RECURSOS HUMANOS EM SAÚDE NO BRASIL: A NECESSIDADE DO

PLANEJAMENTO

Pedro Miguel dos Santos Neto1

Introdução

O Processo de construção do Sistema Único de Saúde tem levantado

desafios e debates cruciais para a continuidade (ou negação) da idéia básica

de cidadania incorporada ao projeto de reforma sanitária, decorrente dos

princípios apontados na Constituição de 1988. Tendo como pilares a

Universalidade, a Integralidade, a Descentralização, Eqüidade e Participação

da Comunidade, esta construção tem adquirido distintos contornos e

conformações facilmente observáveis através da comparação dos processos

existentes de estado a estado e de município a município.

Absorvido por uma incessante busca de equacionamento das questões

de financiamento do sistema, tal processo tem levado em pouca conta a

inauguração ou destaque de uma "nova" ordem de problemas e desafios que,

passo a passo, têm assumido características de natureza estrutural e cujas

superações não se apresentam, ainda, de maneira decisiva na pauta de

interesse dos diversos níveis gestores do sistema.

Assim é que agrupa-se um conjunto de textos, documentos, relatórios de

fóruns, conferências, seminários, oficinas e reuniões que tratam da questão

estratégica da necessidade de conformação do que poderia vir a ser

1
Especialista em Recursos Humanos em Saúde, Mestre em Saúde Pública ENSP/FIOCRU, Doutorando em Saúde
Pública, Consultor em Recursos Humanos do CENEPI/FNS e PNUD.
Endereço:SHIN - QI3 - Conjunto6 - casa19 -Lago Norte- Brasília - DF. E-mail: pedro.miguel@funasa.gov.br
chamado de Política de Recursos Humanos para a Saúde. Presente na IX

Conferência Nacional de Saúde tal preocupação é assim expressa:

"reafirmação da necessidade de uma política nacional de

recursos humanos para o SUS; implantação de regime jurídico
único em cada esfera de governo; definição de uma política de
formação e capacitação de recursos humanos; implementação
de estímulo à interiorização de profissionais de saúde;
estabelecimento de mecanismos de avaliação contínua de
desempenho dos profissionais de saúde; garantia de equipes
multiprofissionais" 2

Mais tarde, a II Conferência Nacional de Recursos Humanos para a

Saúde, relata uma longa série de propostas e princípios gerais que visam

atingir uma lista de temas lembrados acerca de tal questão. Separando em dois

objetivos, a preparação e a gestão de recursos humanos, visando basicamente

o "universo SUS", o Relatório Final apresenta em 12 páginas as "Propostas

Relativas às Políticas de Preparação e Gestão de Recursos Humanos para a

Saúde"3 divididas por tópicos que podem ser assim estruturados:

1º Subtema(preparação)

-Quanto à preparação de profissionais de nível superior;

-Quanto à preparação de profissionais de nível médio;

2º Subtema(gestão do trabalho em saúde)

-Quanto à organização e gestão do trabalho em saúde:

-Ingresso

-Plano de Carreiras, Cargos e Salários

2
IX Conferência Nacional de Saúde, 1993.
3
II Conferência Nacional de Recursos Humanos, 1994.

2
 -Perfil e Carreira do Gestor

-Jornada de Trabalho

-Isonomia

-Remuneração

-Estabilidade

-Greve

-Direitos Sociais

Conclui-se daí que basicamente a proposta de Política de Recursos

Humanos no âmbito do SUS seria orientada por dois subtemas, o de

preparação/formação e o de gestão do trabalho em saúde.

Neste ponto, alerta Paim(1992):

"Ainda que tais subtemas representem questões relevantes
para a reorientação do sistema de saúde no sentido da
integralidade, da eqüidade, da participação e da ética na
relação com os usuários, percebe-se um certo vazio nas
conclusões do evento quanto à problemática do emprego e do
mercado para a força de trabalho em saúde."

Ao que se pode acrescentar, também, um vazio de propostas no tocante

às alterações das estruturas demográfica e epidemiológica do país, bem como

do modelo de atenção a ser perseguido, visto que assim poder-se-ia tentar

uma aproximação com cenários onde a política de recursos humanos atuasse

de forma mais realista. Indo além, analisando o papel condutor do Ministério da

Saúde num momento de proposições de políticas, o autor é enfático na crítica

ao papel desempenhado pelo mesmo:

"...o apoio à preparação de quadro dirigentes do RHS, de

pessoal para prestação direta e de quadros técnicos para a
direção e coordenação dos serviços de saúde, bem como o

3
 apoio à elaboração e implantação de Planos de Cargos,
Carreiras e Salários para os serviços do SUS dos níveis
federal, estadual e municipal, embora importantes, não estão à
altura do que a realidade brasileira exige do Ministério da
Saúde."

Em 19954 o mesmo ministério, através de sua Coordenação Geral de

Desenvolvimento de Recursos Humanos para o SUS apresenta junto à Câmara

Técnica Nacional de Recursos Humanos(CTNRH-CONASS) proposta de

agenda aos gestores estaduais e municipais enfocando a necessidade de

atuação conjunta e articulada no sentido da superação dos problemas

existentes na área.

A partir dos pressupostos de comprometimento com os princípios do

SUS, da fixação dos profissionais necessários aos serviços, da adesão ao

modelo assistencial a partir do perfil epidemiológico, de um novo pacto entre

gestores e servidores, baseado na valorização da equipe de saúde e na

relação com os clientes e população, são apontadas áreas representativas da

construção de uma agenda nacional 5 para a formulação da Política de

Recursos Humanos.

As modalidades de contratação de trabalho, os enfoques no tratamento

dos conflitos nas relações de trabalho, sistemas de remuneração do trabalho, a

educação e formação de profissionais, bem como a participação na regulação

das profissões, das relações de trabalho e da formação de recursos humanos

constituem, os pontos de enfoque e preocupação da proposta. Mais uma vez, a

abordagem cobre um elenco amplo de problemas, mas que permacem

Instalação da Càmara Técnica Nacional de Recursos Humanos(CTNRH/CONASS), 1995

4

Este documento também circulou na forma de mimeo e brochura tendo o título de "Agenda de
5

Prioridades para a Política de Recursos Humanos na Gestão do SUS".

4
basicamente no âmbito dos temas preparação/formação e a gestão do

trabalho, surgem, ainda, algumas propostas em torno da regulação das

profissões bem como das relações de trabalho. Neste aspecto em particular

deve ser ressaltado o interesse crescente na estratégia de negociação coletiva

do trabalho em saúde, cabendo de novo ao MS o papel de "apoiador" das

experiências em curso no país6.

A articulação entre os gestores estaduais, através de seu Conselho

Nacional(CONASS), tem demonstrado, a partir de um período relativamente

recente, a preocupação de que cada vez mais este segmento se faça

representar dentro do sistema de saúde de forma a contribuir na definição de

pápeis e alternativas que espelhem de fato uma organização de funções

estratégicas do mesmo. Assim é que através de suas diversas câmaras

técnicas, o nível de gestão estadual tem se pronunciado nos distintos debates.

A Câmara Técnica Nacional de Recursos Humanos/CONASS 7, órgão

que congrega os corpos técnicos da área dos estados, representantes dos

municípios e do Ministério da Saúde, tem formulado uma série de propostas e

ajudado a levantar problemas que, apesar da sua importância na conjuntura do

SUS, como por exemplo a necessidade de uma certa regulamentação em

relação aos servidores cedidos entre os distintos níveis do sistema, ou as

estratégias de capacitação para pessoal de nível médio 8, só tem demonstrado

que o debate neste nível não se afastou muito da dupla via -preparação/gestão

denotada nos momentos anteriores. Também tem ficado claro que a pauta

limitada de debate e propostas repete-se nos municípios.

6
OPAS, 1998.
7
CONASS, CTNRH: regulamento interno, março de 1998.
8
CONASS, Oficina de trabalho, agosto de 1997.

5
 Em oficina de trabalho realizada em 1998 com representação dos

municípios, estados e Ministério da Saúde tais preocupações eram assim

expressas:

"Os municípios já estão esgotando suas respectivas

capacidades de investimento em saúde, que em alguns casos
chega a 20% do orçamento municipal. Necessidades como a
reposição de pessoal, manutenção predial e de equipamentos
vêm sendo acumuladas..."9

É possível, então, admitir que, tanto nos fóruns de amplitude nacional

como as Conferências Nacionais(de Saúde e de Recursos Humanos) como

nos níveis gestores federal, estadual e municipal, o que tem se apresentado na

hístória recente do país, formulada com características de uma Política de

Recursos Humanos em Saúde tem como característica básica a dualidade de

temas/objetivos (preparação/formação e gestão do trabalho) sem que fique

clara a natureza da integração destas duas vertentes no plano da execução e

gerenciamento da mesma política. Além disto, também não fica claro qual o

nível de competência e responsabiidade dos distintos níveis gestores,

lançando dúvidas sobre as reais possibilidades de encaminhamento das ações

necessárias.

Tais fragilidades produzem conseqüências. Uma das mais claras é a

pulverização e multiplicidade de atribuições. Não é novidade a existência

concorrente de diversos níveis gerenciais, administrativos e de preparação de

pessoal/recursos humanos de saúde, podemos aquí lembrar na esfera federal

a própria Coordenação de Desenvolvimento de RH para o SUS, a

administração do pessoal do Ministério da Saúde, a Administração do pessoal

9
CONASS, oficina de trabalho, março de 1998.

6
do Ex-Inamps, a administração de pessoal da Fundação Nacional de Saúde,

etc. Por outro lado concorrem, ainda, estruturas dirigidas para o âmbito da

preparação de pessoal, como por exemplo as Universidades e Escolas

Técnicas, ligadas ao Ministério da Educação e estruturas mais íntimas ao SUS

como a FIOCRUZ, as Escolas Técnicas Estaduais e Centros Formadores.

Neste aspecto em particular, tem se mostrado importante, ainda, a existência

de um setor privado de oferta desses serviços.

Dentro das estruturas administrativas dos estados e municípios, não

constitui novidade a mesma sobreposição/multiplicidade de responsabilidades

de órgãos distintos como por exemplo, a administração das carreiras do

pessoal de saúde, e muitas vezes os próprios processos de educação

permanente que se encontram à cargo das secretarias de administração,

gabinetes de prefeitos e, só extraordinariamente, unicamente vinculadas às

secretarias de saúde.

Outra conseqüência, mais sutil porém não menos importante, é que a

partir das limitações das análises e formulação de propostas, da pouca clareza

de responsabilidades dos níveis gestores e dificuldades da operacionalização

da Política de Recursos Humanos, não é possível perceber o desenho ou

compreender algo que possa ser considerado como uma atuação planejada

que conduza ou seja decorrente desta política.

Se tais preocupações são verdadeiras e espelham a situação desta

última década, as conjunturas nacional e internacional apontam para a

urgência da superação deste cenário, como podemos concluir a partir de

recente documento veiculado pela OPAS a respeito da formação do

MERCOSUL:

7
 "...a descentralização do sistema de serviços de saúde corre o
risco de aprofundar a marginalização das pequenas e médias
localidades da periferia dos países do MERCOSUL, privando-
as dos benefícios do desenvolvimento incentivado pela
dinâmica do novo mercado regional. Para previnir essas
indesejadas conseqüências do processo de integração é
preciso desenvolver uma nova capacidade estratégica de
planificação, que terá necessáriamente uma visão regional."10

Como bem apontou Nunes11 a área de recursos humanos tem obtido

resultados pouco significativos na busca de alternativas que contextualizem as

questões das práticas, técnicas, relações intrasetoriais e a relação com a

população usuária do sistema de saúde ao longo dos ciclos de

descentralização vividos no país. Não é observado, porém, um movimento de

consolidação de um instrumental de viabilização de uma política de recursos

humanos, até porquê parece residir na baixa identificação deste problema o

início de um ciclo vicioso onde não se planeja por não se ter política e não se

tem política por não se planejar.

Planejar é possível

Surgido da necessidade da organização econômica dos países e

regiões, o planejamento tem sido um instrumento de trabalho para governos e

povos que tentam otimizar a utilização de recursos (cada vez mais escassos)

de diversas ordens, para atingir objetivos pactuados por uma determinada

política ou mesmo na superação/resistência a políticas pré-existentes.

10
Rodriguez,1995.
11
Nunes, 1992

8
 Para Green (1992), o Planejamento é o método no qual se tenta garantir

que recursos disponíveis atualmente e no futuro sejam utilizados da forma

mais eficiente para atingir objetivos existentes. Nesta visão as questões como

para onde vamos?(objetivos), com o quê?(recursos), como?(implementação

eficiente) e quando?(futuro), passam a ser formuladas de forma a estruturarem

a pauta de ações e atividades que deve ser percorrida e perseguida por

gestores específicos.

Decorrência de uma interrelação com o campo mais geral do

planejamento do setor saúde, a sub-atividade planejamento de recursos

humanos em saúde(PRHS) teria como objetivo assegurar que o número

correto de trabalhadores, com as qualificações necessárias, esteja no lugar

certo, no momento correto.

Ainda segundo Green, existem dois componentes básicos no processo

de PRHS. O primeiro seria o suprimento (também denominado por outros

autores como estoque). Neste inicia-se a primeira parte da equação que visa

dotar um certo sistema de "trabalho qualificado". A oferta(ou falta) de recursos

humanos leva o planejamento a desenvolver instrumentos com os quais possa

conferir e suprir a disponibilidade dos mesmos. O segundo componente se

constitui na demanda existente por recursos humanos. Esta segunda condição,

obviamente, acarreta o surgimento da estreita relação do PRHS com o

planejamento setorial e com a política mais geral dos distintos países.

Busca-se a manutenção de um certo equilíbrio entre os dois termos da

equação "suprimento-demanda", passando a ser uma das funções estratégicas

do PRHS a capacidade de antecipação/simulação de cenários futuros do setor

no que se refere às modificações de tecnologias, capacidade instalada e

9
modificações na estrutura demográfica e epidemiológica que venham a

confirmar ou redirecionar as atividades/ações vigentes.

Outras questões fundamentais têm sido apontadas no tocante às

funções, propriedades e finalidades do PRHS. Para a Organização Mundial de

Saúde12 o planejamento deve ser descentralizado ao nível de implementação

do sistema; envolver todos os grupos de interesse relevantes; estar

estreitamente relacionado com o planejamento dos serviços de saúde; ser

estreitamente ligado à política de saúde; cobrir um vasto período de projeções,

podendo e devendo as mesmas serem atualizadas ao longo do tempo 13, deve

ainda ser economicamente realista; levar em conta os aspectos qualitativos e

quantitativos do trabalho em saúde; escolher técnicas apropriadas para cada

situação enfrentada; dar prioridade à normatização dos staffs e das equipes

multiprofissionais; levar em conta a atuação e necessidades do setor prestador

privado e, finalmente, estar constantemente preparando e atualizando as

equipes planejadoras.

Outro aspecto fundamental que visa a qualificar o PRHS é a

necessidade de que o mesmo se relacione com processos de planejamento de

outros recursos14 dentro da política de saúde, consolidando, de fato, um

processo intersetorial.

Para Matus (1996) o planejamento deve ser o instrumento de mediação

entre o planejador e o objetivo perseguido. No âmbito do PRHS buscar-se-á a

mediação entre o presente e o futuro, podendo aqui entender-se quais as

necessidades futuras de RH; deve buscar um sistema de previsões sobre

12

OMS, Metodologia para o PRHS, 1992.

13
Podendo se trabalhar com cenários de 10 a 20 anos.
14
Collins, 1994.

10
possíveis cenários, facilitar respostas rápidas diante de inesperadas alterações;

mediando o conhecimento com a ação, possibilitando a adoção de técnicas de

base científica no dia-a-dia da atividade planejadora e, finalmente, o buscando

um sistema coerente e relacionado aos diversos atores sociais a serem

envolvidos.

Conclusões

Dados os desafios presentes de ampliação do PSF no país, para ficar no

que poderia ser chamado de “a ponta do iceberg” do atual cenário de

necessidades de recursos humanos em saúde, não é possível imaginar que

alguém venha a discordar da urgência do debate aqui proposto. Mais que um

debate acadêmico, impõe-se uma atitude política de enfrentamento para tais

questões. Atitude que deve ser respaldada na enorme necessidade social, e

em particular de saúde, enfrentadas pela população brasileira. Coerente com a

construção de um sistema/modelo de atenção que de fato racionalize recursos

diante de prioridades estratégicas para o setor.

O que o país espera acontecer com sua saúde nos próximos anos?

Como garantir as políticas de saúde atuais e futuras? São questões que

exigem além da reflexão conjuntural, os passos necessários para a construção

de viabilidade do processo de sua consolidação. Finalmente cabe discordar da

tentação da visão corrente de que o “mercado resolverá” tais problemas. O que

aqui foi apontado é tarefa para a estrutura do Estado Brasileiro, que deve de

fato cumprir o seu papel de responsável pela estruturação, regulação, controle

e ajustes da Política de Recursos Humanos para a Saúde.

11
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novembro de 1995.

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12
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13