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Políticas públicas de bem-estar da criança em Moçambique em perspectiva comparada – 1990 a 20151

Mozambican children welfare public policy: a compared vision – 1990 to 2015
Eduardo R. Graciano Geque
Doutorando em Políticas Públicas Estratégias e Desenvolvimento (concentração em Instituições Estratégias e
Desenvolvimento - IED) no Instituto de Economia da Universidade federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ), Mestre em
Desenvolvimento Agrário (Ramo de Desenvolvimento Rural) pela UEM - eduardogeque@gmail.com

Lucas T. Freitas Fraga

Doutorando em Políticas Públicas Estratégias e Desenvolvimento (concentração em IED) no IE/UFRJ, Mestre em
Economia Aplicada (CAEN/UFC) - lucasfraga@caen.ufc.br

“Conferência ‘Evidências sobre o Bem-Estar das Crianças e dos Adolescentes em Moçambique:

Pesquisas, Políticas e Práticas", organizada pela UNICEF-Moçambique e pela Universidade Pedagógica,
Quelimane.
Quelimane-Moçambique, 6-8 de Novembro de 2018

Resumo
O artigo analisa o bem-estar da criança moçambicana com base na comparação do índice de Educação
de Moçambique com o dos países da região, entre os anos de 1990 a 2015. Partindo do pressuposto de
que o bem-estar das crianças depende do nível de oportunidades que têm para se formarem, este estudo
analisa as políticas públicas de educação, através dos resultados expressos nos índices de educação nos
anos acima referidos, por meio de modelagens. Estas foram divididas em dois momentos: num primeiro
momento, foi estimada, por VAR (Vetorização Autorregressiva), a equação de determinação do índice de
educação de Moçambique, tendo como base o modelo da ONU, com algumas alterações. Na segunda
fase foi estimada por MQP (Mínimos Quadrados Ponderados). Os resultados mostram que há desafios
importantes para o país no aumento do acesso à educação do ensino primário e secundário. Além disso,
esta medida deve ser complementada com a criação de condições para a redução da desistência dos
alunos, pois parte significativa dos mesmos não ingressam no ensino secundário, o que contribui para a
redução da mobilidade social.

Palavras-chave: políticas públicas, mobilidade social, educação e bem-estar da criança.

Abstract
This paper analyzes the Mozambican child's welfare by comparing the Mozambican Education Index with
that of the countries of the region. Assuming that the welfare of the children depends on the level of
opportunities they have to achieve education, this study analyzes the public policies of education, through
the results expressed in the indices of education between 1990 and 2015, through modeling. The models
were divided in two moments: in the first instance, the equation for the determination of the Mozambican
education index, based on the UN model, was estimated by ARV (Auto Regretting Vectorization), with
some changes. In the second phase it was estimated by WLS (Weighted Least Squares). The results show
that there are important challenges for the country in increasing access to primary and secondary

1 O capítulo de políticas públicas foi extraído da tese de doutoramento (ainda em desenvolvimento) do primeiro autor.

*Forma de referenciação: GEQUE, Eduardo R Graciano; FRAGA, Lucas T. Freitas (2018). Políticas públicas de bem-estar da
criança em Moçambique em perspectiva comparada – 1990 a 2015. In: “Evidências sobre o Bem-Estar das Crianças e dos
Adolescentes em Moçambique: Pesquisas, Políticas e Práticas". Quelimane - Moçambique: Universidade Pedagógica, 2018,
p. 1–30. Disponível em: <https://www.up.ac.mz/noticias/473-conferencia-internacional-quelimane>.
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education. In addition, this measure should be complemented by creating conditions to reduce student
drop-outs, since a significant number of them do not enter to secondary education, which contributes to the
reduction of social mobility.

Keywords: public policies, social mobility and child welfare.

Introdução
O tema de bem-estar é complexo. Por essa razão, até hoje novos indicadores de bem estar estão
sendo pesquisados. Na tentativa de medir o bem-estar foram usados indicadores e índices como o PIB per
capita, Felicidade Interna Bruta (FIB), Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), Índice de Progresso
Social (IPS), Índice de Transformação ou o Índice de Vida Melhor (IVM) ainda em construção. Esta
pluralidade de instrumentos de medição do bem-estar acontece pelo fato de uns serem considerados
subjectivos e outros não incluírem elementos da vida considerados importantes, como é o caso do PIB per
capita e do IDH. A satisfação das pessoas com a vida que levam é um julgamento cognitivo de alguns
domínios específicos na vida e depende de uma comparação entre as circunstâncias de vida do indivíduo
e um padrão por ele estabelecido. Por se tratar de um padrão estabelecido pelos próprios indivíduos,
oferece uma percepção subjectiva quanto aos indicadores, o que pode dificultar de certa forma fazer
análises comparativas.
A medição do bem-estar ganha maior complexidade quando se refere a crianças e adolescentes
cujo bem estar depende da posição social dos pais e/ou encarregados de educação. Em vista a garantir
objectividade, no estudo usou-se o índice de educação, por duas razões: primeiro por fazer parte do índice
de desenvolvimento humano, que é largamente usado no mundo para medir o bem-estar da população;
em segundo lugar, por ser uma medida objetiva que se alia à fase de desenvolvimento físico, psicológico e
acadêmico das crianças.
Dois conceitos fundamentais norteiam o estudo: o de políticas públicas e o de mobilidade social. O
primeiro visa entender a sua origem, tipos e o ciclo das políticas públicas. O segundo, objectiva entender
os condicionantes da melhoria da vida das pessoas entre gerações e dentro da mesma geração. Posto
isso, apresenta-se a metodologia usada no estudo, seguido da apresentação dos resultados e discussão.
A terminar, fazem-se algumas considerações finais, onde constam algumas sugestões de políticas
públicas para o bem estar da criança.

Políticas públicas e desenvolvimento

Existem várias definições de políticas públicas e aqui se apresentam apenas algumas. Caldas,
(2008, p. 5) define-as como “a totalidade de ações, metas e planos que os governos (nacionais, estaduais
ou municipais) traçam para alcançar o bem estar da sociedade”. Brancaleon et all. (2015) as definem como
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as áreas onde o Estado tem de interferir para o alcance de um estado almejado, que se presuma melhor.
Por isso, trata do problema da saúde, educação, economia, setor elétrico, justiça, etc. Por sua vez, Saraiva
e Ferrarezi, (2006, p. 28), definem política pública como
um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir
desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. Decisões condicionadas pelo próprio fluxo
e pelas reações e modificações que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores,
ideias e visões dos que adotam ou influem na decisão.
Souza (2006, p. 24) apresenta uma série de definições de políticas públicas de diferentes autores,
que podem ser acrescidas às anteriormente dadas, conforme segue:
Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz
de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um conjunto de ações do governo que irão
produzir efeitos específicos. Peters (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das
atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a
vida dos cidadãos. Dye (1984) sintetiza a definição de política pública como ´o que o governo
escolhe fazer ou não fazer. (...) Laswell, (...) decisões e análises sobre política pública implicam
responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz.
Souza (2006) é da opinião de que as políticas públicas devem explicar as inter-relações entre Estado,
política, economia e sociedade. O foco das políticas públicas é a natureza e os processos da política
pública e é uma área multidisciplinar e deve explicar as inter-relações entre Estado, política, economia e
sociedade. O campo das políticas públicas é multidimensional, o que implica intervenção de saberes de
vária índole, sem no entanto significar incoerência teórica e metodológica e é com base nele que se
baseiam os planos, programas, projetos, base de dados ou sistema de informação e pesquisas. Portanto,
fica registado que as políticas públicas são o mecanismo através do qual os problemas candentes duma
sociedade são identificados, analisados, e programadas as suas soluções, quer exclusivamente pelo setor
público, quer em coordenação com o setor privado e a sociedade civil. Neste estudo adota-se a definição
de Saraiva e Ferrarezi (2006) por se julgar clara, objetiva e mais abrangente definição de políticas públicas
e por focalizar o escopo das mesmas.

Origem histórica das políticas públicas

A dinâmica social, econômica e política origina mudanças no pensar e no agir sobre os temas que se
enfrentam em cada momento histórico. Foi com a pretensão de conciliar o conhecimento científico com a
prática governativa e criar uma interligação dialógica entre cientistas sociais, grupos de interesse e
governo, que em 1936 Laswell criou o conceito de análise de políticas públicas (Policy2 analysis). Neste
processo, em 1957 Simon analisando os mecanismos de decisão face à teoria de racionalidade plena ou
substantiva difundida pelos economistas ortodoxos, levantou o velho problema gnoseológico da

2 É preciso distinguir o conceito inglês de policy do politics, que em português ambas palavras significam política. Porém, para o
inglês, policy diz respeito a aspectos da política orientadas para a intervenção, tomada de decisão, para a ação, ao passo que
potitics está vocacionado a obter e manter os recursos de poder político sobre outrem.
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possibilidade do conhecimento, discutindo sobre a capacidade humana de poder conhecer o mundo tal
como ele é ou ele somente pode ter alguma percepção, em função das suas motivações. Ele chega à
conclusão de que a racionalidade dos decisores públicos é limitada e está na origem da tomada de
decisões que aos olhos de outros podem ser consideradas menos apropriadas, devido às assimetrias de
informação e ao autointeresse dos mesmos. Assim, no seu entender, a solução reside na criação de
regras que modelem o comportamento dos atores para o alcance dos objetivos da política (Simon, 1986).
A contribuição de Lindblom, feita em 1959, foi de ter questionado a escolha racional hipertrofiada dos seus
antecessores e proposto a inclusão de outras variáveis na formulação e análise de políticas públicas como
a relação de poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório. Eston, o quarto dos pais
da área de políticas públicas, reinventou as políticas públicas, passando a compreendê-las como resultado
da interação entre os partidos políticos, a mídia e os grupos de interesse (Souza, 2006).
De acordo com Souza (2006), os estudos em políticas públicas começaram a ser feitos nos EUA, com
foco na produção dos governos e não na análise do Estado e suas instituições, como se fazia na Europa.
A base teórica das políticas públicas é de que a ação do governo pode ser formulada cientificamente e
feita por pesquisadores independentes. Fazendo parte da área da ciência política, no princípio tinha como
objeto de estudo as instituições vistas como mecanismo de limitação de tiranos e às paixões dos
governantes (Madison); a segunda perspectiva, assumindo que as organizações locais são virtuosas,
admitia a possibilidade de elas promoverem o bom governo (Paine, Tocqueville); e a última, a das políticas
públicas, vistas como um ramo da ciência política com foco na compreensão da razão das escolhas
governativas. A introdução das políticas públicas nos EUA atribui-se a Robert McNamara que criou a
RAND Corporation, uma ONG financiada pelo Estado, em 1948.

O protagonismo nas políticas públicas

De acordo com Secchi (2013), as pesquisas feitas sobre políticas públicas podem ser classificadas
em duas perspectivas: a que as que sublinham a prevalência de atores estatais na tomada de decisão
sobre as políticas públicas. Por exemplo, Lima ( 2012) sublinha a importância dos governos na formulação
das políticas públicas. Estas dependem do que aqueles deixarem ou não deixarem de fazer. Ou seja, as
autoridades governamentais é que têm de criar condições políticas e/ou materiais para a formulação e
implementação de uma determinada política. Para ele, intervenções do setor privado, mesmo atingindo
interesses públicos, não podem ser classificadas como políticas públicas. Esta visão denomina-se
abordagem estatista.
Por outro lado, autores há que defendem uma abordagem multicêntrica. Do seu ponto de vista,
qualquer intervenção que altere o status quo de uma realidade e que crie ou melhore um bem público,
deve considerar-se política pública. Os defensores desta ideia argumentam que as instituições
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governamentais não são as únicas a servir a sociedade. Heidemann (2010), um dos defensores acérrimos
desta corrente, assume, no entanto que, apesar de haver vários atores que se envolvem numa política
pública (atores do setor privado, ONGs, organizações multilaterais) quem determina se a política pode ser
implementada ou não são as instituições públicas. Com efeito, quem é o responsável em proporcionar
melhores condições de vida às populações é o setor público e não o setor privado. Porém, isso não quer
dizer que o governo aja à revelia dos outros envolvidos na política, mas tão somente que ele deve ser o
protagonista.

Tipos de políticas públicas

A classificação mais usual aponta pela existência de quatro (4) tipos de políticas, nomeadamente:
distributiva, constitutivas, regulatórias e redistributivas, cuja classificação pode ser enxergada com base
nos seus efeitos na sociedade. Pelo menos entre Anderson (2003), Souza (2006) e Brancaleon et al.
(2015), há consenso de que, quanto aos efeitos da política na sociedade, as políticas públicas podem sem
classificadas em:

1. distributivas – as que não privilegiam a sociedade como um todo, beneficiando apenas uma parte
da sociedade (que podem ser indivíduos singulares ou grupos) ou região. Normalmente este tipo
de política envolve o uso de fundos públicos para assistir grupos particulares, que podem ser
comunidades ou indústrias e gera clientelismo, assistencialismo, assimetrias (de classes ou
regionais) de desenvolvimento, corrupção e outros males sociais;

2. Regulatórias – estas determinam o que pode ser feito ou não pode ser feito, impondo restrições a
comportamentos individuais ou de grupo. São normalmente operacionalizadas pela burocracia da
administração pública, envolvendo os decisores da área correspondente;
3. Constitutivas – são aquelas que criam as normas e procedimentos para a abordagem das políticas
públicas em diferentes áreas de interesse. Ou seja, os diferentes grupos interessados numa
determinada política pública interagem e formulam políticas em observância a essas normas e
procedimentos;
4. Redistributivas – as políticas redistributivas são aquelas em que o governo faz a distribuição da
riqueza, rendimentos, direitos, de forma deliberada, entre as classes sociais (os mais ricos e os
mais pobres). Para a implementação deste tipo de política, demanda capacidades estatal,
administrativa e política fortes.
Por outro lado, Anderson (2003), distingue ainda as políticas substantivas das processuais. As
substantivas enfatizam o que é que o governo vai fazer (construir auto-estradas, pagar benefícios sociais,
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reduzir a fome, a desigualdade, por exemplo), mas sem dizer como vai fazer isso. Em contrapartida, as
políticas processuais focalizam como a política será implementada, como as coisas vão ser feitas. De
acordo com o autor, as processuais podem proporcionar melhores resultados, pois prevê como as coisas
serão feitas e quem vai fazer, podendo dizer o que é realmente feito. Em resumo, as políticas substantivas
indicam as prioridades, enquanto que as processuais descrevem como será feita a intervenção.

Modelos influenciados pelo “novo gerencialismo público” e pelo ajuste fiscal

O sistema capitalista teve duas fases de reforma, na administração pública: a primeira foi constituída
pela reforma burocrática, no início do século XX, implementados na Europa e nos EUA; a segunda
reforma, caracterizada pela nova gestão pública, subdividida em duas fases, nomeadamente: ajuste
estrutural das economias em crise, implementado nos anos 1980 e, a segunda fase, a de transformação
institucional levada a cabo a partir dos anos 1990 (Júnior, n.d.). Baseado em pressupostos neoclássicos e
com foco na eficiência, parte do pressuposto de que os interesses comuns que deveriam guiar as
escolhas, não garantem a racionalidade do processo. Sendo assim, uma boa política pública não pode
resultar da disputa entre grupos, mas de uma análise racional, que deve ser implementada com regras
claras para garantir credibilidade e delegar a órgãos independentes nacionais ou internacionais, pois
interesses de poucos têm maior probabilidade de melhor se organizarem do que os de muitos que podem
ser difusos. Por conseguinte, as decisões não podem ser tomadas por opção da maioria, mas a partir de
uma análise lógica e racional da situação, para poder garantir eficiência da decisão tomada. Porém, é
preciso notar com Simon (1986) que as escolhas substantivas não são apropriadas para se fazer uma
escolha pública, ora pela assimetria de informação dos decisores públicos, ora pelo seu auto-interesse.
Portanto é preciso asseverar que a participação de todos interessados na política é de extrema
importância para a solução mais adequada dos problemas sociais, para o desenvolvimento do país.

Ciclo de políticas públicas

As políticas públicas servem para imprimir mudanças sociais, mediante a identificação das demandas
suas demandas e criação de mecanismos para a satisfação das mesmas. Não há unanimidade sobre o
ciclo de uma política pública. Há autores que consideram somente três etapas (formulação, implementação
e avaliação), como é o caso de Saraiva e Ferrarezi (2006), outros identificam cinco etapas,
nomeadamente: definição da agenda, formulação de políticas, tomada de decisão, implementação e
avaliação, conforme Brancaleon et al. (2015), Pedone (1986) e outros ainda que começam com a definição
da agenda e em seguida desagregam a fase de formulação de política em identificação de alternativas e
análise das opções, seguido de seleção das mesmas, para depois falar da fase de implementação,
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monitoria e avaliação (Souza, 2006; Saraiva & Ferrarezi, 2006). Nesta seção teoriza-se o referido
processo, que neste estudo serão consideradas cinco fases, porém a segunda (formulação de políticas)
será analisada de forma desagregada, como se referiu anteriormente, conforme ilustra a figura 1.

Figura 1: Ciclo de uma política pública

Avaliação ex-ante

Formulação de políticas
Identificação de Tomada de
Definição da alternativas decisão (escolha
agenda de alternativas) Implementação

Análise das opções

Monitoria

Avaliação ex-post

Fonte: elaborado pelos autores

Definição da agenda
A primeira etapa do ciclo da política pública é a definição da agenda. Esta consiste em fazer o
levantamento das demandas que provêm da sociedade e são assumidos pelo poder público como
demandas. Ao se identificarem e assumirem as demandas sociais enquadram-se na agenda dos
problemas que serão objeto de atenção do governo. O que determina a inclusão ou não de um problema
na agenda estatal? Esta questão será respondida mais tarde, na seção de tomada de decisão ou escolha
de alternativas. Por agora importa referir que Rua (2014) explica que existem três tipos de demandas:
novas, recorrentes e reprimidas.
As demandas novas aparecem quando o governo é novo ou então quando entram novos atores na
definição da agenda. Via de regra, os novos atores são grupos que anteriormente não tinham acesso ao
fórum da definição da agenda, que com uma melhor organização conseguem superar a barreira e
participar no processo da elaboração da agenda. Por outro lado, os novos problemas são o resultado da
dinâmica social ou tecnológica. Por exemplo, os governos de hoje em dia enfrentam o problema de crimes
eletrônicos, uma demanda nova que não existia antes da invenção da internet.
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Fazem parte de demandas recorrentes o conjunto de problemas que ainda não foram resolvidos ou
foram mal resolvidos e, em virtude disso, reaparecem. Tal
Tal como documenta Rua (2014, p. 3),
quando se acumulam as demandas e o sistema não consegue encaminhar soluções aceitáveis,
ocorre o que se denomina ‘sobrecarga de demanda’ uma crise que ameaça a estabilidade do
sistema. Dependendo da sua gravidade e da sua sua duração, pode levar até mesmo a ruptura
institucional. Mesmo que isto não ocorra, o sistema passa a lidar com crises de governabilidade:
pressões resultantes da combinação de excesso ou complexidade de demandas – novas ou
recorrentes – com inputs contraditórios e redução do apoio ou suporte.

Dito de outra forma, a acumulação de demandas não resolvidas ou mal resolvidas conduz à
degradação da capacidade estatal. Portanto, é importante que o governo preste atenção nas demandas
recorrentes e procure atendê-las.
Por outro lado, pode existir situações que incomodam ou não satisfazem a sociedade durante muito
tempo, mas que não são manifestas ao governo. Esse tipo de demanda é o que se adjetiva de reprimida.
Quando este estado de coisas é reconhecido pelo
pe Estado coloca-se
se na agenda. Porém, há casos em que
não é possível incorporá-las
las devido a barreiras culturais.
Depois da fase de levantamento de problemas a serem resolvidos, passa-se à fase de formulação das
políticas públicas.

Formulação de políticas
Nesta fase fazem-se
se escolhas de mecanismos mais eficientes para resolver os problemas
identificados e assumidos na fase anterior. Neste processo, falando da necessidade de haver
interconexões estratégicas na formulação das políticas públicas, Secchi (2013, p. 7) adverte que “a
‘política pública’ é estruturante, e os programas, planos e projetos são apenas seus elementos operativos,
não podendo ser considerados políticas públicas
públi individualmente”. A figura 2 representa esta concepção.

Figura 2: Alegoria de interelação de políticas públicas

Fonte: Secchi (2013, p. 8)

Identificação de alternativas e análise de opções

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Depois de um problema constar na agenda governamental assume-se como prioridade e segue para
a fase de formulação da política identificando-se, em primeiro lugar as alternativas. É a fase de
levantamento das propostas de solução dos problemas identificados. Usam-se, comummente duas
alternativas de intervenção: a alternativa incremental, que consiste em introduzir alterações tênues e de
forma gradual. Não se fazem intervenções de vulto do status quo da política, ao mesmo tempo que se
busca um certo equilíbrio para evitar rupturas. Escolhem-se alternativas mais apropriadas para o alcance
dos objetivos da política. É importante reparar que a alternativa a ser escolhida não é aquela que tem
maior probabilidade de produzir os resultados esperados, mas sim a que melhor satisfaz os interesses
envolvidos. Rua (2014, p. 9) explica que:
Esta forma de abordar os problemas resulta de duas constatações básicas: primeiro por mais
adequada que seja a fundamentação técnica de uma alternativa, a decisão envolve relações de
poder. Assim, uma solução tecnicamente irrevogável pode se revelar politicamente inviável, e
vice-versa, o que significa dizer não existem soluções perfeitas. Segundo, os governos
democráticos efetivamente não possuem liberdade total na alocação de recursos públicos.
De acordo com Brancaleon et al. (2014) adotam-se com maior frequência políticas incrementais, pelo
fato de as fundamentais estarem imbuídas de incertezas (como toda intervenção política) quanto aos seus
reias impactos, riscos elevados e a demanda de avultadas somas de recursos.
A alternativa fundamental, também chamada racional-compreensiva, que se caracterizam por
introduzir mudanças significativas na resolução do problema. Parte-se do pressuposto de que é possível
conhecer com profundidade um problema e fazer intervenções radicais de grande impacto (Rua, 2014;
Brancaleon et. al., 2015).

Escolha das alternativas exequíveis e tomada de decisão

Antes da tomada de decisão, procede-se à escolha das alternativas viáveis. Para isso recorre-se à: (i)
categorização, para aferir se não existe uma alternativa concorrente. Caso haja elimina-se e, em caso
contrário, aprofunda-se a sua diferença; (ii) distinção entre alternativa principal e as de si derivadas; e (iii)
comparar as opções através dos impactos previstos e/ou custos dos mesmos (Brancaleon et al., 2014).

Implementação
De acordo com Rua (2014, p. 13), a implementação é “o conjunto de ações realizadas por grupos ou
indivíduos de natureza pública ou privada, as quais são direcionadas para a consecução de objetivos
estabelecidos mediante decisões anteriores quanto a políticas”. Portanto, a implementação das políticas
públicas implica existência de capacidades estatais, pois tem a ver com o poder que o governo tem
efetivamente para introduzir mudanças na sociedade. As capacidades estatais (como a capacidade de
mobiliar apoio social e econômico para o alcance de objetivos públicos) só se materializam com a
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existência de capacidades políticas e administrativas. Por esta razão, Brancaleon et al. (2015) sublinham a
importância da análise do ambiente sociopolítico e econômico antes de as implementar. De entre vários
fatores destacam o grau de estabilidade política, a conjuntura político-econômico internacional, grau de
participação dos atores e grupos de interesse e o grau de descentralização do setor público.

Monitoria e avaliação
A monitoria “é o processo sistemático de supervisão da execução de uma atividade (e de seus
diversos componentes), que tem como objetivo fornecer a informação necessária para introduzir eventuais
correções a fim de assegurar a consecução dos objectivos estabelecidos” (Saraiva, 2006, p.34). A
monitoria visa fazer o acompanhamento da política em todas as suas fases e pode ajudar a manter o
processo dentro dos carris previamente acordados. Trata-se de uma avaliação contínua dos passos da
política.
Por sua vez, a avaliação propriamente dita “leva em conta seus impactos e as funções cumpridas pela
política. Além disso, busca determinar sua relevância, analisar a eficiência, eficácia e sustentabilidade das
ações desenvolvidas, bem como servir como um meio de aprendizado para os atores públicos” (Caldas,
2008, p. 19). Spink (2001, p. 18), vai mais longe ao afirmar que
avaliação tem como base o desejo de ajudar a reflexão das pessoas envolvidas. (...) É para
ajudar nesta abertura de reflexão e discussão, de contribuir para a possibilidade de diálogo, que
os modelos de avaliação são construídos e oferecidos para o nosso uso; portanto devemos sentir
liberdade de usar aquilo que é útil e deixar o resto.

Tipos de avaliação
Existem avaliações ex-ante, contínua (monitoria) e a ex-post. A variedade de avaliações, que é objeto
de estudo neste estudo, é referente à avaliação ex-post.
Neste contexto, importa referir que a área de avaliação de políticas públicas conheceu diferentes tipos
de avaliações, que se diferenciaram entre si tanto do ponto de vista dos objetivos, quanto da metodologia.
A avaliação começou a ser feita para aferir os resultados de políticas, com base em teorias científicas de
neutralidade e objetividade, tendo evoluído para visões mais compreensivas da realidade em avaliação,
por meio de análises mais multifocais que ajudem a esclarecer as razões do desenvolvimento em um ou
outro sentido de determinada política. A obra de Guba e Lincoln, Avaliação de quarta geração de 2011, é
ilustrativa. Ela identifica quatro tipos ou gerações de avaliações3:

3 Para mais informações sobre as 3 gerações e os problemas neles predominantes, vide Guba e Lincoln (2011) PP. 27 – 46.
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1ª geração (medição) - avaliação baseada em determinados indicadores previamente escolhidos. Foi

usada pela primeira vez por Rice, em 1897 para avaliar a qualidade ortográfica de alunos, usando a sua
pontuação nos testes. Os conceitos de medição e avaliação eram usados como sinônimos. O avaliador
tinha uma função meramente técnica.
2ª geração (descrição) – introduzida em 1933 para avaliar currículos escolares, descreve os padrões
com base nos pontos fortes e fracos dum programa, em função da política (a disseminada análise FOFA).
3ª geração (juízo de valor) – o avaliador também se torna julgador da política, mantendo os critérios
avaliativos da primeira e segunda gerações, com vários matizes4: modelo de fisionomia de Stake de 1967;
de avaliação da discrepância de Provus, de 1971; modelo de insumo/produto (orientado para tomada de
decisões); modelos orientados para resultados de Scriven, de 1973; experimentação social de Boruch, de
1974; Campbell, 1969, etc. e modelos críticos de Eisner, de 1979. Nestes modelos, o juízo de valor do
avaliador é considerado elemento fundamental da avaliação.
De acordo com os autores construtivistas, estes modelos têm limites significativos, pelo fato de terem:
1. Tendência ao gerencialismo (avaliação baseada nos gestores);

2. Incapacidade de acomodar o pluralismo de valores, baseado em valores do avaliador. A ciência

não é isenta de valores;
3. Excesso no comprometimento no uso de paradigmas científicos de investigação.
Para suprir a lacuna, sugeriram o paradigma construtivista de avaliação de políticas públicas. Este
modelo avaliativo, também chamado interpretativo ou hermenêutico, é compreensivo e é desenvolvido
através de um processo interativo e negociado, envolvendo grupos de interesse. O paradigma
construtivista não concorda com a visão positivista da existência de verdades objetivas. Para ele, as
realidades são construções sociais, mentais. Portanto, a verdade é subjetiva.
O modelo construtivista constitui o modelo avaliativo da 4ª geração. Trata-sede um “modelo de
avaliação em que as reivindicações e questões dos grupos de interesse servem como enfoques
organizacionais (...) que são implementados de acordo com os preceitos metodológicos do paradigma de
investigação construtivista” (Guba & Lincoln, 2011, p. 59). A avaliação construtivista deve focar nos grupos
de interesse (stakeholders) para: (i) evitar que os seus interesses corram risco de serem preteridos e
percam a participação na avaliação da política. Além disso, a inclusão dos grupos de interesse ajuda a
confrontar e debater os juízos de valor dos diferentes grupos de interesse; (ii) garantir que os grupos de
interesse não sejam privados dos seus direitos e sejam susceptíveis à exploração. Por conseguinte, é

4 No geral, estes modelos enfatizam o juízo de valor do avaliador como fundamental na avaliação. Informações mais
pormenorizadas dos modelos enumerados podem ser encontrados em Da Silva e Gomes, (2018, PP. 365ss) disponível em
http://publicacoes.fcc.org.br/ojs/index.php/eae/article/download/5048/3636
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pertinente que as informações dos diferentes grupos de interesse não sejam compartilhadas com outros
grupos, para evitar que outros grupos as usem, por exemplo, para promover interesses políticos; (iii)
persuadir os usuários das informações contidas nas avaliações a dá-las maior consideração, pois nelas se
encontram posições de vários grupos de interesse, que podem ser levados em conta na definição da
agenda da política pública; (iv) ampliar o alcance da investigação avaliativa para que haja maior
compreensão do fenômeno, o que permite melhor interpretação. Por isso, avaliações que se centram em
objetivos, decisões ou efeitos pré-determinados produzem resultados restritos e previsíveis; e (v) permitir
que os grupos de interesse se instruam mutuamente, por meio da avaliação. Apesar de as reivindicações
dos grupos serem imbuídas de valores subjetivos, a troca de opiniões entre si conduz à um
aprofundamento dos problemas de todos grupos de interesse, o que muitas vezes reforça os argumentos
de cada um dos grupos. Por isso, é importante identificar as reivindicações, preocupações e questões dos
grupos de interesse e cada um deles deve considerar as recomendações dos outros grupos (Guba e
Lincoln, 2011).
A avaliação pós-positivista sugerida por Guba e Lincoln, inicialmente publicada em 1989, foi
antecedida pela obra “Parâmetros para análise de políticas - a fusão entre texto e contexto” (Framework
for policy analysis – merging text and context) publicada em 1961, de Raul Lejano e apoiada por outros
autores, como é o caso de Spink, (2001), com a teoria da avaliação democrática, o modelo da avaliação
em profundidade de Rodrigues, 2008), entre outros5.
Lejano, (2012, p. 122 e 123), aliou a componente hermenêutica no exercício da análise e avaliação de
políticas públicas, sugerindo a fusão entre o texto com o contexto. Destaca ainda a importância do
avaliador na interpretação da realidade e indica mecanismos para evitar interpretações inválidas, como
elucida o seguinte trecho:
Ao tentar compreender um texto novo, o leitor tenta ‘adivinhar’ possíveis significados no que está
sendo lido. Tal adivinhação, é claro, não é possível de um ponto de vista completamente neutro e
imparcial6, porque somos inevitavelmente influenciados por nossas predileções pessoais, treino,
histórias e crenças. (...) Testamos ou avaliamos nossas interpretações iniciais do texto buscando
consistência com elementos do contexto da situação. (...) pode-se partir do texto para o contexto
e usar o segundo para avaliar ou invalidar determinadas interpretações alternativas. Pode-se ir
na direção contrária, do contexto ao texto, buscando-se uma interpretação mais profunda e
renovada.

Por sua vez, Spink (2001) aborda o tema da avaliação com o objectivo de discutir a avaliação de
programas, projetos e atividades como prática social, e não como prática técnica ou científica. Neste

5 Uma análise mais aprofundada com nova sugestão metodológica para avaliação de políticas públicas foi recentemente

desenvolvida por Geque et al., (2018) intitulada “Avaliação de políticas públicas nas economias dependentes: uma proposta
metodológica” (artigo submetido para publicação).
6 Sobre este ponto, Becker (1977) diz que o pesquisador sempre se posiciona de um lado da história e que geralmente fica do
lado do prejudicado, e nunca em posição neutra. veja-se Becker H. (1977).De que lado estamos? BECKER, H. Uma teoria da
ação coletiva. RJ: Zahar.
 13

processo, Spink (2001, p. 17) chama atenção aos avaliadores (no exercício avaliativo por si designada
democrático) pela necessidade da:
(...)disposição dos agentes presentes numa determinada situação darem prioridade à discussão
e ao debate coletivo sobre a atribuição de valor (....) e para buscar concretizar uma prática de
multideterminação negociada, na qual o poder é redistribuído e barreiras de exclusão e
mecanismos de desigualdade são desmantelados. (...) Não há dúvida que será um ambiente
caracterizado pela diversidade, mas desde que pessoas possam conversar entre si, será sempre
possível contrastar e comparar mesmo usando indicadores diferentes.
Outra contribuição a ressaltar, como se referiu acima, foi dada por Rodrigues (2008). Num artigo
intitulado “Propostas para uma avaliação em profundidade de políticas sociais”, onde se propõe, conforme
o próprio título sugere, que a avaliação das políticas públicas seja feita de forma profunda. E para isso
deve-se analisar o conteúdo do programa, focando principalmente a formulação da política, as bases
conceituais e a coerência do programa; a análise do contexto da formulação da política, tal como sugerido
por Lejano (2012) e as trajetórias institucional, temporal e territorial do programa.
As propostas avaliativas acima sucintamente apresentadas não podem ser consideradas antagônicas,
mas complementares. Mesmo o modelo de avaliação chamado positivista é importante numa avaliação
para que se possa quantificar os resultados, ou seja, ele mede os resultados ou o impacto da política
implementada. As metodologias pós-positivistas devem servir para ajudar na compreensão dos resultados
da política quantificados por critérios cientificamente apropriados. Dito de outra forma, o modelo pós-
positivista foca a sua análise no processo da implementação da política, descrevendo em que condições
os resultados obtidos foram obtidos. A uma avaliação exclusivamente positivista pode faltar a exploração
do contexto e da percepção que se teve da política medida por si, do nível de decisão para o nível
operativo, o que pode contribuir para implementação distorcida da mesma. Por outro lado, a avaliação pós-
positivista não pode também deixar de medir os resultados da política em termos numéricos. Portanto,
parece razoável afirmar-se que a avaliação de políticas públicas deve usar métodos integrados para
melhor apurar os resultados e também compreender os efeitos não quantificáveis da política.
Em síntese, as políticas públicas devem gerar resultados que permitam que as condições de vida da
população sejam cada vez melhores, o que, a longo prazo, proporciona mobilidade social, conceito
analisado na sessão que se segue.

Mobilidade Social
O bem-estar da criança e do adolescente está ligado ao conceito sociológico de mobilidade social. A
sua análise e compreensão ajudam a entender a dinâmica social de inclusão e criação de oportunidades
para o bem-estar da criança. Nesta sessão, conceitua-se, analisa-se e inferem-se as implicações de
políticas decorrentes da mobilidade social, para o bem-estar da criança.
 14

Mobilidade social e seus condicionantes

O bem estar da criança está relacionado, em tese, com a condição sócio-econômica dos pais, para
além da educação dos filhos. Isso significa que se há uma melhoria das condições de vida dos pais há
maior chance de a criança viver bem, o que, a longo prazo, pode resultar na mobilidade social. Esta
descreve o movimento ou oportunidades de movimento entre diferentes grupos sociais e as vantagens e
desvantagens que os acompanham em termos de rendimentos, segurança no emprego, oportunidades
para avanços, etc. (Aldridge, 2001). No geral, a mobilidade social pode ser entendida como a possibilidade
que os indivíduos têm de aumentar ou diminuir a sua posição social e/ou salarial, se comparado com a
posição social dos pais ou com o seu nível salarial anterior (Biagioni, 2006; Nunn, et all, 2007; OECD,
2018).
A análise da mobilidade social pode ser feita de forma absoluta ou relativa. A primeira forma
considera o quanto o nível sócio-económico cresceu ou se deteriorou. A segunda forma considera a
posição das pessoas na escala social, comparando tanto com a posição dos seus pais ou com um
determinando ponto da sua vida. Nesta perspectiva, quando as crianças de famílias de baixa renda têm
pouca chance de subir (moving up), enquanto que as crianças de famílias ricas têm os seus privilégios
salvaguardados considera-se que o “elevador social” está quebrado (Aldridge, 2001; OECD, 2018). A
mobilidade social é importante porque promove a igualdade de oportunidades. A sua falta provoca
desigualdades sociais baseadas em desigualdades de oportunidades. Além disso, estimula a eficiência
econômica e coesão social (Aldridge, 2001).
A barreira às possibilidades de mobilidade ascendente tem consequências sociais e políticas, a saber:
 Abrandamento do crescimento econômico, dado que incrementa a perca de talentos dos jovens da
base da sociedade;
 Mal-estar social, pois as perspectivas de mobilidade são determinantes importantes da satisfação
e bem-estar. Pessoas que aumentam o seu status socioeconômico, se comparado com o dos seus
pais, tendem a se sair melhor numa ampla gama de dimensões sociais e de bem-estar que os que
se encontram estagnados na base. Inversamente, altos riscos de mobilidade descendente tende a
reduzir a satisfação pela percepção crescente da insegurança financeira;
 As perspectivas de mobilidade contribuem também para a coesão social e participação
democrática. As pesquisas apontam que a percepção de igualdade social reduz a eclosão de
conflitos sociais (Aldridge, 2001; OECD, 2018).
A mobilidade social pode também ser vista a partir das mudanças de status que ocorrem entre os pais
e os filhos, assim como as que ocorrem na vida do indivíduo. Os ganhos ou perdas de status econômico
 15

ou social entre pais e seus filhos chama-se mobilidade intergeracional. Consideram-se os rendimentos ou
ganhos, mas também educação, ocupação e saúde. Por outro lado, existe mobilidade intrageracional que
se refere à extensão das mudanças da situação econômica ou social ao longo da sua vida. Portanto, a
primeira perspectiva tem a ver com o processo de ajuste na estrutura da renda ou ocupação (emprego); a
segunda refere-se às oportunidades que um indivíduo tem de progredir na hierarquia social. Esta
perspectiva é também chamada fluidez social. Por conseguinte, “ela pode ser pensada como
intrageracional (chances de progressão social dentro do próprio tempo de vida de um indivíduo) e
intergeracional (uma comparação da posição social alcançada com a dos seus pais)”(Nunn et al., 2007, p.
1).
Quanto aos fatores que determinam a mobilidade social dos filhos, grosso modo, é definida pela
posição social dos pais e pela escolaridade daqueles, conforme referido acima (Nunn et all, 2007, Biagioni,
2006, Barros, 2010). Porém, existem outras variáveis que podem influenciar a mobilidade social, pois este
processo é multifacetado e complexo, além de variar de sociedade para sociedade. Porém, alguns
elementos podem ser delineados sendo como as que com maior frequência influenciam o processo, a
saber: capital social (conexão do indivíduo a determinadas classes sociais), capital cultural, influência nos
primeiros nos de vida (estrutura familiar sólida, por exemplo), educação (considerada como o factor mais
importante de todos), experiência de trabalho, saúde e bem-estar e influências regionais (ambientes
problemáticos localizados produzem efeitos negativos na mobilidade).
A variação dos fatores de sociedade para sociedade é testemunhada pelo estudo de Biagioni (2006),
o qual mostrou que, no Brasil, a raça, o gênero e o lugar de domicílio são condicionantes importantes na
mobilidade social, ao lado da posição dos pais e da escolaridade. Em Moçambique, são considerados
elementos determinantes da mobilidade, para além da educação, o casamento, a relação de amizade e
confiança, filiação partidária, relações de familiaridade, entre outros (Nipassa, 2004, apud Jeque, n.d.).
Portanto, a conjuntura político-social faz com que haja maior ou menor mobilidade social. Quando mais
inclusiva a sociedade for, maior é a mobilidade social ascendente7, ou seja, a mobilidade social tem uma
relação de proporcionalidade inversa com a desigualdade social. Assim, “altos níveis de desigualdade
restringem o potencial de movimento ascendente (Nunn et all, 2007).
O processo de mobilidade pode ser mais difícil de acontecer em algumas sociedades e relativamente
mais fácil noutras. A mobilidade social descendente em muitos países pode levar em média quatro a cinco
gerações para que uma família que esteja no topo volte à base (pertencer a classe dos 10% mais pobres).
Nos países nórdicos leva duas gerações, enquanto que nas economias emergentes pode levar cerca de
dez gerações (OECD, 2018). Quando há baixa mobilidade social ascendente da base (“sticky floors”), as
crianças de famílias pobres têm poucas possibilidades de ascender. A baixa mobilidade social ascendente
7 A mobilidade social pode ser classificada como ascendente, descendente e nula (vide Pero, 2006, apud Jeque, s.d.).
 16

da classe baixa contribui para a limitação na educação formal, no tipo de ocupação e na saúde, pois
estudos indicam que entre as crianças cujos pais têm educação escolar baixa, 42% não termina o ensino
médio, comparado com 7% de crianças cujos pais têm educação superior. Ademais, somente 12% das
crianças cujos pais têm educação escolar baixa conseguem cursar o ensino superior. No concernente à
baixa mobilidade social descendente do topo (“sticky ceilling”), as crianças nascidas nas famílias
privilegiadas são menos prováveis de sofrer a mobilidade social descendente uma vez que os seus pais
asseguram que seus filhos estejam na posição de vantagem, tanto nos ganhos (rendimentos), assim como
na educação e no tipo de ocupação. Além disso, os privilégios e as desvantagens persistem ao longo da
vida. Portanto, a mobilidade intrageracional é caracterizada pela alta persistência em ambas caudas da
distribuição, ou seja, a mobilidade social é lenta tanto no processo ascendente da classe baixa, como no
processo inverso da classe alta. Dados revelam que 70% de famílias ricas permanecem no topo num
período de quatro anos. Por outro lado, a correlação entre a desigualdade e a mobilidade de ganhos
intergeracionais é negativa e explica como as desigualdades afetam a acumulação de capital humano
(OECD, 2018). Além disso, efeitos significativos da segmentação rural/urbana foram encontrados na
pesquisa de Biagioni (2006), o que denota a concentração de oportunidades nas cidades que nas zonas
rurais. Em segundo lugar, a população residente nas favelas e aglomerados subnormais é negativamente
afetada na segmentação do mercado do trabalho, conquanto morar nessas áreas reduz a possibilidade da
mobilidade social ascendente.
Da análise até aqui feita conclui-se que constituem principais barreiras para maior mobilidade social (i)
a educação; (ii) a pobreza na infância; (iii) estratégias familiares de apoio às crianças; (iv) atitudes,
expectativas e aspirações, incluindo a aversão ao risco; e (v) barreiras econômicas e outras que alguns
grupos usam para proteger para si as oportunidades de acumulação, com ao zona de residência (Aldridge,
2001; Nunn et al., 2007).
Sendo assim, para criar uma sociedade de alta mobilidade, é importante que os decisores de políticas
promovam e mantenham altos níveis de produtividade; uma sociedade justa através da promoção da
igualdade de oportunidades, justiça social, coesão e inclusão e a promoção da liberdade individual
(Aldridge, 2001). A OECD (2018) vai mais longe recomendando maior despesa em programas eficazes na
educação e saúde, para promover a mobilidade educacional e de saúde e desenho de políticas para
garantir a igualdade de oportunidades das crianças, tais como:

 Investimento público para aumentar o acesso à educação de qualidade às crianças;

 Sistema de saúde adequado pás as crianças da classe sócio-económica baixa;
 Políticas de família que permitem balançar o trabalho e as responsabilidades familiares;
 Sistema de taxas progressivas e benefícios que limitem o rendimento e desigualdades de riqueza.
 17

Além disso, ela recomenda a mitigação das consequências dos choques pessoais adversos, através
da:
 Protecção dos indivíduos contra ganhos e percas de rendimentos devido ao desemprego, divórcio
ou nascimento de crianças;
 Combinação de um suporte adequado de rendimento com efectivas políticas de mercado do
trabalho, em particular para jovens da base da sociedade; e
 Adoptar segurança social com as novas formas de emprego.
Feita a revisão sobre os principais elementos de mobilidade social, analisam-se, a seguir, os
fundamentos da política de bem-estar da criança em Moçambique.

Criança e bem estar em Moçambique

O inciso 1° do artigo 47° da Constituição da República de Moçambique (CRM) assegura que “as
crianças têm direito à protecção e aos cuidados necessários ao seu bem-estar (República de Moçambique,
2004, p. 22). Com efeito, Moçambique é signatário de várias convenções sobre os direitos da criança, tais
como, entre várias, a Convenção das Nações Unidas para Sobre os Direitos da Criança8, cujo inciso 1° do
artigo 2 diz:
os Estados Partes comprometem-se a respeitar e a garantir os direitos previstos na presente
Convenção a todas as crianças que se encontrem sujeitas à sua jurisdição, sem discriminação
alguma, independentemente de qualquer consideração de raça, cor, sexo, língua, religião,
opinião política ou outra da criança, de seus pais ou representantes legais, ou da sua origem
nacional, étnica ou social, fortuna, incapacidade, nascimento ou de qualquer outra situação,
(Organização das Nações Unidas, 1989, p. 2).
Na mesma linha, foi também adoptada a Carta Africana dos Direitos e Bem-estar da Criança9, cujo
objectivo e obrigatoriedade de cumprimento está expressa no artigo primeiro, nos seguintes termos:
Os Estados membros da Organização da Unidade africana, Partes da presente Carta,
reconhecem os direitos, liberdades e deveres consagrados na presente carta e compromentem-
se a tomar todas as medidas necessárias em conformidade com os seus procedimentos
constitucionais com as disposições da presente carta, para adoptar todas as medidas legislativas
ou outras necessárias à efectivação das suas disposições (Organização da Unidade Africana,
1990, p.3).
Em cumprimento dessas convenções, vários instrumentos legais foram criados para a implementação
da política dos direitos e bem-estar da criança, com o destaque para a Declaração dos Direitos da Criança
Moçambicana (Resolução n° 23/79 de 28 de Dezembro); a Lei da Promoção e Protecção dos Direitos da
Criança (Lei n° 7/2008 de 9 de Julho); a Lei da Organização Tutelar de Menores (Lei n° 8/2008 de 15 de
Julho); a Lei de Prevenção e Combate ao Tráfico de Pessoas, Particularmente Mulheres e Crianças (Lei n°
6/2008 de 9 de julho), entre várias.

8 Ratificada em Moçambique pela Resolução n° 19/90 de 23 de Outubro.

9 Ratificada em Moçambique pela Resolução n° 20/98.
 18

Estes dispositivos legais foram criados, por um lado, como adaptação das convenções internacionais
à atmosfera doméstica e, por outro, como resposta às demandas sociais, como, por exemplo, a eclosão e
intensificação do fenômeno de tráfego de crianças e órgãos humanos no país, principalmente para a áfrica
do Sul (Governo de Moçambique, 2015; Serra, n.d.).
Este breve itinerário da evolução do aparato legal para a implementação dos direitos da criança
denota a preocupação do Estado em garantir tais direitos à população visada. Todavia, alguns analistas
consideram moroso o processo da implementação plena dos direitos e bem-estar da criança
moçambicana, conquanto a maior parte das leis mais abrangentes terem sido aprovadas em 2008
(Francisco, 2016), por um lado e, por outro, por se ter demorado a criar e aprovar leis contra o tráfego de
pessoas, apesar do alerta lançado pelo Estado sul Africano a respeito (Serra, n.d.).
Além disso, a avaliação feita pelo Fórum da Sociedade Civil para os Direitos da Criança (ROSC)
lamenta-se pelo facto de que apesar da existência de leis favoráveis à promoção do bem-estar da criança,
parte significativa da população infantil vive na pobreza extrema (46%) (Ministério de Economia e
Finanças, 2016; ROSC, 2016). De acordo com o ROSC (2016), constituem constrangimentos para a
garantia dos direitos e bem estar da criança, de entre vários: (i) a escassez de dados específicos sobre a
criança; (ii) discriminação da criança em função da sua classe social, estado físico ou psicológico, para
além da indisponibilidade dos serviços para a criança, nas zonas rurais; (iii) a desnutrição crônica,
prevenção da gravidez na adolescência; (iv) prevalência do trabalho infantil e do tráfego de crianças; (vi)
elevado número de crianças fora da escola (23% de crianças não têm acesso ao ensino escolar em
Moçambique, o que corresponde a 1,2 milhões de crianças).
É neste contexto que este artigo analisa o índice de educação de políticas públicas de bem-estar da
criança em Moçambique, comparando com os mesmos resultados de política do país com outros países
da região, na vertente de educação.

Metodologia
Método de levantamento bibliográfico
O levantamento bibliográfico foi feito mediante a pesquisa dos temas tratados com base na nas
palavras-chave em português, “políticas públicas”, “mobilidade social” e “bem-estar da criança” e em
inglês “public policies”, “social mobility” and “child welfare”. O levantamento foi feito com base no
critério de artigos revisados por pares, acessado através do portal da CAPES, do Ministério de
educação da República Federativa do Brasil, via intranet da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Para isso, acessou-se o link dos periódicos e foram achados alguns artigos. Destes, foram lidos os
seus resumos para se seleccionar os que tratavam dos temas no ponto de vista que se pretendia
 19

desenvolver este estudo. Os artigos achados como importantes para embasar o estudo, constam nas
referências. É de referir que na selecção deu-se privilégio aos artigos com relevância no tratamento
dos assuntos em análise. Artigos mais recentes foram preferidos para garantir que a pesquisa fosse
feita na fronteira do conhecimento. O critério de impacto do jornal onde foi publicado o artigo foi
muitas vezes preterido, apesar de considerado, em relação aos critérios anteriormente mencionados.
Além disso, documentos achados importantes para o desenvolvimento da pesquisa foram também
procurados pela internet, nos sites das instituições que as publicam, como o Banco Mundial, a
UNESCO, Convenções, leis. Ademais, foram pesquisadas teses e dissertações apresentadas por
brasileiros e no Brasil10 sobre o tema, através do link http://bancodeteses.capes.gov.br/banco-teses/.

Caracterização do método
Este estudo adoptou o método quantitativo de análise de dados. Os dados foram tirados dos sites
da UNESCO e do Banco Mundial, ou seja, analisam-se dados secundários. Da base de dados da
UNESCO foi extraída a variável índice de educação e associada à base do Banco Mundial, que apresenta
as variáveis explicativas do índice da UNESCO. Portanto, o índice de educação da UNESCO foi usado no
estudo como variável depenente, ao passo que as do banco mundial, nomeadamente: taxa de matrícula
no ensino primário, taxa de matrícula no ensino secundário, taxa de alfabetização e o número de jovens
fora da escola, constituíram o conjunto das variáveis explicativas.
Pelo facto de os dados apresentavam algumas lacunas, fez-se a projecção dos mesmos. Todavia,
precisa anotar que não foram encontrados dados suficientes da Zâmbia, o que fez com que o país fosse
excluído do estudo.
Os dados são em painel (panel data) e foram analisados por dois critérios: primeiro através da
vetorização autorregressiva, sobre os dados de Moçambique e pela estimação por Mínimos Quadrados
Ponderados (MQP) para o grupo dos países da África Austal, excepto Moçambique. Este grupo é
constituído por: Angola, Botswana, Lesoto, Madagascar, Malawi, Namíbia, África do Sul e Zimbabwe. Na
análise fez se a comparação dos resultados do índice de educação dos países vizinhos com o de
Moçambique. Informações mais detalhadas da metodologia, constam na secção de análise de dados e
estimação que se apresenta a seguir.

Análise dos dados e estimação

Para análise educacional agregada, utilizou-se do ‘Índice de Educação’, medido pela Organização
das Nações Unidas. Segundo esta organização, o índice é calculado através da taxa de alfabetização dos

10Não se pesquisaram teses e dissertações de Moçambique por não se saber se existe um portal que agrega tal material a
nível do país.
 20

adultos e da taxa de escolarização combinada dos ensinos primário, secundário e terciário. Entre os anos
de 1990 a 2015, os índices de educação dos países da África Austral (exceto Moçambique), são:

Gráfico 1: Índice de Educação dos países da África Austral (excepto Moçambique).

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Angola Botswana Lesotho Madagascar
Malawi Namibia South Africa Zimbabwe
Fonte: UNESCO, 2015

Observe que todos os países selecionados possuem um viés de crescimento no período

analisado. Os dois países com melhores índices são África do Sul (segundo melhor colocado no
continente africano), seguido pelo Botsuana (nono melhor do continente). Note-se que existe uma melhoria
dos índices de alguns países a partir da década de 2000. Um dos fatores que pode ser considerado como
positivo para este resultado é um aumento das taxas de matrículas no ensino primário destes países, o
que pode ser o indicador de uma maior criação de vagas em escolas por parte do governo através das
políticas educacionais aqui estudadas.

Gráfico 2: Taxa de Matrículas no ensino primário, %.

 21

160

140

120

100

80

60

40

20

0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Angola Botswana Lesotho Madagascar

Malawi Namibia South Africa Zimbabwe

Fonte: WORLD BANK, 2015

Pelo Gráfico 2, realmente pode ser constatada a importância que um aumento nas taxas de matrículas
pode causar no índice de educação. Dessa forma, deve-se também observar as taxas de matrículas do
secundário para buscar algum impacto destas taxas.

Gráfico 3: Taxa de Matrículas no ensino secundário, %.

120

100

80

60

40

20

0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

Angola Botswana Lesotho Madagascar

Malawi Namibia South Africa Zimbabwe

Fonte: WORLD BANK, 2015

Pelo Gráfico 3, pode-se constatar também a importância das taxas de matrículas no ensino secundário
para a composição do índice de educação. Como parte do cálculo para elaboração do índice de educação,
tem-se a taxa de alfabetização, vista aqui como um dos resultados oriundos das taxas de matrículas,
 22

possui também um fator de impacto fundamental no índice de educação.

Gráfico 4: Taxa de Alfabetização, %.

120

100

80

60

40

20

0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Angola Botswana Lesotho Madagascar

Malawi Namibia South Africa Zimbabwe

Fonte: WORLD BANK, 2015

Segundo o Gráfico 4, existe uma relativa melhora do índice de alfabetização de alguns países, na
década de 2000, enquanto outros os seu índice decresceu. O caráter estático e rígido das séries se deve
ao fato de haver uma escassez generalizada de dados para estes parâmetros nos países analisados.
Desta forma, nesta análise gráfica, os índices foram mantidos constantes para os anos em que não se
tinha dados. Mesmo assim, foi constatada a melhora em seus níveis.
Por fim, como último critério a ser aqui avaliado, buscou-se identificar o grau de permanência dos
estudantes (jovens) na escola, uma vez que não seria coerente afirmar que a mera matrícula de um aluno
equivalesse diretamente a uma melhora no índice de educação agregado.

Gráfico 5: Taxa de Adolescentes (secundário) fora da escola, %.

 23

Fonte:(WORLD BANK, 2015).

Como sugerido acima, o Gráfico 5 nos mostra uma queda

queda ampla na década de 2000 da taxa de
adolescentes fora da escola, com exceção de Lesoto, que se moveu em direcção contrária. Para aspectos
comparativos, adiciona-se,
se, individualmente, a análise gráfica de Moçambique.

Gráfico 6: Índices agregados para Moçambique.

120 0.5
0.45
100
0.4
0.35
80
0.3
60 0.25
0.2
40
0.15
0.1
20
0.05
0 0

Tx. Matricula Primário (%) Tx. Matricula Secundário (%) Tx. De Alfabetização (%)

Jovens fora da Escola (%) Indice de Educação(eixo direito)

Fonte: (UNESCO, 2015; WORLD BANK, 2015)

Percebe-se que o Índice de Educação de Moçambique é muito baixo se comparado aos demais países em
discussão, aproximando-se
se do último colocado (Malawi, como apresentado pelo Gráfico 1), o que faz com
que Moçambique tenha os piores níveis de educação da África Austral. Uma
Uma questão interessante a ser
levantada é o fato de que os índices de impacto positivo no índice de educação (taxa de matricula nos
 24

ensinos primários e secundários, e taxa de alfabetização) tiveram aumento constante desde o começo das
séries, assim como queda no fator de impacto negativo (taxa de adolescentes fora da escola). O que pode
ser destacado, é a dinâmica do índice de referência que não se estagnou em nenhum momento, tendo as
maiores taxas de crescimento de toda África Austral.

Criança e bem estar em Moçambique

Desta forma, verificamos que estes parâmetros possuem certo grau de composição para o cálculo do
índice de educação. Diferentemente do cálculo original, propõe-se aqui uma estimação diferente, para que
se possa analisar os fatores de composição do índice de forma a trabalha-los individualmente num
contexto de formulação de políticas públicas. Os dados utilizados têm como base as estatísticas
educacionais da UNESCO e do Banco Mundial, entre os anos de 1990 a 2015. O país de análise central é
Moçambique. Para este caso, optou-se pela estimação de cointegração via Vetorização Autorregressiva
(VAR), de forma a evitar problemas com endogeneidade dos parâmetros.
Os países selecionados para análise do contra factual são Angola, Botswana, Lesoto,
Madagascar, Malawi, Namíbia, África do Sul e Zimbábwe. Estes países foram selecionados, pois estão
situados na mesma região de Moçambique (África Austral), e deste caso compreende-se a análise
regional. Os dados das séries de muitos países não existiam para nossa amostra. De forma a
complementar estes dados, usou-se a tendência entre um parâmetro temporal e outro e simulou-se o
resultado naquele período, de forma que se mantivesse a tendência e não causasse viés na estimação.
Para este caso, optou-se pelo modelo de estimação via Mínimos Quadrados Ponderados, por ser o
método mais adequado para dados em painel.
Os parâmetros analisados por todos os países são: Índice de Educação (mensurado pela
UNESCO), sendo esta a variável dependente do modelo; taxa de crescimento das matrículas no ensino
primário e secundário; taxa de alfabetização de jovens; e número de jovens fora da escola, sendo estas
últimas três bases de dados, medidos pelo Banco Mundial. Para manter a lógica e a consistência do
modelo, espera-se que somente o último parâmetro seja negativo, além de todos estarem no intervalo
entre 0 e 1. Na equação, os parâmetros têm as seguintes identificações:

 Educ – Índice de Educação (Education Index)

 EnrP – Taxa de Matrícula no Ensino Primário (School enrollment, primary)
 EnrS – Taxa de Matrícula no Ensino Secundário (School enrollment, secondary)
 Lit – Taxa de Alfabetização (Literacy Rate, youth total)
 OutS – Número de Jovens fora da Escola (Adolescents out of school)
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As variáveis foram colocadas em ordem linear, ou seja, para todos os dados foram colocados em
logaritmo natural (LN). A seguir, fez-se o teste ADF para que se constatasse a estacionariedade (ou não)
das séries. Neste primeiro momento, testaram-se as variáveis referentes a Moçambique.

Tabela 1: Teste ADF variáveis educacionais de Moçambique

Variável Equação de Teste p-valor Estatística-t
constante e tendência 0,9999 1,07372
∆ constante e tendência 0,0002417* -4,93462
sem constante 0,9615 1,41698
∆ sem constante 0,008491* -2,73228
sem constante 0,9987 3,00664
∆ sem constante 0,03938** -2,04308
com constante 0,03961** -2,95217
∆ sem constante 0,00000* -4,79583
sem constante 0,2709 -1,01308
∆ sem constante 0,00000* -4,58928
Nota: Os valores indicados com (*) representam significância a 1%, e valores indicados com (**) representam significância a
5%.

Pela tabela acima, observa-se que, à exceção da variável de alfabetização, todas as demais são não
estacionárias em seu formato normal. Assim sendo, extraiu-se de todas as séries sua primeira diferença
(ou seja, a série será do formato I[1]) de forma a garantir sua não estacionariedade. A seguir, testou-se o
número de defasagens para a função de cointegração do índice de educação de Moçambique:

Tabela 2: Seleção de defasagens para o modelo VAR

Ordem de defasagem AIC BIC HQC
1 -4,411853 -4,162920 -4,363259
2 -4,727600 -4,428880 -4,669287
3 -4,634544 -4,286038 -4,566512
4 -5,211100* -4,812807* -5,133349*
5 -5,127988 -4,679909 -5,040518
Nota: (*) representam a ordem selecionada. Os critérios de seleção são AIC (critério de Akaique), BIC (critério Bayesiano de
Schwarz) e HQC (critério de Hannan-Quinn).
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Com todos os critérios convergindo para a defasagem de grau 4, estimamos a função de

cointegração, que tem a seguinte forma:

Quadro 1: Estimação por Cointegração para o Índice de Educação de Moçambique

= 0,377404 + 0,0259792 + 0,197004 − 0,0156010
(0,051195)* (0,157492) (0,08192770)* (,110822)
ADF dos resíduos = I[1] E,P da Regressão = 0,031147 Durbin-Watson = 1,286117
Nota: (*) representam os parâmetros estatisticamente significantes a 10%. Os números em parênteses representam os erros
padrões dos respectivos parâmetros.

As estatísticas de teste para a equação mostram consistência e os sinais dos parâmetros foram
condizentes com as hipóteses iniciais propostas. Não foram encontrados problemas de autocorrelação ou
heterogeneidade. Antes de uma análise mais profunda sobre o caso exposto acima, estimou-se o caso do
contra factual, representados pelos países da África Austral. Neste caso, os dados tiveram valores
ponderados para a adaptação ao modelo de dados em painel. A série temporal foi reduzida de 1990 a
2015 para 2011 a 2015. Os cortes categóricos se mantêm os mesmos do quadro anterior e a análise foi
feita para os países da África Austral (Angola, Botswana, Lesoto, Madagascar, Malaui, Namíbia, África do
Sul e Zimbábue). Optou-se pela estimação por Mínimos Quadrados Ponderados (MQP), característico de
dados em Painel pelos seus benefícios, tais como ajustes às semivariâncias, melhor tratamento de dados
ponderados em pequenas e grandes amostras, assim como mitigação de problemas com autocorrelação e
heteroscedasticidade, que são característicos dos modelos por Mínimos Quadrados Ordinários (MQO) de
séries temporais. Desta forma, negou-se o uso de estimação de MQO para os países do contra factual por
tais motivos. No quadro a seguir, expõe-se a estimação da equação do índice educacional da África
Austral:
Quadro 2: Estimação por MQP para o Índice de Educação da África Austral
= 0,0244151 + 0,0282282 + 0,0200510 − 0,0276960
(0,0003)*** (0,0003)*** (0,0005)*** (0,0005)***
Normalidade dos resíduos -
R² = 0,934548 E,P da Regressão = 0,0966792
Os erros tem distribuição normal a 5%
Nota: (***) representam os parâmetros estatisticamente significantes a 1%. Os números em parênteses representam os erros
padrões dos respectivos parâmetros.

Constata-se que os sinais também respondem à hipótese do modelo. O ajuste dos parâmetros
explicativos e ajustam bem à variável dependente, assim como não demonstra problemas de viés. Os
erros são distribuídos normalmente, demonstrando consistência do modelo.

Resultados e discussão
A partir do Quadro 1, podemos observar o impacto das variantes do índice de educação de
 27

Moçambique. A taxa de matrículas no primário (0,377) gera uma variação no índice agregado de
educação muito maior que o nível de matrículas no secundário (0,025). Estes valores são consistentes no
que se refere à composição de nossa base de dados, uma vez que a taxa de matrículas do primário é
duas vezes maior que no secundário. Verifica-se também que, devido a esta baixa taxa de matrículas no
secundário, o parâmetro respectivo foi constatado como não significante. No que se refere à taxa de
matrículas comparadas com a África Austral (Quadro 2), o parâmetro de Moçambique é superior nas
matrículas do primário (0,377 x 0,0244), o que implica que neste critério, Moçambique leva vantagem em
comparação à região. Quando a referência são as matrículas no ensino secundário, o valor para
Moçambique fica muito abaixo do valor para a região (0,025 x 0,029). Este resultado pode significar que na
África Austral como um todo (incluindo Moçambique), as crianças efetuam o ensino primário e, após o seu
término, deixam a escola para se dedicar a outras atividades (como trabalhar), embora esta constatação
não possa ser conclusiva por si só.
Analisando-se o critério “taxa de alfabetização”, verificou-se uma característica melhor no país em
questão, uma vez que a taxa específica para Moçambique (0,197) é consideravelmente melhor do que o
valor estimado para a região sul da África (0,02). É importante frisar que ambos valores são considerados
baixos quando se compara a outras regiões do mundo, além de que, para uma evolução consistente do
índice universal de educação, espera-se um aumento significativo da taxa de alfabetização de jovens. Nos
dois casos, constatou-se a significância estatística do nível de alfabetização, o que corrobora a afirmação
anterior. Mais uma vez, é fundamental a constância n aprendizagem e no reforço da passagem do ensino
primário para o secundário, ou seja, incentivar o aumento na taxa de matrículas no ensino secundário
(após o primário, de forma direta) implica no aumento da taxa de alfabetização. No modelo dos quadros 1
e 2, esta hipótese não pode ser adicionada, uma vez que geraria correlação nos parâmetros e
consequente viés nas estimações. Por outro lado, é fácil perceber que um aumento nos parâmetros
e levaria a uma melhora nos níveis do parâmetro .
Por fim, o critério referente a adolescentes fora da escola (calculado somente sobre o número de
jovens do secundário) foi mostrado em ambos os casos possuir um impacto negativo nos índices de
educação, o que já era colocado como hipótese do modelo. Ou seja, uma vez que a taxa de jovens (15 –
24 anos) fora da escola aumenta, o índice de educação diminui. Comparando-se com a região, o índice de
Moçambique (0,0156) é levemente inferior ao da África Austral (0,0276), quando se analisa os parâmetros
em níveis absolutos (ou em módulos). Num primeiro momento, o baixo valor de adolescentes fora da
escola, verificados em ambos modelos, levaria a crer que o grupo de países estaria no caminho certo,
justamente pelo baixo valor deste critério. Entretanto, não é esta a conclusão que se deve extrair. Uma vez
que as taxas deste parâmetro forem negativas, ou seja, o número de jovens fora da escola seja menor, a
tendência para este parâmetro é ser positiva, ajudando a aumentar o índice de educação através da
 28

reversão do sinal. Conclui-se facilmente que a promoção da permanência dos jovens na escola, via
continuidade nos estudos, elevará o índice agregado de educação de ambas as regiões estudadas.

Considerações finais
Este estudo permitiu medir o índice de educação de Moçambique, comparado com o dos outros
países da região da SADC. Os resultados mostraram que o índice de Educação de Moçambique vem
crescendo desde o ano de 1990, enquanto que nos outros países um salto significativo no crescimento do
índice registou-se a partir da década de 2000. Todavia, importa referir que, apesar do índice de
Moçambique registar maior crescimento da região ele se encontra abaixo da média dos outros países.
Portanto, ainda constitui desafio para o país o aumento do acesso à educação no ensino primário e
principalmente no secundário. Além disso, esta medida deve ser complementada com a criação de
condições para a redução da desistência dos alunos, pois parte significativa dos mesmos não ingressam
no ensino secundário, o que contribui para a redução da mobilidade social ascendente.
Deve-se reconhecer que a metodologia usada neste estudo não capta que política pública,
programa ou projecto determinou os resultados achados, muito menos os processos implementados para
o alcance dos mesmos. Uma avaliação de impacto, com dados domésticos poderia fornecer esta
informação, complementada por uma avaliação de natureza construtivista ou compreensiva, para
identificar os pontos críticos que determinaram o sucesso da política de educação e prováveis
constrangimentos na sua implementação.

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