Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
EDlTORA FIOCRUZ
Diretora
Mana do Carma Leal
Editor Executivo
Joao Carlos Canossa Mendes
Editores Cientificos
Nisia Trindade Uma
Ricardo Ventura SantOJ
Conselho Editorial
Carlos E. A. Coimbra Jr.
Gerson Oliveira Penna
Gilberto Hochman
Ugia Vieira do Silva
Maria Ced/ia de Souza Minqyo
Maria Elizabeth Lopes Moreira
Pedro Lagerblad de Oliveira
Ricardo Llurenfo de Oliveira
/
Politicas Publicas no Brasil
Gilberto Hochman
Marta Arretche
Eduardo MarQues
Organizadores
1a Reimpressao
EDITORA
tj
F10Cr:l:UZ
I
r
ISBN, 978-85-7541-124-7
1a edic;ao: 2007
1a reimpressao: 2008
Catalogac;:iio na fonte
Centro de Informalfao Cientifica eTecnol6gica
Biblioteca da Escola Nacional de Saude Publica Sergio Acouca
2008
EDiTORA FIOCRUZ
Av. Brasil, 4036 - Terreo - sala 112 - Manguinhos
21040-361 - Rio de Janeiro - RJ
Tek (21) 3882-9039 I 3882-9041
TelefaX' (21) 3882-9006
e-mail: editora@fiocfUz.br
http://www.fiocruz.br
"
Autores
L _
i )!·
"
T
Gilberto Hochman (organizador) Sonia Miriam Draibe
Dauta! em ciencia politica peIo Instituto Livre-docente pela Universidade Estadual
Universitario de Pesquisas do Rio de Janei- de Campinas (Unicamp), doutora em cien-
ro (Iuperj), pesquisador e professor cia Casa cia politica pela Universidade de Sao Paulo
de Oswaldo Cruz/Funda~aoOswaldo Cruz (USP), professora adjWlta do Instituto de
(COC/Fiocruz), Rio deJaneiro. Econonlla e pesquisadora senior do Nu-
cleo de Estudos de Politicas Publicas da
Unicamp (Nepp/Unicamp).
Gilmar Rodrigues
Mestre em sociologia politica e douto-
Soraya Vargas Cortes
rando em sociologia politica pela Uni-
versidade Federal de Santa Catarina Ph.D. em politica social pela London School
(UFSC), pesquisador do Nudeo ofEcononllcs and Political Sci~ce (LSE),
Interdisciplinar de PoHticas Publicas professora do Departamento e Programa
(Nipp/UFSC), Florian6polis. de P6s-Gradua<;ao em Sociologia da Uni-
versidade Federal do Rio Grande do Sul
Marta Arretche (organizadora) (UFRGS), Porto Alegre.
-~~--- I
.>
SUMARIO
PREFACIO 9
APRESENTA~AO 11
!NTRODU~Ao 13
PARTE I - CONCEITOS
,
PARTE III - CONDICIONANTES E EFEITOS DAS POLiTICAS PUBLICAS
.'
r
10
APRESENTA<;:Ao
II
alguns textos ineditos que passaram por leituras e revisoes dos organizadores.
Desse modo registramos 0 nosso agradecimento aos colegas que nos ultimos
meses se dispuseram, com entusiasmo, a participar deste projeto.
A inten<;ao de reunir estes artigos em forma de livro foi dar sentido cole-
tivo a essa produc;:ao e promover 0 acesso mais amplo a urn conjunto de
contribuic;:oes te6ricas e empiricas sobre politicas publicas que, a nosso ver,
demonstra 0 grau de amadurecimento crescente da disciplina no pais e indica
caminhos por onde ela esta se desenvolvendo. E, portanto, urn panorama da
produ~ao em politicas publicas que nao esgota a agenda de pesquisa e as
possibilidades da area, mas, certamente, contribuira para 0 desenvolvimento
do campo de analise de politicas publicas no Brasil.
o livro tambem e resultado do esforc;:o e apoio de inumeros colegas que
nesta decada tern se dedicado a organiza<;ao institucional e academica do cam-
po, seja na Anpocs au na Associa~ao Brasileira de Ciencia Politica CABCP). Em
primeiro lugar, destacamos e agradecemos aos demais co-organizadores do
GT desde 2001: Soraya Vargas Cortes, Washington Bonflm e Celina de Souza.
Gostariamos de registrar nosso agradecimento ao apoio que 0 GT Politicas
Publicas e a area receberam de Argelina Cheibub Figueiredo, Elisa Pereira
Reis, Maria Herminia Tavares de Almeida e Sonia M. Draibe. Por ultimo,
esperamos que urn projeto editorial que envolveu intensarnente tantas pessoas
e instituic;:oes resulte nao apenas num livro, mas tambern na ampliac;:ao da rede
de pesquisadores interessados no tema, no estreitamento de relac;:oes
institucionais e profissionais, em novos projetos e iniciativas e, 0 que e melhor,
em bons amigos.
Os organizadnres
12
INTRODU<;:Ao
13
~--------------
,
1
I
14
Nos anos 1990, ocorreu urn novo deslocamento na agenda de pesquisa
em politicas publicas no Brasil. Sob influencia da literatura sobre processo
decis6rio - e, mais particularmente, da literatura neo-institucionalista em suas
varias vertentes -, a anilise da produs:ao de politicas publicas passa a ser exa-
minada dominantemente pelo angulo de suas relas:6es com as instituis:6es po-
liticas. Sua capacidade de afetar as estrategias dos atores e as decis6es tomadas
- sob a forma de desenhos de politicas - passaram a ser a variavel explicativa
central. Em associas:ao com as deslocamentos na agenda politica nacional--
em especial, a reforma do Estado -, a forma de governo (presidencialista) e a
forma de Estado (federativa) ganharam grande centralidade nas interpreta-
s:6es sobre as reconfiguras:6es de politicas espedficas.
Adicionalmente, as preferencias normativas da comunidade de ciencias
sociais por formas mais inclusivas de participas:ao politica adensaram uma
agenda de pesquisa que huscou interpretar as politicas estatais sob a 6tica de
seu potencial de transformac;:ao da cultura politica e das relac;6es entre 0 Esta-
do e os cidadaos. Nesse contexto, ganhatam destaque, no Brasil, as analises
mais voltadas para as transformac;:6es, tais como a descentralizac;:ao, as refor-
mas de politicas espedficas, 0 poder local, a emergencia de novos formatos
de participa~ao politica etc.
Nessa agenda de pesquisa, 0 desenho das politicas, seus mecanismos con-
cretos de operac;:ao e seu impacto sobre a ordem social foram examinados
como expressao de processos politicos referentes it natureza das instituic;:6es
politicas brasileiras, da cultura politica nacional, das possibilidades de mudanc;a
na otdem social e politica brasileiras, bern como das relac;:6es entre atores
politicos e 0 Estado. As arenas decis6rias, suas tegras e sua capacidade de
afetar as estrategias e a forc;:a relativas dos atores sociais ganharam grande
relevancia na analise dos processos de formulas:ao de politicas. Nos atlos re-
centes, os estudos sobre 0 Legislativo como arena relevante de analise tiveram
urn grande desenvolvimento, sendo que 0 papel das ideias permaneceu relati-
vamente subdesenvolvido.
o trabalho realizado por departamentos de ciencia politica e sociologia e
pot ins tituic;:6es academicas e govemamentais, associado ao esforc;:o desenvol-
vida no interior do Grupo de Trabalho de Politicas Publicas da Anpocs, e
tambem da Associa~ao Brasileira de Ciencia Politica (ABCP), visou explicita-
l
15
,
r
16
A primeira set;ao se inicia com 0 trabalho de Sonia Draibe, "Estado de
bem-estar, desenvolvimento economico e cidadania: algumas lic;oes da litera-
tura contemporanea". A autora apresenta a trajet6ria cla literatura comparada
sabre as sistemas de protec;ao social. Apas resenhar as contribuic;oes que
enfatizararn as determinantes economicos e societais deste fenomeno, bern
como as trabalhos chissicos sobre as sistemas de prote<;ao social, Draibe se
detem sobre as debates recentes, que enfatizaram as especificidades dos Esta-
dos de bem-estar mecliterraneos e do Leste Asiatica, bern como as principais
contribui<;6es dos trahalhos contempoclneos sobre familia e genera. 0 con-
junto dessas questoes nos auxilia a localizar as transformac;oes recentes pelas
quais passaram as sistemas de protec;ao, em especial na America Latina.
o trabalho de Celina Souza, "Estado da arte da pesquisa em politicas
publicas", resenha as principais contribui~6es da literatura de analise de politi-
cas publicas, acompanhando 0 surgimento da disciplina, definindo os seus
prineipais conceitos e discutindo as rela<;5es entre 0 campo de conhecimento e
a literatura neo-institucionalista, que tem recebido tanta aten<;ao recentemente.
Dada a pequena consolida~ao da literatura da area em lingua portuguesa, 0
1 A expressao punt'lUdled equdibrium c traduzida par alguns autores como equilibria intercompido e
por outcos como equilibria pontuado. Dentre as trabalhos incluidos neste livco, Celina Souza
utiliza a primeira expressaa e Ana Claudia Capella, a segunda. Como a questao nao envolve
meramente a traduyao do ingles, mas 0 canceito considerado, optamos por manter as diferentes
traduyoes, apos consulta as autoras.
l 17
tos de intensa mudan~a que caracterizam pontos espedficos de sua trajet6ria.
A analogia neste caso e com a biologia e as processos evolutivos, associados,
segundo as teorias contemporaneas da evoluc;:ao, a processos similares a cur-
vas em S, associando longas estabilidades com mudan~as intensas concentra-
das no tempo. 0 processo de produ~ao das politicas seria dividido entre os
subsistemas espeeializados, encarregados da opera<;ao e dos detalhes das a<;oes
govemamentais, e as lideran<;as politicas mais centrais; seria ainda influeneiado
pela assoeia~ao de contextos institucionais com ideias sobre as politicas (ima-
gens), tanto no sentido de informa<;oes empiricas quanto dos apelos emotivos
assoeiados as ideias (tone).
As lutas politicas nesse caso se conforrnam tambern como lutas pela
forrna<;ao das "irnagens das politicas", em que a importaneia dos empreende-
dares de poHticas na promo<;ao de associa<;oes entre problemas e solm;oes, tal
como em Kingdon, tern relevancia explicativa central.
A segunda se<;ao se inieia com 0 trabalho de Soraya Cortes, "Viabilizando
a participa~ao em conselhos de politica publica municipais: arcabou<;o
institucional, organiza<;ao do rnovimento popular e polity communities". Trata-se
de urn estudo empirico sobre os conselhos municipais cla regiao de Porto
Alegre (RS), que investiga seu funcionamento, buscando identificar os fato-
res que afetam a participa~ao popular. A contribui~ao deste trabalho consis-
te em testar as proposi<;oes explicativasde diferentes correntes te6ricas e
integra-las em uma explica<;ao que combina e articula diferentes variaveis
institueionais e soeietais. A autora afirma que a dissemina<;ao dos conselhos
foi promovida pelos processos de descentraliza~ao, que condieionaram a
transferencia de recurs os financeiros para os niveis subnacionais de governo
a cria<;ao desses foruns.
No entanto, sua existencia nao e sinonimo de participa~ao. Para que esta
aconte<;a, e necessaria a combina<;ao favoravel de diferentes fatores, quais se-
jam: caracteristicas institueionais espedficas da area de politica de publica em
questao; a capaeidade organizativa dos movimentos popular e sindical e de
grupos de interesses de usuarios na eidade; posi<;oes favoraveis das autorida-
des munieipais em relac;ao a partieipa~ao; a natureza da poliry communiry em
cada area, identificada principalmente pelo tipo de relac;ao existente entre pro-
fissionais e lideranc;as populares.
18
------ -----
o trabalho de Sidney da Silva e Rafael Cortez, "Intera~ao sindicalismo-
19
.'
Operacional Basica 98 levou amunicipalizac;:ao das capacidades e, altemativa-
mente, a equalizac;ao dos servic;:os prestados.
as resultados sugerem urn aumento da participac;ao dos munidpios na
prestac;:ao dos servic;os ambulatoriais na grande maioria dos estados, assim
como urn aurnento da presenc;a dos munidpios tambem na prestac;ao de ser-
vic;os hospitalares, embora nesse caso a presenc;a do setor privado ainda con-
tinuasse amplamente predominante.
A desigualdade entre munidpios, entretanto, nao sofreu reduc;:ao significa-
tiva. Se isso nao representa urn problema em si para a politica, orientada princi-
palmente para promover a descentralizac;:ao de responsabilidades, demonstra
uma limitac;:ao do efeito do conjunto de incentivos const:roido para a promoc;:ao
de urna maior igualdade entre entes federados.
A terceira parte inclui contribuic;oes que avaliam os condicionantes e efei-
tos do gasto social. No primeiro trabalho, "Internacionalizac;:ao econ6mica,
democratizac;ao e gastos sociais na America Latina, 1980-1999", de George
Avelino, David S. Brown e Wendy A. Hunter, avalia-se 0 impacto dos proces-
sos recentes de abertura econ6mica e democratizac;:ao sobre a estpltura de
gastos de paises latino-americanos. Utilizando medidas de abertura financeira
e dos regimes politicos - classificados pela presenc;a ou nao de abertura a
corttestac;ao -, os autores avaliam a dinanUca dos gastos sociais em geral e em
educac;ao, saude e previdencia, em particular.
Embora a utiliza~iio de medidas diferentes de abertura leve a resultados
distintos, a democracia tern efeito positivos sobre os gastos sociais e, ao con-
tra-rio do que expressa urna parte importante do debate politico, a abertura
financeira nao os impacta negativamente. A observac;ao das informac;:oes de
gasto desagregadas sugere ainda que a abertura comercial impacta favoravel-
mente os gastos previdenciarios e em educac;:ao e que as relac;:oes entre abertu-
ra, democracia e gastos sao mais complexas do que considerado usualmente
pelo debate em torno do tema.
a impacto do Fundo de Manutenc;ao e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valoriza~iio do Magisterio (Funde!) sobre as desigualdades
no fmanciamento da educac;:ao e analisado pot Daniel Arias Vazquez. Diferen-
temente dos demais trabalhos desta parte, a contribuic;ao de Arias esta na
analise dos efeitos de desenhos especHicos de regulac;ao das fmanc;as publicas,
I 20
l
r
ao 1nves de suas causas. 0 autor analisa os efeitos do Fundef, entre 1998 e
2006, na promo~ao de eqilidade no gasto em educa~ao.
unidacles estacluais. Issa ocorreu por uma interpreta<;:ao minimalista por parte
do Ministerio da Educa<;:ao, com rela<;:ao a defmis:ao deste minimo, por razoes
fiscais, tanto no segundo governo Fernando Henrique Cardoso quanto no
primeiro governo Lula. Durante 0 primeiro, entretanto, as desigualdades entre
estados tenderam a aumentar e no segundo tenderam a se reduzir, embora
nao como efeito do aumento dos repasses do governo federal.
o trabalho de Gilmar Rodrigues, "Democracia e partidos politicos: os
gastos publicos munieipais como instrumento de analise politico-ideoI6gica",
avalia 0 comportamento do gasto publico nos municipios do estado de Santa
Catarina ao longo de duas gestaes de 1993 a 2000. 0 autor pretende avaliar a
existeneia de padroes diferentes de gas to por funs:ao em administras:oes de
direita, centro e esquerda, considerando 0 partido a que pertence 0 prefeito
municipal, assim como os comportamentos de gasto de diferentes partidos
analisados separadamente.
o autor nao encontra diferens:as entre os pedis de gasto de administra-
<;:oes posicionadas ideologicamente de forma distinta, embora os gastos te-
nham apresentado grande regularidade e seguido urn perfJ.1 clclico. Os parti-
dos politicos apresentam comportamentos diferentes, embora esses nao se-
jam estaveis entre as duas gestoes, impedindo a delimitas:ao de preferencias
alocativas partidarias.
A quarta e Ultima ses:ao do livro, por fun, apresenta contribuis:oes associadas
a analise da implementas:ao e a avalia<;ao de politicas. A ses:ao se inicia pelo
21
II
22
l
Em seguida, Carlos Aurelio Pimenta de Faria e Cristina Filgueiras analisam
a avalia<;ao de politicas do Clille e do Brasil no arrigo "As politicas dos sistemas
de avalia<;ao cia educa<;ao basica do Chile e do Brasil". Os autores investigam de
forma comparada as politicas de avalia<;iio cia educa<;ao no Chile e no Brasil em
periodo recente e trac:;:am urn amplo panorama do surgimento cia avalia<;ao e
das suas caracteristicas, considerando diferentes objetivos. Em seguida, discutem
a constituic;ao dos sistemas e a utiliza<;ao de seliS resultados nas dernais politicas
de educa<;ao nos dais paises. As politicas foram implementadas em conjunturas
politicas e com ftnalidades distintas nos dais paises.
No caso do Chile, 0 sistema f01 pensado no interior de estrat<~gias
23
L - ------------
"
f
Parte I
Conceitos
l ~ _
Estado de Bem-Estar,
Desenvolvimento Economico e
Cidadania: algumas 1i~6es da
literatura contempodlnea*
Sonia M. Draibe
27
l - - - - - - - - - - - - -_ _
POlhlCAS PUBLICAS NO BRASil
1
i
28
Estado de Bem-Eslar, Desenvolvimenlo Econ6mlco e Cidadanla
29
.'
POlITICAS PU811CAS NO BRASil
Foi Gunnar Myrdall quem explicitou originalmente tal conceito de desenvolvimento social
quando coordenou, em 1966, no Conselho Economico e Social das Nac;:6es Unidas, 0 grupo de
especialistas encarregado de elaborar a estudo sabre a estrategia unificada de desenvolvimento
social e economico, orientada por quatm principios nonnativos basicos: a) que nenhum segmen-
to da populac;:ao seja deixado a margem do desenvolvimento e das transfonnac;:oes sociais; b) que
o crescimento seja objeto da mobilizac;:ao de arnplas camadas da populac;:ao e que se assegure sua
participac;:ao no pmcesso do desenvolvimento; c) que a eqiiidade social seja considerada igual-
mente importante no plano etico e no da eficiencia economica, e d) que se conf11'a alta prioridade
ao desenvolvimento das potencialidades humanas, especialmente das crian9\s, evitando-se a
desnutric;:ao precoce, ofertando-se servic;:os de saude e garantindo-se a igualdade de oportunida~
des (Kwon, 2003). Desde entao, tal perspectiva evoluiu com exito, transforrnando-se em referen-
cia estrategica de outras agencias multilaterais, como 0 demonstra a succssao de eventos intema-
cionais tais como: a Declarac;:ao Mundial sobre a Protec;:ao das Crianc;:as (1990); a Cupula de
Desenvolvimento Social de Copenhague (1995); as Metas do Milenio; a Carta de Lisboa de 2000, da
Uniao Europeia; a Carta Social de Islamabad (2004) (Midgley, 1995; Draibe, 2004; Giiendell &
Barahona, 2005).
Em ingles, 0 tenno produclitism tern sido usado com variadas conotac;:oes, desde as visoes ortodo-
xas que valorizam 0 crescimento como objetivo primeiro, passando ainda pelos que 0 utilizarn
critica ou pejorativamente para se refemem aquela mesma conccpc;:ao. Usamos aqui a expressao
"inserc;:ao pmdutiva" para nos refenrmos ao produclivisl we!fan Slale, conscientes, entretanto, da
distancia que separa as dois conceitos.
30
Estado de Bem-Estar, Deserwolvimenlo Econ8mlco e Cidadania
Exemplos de tal orientaltao podem ser encontrados em conhecidos slogan;, utilizados par Blair,
Clinton, Giddens e outros, tais como: "Nao mais direitos sem responsabilidades!"; "Que 0
trabalho pague1"; "Trabalho para os que podem; proteltao para os que nao podem!"; "Acabar com
o bem-estar social tal como 0 conhecemos.I"; "Menos para as pais, mais para os ftlhosJ" etc. (Sabel
& Zeitlin, 2003).
A experiencia latino-americana recente registra incontaveis exemplos de orientalt0es deste tipo,
em programas educacionais, de capacitaltao ou ainda as que favorecem 0 emprego produtivo e 0
auto-emprego, como as de microempresas ou microcredito.
31
L
f
POllTICAS PUBLlC,",S NO BRASIL
Referencia especial cabe fa perspectiva dos direitos humanos, especialmente impulsionada por
prindpios da democracia e da eqiiidade social, enfoque que nas palavras de Giiendell e Barahona
(2005: 4), logrou reunir "tres coisas que normalmente estiveram separadas: 0 acesso fa riqueza, isto
e, 0 problema das necessidades; 0 acesso fa liberdade como autonomia, isto e, 0 problema do
exerdcio das capacidades, e 0 acesso ao poder, que alude ao problema da participas:ao social e
poHtica".
32
.'
Estado de Bem-Eslar, Desenvolvlmento Ecollomico e Cidadania
33
.'
POlfTICAS PUBLICAS NO BRASIL
Cujos atributos sao principalmente as seguintes: 0 mereado como locus de uma soIldariedade de
base individual; a predomimincia do mercado na provisao social, da qual participam com menos
peso a familia e 0 Estado. Neste regime se enquadrariam paises como os Estados Unidos, 0
Canada, a Australia, a Nova ZeI:india, a Irlanda e 0 Reino Unida.
Fundado em uma soIldariedade de base familiar, caracteriza-se par uma provisao social na qual a
familia desempenha papel central em relm;:ao au carater marginal do mercado e ii ac;:ao subsidiaria
do Estado, tendo ainda por refercncias 0 slallls, 0 merito e a sam;:iio de atores coletivos e
corporativos diferenciados. Paises como Alemanha, ItaIla, Franc;:a e outros da Europa continental
exemplificariam este regime.
10 Fundado em uma solidariedade de base universal, sendo 0 Estado 0 seu locus principal, e
caracterizado por uma composilfiio da provisao social na qual 0 Estado desempenha papd central
em relalfao as posilfoes marginais da familia e do mercado. Aqui se classificam tipicamente as
paises nordicos, Suecia, Dinamarca, Noruega e Finhindia (Esping-Andersen, 1990, 1999).
II Iniciada com 0 pioneiro trabalho de Titmus de 1958 e ampliada por estudos como os de Marshall
(1964), Briggs (1961), Rimlinger (1971), Hecla (1974), Wilenski (1975) e, ja na segunda onda de
im'estigac;:oes dos anos 1980, pelos trabalhos, entrc outros, de Flora (1986), Flora e Heidenheimer
(1986), Alber (1986), Ferrera (1984) e Ascoli (1984).
12 De-commodijication foi aqui livremente traduzida par desmemmtilizafiio. Gutra cara do direito social
da cidadania, 0 conceito designa 0 grau em que 0 Estado de bem-estar dcbilita 0 vinculo
monerario, garantindo 0 direito independentemente da participalfao no mercado (e das rendas ai
auferidas). Bens e servilfos sociais perderiam, sob tal mecanismo, parcial au totalmente, seu
carater de mercadoria (Esping-Andersen, 1999).
L 34
r
Estado de Bem-Estar. Desenvolvimento Econ6mlco e Cidadania
35
L
"
POLinCAS PUBUCAS NO BR...SIl
36
Estado de Bem-Estar, Oesenvolvirnento Economico e Cidadania
IS Theret ressalta ser esta uma dificuldade inerente i metodologia de d,uten, construidos mediante
alguns grandes tipos de equivalencia que se sup6em representativos do con junto de paises,
devendo cada pais ser classificado em uma e somente uma das classes estabelecidas. Razao pela
qual emerge imediatamente 0 problema dos casas de dificil classifica~ao nos regimes de Esping-
Andersen, como seria 0 casu do Reino Unido e do Japa.o (Theret, 1998, 2002).
16 Nao por acaso, tern sido diffeil para 0 autor, e para outros que 0 tentaram, estudar as rcformas
recentes dos Estados de bem-estar segundo a mcsma metodologia dos regimes e as classifica<;:oes
correspondentes dos paises.
17 Sensivd i cntica, Esping-Andersen (1999) reformulou parcialmente sua matriz analitica, atribuin-
do um maior peso ao corte de genera e i economia domesticalfamiliar como esfera da reprodu-
<;::\0 social, juntamente com as outras institui<;:6es da poJ{tica social.
18 A critica, curiosamente, aponta excessos, mas tambem carencias de "historicidade", isto e, tanto
um suposto "eurocentrismo" na caracteriza<;ao dos regimes como, pcln cantriirio, a ausencia de
variaveis historicas tais como tra<;:os culturais ou tradi<;:6es familiares, gue distinguiriam paises e
grupos de paises ainda na regiiio europeia.
L 37
POllTKi\S PUBlIei\S NO BRi\Sll
38
........_--------------------~._._-_ ... _.
"
r
,
o
Estado de Bem-Estar. Desenvolvimenlo Econ6m1co e Cid<ldanla
39
i
!
POlfTICAS PUBLICAS NO BRASIL
n E chissica a caracteriza~ao que fez Theda Skoepol da dualidade do sistema de protetyao social dos
Estados Unidos (the two-frock .rysfem), por apresentar simultaneamente caracteristicas de urn Estado
de bem-estar do tipo patriarcal, que protege 0 homem - pro,'edor -, e do tipo matemalista, que
protege a mullier enquanto mae. Esping-Andersen (1997) chamou a aten~ao para a singularidade
do caso japones, qualificando-o como "hibrido" por combinar caracteristicas dos regimes liberal
e conservador. Luis Moreno denomina '~.ia media" 0 Estado de bem-estar espanhol, que incorpo-
raria elementos tanto das tradis:6es bismarckianas como da trarutyao beveridgeana (Moreno, 2000a,
2000b).
Zl A!em da nao-correlas:ao entre nive!/duratyao da industrializas:ao e extensao do Estado de bem-
estar, as evidencias indicam maior relas:ao com a urbanii'.a~ao que com a industrializatyao, assina-
lando, por exemplo, que, na Europa, sua emergencia se deu antes na Alemanha de Bismarck,
menos industrializada na epoca que a Inglaterra e os Estados Unidos. Na America Latina, surge ja
nos primeiros momentos da industrializa~ao, antes, portanto, das fases em que surgiu nos paises
europeus ou nos Estados Unidos. Emerge mais tardiamente no Japao do que em outros paises
menos industrializados do Leste Asiatico (Pierson, 2003; Kuhnle & Hart, 2003). Antecipatyao de
demandas e respostas a deficits de legitimatyao sao argumentos comumente utilizados pur autores
que enfatizam a interven¢.io de fatores politicos na precoce emergencia dos modernos sistemas
de politicas sociais.
40
•
r Estado de Bem-Estar. Desenvolvimento Economico e Cidadania
41
,.
•
42
r Estado de Bem-Eslar, Desenvolvlmento Economico e Cidadanla
L 43
PoL(ncAs PUPlICAS NO BRASIL
44
•
,
!
,; Estado de Bern-Estar. Desellvolvimento Econ6mico e (idadania
r mecanicistas cla classica teoria cia modernizac;:ao32 OU nas suas virias traduc;:6es
I quantitativistas?3.' Incorporando a critica a tal teoria, 0 ressurgimento contem-
poraneo cla problematica cia modernidade34 caloca em outros termos a inves-
tiga<;ao historica sobre 0 Estado de bem-estar, tratando de identificar desde
suas origens as variadas totas seguidas por grupos de paises na sua transis:ao
para a modernidade.
Garan Therborn, no seu ambicioso estudo European Modernity and Beyond:
the trajectory of European societIes 1945-2000 (fherborn, 1995), examina as raizes
das caractensticas regionais em quatro diferentes totas de transic;:ao, segundo as
concli'10es e temporalidades com que cada regiao se incorporou ao processo
geral de moderniza<;ao capitalista (fherborn, 1995, 2004b): a "rota europeia
end6gena",3S as "sociedades de colonos nos Novas Mundos" (em suas ver-
tentes de "co16nias de genoddio e colonias de assentamento''),36 a "zona colo-
nial da Africa e da maior parte da Asia"37 e os "paises de modernizacyao reativa,
induzida desde 0 exterior".3B
Elaboradas segundo criterios pr6prios da dinamica hist6rica, as rotas re-
metem as configuracyoes hist6rico-institucionais presentes no ponto de partida
}2 Resumidamente, 0 nuc1eo de tal teoria e 0 processo de mudanii=a de urn a outro modelo de
sociedade, ao longo do qual sociedades "agricolas tradicionais" - marcadas por estrutura social
pouco complcxa e pouco alterada no tempo, nas quais predominam a familia estendida e relayoes
primarias entre as pessoas - se transformam em "sociedades urbano-industriais" - de estrutura
social diversificada e complexa, na qual predominam a familia nuclear e relaii=0es sccundarias,
mediadas par instituiii=0es, sociedades que se destacam ainda pelo seu dinamismo, ista e, por
estarem frequentemcnte submetidas as inovalYoes e a mudanii=a. Em coerencia com tais postula-
dos, 0 Estado de bem-estar social tendeu a ser analisado segundo a "logica da convergencia",
como se guardasse relaii=0es quase automaticas com os processos sociais maiores, a urbanizaii=ao, a
industrializaii=ao, a transiii=ao dcmognifica, a estruturaii=ao de classes, 0 regime salarial e a nova
institucionalidade do Estado que os acompanham (Amenta, 2003).
33 Com base em supostos gerais e nas abstraii=0es da teona da modernizaii=ao, nada mais natural que
'medir' as diferenii=as de niveis de desenvolvimento entre paises mediante algumas variaveis
socioeconomicas e com 0 auxilio do 'metro' do continuo tradicional-moderno, mral-urbano ou
outros.
34 Referimo-nos especificamente as teorizaii=0es no campo da historia economica e social, particu-
lannente aD debate sobre a "histona global" e 0 entrelaii=amcnto de distintos processDs e tempos
de modernizaqiio (Chakrabarty, 2000; Therborn, 2004a, 2004b; Costa, 2005).
35 Na qual as forii=as da modemidade e da antimodernidade eram ambas internas, mobilizadas pelos
processos da industrializaqao, urbanizac;:ao, a transic;:ao demognifica, a secularizaii=ao, alem das
novas instituic;:oes da democracia parlamentar, da centralizaii=iio e da intervem;:ao estatais.
36 Na qual as forqas da modernizac;:ao atuam simultaneamente contra as populaqoes incligenas locais e
contra 0 tra.wcionalismo de seus paises de origem. Aqui se incluem as Americas do Norte e do Sui.
37 A qual a modernidade chegou de fora, em geml pela ponta do fuzil, mas logo se voltou contra as
conquistadores coloniais.
38 Paises cujas elites, desafiadas e ameac;:adas por potencias imperiais extemas, importaram seletiva-
mente os modclos de modernidade do exterior (por exemplo, 0 Japao).
L 45
POLITICAS PUOtiCAS NO BRASIL
1~ 46 _ _
r Estado de Bem-Estar. Desenvolvimento Econ6mlco e Cidadania
39 Orloff (1996) e Walby (2001) minimizam tal crftica, recordando que, embora nao central, a
dimensao de genero sob a forma familia ocupaya importante espalt0 nas tipologias de Esping-
Anderson, em especial na sua caracterizaltao dos regimes liberal e conseryador.
47
..
POL!TICAS PUBLICAS NO BRASIL
48
l_~~~---------
Estado de Bem-Estar. Desenvolvimento Econ6mico e Cidadania
41 Lewis (1992) argumenta que a desigual divisao sexual do trabalho remunerado e nao remunerado
fompe com as fronteiras da "mercantiliza<;:ao" e "desmercantiliza<;:iio". Segundo a autora, do
ponto de vista da mulher, a cidadania wcial e a autonomia se apoiariam em processos distintos,
entre eles a "desfamiliariza<;:ao" das atividades de cuidados domesticos.
42 Bern conhecida foi a realfao de Esping-Andersen as criticas das feministas. Em trabalho posterior,
o autor incorporou, ao !ado da desmercantilizalfao, os graus de desfamiliariza<;:ao como atributos
distintivos dos regimes (Esping-Andersen, 1999).
~3 Leis relativas ao matrimonio, a poHtica familiar e as instituilfoes da politica social produzem
efeitos na situalfiio da mullier, nas relalfoes e papeis de genero, mas as efeitos do Estado podem
ser tanto negativos como positivos, em relatyao a emancipalfao feminina (Sainsbury, 1996).
49
POLiTiCAS PUBLICAS NO BRASIL
50
l
Eslado de Bem-Eslar. Desenvolvimento Economico e Cldadanla
I
i"
Estaclos au regimes de bem-estar. Se, a principia, se tratava de identificar tra-
<;08 ou varia<;oes dentro dos regimes gerais - por meia de conceitos tais como
patriarcado, maternalismo,47 ou uma combina<;ao destes _,48 posl<;6es contem-
pod-neas bern mais radicais tratam, no limite, de substituir as tipologias criticadas
por novas, fundadas em categorias de genero. 49 Certamente, as teorizalfoes
sobre os regimes de bem-estar na 6tica de genera naG lograram se constituir
em alternativas consistentes as tipologias que criticavam, limita<;ao alias admiti-
da par varias teoricas feministas (Orloff, 2003; Sainsbury, 1999; Walby, 2001),
E dificilmente poderiam se-lo, enquanto mantivessem lange de suas conside-
rac;oes as relac;oes Estado-mercado, 0 trabalho assalariado, a estrutura social,
as processos de mercantiliza~ao e estratificac;ao social, ou seja, as relac;6es
estruturantes e determinantes nao somente cia economia, mas em geral cla
sociabilidade capitalist3, terreno social no qual se armaram e se redefmiram as
estruturas do Estado de bem-estar. Levacla a suas Ultimas conseqiiencias, tal
separac;ao apontaria, na verdade, para a impossibilidade de qualquer dialogo
com as tipologias de regime de bem-estar, altemativa alias defendida por cor-
teutes feministas radicals, de orientac;ao culturalista extremacla.
47 De modo pioneiro, a tradic:;:ao nordica de estudos feministas elaborou dais modelos ideal-tipicos
opostos, diferenciados segundo seus efeitos negativos ou positivos sobre a posil;ao da muther
em termos de beneficios sociais: 0 Estado de bem-estar patriarcal e 0 Estado de bem~estar
favoravcl as mulheres (Larsen, 1996). Com 0 foco em objetivos e estrategias, os modelos arquetipicos
mae-esposa e de igualdade de sexo sao de usa generalizado (Daune-Richard, 2001). Eiriin Larsen
(1996) faz uma boa resenha da evolul;ao historica dos estudos feministas sobre ideologia e
politicas maternaJistas. De especial interesse e 0 seu resumo da interpretal;ao maternalista do
Estado de bem-estar elaborada por Theda Skocpol, e 0 debate que gerou no meio academico
feminista, em especial sua discussiio com Linda Gordon.
48 0 trabalho de Skocpol foi pioneiro na demonstral;ao da dualidade do sistema estadunidense de
protet;ao (the two-t;ers ou the two-track system) e de que tal estilo de poHticas resultou do ativismo
exitoso de mulhcres reformistas, mobilizadas por valores do maternalisrno e demandas de
cidadania baseada em suas capacidades como maes responsaveis pelo cuidado de seus filhos,
enfatizando, portanto, as diferent;as mills que a igualdade com 0 homem. Por outro lado, a autora
enfatiza que jamais se materializou nos Estados Unidos urn Estado de bem-estar puramente
matemalista (Skocpol, 1992; Orloff, 1996).
49 Criticando 0 procedimento de meramente adicionar dimensocs de gblero as tipologias corren-
tes, Lewis e Ostner (1991) definem 0 regime de bem-estar, em geral, como 0 "modelo do homem
provedor" (MHP), que diferenciam em seguida em forte (MHPf-<), moderado (MHPM) e debil
(MHPD), de acordo com 0 "grau de incidencia" dos atributos do mode1o em cada pais. Com base
em investigat;oes empiricas, Lewis (1992) classificou a Irlanda e 0 Reino Unido como MI-IP Forte,
a Frant;a como MHP Moderado e a Succia como MHP Debi!. Em trabalho posterior, a mesma
autora (I,ewis, 1997) propos 0 conceito de "regime de cuidados domesticos", afirmando a
centralidade do trabalho domestico nao rcrnunerado na identifica<;ao das \'ariat;6es do Estado de
bcm-estar.
L
51
POLlTICAS PUBliCAS NO BRASil
10 Este ultimo criterio - capacidade de fonnar e manter autonomamente a familia - parece particu-
lannente interessante por sugerir a possibilidade de se estimar 0 grau de indepcndencia do chefe
da familia, mulher ou homem, independentemente das variadas formas que podem fundamentar
tal independcncia: trabalho remunerado, transferencias monetarias baseadas em direitos, ou
outras.
II 0 poliq J',ertder regime se defme pelo conjunto dos seguintes atributos diferenciais: a divisao sexual
do trabalho (homem provedor/mulher cuidadora); igualdade ou diferen'ra de genera na defini-
~iio do ertfiflemenf; 0 recipiente do beneficia (se 0 chefe da familia, ou 0 homem prmTedor, ou a
mulher cuidadora, au cada urn dos individuos, sejam as dependentes, sejam os autonomos);
regras e incentivos fiscais (base matrimonial ou individual da taxa~iio de impastos, com ou sem
dedu'r0es dos gastos familiares); politicas salariais e de emprego; esfera publica/privada dos
servi~os de cuidados; remunera~ao ou nao das atividades de cuidados etc. (Sainsbury, 1999).
12 Em Sainsbury (1999), 0 male breadwinner regime se baseia em uma estrita divisao sexual do trabalho,
no modelo do homem pro\'edor e no principio da manuten~ao. Ja 0 regime de papcis separados
por genera se ap6ia igualmente na estrita divisao sexual do trabalho, mas se organiza segundo as
dois principios, 0 de manuten~ao e 0 de cuidados, reconhecendo, neste ultimo, os direitos da
mulher como cuidadora (direitos reprodutivos e de mies). Diferentemente, 0 regime do indi\'i-
duo provedor-cuidador se apoiaria em fun~oes compartilhadas por homens e mulhcrcs tanto
como provedores quanto como cuidadores, e em iguais direitos fundados em sua condi~ao de
cidadao. Em trabalho anterior, a autom trabalhou apenas com 0 primeira e 0 ultimo dos modelos
referidos (Sainsbury, 1994).
13 0 instrumental dos pofit)' J',etlder rq:imes permitiu a Sainsbury (1999) identificar importantes diferen-
~as de genera entre os palses escandinayos (Suecia, Dinamarca, Noruega e FinLindia) - qualifica-
dos, todos eles, entretanto, como regimes social-democratas de bem-estar, segundo a tipologia de
Esping-Andersen.
52
r
,
f
r
Estado de Bem-Eslar, Desenvolvimento Economico e Cidadania
53
L
..
i
I
PoLfnCAS PU5UC,o.,S NO BRASil
H Inspirado na amilise institucionalista, a autor privilegia tres dimcns6es para a identifica~ao dol'
sistemas de familias: 0 pader familiar interno (0 patriarcado e mas varia~6es), a regulas:au da
ordem sexual (0 matrimonio, a coabitalYiio e as limites entre sexualidade marital e nao marital) e
o comportamento da fccundidade (Therborn, 2004b).
54
..
r I
Estado de Bem-Estar, Desenvolvimenlo Economico e Cidadania
5.\ Caracteri:.:ada pela rq,'lIlalf:1O laica (ou semilaica) das relalf<Jcs familiares; matrimonio contratual,
monogamico, com line escolha do par; pare!ltesco bilateral; ausencia de obrigalfao com os
ancestrais; a\'alialfao moral negaciva da sexualidade como tal (l'herborn, 2004b).
% Caracterinda pela regulalfao por meio de lei sagrada das relalfoes de familia; matrimonio contratual,
poligamia masculina delimitada, superioridade masculina (pertencimento patrilinear dos filhos,
divorcio por reptldio da mulher); prote¢.io das mulheres (capacidade legal, direitos de proprie-
dade e heranlfa das filhas); sexualidade regulada pela ordem marital (com varialfoes segundo as
correntes do islamismo) (l'herborn, 2004b).
;7 Caracteri:.:ada pela regulalfao par lei sagrada das relalfoes de fanulia (hinduismo); matrimonio por
lei sagrada, indissoluvel c monogamico, obedecendo a acordos por rcgras de endogamia de casta
e exogamia de linhagem; familia patriarca] de estrutura patrilinear extensa, incluindo os filhos
casados, com propriedade comum (Therborn, 2004b) .
.\R Caracterizada por regulalfao par lei sagrada das relalfoes de familia (confucionismo); matrimonio
contratual, dissoh.lvel (par acordo mutuo ou par iniciativa do csposo); familia patriarcal, de
linhagem patrilinear extensa (China) ou troncal Oapao), organizada por fortes relalfoes
intergeracionais, veneralf:1O dos anciiios, valor das obrigalfoes familiares e visao instrumental
masculina da sexualidade (fherborn, 2004b).
;9 Conjuntos de fanulias regulados por sistemas e normas; matrimtmio por aliant;as com pagamen-
tos de bens pela noiva; poligamia em grande escala, fecundidade valorizada; herant;a entre gera-
t;6es e membras do mesmo sexo; culto aos anciaos e ancestrais. (Variantes: 0 subsistema da Costa
Ocidental, com not3.\'el autonomia socioeconomica intramarital da mulher, e 0 do Sudeste e
Centro-Oeste mUlfulmano, estritamente patriarca1. Entre os dais, se locali7.a a area matrilinear da
Africa Central) (Therborn, 2004b).
60 Caracterizada pelo pluralismo reJigioso; matrimonio regulado par regras f1exlveis de selelf:lo do
I par e de divorcio; estrutura familiar patriarcal; lalfos de parentesco bilateral (I'herbo[J1, 2004b).
61 Caracterizado por resultar da interpenetralf:lO entre 0 patriarcado europeu cristiio dos coloru7.a-
dares e as estruturas familiares das duas classes dominadas, os indigenas c os escravos negros
I (variantes indo-crioula e afro-crioula); marcado pela dualidade de regras matrimoruais, por forte
proporlfao de pares informais e acentuada proporlfao de filhos fora do casamento (Therborn,
2004b).
L 55
POLfTICAS PU811CAS NO BRASIL
Observa~6es Finais
Mais que conclusoes, estas notas finais chamam a atenc;ao para 0 objetivo do
trabalho aqui apresentado: estimular e promover estudos futuros sobre os Esta-
dos de bem-estar social na America Latina. convenientemente em investigac;oes
enraizadas em terreno conceitual amplo e comum, ou seja, no campo cia analise
intemacional comparada sobre as formas e tipos de Estados de bem-estar.
Ninguem desconhece as grandes dificuldades que enfrenta urn tal trata-
mento do tema. Entretanto. como pretendemos ter demonstrado ao longo
do texto, 0 desenvolvimento recente das teorias sobre tipos e regimes de Es-
tados de bem-estar possibilita precisamente resgatar os trac;os espedficos com
que emergem as modemas instituic;oes cia protec;ao social em diferentes regioes
do mundo, e em distintos momentos das suas hist6rias modernas.
Ao relacionar os distintos regimes de bem-estar com os padroes de mo-
dernizac;ao e de desenvolvimento economico, a literatura contemporanea esti-
mula 0 confronto de conceitos e tipologias gerais com as determinac;oes e
circunstancias hist6ricas especificas. Resultados favoraveis parecem ja ter sido
verificados nos estudos, aqui comentados, que trabalharam conceitos promis-
sores como os de Estado de bem-estar mediterraneo ou, no caso dos paises
do Leste Asiatico, de Estado desenvolvimentista de bem-estar. Como
enfatizamos, as distintas orientac;oes analiticas comentadas apelam a perspecti-
va hist6rica e de longa durac;ao, tendo por eixo privilegiado a amilise integrada
da economia e da politica social, de modo a resgatar os Estados de bem-estar
social em sua dinamica hist6rica e vinculada aos processos de desenvolvimen-
to economico e modernizac;ao das estruturas sociais. A rustoricidade das cate-
gorias de regimes de bem-estar tende a ampliar-se, em tal perspectiva, ao
remeter por definic;ao as circunstancias concretas e especificas dos distintos
processos e rotas de modernidade, mediante os quais podem afinal ser
S6
!
r
,
,f
Estado de Bem-Eslar. Desenvolvimento Econ8mlco e Cldadania
Referencias
ABRAHAMSON, P. The welfare modelling business. SocialPolicy andAdministration,
33(4): 394-415, 1999.
ALBER, J. Dalla Carita Alia Stato Sociate. Bologna: II Mulino, 1986.
AMENTA, E. What we know about the development of social policies. In:
MAHONEY,J. & RUESCHEMEYR, D. (Eds.) Comparative HistoricalAnalysis
in the Social Sciences. New York: Cambridge University Press, 2003.
ASCOLI, U. II sistema italiano de welfare State. In: ASCOLI, U. (Ed.) Welfare
State al/'Italiana. Bari: Laterza, 1984.
ASPALTER, C. Identifying variations of conservative social policy in North
East Asia: Japan) South Korea and Mainland China, 2001. (Discusion
Paper, 81)
BARRIENTOS, A. Welfare regimes in Latin America. University of Hertfordshire,
2001. (Mimeo.)
BRIGGS. A. The welfare State in historical perspective. Archives Europeennes de
Sociologie, 2: 228, 1961.
57
"
'1
POLITICAS PUBLICAS NO BRASIL
58
"
Estado de Bem-Estar. Desenvolvimento Econl"lmico e Cidadania
59
"
PolfTlct\s PUBllCt\S NO BRASil
GOUGH, I. Welfare State in East Asia and Europe. In: ANNUAL WORLD
BANK CONFERENCE ON DEVELOPMENT ECONOMICS
EUROPE, 27 June 2000, Paris. (paper presented at the session "Toward
the new social policy agenda")
GOENDEL, L. & BARAHONA, M. Programacion social con enfoque de
derechos: hitos y derroteros en la configuraci6n de un nuevo paradigma.
San Jose, 2005. (Mimeo.)
HECLO, H. Modern Social Politics: from relief to income maintenance in Britain and
Sweden. New Haven, London: Yale University Press, 1974.
HOLLIDAY, I. Productivist welfare capitalism: social policy in East Asia. Political
Studies, 48(4): 706~723, 2000.
JONES, C. The Pacific Challenge: confuncion welfare States in CatherineJones. Newperspectives
on the Welfare State in Europe. London: Routledge, 1993.
KIM, Y M. The Re~examination of East Asian welfare regime: methodological
problems in comparing welfare States and possibility of classifying East
Asian welfare regimes. In: WORKSHOP ON EAST ASIAN SOCIAL
POLICY 13'hI5'" January, 2005, Bath University.
KORPI, W Faces of inequality: gender, class and inequalities in different types
of Welfare States. Social Politics: international studies in gender. State & Society, 7:
127~191, 2000.
60
Eslado de Bern-Estat Desenvolvirnento Economico e Cidadania
61
"
POliTiCAS PUBLICAS NO BRASIL
l
62
. _ - - - -
.'
r Eslado de Bem-Estar. Desenvolvimento [conomico e Cidadania
63
"
POLITICA5 PUBLlCA5 NO BRA51L
64
2 Estado da Arte da PesQuisa
em Polfticas Publicas*
Celina Souza
Versiia revista e ampliada de dais artigos publicados anteriormente. Ver Souza (2003, 2006).
I
i
I 65
_
Pol!T1CAS PUBLICAS NO BRASil
·~
... 66 _
.
r
I entaa, mais na analise sabre 0
[slado dOl Arte dOl PesQuisa em Polflici!s
dOB governos.
Assim, na Europa, a area de politica publica vai surgir como urn desclo-
bramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre 0 pape! do
Estaclo e de uma das mais importantes instituic;oes do Estaclo - 0 govemo -,
produtor, por excelencia, de politicas publicas. Nos Estados Unidos, ao con-
tra.rio, a area surge no munclo acadermco sem estabelecer relac;6es com as
bases te6ricas sabre 0 pape! do Estado, passando direto para a enfase nos
estudos sabre a ac;ao dOB governos.
o pressuposto analitico que regeu a constitui<;ao e a consolidac;:ao dOB
Para uma sintese da trajet6r:ia da area de politicas publicas, inclusive sua insen;:iio academica, vee
Parsons (1997).
67
I
Lindblom (1959, 1979) questionou a enfase no racionalismo de Laswell e
Simon e propos a incorporas:ao de Qutras vanaveis a formulal;;ao e a analise de
politicas publicas, tais como as rela<;6es de poder e a integra<;ao entre as diferentes
Eases do processo deeis6rio, 0 qual nao tern necessariamente urn tim ou urn prin-
cipia. Dai porque as politicas publicas precisariam incorporar Qutros dementos a
sua formula<;ao e a sua analise aU:m das questoes de racionalidade, tais como 0
papel das elei~aes, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse.
Easton (1965) contribuiu para a area aD defmir a politica publica como
urn sistema, ou seja, como uma rela<;ao entre formula<;ao, resultados e 0 am-
biente. Segundo ele, politicas publicas recebem inputs dos partidos, da midia e
dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos.
2 Hi mais de quarenta anos, Bachrach e Baratz (1962) demonstraram gue mio fazer nada em rdas:ao
a urn problema tambem e uma forma de polftica publica.
68
Estado da Arle da PesQ.ulsa em Pollticas Publicas
L
69
POlITICA5 PUBLlCA5 NO BRA51l
70
Estado da Arte da PesQuisa em Polfticas Publicas
71
1
POLITICAS PUBLICAS NO BRASil
papel dos governos tem sido encolhido por fenomenos como a globaliza,ao,
a diminui<;ao cia capacidade dos governos de intervir, formular politicas pu-
blicas e de governar naG esta empiricamente comprovada. Visoes menos
ideologizadas defendem que apesar da existencia de limita,oes e constrangi-
mentns, estes nao inibem a capacidade das instihli<;6es govemamentais de go-
vernar a socied.de (peters, 1998), apesar de tornarem a ativid.de de governar
e de formular politicas publicas mais complexa.
govemo faz ou deixa de fazer alguma a<;ao que repercutira. na vida dos cida-
daos. Muitos foram os modelos desenvolvidas, e aqui serao mapeados apenas
os prtneipais.
Para maiores detalhes sabre diversos moddos analiticas, ver Goodin & Klingemann (1998), em
especial 0 capitulo 7, Pan;ons (1997), Sabatier (1999) e Theodoulou & Cahn (1995). Varios sitios
disponibili7.am cstudos empiricas sobre politicas publicas, com destague para <http://
www.policylibrary.com> .
l 72
Est<ldo da Arte da PeSQuisa em Pollticas Publlcas
Incrementalismo
l 73
1
POlITICAS PUBLICAS NO BRASil
r
o Cicio da Politica Publica
Esta tipologia ve a politica publica como urn cicio deliberativo, farmada
por varios estagios e constituindo urn processo dinamico e de aprendizado. 0
e
cido da politica publica constituido dos seguintes estagios: definiqao de agenda,
identifica~ao de alternativas, avalia~ao das op<;:6es, sele<;ao das opc:;:oes,
implementa<;ao e avalia<;:ao.
Esta abordagem enfatiza sobremodo a defmiqao de agenda (agenda set/iny)
e pergunta por que algumas questoes eottam na agenda politica enquanto Qli-
tras sao ignoradas. Algumas vertentes do ciclo cia politica publica focalizam
mais as participantes do processo decis6rio e Qutras 0 processo de formula-
qao da politica publica. Cada participante e cada processo podem atuar como
urn incentivo ou como urn ponto de veto. A pergunta de como os governos
defmem suas agendas, sao dadas tres tipos de respostas. A primeira focaliza as
problemas, is to e, problemas entram na agenda quando assumimos que de-
vemos fazer algo sobre eles. 0 reconheeimento e a definiiYao dos problemas
afetam os resultados da agenda. A segunda res posta focaliza a poHtica pro-
priamente dita, ou seja, como se constr6i a conseieneia coletiva sobre a ne-
cessidade de se enfrentar urn dado problema. Essa construiYao se faria via
processo eleitoral, via mudaniYas nos partidos que governam ou via mudan-
iYas nas ideologias (ou na forma de ver 0 mundo), aliados a foriYa ou fraqueza
dos grupos de interesse. Segundo esta visao, a construiYao de uma consciencia
coletiva sobre determinado problema e fator poderoso e determinante na
definiqao da agenda.
Quando 0 ponto de partida da politica publica e dado pela politica, 0
consenso econstruido mais por barganha do que por persuasao, ao passo que,
quando 0 ponto de partida da politica publica encontta-se no problema a ser
enfrentado, da-se 0 processo conttario, ou seja, a persuasao e a forma para a
consttuiYao do consenso.
A terceira resposta focaliza os partieipantes, que sao classificados como
visiveis, ou seja, politicos, midia, partidos, grupos de pressao etc., e invisivcis,
tais como academicos e burocraeia. Segundo esta perspectiva, os participantes
visiveis definem a agenda e os mvislveis as alternativas.
74
l
I
_
Estado da Arle da PesQuisa em Polit1cas Publicas
I, o
o
Modelo Garbage Can
modelo garbage can ou "lata de lixo" f01 desenvolvido por Cohen,
f March e Olsen (197ZJ, argumentando que escolhas de politicas publicas sao
Coalizao de Defesa
a modelo da coalizao de defesa (advocacy coalition), de Sabatier e Jenkins-
Smith (1993), discorda da visao da politica publica trazida pelo cicio da politica
e pelo garbage can pela sua escassa capacidade explicativa sabre por que
mudan'1as ocorrem nas politicas publicas. Segundo esses autores, a politica
publica deveria set concebida como urn conjunto de subsistemas relativamen-
te estaveis, que se articulam com os acontecimentos extemos, as quais dao as
parametros para os constrangimentos e os recursos de cada politica publica.
Contrariando 0 modelo do garbage can, Sabatier e Jenkins-Smith defen-
dem que cren'1as, valores e ideias sao importantes dimensoes do processo de
formula'1ao de politicas publicas, em geral ignorados nos modelos anteriores.
Assim, cada subsistema que integra uma politica publica e composto por urn
> 0 modelo analitico de Kingdon vern sendo testado no Brasil em algumas teses de doutorado. Ver,
i por cxemplo, Capella (2006) e Pinto (2004).
l 75
POLITICAS PUBLICAS NO BRASil
Arenas Sociais
76
Estado da Arle da PesQulsa em Polflicas Publicas
Marques (2000) analisa a fonnular;ao de politicas na area de saneamento basico na Regiao Metro-
politana do Rio de Janeiro por meio do modelo das redes sociais. Sua pesquisa mostra que, ao
contnirio do paddo norte-americano de lobbic.r ou do corporatiYismo social-democrata europeu,
a intermediar;ao de interesses ocoree aqui de forma disseminada par inumeros e diversos conta-
tos pessoais entre as integrantes do goyemo e as interesses privados, intermediada por uma po'i~y
<,ommllni!J. Tambern a papel desempenhado par urn grupo de medicos sanitaristas que se organi-
zou em tomo da refonna do sistema de saude publica no Brasil, no sentido da sua universalizar;ao
e descentrali7.ar;ao, e urn born exemplo das possibilidades explicatiYas deste modelo.
Pesquisa reali7.ada par Fucks (1998) testa este modelo analisando a inserr;ao da terruitica ambiental
no Rio de Janeiro.
L 77
POlITICAS PUBLICAS NO BRASIL
desenho das politicas publicas mais recentes, ronda sao pouco incorporados
nas pesquisas empiricas. 11
A enfase na eficieneia nasceu da premissa de que as politicas publicas e
suas institui<;oes estavam fortemente influeneiadas por formatos redistributivos
ou clistributivos, na linguagem de Lowi, desprezando-se a questao da sua efi-
eiencia. As razoes para tal reconhecimento estao na crise fiscal e ideo16gica do
Estado e no declinio do sonho pluralista que caracterizou a visao norte-ameri-
cana sobre politicas publicas em decadas passadas. 12
a primeiro graode ataque as possibilidades das a~aes coletivas, e onde deci-
saes sobre politicas publicas podem ser situadas, veio de Olson (1965), ao afirmar
que interesses comuns, os quais, em principio, guiariam 0 processo deeis6rio que
afetam os individuos, nao resultam necessariamente em a<;ao coletiva e sim em.free
riding, pois os interesses de POllCOS tern mais chances de se organizarem do que os
interesses difusos de muitos. Existe, segundo Olson, urn interesse publico que nao
e a soma dos interesses dos grupos. Assim, a ''boa'' politica publica nao poderia
resultar da disputa entre grupos, mas de urna anillse racional.
78
Eslado da Arte oa PesQuisa em Politlcas Publicas
1.1 Exemplus da influencia dess-a nova vis-ao subre as puliticas publicas ja sao abundantes, destacan-
do-se a relevancia assumida pela Organiza<;:au Mundial do Comerciu (Ol\.fC) e pclas organiza<;:6es
nao govemamentais (ONGs), assim como a defesa de mandata pur tempo determinado para os
diretorcs das agcncias de rcgula<;:ao c a defe"a da independencia operacional ou autonomia dos
bancos centrai:;.
79
L
"
PollTlCA5 PUBUCA5 NO BRA51l
80
Eslado da Arle da PesQuisa em Polftlcas Publicas
14 Para uma revisiio dessa literatura, ver, entre outros, Levi (1997), e para uma discussiio da aplica1i=iio
de tipologias na analise de poHticas publicas tomando como refen~ncia a teoria da escolha
racional, ver, entre outros, Ostrom (1999).
15 0 institucionalismo historico vem dedicando espa1i=0 cada vez maior it importancia das ideias na
formula1i=iio de politicas publicas, em especial nas suas mudan1i=as. Para uma analise da introdu1i=iio,
na Grii-Bretanha, das ideias monetanstas em substitui1i=iio as keynesianas, ver Hall (1998).
81
.'
P01ITICAS PllBlICAS NO BRASil
82
,
Estado da Arle da PeSQulsa em Pol1t1cas Publicas
seu processo, a importancia das instituic;oes, dado que, como lembra Melo
(2002), a literatura modelada pelo tefetencial te6rico ttadicional da politica
publica faz tabula rasa das institui~oes.
Considera<;6es Finais
83
"
POlfTICAS P(IEllICAS NO BRASIL
Refer€ncias
ARROW: K. Social Choi(:e and Individual Values. New Haven: Yale University Press,
1951.
BACHRACH, P & BARATZ, M. S. Two faces of power. American Science Review,
56: 947-952, 1962.
BAUMGARTNER, F. & JONES, B. Agendas and Instability in American Politics.
Chicago: University of Chicago Press, 1993.
BUENO, L. A aplica~iio da Advocacy Coalition Framework (ACF) na analise da
evolu~ao da politica publica de controle de armas no Brasil. In: ENCONTRO
ANUAL DA ANPOCS, XXIX, 2005, Caxambu. GT Politicas Publicas.
CAIDEN, N. & WILDAVSKY, A. Planning and Budgeting in Developing Countries.
New York: John Wiley, 1980.
CAPELLA, A. C. N. Perspectivas te6ricas sobre 0 processo de formula<;ao de
politicas publicas. BIB - Revista Brasileira de Inftrmaftio Bibliogrdjica em Ciencias
Sociais, 61: 20-40, 2006.
COHEN, M.; MARCH, J. & OLSEN, J. A garbage can model of organizational
choice. Administrative Science Quarterly, 17: 1-25, 1972.
DYE, T. D. Understanding Public Policy. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1984.
EASTON, D. A Framework for Political Analysis. Englewood Cliffs: Prentice Hall,
1965.
EVANS, P; RUESCHEMEYER, D. & SKOCPOL, T. Bringing the State Back.
Cambridge: Cambridge University Press, 1985.
FARIA, C. A. P. de. Ideias, conhecimento e politicas publicas: urn inventario
sucinto das principais vertentes analiticas recentes. Revista Brasileira de Ciencias
Sociais, 18(51): 21-30, 2003.
84
ESlado da Arte da PesQuisa em Polftlcas Publlcas
85
"
1
86
3 Perspectivas Te6ricas sobre 0
Processo de Formulac;:ao de
r Politicas Publicas*
Artigo publicado na Reds/a Brasi/eira de ltifomJarou Bih/iognijitaS em Ciemias Sodais (BIB), 61, 2006.
87
.'
POllnCAS PUBllCAS NO BRASil
Na definir;ao orig;nal de Kingdon (2003: 3), "The agenda, as I r'Ona:il'C rf it, is tlx list rf suo/eets orproblems
to which gOl'Cmmenta! qfJidals, and people oNtside rf gOl'Cmment doselY associated with those qfJidals, are Jx!yiflg some
serioNs attention at o'!y gil'efI time".
88
l
Perspectivas Teoricas sabre 0 Processo de Farmula~ao de Pollt1cas Publicas
No original, "We should also dislinguish be/ween Ihe got'ernmenlal agenda, lhe lisl 0/ subjedS lhat are getting
allenlion, and Ihe decision agenda, Ihe list 0/ sulieds wilhin got'ernmental agenda that are up for an actit'e
~dROff' (Kingdon, 2003: ~.
a processo de agenda-setting de Kingdon tern suas raizes no "modelo da lata do lixo" (garbage can
model). Este modelo foi desenvolvido para a amilise de organiza~6es que se configuram como
"anarquias organizadas", operando em condi~6es de grande incerteza e ambiguidade (como
universidades e governos nacionais), nas quais estao presentes tres caractedsticas principais:
participa<;:ao fluida, preferencias problematicas e tecnologia pouco clara. Sobre a modelo de
garbage am e a ideia de "anarquias organi7.adas", ver March, Olsen & Cohen (1972).
89
POLfTICA5 POEllICA5 NO BRA51l
No original: "Problems are flOt simp!>' Ibe conditions or external fI'f:IJts Ihemsekes: Ihere h also a perceptual,
interpre/a/il'e element'. Esta e todas as traduqaes que se seguem sao de minha autoria.
l 9_0 _
.'
Perspectivas Teoricas sabre a Pracessa de Formu'a~lia de PollUcas Publlcas
autor: ''As pessoas nao necessariamente resolvem problemas. (...) Em vez dis-
so, elas gerahnente criam solus:6es e, entao, procuram problemas para os quais
possam apresentar suas solu~aes" (Kingdon, 2003: 32).6 Assim, as questaes
presentes na agenda govemamental (que atrai a atenl;;ao das pessoas dentro e
fora do governo) nao sao geradas aos pares, com problemas e solus:oes.
A gera~ao de alternativas e salu~aes e explicada polo modolo de multiple
streams em analogia ao processo biol6gico de seles:ao natural. Da mesma for-
ma como moleculas flutuam no que os bi6logos chamam de "caldo primiti-
vo", 0 autor entende que as ideias a respeito de solul;;oes sao geradas em
comunidades (poliry communities) e flutuam em urn "caldo primitivo de politi-
cas" (polity primeval soup). Neste "caldo", algumas ideias sobrevivem intactas,
outras se confrontam e se combinam em novas propostas, outras ainda sao
descartadas. Nesse processo competitivo de seles:ao, as ideias que se mostram
viaveis do ponto de vista tecmco e as que tem custos toleraveis gera1mente
sobrevivem, assim como aquelas que representam valores compartilhados
contarn com a aceitas:ao do publico em geral e com a receptividade dos
farmwadares de politicas. Como resultada fmal, partindo de urn grande nu-
mero de ideias possiveis, urn pequeno conjunto de propostas e levado ao
topo do "caldo primitivo de politicas", altemativas que emergem para a efeti-
va consideras:ao dos participantes do processo decis6rio.
91
.'
"[
I
tros - que compartilham uma preocupac;:ao em relac;:ao a uma area (poliry area).
No processo de selec;:ao descrito, quando uma proposta e percebida como
viavel, eia e rapidamente difundida, ampliando a consciencia dos atores sobre
uma determmada ideia. Issa nao significa que taclos os especialistas de uma
comunidacle compartilhem as mesmas crenc;:as: algumas comunidades sao ex-
tremamente fragmentadas, abrigando pontcs de vista bastante diversificados.
A difusao das ideias tampouco se cia de forma automatica, uma vez que
comunidades bem estruturadas apresentam tendencia a resistirem as novas ideias.
A difusao e descrita pelo autor como run processo no qual individuos que
defendem runa ideia procuram leva-la a diferentes farons, na tentativa de sensi-
bilizar nao apenas as comunidades de politicas (policy communities), mas tambem 0
publico em geral, vinculando a audiencia as propostas e construindo progressi-
vamente sua aceitas:ao. Dessa forma, as ideias sao difundidas, basieamente, por
meio da persuasao. A importancia desse processo de difusao - chamada de
soften up pelo autor - vern da constatas:ao de que, sem essa sensibilizas:ao, as
propostas nao setao seriamente consideradas quando apresentadas.
Com 0 processo de difusao ocorre uma especie de efeito muitiplicador
(bandwagon), em que as ide;as se espalham e ganham cada vez mais adeptos.
Assim, 0 fluxo de politicas (policy stream) produz uma lista restrita de propostas,
reunindo algumas ideias que sobreviveram ao processo de seles:ao. Tais ideias
nao representam, necessariamente, uma visao consensual de uma comunidade
politica a respeito de uma proposta, mas sim 0 reconhecimento, pela comuni-
dade, de que algumas propostas sao relevantes dentro do enorme conjunto de
propostas potencialmente possiveis.
Kingdon assegura as ideias um papel importante em seu modelo, argu-
mentando que elas sao freqiientemente mais importantes na escolha de uma
alternativa do que a influencia de grupos de pressao, por exemplo, e chama a
aten<rao dos cientistas politicos para essa dimensao do processo decisario:
92
Perspectivas Teoricas sobre 0 Processo de Formula~ao de polrt!cas Publlcas
No original: "Politka/ scienlists are atcustomed to sud; conceplJ' (1,j pOJWr, influen(t, pressure and strategy. If we If)'
10 undersland public poliry sok/y in terns 0/ tbese mnfepts, bOlWt"er, JW miss a greal deaL 'fbe content 0/ tbe ideas
tbemseltr:s, far from being mere smokescfI!e1Is or rationalizalions, afl! inlegral pariS 0/ decision making in and around
gOl'emmulf" .
Essas abordagens, que incluem as modelos de agmda-seuiflg que utilizamos ncste estudo, procu-
ram mostrar que a processo de formula<;:ao de politicas esta mais proximo do campo das ideias,
da argumenta<;:ao e da discussao do que de teenicas formais de solu<;:ao de problemas. Uma
reflexao aprofundada sabre esse tema e desenvolvida par Majone (1989). Faria (2003) denomina
tills abordagens como perspectivas "pos-positivislas", destacando a fato de a prodw:;:ao academica
brasileira nao incorporar, ainda, essa orienta<;:ao em suas an:ilises.
93
POLITICAS PUBLICAS NO BRASil
94
!
Perspectivas Te6rkas sobre 0 Processo de Formulac;3o de Politicas Publicas
95
POliTICAS PUBllCAS NO BRASil
96
i
L ---~
.
Perspectivas Te6rlcas sobre 0 Processo de Formula\iao de PoHticas pLiblicas
9 No original: "are IMlling to im'(J·t their resounn - time, energy, reputation, money - to promote aposition in TetJlffl
jar antl~ipatedjJltJlTe gain in the form l!f material, pmposire or solidary henifitl'.
10 No original: "the poli~)' entreprenmr who is reat!y tides whotet'(r t"Ome.f alon;t'.
97
"
POlfTICAS PUBLICAS NO BRASil
i
I
OPORTUNIDADE DE MUDANGA
~ (WindowJ) 1-
'I Convergencia dos fluxos (coupling) pelos
I empreendcdores (policy enlrrprennm)
I
,,I 1
AGENDA-SETIING
~
comunidades de politicas (poli,) communities) e ao publico em gera!. Mas b:i
ainda urn terceiro fator que contribui decisivamente para a chegada de uma
questao na agenda e para a constrm;ao de alternativas: os atores envolvidos
"
nesse processo.
Central no modelo de Kingdon e a ideia de que alguns atores sao in£luen-
tes na definic;ao cia agenda govemamental, ao passo que outros exercem maior
influencia na defmi~ao das altemativas (decision agmda). 0 primeiro grupo de
98
Perspectivas Teoric3s sobre 0 Processo de Formul3~ao de Polftic3s PLiblic3s
ator mais forte na deftni<;ao da agenda. No entanto, embora ele possa influen-
ciar e mesmo determinar as questoes presentes na agenda, nao the e reservado
o controle sabre as altemativas a serem consideradas, que se concentram nas
maDS de especialistas. Portanto, embora fundamental ao modelo, este ator nao
tern condiq6es de determinar 0 resultado final de urna politica.
Tambem influenciam a agenda os inmviduos nomeados pelo presidente
nos altos escaloes da burocracia govemamental, como ministros e secretwos-
executivos de ministerios. Alem de insemem novas ideias na agenda, esses
atores podem ajudar a focalizar uma questao ja existente. A alta administra<;ao,
de uma forma geral, e central no processo de agenda-setting, embora, de forma
semelhante a atuac;ao presidencial, tenha menor controle sobre 0 processo de
seleqao de alternativas e de irnplementaqao.
Alem dos atores que fazem parte da administraqao, atores do Poder Le-
gislativo tambem exercem influencia sobre a agenda govemamental. E0 caso
de senadores e deputados, uns dos poucos atores que, segundo Kingdon,
alem de exercerem grande influencia sobre a agenda, tambern contribuem
para a geraqao de alternativas. Isso e possivel porque os parlamentares dis-
poem de recursos, como autoridade legal para a produC;ao de leis essenciais a
grande maioria das rnudanc;as. Alent <lisso, eles estao freqiientemente expostos
aos outros participantes e acobertura midiatica por meio de seus <liscursos nas
tribunas. de suas participac;oes em grupos e comiss6es intemas e da <livulgac;ao
II No original: "No otlxr Jingle actor in tlx political !yslem has qHite IIx capabilitJ 0/ the prrJidenl to .reI agendas
in gjt't1l po/iry areas for 01/ who deal with those polidtl'.
99
POliTICA5 P(IBllCA5 NO BRA51l
de textos e notas em que justificam sua atuac;ao. Gutro recurso disponivel aos
atores do Poder Legislativo e 0 acesso a informac;6es de carater mais genera-
lista, ao contrario de burocratas, academ1cos, consultores e outros atores que
lidam basicamente com informac;6es espedalizadas, tecnicas e freqiientemente
detalhadas.
Gutra explicac;ao para a grande influencia desses atores reside em sua
estabilidade. Embora a mudan~a nos quadros do Legislativo seja canstante,
Kingdon afltma que a alternancia desses individuos e comparativamente me-
nor do que entre aqueles que fazem parte dos altos esca16es da burocracia
governamental, como ministros de Estado, por exemplo. Dessa forma, 0
12 No original: "Ralber, lhe platform is one if fIla'!)' fomms ill whkh adwca(es for poliry c!Jange affemp( (0 gain a
heariNg".
100
..
Perspectivas Teoricas sobre 0 Processo de Formula~ao de Potiticas Publicas
13 No original: "As a part if attrading groups and indit'iduals during a campaign, pmidential candidates promise
adion on mat[)' poury fronts. Once in rffia:, it is possibk tbat tbm promises mtber dired!y tiffid tlx agl!1ldas 0/ new
administmtions, partly because presidenls and tbeir dose aides beliett ill tbeir stated poltiy goals and wanl to see Ibem
adwnced. Bllt tbere is also at least an impltdt e_\:rlJange int'Olt'l!d - JlIpport Jor tbe candidate in return for adion 011
tbe promise. Politirians mqy fie! (onstmined to deliltr on theirpart if Ibe bargain, and supporters al/empt to bold tmm
to tbeir promisd'.
14 No original: "Adualfy, mu.lJ if interest /!,roup adi!'i!) in tIJm prorems consists not if posilil'/! promotion, but
rat/Jer if ne/!,atil'l! blocking'.
101
I
POlITlC ...$ PUBLICA') NO BRJlSIL
r
Apesar das boas razoes para acreditar que a midia teria run impacto
substancial na agenda governamental, flOSSOS indicadores revelaram-se
desapontadores. Os meiDs de comuruca<;:ao de massa foram apontados
como importantes em apenas 26% das entrevistas, bern menos do que os
grupos de interesse (84%) au pesquisadores (66%). (Kingdon, 2003: 58)"
Uma das explica~6es apresentadas par Kingdon para tais resultados e que
a midia transmite aD publico as quest6es apenas depois de a agenda set for-
mada. Segundo de, a midia enfatiza urn assunto par urn peciodo limitado de
tempo, selecionanclo 0 que parece set interessante para public3iS3.0 e, passado
algum tempo, des carta esta questao e desloca 0 Eoco de aten<;ao para outras,
consideradas mais importantes. 0 processo pre-decisional na forma<;ao cia
agenda nao apresenta quest6es interessantes para a midia, a que acontece ge-
ralmente apenas apos a final do processo de formula~ao das politicas.
Dessa forma, a midia pode destacar alguns pontos de uma agenda ja
estabelecida, nao tendo efeito direto sobre sua formulac;ao: ''A midia informa
o que acontece no governo, em vez de ter urn impacto independente sobre as
agendas govemamentais" (Kingdon, 2003: 59).16 Ainda que com menor im-
pacto sobre a formulac;ao da agenda governamental do que inicialmente espe-
rado pelo autor, 0 modelo assegura aos meios de comunicac;ao urn papel
importante, prineipahnente na circulac;ao das ideias dentro das poliry communities.
A focalizac;ao de uma questilo pela midia impressa e televisiva pode auxiliar na
canalizac;ao da atenc;ao de cliversos atores em relac;ao a ela.
G mesmo e valida para publica~6es especializadas Gomais destinados a
servidores, revistas academicas, entre outros) que circulam entre os participantes
das po/icy communities. Kingdon nota ainda que a importancia da midia, como
agente focalizador, varia de acordo com 0 tipo de participante no processo de
formulac;ao da agenda. Para os atores que tern poder de deeisao dentro
da estrnrnra govemamental, a influeneia da mfdia e menor, quando compara-
dos aos atores que preeisam ganhar a atenc;ao dos formuladores ou que tern
menor acesso a estes.
15 No original: "DeJj»/e good muons for htuning Jlml media should hot'e a substan/inl impact on lhe got'emmmlal
agenda, our standard indicalor! Imn alii 10 ht disappointing. Mass mtdia JIlt" disCNssed as being important in only
26 pm-el1l 0/ the inlemews, far jeJlltr than interesl groups (84 perrent) or mearrbm (66 pm-entJ'.
16 No original: "Tbe media reporl what is going on in got'emmenl, !?Y latgt, ra/her lhan hating an indpendenl impad
on gOt'trnmenlal agendal'.
102
Perspectivas Te6ric3S sobre 0 Processo de Formul31;;ao de Politic3s Pliblic3s
17 No original: "Media I.un help shape an issue and help strudure it, but they cant treate an issue".
103
POlITICAS PUBLICAS NO BRASil
I
Analise Crflica do Modelo
I, Algumas das mais significativas alterac;6es introduzidas no modelo de
Multiple Streams [oram desenvolvidas por Zahariadis (1995, 1999). Em sua
analise sobre 0 processo de privatizac;ao na Inglaterra e na Franc;a (Zahariadis,
1995), 0 autor propoe tres adapta~oes ao modelo original. Enquanto King-
don instrumentaliza 0 modelo para a analise dos processos pre-decisionais,
Zahariadis amplia 0 alcance do modelo ate a fase de implementac;ao. Em
segundo lugar, 0 autor aplica 0 modelo para 0 estudo comparativo de politi-
104
Perspectivas Te6r1cas sobre 0 Processo de Formula(,;lio de Polftlcas Publicas
18 No original: "It [multiple Jtream.r) describes a silualion tbattradilional normatire tbeories rf cboite condemn as
patbological and usua~1y treat as an abermtion f...J. Complc<ifJ', jlHidiry, and juz:;jneJJ are parlicularlY appropriate
characterizations rf poliry-making at tbe nationallere!'.
105
,.
l,,
POllTlCAS PUBLlCAS NO BRASil
Vma razao pela qual alguns leitores julgam difIcil avaliar a estrutura nos
modelos lata de lixo e que, nestes modelos, a estrutura nao e familiar. As
classes no maoosmo, pot exemplo, ou a hierarquia burocritica, ou a
ordem constitucional, sao estruturas muito mais familiares. Mas isso
nao significa que 0 tipo de modelo desenvolvido neste livro nao tenha
estrutura; e apenas urn tipo de estrutura nao familiar e nao ortodoxa.
(Kingdon, 2003: 223)'"
19 0 mudelo de garbage filII e tambem criticado por muitos autorcs, tendo sido apontado como uma
"teoria do cans" (Lane, 1993) au como uma abordagem "fatalista" (I-load, 1998).
20 No original: "Olle reasOIl Ibal some readmjil1d il diflicu/llo appretiale Ihe slmdure il1 somelblil/!, like Ibe garbage
am model is Ibal ils J/mdure if 1l01j(ltJllliar. A j\far.>.7:r/'J!)'/e elm., J/rm1ure, fOr illJlmltl:, or a bureuf/l7"dlit hiemrdl)',
or a coJ/JliI1lliol1a/ order ii all more;amiliar. Bill Ibal doem ~ mean Ibal Ihe .fOrl rf model dele/aped in lhis book ImJ
110 J/mdure; ,I} jllJ"l all miami/iar tl!l 11lIorll)O{/o_.... Jorl rf Jimdllre".
21 No original: "Tbe pOlil1 /Jere ir Iballo dele/op meal1ingful e>..p/analiol1f aNd predid agenda ..hange, olle !leeds 10 t,o
/Jqond Ibe a!J.(lmd jO,mHlaliol1 0/ /!,tlrb(1J!l am model'.
22 Sabre essa questao especifica do model a de a~ao individual, Kingdon (2003) afirma que a mullip/e
,
.rlreamJ nao tern como objetivo principal explicar de que forma os individuos tomam :mas dccisoes
Ii , finais, mas apenas entender por que se preocupam com algumas questoes e nao com outraS.
106
Perspectivas Te6ricas sabre 0 Processo de Formula.;ao de Polftlcas Plibllcas
23 No original: "The mum/ dn"l'ers are Imdmpecified, ;1/ part bemuse there are 110 dear models if the ;"di~idua!'.
107
POlITICAS PUIlLICAS NO BRASil
o modelo te6nco preve, por exemplo, que a ideologia dos partidos politicos
sera urn fator importante na elevac;ao de quest6es para 0 tapa da agenda
do governo (...). E preve que burocratas tenderao a escollier solU<roes em
vez de manipular a agenda govemamental. (Zahariadis, 1999: 87)"
2, No original: "In my fiew, Ihe modd (...) is slmdHred, bul Ihere also is room for residHal randnmntJ"s, as is fme rj
Ihe real world'.
26 No original: "The lens predif/J, for example, I/Jal Ibe ideology if polilical par/ies will be an imporlanf)tldor ill
raising issues 10 lhe lOp t?! Ibe gorernmenf's agenda (. ..J. And il predi.1s fhal bllmmcrals will be ",ore like.!y to Jhdp¢'
alternalil'e sollllions fhan 10 manipulale fhe gOl'ernJlltnf's agmdd'.
l 108
_
PerspecU'I<ls Te6ric<ls sobre 0 Processo de Formula/.;iio de Polfticas Publicas
Penso que uma correc;:ao (...) e razoavel. Existem ligas:6es entre os flu-
xos em outros momentos que nao apenas na abertura de jane1as ou nas
convergencias finais. (...) As convergencias sao empreendidas sempre,
nao somente perto do momento final. Mas a independencia dos fluxos
e ainda evidente no mundo real e ainda e uti! para a constnu;ao de
tearias. (Kingdon, 2003: 229)'"
n No original: "The adt'aJllage of independence is thaI il enables researchers 10 Ullcol'er ralher Ihan assume
rali01lalt!)'; Ihal ij~ one does 1101 a,;l'ume fhat soluliom arr alM!)'J dereloped in rr.oponse trl dearlY defined problem.?'.
28 A scgunda edi~ao de Agendas, Altematil'(s, and Public Polides, lan'rada em 2003, e <.jue utilizamos neste
estudo, traz urn capitulo adicional, no <.jual Kingdon apresenta suas reflcx6es posteriores a
primeira edilYao, de 1984.
29 No original: "I Ihink that one ammdment (. ..) is reasonable: Tben are ,rome links betJU:m tbese streams at times
otber tban the Opefl windows and tbe /inol mJljJlings. (...) CouplingI' arr attempted o/tetl, and 1/otjust dose to tbe time
iffinal madmenl. But the ifldependence if the streams is still noticeable til the real world, and postulating that
independmcf} ill building tbeon"es still bas its IHe'?',
109
"
POlITICAS PUBLICAS NO BRASil
Mesmo supondo que exista urn processo que lembre 0 modelo da lata do
/ixo, ainda precisaremos investigar especificamente quais os upos de es-
truturas .institucionais que facilitam ou limitam os diversos problemas e
solus:6es em seu caminho ate a agenda (...) deve haver uma capacidade
institucional pre~existente que sirva como base para os esfon;:os dos re-
formadores quando as variaveis situacionais (problemas, soluc;oes e con-
di<;6es politicas) forem favoniveis a suas idfus. (Mucciaroni, 1992: 467)30
30 No original: "Eretl if JW asJllme Ibe exislem-e 0/ a prtAUS lhal re.rembles garba/!,e am mode!, we sllli need 10 Irate
Of/I .rpetfftcally wbal kinds 0/ i,ulilulional slf1iclmu /tldlilale or t"Onsfrain !'tlTious problems and solutions Jrom
nathing lhe agenda (...) Ihm had 10 be a pre-e_\."isliltg inslitulional capatifY lhal underpinned Ibe ifforis 0/ reformm
when lhe silualionall'lmables (probkms, soIUlio}/s, and polilical t"Ondilions) were Jal'Orable Jor pusbing their idea...
fOTward'.
31 0 termo "equilibria pontuado" e tornado emprcstado, pelos autores, da teoria da evolw;ao. No
modelo de Darwin, a diferenciat;ao entre as especies e compreendida como urn processo
lento, com cvolw;oes graduais. No inicio dos anos 70, dois paleonttllogos, Stephen Gould e
Niles Eldredge, sugeriram uma nova abordagem - pum1ualed equilibrium Iheory - na gual introdu-
zem a ideia de que mudant;as poderiam acontecer de forma rapida em determinados pedocios
geologicos, com extint;oes de especies em pequenas populat;ocs e substituit;ao destas especies
por outras.
I: ' '0
~----
Perspectiv3s Teoric3S sabre a Processo de Formula~ao de Politicas Piiblicas
cessos politicos sao muitas vezes guiados por uma 16gica de estabilidade e
incrementalismo, mas as vezes produzem tambem mudanc;:as em grande escalan
(Baumgartner & Jones, 1999: 97).32
Nesse modelo, longos periodos de estabilidade, em que as mudans:as se
processam de forma lenta, incremental e linear, sao interrompidos por momen-
tos de rapida mudan~a (punctuations). Essa idea e aplieada as agendas que mu-
dam de forma rapida devido ao que os autores ehamam de feedback positivo:
algumas quest6es se tomam importantes, atraindo outras que se difundem como
urn efeito cascata (bandwagon), tal como descreve Kingdon no processo de difu-
sao das ideias dentro das poliry tvmmunities. Quando isso acontece, algumas ideias
tomam-se populares e se disseminam, tomando 0 lugar antes ocupado por
antigas propostas e abrindo espac;:o para novos movimentos politicos.
Tal difusao de politicas pode ser descrita como uma curva de cresci-
mento, ou uma curva em forma de S. No inicio, a adoc;:ao da politica e
lenta e depois muito dpida e novamente leota a medida que 0 ponto de
saturac;:ao e atingido. Durante a primeira fase, enquanto as ideias sao
testadas e descartadas, a adot;ao pode ser bastante lenta. Em seguida,
enquanto as ideias se difundem rapidamente, inicia-se para alguns pro-
gramas uma fase de reat;aO positiva. Por fun, restabelece-se a reac;ao
negativa no ponto de saturac;ao. (Baumgartner & Jones, 1993: 17)33
)2 No original: "P1f1Idlla/ed-eqllilibrillm /lito/)' .reeks to c.:plaill a simpk obsen-ation: politi(alproaJ"Ses are ofietr dril'en
Ingli' rif .r/abi/i.ty and in(1l!metrtalism, bllt Otwsiolla(1y tl"!}' aLlY) prodllce laf}!,e-smle deparlll1l!S from tlx past'.
!?y a
VI No original: "SII(h policy dijfllJiotl am be described by a /ogisti(growth mnt, or atl S-shaped (um. Polt~)' aduptioll
is xloJJJ at jirst, thm ttl]' rapid, thm .r/ow again as tlx satllmtion point is reat/Jed. During tbe )irst phase, aduptiOtI
mf!)' be trry slow as ideas are tried out and dixmrdd Theil a positilt jeedback pbase taku plate .for some progmms,
as tlJey rapidly dlJfifSe. Filla/b', fJega/ire .feedback is treHab/is/ied as the saturation poillt is trafhed'.
III
"
T 1
I
)~ No original: "EI~ry inleresl, el'elJ' group, eltlJ' pO"~Y mlreprmeur I}(ll a primary inleresl in eSlablishing a monopolY
- a monopolY Ofl polilital underslandings fOfleemifl[, Ibe poli~y 0/ inlere,f/, and dll inslilulional affaflgemenl Ibal
reiifort'es Ibal undenlanding'.
3.\ No original: "How a polil;)' is underslood and disfJIssed is ils policy image".
36 No original: "Tbe malion and mainlmanee 0/ a poliry monopolY is inlimale(y linked wilb Ihe malion and
mainlmante 0/ a supporting polil;y image".
112
.'
Perspectivas Te6rlcas sobre 0 Processo de Formulal$i'io de Polfticas Publicas
l _
, 113
POlfTICAS PUBLICAS NO BRASil
entanto, eles nao tern controle sobre os impactos dessas imagens no sistema
politico, nem sobre as possiveis solw;oes que podem ser apresentadas para
os problemas.
as divers os estudos de caso desenvolvidos por Baumgartner e Jones
(1993) corrabaram a ideia de Kingdon (2003) de que salu~aes e problemas
percorrem caminhos diferentes. Os autores mostram tambem que a focaliza-
<;ao de urn problema nao garante que uma solu<;ao espedfica seja selecionada:
a conexao entre solu<;oes e problemas preeisa ser assegurada por urn polif)!
entrepreneur para que, dessa forma, mudan<;as sejam produzidas na agenda.
Nesse processo, os autores chamam a aten<;ao novamente para a importancia
da argumenta<;ao e da cria<;ao de urn novo entendimento sobre uma questao:
que os autores chamam de poliry venue: "As arenas politicas sao locais institucio-
nais em que as decisoes oficiais sobre uma determinada ques6i.o sao tomadas"
(Baumgatner & Jones, 1993: 32).38 Algumas questaes estaa assaciadas acam-
peteneia de uma unica institui<;ao, ao passo que outras podem estar submetidas
a varias competencias ao mesma tempo. Alem disso, os autores mostram que,
no sistema de governo norte-americano, as mudanc;:as na defmiC;ao das COffi-
peteneias para lidar com urna quesdo sao bastante freqiientes e envolvem
tambem os mveis federativos. Dadas essas caracteristicas, ao mesma tempo
que os formuladores de politicas procuram assegurar urn entendimento co-
mum sobre as questoes com as quais estao lidando, procuram tambem influ-
37 No original: "Po/il)'making i.J slrong/y /iif/uwced nOI 0119' Il)' cIJanj!,ing definilions 0/ whal soda/ tot/dilions an
suijecl 10 a J,0l'effl"JefII respolIJe (...) bul a/so and al Ihe same time by £hanginj!, dejiniliollJ of /IJ!Jal w{m/d be mO.fl
e[feclil'e J'o/ulion 10 a gil'e!I public problem".
38 No original: "Po/il)' I'e!lUU are Ihe inslilulioNal/oealionJ where aJtlhorilalire dedsiof/x arr made tol/reming 10 a
giun is.flle''.
1 -114-~
Perspectivas Te6ricas sobre 0 Processo de Formulal,;30 de Polftlcas Publlcas
enciar as instituic;oes que tern autoridade sobre essas questoes. Enquanto uma
instituic;ao pode ser refrataria aos argumentos desenvolvidos para dar suporte
a uma politica, outra pode aceitar a imagem. A busca de arenas favoraveis
para a difusao de problemas e solUl;aes (venue shopping) e a cria~ao de policy
images estao, portanto, fortemente vmculadas.
Assim, nos subsistemas, prevalecem mudanc;as lentas, graduais e incrementais,
configurando uma situa~ao de equilibrio, refor~ada pda constitui~ao de um mo-
nop6lio de politicas, uma imagem compartilhada eftedback negativo (questaes que
nao se difundem para alem dos limites deste subsistema). As decisaes, em muitos
subsistemas, sao dominadas por urn nlimero pequeno de participantes que com-
partilham urn entendimento comurn sobre urna quesriio e criam monopolios,
limitando 0 acesso de novos atores e restringindo 0 surgimento de novas ideias.
Subsistemas sao caracterizados pela estabilidade, e propostas de mudanc;as sao
desencorajadas pelo ftedback negativo - pouco ganho dos atores politicos em rela-
c;ao aos investimentos -, resultando em equilibrio e mudanc;a incremental.
Em alguns "momentos cnticos", 0 equilibrio pode ser pontuado por
periodos de rapida mudanc;a. Esses momentos tern inicio quando a atenc;ao a
uma questao rompe os limites do subsistema e chega ao macrossistema poli-
tico (ou a agenda governamental, no modelo de Kingdon). Mudan~as na per-
cepc;ao das questoes (que as transformam em problemas), em eventos que
focalizem atenc;ao ifocusing events) ou na opiniao publica, por exemplo, podem
levar uma questao de urn subsistema para 0 macrossistema. Ao contrario dos
subsistemas, os macrossistemas politicos caracterizam-se por intensas e rapi-
das mudanc;as, diversos entendimentos sobre uma mesma politica (diferentes
policy images) e ftedback positivo: "A macropolitica e a politica da pontua~ao - a
politica de mudanc;as em larga escala, das imagens que competem, da manipu-
la~ao politica e da rea~ao positiva" (Baumgartner & Jones, 1999: 102)."
Quando uma questao ascende ao macrossistema, 0 subsistema, por sua
vez, torna-se propenso a mudanc;a, ja que a atenc;ao dos lideres governamen-
tais e do publico pode levar a introduc;ao de novas ideias e de novos atores
naquele subsistema. Alem disso, os "momentos criticos" podem estabelecer
novas pofiry images e reorganizac;oes mstitucionais (novas pofif)! venues) que rees-
39 N a original: "Ma,ropolittcJ iJ the politi(J 0/ plmduation - tbe politics 0/ large-st'ak cbange, competing poli~y
imaj!,ts, political manipulation, and pOJilire feedback".
I IS
"
POlITICAS PUBLICAS NO BRASil
116 i
J...... .J
Perspectivas Te6ricas sobre 0 Processo de Formulac;ao de Po]ilicas Publicas
40 No original: "No other single ador tan fO/,"tIS attention as dearly, or change the motimtions of J"udJ great number
if" those adors,
as the presidm/'.
41 No original: "As sub9'stems are mated, new institufiorls are treafed tbat strudure future poliqmakinj!, and tbe
injlufnt"e if" oulJide groups. '[bue institutiorlal ..bangu need bear no resemblant"e to t!Jose tbaf e.\.7fted a genemtion or
two prel7'ousfy because eacb im.'oln:s a fresh tkfinition if"politital issues (...). A pundHated equilibrium model if" tbe
politital !lstem differs dmmatiml/y from tbe (}pe if" qynamic equilibrium model implidl in at!] dirmSfl01J if" qck.f'.
117
POllnc"s PUBUCAS NO BRASIL
H No original: "Mobilization 0/ internt J!,TOUPS appears to play an important TOle in delerminingpoliry imageJ, l'tlllNJ
and oulwmeJ'.
118
Perspectivas Te6ricas sobre 0 Processo de Formula~ao de Pollticas Publicas
mesma questio ao longo do tempo, e tam bern para desviar a atenc;:ao dos
individuos de uma questao para outra. E mudanc;:as na atenc;:ao tambem po-
dem contribuir para conectar as diferentes poliry venues:
Nao h:i vinculo causal entre problemas e Nao h:i vinculo causal entre
solul;OcS. problemas e solus:oes.
Questoes nao se aansformam em Questaes nao se transformam em
problemas auromaticamente: problemas problemas automaticamente:
sao constrUl;:oes que envolvem problemas sao consauldos tpo/iry
interpretas:ao sobre a dimimica social. images) e difundidos.
DefJnis:ao de problemas c fundamental Defmis:ao de problemas e essencial
para atrair a aten<;ao dos formuladores de para mobilizar a atens:ao em torno
poUlicas. de unla quesrao.
Problemas sao representada> por meio Problemas sao represeotados por
de indicadores, eventos, crises e mcio de componentes empiricos e
simbolos que re1acionam qucstaes a valorarivos (lone): mimeros,
problemas. estatisticas, argumentas:ao, hist6rias
causais.
H No original: "Vell/leJ are rfim ligbll}' linked, and j"bifh if! allmlion in one are like!y qukk!JjOlIoJJ.'fd by sb!ftj" in
othen 'J~Je media help link all Ibe ollJer ttll11e.r logelher, for Ihry are Ibe pniileged metJIlJ qf COII'fJlUtiitalion, tbe wqy
,?y whicb digoifJled aefors keep labJ on ead} olher and 01/ what lhe)' conJider Ibe public mood', TIJese features help 10
explain wl!/ poliO' entrepreneJIrs baIt Slid) incmtiltJ to ilif/liCtltt what is pre.ret/led in llJe medid'.
119
POlITtCA'> PUBLICA'> NO BRA'>ll
Considera~6es Finais
Referencias
BAUMGARTNER, F. R. & JONES, B. D. Agendas and Instability, in American
Politics. Chicago: University of Chicago Press, 1993.
BAUMGARTNER, F. R. & JONES, B. D. Punctuated equilibrium theory:
explaining stability and change in American polieymaking. In: SABATIER,
P. A. Theories of the Policy Process. Oxford: Westview Press, 1999.
FARIA, C. A. P. Ideias, conhecimento e politicas publicas: urn invendrio sucinto
das principais vertentes analiticas recentes. Revista Brasileira de Ciencias Sociais,
18(51): 21-29, fev. 2003.
HOOD, C. The An of State: culture, rhetoric and puhlic management. Oxford: Oxford
University Press, 1998.
KINGDON, J Agendas, Alternatives, and Public Policies. 3. ed. New York: Harper
Collins, 2003.
LANE, J-E. Public Sector: concepts, models and approaches. London: Sage, 1993.
MAJONE, G. Evidence, Argument & Persuasion in the Poliry Process. New Haven,
London: Yale University Press, 1989.
MARCH, J G.; OLSEN, J P. & COHEN, M. D. A garbage can model of
organizational choice. Administrative Science Quartely, 17: 1-25, 1972.
MUCCIARONI, G. The garbage can model and the study of policy making: a
critique. Polity, 24(3): 459-482, 1992.
121
"
POdTIC"S PUBLICAS NO BRASil
122
.'
Parte II
Processos Decisorios
"
4 Viabilizando a Participa<;;ao em
Conselhos de Politica Publica
Municipais: arcabou<;;o
institucional. organiza<;;ao do
movimento popular e
policy communities
12S
"
POlinCAS PUBUCAS NO BRASIL
2002; Silva, 2001; Souza, 2001). Menos estudados, no entanto, tern sido os
conselhos de politicas publicas e de direitos, constituidos em praticamente
todos os municipios do pais. 0 fenomeno sociopolitico chama a aten'i=ao pelo
ineditismo, magnitude e longevidade.
A Constituiqiio Federal de 1988 (Brasil, 1988) e emendas constitucionais
(Brasil, 1998, 2000a, 2000b) estabelecem que deva haver participaqiio de tra-
balhadores, de aposentados, de empregadores, da comunidade, da popula-
'i=ao, da sociedade civil e de usmirios em 6rgaos gestores e consultivos nas mais
diversas areas de politicas publicas. A legislaqiio complementar as disposiqoes
constitucionais e a normatiza'i=ao produzida pelos organismos federais res-
ponsaveis pela implementaqiio de politicas publicas tern regulamentado 0 modo
de funcionamento de mecanismos e de f6mns participativos.
Paralelamente, tern havido processos de descentraliza'i=ao em diversas
areas de politica social, entre as quais se destacam a saude, a assistencia social,
a educa'i=ao fundamental, a qualifica'i=ao profissional e 0 desenvolvimento
rural e urbano (Arretche, 2000; Bulhoes, 2002; Melo, 1996; Speroto, 2000;
Souza, 1996). Vma caracteristica comum a esses processos tern sido
conclicionar a transferencia de recursas financeiros da esfera federal para as
subnacionais de govemo a cria'i=ao de f6mns participativos em nivel federal,
estadual e municipal da administraqiio publica. Devido a implementaqiio de
politicas descentralizadoras, 0 municipio tern participado crescentemente
de decisoes sobre politicas publicas. Assim, criam-se condi'i=oes para que os
conselhos municipais, vinculados a gestao, passem a se envolver nesse pro-
cesso decis6rio.
Nesse cas 0, dirigentes municipais tornam-se os gestores e provedores de
bens e servi'i=os publicos au, pelo menos, participam no financiamento e na
regula'i=ao da oferta de benefIcios, bens e servi'i=os financiados com recursos
publicos, em seus territ6rios. Para que 0 municipio se habilite a receber recur-
sos fmanceiros advindos da esfera federal, e exigida a cria'i=aO de conselhos
organizados de acordo com as determina'i=oes legais - federais, estaduais e
municipais - e regulamentac;:oes administrativas. As tiltimas geralmente sao
emitidas pelo ministerio e secretarias estaduais ou municipais, da area de poli-
rica publica a que se vincula 0 conselho, e complernentadas por normas
estabelecidas pelo proprio forum.
126
Vlabil1zando a Participa~ao em Conselhos de Polftica Publica Municipals
127
POLiTiCAS PUBLICAS NO BRASIL
I ro, Sao Paulo, Bela J-Iorizonte e Porto Alegre", desem'olvido sob a coordcnac;iio do Qbser\,at6rio
de PoHticas Urbanas e Gestiio Municipal.
128
I
i_ _- -
!
Viabllizando a Partjeipa.;ao em COllselhos de Polltica Publ1ca Municipals
l 129
.'
POliTlc... s PUBUCAS NO BRASil
130
Viabilizando a Parlicipa~iio em Conselhos de Polflica Publica Municipals
131
"
POLfTICAS PUBLICAS NO BRASil
1996). Esses faruns passam, em muitos casos, a deter poder para estabelecer
diretrizes politicas e planejar e supervisionar 0 usa dos recursos financeiros
transferidos do nivel federal para a esfera municipal de governo. Os conselhos
munieipais tornaram-se elementos-chave no contexto da descentraliza~ao, ao
132
Viablllzando a Partlcipar;ao em Conselhos de Polit1ca Publica Municipals
pelo menos, como locais onde eles poderiam articular forc;as e amealhar
aliados, visando a ampliar sua influencia.
No entanto, a forc;a dos movimentos popular e sinclical e que poded.
garantir a ocorrencia ou nao de participac;ao de representantes legitimos e
autonomos dos setores populares nos conselhos. Mais que isso, e principal-
mente 0 padrao de organizac;ao dos movimentos sociais urbanos sinclicais ou
rurais que influencia 0 modo como os usuarios se envolvem nas atividades
dos conselhos. Nas cidades grandes, se 0 padfio de organizac;ao for mais
centralizado, a tendencia eque os representantes dos usmirios, consumidores ou
beneficiarios se envolvam cliretamente nas atividades dos conselhos municipais.
Se 0 padfio de organizac;ao for mais descentralizado, os representantes usuanos
chegam ao conselho municipal por intermedio de organizac;oes locais, tais como
os conselhos locais ou regionais das diversas areas de politica publica, clubes de
maes, associac;oes comunitanas ou de moradores (Cortes, 1995).
A importancia dos movimentos sociais urbanos, especialmente nas cida-
des maiores, e decisiva porque a representac;ao do movimento sindical nos
conselhos tern sido minoritaria, excec;ao feita a sua participac;ao nos conselhos
do trabalho e de desenvolvimento rural. Em cidades pequenas, nas quais os
sindicatos de trabalhadores rurais sao fortes, eles se constituem na principal
base de sustentac;ao para a participac;ao continuada de seus representantes em
conselhos municipais.
133
POLITICA5 PUBLlCA5 NO BRA51l
Varios autores discutiram seu papd nas burocracias estatais (Downs, 1967; Dunleavy, 1991; Lee &
Mills, 1985; Mills, 1956; Niskanen, 1978). 0 conceito de burocracia e usado por vezes para se
referir as chefJas, aos servidores em geral, tanto os que prestam servi'ros au produzem bens,
quanto aqueles que desempenham fun'roes administrativas. Embora 0 bJlrtrJJI rnonoHtico nao
exista (Downs, 1967), dentro de certos limites "a influencia dos servidores publicos sabre a
poHtica do bureau c sempre e fortemente hienirguico-estruturada, com aqueles mais proximos
do topo sendo tambem as mais influentes" (Dunleavy, 1991: 174). Tradw;ao livre.
134
1_ _
Viabilizando a Parlicipal,;3.o em Conselhos de Polftica Publica Municipals
135
"
POLiTICAS PU6L1CAS NO BRASil
envolvimento dessas lideran<;as foi maior. Nesse caso, formou-se uma po/iry
tommunniry reformadora, composta por profissionais e lideran<;as populares e
sindicais e de gropos de interesses de usuarios, que compartilhava no<;oes so-
bre quais deveriam ser os resultados das politicas e preconizava a constitui<;ao
de f6runs e mecanismos partieipativos.
Mellior exemplo disso e a area da saude. Por um lado, profissionais arti-
cularam-se com lideran<;as dos movimentos popular e sindical - como ocor-
reu no Distrilo de Saude Quatro, em PorIa Alegre (Corles, 1995), na Zona
Lesle de Sao Paulo Oacobi, 1993; MarIes, 1990) au em Ronda AlIa, no Rio
Grande do SuI (Corles, 1995) - onde ja existia inlensa mobiliza~ao popular
em tomo das questoes de saude, logo canalizada para os conselhos de saude.
Par outro lado, em localidades onde lambem hav;a mobiliza~ao popular,
mas a questao saude nao era tratada como prioridade pelos movimentos so-
136
l
Viabilizafldo a Parlicipa.;ao em COflselhos de Politica Publica Munlclpais
Considera\;oes Finais
137
POlITICA5 PllBLlCA5 NO BRASil
I 138
I- - - - - - j
Yiabilizando a Participa~ao em Conselhos de Polltlca Publica Munlclpais
139
"
POLITICAS P(UlliCAS NO BRASil
Referencias
ARNSTEIN, S. R. A ladder of citizen participation. Journal of American Institute
Planners, 35(3): 216-224, 1969.
ARRETCHE, M. Estado Federativo e Po/iticas Sociais: determinantes da descentralizafiio.
Sao Paulo: Fapesp, Revan, 2000.
BRASIL. Constitui~ao da Republica Federativa do Brasil de 05 de outubro de
1988.
BRASIL. Emenda Constitucional n. 19 - Modifica 0 regime e dispoe sobre os
prindpios e normas da administra<;ao publica, servidores e agentes politicos,
controle de despesas e financ;:as publicas e custeio de atividades a cargo do
Distrito Federal e cia outras providencias, 1998.
BRASIL. Emenda Constitucional n. 30 - Altera a reda~ao do art. 100 da
Constituic;:ao Federal e acrescenta 0 art. 78 no Ato das Disposic;:oes
Constitucionais Transit6rias, referente ao pagamento de precat6rios judiciais,
2000a.
BRASIL. Emenda Constitucional n. 31 - Altera 0 Ato das Disposic;:oes
Constitucionais Transit6rias, introduzindo artigos que criam 0 Fundo de
Combate e Erradica~ao da Pobreza, 2000b.
BULHOES, M. G. P. Plano Nacional de Qualifica~ao do Trabalbador no Rio
Grande do Sul/Brasil: avan<;os e limites na participac;:ao de atores
governamentais e nao governamentais. In: MILANI, c.; ARTURI, C. &
SOLINIS, G. (Orgs.) Democracia e Governanfa Mundial.- que regularOes para 0
sfculo XXI? Porto Alegre: UFRGS, Unesco, 2002.
CARAPINHEIRO, G. & CORTES, S. M. V Conflitualidade e mudan~a face a
novos cemirios globais: 0 caso dos sistemas de saude portugues e brasileiro.
Revista Critica de Ciencias Sociais, 57/58: 259-289,2000.
CARVALHEIRO, J. R. et a1. 0 Municipio e a SaUde. Sao Paulo: Hucitec, 1992.
140
Viabilizando a Parlicipa~ao em Conselhos de Politic a Publica Municipais
141
POLfTlCAS PUOUCAS NO BRASIL
~
saude em Campinas, 1990. Tese de Doutorado, Sao Paulo: Faculdade de
Filosofia, Letras e Ciencias Humanas, Universidade de Sao Paulo.
LEE, K. & MILLS, A. Policy-Making and Planning in the Health Sector. London:
Croom Helm, 1985.
MARMOR, T. R. PoliticalAnalysis andAmericanMedicalCare. New York: Cambridge
University Press, 1983.
MARSHALL, N. The failure of the academic lobby: from policy community to
bureaucratic management. Politics, 23: 67-79, 1988.
MARTES, A. C. B. A Institucionalizarao do! Movimentos de Reivindicarao urbana: as
secretarias de saUde e a participapo popuhr (1979-1989), 1990. Disserta~ao de
Mestrado, Sao Paulo: Mestrado em Ciencia Politica, Universidade de Sao
Paulo, 1990.
MCGEE, R. & NORTON, A. Participation in Poverty Reduction Strategies: a synthesis
if experience withpartidpatory approaches topolity design, implementation and monitoring.
Brighton: Institute of Development Studies, 2002. (IDS Working Paper,
109)
MELD, M. A. Crise federativa, guerra fiscal e "hobbesianismo municipal": efeitos
perversos da descentralizas:ao? Sao Paulo em Perspectiva, 10: 11-20, 1996.
MIDGLEY, J. Community Parti,ipation, Social Development and State. London:
Methuen, 1986.
MILLS, C. W The Power Elite. New York: Oxford University Press, 1956.
NISKANEN, W A. Competition among government bureaus. In: BUCHANAN,
M. J. (Ed.) The Economics of Politics. London: Institute of Economics Affairs,
1978.
PAUL, S. Community Participation in Development Projects: the WOrld Bank expetiences.
Washington: World Bank, 1987.
142
Viabilizando a Parlicipa/.;iio em Conselhos de Politica Piiblica Municipais
143
---- - - - - - - - - - - - - -
5 Interac;ao Sindicalismo-Governo
na Reforma Previdenciaria Brasileira
Sidneylard da Silva
RaliJel Cortez
145
"
POlITICA5 PUBLlCA5 NO BRA51l
146
lntera~ao Sindicallsmo-Governo na Reforma Prevldenciaria Brasilelra
147
.'
POlITICAS PUBLICAS NO BRASlt
os atores politicos procuram formas de diluir esse custo politico, por meio da
manipulac;3.o de questoes regimentais do processo decisorio (Figueiredo &
Limongi, 1999). Assim, podemos demonstrar que decis6es politicas sao to-
madas mesmo em urn contexto marcado pela diversidade de preferencias,
A outra raz3.o e que a questao previdenciaria afeta os interesses de
gropos organizados importantes, isto e, com estrutura organizacional ne-
cessaria para pressionar os tomadores de decis3.o, tal como previsto nos
modelos pluralistas. Dessa maneira, poderemos investigar como uma or-
ganizac;ao social pode influenciar na produc;3.o de politicas publicas dadas
as regras decisorias vigentes,
o trabalho esta dividido em tres sec;oes. A primeira descreve a tentativa
de acordo entre governo e sindicatos na construc;3.o do projeto de reforma da
previdencia. A segunda descreve 0 processo de tramitac;3.o da Proposta de
Emenda Constitucional (PEC), mostrando como 0 Executivo instrumentalizou
os procedimentos internos com 0 intuito de blindar 0 ceme de sua proposta
das pressoes do movimento sindical Por f1m, apresentaremos urn resumo
dos nossos achados.
148
Inleral;;ao Sindicalismo-Governo na Reforma Prevldenciaria Brasileira
Wchel Temer, declarou que HE preciso fazer uma repactua~ao do que foi
acordado e atender mais reivinelica~6es dos setores sociais" (f'olha de S.Paulo,
16 dez. 1995, p. 1-8).
o primeiro encontro reunindo representantes do govemo e das centrais
sindicais acarreu em 11 de janeiro de 1996. A principal divergencia fai em ramo
da propasta de substitui~aa da apasentadaria par tempo de servi~a pela apa-
sentadoria por tempo de contribuic;ao: 35 anos para homens e 30 anos para as
mulheres. A principio, apenas a FS concordou com essa proposta.
A CUT e a Central Geral de Trabalhadares (CGT) defenderam a manu-
ten~ao da aposentadoria por tempo de servi~o, com 0 argumento de que os
trabalhadores mais pobres ingressavam no mercado de trabalho precocemen-
teo Esses trabalhadores teriam a trajet6ria profissional marcada por grandes
periodos no desemprego e subemprego, 0 que elificultaria a contribuic;ao para
o sistema previdenciario.
No decorrer da negocia~ao, representantes do governo e das centrais
flexibilizaram suas posi~6es. De urn lado, 0 governo aceitou abandonar as
propastas de limite de idade para a setar privada (60 anas), urufica~iia das
criterios de concessao de beneficios (homens e mulheres) e £im da aposenta-
doria especial para os professores. De outro, 0 presidente da CUT, Vicente
Paulo da Silva (Vicentinho), comprometeu-se a defender os termos do acor-
do junto a suas bases, inclusive a aposentadoria por tempo de contribui~ao, ate
entao ponto de maior resistencia no interior da central.
No dia 15 de janeiro, quatro elias ap6s 0 inieio das negociac;6es, os minis-
tras Paulo Paiva (Trabalha) e Reinhold Stephanes (previdencia) e as presidentes
das tres maiares centrais do pais - Carunde Pegada (CGT), Vicentinha (CUT)
e Luiz Antorua de Medeiros (FS) - camprometeram-se a formalizar a acarda
em cerim6nia com a presenc;a do presidente da Republica.
Reproduzimos a seguir, no Quadro 1, os principais pontos do acorclo
anunciaclo por representantes do governo e clas centrais sindicais:
149
"
POlITlc,o,s PUBLlC,o,S NO BRASil
150
Inlerat;ao Sindkalismo-Governo na Reforma Previdenciaria Brasileira
L 151
"
POlITICAS PUBLICAS NO BRASil
152
Interat;;iio Sindicalismo-Governo na Reforma Previdenciilria Braslleira
153
"
POl!TICAS PUBLICAS NO BRASil
154
!
Intera~ao Sindicalismo-Governo nil Rerorma Previdenciaria Brasileira
Esta medida foi possivel gra<;as a uma a<;ao conjunta do Executivo, das
lideran~as da base governista e do presidente da Camara dos Deputados. Devido
it pressao da lideran~a do PFL por uma parecer favoravel ao projeto do
Executivo, 0 deputado Jair Soares (PFL/RS) apresentou sua renuncia it presi-
dencia da Cesp. Imediatamente, alegando esgotamento do prazo regimental,
o presidente da Camara, deputado Luis Eduardo Magalhaes (PFL/BA), dis-
solveu a comissao e remeteu 0 projeto para vota<;ao em plenario.
A decisao foi contestada por partidos da oposi~ao e da propria base
governista. Na ocasiao, 0 deputado Prisco Viana (PPB/BA) questionou a legi-
timidade da medida. alegando que nao se poderia aplicar urn preceito "do rito
ordimirio ou comum para os projetos em geral" a uma comissao especial.
o deputado tambem observou 0 "carater discriminat6rio" da medida,
visto que havia outras comissoes especiais com prazo esgotado. Por Ultimo, res-
saltou que 0 proprio Executivo havia prejudicado 0 andamento dos trabalhos
na Cesp, ao tentar negociar urn projeto alternativo com as centrais sindicais.
Contudo. a "manobra governista" nao obteve 0 resultado esperado. No
dia 6 de mar~o de 1996, 0 substitutivo do deputado Euler Ribeiro foi derro-
tado por 294 votos a favor e 190 votos contra (eram necessarios 308 votos
para ser aprovado em primeiro turoo). Mais uma vez. a dissidencia na base
aliada foi importante para a derrota do Executivo: 38 votos contrarios do
PMDB, nove votos do PSDB e sete votos do PFL. Tambem foram registrados
27 votos contrarios do PPB, partido que atuava na esfera da base governista.
A derrota do substitutivo foi comemorada pelas centrais. No mesmo dia
em que 0 projeto foi derrotado Vicentinho manifestou seu desejo de retomar
as negocia<;oes com 0 governo: "Negociou-se. houve urn entendimento, mas
o relator Euler Ribeiro, achando que a gente nao sabe ler, mudou 0 texto. (...)
Acho que agora teremos condi<;oes de aprofundar ° debate e lutar para que
nao se mude 0 que foi acordado" (Folha de S.Paulo, 07 mar. 1996, p. 1-12).
No entanto, 0 apelo de Vicentinho nao foi ouvido pelo governo. Ap6s
a derrota do Substitutivo Euler Ribeiro, a Presidencia da Camara designou
um novo relator para a materia, 0 deputado Michel Temer (PMDB/SP), e
° Executivo concentrou suas for<;as em superar a falta de coesao dos par-
tidos aliados. A retomada da negocia~ao bilateral com as centrais sindicais
estava descartada.
155
"
POlITICAS PUBLICAS NO BRASIL
156
Interal$30 Sindicalismo-Governo na Reforma Prevfdenciaria 8rasileira
157
PolfTlCi\S PUBllCi\5 NO BRASIL
A pesquisa foi realizada entre 27 c 31 de maio, com 4.155 trabalhadores do mercado formal.
Vicentinho rcferia-se a frustrada tentativa da CGT e da FS de incluir urn setor do empresariado na
greve geraL (Fo/ha de S.Pau/o, 19 jun. 1996, p. 1-6).
158
Intera~ao Sindicalismo-Governo na Rerorma Previdencl,hla Braslleira
o governo utilizou a baixa adesao a greve como mais urn sinal de que a
politica econ6mica estava no caminho certo: "A greve nao emplacou porque
ji hi sinais de crescimento econ6mico e de aquecimento do indice de empre-
go", declarou 0 entao ministro de Assuntos Politicos, Luiz Carlos Santos (Fo-
lha de S.Paulo, 23 jun. 1996, p.1-2).
Do ponto de vista quantitativo, e dificil avaliar 0 grau de sucesso ou fra-
casso da paralisa<;ao. Ambos os lados, governo e sindicalistas, declararam vito-
ria. De urn lado, as centrais comemoraram a mobiliza<;ao de 12 milhoes de
trabalhadores; de outro, 0 governo sentiu-se fortalecido porque a maioria nao
aderiu ao movimento.
No entanto, cumpre observar que, tirando a vitoria autoproclamada, 0
159
POLITICAS PUBLICAS NO BRASil
160
Intera~ao Sindicalismo-Governo na Rerorma Previdenclarla Brasileira
as centrais eram reduzidos. Por outro lado, desde a greve geral de junho, tam~
bern estava claro que 0 poder de mobiliza<;ao dos sindicatos era limitado.
Finalmente, como ja observamos no inicio deste trabalho, a bancada de depu-
tados sindicalistas, por si s6, nao tinha poder para bloquear (total ou parcial-
mente) 0 tramite legislativo da reforma da previdencia no Congresso.
A principal preocupa<;ao do Executivo era superar as possiveis dificulda-
des que 0 projeto de reforma da previdencia enfrentaria na sua propria base
de sustenta<;ao parlamentar. Isto porque, devido as altera<;oes introduzidas no
Senado, 0 substitutivo deveria retornar a Camara como urn novo projeto.
A materia foi novamente enviada para aprecia<;ao cia CCJR, e urna nova
comissao especial foi formada para analisar 0 substitutivo do Senado. A partir
de enta~, a principal preocupa<;ao da base governista era evitar a introdu<;ao de
modifica<;oes no novo projeto, 0 qual ja era considerado a "reforma possivel".
Cumpre observar que a volta do projeto de reforma da previdencia para
a Camara dos Deputados ocorreu logo ap6s uma importante mudan<;a
institucional nas regras do jogo politico: a aprova<;ao da emenda da reelei<;ao
apresentada pelo deputado Mendon~a Filho (PFL/PE).
Foi intenso 0 trabalho do Executivo para aprovar a emenda que possibi-
litaria a reelei<;ao do presidente Fernando Henrique Cardoso nas elei<;6es de
1998. 0 principal tronfo do governo era a ideia de que continuidade adminis-
trativa era de fundamental importancia para a manuten<;ao do programa de
estabiliza~ao economica (Kinzo & Silva, 1998).
No final de 1996, a emenda da reelei<;ao foi aprovada na comissao
legislativa encarregada de analisar a materia. Em janeiro de 1997, 0 Executivo
logrou aprovar a emenda em primeiro turno, com 337 votos favoraveis. Urn
mes depois foi aprovada em segundo turno, com 368 votos favoraveis. Final-
mente, em maio do mesmo ano, a proposta foi aprovada pelo Senado por 63
votos favoraveis e seis contrarios.
Essa mudan<;a nas regras do jogo teve implica<;oes positivas no relaciona~
mento do Executivo com sua base de sustenta<;ao no Congresso. A partir de
entao, as discussoes sobre as reformas deveriam levar em conta as estrategias
eleitorais da base governista para manter 0 poder politico.
161
PoLlnCAS PUBLICAS NO BRASIL
162
Intera~ao Sindicallsmo-Governo na Reforma Previdenci~rla Brasileira
AS oito votos restnntes pertenciam aus deputados da oposityao, induindo, neste casu, wn voto do PL.
163
POllTICAS PUBLICAS NO BRASil
164
Inleral$ao Sindicalismo-Governo na Reforma Prevldenclarla Brasileira
165
POliTlc,o,s PUBlIC,o,S NO BR,o,Sll
forqa-las a cooperar ou punir seus desvios" (pereira & Mueller, 2000: 46).
166
Intera~ao Sindicalismo-Governo na Reforma Prevldenci<lria Brasileira
167
POLfTICAS PUBLICAS NO BRASil
168
lnterat;ao Slndicalismo-Governo na Reforma Previdenciaria Brasileira
Considera~6es Finais
Procuramos demonstrar que as regras institucionais, ao restringirem 0
169
POliTICJ\5 PUPUCJ\5 NO BRASIL
Referencias
ALMEIDA, M. H. T. de. Sindicatos ern tempos de reforma. Sao Paulo em Perspectiva,
12 (I); 3-9, 1998.
BRASIL. Didrio da camara dos Depulados. Brasilia, 18 jul. 1996, p. 20.477-20.482.
CENTRAL UNICA DOS TRABALHADORES (CU1). A CUT Repudia 0 Projelo
de Reforma da Previdenda Aprovado no Senado. Sao Paulo; CUT, 1997.
CHEIBUB, J. A. & LIMONGI, F Democratic institutions and regime survival;
:' parliamentary and presidential democracies reconsidered. Anual Review if
Political Sdence, 5; 151-179, jun. 2002.
COELHO, V S. A reforma da previdencia e 0 jogo politico no interior do
Executivo. Novos Estudos Cebrap, 55; 12/-/42, nov. 1999.
COX, G. The Effident SetTet: the cabinet and the development if politicalpartieJ in Victorian
England. New Yorky; Cambridge University Press, 1987.
DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ASSESSORIA PARLAMENTAR
(OIAP). Quem Poi Quem nas Reformas Constitucionais. Brasilia; Diap, 1998.
FIGUEIREDO, A. & LIMONGI, F. 0 processo 1egislativo e a produ~ao legal
no Congressa pos-Constintinte. Novos Esludos Cebrap, 38; 24-37, mar. 1994.
FIGUEIREDO, A. & LIMONGI, F. Executivo e Legislativo na Nova Ordem
Constihlcional. Rio de Janeiro: Fundac;:ao Getulio Vargas, 1999.
IMMERGUT, E. As regras do jogo; a logica da politica de saude na Fran~a, na
Sui~a e na Suecia. Revista Brasileira de Ciendas Sociais, II (30); 139-165, fev.
1996.
KINZO, M. D. & SILVA, S. R. Brasil; elei~ao au reelei~ao presidencial em 1998.
In: Anuario Sodaly Politico de America Latina] Caribe. Caracas: Flacso, Unesco,
1998.
KREHBIEL, K. Information and Legislative Organization. Ann Arbor; University of
Michigan Press, 1991.
\-...-........-._170
In!era~ao 5lndicalismo-Governo na Reforma Prevldenc1arla Brasileira
Outras Fontes
mARIo DA CAMARA DOS DEPUTADOS. Brasilia, 1995-1998. Varias
edi~6es.
171
6 Condicionantes Locais da
Descentraliza~ao das
Polfticas de Saude*
Marta Arretche
Eduardo MarQues
* Este trabalho foi aprcsentado no XXVI Encontro Anual da Anpocs no GT de Politicas Publicas,
em 2002. Uma \'ersau preliminar foi publicada na rc\'ista (""AldemoJ CRH, 39: 55-81, 2004.
173
POLlTICAS PUBLICAS NO BRASil
\ 174
I
l_-- j,
.'
Condicionantes LOCOlis dOl DescentrOllizOl~ao dOlS Politkas de Silude
Metodologia
Para realizar nossa analise, montamos urn banco de dados sobre politicas
de saude e sobre os munidpios que as implementam. Esse banco e composto
de informac;oes de tres ordens sobre a politica de saude e 0 que denomina-
mos variaveis estruturais: dados fiscais, porte populacional, estado da federa-
c;ao e localizac;ao na rede urbana. As primeiJ:as informac;oes foram obtidas
diretamente do site do Banco de Dados do Sistema Unico de Saude (Datasus)
ou do Ministerio da Saude (estas ultimas repassadas originalmente para pes-
quisa desenvolvida pdo Nucleo de Estudos de Politicas Publicas da Uuiversi-
dade de Campinas (Nepp/Unicamp).
As informac;oes obtidas junto ao Datasus incluem:
(a) Rede ambulatorial: muuicipal, estadual, privada e outtos (em numeros
absolutos e a proporc;ao dos servic;os municipais) para os anos de
1998, 1999 e 2000.
175
POlfTICAS PUnLiCAS NO BRASil
(g) Cobertura vacinal dos menores de 1 ano de idade pela 3' dose da vacina
triplice bacteriana - difteria, tetano e coqueluche (DTP) em 1999.
176
Condicionantes locals da Descenlraliza~ao das Polilicas de 5aude
177
POLlTI(:AS PUBLICAS NO BRASil
I 178
l"'- ...
.
Condicionantes Loc<lls d<l Descenlr<lllza~~o d<ls Politic<ls de S<lUde
Resultados
Foi Municipalizada a Provisao de Servi~os de Saude?
Sim e nao. Nossa analise indica que, no ana 2000, a participas:ao muni-
cipal na produs:ao de servis:os de atens:ao basica ja estava quase que inteira-
mente municipalizada, ao passo que a participas:ao municipal na produc;:ao de
servi<;os hospitalares era bastante reduzida.
A analise da descentraliza~ao da politica de saude deve ser desdobrada
em duas dimensoes: os servic;:os basicos de aten<;ao a saude e os servic;:os
hospitalares. Esta distin<;ao e necessaria devido ao desenho institucional da
179
POlinCA5 P(JPUCA5 NO BRA51l
N° Media Desvio-padrao
1995 5.364 64,80 38,00
1996 5.361 67,23 37,19
1997 5.362 78,57 29,76
1998 5.364 83,85 24,29
1999 5.364 87,55 20,47
2000 5.364 88,77 18,75
180
Condicionantes Locais da Descentraliza<;:ao das Politicas de Saude
N° Media Desvio-padriio
1998 5.364 79,09 27,32
1999 5.364 83,12 22,63
2000 5.364 84,23 21,49
100,00
90,00
80,00
70,00
60,00 .-.}<;------cc-----co,C<"--.-.---
% 50,00 '~----7/1';.1-
40,00
30,00
95 96 97 98 99 2000
Anos
181
POliTIC's PUBUCAS NO BRASil
182
Condicionantes Locais da Descenlraliza~ao das Polfllcas de Saude
N° Media Desvio-padrao
1995 3.267 0,23 0,40
1996 3.275 0,22 0,40
1997 3.297 0,24 0,41
1998 3.263 0,26 0,42
1999 3.386 0,28 0,43
2000 3.318 0,30 0,44
183
PoL!TICAS PU811CAS NO BRASil
J
184
Condicionantes Locais da Descentralizal;ao das Politicas de Saude
185
PQllncAs PUBUCAS NO BRASil
paclrao reduziu-se ligeiramente - de 0,9 para 0,8 (ver Tabela 7). Entretanto, 0
186
Condicionantes locais da Descentraliza..ao das Pol!tlcas de Saude
187
.r'
P01[T1CAS PUBLICAS NO BRASil
TabeIa 9 - Gasto federal per capita nos munidpios em servis:os de saude se1e-
cionados, 1996-2000
188
Condicionantes Locals da Descenlraliza~ao das Polilicas de Saude
3 No tocante a cstas dimensoes, seria pouco preciso aftrmar que os munidpios sejam caractcriza-
dos de modo mais permanente par qualquer atributo.
189
,
POLiTlCAS PU811CAS NO BRASil
indice de correla<;ao.
190
Condicionantes locais da Descentralizar;ao das Polfticas de $aude
Fatores
Incentivo Municipaliza"ao Servit;os
Servit;os de
Hospitalar para 0 PAB da atenyao de alta
atenyao basica
variavel basica complexidade
Participayw municipal nas interna"oes ,950
em 2000
Participar;ao municipal nos hospitais ,902
em 2000
Internar;6es par habitante em 2000 ,897
Procedimentos ambulatoriais por ,796
habitanre em 2000
Consultas basicas por habitante em ,748
1999
Repasse tho do PAB por habitantc ,740
em 1999
Procedimentos odonto16gicos por ,468 -,284
habitantc em 1999
Visitas domiciliares pot habitante em ,408
1999
Parte variavcl do PAB ,912
Rcpasse variivel por habitantc em 1999 ,881
indice de capacidade de arrecadat;io -,647
em 1997 - (lSS+lPTIJ)/(recutsos
oryamentirios)
Receita ort;amentiria por habitante em ,347 -,4Q3 ,331
1997
Participayao municipal na rede ,823
ambulatorial em 2000
Participat;io municipal na produr;ao ,781
arnbulatorial em 2000
Unidadcs com inalar;io/total de ,477
unidades bisicas
Media e alta complexidade por ,427 -,454 ,368
habitantc (AIH/SAI) em 1999
Alta complexidade no municipio por ,829
habitante em 1999
N" de cursos de medicina no municipio ,811
191
POlfTlCAS PUBUCAS NO BRASil
componente variavel do PAB. Dado que esta apresenta uma correla~ao ele-
ambulatoriais, bern como servi~os mais avan~ados de aten~ao hasica, tais como
uma expressiva quantidade de unidades de saude com inala~ao em rela~ao ao
192
Condlclonantes Locals da Descentraliza..ao das Polfticas de Saude
Clusters
1 2 3 4 5
Hospitalar -,10765 -,35258 -,22826 ,23240 -,11437
Atens:ao basica 1,49271 -,18906 -,01186 -,43887 ,31410
PAB variavel ,34349 -,24742 -,46061 ,03764 -,56534
Municipalizas:ao ,30697 -1,09365 -,06395 ,51629 -,90280
Alta complexidade -,12728 -,14296 11,37674 -,10075 3,33456
NUmero de casos 976 1486 23 2773 105
Fator Fator
Fator Numero
Fator Servis:os de Incentivo Fator Alta
Municipa- de
Grupos Hospitalar atens:ao aoPAB complexidade
lizac;ao casos
basica variavel
1 Media Alto Alto Alto Baixo 976
2 Baixo Baixo Media Baixo Baixo 1.486
3 Baixo Baixo Baixo Media Alto 23
4 Alto Baixo Media Alto Baixo 2.773
5 Media Media Baixo Baixo Media 105
193
POlfTiCAS PU811CAS NO BRASil
194
.'
Condicionantes Locals dOl Descentralizat;ao das Politicas de Sat'ide
UF Grupo Total
1 2 3 4 5
AC N° de casas 1 14 2 17
% 5,9% 82,4% 11,8% 100,0%
AL N° de casas 25 5 1 70 101
% 24,8% 5,0% 1,0% 69,3% 100,0%
AM N° de casas 47 7 1 55
% 85,50/0 12,7% 1,8% 100,0%
AP N" de casas 5 1 8 14
% 35,70/0 7,1 % 57,1% 100,0%
BA N° de casas 15 111 1 280 1 408
% 3,7% 27,2% ,2% 68,6% ,2% 100,0%
ES N° de casas 3 27 1 46 77
% 3,9% 35,10/0 1,3% 59,70/0 100,0%
GO N° de casas 46 42 148 1 237
% 19,4% 17,7 % 62,4% ,4% 100,0%
MA N" de casas 9 56 144 1 210
% 4,3% 26,7% 68,6% ,5 % 100,0%
MG N° de casas 283 174 3 342 20 822
% 34,4% 21,2% ,4% 41,6% 2,4% 100,0%
MS N° de casas 1 24 50 1 76
% 1,3% 31,6% 65,8% 1,3% 100,0%
MT N" de casas 51 4 70 1 126
% 40,50/0 3,2% 55,60/0 ,8% 100,0%
PA N° de casas 3 47 83 1 134
% 2,2% 35,1 % 61,9% ,7% 100,0%
195
POllTICAS PU811CAS NO BRASil
UF Grupo Total
1 2 3 4 5
PB N° de casas 7 74 134 3 218
% 3,2% 33,9% 61,50/0 1,4% 100,0%
PE N° de casas 14 26 1 141 1 183
% 7,7% 14,2% ,5% 77,0% ,5% 100,0%
PI N° de casas 38 41 139 2 220
% 17,3% 18,6 % 63,2% ,9% 100,0%
PR N° de casas 173 99 2 115 8 397
% 43,60/0 24,9% ,50/0 29,0% 2,0% 100,0%
RJ N° de casas 15 34 1 25 16 91
% 16,5% 37,4% 1,1 % 27,5% 17,6% 100,0%
RN N° de casas 35 30 100 1 166
% 21,1% 18,1% 60,2% ,6% 100,0%
RO N° de casas 9 5 38 52
% 17,3% 9,6% 73,10/0 100,0%
RR N° de casas 7 5 1 13
% 53,8% 38,5% 7,7% 100,0%
RS N° de casas 3 209 3 225 8 448
% 0,7% 46,7% ,7% 50,2% 1,8% 100,0%
SC N° de casas 22 132 1 127 7 289
% 7,6% 45,7% ,3 % 43,9% 2,4% 100,0%
SE N° de casas 18 12 42 2 74
% 24,3% 16,2% 56,8% 2,7% 100,0%
SP N° de casas 139 195 9 247 25 615
% 22,6% 31,7% 1,5% 40,2% 4,1% 100,0%
TO N° de casas 43 12 80 1 136
% 31,6% 8,8% 58,8% ,7% 100,0%
Brasil N° de casas 976 1486 23 2773 105 5363
% 18,2% 27,70/0 ,4% 51,7% 2,0% 100,0%
196
_------4
Condicionantes Locais da~Qe.scentrallza~30 das Polftlcas de Saude
Na Tabola 14, estao listados as estados que apresentam polo menos 15%
de seus munidpios em cada grupo. 0 destaque em negrito indica 0 grupo que
reune 0 maior nUmero de munidpios em cada estado. Isso significa que,grosso
modo, esse grupo caracteriza 0 estado, na medida em que suas caracteristicas
estao presentes na maior parte de seus munidpios. Em alguns estados, a partici-
pa<;:ao relativa dos munidpios em cada grupo esm tao proxima que os munidpios
estao quase perfeitamente distribuidos em dois grupos. Nesses casos, a estado
foi destacado em negrito nos dois grupos, como nos casas do Rio Grande do
Sui e de Santa Catarina. 0 cluster 3 nao encontra predominancia em nenhum
estado, nao apenas por expressar uma situa~ao bastante espedfica em termos de
provisao dos servi~os, mas tambem pelo seu pequeno nUmero de casas.
Grupo Estado
1 AL, AP, MG, MT, PI, PR, RJ, RO, RN, SE, SP, TO
2 AC, AM, BA, CE, ES, GO, MA, MG, PA, PB, PI, PR, RJ, RN, RR,
RS, SC, SE, SP
3
4 AL, AP, BA, CE, ES, GO, MA, MG, MS, MT, PA, PB, PE, PI,
PR, RJ, RN, RO, RR, RS, SC, SE, SP, TO
5 RJ
197
POliTICAS PUBLICAS NO BRASil
AC N 9 8 17
% da UF 52,9 % 47,1% 100,O~/o
AL N 32 67 1 1 101
% da UP 31,7% 66,3 % 1,0% 1,0% 100,oofo
AM N 10 44 1 SS
% da UF 18,2% 80,00/0 1,8% 100,0 %
AP N 9 4 1 14
% da UF 64,3% 28,6% 7.1 % 100,0(>0
BA N 60 336 11 1 408
% da UF 14,70/0 82,4% 2,7% ,2% lOO,()0/o
198
-- ------- - ~
Condicionanles Locais da Descenlraliza~ao das Polflicas de Saude
cE N 31 148 4 1 184
% da UF 16,8% 80,4% 2,2 % ,5o/l, 100,0 %
ES N 18 S2 7 77
% da UF 23,4% 67,5% 9,1% 100,0%
GO N 157 75 4 1 237
% da UP 66,2% 31,6% 1,7% ,4% 100,00/0
MA N 67 138 4 1 210
% da UP 31,9 % 65,7% 1,9% ,5% 100,0%
MG N 494 306 20 1 1 822
% da UP 60,1 % 37,2% 2,4% ,1 % ,1% 100,0°/',
MS N 30 44 1 1 76
% da UF 39,5 % 57,9 % 1,3% 1,3% 100,0%
MT N 66 57 3 126
%daUF 52,4% 45,2% 2,4% 100,0%
PA N 22 105 6 1 134
% da UF 16,4% 78,4% 4,50/0 ,7°;{, 100,0%
PB N 139 76 2 1 218
% da UF 63,8% 34,9% ,9 % ,5% 100,0%
PI' N 23 150 8 1 1 183
% cia UF 12,6% 82,0% 4,4% ,50/0 ,5'Yo 100,0%
Pl N 171 47 1 1 220
% cia UF 77,7 % 21,4% ,5% ,5 % 100,0%
PR N 215 171 10 1 397
% cia UP 54,2% 43,1 % 2,5 % ,3% 100,0%
RJ N 12 59 16 3 1 91
% cia UP 13,2°/', 64,8 % 17,6 % 3,3% 1,1 % 100,00/0
RN N 112 S2 1 1 166
% cia UF 67,5% 31,3% ,6% ,6 % 100,0 %
RO N 20 31 1 52
% cia UP 38,5 % 59,6 % 1,9 % 100,00/0
199
POlfTlCAS PUBUCAS NO BRASlt
200
j
Condicionantes Locais da Descentralizal;;ao das Polflicas de Saude
201
POLITICAS PllBlICAS NO BRASil
Conclusiies
Com base na analise da politica de saude no Brasil, este trabalho nao
confirmou a hip6tese de que sistemas nacionais de provisao de scnric:;os pllbli-
cos caracterizados pela concentrac;ao de autoridade no governo central e pela
orientac;ao redistributiva das transferencias inter-regionais tendam a produzir
reduc;ao das desigualdades na provisao de servic;os.
202
l ~
.'
Condiclonantes locais da Descentrallza~ao das PolfUcas de Saude
Referencias
ARRETCHE, M. Estado Federativo e Politicas 5odais: determinantes da descentralizafiio.
Rio de Janeiro: Revan, 2000.
ARRETCHE, M. The politics of health care reform in Brazil. In: WORKSHOP
THE POLITICS OF EDUCATION AND HEALTH REFORM, 2002,
Washington.
BANTING, K. & CORBETT, S. Federalismo y politicas de atenci6n a la salud.
In: FORUM DAS FEDERA<;:OES/INSTITUCIONAL NACIONAL PARA
EL FEDERALISMO Y EL DESARROLLO MUNICIPAL.
FEDERALISMO Y pOLiTICAS DE SALUo. DESCENTRALIZACION
Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES DESDE UNA
PERSPECTIVA COMPARADA, 2003, Mexico.
BARROS, E. Implementac:;:ao do SUS: recentralizar sera 0 caminho? Ciincia e
Satide Coletiva, 6(2): 307-310, 2001.
BOSSERT, T. Decentralization. In: JANOVSKY, K. (Org.) Health Poliry and Systems
Devehpment: an agendafor meanv. Genebra: Organiza~ao Mw"lial da Saude, 1996.
BOSSERT, 'f. Decentralization of health systems in Latin America: a comparative
study of Chile, Colombia and Bolivia. Publica~ao do The Latiu America
and the Caribbean Regional Health Sector Reform Initiative, 2000. (Mimeo.)
CARVALHO, G. A inconstitucional administra~ao p6s-constitucional do SUS
atraves de normas operacionais. Ciinda e 5atJde Coletiva, 6(2): 435-444, 200l.
CHAI, Y-M. The interaction effect of information asymmetry and
decentralization on managers' job satisfaction: a research note. Human
Relations, 48(6): 609-624, 1995.
COSTA, N.; SILVA, P. L. & RIBEIRO, J. A descentraliza~ao do sistema de
saude no Brasil. Revista do Servifv Ptihlico, 50(3): 5-30, 1999.
203
POlfTiCAS PUBLICAS NO BRASIL
204
Parte III
Condicionantes e Efeitos das Politicas Publicas
I
i I
Internacionalizac;;ao Economica.
7
Democratizac;;ao e Gastos Sociais
na America Latina. 1980-1999*
GeollJe Ave/ina
David 5. Brown
Wen& A. Hunter"
tern apareeido nas mais importantes revistas academicas. Este estudo busca me-
lhorar as trabalhos anteriores, empregando wna medida de abertura financeira
mais sofisticada e compreensiva; utilizando uma medida de abertura comercial
mais eficiente, baseada no Poder de Paridade de Compra (PPC), e confiando em
dados de gastos sociais que sao mais completos do que aqueles utilizados por
estudos anteriores na America Latina. Nossas estimativas sugerem que vanos pa-
droes empiricos reportados em trabalhos anteriores devem ser revistos.
Nossos principais resultados sao basicamente tres, e podem set resumi-
dos cia seguinte forma. Primeiro, a abertura comercial tern associa<;ao positiva
com educa<;ao e com gastos com a prevideneia social. Segundo, a abertura
financei1:a nao restringe os gastos para programas soeiais. Finalmente, a demo-
craeia tern associa\Yao forte e positiva com gastos soeiais, particularmente com
os itens que impulsionam a forma\yao de capital humano.
A integra\yao internaeional de mercados para bens e servic;:os nas duas
ultimas decadas e sem precedentes. Inc1uida em urn contexto mais amplo de
Originalmente publicado na AnmiflJf/ jounm! rif Po!ilica!StieJIce, 49(3): 625-641, 2005, com 0 titulo
"The effects of capital mobility, trade openness, and democracy on social spending in r.atin
America, 1980-1999".
Os autores agradecem os comentarios de Steve Chan, Stephan Haggard, Eckard Janeba, Robert
Kaufman, Dayid Leblang, Keith 1laskus, Jorge Oliyeira Pires, Dennis Quinn, Nita Rudra, Evelyne
Huber, Kurt Weyland. Agradecimentos especiais sao endefC(;:ados a Raul Madrid e Ahmed Mushfiq
Mobarak. Agradecem tambem 0 apoio recebido do GV-Pesl.Juisa (FGV-Eaesp).
207
POlfTJCAS PUBLICAS NO BRASil
208
Inlernacionaliz,:u:;ao Eton6mica. Democraliz3l<aO e Gastos Sociais ..
Uma mudantya na abordagem dessa questiio e proposta por Adseni e Boix (2002), ao argumentarem
que a abertura comercial e 0 tamanho do setor publico sao resultados de dccisoes que conside-
ram estes dois aspectos simultaneamente.
l 209
,
POLiTICAS PUBUCAS NO BRASIL
I
2001; Swank, 2002). Os resultados da maioria dessas analises empiricas tem L
dernonstrado pOlleo apoio a hip6tese da eficieneia e niveis vanaveis de apoio
l_ _- -
210
J
Internacionaliz,l(;ao Econ&mlca. Democratiza~ao e Gaslos Sociais..
L 21 1
POLITICAS PUBLICAS NO BRASil
Veja Deacon (1999) para uma lista de prescris;oes do FMI com relas;ao as politicas sociais do~
palses-membros que recorriam a emprestimos.
212
.
Internaciollaliza~ao Economica. Democraliza~ao e Gastos Sociais ..
213
PoL!ncA5 PUBLlCA5 NO BRA51l
214
Inlernaciona!iza\;30 Econ6mica. Democratlza\;30 e Gastos Socia is ...
comercial e gastos sociais. Uma vez que eles incluem 0 tipo de regime como
variavel independente, os efeitos de abertura comercial devem ser considerados
independentemente do tipo de regime.
Nossas expectativas teoricas tanto para resultados agregados quanta
desagregados diferern das de Kaufman e Segura baseadas nessa distin<;ao.
Enquanto as cxpectativas teoricas deles derivam do nurnero de beneficiarios
afetados pelos gastos em cada categoria, nos argumentamos que grupos de
pressao importantes (lobbies cia previdencia social, uniao dos professores e
profissionais cia sallde) tern conseguido influenciar a politica governamental
em varios tipos de regime. Por exemplo, enquanto eles acreditam que a previ-
dencia social seja vulnecavel a cortes em uma economia aberta, nos achamos
ser possivel que grupos importantes, embora relativamente pequenos, sejam
compensados pelas perdas acarretadas pela aberturta da economia.
Em rela,iio ao tipo de regime, Kaufman e Segura (2001: 583-584) afJr-
matn que a democraeia nao resulta em maiores gastos sociais agregados "por-
que estes medem programas agregados com efeitos sociais bern diferentes".
Na democraeia, programas que alcan<;am urn nurnero menor de pessoas se-
rao cortados (por exernplo, prevideneia social), ao passo que programas com
alcance maior (por exernplo, educa<;ao e saude) serao expandidos. Conse-
quenternente, a democracia nao tern efeito em termos agregados.
Entretanto, evidencias da America Latina sugerem que enquanto a in8u-
encia popular pode se expandir com a democratiza<;ao, isso raramente acontece
em detrimento de grupos de intcrcsses poderosos. Na verdade, as vezes esses
gropos organizados se beneficiarn mais com a ciernocracia do que grupos
maiores, mas scm organiza,iio (Huber, 1996; Madrid, 2003; Mesa-Lago, 1978;
Weyland, 1996). Consequentemente, em economias abertas, as democraeias
podem continuar gastando em programas dcstinados a grandes fatias da po-
pula<;ao e ao mesmo tempo manter os interesscs de gropos numericamente
pequenos, mas com grande poder politico.
Reconhecendo que novos grupos POdClll entrar no sistema e recla-
mar recursos sem eliminar concorrentes fortes, invocamos a ainda for-
te metHora de Anderson (1967) da America Latina moderna como
"urn museu vivo". Em respeito aos dados desagregados, nos testamos as
seguintes hipoteses:
21S
POllncAs PUBLlCAS NO BRASil
Especifjca~ao do Modelo
Nossa analise foca nos niveis de gastos SOCIalS e abertura comercial e
financeira, e nao em suas mudanl1as. Devido alimital1ao de espa<;o, que impede
uma justificativa completa dessa escolha, indicamos aos leitores uma discussao tI
deste assunto feita por Huber e Stephens (2001).
1
amaioria
Gutra vantagem desta visao e que nos nos mantemos proximos
da literatura citada (Cameron, 1978; Garret, 1998; Hicks & Swank, 1992;
I!
Katzenstein, 1985). Porem, como 0 processo de abertura econ6mica - especial-
mente quando este e rapido - pode afetar as prioridades sociais dos govemos,
nos tambem estimamos modelos baseados no modelo de correl1ao de erro
(Error Cormtion Model) empregado por Kaufman e Segura (Apendice B). 1sso
nos permite fazer conexoes com outras contribuil1oes recentes que exploram
o impacto das mudan<;as na abertura comercial e financeira (Adsed. & Boix,
2002; Kaufman & Segura, 2001).
Examinamos dados anuais de gastos sociais em 19 paises da America
Latina entre 1980 e 1999 5 Os dados foram compilados por pesquisadores
na Comissao Economica para a America Latina e 0 Caribe das Na<;:oes
6
Unidas. Os componentes dos gastos sociais agregados sao gastos publi-
cos em educa<;:ao, saude e previdencia social. Esses dados tern algumas
vantagens unicas. Eles incluern todos os paises da America Latina, exceto
Cuba e 0 Haiti. Alem disso, durante a coleta dos dados, os estudos de cada
Os paises sao os seguintes: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Republica
Dominicana, Equador, EI Salyador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mexico, Nicaragua, Panama,
Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. A matriz completa dus dados, portanto, deveria incluir 380
observas;oes (19 paises multipJicados por 20 anos). Entretanto, a ausencia de algumas obsen'as;oes
implicou a amilise de urn conjunto menor de dados, dependendo da cobertura dos paises e anos
das variaveis empregadas.
Os dados foram coligidos par duas equipes de pcsquisadores. A primeira equipe coletou os
dados para a decada de 1980 e inicio da decada de 1990 (Cominetti & Ruiz, 1998). A segunda
equipe atualizou e ampliou a cobertura original e tern sido responsavel pelas informas;oes do
Panorama Jo.ia/ do America Latina, anuario publicado pela Cepal (Eclac/Cepal, 2001).
216
Inlern<lclon<lliz<I~ao [conl"lmic<l, Democf<lliz<lliao e G<lstos Socials ..
217
POLiTiCAS PUBLICAS NO BRASIL
Para testar HOSSOS resultados, refizemos as mesmos modclos relatados a seguir utilizando 0 gasto
social com percentagem do gasto publico total. Embora a significado substantiyo dos resultados
mude com a nova yariavel dependente, elas apresentam as mesmos padroes.
Quinn fomece indices de abertura financeira para os atlas de 1958, 73, 82 e 88. Nossa varia\'e1 de
abertura financeira e composta par obse0::u;oes anuais para 19 paises latino-americanos entre
1980 e 1999.
Embora nossa analise seja restrita a America r,atina, a utiliza~ao do indice de Quinn nos permitini
comparar nossos resultados com os de outras regi6es. A correla~ao entre a indice de Quinn e °
utilizado par l\lorley. l<.hchado e Petinatto (1999) [oi de 0,74. A utilizalYao do indicador utilizado
por Morley, Machado e Petinatto, no lugar do de Quinn, nas llossas estimatiYas. produziu resul-
tados muito proximos dos que serao apresentados mais awante.
218
Inlernacionaliza~3o Econllmica, Democratiza~30 e Gaslos Socia is ...
10 Este aspecto c uma vantagem consideravel com relat;:ao ao indicador proposto par Brune e
colaboradores (2001).
II Veja-se, par exempJo, Kray (1998) e Swank (1998).
219
r'
POllnCA5 PUBlICA5 NO BRA51l
220
'~
Paises PIB em $ Variancia Min M" Diferenp Variancia Min Max Diferen~a
bilhoes
Jamaica 7 118.5 47.4 81.2 33.8 129.4 78.7 121.6 42.8
Nicaragua 9 21.6 9.6 23.3 13.8 727.4 25.5 119.2 93.7
Panama 10 58.9 37.8 66.4 28.6 78.6 63.0 99.1 36.1
Honduras 11 23.2 17.4 33.5 16.1 316.5 47.9 100.5 52.6
Bolivia 12 5.6 15.4 25.3 9.9 15.1 41.9 58.5 16.7
Paraguai 19 31.1 11.7 30.4 18.7 334.9 26.7 87.0 60.4
El Salvador 19 20.7 9.5 25.4 15.9 59.2 36.9 67.4 30.5
Uruguai 19 23.6 17.8 32.6 14.8 20.6 31.6 49.3 17.7
Costa Rica 20 63.1 19.0 44.0 25.0 111.6 61.8 97.6 35.7
Equador 27 38.2 21.5 40.6 19.1 45.5 42.6 62.9 20.4
Rep. Dominicana 29 20.5 14.4 35.6 21.2 158.6 32.7 78.0 45.3
Guatemala 29 8.8 10.4 21.0 10.6 45.5 24.9 47.1 22.2
Chile 69 37.8 22.7 47.4 24.7 51.1 40.6 67.1 26.5
Peru 79 14.9 5.8 17.6 11.9 28.0 23.7 41.8 18.1
Venezuela 95 139.7 25.2 62.9 37.6 57.8 30.7 59.6 28.9
Colombia 188 5.5 6.6 13.5 6.8 19.2 23.7 37.2 13.6
Argentina 286 14.8 4.8 16.3 11.6 12.1 11.6 23.3 11.8
Mexico 504 81.8 10.2 39.9 29,7 200.6 23.3 63.5 40.2
Brasil 789 4.1 6.1 13.0 6.9 5.6 13.2 22.2 9.0
Fonte: as medidas de PIB, baseadas em PPP, sao rcferentes ao ana de 1998 e foram retiradas do eD-
ROM do WDI 2003.
221
POliTiCAS PUBliCAS NO BRASIL
12 Os fatores de com'ersao por meio do PPC foram criados especificamente para 0 dlculo do PIB.
Este e urn aspecto importante; pois os gastos sociais, por defini<yao, sao compostos apenas por
bens nao-comercia1izaveis, ao passo que 0 dlculo do PIB inclui tambem os bens comercializa\'eis.
Em consequencia, mesmo apos a conversao dos gastos sociais atraves do PPC, 0 verdadeiro peso
dos gastos sociais pode permanecer subestimado. Agradecemos a run parecerista anonimo por ter
chamado nossa aten"ao para este ponto. Ate onde sabemos, nao existe urn fator de conversiio
especifieo para os gastos sociais. Felizmente, como todas as nossas estimativas se utilizam de
modelos de efeito fixo, que se baseiam na varia"ao entre os paises, os problemas associados as
compara<yoes entre paises nao devem afctar nossos resultados. Alem disso, mesma se urn fator de
conversiio especifico para os gastos sociais existisse, a transforma<yao que de realinria nao teria
efeito na varia<yao no interior dos paises, uma vez que estariamos transformando tanto 0 numcra-
dar quanto a denominador (gasto social e PIB) com base em fatores de eonversiio euja rela<yao
entre si deve variar poueo de ano para ano.
n A substitui<yao da medida dicotomica fcita por Alvarez e colaboradores (1996) pela medida
continua extraida do Polity IV resultou em mudanps muito pequenas. 0 coeficiente para a
dcfini<yiio continua da democracia foi significante a 0,03% de confian<ya.
222
Internacionalila~lio Economica. Democraljza~lio e Gaslos Sociais ..
223
POliTlCAS PUBllCAS NO BRASil
Resultados
Medidas Agregadas
l _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _J
224
Internaclona1iza~ao Economica. Democraliza~ao e Gaslos Sociais..
0.046***
(0.007)
Abertura comercial (PPP) t 0.027** 0.030** 0.022
(0.013) (0.013) (0.016)
Abertura financeira t 0.147 -0.098 -0.095 0.203
(0.117) (0.110) (0.113) (0.162)
Democracia t 0.636*** 0.575*** 0.609*** 1.793***
(0.173) (0.187) (0.189) (0.508)
Servic:;o da divida externa t 0.009
(0.006)
Democracia*abertura comercial (PPP) t -0.006
(0.011)
Democracia*mobilidade do capital t -0.388**
(0.180)
Constante 1.940 -3.571 -5.111 -2.657
(9.644) (10.800) (10.832) (10.997)
Observac:;6es 311 311 311 311
R-Quadrado .97 .96 .96 .97
Panel-Corrected Standard Errors (PCSE) entre parenteses; * significante a 10%; ** significante a 5%;
*** significante a 1%. Dummies para os paises e as anos foram incluidas em todas as regressoes, mas nao
foram reportadas por conveniencia da apresenta~ao dos resultados. Urn teste de significas:ao conjunta
revelou que as duas interas:oes no modelo (4) sao estatisticamente significantes a urn mvel de 0.2.
225
POlITICAS PUBLICAS NO BRASil
quando baseada nas conversoes da taxa de ca.mbio. Mudar para uma medida
de abertura comercial baseada no PPC produz urn coeficiente positivo, mas
tambem insignificante. Finalmente, 0 coeficiente do termo defasado para a
democracia e positivo e fortemente significante, implicando que a democracia
tern urn efeito positivo a longo prazo sobre os gastos sociais. A vanavel para
a democracia medida em termos de mudan<;a tambem e positiva, porem nao
significante, implicando que os efeitos imediatos da democratiza<;ao seriam
relativamente pequenos.
Das estimativas reportadas na Tabela 2, 0 resultado mais forte e mais
consistente foi 0 coeficiente significante e positivo associado com a variavel
para a democracia. 15 0 coeficiente nao e apenas significativo, como tambem e
substantivamente importante. 0 coeficiente da variavel dicot6mica da demo-
cracia indica que a diferen<;a entre urn regime democdtico e autoritario e de
0,58 pontos percentuais da GDP no modelo basico (2).
Quanto maior a economia, mais substancial, em termos absolutos, se
torna essa diferen<;a de 0,5 ponto percentual. Para 0 pais medio da nossa
amostta (em que 10,4% do GDP sao alocados para as gastos sociais), a dife-
ren<;a de 0,50/0 representa uma diferen<;a de 5% em gastos sociais. Na econo-
mia de U$ 1 trilhao do Brasil (dos quais 10,5% sao destinados a gastos sociais),
urn aumento de 5% e equivalente a U$ 5 bilhoes. 16 Na economia colombiana
de U$ 250 bilhees (10% destinados a gastos sociais), a aumento de 5% repre-
senta U$ 1,25 billiees.
L\ Estimamos moddos que incluiam as intera~6es entre a democracia e a integra<;ao econOnllca (as
aberturas comercial e financeira). 0 caeficiente para a intera~ao entre democracia e abertura
financeira e negatiyo e significante. A obsen·a~ao dos valares preyistos para os casos de regime
autoritario e democratico revdou que a diferen~a entre os dais tipas de regime e maior em ruveis
mais bai..'Xos de abertura fmanceira (as democracias gastam mais). Entretanto, us yalores preyistos
convergem nos ruveis mais altos de abertura financeira (as democracias reduzem us gastos sociais
reiatiYamente aos regimes autoritarios na medida em que a abertura comercial se intensifica). Esta
conyergencia implica que restri<;ocs importantes sao impostas quando os paises abrem sua conta
de capital, leyando os dois tipos de regime polftico a apresentarem ruveis similares de gasto social.
An:Uises adicionais sao necessarias para uma compreensao melhor sobre como a democracia
influencia a rela~ao entre a abcrtura financeira e os gastos sociais.
16 Estimativas mais recentes (WDl 2003, PIB em PPC) mostram que a economia brasileira e urn
pouco maior do que urn trilhao de dalares.
226
lnternacionalizal,;ao Economica, Democratiza~ao e Gastos Socials ..
227
POLlTlCAS PUBllCAS NO BRASil
228
Internacionalizat;aO Econ6mica, Oemocratlzat;ao e Gaslos Sociais..
229
POlITICAS PUEllICAS NO BRASil
11 Por exemplo, no caso do Mexico as tabelas apresentadas por Ulloa (1996) mostram e55a corrclaC;:;lo
Evidencias do Brasil tambem seguem 0 mesmo padriio (Brasil, 1997).
230
.'
Inlernacionaliza<;ao Economica, Democraliza<;ao e Gaslos Sociais ..
18 Enquanto que os paises da America Latina tern apresentado descmpcnho c1aramente inferior ao
de outros paises em desenyolvimcnto, 0 mesmo nao se aplica para a saude (Hirdall, Londono &
O'Connell, 1998).
231
POlITICAS PUBLICAS NO BRASIL
232
lnternacionallza~lio Economlca. Democratiza~lio e Gastos Socials...
Ate que a cobertura dos dados seja mais ampla e detalhada, nos somos
incapazes de separar os pesos relativos da dinam1ca eleitoral e dos sindicatos
no aumento dos gastos com educac;ao em governos democra:ticos. 22
Existem, porem, bases para pensar que a democracia pode aumentar os
gastos por causa da restric;ao eleitoral que ela imp6e aos govemantes. Se a
democracia ajudasse igualmente tanto os grandes segmentos do eleitorado
quanto os grupos numericamente pequenos - mas politicamente importantes -,
poderiamos esperar que ela elevasse os beneficios da previdencia social, mas
isso nao ocotre. Portanto, ate que mais evidencias estejam reunidas e impossi-
vel determinar qual mecanismo e mais importante.
A educac;ao pode ser urn dos unicos setores em que os interesses de
empregadores, empregados e grandes segmentos da populac;ao convergem:
ao passo que os empregadores precisam de trabalhadores mais inovadores e
produtivos, os empregados sabem que 0 seu futuro (e 0 de seus fIlhos) depen-
de cada vez mais de adquirir conhecimentos e habilidades. 23 Logo, enquanto
os empregadores das economias passando por liberalizac;6es comerciais pre-
cisam gastar mais com previdencia de seus trabalhadores, isto pode ser con-
trabalanc;ado, pelo menos parcialmente, por meio de ganhos na prodUl;ao
decorrentes do aumento de recursos para 0 ensino publico.
Conclusao
Z2 Veja Murillo (2002) sabre as questoes dos sindicatos dos professores no dia-a-dia da America
Latina.
2l As evidencias sugerem uma rela<;:ao crescente entre a educa<;:ao e as ruveis salariais na America
Latina. Veja Stallings & Perez (2000) para uma discussao deste aspecto.
233
--------------
POLITICAS P('BlIC.... S NO BRASil
Estados efetivos - nao parecem ser essenciais para 0 aumento de gastos sociais
na America Latina. Fatores e dinfmucas cliferentes parecem estar em jogo no
continente, fatores e clinamicas que tern sustentado, e ate aumentado, os gastos
SOCialS.
aumento dos gastos em certas areas? Pode ser, por exemplo, que na educac;ao
a parte mais importante seja destinada auniversidade, e nao a educas:ao prima-
ria. Dentro da educac;ao primaria, podem existtt diferenc;as importantes entre
o financiamento de prograrnas destinados a melhorar 0 ensino e aquele de
programas destinados a angariar votos. Em universidades pubIicas, recursos
aplicados em programas desenhados explieitamente para aumentar a
competitividade internacional podem cliferir substancialmente de outros. Quanto
dos fundos - se e que alguma parte - e destinado para treinar novos trabalha-
234
Internaclonalizac;:ao Economica. Democratizac;:ao e Gastos Sociais ..
Referencias
ACHEN, C. Why lagged dependent variables can suppress the explanatory power
of the independent variables. In: ANNUAL MEETING OF THE
POLITICAL METHODOLOGY SECTION OF THE AMERICAN
POLITICAL SCIENCE ASSOCIATION, 2000 July 20-22, Ucla, California.
ADSERA, A. & BOIX, C. Trade, democracy, and the size of the public sector:
the political underpinnings of openness. Inlernaliona/Organizalion, 56(2): 229-
262, 2002.
ALESINA, A.; GRILLI, V & MILESI-FERRETI, G. M. The political economy
of capital controls, 1994. (CEPR Discussion Paper)
235
POliTiCAS PUBUCAS NO BRASIL
236
Internacionaliza<;ao £con~mica. Democratiza<;ao e Gastos Sociais ...
237
POlITIC...S PUBllCAS NO BRASil
.A
.'
Internaclon3lizat;;ao [conomica. Democralizat;;ao e Gastos Sociais ...
,.
239
y'
POllnct\5 PUBllCt\5 NO BRA51l
Apendice A
Regressoes utilizando 0 proceclimento Prais-Winsten dos gastos soCIalS,
em educas:ao. em sande e em previdencia social (expressos como % do PIB)
sobre a abertura comercial, a abertura fmanceira, 0 tipo de regime politico e
outras variaveis de controle
Panel-Corrctted Standard Errors (PCSE) entre parentescs; * significante a 10%; ** significance a su (,;
*** significante a 1%. Dummies para os paises e as anos foram incluidas em rodas as regressors, seus
resultados nao sao apresentados par converuencia da apresentatyio. As regressoes Prais-Wisten fept-
tern as modelos reportados nas tabelas 2 e 3, a saber: (1) Regressao do gasto social com uma medida
de abertura comercial baseada na com-crsao cambial (fabela 2, modelo 1); (2) Reg-ressio do gasro
j social com wna medida de abertura comercial baseada em PPP (fabela 2, modelo 2); (3) Rcgressiu
1 dos gastos em educas:ao (fabela 3, modelo 1); (4) Regressao dos gastos em saude (l'abela 3, modelo
2); e (5) Regrcssao dos gastos em previdencia social (fabela 3, modelo 3).
~-~
240
.'
Internacionallz:al;30 Economlca. Democratiz:al;3o e Gastos Sociais ..
Apendice B
Compara<;ao entre modelos de corre<;ao de etto com difetentes variaveis
para a abertura comercial (regress6es baseadas no modelo 2 da Tabela 2)
(1) (2)
Variavel dependente t-t -0.237*** -0.230***
(0.050) (0.050)
% popula<;ao urbana <-1 0.137*** 0.150***
(0.052) (0.052)
% popuIa<;ao 65 anos e mais t-l 0.178 0.450
(0.367) (0.382)
PIB per capita I-I (logaritrno) -1.715** -1.871 ***
(0.691) (0.684)
Crescimento do PIB per capita t-l 0.003 -0.001
(0.014) (0.014)
Desemprego t-l -O.OlD 0.007
(0.026) (0.030)
Infla<;ao <-t (logaritmo) -0.197* -0.195*
(0.118) (0.117)
tl. Abertura comercial t-l -0.014 0.003
(0.012) (0.022)
Abertura comercial t-l -0.014 0.048***
(0.009) (0.013)
tl. Abertura financeira t-l -0.0004 0.083
(0.180) (0.169)
Abertura financeira t-t 0.055 -0.156
(0.106) (0.116)
tl. Tipo de regime politico t_l 0.004 0.010
(0.294) (0.292)
Regime politico t-l 0.453** 0.439**
(0.183) (0.179)
Constante 7.710 4.730
(8.858) (9.824)
Observac;6es 298 298
R-Quadrado .24 .25
Pane/-Corrected Standard Errors (PCSE) entre parenteses; * significante a 10%; ** significantc a 5%;
*** signiflCante a 1%. Nos dois modelos a variavel dependentc e a varialfao anual do gasto social
como % do PIB. (1) abertura comercial baseada na conversao cambial; (2) abertura comercial bascada
em PPP. Dummies para os paises e os anos foram incluidas em cada regressao, mas nao foram
reportadas par convenjencia na aprcsentas:ao dos resultados.
241
POLITICAS PUIIl!CAS NO BRASIL
Apendice C
Media dos gastos (como percentagem do PIB) para os gastos sociais, em
educac;ao, saude e previdencia social
242
.'
Internacionaliz3l<aO Economica, Democratiz3l;3:0 e Gasfos Sociais..
Apendice 0
Estatisticas sumanas das variaveis independentes
Desvio-
Variaveis Observa'10es Media Minima Maximo
padriio
% populac;ao urbana 311 63,10 16,30 36,02 91.04
% popula<;:ao 65 anos e mais 311 4,90 2,23 2,61 12.55
PIB per capita (logaritmo) 311 8.34 0.45 7,18 9,39
Crescimento do PIB per capita 311 3,36 5,82 20.56 24,87
Desemprego 311 8,96 4,21 1.50 22.20
Infh:;ao (logaritmo) 311 1.36 0,74 0,94 4,07
Abertura comercial (PPP) 311 22,66 12,88 4,75 73,77
Ahertura comercial 311 50.57 22,75 12,35 119,97
Abertura fmanceira 311 2,62 0,91 0.50 4,00
Democracia 311 0,78 0.41 0,00 1.00
I
I
I
I
L 243
y'
8 Desigualdades Interestaduais no
Financiamento da Educal.;30:
o caso do Fundef
Fundef e urn exemplo inovador de politica social que visa aos seguintes obje-
tivos estrategicos:
245
POllnc},s PUBlIC},S NO BRJ.SIL
Informa<y6es mais detalhadas sobre a utiliza<yao dos recursos do fundo estao em Vazquez (2003).
Outro ponto importante introduzido com 0 Fundef e a cria<yao de mecanismos de controle
social e de tnmsparencia na ftscaliza<yao do~ recursos do fundo. 0 artigo 4" da Lei 9.424/96
determina a institui<yao no ambito federal, estadual e municipal de Conselho de Acompanhamen-
to e Controle Social do Fundef. A cria<yiio de conselhos contribui para a gestiio democratica de
politicas publicas, sendo 0 fortalecimento do controle social a melhor maneira de fiscalizar as
a<y6es da administra<yiio publica. Alem dos conselhos, a dispooibiliza<yao de uma coota unica e
espedfica para os recursos do fundo tern 0 intuito de dar maior Yisibilidade a gestiio das verbas
Yinculadas a educa<yao, facilitando a fiscaliza<yiio e 0 acesso as informa<;6es sobre os recursos
destinados ao seu financiamento. Uma analise sobre a composi<yiio e 0 pape! dos conselhos de
acompanhamento e controle social do Fundef esta em Davies (1999) e Koslinski (2000).
1
246
_ J
Desigualdades Interestaduais no Finarlciamenlo da Edu(a~30
l 247
POLlTICi\S PUBLlCi\S NO BRJ\Sll
248
Desigualdades Illterestaduais 110 Financiamento da Educa~ao
249
r'
POLiHCAS PU811CAS NO BRASil
De acordo com a EC n. 14/96, este criteria, baseado na formula matematica disposta no an, 6° da
Lei n. 9.424, deveria ter prevalecido por cinco anos, portanto ate 0 exeretcio de 2001. :\'os ',\!lOS
seguintes, 0 valor minimo deveria ter correspondido 010 custo aluno/ana qualidadc, que seria
definido com base em urn estudo tecnico, sob responsabilidade da Uniaa. Porcm, 0 fato de nita
se haver defmido estc padrao minimo de yualidade, contrariando determina<;ao lq.,r-al, nao afasta\:l
a obrigatoriedade da Uniiio de, no minimo, dar cumprimento ao criterio provis6rio ate gue fosse
definido 0 custo aluno qualidade. Cabe observar que 0 custo aluno qualidade oao foi definido
durante toda vigencia do Fundef (1996-2006).
250
Destgualdades Interestaduais no Financiamento da [duca~ao
251
POllnCAS PUBllCAS NO BRASil
Dessa maneira, este trabalho parte do principio de que a principal razao para
o descurnprirnento da lei e, consequenternente, a reduzida participa<;ao da
cornplernenta<;ao cia Unilio deve-se a restri<;ao or<;arnenciria e financeira do go-
verno federal. Esta situat;ao toma-se evidente no caso cia politica de correc;:ao das
desigualciades interestaduais do Fundef, tendo ern vista 0 aurnento de recurs os
federais necessanos ao financiamento do fundo, caso 0 valor minimo Fosse estabe-
lecido ern urn patarnar superior ou correspondesse ao valor medio nacional.
A Tabela 1 contem os valores minimos fixados pelo Poder Executivo entre
1998 e 2006, em compara~ao com as estimativas do valor minimo legal, segun-
do 0 d.lculo previsto no art. 6° da Lei n. 9.424, mostrando tambem a diferen~a
Valor Estimativa do
minimo valor minlmo Diferem;:a per
Previsao Numero de alunos
fixado pelo segundo 0 art. 6" capita
inicial da Exccutivo da Lei 9.424/96
receita 5" a 8" 5' a 8'
vinculada an 5" a 8' series series e I' a 4' series e
Fundef (*) l"a 4" 5" a 8" I" a 4"
l' a 4" series e Educa<;:1io Total Educa- series Educa
series series series
Especial <;:iio <;:ao
Especial Especial
1998 12.787.541,40 30.535.072 315,0 315,0 418,8 418,8 103,8 103,8
1999 13.553.352,20 32.380.024 315,0 315,0 418,6 418,6 103,6 103,6
2000 15.262.197,20 19.212.758 13.631.918 32.844.676 333,0 349,7 455,2 478,0 122,2 128,4
2001 17.383.816,30 18545.196 14.046.739 32.591.935 363,0 381,2 522,1 548,2 159,1 167,1
2002 20.163.446,50 18.048.609 14.103.461 32.152.070 418,0 438,1 613,7 644,4 195,7 206,3
2003 23.993.423,30 17.682.141 14.298.366 31.980.507 446,0 4Q8,9 733,8 770~ 287,8 301 /J
2004 28.620.321,72 17.186.616 14.046.986 31.233.602 564,6 592,9 896,2 941,0 331,5 348,1
2005 31.483.507,20 16.984.223 14.158.399 31.142.622 620,6 651,6 988,5 1037,9 367,9 386,3
2006 35.532.795,93 16.645.283 13.954.984 30.600.267 682,6 716,7 1135,3 1192,1 452,7 475.3 - -
Fonte: Preyisiio da Recelta - 1998 (Rec. Realizada Smfi)/1999 a 2006 - Proposta Or<;:amencina cia Undo
lvfatrfculas - lI.-fEC/Censo Escolar. Elabora<;:ao: COFF/CD (com dados rcvistos e atualizados pelo autor).
(*) Valores nominais, em RS 1.000.
Obs.: em 2005 e 2006, houve difereneia<;:iio entre as matrteulas rurais e urbanas. Os \'alores ayui
apresentados referem-se a rede urbana, que representa mais de 80~'o do total. 0 yalor minima para as
matriculas rurais c 2% superior, considerando a diferen<;:a entre as series iniciais (lA a 4) e tinais (5"
a sa). No caso da Educa<;:iio Especial, 0 \Talor corresponde as series finais da zona rural
l__ 252
"
Oesigualdades Interesladuais no Finandamenlo da Educal:;30
a
·- 1 a 4a series-
1.400,00 80,0%
valorfixado
I
/
70,0% ~ 5a a sa series _
1.200,00
valor fixado
60,0% ~ 1a a 4a series-
1.000,00
valor legal
50,0%
_ 5a a sa series -
800,00
valor legal
40,0%
600,00 ---A.- Diferenca valor
30,0% I fixado e valor lega
1%)
400,00 -3 Reajuste anual do
JQI:I~~tl~nI11tlNt=lItII+
valor mfnimo fixado
I
. 1%) I
200,00 20,0% .......-- Crese. receitas !
10.0%
Fundef (%) I
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 109al(%) I
L
Fonte: MEC, STN, COFF/CD. Elabarado pda autor com base nos dados da Tabela 1.
253
POLITICA5 PUBLlCA5 NO BRA5ll
254
Desigualdades Interesladuals no Financiamenlo da £duca~ao
255
POLlTIC...S PU611CAS NO BRASil
Assim, resta saber: por que 0 valor minimo aluno/ano foi estabelecido
abaixo do valor legahnente defmido? Quais as razoes para tal defasagem neste
patamar minimo? Diversas respostas poderiam ser dadas. No entanto, todas
elas possuem, como pano de fundo, a crise fiscal do Estado brasileiro e a
politica de ajuste fiscal. Caso 0 valor anual minimo fosse estabelecido de acor-
do com a formula estabelecida no art. 60 da Lei n. 9.424 ou reajustado em
proporc;:ao superior ao crescimento das receitas do Fundef, 0 volume de re-
cursos federais destinados it complementac;:ao da Uniao ao fundo sena bern
superior as verbas efetivamente destinadas peIo govemo federal.
Nas tabelas 2 e 3 apresentam-se,respectivamente, os valores cia cornplementac;:ao
cia Uruao confonne os valores minimos estabdecidos peIo Poder ExecutN08 e os
valores minimos de acordo com a texto legal, para a periodo de 1998 a 2006.
Em 1998, com a aplica~ao do valor minima segundo a Lei n. 9.424, as
estados que necessitariam de complementac;:ao de recursos federais passariam de
seis para 16, sendo tres na regiao Norte (para, Rondonia e Tocantins), todos os
',' nove da regia.o Nordeste (Alagoas, Bahia, Ceara, l\1a.ranhao, Paraiba, Pernambuco,
Piaill, Rio Grande do Norte e Sergipe), dais na regiao Centro-Oeste (Goias e
Mato Grosso do Sui), um na regiao Sudeste (Minas Gerais) e um na regiao Sui
(parana), aumentando a valor total da complementa~ao da Uniao de R$ 486,6
milhoes para R$ 1,9 bilMes, urna diferen~a superior a R$ 1,5 bilboes (205%).
No exerdcio de 1999, 0 numero de estados que receberiam a
complernentac;:ao da Uniao aumentaria de oito para 11, sendo urn na regiao
Norte (Para), as nove da regiao Nordeste (Alagoas, Bahia, Ceara, Maranhao,
Paraiba, Pernambuco, Piaw, Rio Grande do Norte e Sergipe) e um na regiao
Centro-Oeste (Goias); a valor total da complementa~aoda Uniao passaria de
R$ 579,9 milhoes para R$ 1,85 bilhoes, um aumento de 119% (R$ 1,3 bilhoes).
Em 2000, os estados beneficiados passariam de cinco para 11, sendo urn
na regiao Norte (pad); na regiao Nordeste todos os estados teriam seus fun-
dos complementados com recursos federais, exceto 0 Sergipe, totalizando
oito estados; ainda a estado de Goias (regiao Centro-Oeste) e a estado de
1vfinas Gerais (regiao Sudeste) receberiam recursos complementares do go-
8 Portaria de ajuste - 1998 a 2006, respectivamente: Portaria/MF n. 317, de 9.09.1999; Portaria/MF n.
353, de 29.09.2000; Portaria/MF n. 312, de 09.11.2001; Portaria/MF n. 239, de 01.08.2002; Portaria/
MF n. 400, de 20.12.2004 (ajustcs relati\'os aos exerdcios de 2002,2003 e 2004); Portaria/MF n. 41,
de 29.03.2005; Portaria/MF n. 40, de 03.03.2006.
l_~
256
---
Desiguaidades Interestaduais no Financlamenfo da Educ;ll;ao
UF 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total
AL 3.220,35 24.689,00 2790935
BA 143.942,51 215.147,30 191.187,32 163.510,61 111.984,34 97.815,56 99.600,40 10.373,57 1.033.561,61
CR 46.413,08 33.519,08 2.871,49 4.545,00 87.348,65
MA 153.536,00 174.481,Q7 168.850,17 1%.793,53 145.084,85 188.869,29 239.485,50 236.591,81 202.478,93 1.656.171,14
PA 112.454,10 116.501,09 94.230,33 61.601,81 46.826,56 50.870,62 155.452,70 127.887,86 111.221,31 877.04638
PH 4.723,42 4.723,42
PR 6.256,32 8.119,88 14.37620
,. PI 24.054,34 24.276,77 28.315,67 19.652,49 16.629,99 24.578,12 36.111,70 20.411,82 194.03090
I 8R 486.656,35 579.988,96 485.454,98 391.558,45 320.525,74 362.133,60 559.884,30 395.265,05 313.700,24 3.895.167,66
257
L....
,---~ .. ,~.,,,~
~.
Ala2'Oas 45.310,93 66.211,07 71.486,03 94.136,69 156.645,21 183.434,00 242.704,65 234.716,81 282.743,72 1.377.389,12
~
Amazonas 59.995,84 78.227,47 86.890,65 95.314,69 143.678,55 464.107,20 z
o
~
Bahia 440.211,45 552.588,36 620.769,61 753.342,81 1.056.118,49 1.130.079,52 1.264.918,62 1.219.868,77 1.331.286,29 8.349.183,92
Ceara 208.101,70 202.570,69 210.576,32 267.485,46 392.233,73 447.725,46 581.814,51 595.824,53 621.197,50 3.527.529,90 "
Goias 72.961,90 39.825,47 10.599,57 57.475,26 49.804,07 14.861,91 3.323,31 62.865,00 311.716,49
Maranhao 303.441,64 319.022,69 367.082,79 421.992,59 538.500,13 618.150,85 740.087,83 757.391,72 880.475,84 4.946.146,08
Mato Grosso do Sui 20.826,09 11.783,18 25.099,67 57.708,93
Minas Gerais 223.912,01 12.838,45 226.349,78 354.765,27 196.612,35 32.493,76 151.314,81 1.198.286,42
Pill 259.131,95 279.151,73 284.181,02 319.539,52 459.441,60 539.560,31 726.422,69 667.277,91 758.905,52 4.293.626,20
Paraiba 69.149,96 88.411,62 95.396,40 87.089,59 157.987,70 194.489,19 255.768,17 212.801,85 233.955,00 1.395.049,49
'"
~
00
Parana 865,77 865,77
Pernambuco 169.370,34 188.660,16 191.421,25 206.645,29 310.581,18 356.390,96 499.195,43 446.789,37 454.538,40 2.823.592,39
Piau! 89.540,65 90.335,11 116.361,85 138.040,49 197.781,27 236.052,39 264.159,27 226.826,08 240.839,76 1.599.936,87
Rio Grande do Norte 39.500,04 23.716,87 7.785,63 22.044,12 23.296,28 37.710,85 57.875,97 5.197,50 217.127,25
Rondonia 8.444,01 5.267,48 12.451,95 8.444,01
Serlrioe 9.008,30 2.333,21 17.539,05 46599,99
Tocantins 11.546,09 11.546,09
TOTAL 1.971.322,84 1.852,826,98 1.988.498,92 2.310.316,57 3.665.728,70 4.256.757,49 4.943.764,00 4.497.826,29 5.141.800,38 30.628.856,13
-.
l-~~- ~-----~
Desigualdades Inleresladuals no Financiamenlo da [duca~ao
Valores dcflacionados pdo Indice Nacional de Pre<;:o ao Consumidor (INPC/IB(;E), com base no
mes de dczembro de cada ano.
10 Cabe rcssaltar que as valores da complementat;:iio da Uniiio estimados podem ser alterados para
baixo au para cima, dependenda da arrecadat;:iio das rcceitas vinculadas ao fundo: se elas supera-
rem as estimativas iniciais do OH;:amenta, 0 aporte dc recursas federais destinados ao fundo sera
menor, sendo a redproca tambem ycrdadeira.
259
POlfTICAS PUBLICAS NO BRASil
II Nao houve qualquer altera~ao nas regras dos tributos e transferencias que comp6em 0 Fundef,
nem tampauca qualquer redistribui~ao de recursos entre as unidades federadas. Ambas as medi-
das implicariam urn debate federativo bern mais profunda, 0 que provavelmente im'iabili7.aria a
aprovayao do fundo.
260
Desigualdades Interestaduais no Flnanciamento da Educat;30
12 Para isso partiu-se da razao entre 0 montante de recursos, resultante da simulacyao das receitas
vinculadas ao Fundef (caso houvesse a subvinculaqao dessas fontes para a financiamcnto do
fundo nesses dois anos), e as matriculas no eosmo fundamental dos censas realizados nos anos
imediatamente anteriores.
261
POl!TICA5 Plllll-ICAS NO BRASil
,
g§ ,25
~
" • " ,'" e " •g r ~ , ~ ~ 5
0
'. ~ ! <
~
N
iii §
N
" , 0 G , , ,
o
~
§
~ ~ £ ~
§ 2 E
• " " "" •
~ 3 ! ~ 5
"J5£ :2 0 , , , 8 , 2 , , ~ o
§ ,
• " • "" ,
"~ § ~ g ~ e
" """"
0 ~ §3
&S S g ~ " ~ ~
W
"
0 , 0
~
~
~ ~
N
§ ,
~ ,
• ~ • • , e g N
S• • .
~ !i '! 8" § N
~ ~
'~1
"
f,!
,
" "
0 0
• " ,£ ',t
>,
~
'" ,; ~ § § •
0 s
0
'", •
'D
" ~ • ~
"
c
0
"
g::
" • 8
" E§ S
" ~ a E ~ ~ ~ 0
" ~ ~ ~ N ,
,
-
'"''"' 8I ~
~
§
" ""
• ~
• •
"" "" ,"" "
0 ,
• • § B S !i
"0 5 'I f! ~ g ~ ~ , ~ , ~
Cj
0-
§ , : e , ..
<if
~ ~ • " • S r
~ < ~
"
S ::5 R ~ R
<
·8" ~
§ 5 g r: c g ~ ;;i ~
~ ~ R ~
c
r; ,
"
~ 0
"""
~
"" "" " N
,
N N ;!
" , ,
~ :_ ~ § i! • < ;:;: ~
§
" ~ c
" "" "
2 8 ; '!
_"
~
N
R
'B ~
,
" "
C
"
0 , ,
§ , "! ,
'OJ
E ~
~
•
:;:;
" ," " • • •
" " "" • ;\ 8 !! R ~
N
c ~ N R
0
N
"
,
,"
0 ,
~
0
,"
tr
~ g~ r ~ ~ ~ ~ r
g ~
~ t,
" ,,' ~
0
0.
•
•• " " ~ ~ "
~ "
;!
g ~
~ ~ ~ S
0 30
~ ~
;!i
~
~
~
8, ~.
N
~ 0 ,
::5.
" ~«
N ,
" .,
~ § "
;;
_
§ , ,
~ • g§ ~ " §~ ~ q ~ ~ r~ ~ ; o. ~ ;; i ifs t § ~ _ °c g ~
~ •~
~
"~
~
~ ~
c 8.
~ c. N.
~~
0 ~
" "
N ,
u 0
« ~
" ,I ~ o.
,
, g J g <
~ ~ ;, ~ ~ ~ ~ fl i ~
~
~
0
0
~ ~ ~ ~ "
~
~ ~ ~ § ~
•
~;;
~ ~ ~ ~
:l
~ 5: ~
r •
~
~
~ 8.
~ ~
'"d
u " ~• _ " ~
0
~ ,
"" ~ §~ s~ 5 ~ ~ ~ ~ ~ " ~ B: ~ &" ~ ,~ ~ • ~ i S~ , '. i "
, ~
~ c ~
0
f •i
~
0,
~ 'i ~ ~
'-- ~ "~ f), ~ 8 ~ , ~ ~
0
~"
_
~ ~ r i ~ 8 ;_ ~ ! ~ ~ ~ g
e ~
~ ~ § ~ ~ ~ i ~
" < .~
~ ~ , ~ , ~
~
" 00
~ ;; ~ ~ ~ ~ ~ ~
c
~
00
(;l
00
e
~
~ 0 • z ffi •"" ~ 0 u
" ~ "c ~
262
Desigualdades lnterestaduais no Financiamento da Educ3.;ao
263
POLfTICAS PU8L1CAS NO BRASIL
,.
Grafico 2 - Medidas de dispersao - Desigualdades interestaduais, 1996-2006
-
6
4
5
c-I~ -
0,80
0,70
0,60
0.5JJ
N
0
- Valor maximo
valor minimo
(eixo 1)
Desvio padcio
0
a 3 0,40 a media
0,30
(eixo 2)
2
0,20
1 Valor minimo
0
0,10
0,00
---- valormedio
(eixo 2)
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
264 •
Desigualdades Interestaduais no Financiamento da Educal,;ao
valor minimo aluno/ano passa de 72% do valor medio em 1998 para cerca
, de 55% em 2002. A defasagem do valor minimo reduz a complementa~ao da
-'" Uniao, inclusive em valores nominais, e 0 numero de estados contemplados
com esses recurs os federais, com exce<;ao do ano de 1999, quando ambos
crescem, apesar do reajuste zero no valor minimoY Em 2000, enquanto 0
265
POLITICAS PUBLICAS NO BRASil
indice em 2003 era de 0,37 (inferior a 2002) e passa para 0,34 em 2006, igual
',' ao valor observado em 1998, apos 0 impacto inicial do Funde£. Ainda de
acordo com a Tabe1a 5, 0 valor minimo correspondia a 55,9% e passa para
56,3% da media nacional entre 2003 e 2006 (valor 1,5 p.p. maior que em
2002), sendo que a razao entre 0 valor maximo e minimo tambem teve uma
reducyao. Entretanto, e possivel afirmar que essa reduc;ao das desigualdades se
deve a complementacyao de recursos da Uniiio?
Para responder a essa questao, e necessario anal1sar cada ano separadamente.
Assim, em 2003 houve urn aumento nominal de apenas 7% no valor minimo
(Grafico 1), ao passo que a receita do fondo cresce 19% (Grafico 1). Em termos
reais, 0 valor minima teve queda de 5,4%, correspondendo a cerca de 57% da
media nacional (fabela 4), e a complementacyao da Uniao teve cresclmento C1n
valores reais menor que 0,2% (fabela 2), beneficiando as mesmos quatro esta-
dos, au seja, praticamente nao houve alteracyao na participacyao da Undo no
financiamento dos fundos estaduais. As desigualdades interestaduais diminuem
levemente (0 coeficiente de dispersao cai de 0,386 para 0,374, redu~ao bern
inferior it registrada em 1998). No ent.nto, essa pequena redu~ao das desigual-
dades nao pode ser atribuida ao aumento do valor minimo e, par conseguinte,
cia complementacyao da Uniao, pois ambas foram bastante inferiores ao cresci-
mento das receitas do Fundef como urn todo e continuaram bastante reduzidas.
266
I
l- M
Desigualdades Inlerestaduais no Financlamento da Educa<;ao
! I
'~. Uniao decresceu, inclusive em valores nominais, nesses dais exercicios (fabela
2). No entanto, os valores minimos mantem seu valor em rela<;:ao a media
nacional, correspondem a cerca de 60% des ta nesses dois anos. Em re1a<;:ao as
!
desigualdades interestaduais, os resultados sao distintos nesses dais anos. En-
quanta em 2005 0 coeficiente awnenta para 0,36, em 2006 este cai para 0,34,
identico ao indice de 1998, sendo que neste ultimo ana a complementa<;:ao da
Uniao foi a menor de todos os exerdcios, beneficiando apenas dais estados
(para e Macanhio). Assim, conc1ui-se que no periodo 2003-2006 a desigualda-
de interestadual no financiamento do ensino fundamental foi menor que no
I
0
267
POliTlCA5 PUBLlCA5 NO BRA5ll
268
Desigualdades Interestaduais no Financiamenlo da Educa..ao
>grupo se reduz para cinco estados (para, Bahia, Ceara, Maranhao e Piaut); nos
"exerdcios seguintes, 0 estado do Ceara deixa de pertencer ao grupo, restando
apenas quatra estadas entre 2001 e 2003. Em 2004, com a reajuste significaci-
vo do valor minimo, a complementa<;ao da Dniao beneficiou novamente os
estados de Alagoas e Ceara. Em 2005, 0 nlimero de estados contemplados
volta a quatro e, em 2006, cai para apenas dois: Para e Maranhao.
Dessa maneira, observa-se urn grande contraste entre os estados perten-
centes aas grupas 1 e 4. De um lada, a primeira grupa e capaz de aplicar
valores aluno/ano bem superiores a media nacional; por outro lado, os esta-
dos pertencentes ao quarto gropo aplicam 0 valor minimo nacional estabe1eci-
do. 0 GrafiCD 3 representa a trajet6ria dos valores aluno/anD aplicados nos
estadas das grupas 1 e 4 (aqueles que pertenceram a estes grupas em tada a
periada analisada).15
1\ Grupo 1: Acre, Amapa, Roraima, Espirito Santo, Sao Paulo e Rio Grande do Sui; e Grupo 4: Pari,
Bahia, Maranhao e Piau!' No ana de 2006, as estados da Bahia e Piaui nao receberam a
complementa~ao da Uniao, poreffi optou-sc por analisa-los.
269
POliTiCAS PUBLICAS NO BRASil
2.500,00,. ,
2.000,00
\1'
1.500,00 1':\
-o<-RR
---+- R\
1.000,00
.\1.-\
-I']
500,00 ES
SF
R.~
0,00 J..-.,=-="..,-==r-:=-=:c-r-====-======-=:-'
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Conclus6es
270
.
Desigualdades Inleresladuais no Financlamenlo da Edu(a~ao
271
POlfTICAS PU8LICAS NO BRASIL
272
Desigualdades Inleresladuais no Financlamento da Educat;ao
Referencias
ARELARO, L. Financiamento e qualidade da educa<;ao brasileira: algumas reflexoes
sobre 0 docwnento "Balanc;o do Primeiro Ano do Fundef - Relat6.rio MEC".
In DOURADO, L. E (Org.) f'tnanciamento da Educafiio Bdsica. Campinas: Autares
Associados, 1999. (polemicas do Nosso Tempo, 69)
ARRETCHE, M. Federalismo e politicas sociais no Brasil: problemas de
coardena~ao e autonomia. Siio Paulo em Pmpectiva, 18(2): 17-26, 2004.
273
POlITICAS PUBllCAS NO BRASil
274
9 Democracia e Partidos
Politicos: os gastos publicos
municipais como instrumento de
analise politico-ideoI6gica*
Gilmar Rodrigues
Este trabalho, modificado, faz parte de urn capitulo de minha disserta<;:ao de mestrado defendida no
Programa de P6s-GradlL.'l<;:ao em Sociologia Politica cia Universidade de Santa Catarina WPGSP/UFSq.
Versao preliminar foi apresentada no XXVII Encontro Anual da Anpocs, Ca..'Xambu, MG, 2006
o artigo 18 da COl1stitui<;:ao Federal de 1988 diz que "1\ organiza<;:ao politico-administrativa da
I Republica Federativa do Brasil compreende a Uruao, os Estados, 0 Distrito Federal e os Munici-
pios, todos autooomos, nos termos desta Coostitui<;:ao" (Brasil, 1988).
l 275
9 Democracia e Partidos
Politicos: as gastos publicos
municipais como instrumento de
amilise polftico-ideoI6gica*
Gilmar Rodrigues
Este trabalho, modificado, faz parte de urn capitulo de minha dissertatriio de mestrado defendida no
Prugrama de P6s-Graduatrio em Sociulogia Politica d'l Uni\'ersidade de Santa Catarina (pPGSP/urS(}
Versao preliminar foi apresentad'l no XXVII Encontro Anual da Anpocs, Ca.xambu, MG, 2006
o artigo 18 da Constituitrao Federal de 1988 diz que "A organjzatraO potitico-administrati\'a da
Republica Federatiya do Brasil compreende a Uniao, os Estados, 0 Distrito Federal e os Munici-
pios, todas autonomos, nos termos desta Constituis:au" (Brasil, 1988).
275
I
POlITICAS PUBLICAS NO BRASIL
incluindo a participa<;:ao direta dos cidadaos nas decisoes sobre 0 uso dos
recursos publicos. Tal dispositivo, associado ao processo de descentraliza<;:ao,
"conferindo aos estados e munidpios ampla autonomia para legislar e arreca- t
dar tributos pr6prios e para or<;:ar, gerir, despender e fiscalizar seus recursos,
aII'm de reformatar tributos e descentralizar receitas" (pnud, 1996: 57), foi
fundamental para as novas experiencias.
Embora essa autonomia seja questionada, ja que estados, munidpios e 0
Melo (2000) coosidera: PT, PDT, PSR, PC do R. PPS e PV como partidos de esquerda, PMDB e
PSDB como partidos de centro e PFL, PPE, Pm e PL como partidos de direita.
276
Democrada e Partidos Polftlcos
277
POLfllCAS PUBLICAS NO BRASil
que os eIegeram, devido ao fato de que a for<;a politica 'de fato' em municipios
desse porte esta concentrada e e exercida pelo titular do Executivo. A for<;a
politica da base de uma coliga<;ao cresce proporeionalmente ao tamanho
'populacional' dos municipios. Para Kerbauy (2002: 5),
Nosso campo de analise dos gastos publicos municipais esta centrado nas
funl'oes de governo, descritas na Lei 4.320 de 17 de marI'o de 1964,' que as
definiu como: Legislativa; Jucliciaria; Administra<;ao e Planejamento; Agrieul-
tura; Comuniea<;oes; Defesa Nacional e Seguran<;a Publica; Desenvolvimento
Regional; Educa<;ao e Cultura; Energia e Recursos rvlinerais; Habita<;:ao e Ur~
J A Lei n. 4,320 regulamenta tadas as contas publicas em niYel federal, estadual e municipal.
278
)'"
Democrac:ia e PaTtidos Polflic:os
PL 3 0
PTE 1 3
PRN 8 -
PPB - 64
Total/Direita 133 119
PDT 15 29
PT 0 7
PPS 1 0
Total/Esquerda 16 36
Total Gem! 260 293
Fonte: j1te do TRE/SC.
279
POlITICAS PUBLICAS NO BRASil
280
,
Oemocracla e Partidos Polilicos
Identificas:ao ideo16gica(1993)
30
p
, 25
..... _ _ Centro
, /' fI ",,\,
, 20
, 1/ \ II \
,n
,u
i
,
15
10
5
1/
II \
\ 1
~V
I ~
~ / , '.
j'
1/
/ --Esquerda
Direita
-
"'.
"- / ,.
,,0;f C'
.f d ;0' t IY
,,'" t
¢$ "" 0-,$
..y&
-§" I 4"" .:$''"
"
()0" "
,,0:g "
,tt"
;f
t
" " ~
1i
..j
Funli'oes de governo
281
POllTICAS PUEIlICAS NO BRASil
os munidpios sao pe<;as importantes no jogo politico. Mesmo assim, nao acot1-
teceram transforma<;6es importantes na clistribui<;ao dos gastos mUniCipalS
Identificac;:ao ideo16gica(1994)
30 --
P 25
7 " ~- c,"""
/ \ I--..
20
'I /1
, ~
I( \
15
n
" 10
'I 1\ \ j/
'I
f, \. // I''\.'- /1 Djr~ju
~ 1] ~ ./
iF J
-~
0"§'
,o- .-
of
,- .-
l 0' J "tf '"
0'
..J''"
4;' OJ ;;.
9i: 0 :J v
0
,o-
0
f!
0
0 , 0
""
~
Fum;6es de governo
-------
282
Democracia e Partidos Politicos
25
1\
c
, I \ /, f\
20
n
15
t\ II \ I - - Esquerda
u
10
/ 'I '\ f,
\\ ~ I F\ iJ/ Dircita
f./j ~ 6f " ~
& ~
283
POl!TICAS P(rBlICAS NO BRASil
,
, 20
,
, n
15
i
----j--I-j - - ES<:juerda :
I
" 10
Direita
Fum;:oes de governo
284
Democraci<l e P<lrtidos Politicos
- - Esquerda
" Direita
Funl)=oes de governo
285
POliTiCAS PUBLICAS NO BRASIL
Identificac;:ao ideoI6gica(1998)
35 --------,--
p 30 _ _ Centro
25
I
20
0
n i - - Esquerda
IS I.
~!y
, I
u
10
~I----~---i
Direiw
0-:-----
_____L _____
,it'" 4'
•
l
.0
0S"
•
0'
'-
"'. 0
of of •,,'" '"
d
II-
If ",i% # "'! <J
ff .§
0
.$' ;:;$
.:F
'i'
>i ",'
'"'"
funlfoes de governo
286
.....-. ...l
.'
Democracia e Partidos Politicos
Identifical;:ao ideo16gica(1999)
40
35
P _ _ Centro
< 30
25 1-----
,
'A---\1-
0 20 f I -- - - Esquerda
15
"
10
~-
Direiu
5
0
, "
;Y
$'
:&'" "
/" e# "
()
Funr;6cs de governo
287
POlfTICAS PUBLICAS NO BRASil
P 35
--Centro
30 i---+
25 +-----+----'----1
- - Esquerda
Direita
P
,f (J/
0 0
v'""
0
OJ
l! .' ",$
/f
"t:
0
.' ."'"
<l'
'"~
y
<J' 'l1"" <5'
Ii :j'
0
v
'~ d
"i "
",'
'"'"
Fun~5es de governo
288
Democracia e Partidos Polfticos
45
i PMDB I
P 40 +--+-+--+--+-+--I---+-+----i--j, '~PSDB
35 --!
PDT
.- PPS
25
n ______ PDS
20
~PFL
~PL
10
1---. PRN
#
-,I
J
,f
•
d •
.,,'
0' ",I
N
",'4
0
,.,•
",'"
.' l
~
,f It !( ""
~
f/ :g• "l,'
.<; !
" ~ cJ i1
" "
'!i'
",'
"
Funo;:oes de governo
289
POllTICAS PUBLICAS NO BRASIL
- e PSDB
p 50 j---
PDT
I
40 j----- PPS
-e- POS
30
---- PFL
20 e PL
10 ---- PR\i
e PTB
J
,f
'
,;5 ,,'
, "" , t , I"" ",'$'
0;
,,<' 0;
0
.'
,0.'" tI- '"
0'
& ,y
,;y :;;"" J' ,f'
of
"-'
'" '""
~
'c; '0"
"
Fum;5es de governo
290
Oemocracia e Partidos Politicos
Comunica<;ao, que nao havia aparecido ainda em toda a serie analisada. Nesse
ano, todos os partidos decicliram investir nessa area. 0 PTE chegou a gastar
quase 26% do total dos gastos nessa fun~ao, e a PSDB chegou a quase 13%. A
diferen<;a nessa fun<;ao entre os dois extremos chega a aproximadamente 25
pontos percenruais.
N ovamente ha uma consonancia na aloca<;ao dos recursos publicos entre
todos os partidos, a unica exce<;ao foi na fun<;ao Transporte, 0 que ja havia
ocorrido no ano anterior, pois enquanto os outros partidos mostram uma
tendeneia de aumento no gasto nessa area, PPS e PSDB vao na contramao
deste movimento, mostrando uma tendencia de queda nesses gastos.
,,' 45 -------1
; PhIDB
40
P
! ---.- PSDB
35
PDT
30
PP5
25
n ____ POS
20
I : ~PFL
IS
,
~PL
!
10 .t ~PRN
---~
$' .·f ~'"
..y '"
;It #
~ -to
"f
0 I
"tg J
§ 0
iJ'$'
(:$"
"
L F_=_,_o_,,_d_,_g_o_"_'_no _
291
POL[T1CAS PUBliCAS NO BRASIL
segundo maior 'gastador' nessa fun<;ao, que e 0 PPS, a diferen<;a chega a aproxima-
damente 15 pontos percentuais. De maneira gera1, a PTB foi a que menos gastou
nessa fun<;ao, enquanto 0 PSDB foi 0 que mais gasto~ ficando em media com
38% do total dos gastos concentrado nessa fun~ao durante todo a periodo.
Em Educa<;ao e Cultura, 0 PTE foi disparado 0 que mais investiu, pas-
sando par dais anos dos 35% (embora no ana de 1995 a gasto desse partido
nessa area tenha ficado em poueo mais de 21 0/ 0), ao passo que 0 PPS nao
atingiu os 25 0/0 em nenhum ano dessa gestao. Em Transporte, 0 PPS e 0
PSDB foram, nos quatro anos, os partidos que menos investiram. Nessa fun~ao,
tambem as diferen<;as entre os maiores e os rnenores investidores chegaram a
mais de 20 pontos percentuais.
Mais uma vez 0 que constatamos, em principio, foram diferen<;as pontuais,
que nao fornecem elementos suficientes para aftrmarmos terem sido decor-
rentes das preferencias ideol6gicas dos particlos, ja que os movimentos segUl-
ram sempre 0 mesrno caminho do perfeito sineronismo.
P
50
45
4il
-=t= I
~--"
"".
• PMDB
_____ PSDB
PDT
35
30
PP5
_____ PDS
" 25
20 ----- PFl
u
15
• ----- PI.
,
! j 10
5
----- FR.'"
---- PTB
Funs:6es de governo
----
292
......_ - - - - - - - - - - - - - - - - _ . __. -
.'
Democracia e Partldos Politicos
35 r- -
----- PMDB
30 i ._
P 1 _____ PSDB
25 +--f--++I-+-,'f/f!~+--+---+--+- PDT
c
PT
o 20 +--+---i/~\--+--'l,I-t--+-+--+---+--j--+--+-
n
15 +--+-ill-+-\\\--+--I~+---1H--
10
I
-$ -'/ t
. ~
293
PotiTICAS P(IBliCAS NO BRASIL
35
30
rI =r -:-
--I- ,---
-i-- ~,---i T
~-
,
t -.-- PSDB
_I
,
25 --1 T PDT
PT
20
" ~
,
______ PFL
u 15 l-
ID
,- - - PPB
- ..-- PTE
Funij:oes de gaverno
l
~------_ _J
294
Democracia e Partidos Politicos
40
--~-
,
, -a- PMDB!
P 35 - I ______ PSDB !
<
30 ---.i-- PDT
1 I
25 PT
______ PFL
n
20
u 15
; ------ PPB
~PTB
,,<.,,- ,- ,-
I of 0
v"§'
",J ."Cf ",l/ !ft!'
0
,f
0 ,-l! <
-" " f
;:j
.,,-S ",'
'"'"
'"
Fum;6cs de governo
-----------
295
POlITICAS PUBLICAS NO BRASIL
40
-._ P:MDB
35 __ PSDB
P
30 ~' PDT
25
fI '\ • PT
20
\ ~PFL
,n 15
/ ~\ \ j, ---- PPB
" 10
[If Nil J \ (. !1 !---- PTB
5
! \\- VI 1/ ~ LR
o
~ II "- ~ :; '\. 4
A'
II'
$
of I ,,-l/
!
&
J ,§
,,'
•
""'" '~
,.•
"if
'"
';'
Funt;5es de govemo
Considera~6es Finais
296
....._ - - - - - - - - - - - - - - - - -
Democracia e Partldos Politicos
engessamento or~amend.rio eurn dos fatores que fazem com que os graficos
revelem as mesmas trajet6rias de gas to, independentemente das concep~oes
297
POlinCAS P(lBLlCAS NO BRASil
Referencias
BOBBIO, N. 0 ruturo da Demo,rada. 7. ed. Sao Paulo: Paz e Terra, 2000.
BRAS1L. ConstituirCio: Reptiblic" Federativa do Brasil. Brasilia: Senado Federal, 1988.
CENTRO DE ESTUDOS E A<;:Ao SOCIAL (CEAS). 0 aprendiz de despota.
Cademos do Ceas, 170: 3, 1997.
KERBAUY; M. T. M. Descentraliza<;ao, formula<;:ao e implementa<;ao de politicas
publicas. In: ENCONTRO NACIONAL DA ASSOCIA<;:Ao BRASILEIIL\
DE crENCIA POLiTICA (ABCP), 3, 2002, Niter6i.
MELO, C. R. R de. Partidos e migra<;:ao partidaria na Camara dos Deputados.
Dados, 43(2): 207-239, 2000.
PROGRAMA DAS NA<;:OES UNIDAS PARA 0 DESENVOLVIMENTO
(PNUD). RelatrJrio sobre 0 Desenvoivimento Humano no Brasil. Brasilia: Pnud/
Ipea, 1996.
REZENDE, F: Descentraliza<;ao e eficiencia: a tomada de decisoes para ()
desenvolvimento sob a Constitui,ao de 1988. In: PNUD (Org.) Pollti,m de
Desenvoivimento para a Dfcada de Noventa. Brasilia: Pnud, 1990.
298
.'
Democracia e Partldos Politicos
299
Parte IV
Implementa<;;ao e Avalia<;;ao
.
10 A Implementa<;;ao da Reforma
Sanitaria: a forma<;;ao de
uma poHtica
Telma Men/cucci
303
.'
POlfTICAS PUBLICAS NO BRASIL
304
A Implementac;ao da Reforma Sanitaria
305
.'
POLlTlCA5 P(lBLICA5 NO BRA51L
306
A [mplementa~ao da Reforma Sanitaria
307
..
POLiTiCAS PUBUCAS NO BRASil
servis:os de saude. Contribuiu para isso nao apenas sua fraca mobilizas:ao po-
litica, mas a pr6pria caracteristica da reforma, cujos beneficios sao muito
dispersos e s6 perceptiveis a longo prazo pelo conjunto da populas:ao, 0 que
fez com que os responsaveis pe1a reforma nao pudessem contar com 0 apoio
mobilizado do publico-alvo da politica de saude.
Acresce-se a isso 0 fato de que alguns atores, apesar de manifestarem 0
308
____________________.J.
A Implementa~ao da Reforma Sanitaria
publicas de cunho uruversalista. Cada veZ mais se desenvolve 0 que uma tider
sindical chamou de "cultura de pIanos de saude".. os quais se tomaram urna
demanda dos trabalhadores que dificilmente encontra resistencia das empresas
(Diretora do Sintel, 2002).
Esse paradoxa aparece de forma mais expressiva, por se tratar dos ato-
res encarregadcrs cia operacionaliza~ao cia assisteneia medica publica, nas enti-
dades representativas dos serviciores publicos das instituil,;oes prevideneiarias,
os quais sao eobertos pela Geap - Funda<;ao de Seguridade Social, 0 maior
plano de saude na rnodalidade de autogestao do pais e urn dos mais antigos.
Apesar da defesa radical de urn sistema unico e publico nos f6runs formais da
categoria, na pd.rica os beneficiarios da Geap sempre defenderam duramente
o que consideravam "direitos adquiridos" a uma assisteneia medica diferen-
eiada e de maior qualidade (Geap, 1990; Menieueei, 1987).
A descentraliza~ao tern provocado 0 surgimento de novas apoiadores
do SUS no nivel das prefeituras e das instancias colegiadas que se orgaruzaram
a partir de deftni<;oes legais no sentido de incluir a partieipa<;ao da sociedade
na gestao do SUS. Esse processo de constitui~ao de novos sujeitos na arena da
309
.'
POLfTICAS PUBLICAS NO BRASIL
saude ainda nao surtiu resultados que alterem a dinamica politica de forma a
refor<;ar a SUS em delrimenlo do processo de segmenla<;ao das clienlelas
decorrente do fortalecimento do setor privado a partir dos anos 60 e de
forma acentuada nas decadas seguintes. E ainda nessa arena local os funciona-
rios das prefeituras e membros dos consellios de saude, em muitos casos,
tambem estao cobertos por pIanos de saude coletivos, assumindo
freqiienlemenle posi<;6es corporativas (FJP, 1998).
volume, mas a forma de repasse dos recursos do governo federal para esta-
dos e munidpios, uma vez que a descentraliza<;:ao se fez na dependencia dos
recursos federais, principais responsaveis pelo financiamento das a<;:oes de saude:
cerca de 80% all' 0 final da decada de 80 e 70% na decada de 90 (MS/
Secretaria de Gestao de Investimentos em Saude, 2001), reduzindo-se recente-
menle para 52% (MS/SCTIE-DES apud Conasems, 2004).
A questao do financiamento tomou-se 0 calcanhar-de-aquiles da refor-
rna, dado que nao foi garantido aporte de recursos suficiente para efetivar a
universaliza<;:ao e para a realiza<;:ao dos investimentos necessarios aarnplia<;:ao
da rede publica de servi<;:os. A ausencia de Fontes estaveis de fmanciamento e
os constantes atrasos nos repasses da Uruao para estados e murudpios levaram
a uma degrada<;:ao da qualidade dos servis:os bastante acentuada nos primei-
ros anos do SUS, situa<;:ao que se estabiliza em meados da decada de 90.
As deficiencias do financiamento tern sido creditadas as principais difi-
culdades para a implanla<;ao do sus. Em urn conlexlo de programas de
estabiliza<;:ao e de ajuste fiscal, caracterizado por cortes nas despesas publi-
cas, particularmente nos gastos sociais, tornou-se sedutor atribuir a esse
panorama geral a deficiencia de recurs os para a viabiliza<;:ao do SUS.
Reconhecendo-se esses constrangimentos, cabe indagar em que rnedida
havia de fato a inten<;:ao governamental de implantar os dispositivos formais
310
A Implemenl,H;ao da Reforma Sanitaria
311
POlITlCi\S PUBlICi\S NO BRASil
312
I
J
A Impfementa\;30 da Reforma Sanit<irla
era previsivel, uma vez que uma nova tributa<;ao a incidir sobre as mov1men-
ta~6es banca.rias vitia atingir exatamente os setores que, na sua maiaria, nao se
constituiam em usmirios do SUS - a estimativa e de que a CPMF atinge apro-
ximadamente 180/0 da popula~ao, apenas a que mantem contas na rede
banc:iria nacional. Considerando que cerca de 25% da popula~ao tern pIanos
de saude privados e que essa cobertura tem uma rela<;ao com niveis de renda
e qualidade do emprego (lBGE/Pnad, 1998), e razoavel supor que exista uma
sobreposi~ao desses dois grupos.
Entretanto, a nova fonte, que deveria se constituir em urn recurso supleti-
YO, tornou-se substitutiva na meclida em que passaram a ser desviados reCill-
sos de outras fontes do or~amento da Seguridade Social, que ern grande parte
se destinavam ao setor Saude, como a Contribui~ao para 0 Financiamento da
Seguridade Social (Co fins) e a Conrribui~ao Social sobre 0 Luera de Pessoas
Juridicas.
A auseneia de fluxos regulates de recursos para a Saude gerou urn movi-
men to naeional, conhecido como Movimento SOS SUS, em torno da
vincula~ao de recursos para 0 setor. Mesmo com a resisteneia cia area econo-
mica do governo, a proposta veio a se constituir em norma legal com a apro-
va<;ao da Emenda Constitucional n. 29/2000, que garante recursos minimos
313
.'
PoliHCAS PUBlKAS NO BRASil
Forum de Trabalhadores.
Com a pressao do chefe do Executivo, quando era muito criticaclo par
ter negligenciado as quest6es sociais, e sob a conduc:;:ao do presidente da Ca-
mara, foi firmado urn acordo suprapartidario para aprovar, em tramitac:;:ao
acelerada e com modificac:;:6es pactuadas entre lideranc:;:as partidarias e gover-
no, a PEC n. 82/95. Apesar de divergencias entre ministros e de forte resisten-
cia de govemadores, por significar a vinculac:;:ao de recursos em urn quadro de
dificil situac:;:ao flllanceira dos estados, a PEC foi aprovada, com encaminha-
mento unanime de todos os partidos. Depoimento colhido em entrevista com
Rafael Guerra (2002), medico, deputado federal integrante da Frente Parla-
\, mentar da Saude, e expressivo do processo:
314
J
A lmplementa<;;ao da Reforma Sanitaria
dos... Isso durou quase um ano. Ao jinal, depois de todas as resistencias do Minis-
tino da Fazenda e do Ministino do Plam!.iamento - que eram contra as vincula[5es
oTfamentdnas, por engessarem 0 oTfamento e impedirem 0 ministro do Planf!jamento
de tomar decisiies sobre as pnoridades do governo -, depois de veneer todos os
problemas, de diseutir exaustivamente 0 assunto, 0 presidente da Republica apoiou
a votarJo da emenda ronstitudonal, rom a rondifJo de que ela implicasse tambim
ojinanciamento pelos estados e municipios.
315
"
POLfTIC-AS PUBLIC-AS NO BRASIL
316
A Implementa~ao da Reforma Sanit~rla
"
POlfTICAS PllBLiCAS NO BRASil
setor publico acaba por se tomar mais urn, embora 0 maior, agente compra-
dor de servic;:os, na medida em que nao se conftgurou uma assistencia publica
de fato universal, mas urn modelo hibrido. Essa conftgurac;:ao institucional do
sistema de saude impoe constrangimentos para que se consiga fazer prevalecer
o interesse publico, uma vez que e priorizada a 16gica privada da oferta, e nao
a logica da demanda ou das necessidades da popula<;ao.
Como outro efeito de fiedback da politica de saude, cujas evidencias sao
sugeridas pelos resultados de uma pesquisa qualitativa realizada com noventa
moradores de Belo Horizonte (Menieucci, 2003), a trajet6ria dual cia assisten-
cia e a experiencia com os seus dois formatos tern efeitos cognitivos sobre os
usuarios, ao influenciar a percepc;:ao e conformar as imagens sobre 0 sistema
de saude. Ernbora exista uma falta de sintonia entre as avaliac;:6es sobre a
qualidade dos servic;:os publicos utilizados. na sua maioria bastante positivas, e
as opinioes expressas sobre eles. a imagem geral sobre 0 sistema publico,
construida a partir da comparac;:ao com 0 privado, e bastante negativa. A
318
__.J.
A Implemenlal;;ao da Reforma Sanitaria
319
.'
,.
Conclus6es
320
A Implemental,;ao da Reforma SanlUrla
321
.'
POllTICAS PUBliCAS NO BRASil
teoricamente vincula recursos dos tres n1veis de govemo para a Saude, nao
demonstra que a questao tera uma solm;ao satisfat6ria. Como a principal Fonte
de recursos para custeio da assistencia publica e de origem federal, as diver-
gencias relativas a base de dlculo para a defini<;ao da contribui<;ao da Uniao
tern se traduzido em aloca<;ao de recursos aquem do esperado com a aprova-
<;ao da EC. A transferencia dos encargos financeiros para as unidades
subnacionais de governo sugere 0 menor comprometimento do governo fe-
deral com 0 financiamento do SUS, caracterizando urn processo de inviabiliza<;ao
sistemica, mesmo que nao se manifestem propostas explicitas de redm;ap
programatica do escopo do sus. Por sua vez, 0 descumprimento da EC 29
por muitos estados sugere que as a<;oes de saude ainda nao se tomaram uma
prioridade.
A conjuntura econ6mico-financeira nao foi favoravel a implanta<;ao do
SUS, que, para sua efetiva<;ao, necessitaria de uma amplia<;ao de recursos pro-
porcional a expansao de sua clientela e de suas atribui<;oes, 0 que nao foi
propiciado pela situa<;ao de recessao economica. Entretanto, isso nao significa
que 0 problema seja apenas a falta da capacidade de implementa<;ao, particu-
larmente financeira, pois isso pressupoe que existiria, de fato, 0 objetivo estatal
de implanta<;ao dos dispositivos constitucionais, ou seja, urn sistema publico
de carater universal e igualitario. Ao que tudo indica, urn projeto publicista
para a saude nao se constituiu como ,urn objetivo govemamental. Os prindpios
do SUS conseguiram ser definidos como politica de govemo em fun<;ao de
uma conjuntura privilegiada, caracterizada pela redemocratiza<;ao, mas sua
implanta<;ao se deu em urn quadro politico dominado por for<;as politicas
conservadoras e em contexto marcado pela perda de apoio e legitimidade de
politicas sociais universalistas e pela valoriza<;ao do mercado em detrimento
da amplia<;ao da esfera de atua<;ao do poder publico.
Outros efeitos da trajet6ria da politica de saude colocam constrangimen-
tos objetivos para a consolida<;ao de urn sistema de saude, de fato, 'unico'. Se
a ausencia de uma rede de servi<;os imp6e limita<;oes formais, os costumes e
c6digos de conduta desenvolvidos no contexto de experiencias com 0 sistema
dual oferecern limita<;oes informais, podendo ser impermeaveis a mudan<;as
no sentido de unifica<;ao da assistencia a saude. De algum modo, as escolhas
do passado se naturalizam e conformam a preferencia por servi<;os privados.
322
A Implemenla~ao da Reforma Sanitaria
Referencias
ALMEIDA, C. M. de. As Reformas Sanitarias dos Anos 80: crise on transifao?, 1995.
Tese de Doutorado, Rio de Janeiro: Escoia Nacional de Saude Publica,
Funda~ao Oswaldo Cruz.
323
.'
POLfTICAS PUBLICAS NO BRASil
324
rr
,
A Implementa.;ao da Reforma Sanitaria
Entrevistas
Rafael Guerra, medico, deputado federal pelo PSDB-MG, em 26/5/2002.
Ruth de Lourdes da Concei<;ao Costa, diretora de Saude do Sinte1 e membro do
Coletivo de Saude Intersindical da CUT/MG, em dezembro de 2002.
325
"
II As Politicas dos Sistemas de
Avalia~ao da Educa~ao
Basica do Chile e do Brasil*
327
.'
POLlTlCAS PUBLICAS NO BRASil
328
As Politicas dos Sistemas de Avalla~iio da Educa~iio Basica ..
naa apenas porque a provisao estatal de bem-estar social era, como ainda e,
politicamente bern mais controvertida nos Estados Vnidos do que na maioria
dos paises europeus, por exemplo, mas tambem como decorrencia do ethos
norte-americana de sempre buscar maximizar 0 valor do dinheiro (value for
money) (Albaek, 1998).
Tambem era importante 0 fato de ser ainda escasso 0 conhecimento
acerca do impacto efetivo da ac:;ia governamental e de que aquela expansao
implicava crescentes problemas relacionados a intera~ao entre agentes e princi~
pais, problemas enta~ percebidos como envolvendo essenciahnente burocra~
329
..
1
I POLiTICAS PUElLICAS NO BRASIL
331
.'
POlfTICAS PUBLICAS NO BRASil
Note-se que tal distinc;ao das formas de uso constitui avan<;:o significatiyo
em relac;ao a celebre contraposi<;ao entre avalia<;:ao "somativa", que seria
judgement-otiented, e avaliac;ao "formativa", que seria improvement-oriented. Contu.-
do, ela parece apenas resgatar, com modificac;oes t6picas, a proposic;ao feita
por Floden e Weiner (1978) em urn trabalho pioneiro, hoje aparentemente
relegado, 0 qual, destacando tambem as debilidades e a idealizal'ao do "mo-
delo decisionista", chama a atenc;ao para tres formas de uso da avaliac;ao: (a)
no sentido da "resoluc;ao de conflitos"; (b) como mecanismo para a "redw;ao
da complacencia" (complacenry reduction), dado 0 seu potencial para fazer com
que 0 pessoal encarregado do programa avalie criticamente as suas concep-
332
As Politlc:as dos Sistemas de Avalia~ao da Educ:al,;ao Basic:a ...
li=0es e comportamentos; (C) como "ritual", cuja funli=ao seria "acalmar as ansie-
dades do publico e perpetuar uma imagem do governo como racional,
eficiente e accountable" (Floden & Weiner, 1978: 16).
No entanto, tao importante quanto as formas e as motivali=0es do uso e a
percepli=ao de que nao se utiliza apenas 0 relat6rio final da avaliali=ao. Para
tornarmos curta uma longa discussao, podemos dizer, com Weiss (1998), que
os seguintes elementos podem ser usados: (a) as descobertas e/ou recomen-
dali=0es, que normalmente sao os elementos do processo avaliativo mais am-
plamente utilizados; (b) ideias e generalizali=0es feitas a partir da avaliali=ao,
usualmente associadas a funli=ao de esclarecimento, mas tambem a busca de
legitimidade e de apoio para 0 curso de a~iio adotado ou para a efetiva~iio de
mudanli=as; (c) a proprio fato de se fazer a avaliali=ao, para atenuar momentanea-
mente demandas por alterali=oes e/ou para demonstrar a racionalidade e a
virtude do gerente do programa, nos niveis superiores da administrali=ao, sen-
do que, aqui, a avaliali=ao se toma quase sinonimo de bom gerenciamento e/ou
de disposi~iio para ser accountable, 0 que tamhem ajuda a garantir a legitimidade
do programa ou da politica; em contrapartida, 0 fato de 0 programa estar
sendo avaliado tambem pode ser entendido como indicio de que haveria algo
prohlematico em seu desenho, implementa~iio ou impacto; (d) 0 foca do
estudo, particularmente as medidas e mensurali=0es adotadas; como se sabe, e
isto parece crucial no caso da avaliali=ao dos sistemas educacionais, como vere-
mos adiante, 0 que quer que venha a ser avaliado ou mensurado tende a ser
encarado como prioritario pe10s gestores do programa ou da politica.
Trata-se da conheeida preocupali=ao de "ensinar para a prova", e nao e
casual 0 fato de a metafora ser oriunda da area educacional, quando ocorre wna
concentrali=ao de esforli=os que pode implicar a negligencia de outras questoes
eventualmente cruciais do programa au servili=0; (e) 0 desenho da pesquisa
avaliativa, quando a parte mais tecnica da avaliali=ao passa a ser ernpregada, por
exemplo, com 0 objetivo de se influenciarem outras politicas e programas.
Cabe ainda questionarmos quais sao os atores que fazem uso desses mul-
tiplos aspectos da avaliali=ao.
l
I do programa), os seus dirigentes (que administravam 0 programa no
33_3 _
.'
POdTICt\S PUBlICt\S NO BRASIL
334
A5 Politicas dos Sistemas de Avalia~lio da Educa~lio B3sica ..
JJ5
POliTIC".') PUPtiCAS NO BRASil
l
Reforma do Estado. Reconfigura~ao dos Sistemas de Prote~ao
Social e Avalia~ao da Educa~ao na America latina
E importante destacarmos, logo de inicio, que a implanta<;3.o cla avalia<;ao
cla educas:ao na America· Latina, feita regularmente e em larga escala, f01 e
continua senda urn fenomeno externamente induzido, em ampla medida, que
parece estar associado ao processo ainda em curso de reconfigurac;ao dos
sistemas naeionais de protec;ao social, articulado com uma estrategia mais arnpla
de reforma do Estaclo. Parece set hoje amplamente reconheeido 0 fato de
que 0 impeto reformista na area educaeional tern parte significativa de suas
origens em fontes extemas, senda esta, atualmente, uma questao nao apenas
nacional, mas tambem regional e global (puryear, 1999).
A ret6rica oficial que justifica a necessidacle de reformas na area tern se
pautado, geralmente, nao apenas peIos indicadores educacionais, os quais, como
se sabe, colocam a America Latina em uma posic;ao muito desconfortavel
quando comparac;oes internacionais sao apresentadas. Os outros argumentos
justificat6rios usualmente esgrimidos sao, em sua maioria, de ordem economica,
lastreando-se em considerac;oes genericas acerca da crescente centralidade do
conhecimento como fator de produc;ao e do carater eminentemente global
da atividade economica contempod.nea. Segundo a argumentac;ao generica
empregada, esses fatores, reproduzidos intemamente por lideranc;as politicas e
empresariais e extemamente pelos organismos multilaterais e pelas agencias de
fomento e de ajuda para 0 desenvolvimento, estariam rapidamente aumentando
nao apenas a demanda por educaC;ao, mas principalmente por educac;ao de
qualidade.
Cabe destacarmos, aqui, que os argumentos justificat6rios que tern res-
paldado, no ambito domestico, a necessidade das reforrnas educacionais nor-
mahnente espeiham a argumentac;ao eiaborada e difundida peios organismos
multilaterais. Essa argumentac;ao enfatiza 0 impacto economico da educaC;ao,
aferido por metodos econometricos de definiC;ao das "taxas de retorno" do
"gasto" publico com a educac;ao, as quais tern, inclusive, justificado a focalizac;ao
do gasto na educac;ao basica, que e apresentada, assim, como urn "excelente
investimento" (puryear, 1999: 153).
Ainda que sejam perceptiveis algumas especificidades nacionais, de ma-
neira geral a reforrna educacional nos paises latino-americanos apresenta con-
336
As Politicas dos Sistemas de Avalla~ii.o da Educa~iio B~sica ..
337
..
POliTlCA5 PUBLlCA5 NO BRA51l
338
r
i
resultados cia avaliacrao podem fomentar a alternativa cia "saida", au seja, po-
clem contribuir para afastar as usmirios cia rede publica. Trata-se, aqui, cla
chamada "privatiza~ao por defaulf'.
Claro esta que, em muitos casas, miD se pode pensar nesse efeito, muito
provavelmente marginal, como parte de uma acrio deliberada, ate porque h:i
tambem evidencias cla serieclacle do compromisso dos paises cia regiao com a
universalizac;:ao de uma educa<;ao de qualidade, meSillO que, para tanto, urn
mais amplo pape! do setar privado seja vista nao apenas como necessaria,
mas tambem, muitas vezes, como altamente desejavel. Contudo, pelo menDS
no caso chilena, parece haver evidencias de que se esperava inicialmente, ainda
na decada de 1980, que a avalia<;ao respaldasse 0 intuito privatizante.
Segundo Draibe (1997: 220), uma
Este termo se refcre aos efeitos que uma ayalia<;:io pode ter naquilo que os profcssores ensinam
e no que as estudantcs se csfor<;:am para aprender. Trata-se da questio de "ensinar pam a prm·a".
339
~-------------------
"
POlITlCAS PUBLICAS NO BRASil
o boom desse proccsso parece ter ocorrido oa primcira metade da dccada de 1990, guando os
sq,'lIintes paises implantaram os sem sistemas de avaliali=iio: Honduras (1990); Colombia (1991);
Republica Dominicana (1992); Argentina e El Salvador (1993); Mexico (1994); Costa Rica, Paraguai
e Venezuela (1995) e Bolivia (1996) (Ferrer, 2000).
340
<
As Polfticas dos Sistemas de Avalla~iio da Educa~iio Basica ..
341
..
POLITICA5 P(lBlICA5 NO BRA51L
Dentro do conjwlto dos sistemas nacionais de avaliac;ao cia educac;ao dos paises
da America Latina, 0 Simce tern algumas especificidades, dentre as quais se destacam:
• ter sido criado no final da decada de 1980, dando continuidade a urn
programa de avalia~ao iniciado em 1982 pelo governo militar;
• ter sido elaborado e administrado inicialmente por urn orgamsmo extemo
ao Ministerio da EducaC;ao, com 0 qual mantinha convenio, sendo
posteriormente absorvido pelo Ministerio;
• para sua criac;ao e funeionamento, 0 sistema nao dependeu de recursos
externos, sendo financiado com recursos do orc;amento anual do
:Ministerio da Educac;ao;
• tratar-se de urn sistema de avaliac;ao censitario, isto e, que avalia 0 universo
de alunos de uma mesma serie (contudo, nao s~o aplicadas provas
naquelas escolas com menos de dez alunos na serie avaliada e que se
encontram em zonas isoladas);
• ter seus resultados arnplamente divulgados no meio educaeional e na
1mprensa.
342
As Polilicas dos Sistemas de Avalia~ao da Educa~ao Basica ..
343
.'
POLITICA'> PUBLICAS NO BRASIL
normativa, foi criado 0 Simce como uma estrutura funcional tecnica subordi-
nada a Unidad de Curriculum yEvaluaci6n do Ministerio.
Em agosto de 2002, 0 govemo chileno enviou ao Congresso urn projeto
de lei relacionado a moderniza<;ao do Ministerio da Educa<;ao. Este projeto
inclui a proposta de que 0 Simce seja subordinado ao Consejo Superior de
Educaci6n, organismo criado pela Loce, presidido pelo ministro da Educa-
s:ao e composto por oito representantes de instituic:;:oes de educac:;:ao superior
(universidades e institutos profissionais), da comunidade cientifica, da Corte
Suprema e das Fors:as Armadas, alem de urn secretirio executivo. Tal altera-
c:;:ao institucional buscou dar maior autonomia e independencia ao sistema em
relas:ao a autoridade ministerial, uma vez que 0 ministerio ate en6io era 0
344
As Polfticas dos Sistemas de Avalia~ao da Educa~ao Baslca ..
A Prova
A prova Simce e aplicada anualmente, em series alternadas. Em urn ano
se avalia a quarta serie do ensino fundamental (basico), no ano seguinte, 0
345
POLITICA5 PU8L1CA5 NO BRA51l
Ate 1998, a corre<;ao das provas se realizava com base na media de respostas
corretas. Desde 1999,0 Simce utiliza a Teoria da Resposta ao Item, na qual as
questoes mais dificeis recebem maior pondera<;ao que as questoes mais faceis.
Produtos e Relat6rios
Segundo Ravcla (2001), 0 Chile e a unico pais que faz este tipo de divulgal(ao para as familias. 0
autar, no entanto, considera que os rclat6rias nacionais e as publical(iies na imprensa dificilmente
sao compreenslveis mesmo para uma familia de ruvel cultural media.
346
I
.......
As Polilicas dos Sistemas de Avalia~ao da Educa~ao Basica ..
347
.'
POL!TICAS PUBLICAS NO BRASIL
Uso da Informa~ao
348
•
As Politicas dos Sistemas de Avallar;ao da Educar;ao B3slca..
, Em seus relatorios subre a prova Simce a cada ana, 0 l-.!inisterio da Educas:iio publica informas:ocs
comparando 0 rcndimento das escolas publicas com jOffiada escolar completa e aquelas que ainda
mio furam incorporadas a estc sistema (Ministerio de Educacion, 2002).
349
"
POliTlCAS PUBllCAS NO BRASIL
"0 Colegio de Profcssores e enfatico em rejeitar a utilizal,:ao dos resultados do Simce como urn
instrumento para 'rankear' os estabelecimentos no mercado. Esta e uma logica peryersa, que
provoca danos na educac:;:ao publica e nega a igualdade de oportunidades para todas as crianl,:as
chilenas. Por urn lado, porque estigmatiza sempre as mesmas escolas, a grande maioria de setores
populares e educal,:ao municipal, que sao aguelas gue aceitam toda crianc:;:a em idade escolar. Por
outro lado, cada vez mais, leva os colegios a selecionarem e discriminarem alunos, preferindo os
melhores, para ter uma melhor imagem c competir de melhar maneira no sistema educatiyo"
("Ante los resultados del Simce", declaral,:ao publica realizada dia 6 de julho de 2002.
< www.colegiodeprofesores.c1 >).
350
As Polft!cas dos Sistemas de Avallat;ao da Educat;ao Basica ...
objetivo de que as familias utilizem esta informa<;:ao para escolher uma escola
ou para pressionar a escola onde estudam as ftlhos. Entretanto, nao existe
conhecimento sistematizado sobre a utiliza<;:ao pelos pais de alunos da infor-
ma<;:ao disponibilizada pelo Simce. De toda maneira, as familias de baixa renda,
mesmo tendo conhecimento dos resultados do Simce, tern limitadas possibi-
lidades de mudar as ftlhas de escola, casa desejem faze-lao
Apesar das posturas mais criticas mencionadas anteriormente, os resulta-
dos divulgados a cada ana peIo Simce sao amplamente utilizados pelos atores
do ambito educacional, com provavel exce<;:ao das familias dos alunos. Seja
para elogiar ou para criticar a politica educacional nacional ou local, seja como
indicador central em diagnosticos sociais ou para outros prop6sitos, os resul-
tados do Simce sao recorrentemente mencionados por politicos, autoridades,
institutos de pesquisa, imprensa e outros.
Desde 1995, quando come<;:aram a ser publicados, a imprensa chilena da
ampla cobertura aos resultados da prova Simce. 0 ministf~rio publica a cada
ana em jornais naeionais, regionais e locais urn encarte com os resultados de
todas as escolas do pais. Com freqii(~ncia, esses resultados se transformam em
manchetes nos principais meios de comunica<;:ao do pais e sao objeto de mui-
tas reportagens e analises jornalisticas. E comurn que sejam realizadas reporta-
gens sobre as escolas publicas ou particulares que se destacaram par melhores
ou piores resultados.
o Simce e, portanto, amplamente reconhecido no pais como uma fonte
de dados, ainda que parte dos usuarios das informa<;:oes possa chegar a con-
clusoes equivocadas, principahnente quando nao estao familiarizados com
aspectos mais tf~cnicos do sistema de avalia<;ao. 7
Na literatura internacional sobre 0 tema, e possivel encontrarmos muitos
argumentos favoraveis e contrarios a existencia de provas padronizadas para
avalia<;:ao dos sistemas educativos. Esta amplamente docurnentado que tais
Vejam-se as adyertencias feitas par Ravela (2001) a rcspeito das interpreta<yoes incorretas dos
resultados dos sistemas de aYalia<yao.
351
.'
POllTlCAS PUBLICAS NO BRASil
sistema educativo.
Segundo os criticos do usa de provas padronizadas e de seus resultados
para premiar ou penalizar, escolas e professores terminam dedicando mwto
tempo do processo de ensino-aprendizagem a exerdeios similares aos
da prova, e somente sobre os conteudos e as competeneias que sao avaliados,
o que terminaria distorcendo a educas:ao. Por outro lado, a avalias:ao sem
conseqiiencias, ou de baixo risco, pode fazer com que professores e diretores
de escolas se sintam menos ameas:ados, dispondo, assim, de maior liberdade
para buscar desenvolver competencias mais complexas nos alunos. Contudo,
a ausencia de conseqiiencias tambem pode fazer com que ninguem se respon-
sabilize pelos resultados (Ravela, 2001).
a sistema chileno de avalias:ao pode ser dassificado na categoria de Halto
risco", ou de conseqiiencias fortes para as escolas. 8 Esse sistema se distingue da
maioria dos sistemas nacionais de avalias:ao na America Latina, que enfatizam
suas fmalidades de carater "formativo" e sem conseqiiencias diretas e imedia-
tas sobre as escolas. No caso chileno, os tomadores de decisao no ambito da
educas:ao publica levam em conta as informas:oes do sistema quando
da alocas:ao de recursos para as escolas, para elaborar projetos de apoio aos
estabeleeimentos com maiores problemas e tambem como run dos indicado-
res utilizados para incentivar fmanceiramente os professores, atraves do Snde.
A comunicas:ao em massa dos resultados das provas e a sua utilizas:ao como
instrumento de planejamento de politicas e programas fazem dessas avalia~6es
um fato politico.
Como se viu, a informas:ao produzida pelo Simce e freqiientemente uti-
lizada pelas autoridades educacionais, constituindo-se no principal indicador e
padmetro para 0 monitoramento de programas, bern como para a formula~
Esta classifica~ao dos possiveis usos das avalia.-;:oes nacionais em educa.-;:ao e utili7.ada por Ravela
(2001), com base em classificas;ao norte-americana. Urn sistema de avalia.-;:ao de baixo risco ou sem
conseqiiencias fortes para as escolas e aquele cujos resultados nao sao conhecidos pelo conjunto
da sociedade e que nao tern irnplica~oes diretas para escolas, diretores e professores. Ja um
sistema de avalias:ao de alto risco ou de conseqiiencias fortes tern seus resultados amplamente
divulgados para todos as interessados na educas:ao, sendo a infonnas;ao produzida utilizada como
base de sistemas de incentivo ou sans:ao a escolas e professores.
352
As Polftlcas dos Sistemas de Avalia~ao da Educa~ao B3sica ..
c;ao de intervenc;6es no setor. Isso nao oconeu com 0 sistema que 0 antece-
deu, cujos resultados erarn ignorados ou subutilizados pelo Ministerio de Edu-
caC;ao. Nao e por acaso, pois, que 0 Simce e mencionado por Cristian Cox,
urn dos principais responsaveis pela reforma e pela politica educativa dos
anos 90, como "uma das heranc;as positivas da decada dos oitenta" (Cox,
1994). Para as gavemas que se sucederam ap6s a flm da ditadura Pinachet,
em 1990, a informac;ao produzida pelo Simce tern sido urn importante mstru-
mento de focalizac;ao e monitoramento. A preexistencia do sistema de avalia-
c;ao, devido ao diagn6stico que ele permitiu, foi uma condiSao importante,
por exemplo, para a implantacrao de programas como 0 P-900, que focaliza as
escolas mais vulneraveis e de piar rendimenta do pais (Gajarda, 1994).
o Simce fai assumida pela Ministeria da Educa~aa em 1991, quando
chegou ao fun urn convenio de tres anos do governo chileno com a Pontificia
Universidad Cat6lica de Chile (pUC). Esta universidade, que tambem esteve a
cargo do PER, desempenhou urn importante papel no pais no desenvolvi-
mento de metodologias de avaliacrao do sistema escolar e na formaC;ao de
especialistas (Schiefelbein, 1992). A transferencia aa ministeria de expertise
acumulada pela PUC foi de grande importancia para que 0 executivo assumis-
se a administracrao do sistema.
Durante a decada de 1990, 0 Simce se aperfeic;oou e se fortaleceu. Como
vimos, vanas mudancras ocorreram, devido a confluencia de urn conjunto de
elementos: (a) alterac;oes na politica educacional, que desde 0 inicio da decada
enfatizau a melharia da qualidade da educa~aa e a busca de eqUidade; (b)
reforma do curricula, ocorrida em 1996, cujo objetiva foi colocar os padmetros
educacionais do pais em concordancia com 0 processo de transformac;ao
mundial. Isto implicou, para 0 Simce, avaliar novos currieulos e mudar pa-
droes de provas; (c) desenvolvimento de uma certa "cultura de avaliac;ao" no
pais, com maiar interesse pela alwunlability; (d) part:icipa~aa do Chile em pro-
vas internacionais, 0 que implicou contato com outros modelos de avaliac;ao,
outras metodologias de provas e medic;ao de resultados.
Ha alguns anos, porem, a Simce deixou de ter a exclusividade da avalia-
C;ao do rendimento escolar no pais. Em 2000, urn importante centro privado
de pesquisa em educac;ao - Centro de Investigaci6n y Desarrollo de la
Educaci6n (Cide) -, calaborador do Ministeria de Rduca~aa desde 1990 em
353
"
POLfTlCA5 PUBllCAS NO BRASil
354
As Pollticas dos Sistemas de Avalia~ao da Educa~ao Basic<I ...
II
I
aftrmam que a
A primeira avalias:ao em larga escala realizada pelo Saeb ocorreu ern 1990.
Em 2003, quando este capitulo estava em elaborac:;:ao, 0 Saeb se preparava
para realizar, em novembro, 0 seu setimo ciclo de aplicac:;:ao. A carla dais anas,
o sistema avalia 0 desempenho dos alunos, por melo de amosttas aleat6rias,
representativas dos estudantes das 4;1. e 8a series do Ensino Fundamental e cla
3a serie do Ensino Media. Sao tambem coletadas informa<;oes sobre fatares
355
"
POlfTICAS PUHICAS NO BRASil
356
#
As Politicas dos Sistemas de Avalia<;ao da Educa<;ao Basica ..
357
.'
POliTiCAS PllBliCAS NO BRASll
Nos relatorios estao analisados 40 itens utilizados nas provas, para cada
serie e disciplina, nos quais se aponta a 16gica dos erros cometidos pelos
alunos. 0 objetivo e que esse material possa ser utilizado pedagogica-
mente, pelos gestores e pelos docentes nas salas de aula, como instru-
mento de melhoria do ensino. (Inep, 2002b: 1)
358
I
«
As Polflicas dos Sistemas de Avalia\;30 da Educa\;30 Bas1ca ..
359
1
POlITICAS PU811CAS NO BRASil
360
As Pol[Ucas dos Sistemas de Avaliat;ao da Educat;;ao Bhica ..
Para uma ponderada critica acerca da metodologia cmpregada pelo Saeb, \'t~ja-se, par exemplo,
Franco (2001).
361
"
POLlTKAS PUBLICAS NO BRASil
(c) rito: "a avalias:ao pode ser vista como urn ritual cuja funs:ao e acalmar
as ansiedades dos cidadaos e perpetuar a imagem de racionalidade,
eficiencia e accountability do governo" (Floden & Weiner, 1978: 16).
Diversos fatores parecem tolher 0 potencial do Saeb de desencadear efeitos
mais "formativos", ou seja, improvement-oriented Sao eles: 0 fato de 0 sistema educa-
cional brasileiro ser fortemente descentralizado, constituido por redes subnacionais
com alto grau de autonomia; 0 carater amostral da avalias:ao nacional; a debili-
dade na divulgas:ao dos resultados do Saeb; 0 alheamento dos gestores das
redes subnacionais, decorrente, em certa medida, da tercei.ri.7.as:ao de parte signi-
ficativa das atividades avaliativas. Isso faz com que seja ressaltado principahnente
o vies "somativo", ou seja,judgement-OJiented, do Saeb.
Contudo, tanto a multiplicas:ao dos acordos de cooperas:ao tecruca do
Inep com estados e tllunidpios quanto as mudans:as de "grande alcance" pla-
nejadas na divulga~ao e no fomento a utiliza~ao dos resultados do Saeb 2001
(ver Locatelli, 2002, e Locatelli & Andrade, 2001), bern como as criticas feitas
pelos gestores que assumiram 0 Inep em 2003, podem estar inrncando a pos-
sibilidade de que 0 Saeb ganhe urn perfil mais proximo ao da avalia~ao
"formativa", passando a ser, assim, urn instrumento mais efetivo naG apenas
para 0 monitoratnento da evoIus:ao da aprendizagem e do impacto de deter-
minadas politicas, mas tambem capaz de impactar, pela via da "redus:ao da
complacencia" dos agentes educacionais, 0 proprio processo de aprendiza-
gem no interior das salas de aula.
362
rl'
As politicas dos Sistemas de Avalla~ao da Educat;ao Basica ..
Considera~6es Finais
Como vimos, 0 Simce chileno pode ser classificado como urn sistema de
avalia<;ao de "alto risco" ou de "conseqiiencias fortes", posto que os seus
resultados sao amplamente divulgados para todos aqueles diretamente en-
volvidos e para 0 publico em geral; que 0 sistema parece ter um papel nao
desprezivel na orienta<;ao da demanda, e que a informa<;ao produzida e utili-
zada como base de sistemas de incentivo ou san<;ao a escolas e professores. 0
Saeb brasileiro, par sua vez, pode ser classificado como urn sistema de "baixo
risco" ou "sem conseqiiencias fortes", posto que seus resultados nao sao conhe-
cidos pelo conjunto da sociedade e nao tern implical.;:oes cliretas para escolas,
diretores e professores.
A motiva<;ao para a implanta<;ao da avalia<;ao educacional no Chile partiu
originahnente, em larga medida, da percepc.;:ao de que 0 sistema poderia ser
instrumentalizado para a viabiliza<;ao da "mercadoriza<;a.o" da educa<;ao e para
a orienta<;ao da demanda, passando, em urn segundo momento, a ser encara-
do como instrumento fundamental na busca de eqiiidade e de compensa<;ao
das diferen<;as sociais, pela via da focaliza<;a.o dos programas ministeriais e
tambem do aumento significativo do gasto publico na educa<;ao. No caso
brasileiro, talvez porque a questao do acesso e dos insumos ainda monapoli-
zasse a agenda nos anos 90, e uma vez constatado que 0 sistema de avalia<;ao
nao produziu feedbacks expressivos, torna-se possivel, inclusive, cogitarmos a
hip6tese de urn usa eminentemente ritualistico ou mimetico, posta que ate urn
uso mais "conceitual" da avalia<;ao parece ter sido negligenciado no periodo
analisado neste trabalho.
Porem, se a questao e garantir que a avalia<;ao realmente redunde na
melhoria da qualidade da educa<;a.o, a variavel "divulga<;ao dos resultados"
toma-se central, porque, para que seja superada a fahkia mecanicista do plane-
jamento top-down, professores, diretores, pais e alunos devem estar mais bern
informados. Caso contrario, 0 risco e que a principal fun<;ao da avalia<;ao seja
ritualistica ou de esclarecimento geral (enlightenment). Cabe destacar, brevemente,
que esta segunda fun<;ao, de esclarecimento, nao pode set menosprezada em
paises como 0 Brasil, onde a accountabili!Jr ainda e tao restrita.
A divulga<;ao dos resultados da avalia<;ao, contudo, nao precisa necessaria-
mente ser instrurnentalizada, como no caso chileno, no sentido de potencializar
363
l---------------
"
POliTICAS PUBLICAS NO BRASil
a "saida", mas pode ser articulada para que, pela via do incentivo a"voz", os
usos "instrumental" e 'conceitual' da avaliac;ao possam implicar a consecuc;ao
do principal resultado almejado, qual seja, a melhoria da qualidade dos servi-
c;os prestados e da aprendizagem.
Referencias
ALBAEK, E. Knowledge, interests and the many meanings of evaluation: a
developmental perspective. Scandinavian Journal of Social Welfare, 7: 94-98,
1998.
BOMENY, H. Saeb: todos pela boa escola, 2001. Disponivel em: <http://
www.tvebrasil.com.br/SALTO/boletins2001/saeb/saebO.htm> . Acesso em:
16 fev. 2007.
BONAMINO, A. & FRANCO, C. Avalia~ao e politica educacional: 0 processo
de institucionaliza~ao do Saeb. Cadernos de Pesqulsa, 108: 101-132, 1999.
CASTRO, C. M. & CARNOY, M. Como Anda a Reforma da Educariio na America
Latina? Rio de Janeiro: Ed. da FGV, 1997.
CASTRO, M. H. G. de. Avalia~ao do Sistema Educacional Brasileiro: tendencias
e perspectivas. In: SEMINARIO ESPECIAL UM MODELO DE
EDUCA<;:Ao PARA 0 SECULO XXI. FORUM NACIONAL INAE, 1998,
Rio de Janeiro. Disponivel em: <http://www.inep.gov.br/download/cibec/
1998/titulos_avulsos/avsisteduca.pdf >. Acesso em: 16 fev. 2007.
CENTRO DE INVESTIGACION Y DESARROLLO DE LA EDUCACION
(CIDE). El camino propio de los colegios. Qui Pasa, 28 jul. 2002.
CENTRO DE INVESTIGACION Y DESARROLLO DE LA EDUCACION
(CIDE). Modelo descentralizado de evaluaci6n de la calidad de la educaci6n.
Santiago do Chile, s. d. (Mimeo.) Disponivel em: <http://WW\v.cide.cl/campos/
curri12.htm>. Acesso em: 16 fev. 2007.
COX, C. Us Politicas de los Anos Noventa para el Sistema Esco/ar. Santiago do Chile:
Cepal, 1994. (politicas Sociales, 3)
DRAIBE, S. M. A politica social na America Latina: 0 que ensinam as experiencias
recentes de reformas? In: DINIZ, E. & AZEVEDO, S. (Orgs.) RefOrma do
Estado e Democracia no Brasil. Brasilia: Editora DnB, Enap, 1997.
EYZAGUIRRE, B. & FONTAINE, L. Qui Mlde Realmente eI Ceme? Santiago:
Centro de Estudios Publicos, 2000. (Estudios Publicos, 75)
FARIA, C. A. P. de. Ideias, conhecimento e politicas publicas: urn inventario
sucinto das principais vertentes analiticas recentes. Revista Brasileira de Ciencias
Socials, 18(51): 21-30, 2003.
FARIA, C. A. P. de. A politica da avalia~ao de politicas publicas. Revlsta Brasllelra
de Gincias Sotials, 20(59): 97-110, 2005.
364
As l'oHticas dos Sistemas de Avalial<ao da Educ3l<ao Basica ..
365
POlfTICAS PUBLICAS NO BRASil
366
As PolfUcas dos Sistemas de Avalia~ao da Educal;;ao Bas!ca ..
367
"
I 12 Agenda Internacional e Politicas
Gilberta Hochman
369
L
POLiTICAS P(IOLICAS NO BRASIL
370
Agenda In tern aciona I e Politicas Naclonais
1 3 71
_ _
.'
POllTiCAS PUBLICAS NO BRASil
i\falaria: e uma enfermidade causada por quatro especies de protozoarios do generu Plasfllodillfll
que se transmite pe1a picada de urn mos(luito infectado do genero Alfopheles. Apenas a infecc;ao
por urn tipo de protozoario c emergencial, as demais tornam-se cronicas. Caracteriza-se por
caosac;o extremo associado com paroxismos de febre eleyada, sudorese, calafrios com tremores
e anemia. Aioda que nao haja cura, 0 tratamento antiparasitario se da pela administrac;ao de
medicamentos especificos. As formas de preyenc;ao sao 0 ataque ao mosquito e a protec;ao contra
suas picadas. Historicamente, as ac;oes antimalaria se concentraram nas obras de hidrografia, na
administrac;ao de drogas antimalaricas e no usa de laryicidas e pesticidas, com destaque para 0
DDT, inseticida de aC;ao residual que foi 0 principal instrumento dessas aC;cJes entre 1945 e 1970.
Atualmente, e endemica na regiao amazonica, com a registro de quinhentos mil oo\'os casas no
Brasil em 2000, 53%) dos casas notificados nas Americas (Opas, 2001; Kiple, 2003).
Variola: doenc;a iofectocontagiosa causada par vfrus, exclusi\'a do homem, que se aprcsenta sob
duas formas: a fl1t!!or, com 30% de mortalidade, e a minor, tambcm coohecida como alastrim, mais
comum e com menos de 1% de casas fatais. Transmite-se de pessoa a pessoa, por meio de gotas de
saliva expdidas pelo doente ou par contata com roupas e objetos contaminados com fluidos de
doentes. Nos quatro primeiros dias, 0 doente apresenta febre alta, mal-estar intemo, dor de cabec;a,
dores musculares, nauseas e prostrac;ao. Em alguns casos oeorrcm dores abdominais intensas e
deliria. Dois dias depois do surgimento dos primeiros sintomas, aparecem manchas, papulas (lesoes
ayennelhadas e eleyadas na pele), pustulas (pequenas bolhas chcias de pus) e crastas (Iue secam e
separam-se da pele ao final da terceira semana. Sao mais comuns na face e membros e apresentam
o mesmo estagio eyolutiyo das lesoes. Nao ha tratamento, e a yacina, conhecida desdc a final do
secula XVIII, e a unica forma de prevenc;ao. 0 ultimo casa natural 00 Brasil (e nas Americas) foi
dctectado no Rio de Janeiro, em 1971, e 0 ultimo casa natural no mundo ocorreu na Somalia, em
1977. A doenc;a foi comiderada erradicada no mundo em 1978 (Kiple, 2003).
372
"""""-- J
..
Agenda Internacional e Polflicas Nacionais
373
l- - - - - -
.'
POlITICAS PUBLICAS NO BRASI~
374
Agenda Inlernacional e Polflkas Naclonals
Como por cxemplo Fenner e colaboradores (1988). Um dos raras cxemplos de analise politica
dessa campanha e rccente artigo de Barret (2006).
Em particular as efeitos nociyos do DDT e outras inseticidas (inclusive 0 allmento da resistcncia
dos mosquitos) e a crescentc resistencia dos parasitos aos antimalaricos (Dunlap, 1981). A decisaa
de erradicao;:ao pela Ol\IS foi sustentada pelo argumenta de que as mosyuitos ja cstavam se
tamanda resistentes ao DDT no inicio dos anos 50, portanto seria urgentc uma ao;:ao d.pida e
global para erradicar a daenp (Packard, 1998).
375
"
PotlTICAS P(lBliCAS NO BRASil
376
e
Agenda Internacional e Polfticas Nacionais
nunca cumpridas - com clausulas rigorosas que induiam multas aos refratarios e
a exigencia de atestado de vacinac;:ao para matrieulas nas escolas, acesso a em-
pregos publicos, casamentos e viagens, alem de autorizar os servic;:os sanitarios
a adentrar residencias para vacinar.
L
--~---------------------~
377
.'
POLfTICAS PUBUCAS NO BRASIl
378
..
Agenda Inlernacional e Polilicas Nacionais
379
.'
PotinCAS PUBLICAS NO BRASil
Os outros sen'iyos nacionais yoltados para doeoyas espedficas eram: Tuberculose, Lepra, Febre
Amarcla, Peste, Doenyas 1kntais e Cancer.
Para referencias da trajet6ria de Pinotti ver Hochman (2006).
o Serviyo Fspecial de Saude Publica (Sesp) [oi dirigido inicialmente por medicos norte-ameri-
canas, substitufdos depois por brasileiros. 0 Sesp mante\'e-se autonomo em relayiio aos demais
6rgiios do Ministerio da Saude e nas suas importantes ayoes de profilaxia e sen·iyos basicos de
saude ate a decada de 1970 (Campos, 2006).
380
rr
I
Agenda Jnternacional e Polftic<!s Naclonais
10 A distribuilYao do "sal clorolluinado" foi dcscontinuada, entre outras razoes, alcm da sua dificil
logistica, por ter sido responsabilizada por promoycr 0 aumcnto da rcsistcncia dos parasitos a
cloroLJuina.
11 0 novo departamento tinha como atfibui~ao combater 0 LJue se denominava de endemias rurais:
a malaria, leishmaniose, doen~a de Chagas, peste, brucelose, febre amarela, esquistossomose,
ancilastomose, hidatiose, bacio enJemico, bouba e 0 tracoma. A vanola nunca fai classificada
nessa categoria.
12 Ainda que com dados imprecisos, os discursos oficiais apantavam 0 declinio da malaria de "8
milh6cs de casas", no inicio da dccada de 1940, para 250 mil, em meados dos anos 50 (Kubitscheck,
1955).
381
.'
POLiTICAS PUBUCAS NO BRASIL
1l Grifo rneu.
14 Fernando Bustamante foi diretor da CEM e urn dos principais assessores de Pinotti.
382
Agenda Internacional e Pol iii cas Nacionais
383
"
POlfTiCAS PU8UCAS NO BRASil
20 AID/United States AID Mission to Brazil. Audit Report of Malaria Eradication under Project
Agreement n512-11-51O-014 for the period NmTmber 1, 1960 through September 30, 1964. Rio
de Janeiro, December 9, 1964.
2l PAHO/\VHo. Report on the status of malaria eradication in the Americas - VII Report. Washing-
ton, D.C: Paha, 1959; PARD/WHO. Report on the status of malaria eradication in the Americas
- VIII Report. Hayana: Paha, 1960.
384
d
Agenda Internaclonal e Polflicas Naciollais
l _
385
.'
POlfTlCAS PUBLICAS NO BRASIL
386
Agenda Intemacional e Pollticas Naclonals
2l "Plano de Operac;:ao para 0 Programa de Erradicac;:ao da Variola no Brasil", 1966, PT09/Cx. 20-
Arquivo Chiudio Amaral, Casa de Oswaldo Cruz/FWldac;:ao Oswaldo Cruz, quadros 1 e 2, p. 13-16.
24 Em carater retrospectivo, os principais envolvidos com a erradicac;:ao depois de 1966 sao mu.ito
edtieos da campanha de 1962-66, inclusive no que di7, respeito a diminuic;:ao do ntunero de casos,
resultado, segundo e1es, mills do predrio sistema de notificac;:iio e registro. A campanha tampouco
teria superado outros pontos de estrangulamento para a erradicac;:iio, isto e, a produc;:ao em
guantidade e qualidade da vacina. Por exemplo 0 jornal Comio da Manha noticiava, em 27 de
janeiro de 1962, p. 2, que a campanha de vacinac;:ao teria de esperar 0 Instituto Oswaldo Cru?:
formar estoques de vacina liofilizada.
l 3_87 _
.
POLITIC",S PUBLICAS NO BRASIL
388
.'
Agenda Internacional e Polilicas Nacionais
389
.'
POLlncAs PUBLICAS NO BRASil
Considera~6es Finais
A breve narrativa hist6rica indica variac;oes importantes para retomar-
mos as questoes iniciais. Em resumo, a hist6ria do combate a malaria no
pas-II Guerra no Brasil e0 encontro do planejamento e a uniformidade
proposta pela Opas/OMS para a erradica<;ao com uma realidade social
especifica, referente a contextos politicos e economicos em transforma-
C;:10 e a uma tradic;ao em saude publica e malariologia bastante consolida-
da e naeionalista.
Se 0 pais tinha uma longa e variada re1ac;ao com a saude intemacional e
suas instituic;oes, no caso da malaria 0 Brasil investiu, desde 1941, na monta-
gem de um grande aparato de controle e pesquisa, e consolidou uma impor-
tante e poderosa comunidade de malari6logos que era liderada pelo expoente
da saude publica durante 0 chamado periodo do nacional-desenvolvimentismo
(1945-64), Mario Pinotri. Urn metodo original para lidar com especificidades
locais, que obteve reconhecimento internacional e poderia ser inclusive expor-
tado, reforc;ou 0 sentido de autonomia do programa brasileiro diante cia agenda
390
Agenda Internacional e Politicas Naclonals
391
L _
"
POliTICI\S PUBlICI\S NO BRASil
392
!
Agenda Internaclonal e Politicas Nacionals
'local' agenda 0 'nacional' que 0 abriga; 0 imperio pode nao ser tao imperioso e,
ao final, personagens individuais imprimem marcas na experieneia coletiva e
produzem resultados materiais tais como institui<;oes e politicas.
393
l
---------------
"
I
! POlfTICAS PUBLICAS NO BRASil
Referencias
BARRET, S. The smallpox eradication game. Public Choice, 130: 179-207, 2006.
BHATTACHARYA, S. Uncertain advances: a review of the ftnal phases of the
smallpox eradication program in India, 1960-1980. American Journal oj Public
Health, 94(11): 1.875-1.883, 2004.
BHATTACHARYA, S. Expunging Variola: the control and eradimtion oj smallpox in
India, 1947-1977. New Delhi: Orient Longman, 2006.
BENCHIMOL, J. L. Manguinhos, do Sonho a Vida: a ciencia na Belle tipoque. Rio de
Janeiro: Casa de Oswaldo Cmz, 1990a.
BENCHIMOL, J. L. Pereira Passos, tim Haussmann tropicaL' a renovordo urbana da
cidade do Rio de Janeiro no inicio do seculo XX. Rio de Janeiro: Prefeitura cia
Cidade do Rio de Janeiro, Secretatia Municipal de Cultura, Tutismo e Espartes,
Departamento Geral de Documentac;ao e Informac;ao Cultural, 199Gb.
BENCHIMOL, J. L. Febre Amarela: a doenra e a vacina, uma hist6ria inacabada. Rio
de Janeiro: Editora Fiocmz, 2001.
BIRN, A. E. 0 nexo nacional-internacional na saude publica: 0 Uruguai e a
circula~ao das politicas e ideologias de saude infantil, 1890-1940. Hist6ria,
Ciencias, SaUde - Manguinhos, 13(3): 675-708, 2006.
BUSTAMANTE, F. M. Estado amal do problema da malatia. Revista Brasileira de
Malariologia e Doenras Tropimis, 1(X): 79-99, 1958.
CAMPOS, A. L. V D. Politicas lnternacionais de Saude na Era Vargas: 0 Servifo
Especial de Saude Publica, 1942-1960. Rio de Janeiro: Editora Fiocmz, 2006.
(Hist6ria e Saude)
CARVALHO, J. M. D. as Bestializados: 0 Rio de Janeiro e a Republica que nao foi. Sao
Paulo: Companhia das Letras, 1987.
CHALHOUB, S. Cidade Febri!.· cortiros e epidemias na corte imperial Sao Paulo:
Companhia das Lettas, 1996.
CUETO, M. The origins of prutiary health care and selective primary health
care. American Journal oj Public Health, 94(11): 1.864-1.874, 2004.
DUNLAP, T. R. DDT - Scientists, Citzens, and Public Polity. Princeton: Princeton
University Press, 1981.
FENNER, F. et a!. Smallpox and its Eradication. Geneva: World Health
Organization, 1988. (History of International Public Health, 6)
FERNANDES, T. M. D. Vacina Antivan'rifiea: dencia, ticnica e 0 poder do.f homens,
1808-1920. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 1999.
FINNEMORE, M. NationalIntersts in InternationalSociety. Ithaca: Cornell University
Press, 1996.
394
d
Agenda Internacional e Politicas Nacionais
395
POLInCAS PUBLICAS NO BRASil
396
Agenda lnlernacion<ll e Polflicas Nac10nals
397
"