e eficácia ao trabalho realizado pela instituição e criando a Secretaria de Pre-
venção da Corrupção e Informações Estratégicas (SPCI), responsável por desenvolver mecanismos de
prevenção à corrupção. Assim, a CGU passou a ter a competência não só de detectar casos de corrup-
ção, mas de antecipar-se a eles, desenvolvendo meios para prevenir a sua ocorrência. Desta forma, o
agrupamento das principais funções exercidas pela CGU – controle, correição, prevenção da corrupção
e ouvidoria – foram efetivadas, consolidando-as em uma única estrutura funcional.

2016
A Controladoria-Geral da União, tal como era conhecida, foi extinta e se
transforma no Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União.
Por meio de Medida Provisória nº 726/2016 a CGU é extinta e passa a ser denominada Ministério da
Transparência, Fiscalização e Controle. Além da alteração de nomenclatura, a outra mudança significativa
que esta medida estabelece é que a CGU é retirada da estrutura da Presidência da República e transfor-
mada em Ministério. A Lei nº 13.341/2016 altera novamente a nomenclatura do órgão, que passa a se
chamar Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União e, logo depois, Ministé-
rio da Transparência e Controladoria-Geral da União . A estrutura que engloba as quatro macro funções
é mantida. Assim, permanecem existindo dentro da CGU: Secretaria Federal de Controle, Secretaria de
Transparência e Prevenção da Corrupção, Corregedoria e Ouvidoria.

Unidade 2 - As principais leis e normas sobre Controle Interno na


Administração Pública
No Módulo II, vimos que os artigos 31, 70 e 74 da Constituição Federal são as normas máximas que re-
gulamentam o controle interno sobre a Administração Pública no Brasil. Elas estabeleceram a obrigatorie-
dade de se criar um Sistema de Controle Interno em todos os órgãos e entidades, do poder Executivo,
Legislativo e Judiciário, da União, estados e municípios, incluindo a fiscalização sistemática e comprovação
da legalidade e legitimidade das atividades, a avaliação de metas e resultados, quanto à eficiência e eficácia
da gestão pública.
Além das regras existentes na Constituição Federal, há também diversas normas infraconstitucionais
(abaixo da Constituição) que são importantes para a atividade de quem atua no Controle Interno de es-
tados e municípios. Entre elas vamos destacar duas muito importantes e que devem ser conhecidas por
quem inicia seus estudos no assunto:
a) A Lei Complementar nº 4.320/64 (arts. 75, 81 e 82) e

31
b) A Lei Complementar nº 101/00 (arts. 54 e 59)

Lei Complementar no 4.320/64


Também conhecida como “Lei dos Orçamentos Públicos” foi uma lei muito importante para a Admi-
nistração Pública, ainda na década de 60, e sobrevive até hoje, pois foi recepcionada pela Constituição
Federal de 1988.
Nessa lei foram reorganizados diversos aspectos orçamentários, fiscais, contábeis, patrimoniais e financeiros do
Estado brasileiro. Essa lei é, portanto, uma das mais importantes em se tratando de Administração Pública.
Agora que você sabe o quanto o Controle Interno é fundamental para uma boa gestão você certamente
compreende porque uma norma que trata de assuntos tão diversos e importantes não poderia deixar de
falar dessa função, a de Controle Interno, certo? É claro que para quem executa orçamento na Adminis-
tração Pública há vários artigos relevantes. Mas para o seu estudo sobre o Controle Interno, vamos nos
concentrar inicialmente em alguns artigos.
A Lei nº 4.320/64 dedicou um Título inteiro à questão do controle, e dividiu este Título em três capítu-
los: Disposições Gerais, Do Controle Interno e Do Controle Externo. Para o seu estudo é importante
inicialmente conhecê-los. Vamos ao Capítulo das Disposições Gerais, composto pelo texto abaixo:
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa,
o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públi-
cos;
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de
realização de obras e prestação de serviços.
Para você que já estudou os capítulos da Constituição Federal que falavam de Controle Interno não há
muita novidade. No início do artigo há uma determinação de que haja um controle sobre a execução
orçamentária. Basicamente isso quer dizer que as ações relativas à execução orçamentária (atos rela-
cionados ao orçamento público) devem observar alguns parâmetros (definidos logo a seguir) e o mais
importante: devem ser controladas. E aponta três tipos de controle que devem acontecer:

Vamos conhecer cada um deles?


Legalidade - O inciso I determina que deve haver legalidade nos atos de arrecadação ou de despesa e
no surgimento ou desaparecimento de direitos e obrigações. Vamos relembrar que o Princípio da Lega-

32
lidade está previsto no artigo 37 da Constituição. Você já estudou isso. Aliás, esse princípio rege todos os
atos da Administração Pública.
Fidelidade Funcional – No inciso II a norma prevê que os servidores públicos devem ser fiéis às suas
funções públicas. Novamente nos lembramos que o art. 37 da Constituição determinou que alguns prin-
cípios são obrigatórios na Administração Pública: os princípios da Moralidade e da Impessoalidade, por
exemplo, que têm estreita relação com o que determina a Lei nº 4.320/64.
Programa de Trabalho – O inciso III se dedica a determinar que, quando os gestores forem divulgar
o cumprimento dos seus programas de trabalho, eles devem ocorrer de forma monetária e de prestação
de serviços.
O Artigo 77 da Lei 4.320 estabelece ainda que a verificação da legalidade dos atos de execução orça-
mentária será prévia, concomitante e subsequente. Vamos ao texto:
Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomi-
tante e subsequente.
A Lei nº 4.320/64 fez uma distinção importante para a atuação dos Controles Internos, que trouxe uma
reflexão para quem trabalha sobre o tema: o momento mais adequado para a realização da ação de con-
trole. A inovação sobre o momento do controle, inserida no corpo da lei, estabelece então três novas
categorias de momento de controle: o prévio, o concomitante e o subsequente.
Momento do Controle - Temos assim três momentos distintos em que o controle deve atuar:
1) Controles prévios: têm atuação preventiva, visando basicamente fortalecer a gestão e evitar a
ocorrência de falhas, erros e fraudes. Os controles administrativos primários são, quase sempre, contro-
les prévios, pois sua função é exatamente evitar que problemas ocorram pela falta de controles básicos.
São controles prévios os manuais de procedimentos, por exemplo, que garantem o cumprimento de
uma tarefa dentro de critérios pré-definidos, para evitar que cada um faça a mesma tarefa de um jeito
diferente. Manuais de uso de veículos e máquinas previnem a utilização indevida desses bens, ao estabe-
lecer quem deve autorizar o uso, como deve ser a justificativa, qual o prazo de antecedência do pedido
de uso, como serão controladas as horas e a quilometragem de uso, e muitas outras questões que preci-
sam ser pensadas para evitar problemas futuros. Assim, o controle prévio é anterior ao ato administrativo
e busca garantir que os requisitos necessários a uma boa gestão estejam presentes. Outro exemplo de
controle prévio é o parecer jurídico que deve preceder um ato licitatório.
2) Controle concomitante: tem função de acompanhamento das atividades e assessoramento ao
gestor. São deste tipo de controle os relatórios gerenciais periódicos sobre um projeto ou meta, por
exemplo, realizados durante sua execução, ou ainda as inspeções e vistorias em uma obra.
Atualmente, com a explosão de ferramentas de informática para acompanhamento em tempo real, à
distância e de forma online, está muito mais fácil tanto para o gestor quanto para os órgãos de controle
realizar o controle concomitante. Assim, por exemplo, a fiscalização de andamento de obras pode ser
realizada por meio de câmeras de vigilância. E os problemas da obra podem ser corrigidos a tempo.
Aplicativos de celular também têm se mostrado muito úteis e a própria população pode auxiliar o gestor
com dados sobre a qualidade do serviço prestado por empresas contratadas, por meio desse canal. No
Pará, um aplicativo de celular batizado de “Monitorando a Cidade” foi utilizado pelas crianças matriculadas
na rede pública de ensino para fiscalizar a merenda. No aplicativo, as crianças colocam diariamente fotos das
refeições servidas nas escolas. Os dados podem ser utilizados pelo gestor para verificar como anda a execu-
ção do serviço de merenda. Veja uma reportagem de como este aplicativo está sendo útil, clique aqui.

LEIA MAIS
Caso queira ler uma reportagem com mais detalhes sobre o
projeto, acesse aqui.

33
3) Controle subsequente ou a posteriori: realizado depois de já executada uma tarefa ou ativida-
de, serve para avaliação de resultados, emissão de opinião e proposição de melhorias e/ou providências
corretivas. Este tipo de controle normalmente é realizado pela Auditoria Interna ou Controladoria do ór-
gão, mas também pode ser feito pelos próprios administradores, para avaliar os resultados de suas áreas.
A Lei nº 4.320/1964 também foi o embrião do Sistema de Controle Interno da Administração Pública,
definindo a separação entre o controle interno, exercido pelo próprio governo, e o controle externo,
feito pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas. No capítulo sobre controle externo
a Lei nº 4.320/64 traz as seguintes determinações.
Art. 81. O controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar
a probidade da administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimen-
to da Lei de Orçamento.
Art. 82. O Poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder Legislativo, no prazo estabe-
lecido nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios.
§ 1º As contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder Legislativo, com Parecer prévio do
Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
§ 2º Quando, no Munícipio não houver Tribunal de Contas ou órgão equivalente, a Câmara de
Vereadores poderá designar peritos contadores para verificarem as contas do prefeito e sobre
elas emitirem parecer.
A Constituição Federal, em seu artigo 31, se inspirou na Lei nº 4.320/64. Na verdade, as regras esta-
belecidas na Lei nº 4.320/64 eram tão importantes que foram quase que inteiramente incorporadas na
Constituição Federal (que foi feita depois da Lei). Sobre essas regras que definem como deve funcionar
o controle externo da Administração Pública já havíamos estudado no 2º módulo do curso, quando fala-
mos sobre o Controle na Constituição Federal de 1988, você está lembrado?
Vamos assinalar as principais lições que extraímos da leitura dos dois artigos (81 e 82):
O art. 81 diz que controle externo da Administração Pública deverá ser exercido pelo Poder Legislativo
com parecer prévio do Tribunal de Contas e tem três objetivos a verificar:
• 1. A probidade da Administração: entre as funções designadas para o Controle Externo está o de
verificar a probidade. Probo é tudo aquilo que é correto, íntegro, honesto. Então, essa função é a
de verificar se a Administração Pública está sendo corretamente administrada.
• 2. A guarda e legal emprego dos recursos públicos: cabe a todos os administradores públicos
guardar corretamente o recurso público (por meio de ferramentas de controle) e utilizá-lo dentro
da lei, lembrando que todo gestor se submete ao Princípio da Legalidade. Assim, o Controle Exter-
no deve verificar se essas obrigações do gestor estão sendo cumpridas.
• 3. O cumprimento da Lei do Orçamento: na Administração Pública, os recursos que serão gastos
ao longo da gestão são definidos em lei. Assim, a União, por exemplo, todos os anos tem a Lei
Orçamentária Anual (também conhecida como LOA) aprovada no Congresso Nacional, designan-
do para cada área da gestão quanto deverá ser aplicado. É papel também dos órgãos de Controle
Externo verificar se o que foi definido nessa Lei está sendo observado pelo gestor público.
O art. 82 determina a periodicidade com que a fiscalização efetuada pelo Controle Externo deverá ser
efetivada: O Poder Executivo prestará contas ao Poder Legislativo, anualmente, no prazo estabeleci-
do nas Constituições ou nas Leis Orgânicas Municipais. Essa obrigação dos prefeitos prestarem contas
anualmente ao Poder Legislativo Municipal também já havia sido encontrada no artigo 31 da Constituição
Federal, conforme estudamos no módulo sobre o Controle Interno na Constituição.

34
SAIBA MAIS
O município do Rio de Janeiro tem uma página onde ficam arquivadas todas as
prestações de contas municipais realizadas desde o ano 2000 até 2017. É uma boa
ideia visitá-la para conhecer uma prestação de contas: clique aqui. Leia também o
artigo Lei dos Orçamentos Públicos completa 50 anos de vigência, por José Mauricio
Conti e Élida Graziane Pinto, 2014.

Lei Complementar no 101/2000


Uma lei que veio para tentar melhorar o controle dos gastos públicos. Ficou conhecida por isso como
“Lei de Responsabilidade Fiscal” – LRF. Essa nova norma introduz conceitos novos e importantes para a
utilização dos recursos públicos: transparência e responsabilidade. É válida para União, Estados e Municí-
pios e representou um marco na Administração Pública na busca de mais equilíbrio nas contas públicas.
Nessa Lei também está contemplado um importante papel para o Controle Interno: o artigo 54 dessa
Lei prevê que os titulares dos Poderes e o titular do Controle Interno de cada poder emitirão um Relató-
rio de Gestão Fiscal a cada quatro meses, que deve ser assinado pelas seguintes autoridades:
• No Poder Executivo: Chefe do Poder Executivo (prefeito/governador/presidente da república);
• No Poder Legislativo: Presidente e demais membros da Mesa Diretora do Poder Legislativo;
• No Poder Judiciário: Presidente e demais membros do Conselho de Administração do Poder
Judiciário;
• No Ministério Público: Chefe do Ministério Público da União e dos Estados;
• Autoridades responsáveis pela administração financeira e controle interno de cada um desses
poderes.
Além da autoridade máxima de cada Poder (e do Ministério Público) os responsáveis pela administração
financeira e pelo Controle Interno de cada um desses poderes também deve assinar esse importante
documento, que promove maior transparência sobre a gestão. A periodicidade desse documento, como
vimos, é quadrimestral.

SAIBA MAIS
Se você quiser saber como é um Relatório de Gestão Fiscal, acesse a página em
que o Relatório do Poder Executivo da União está disponível. O Senado Federal
também publica o seu. Acesse.

Além de assinar os Relatórios de Gestão emitidos pelas autoridades maiores dos Poderes da República,
o Controle Interno recebeu outra missão muito importante da LRF: fiscalizar o cumprimento das novas
normas estabelecidas por essa lei (artigo 59).

IMPORTANTE
Essa função é extremamente relevante e dá uma importância enorme para a
função do Controle Interno. De acordo com a LRF passou a ser competência do
Controle Interno verificar o cumprimento de:
a) Metas de resultados entre receitas e despesa;
b) A obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração
de despesas com pessoal, da seguridade social e outras;
c) Dívidas consolidada e mobiliária;
d) Operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de
garantia e inscrição em Restos a Pagar.

35
São tarefas muito importantes! Por isso os servidores lotados no Controle Interno do órgão precisam
estar muito preparados e conhecer muito bem essa norma.

Unidade 3 - Os componentes e princípios de controle e sua aplicação


nas rotinas diárias e na Administração Pública
Um dos objetivos fundamentais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo (SCI) é a constante
avaliação dos controles internos básicos, para testar se funcionam e, caso necessário, fazer recomenda-
ções de melhorias para fortalecimento desses controles.
Isso é feito pela auditoria interna, mas cada agente público pode, a qualquer momento, propor melhorias
para reforçar controles.
Mas os controles não podem ser inventados, criados ou implementados de qualquer maneira. Existem
alguns critérios que devem ser respeitados para que um controle seja considerado forte, por exemplo.
Esses critérios são os princípios de controle.
São princípios que permeiam toda a atividade pública e que, por isso mesmo, devem ser seguidos por
TODOS OS AGENTES PÚBLICOS. Dessa forma, não são princípios que se aplicam exclusivamente a
áreas de controle interno de um órgão ou prefeitura, mas sim a todos os setores e funções exercidas
pela Administração Pública, seja no nível municipal, estadual ou federal.

Princípios de controle interno administrativos, primários ou básicos


Conheça agora cada um dos princípios de controle interno que deve nortear cada chefia a organizar e
monitorar cada tarefa e cada rotina de sua área, com objetivo de garantir o alcance de resultados, de
acordo com as normas internas e externas, produzindo informações confiáveis e dando segurança ao
patrimônio da organização.
A) RELAÇÃO CUSTO x BENEFÍCIO DO CONTROLE:

CONCEITO
Consiste na avaliação do custo de um controle em relação ao(s) benefício(s) que
ele possa proporcionar, ou aos prejuízos financeiros (e outros tipos) que a falta
desse controle possa ocasionar. O custo do controle não deve ser maior que o
valor do objeto a ser controlado (custo x risco x valor controlado).

Aplicação do conceito no dia a dia: Se um supermercado vende produtos com valor de no máxi-
mo R$ 10,00 e, ao mês, as perdas com furtos são na ordem de R$ 50,00, não vale a pena investir R$
1.000,00 em um sistema de câmeras de vigilância para evitar estes furtos.
Aplicação do conceito na Administração Pública: O setor de almoxarifado de uma prefeitura, por
exemplo, que só guarde pequenas quantidades de material de baixo custo (material de escritório) não
precisa utilizar uma área com acesso restrito e vigilância diurna e noturna. Não significa que não precise ser
guardado, mas a vigilância desse material deve ser mais barata que o próprio material. Assim, um armário
com chave, em uma sala em que os próprios servidores façam o controle de entrada é suficiente.

ATIVIDADE
Pegue um papel, pense e escreva um exemplo da aplicação deste princípio de
controle interno nas suas atividades diárias como servidor público.

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B) QUALIFICAÇÃO ADEQUADA, TREINAMENTO E RODÍZIO DE FUNCIONÁRIOS:

CONCEITO
A eficácia dos controles internos administrativos está diretamente relacionada
com a competência, formação profissional e integridade das pessoas que
executam esses controles. É fundamental uma política de pessoal que
contemple:
1) seleção e treinamento de forma criteriosa, buscando melhor rendimento e
menores custos;
2) rodízio de funções, para reduzir/eliminar possibilidades de acordos e fraudes;
3) obrigatoriedade de funcionários saírem de férias regularmente, como forma
de treinar substitutos e, inclusive, de evitar a ocultação de irregularidades.

Aplicação do conceito no dia a dia: O tempo todo estamos nos deparando com a necessidade de
nos atualizar, não é mesmo? Aprender a baixar aplicativos no celular, conhecer uma nova forma de assis-
tir filmes pela Internet, aprender uma nova receita ou como trocar o pneu do carro... Há sempre tarefas
novas surgindo, para as quais temos que nos preparar. Isso é uma forma de capacitação.
O rodízio de prestadores de serviço é também uma forma de verificarmos se temos o melhor serviço:
periodicamente mudamos de restaurante para conhecer um novo cardápio ou uma forma melhor de
preparar um prato. Mudamos também as marcas dos produtos que usamos, assim que ficamos sabendo
de um produto melhor no mercado.
Assim, o rodízio é uma questão de segurança, em vários sentidos. Se você compra água mineral, por
exemplo, é recomendado consumir cada vez uma marca diferente, já que cada marca vem de uma fonte
mineral distinta, e a composição dos minerais pode variar bastante. Se você consumir sempre uma mes-
ma marca, pode sobrecarregar seu corpo com algum mineral mais abundante em uma fonte, mas isso é
compensado quando se alterna periodicamente a marca/fonte de consumo.
Aplicação do conceito na Administração Pública: Um local que valoriza quem não tira férias
ou que não alterna quem faz as tarefas corre o risco de ter processos mal executados, uma vez que é
sempre a mesma pessoa que está fazendo, podendo mascarar erros ou fraudes. Por isso, o rodízio de
servidores é um princípio de controle. Há setores que são especialmente sensíveis, como setor de licita-
ções, setor financeiro e patrimonial, por exemplo. Nesses setores, o risco de aplicação de procedimen-
tos inadequados ou fraudulentos pode trazer grandes prejuízos para a Administração Pública.
E a capacitação é importante para que os servidores possam vencer os desafios e novidades que diaria-
mente surgem na Administração Pública: novos sistemas, novas tarefas e obrigações, novas demandas de
serviço pela população. Sem capacitação adequada a execução das atividades dos servidores pode ficar
comprometida ou inferior ao que seria necessário.
C) DEFINIÇÃO FORMAL DE RESPONSABILIDADES E DELEGAÇÃO OFICIAL DE PO-
DERES:

CONCEITO
A definição formal de responsabilidades consiste em que a Administração
Pública formalize, em documentos próprios ou normativos, a quem cabe a
responsabilidade sobre determinadas ações.

Já a delegação de competências deve ser utilizada como instrumento de descentralização administrativa,


para assegurar maior rapidez e objetividade às decisões. O ato de delegação (portaria, decreto, lei, etc.)
deverá indicar, com precisão, a autoridade delegante, a delegada e o objeto da delegação. Assim, qual-

37
quer unidade/entidade, deve ter:
i) regimento/estatuto e organogramas adequados, onde a definição de autoridade e consequentes res-
ponsabilidades sejam claras e satisfaçam plenamente as necessidades da organização; e
ii) manuais de rotinas/procedimentos claramente determinados, que considerem as funções de todos os
setores do órgão/entidade, em todas as áreas.
Aplicação do conceito no dia a dia: Durante as férias escolares e com as crianças em casa, é pre-
ciso manter alguma disciplina para garantir a ordem no lar e, principalmente, nos quartos. Assim, os pais
podem fazer uma escala semanal de quem vai ajudar a arrumar cada quarto, quem guardará os brinque-
dos e quem ajudará na louça, fazendo um rodízio (outro princípio) para que a distribuição das tarefas seja
justa. Mas se você apenas conversar sobre isso, em 2 semanas todos esqueceram suas escalas.
É preciso escrevê-la em papel e colar na porta da geladeira, para que todos vejam e, assim, quem deixar
de fazer possa ser responsabilizado de forma justa.
Aplicação do conceito na Administração Pública: Uma equipe de trabalho em que todos podem
e sabem fazer tudo, mas volta e meia descobre-se que algo ficou por fazer, demonstra que as tarefas não
estão bem distribuídas e não há definição de responsabilidades. Ao implantar esse princípio, a administra-
ção sabe a quem responsabilizar no caso de uma tarefa não feita.
Além disso, constantemente é possível ver em uma prefeitura ou órgão público que os chefes determi-
nam que outro servidor exerça uma tarefa que é de responsabilidade da chefia. Essa delegação é salutar
que ocorra, pois agiliza as atividades da gestão, mas para atender aos princípios de controle é importante
que seja formalizada.
D) SEGREGAÇÃO DE FUNÇÕES:

CONCEITO
A estrutura do órgão/entidade deve prever a separação entre as funções de
autorização e aprovação de operações, execução de atividades, controles,
registros gerenciais e contabilidade, de tal forma que nenhuma pessoa detenha
competências e atribuições acumuladas em mais de uma etapa de um processo
ou procedimento administrativo.

A tecnologia da informação e a grande interconexão dos sistemas de orçamentos, finanças, patrimônio,


compras, pessoal, entre outros, permite que poucas pessoas tenham sob seu controle e responsabilida-
de uma grande quantidade de processos e informações.
Enquanto isto pode parecer positivo para a produtividade ou agilidade, principalmente em órgãos ou
prefeituras pequenas e com poucos servidores em algumas áreas, um efeito negativo é que uma ou
algumas pessoas podem acumular competências, senhas, conhecimento e privilégios sobre um fluxo
operacional e, se ficarem ausentes ou tiverem intenções maliciosas, podem comprometer ou colocar em
risco atividades importantes.
Ainda em atenção ao princípio da segregação de funções, a área responsável pelos controles internos do
órgão não pode estar incluída em alguma etapa administrativa. Deve agir à parte do fluxo de processos e
com respeito à devida segregação entre as funções de execução e controle.
Então, é importante ressaltar: atividades do setor responsável pelo controle interno/auditoria interna não
se confundem com os próprios controles internos administrativos que fazem parte da gestão em si.
Aplicação do conceito no dia a dia: Em grandes lojas de departamento, por exemplo, há pessoas
específicas para a venda e pessoas específicas para o caixa da loja. Isso ocorre porque é muito mais segu-
ro para o dono daquela loja que pessoas diferentes realizem estas operações.
Quando se trata de produtos caros (como material de construção, por exemplo), é comum ter ainda um

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outro setor: o de entrega, que será responsável por verificar se o produto entregue corresponde ao que
foi pago.
Aplicação do conceito na Administração Pública: Alguém que recebe a nota fiscal e confere as
mercadorias quando chegam, e depois também autoriza o pagamento, aumenta muito o risco de falhas
ou fraudes, pois como a mesma pessoa confere e paga, pode receber a menos ou pagar a mais, pois ele
é que detém todos os controles de todo o processo.
Se a prefeitura é pequena e tem poucas pessoas em cada área, é melhor que sejam duas pessoas assi-
nando em conjunto os documentos de recebimento do produto e pagamento, por exemplo, pois ainda
que sejam as mesmas nas duas etapas, mais de uma pessoa cuidando de algo, é sempre mais seguro do
que uma pessoa sozinha.

OBSERVAÇÃO
Nenhuma pessoa deve ter controle de todos os atos de um processo do
início ao fim, sempre deve haver um agente público que controle os atos
administrativos do outro, bem como seja controlado por outro.

IMPORTANTE
O tema da segregação de funções é tão relevante que já foi objeto de inúmeras
recomendações de diversos órgãos de controle - Obtido em: “Manual do
Ordenador de Despesas”.

Alguns exemplos dessas aplicações podem ser encontrados em julgamentos dos Tribunais de Contas e
órgãos de controle, como os seguintes:
• A Segregação de Funções deve prever a separação entre funções de autorização/aprovação, de
operações, execução, controle e contabilização, de tal forma que nenhuma pessoa detenha compe-
tências e atribuições em desacordo com este princípio. (Manual da Controladoria-Geral do Estado
de Tocantins)
• A segregação de funções é princípio básico do sistema de controle interno que consiste na sepa-
ração de funções, nomeadamente de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização
das operações”. (Portaria nº 63/96, de 27/02/96 - Manual de Auditoria do TCU)
• A segregação é ferramenta para otimizar e gerar eficiência administrativa. (Acórdão nº 409/2007 -
TCU 1ª Câmara e Acórdão nº 611/2008 -TCU 1ª Câmara)
• Os procedimentos de controle devem existir em toda a instituição, em todos os níveis e em
todas as funções. Eles incluem uma gama de procedimentos de detecção e prevenção, como a
segregação de funções entre a autorização, execução, registro e controle de atividades. (Cartilha de
Orientação sobre Controle Interno – TCE/MG, 2012)
• Não designar, para compor comissão de licitação, o servidor ocupante de cargo com atuação na
fase interna do procedimento licitatório. (Acórdão TCU nº 686/2011 – Plenário)
• Considera-se falta de segregação de funções, o Chefe do Setor de Licitações e Contratos elabo-
rar o projeto básico e atuar no processo como Pregoeiro. (CGU, relatório nº 174805/2005)
• Considera-se falta de segregação de funções quando o pregoeiro e a equipe de apoio à licitação
realizam trabalho de comissão de recebimento dos materiais. (CGU, relatório nº 174805/2005)
• Devem ser segregadas as atividades de requisição, autorização, utilização e controle. (Acórdão
TCU nº 4.885/2009 - 2ª Câmara)
• Deve ser observado o princípio da segregação de funções nas atividades relacionadas à licitação, à
liquidação e ao pagamento das despesas. (Acórdão nº 1.013/2008 - TCU 1ª Câmara)
• Devem ser designados servidores diferentes para as funções de suprido e responsável pelo atesto
das despesas realizadas nas prestações de contas, em observância ao princípio da segregação de
funções, de modo que o agente público que ateste a realização da despesa não seja o mesmo que
efetue o pagamento. (Acórdão TCU nº 3.281/2008 - 1ª Câmara)
• A administração não deve nomear, para a fiscalização e acompanhamento dos contratos, servido-

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res que tenham vínculo com o setor financeiro da unidade, sobretudo, aqueles que são diretamente
responsáveis pelo processamento da execução da despesa. (Acórdão TCU nº 4.701/2009 - 1ª
Câmara)
• Não permitir que a comissão de inventário seja composta por membros responsáveis pelos bens
a serem inventariados. (Acórdão TCU nº 1.836/2008 - TCU 2ª Câmara e IN/SEDAP-PR nº 205, de
08/04/1988)
• Promover a separação de funções de autorização, aprovação, execução, controle e contabiliza-
ção das operações, evitando o acúmulo de funções por parte de um mesmo servidor. (Acórdão
TCU nº 5.615/2008 2ª Câmara)
• O fiscal de contrato e seu substituto devem ser designados mediante Portaria, em cumprimento
ao disposto no art. 67 da Lei nº 8.666/1993, considerando que os servidores que executam o orça-
mento não devem ser designados para fiscal de contrato. (Acórdão TCU nº 1.131/2006-TCU-1ª
Câmara)
• Evitar que responsáveis por comissões de licitações sejam também responsáveis pelas áreas de
suprimento envolvidas. (Acórdãos TCU nº 1.449/2007 e nº 2.446/2007 - 1ª Câmara)
• Designar servidores distintos para as funções de “Encarregado do Setor Financeiro” e de “Res-
ponsável pela Contabilidade”, que devem ser segregadas. (Acórdão TCU nº 2.072/2007-1ª Câmara
e IN/ SFC nº 01/2001)
• Garantir que as pessoas incumbidas das solicitações para aquisições de materiais e serviços
não sejam as mesmas responsáveis pela aprovação e contratação das despesas. (item 5.2, TC-
004.797/2007-2, Acórdão TCU nº 2.507/2007-Plenário)
• Observar o princípio da Segregação de Funções na execução de seus atos administrativos, princi-
palmente no tocante à conformidade de suporte documental, em cumprimento ao disposto na IN
Conjunta STN/SFC nº 04/00 (DOU de
• 11.05.2000), com as alterações da IN Conjunta STN/SFC nº 02/00 (DOU de 27.04.2000) (item
4.2.12, TC-013.001/2006-4, Acórdão TCU nº 70/2008 - 2ª Câmara).

LEIA MAIS
Caso queira se inteirar mais sobre o assunto leia o artigo de Rhand Leal publicado
em 23 de novembro de 2016 e a ISO 27001.

E) INSTRUÇÕES DEVIDAMENTE FORMALIZADAS:

CONCEITO
Para atingir um grau de segurança adequado de que as atividades
e procedimentos serão realizados exatamente como padronizado,
garantindo o resultado desejado, é indispensável que todas as ações,
procedimentos e instruções de todas as áreas sejam mapeados e
formalizados em instrumentos específicos, como cartilhas, manuais e
instruções normativas.

Ou seja, que todos saibam exatamente o que e como devem fazer, de forma clara e objetiva, em nor-
mas emitidas pela autoridade competente em cada caso. Isso também evita que cada servidor público
faça uma atividade processual do próprio jeito.
Aplicação do conceito no dia a dia: Para solicitar um passaporte, por exemplo, primeiro você entra
no site da Polícia Federal para saber todos os procedimentos que você deve tomar. Lá, você encontra
todas as informações devidamente formalizadas, incluindo custos, prazos, etc.
Aplicação do conceito na Administração Pública: Diversos órgãos públicos já providenciaram
documentos sobre como proceder em cada atividade interna de sua competência. Estes documentos
comumente são denominados ‘Manuais’, mas também podem ser encontrados como Instruções Nor-

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mativas, Procedimentos, Orientações Técnicas, etc.
F) CONTROLES SOBRE AS TRANSAÇÕES:

CONCEITO
É imprescindível estabelecer formas de se registrar os fatos contábeis,
financeiros e operacionais, os atos e movimentações patrimoniais, o uso dos
bens públicos, a produtividade dos profissionais, os contratos executados, os
pagamentos e recebimentos, etc.

Os registros e controles devem permitir acompanhar de modo transparente e comprovar, às vezes


muito mais tarde, se um fato ocorreu mediante atos legítimos, de acordo com a finalidade pública e
autorizados por quem de direito. O princípio constitucional da transparência na gestão dá sustentação
para este princípio de controle, pois só é possível dizer que uma transação tem transparência se houver
documentos e registros que comprovem sua ocorrência em todas as suas etapas, a qualquer momento,
até mesmo anos depois.
Aplicação do conceito no dia a dia: Para a gestão eficiente das finanças de uma família, é necessário
que seus membros adotem algum tipo de orçamento doméstico, ainda que bastante simplificado, para
que se controle os gastos com água, luz, telefone, supermercado, etc. Isso pode ser feito desde anotan-
do-se em uma caderneta ou utilizando um aplicativo no celular com essa função.
Aplicação do conceito na Administração Pública: Órgãos, prefeituras e governos devem se sub-
meter ao registro de suas transações. Tais registros ocorrem diariamente e muitos deles são publicados.
Um exemplo de publicação das transações é o próprio Portal da Transparência do governo federal. Lá é
possível encontrar registros de receitas, despesas, convênios, repasses e transferências de recursos, etc.

ATIVIDADE
Vamos conferir estes registros do governo federal? Busque no Portal da
Transparência as transferências de recursos para o seu município. Procure
também o Portal da Transparência do seu município e verifique se há nele o
registro das receitas e despesas.

G) ADERÊNCIA A DIRETRIZES E NORMAS LEGAIS:


O controle interno administrativo deve assegurar observância às diretrizes, aos planos, às normas, às leis,
aos regulamentos e aos procedimentos administrativos. Isso quer dizer que, no âmbito administrativo,
o tempo todo o gestor deve buscar verificar se suas ações estão conforme as normas e procedimentos
definidos em sua organização.
Aplicação do conceito no dia a dia: para um cidadão, por exemplo, é fundamental dirigir de posse
dos documentos do carro e da habilitação. Caso contrário, este cidadão corre sério risco de ser preso,
ter o carro apreendido, pagar multa e responder até a um processo administrativo no Detran.
Aplicação do conceito na Administração Pública: Essa verificação, em um setor de almoxarifa-
do, por exemplo, implica em seguir os procedimentos que o Manual da área tenha definido para fazer a
movimentação de bens. Por exemplo, é muito comum que, para a poder acontecer a movimentação de
uma máquina ou equipamento de um setor para outro seja preciso fazer o registro em livro/sistema de:
para qual setor o bem vai, quem autorizou a retirada, quem recebeu e em que data isso ocorreu. Caso
o Manual oriente algum outro procedimento, ele deve ser seguido, pois esse é um princípio de controle
primário que auxilia na gestão.

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Revisão
Neste módulo você pôde observar as normas e leis específicas sobre controle interno em uma régua
temporal, onde foi possível identificar a evolução da legislação e das funções do controle interno.
Além disso, foi possível conhecer como os conceitos dos Controles Internos Administrativos (também
conhecidos como Básicos ou Primários) se incorporam às atividades cotidianas da administração pública.
Por fim, identificamos a aplicação dos controles internos nas ações rotineiras que executamos como
servidores públicos e como podemos melhorar a gestão e nossos processos de trabalho com a aplicação
dos conceitos administrativos.

Conclusão
Parabéns! Você chegou ao final do módulo III, último módulo do curso. Como parte do processo de
aprendizagem, sugerimos que você apreenda esses conhecimentos resolvendo os Exercícios de Fixação
referentes às unidades estudadas. O resultado não faz parte da sua nota final, mas servirá como oportu-
nidade de avaliar o seu domínio do conteúdo, já que a plataforma de ensino faz a correção imediata das
suas respostas.
Você poderá refazer as questões, se achar necessário.

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