ESCOLA SUPERIOR DOM HELDER CÂMARA

PROGRAMA DE GRADUAÇÃO EM DIREITO

Clara Cristina Cruz Pedrosa

ALGUMAS REFLEXÕES SOBRE A REVOGAÇÃO DA ISENÇÃO DOS

LIVROS PROPOSTA NO PPROJETO DE LEI N. 3.887/2020

Belo Horizonte
2021
 Clara Cristina Cruz Pedrosa

ALGUMAS REFLEXÕES SOBRE A REVOGAÇÃO DA ISENÇÃO DOS

LIVROS PROPOSTA NO PROJETO DE LEI N. 3887/2020

Monografia apresentada à disciplina Trabalho de

Conclusão da Escola Superior Dom Helder
Câmara, como parte da avaliação parcial para o
recebimento do título de Bacharel em Direito.

Orientador: Leonardo Andrade Rezende Alvim.

Belo Horizonte
2021
FOLHA DE APROVAÇÃO
DEDICATÓRIA
 AGRADECIMENTOS

O desenvolvimento do presente trabalho de conclusão de curso não seria possível sem o

apoio e ajuda de várias pessoas, dentre as quais agradeço:

Primeiramente, aos meus pais, Antônio Gregório Pedrosa e Márcia Cristina Cruz Pedrosa,
que estiveram ao meu lado durante essa jornada, sem vocês não conseguiria completar mais essa
etapa. Obrigada por terem me dado força e por me acolherem quando achava que não iria dar
conta de conciliar todos os meus afazeres, vocês são minha base, obrigada por todos os
conselhos, amo vocês, incondicionalmente.

Aos meus irmãos, Danielle Pedrosa e Rodrigo Pedrosa, por sempre me incentivarem a ser
inquieta e buscar a minha melhor versão.

Aos meus tios, em especial, minha madrinha Marilene Cruz e minha querida tia Marlene
Cruz, que sempre estiverem ao meu lado nas horas mais difíceis e felizes da minha vida.

A minha querida Avó, Margarida Rodrigues Cruz, a senhora sempre será minha
inspiração, os seus conselhos me dão vida e me ajudaram muito nessa jornada, me dando força
para continuar.

As minhas amigas, Ana Angélica de Castro, Gabriela Miranda Sandri, Izabella Bétula
Lobato, Laura Nogueira e Paula Moreira Fonseca, por entenderem esse momento da minha vida e
por me motivarem a continuar escrevendo.

Por fim, ao meu prezado orientador, Professor Leonardo Andrade Rezende Alvim, pela
dedicação e compreensão, me apresentando que sua discussão é de extrema importância.
EPÍGRAFE
RESUMO
ABSTRACT
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO..............................................................................................................................3
JUSTIFICATIVA...........................................................................................................................5
PROBLEMA...................................................................................................................................6
HIPÓTESES...................................................................................................................................7
OBJETIVOS...................................................................................................................................8
Objetivo geral...............................................................................................................................8
Objetivos específicos....................................................................................................................8
METODOLOGIA...........................................................................................................................9
CAPÍTULO I – FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS E INFRACONSTITUCIONAIS
DA ISENÇÃO DE LIVROS........................................................................................................10
1.1 CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL (1988).......................10
1.2 LEI N. 10.865/2004..............................................................................................................10
1.3 PROJETO DE LEI N. 3.887/2020........................................................................................10
CAPÍTULO II – ISENÇÃO AOS LIVROS E DESONERAÇÃO DO PREÇO DAS
PUBLICAÇÕES...........................................................................................................................11
1.3 A ISENÇÃO OUTORGADA AOS LIVROS PELA LEI N. 10.865/2004 ENSEJOU
EFETIVA DESONERAÇÃO DO PREÇO DAS PUBLICAÇÕES...........................................11
2.2 A ISENÇÃO OUTORGADA AOS LIVROS PELA LEI N. 10.865/2004 ACARRETA EM
MAIOR BENEFÍCIO PARA POPULAÇÕES COM RENDA FAMILIAR MAIS ELEVADA
....................................................................................................................................................11
2.2 A ISENÇÃO OUTORGADA AOS LIVROS PELA LEI 10.865/2004 MELHOROU O
HÁBITO DE LEITURA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA.....................................................11
CAPÍTULO III – CONTRIBUIÇÃO SOCIAL SOBRE OPERAÇÕES COM BENS E
SERVIÇOS SOBRE O PREÇO DOS LIVROS - PL 3.887/2020 E LEI N. 10.865/2004.......12
3.1 A CONTRIBUIÇÃO SOCIAL SOBRE OPERAÇÕES COM BENS E SERVIÇOS
PODERÁ OBSTAR O ACESSO À LEITURA NO BRASIL...................................................12
3.2 POSSIBILIDADE DO GOVERNO IMPLEMENTAR POLÍTICAS PÚBLICAS PARA
FOMENTAR O ACESSO À LEITURA COM A RECEITA ARRECADA PELA CBS..........12
 3.3 IMPACTOS DO PL 3.887/2020 SOBRE A LEI N. 10.865/2004........................................12
3.4 IMPACTOS DA IMPUTAÇÃO DA CONTRIBUIÇÃO SOCIAL SOBRE OPERAÇÕES
COM BENS E SERVIÇOS AOS LIVROS................................................................................12
CONSIDERAÇÕES FINAIS.......................................................................................................13
REFERÊNCIAS...........................................................................................................................14
 10

INTRODUÇÃO

A presente monografia discorre sobre o impacto do Projeto de Lei n. 3.887/2020, sobre o

mercado livreiro no Brasil. O referido Projeto de Lei intenta criar o tributo sobre o consumo,
denominado Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços (CBS), este unificaria o
PIS e COFINS, e teria alíquota básica única de 12%, para todos os setores e produtos,
diferenciando a alíquota apenas para as instituições financeiras.

Neste norte, se o PL n. 3.887/20 for aprovado em sua integridade, respeitando os devidos

trâmites legais, a CBS irá extinguir a isenção outorgada aos livros pela Lei 10.865/04. Isto
posto, o presente estudo visa aclarar os efeitos da imputação da CBS ao mercado livreiro, ante ao
argumento da Receita Federal que não existem indicativos que confirmem a redução do preço dos
livros após a concessão da isenção.

Ademais, o presente trabalho também intenta abordar a alegação do Item 14 do

documento de perguntas e respostas da CBS, versão 2, 2021.04, da Receita Federal, no qual foi
aduzido que o dinheiro arrecadado pelo tributo permitirá a criação de políticas públicas
focalizadas no acesso à leitura, tendo em vista que não restou demonstrado quais medidas o
governo adotaria para concretizar tal declaração.

Ante ao exposto, visando maior compreensão do tema sob análise, cumpre elucidar, que o
art. 150, inciso VI, alínea d, da Carta Magna, preconizou que os” livros, jornais, periódicos e o
papel destinado à sua impressão, são imunes à cobrança de impostos”. Contudo, resta claro, que o
referido mandamento legal, não obsta a imputação de outros tributos aos livros.

Percebe-se, que a imunidade concedida no dispositivo supracitado não se relaciona a

capacidade contributiva, trata-se de artifício que o constituinte postulou para incentivar a
atividade cultural, sobre o tema Luís Eduardo Schoueri leciona:

Dessa forma, o que se encontra na imunidade aos livros, jornais, periódicos e ao papel
destinado à sua impressão é um estímulo à atividade cultural, exercida por meio dos
livros, periódicos e jornais. Tal incentivo, vale dizer, poderia dar-se em qualquer
 11

situação, quando o legislador, por meio de normas tributárias indutoras, fomenta

determinada atuação do contribuinte. No papel de garantia, encontra-se a defesa de uma
liberdade fundamental.1

Nesta toada, faz-se necessário trazer à baila, a isenção estabelecida no art. 28, inciso VI,
da Lei n. 10.865/04, regulamentado pela Lei 11.033/04, o referido dispositivo legal outorgou
alíquota zero para as contribuições de PIS/PASEP e à COFINS aos livros, conforme
regulamentado no art. 2º. da Lei nº 10.753/03.

Convém enfatizar, que a isenção outorgada aos livros pelo diploma legal supracitado,
tencionava trazer concretitude ao postulado na Carta Magna, possibilitando assim um maior
acesso à leitura pela população, ante a redução dos preços.

Sendo assim, conforme restou sobejamente demonstrado, os livros possuem garantido no

ordenamento jurídico pátrio a imunidade sobre impostos, estando preconizado na Carta Magna,
bem como, isenção de PIS/PASEP e à COFINS, sobre as receitas de vendas de livros no
mercado interno, consoante ao estabelecido em norma infraconstitucional.

Portanto, é manifesto que a incidência da CBS em nada abrange a imunidade garantida na

Carta da República, assim, insta frisar, que tal hipótese seria uma violação clara da garantia
constitucional à liberdade de “expressão da atividade intelectual, artística, científica e de
comunicação, independentemente de censura ou licença”, estabelecida no art. 5º., inciso IX, da
CF/88.

Dessa forma, após necessária pormenorização, resta claro que o presente estudo
pretende discutir a iniciativa de extinguir a isenção concedida pela Lei n. 10.865/04, tendo
em vista que a CBS intenta instituir alíquota de 12% sobre a receita da venda de livros e do papel
usado para a fabricação desses produtos.

Outrossim, faz-se necessário evidenciar, que o tema sob análise vem sendo amplamente
controvertido pela sociedade brasileira, dado que a primeira corrente entende que a imputação da
CBS aos livros, irá obstar o acesso à leitura daqueles que possuem menor capacidade econômica,
devido o inevitável aumento do preço do produto final.
1
SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito Tributário. 9. ed. São Paulo: Saraivajur, 2019, p. 1021.
 12

Em contrapartida, outra vertente alega que a isenção concedida aos livros não incentiva a
leitura, entendendo ser mais efetivo utilizar o dinheiro arrecadado com a CBS para
implementação de políticas públicas que possibilitem o maior acesso aos livros.

A fortiori, conclui-se que, o presente estudo busca elucidar o verdadeiro impacto da

implementação da CBS ao mercado livreiro, bem como isso irá afetar o acesso à leitura das
famílias que recebem até dois salários-mínimos. Ademais, intenta analisar a possibilidade de o
Governo instituir políticas públicas, com propósito de assegurar o acesso à leitura, com a receita
arrecadada com a CBS.

JUSTIFICATIVA

O presente tema possui diferentes motivações para sua escolha. A par disso, cumpre
elucidar, que considero o Direito como um instrumento fundamental para catalisar a
transformação social, dado que oferece mecanismos aos cidadãos, viabilizado mudanças na
sociedade, tornando-a mais justa e digna.

Dessa forma, para a escolha do tema, se mostrou necessário que este abarcasse o aspecto
social da ciência jurídica. Assim, restou evidente, a importância de se analisar a revogação da
isenção dos livros proposta no Projeto de Lei n. 3.887/2020, uma vez que esta poderá
significar a redução ao acesso à educação e à cultura.

Tal alegação decorre do fato que a tributação dos livros por meio da Contribuição
Social sobre Operações com Bens e Serviços, irá aumentar o preço das publicações em até
20%, conforme cálculo do setor, o que dificultaria significativamente o acesso à leitura das
famílias de baixa renda, asseverando a desigualdade ao acesso à informação.

Ademais, faz-se necessário analisar que os livros não são apenas mercadorias e sim
instrumentos que promovem a educação e garantem a concretude ao princípio da liberdade de
manifestação do pensamento e da expressão da atividade intelectual, preconizando no art. 5º.,
 13

inciso IX, da CF/88.

Portanto, isenção que os livros gozam, intenta impulsionar o hábito de leitura da

população brasileira, possibilitando que as famílias de baixa renda tenham maior acesso à
informação, promovendo a mobilidade social e diminuição das desigualdades.

Ademais, a alegação do Governo que a receita arrecada com a CBS poderá possibilitar a
instituição de políticas públicas, que visam promover o hábito de leitura, gera certo desconforto,
tendo em vista que o PL 3887/2020 em nenhum momento dispôs como essa vinculação iria ser
feita.

Neste norte, insta frisar, que transferir o benefício fiscal para o gasto, com mera
expectativa da possibilidade da receita arrecadada com a CBS ser revertida em política pública,
não garante a realização do gasto.

Assim, resta claro, que o tema sob análise é de grande relevância social, dado que a
imputação da CBS sobre os livros pode acentuar as desigualdades, obstando o acesso das famílias
de baixa renda a educação e cultura.

PROBLEMA

O presente estudo tem como norte de pesquisa a seguinte pergunta: Quais os impactos da
imputação da Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços aos livros, outrossim,
com a arrecadação da CBS poderia o governo instituir políticas públicas a fim de incentivar à
leitura, tendo em vista que a receita não é vinculada?

Dessa forma, o estudo irá analisar a verdadeira reverberação da extinção da isenção dos
livros outorgada no art. 28, da Lei n. 10.865/04, abstendo-se de debates puramente ideológicos,
atendo-se a fatos e pesquisas acerca do tema.
 14

HIPÓTESES

Primeiramente, insta frisar, que a Receita Federal justifica a aprovação do PL 3887/20 e,

consequentemente, a imputação do tributo aos livros, que estaria no fato de as famílias com renda
de até dois salários mínimos não consumirem livros não didáticos, sendo assim, restou
consignado, que a maior parte desses livros estariam sendo adquiridos pelas famílias de renda
superior a dez salários mínimos, conforme dados da Pesquisa de Orçamentos Familiares de 2019
(POF).

Portanto, a Receita Federal aduziu que a isenção outorgada aos livros, no art. 28, da
Lei 10.865/04, não possuiu real efetividade, considerando que só traria benefícios àqueles que
poderiam pagar pelo produto, favorecendo as famílias com maior poder aquisitivo.

Ademais, a Receita Federal atestou no mesmo documento não haver relação de

causalidade entre a concessão da isenção e a desoneração do preço do produto. Assim, dispôs ser
mais eficiente a instituição de políticas públicas, que objetivam o acesso à leitura, com a receita
arrecada pela CBS.

Contudo, tais alegações não se mostram em conformidade com as desigualdades

intrínsecas à sociedade brasileira. Dessa forma, o desenvolvimento da presente pesquisa visa
elucidar quais serão os reais impactos da imputação da Contribuição Social sobre Operações
com Bens e Serviços aos livros.

Não obstante, a alegação da Receita Federal sobre não haver relação de causalidade entre
a isenção e a desoneração do preço dos livros, será demonstrado que a imputação da CBS no
mercado livreiro tende aumentar o preço das publicações em até 20%, conforme cálculos do
setor.

Sendo assim, a instituição da CBS irá acentuar, ainda mais, a desigualdade ao acesso à
educação e cultura, devido ao aumento dos preços das publicações, dificultando o consumo pelas
famílias de baixa renda.
 15

Por fim, com a imputação da CBS mostra-se falha a alegação da Receita Federal, de que a
arrecadação do tributo seria vinculada a instituição de políticas públicas que oportunizem o
acesso à leitura, tendo em vista que o Projeto de Lei não estabeleceu como será feita tal
vinculação, sendo latente o risco da não realização do gasto. Assim, aqueles que possuem menor
capacidade econômica, estariam à mercê da possibilidade de futuras políticas focalizadas,
resultando no agravamento da desigualdade de acesso à leitura.

OBJETIVOS

Objetivo geral

O presente estudo tem por objetivo geral analisar o impacto da revogação da isenção dos
livros proposta pelo Projeto de Lei n. 3.887/2020. É cediço, que o referido Projeto de Lei intenta
criar a CBS, assim, torna-se essencial o estudo sobre o tributo mencionado, tendo em vista que
sua imputação sobre os livros acarretará na incidência da alíquota de 12% sobre a receita da
venda e do papel usado para a fabricação desses produtos.

Dessa forma, o presente trabalho intenta demonstrar as reverberações sociais da

incidência da CBS sobre os livros, evidenciando que a revogação da isenção pode asseverar ainda
mais a desigualdade ao acesso à leitura, tendo em vista o inevitável aumento dos preços.

Por fim, o trabalho irá analisar a alegação que respalda a revogação da isenção, na qual é
arguido que a renúncia fiscal do PIS e da COFINS sobre os livros não ensejou uma melhora no
hábito de leitura da população. Portanto, seria mais efetivo e eficiente a imputação da CBS sobre
os livros, para o Governo poder implementar políticas públicas de incentivo à leitura com a
receita arrecadada com o tributo.
 16

Objetivos específicos

 Analisar se a isenção outorgada aos livros por meio da Lei 10.865/04, acarreta
maior benefício a faixa da população com renda familiar mais alta.
 Analisar se a isenção outorgada aos livros por meio da Lei 10.865/04, ensejou
efetiva desoneração do preço das publicações.
 Analisar se a isenção outorgada aos livros por meio da Lei n. 10.865/04, melhorou o
hábito de leitura da população brasileira.
 Analisar o impacto da Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços
sobre o preço dos livros.
 Analisar se a Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços irá obstar o
acesso à leitura.
 Analisar se há a possibilidade governo implementar políticas públicas para fomentar
o acesso à leitura com a receita arrecada pela CBS.

METODOLOGIA

O presente trabalho irá se desenvolver tendo como ponto inaugural a análise da imputação
da Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços aos livros, verificando a
repercussão social ante a extinção da isenção do PIS e COFINS outorgada aos livros.

Dessa forma, o trabalho será elaborado por meio de pesquisa quantitativa, tendo em vista
que intenta descobrir os efeitos da imputação do novo tributo aos livros, se este irá obstar o
acesso de certa parte da população, podendo restar configurado uma ofensa direta ao art. 215, da
CF/88. Outrossim, também será analisado a alegação da Receita Federal que o governo poderá
instituir políticas públicas a fim de assegurar o acesso aos livros, com a receita da CBS.

Art. 215. O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às
fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das
manifestações culturais.
 17

§ 1º O Estado protegerá as manifestações das culturas populares, indígenas e afro-

brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatório nacional.

§ 2º A lei disporá sobre a fixação de datas comemorativas de alta significação para os
diferentes segmentos étnicos nacionais.

§ 3º A lei estabelecerá o Plano Nacional de Cultura, de duração plurianual, visando ao

desenvolvimento cultural do País e à integração das ações do poder público que
conduzem à:

 I -  defesa e valorização do patrimônio cultural brasileiro;

 II -  produção, promoção e difusão de bens culturais;

 III -  formação de pessoal qualificado para a gestão da cultura em suas múltiplas

dimensões;

IV -  democratização do acesso aos bens de cultura;

V -  valorização da diversidade étnica e regional.

Sendo assim, a pesquisa será descritiva, buscando elucidar os objetivos supracitados,

demonstrando o real impacto da tributação dos livros, clareando se o acesso aos livros será
obstado para parte da população.

Ademais, será utilizado o método dialético, a fim de expor os argumentos daqueles que
defendem a instituição da CBS sobre os livros, contrapondo-se com os fundamentos da vertente
que condena sua instituição, possibilitando uma análise enxuta sobre o tema em análise.

Por fim, a técnica utilizada para o desenvolvimento será a de revisão bibliográfica, tendo
em vista que a presente pesquisa tem por base, livros, artigos, jornais e sites de internet.

https://www.migalhas.com.br/quentes/344201/iab-repudia-proposta-que-visa-fim-da-
imunidade-tributaria-de-livros
 18

http://genjuridico.com.br/2020/09/17/tributacao-sobre-os-livros/

CAPÍTULO I – FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS E INFRACONSTITUCIONAIS

DA ISENÇÃO DE LIVROS

Esse capítulo procura abordar os fundamentos legais, constitucionais e

infraconstitucionais da isenção dos livros, jornais, periódicos e do papel destinado à sua
impressão, com vistas aos fundamentos da Constituição da República Federativa do Brasil
(1988), da Lei n. 10.865/2004 e do Projeto de Lei n. 3.887/2020.

1.1 CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL (1988)

Segundo Paulo Caliendo apud CANOTILHO: "a isenção dos livros jornais e periódicos
inicia a sua história com a isenção de direitos de entrada no Brasil para os livros estrangeiros de
ciência, das artes e das letras, datada de 26 de janeiro de 1819”, por meio de uma instrução do rei
entregue ao Desembargador do Paço, João Severiano Maciel da Costa. 2 De acordo com a Lei n.
10. 753/2003:

Art. 2º.: Considera-se livro, para efeitos desta Lei, a publicação de textos escritos em
fichas ou folhas, não periódica, grampeada, colada ou costurada, em volume cartonado,
encadernado ou em brochura, em capas avulsas, em qualquer formato e acabamento.

Parágrafo único. São equiparados a livro:

I - fascículos, publicações de qualquer natureza que representem parte de livro;

II - materiais avulsos relacionados com o livro, impressos em papel ou em material

similar;
2
CANOTILHO, J.J. Gomes et al. Comentários à Constituição do Brasil. 2. ed. São Paulo: Saraivajur, 2018, p.
1774.
 19

III - roteiros de leitura para controle e estudo de literatura ou de obras didáticas;

IV - álbuns para colorir, pintar, recortar ou armar;

V - atlas geográficos, históricos, anatômicos, mapas e cartogramas;

VI - textos derivados de livro ou originais, produzidos por editores, mediante contrato de

edição celebrado com o autor, com a utilização de qualquer suporte;

VII - livros em meio digital, magnético e ótico, para uso exclusivo de pessoas com
deficiência visual;

VIII - livros impressos no Sistema Braille.

Artigo 3º.: É livro brasileiro o publicado por editora sediada no Brasil, em qualquer
idioma, bem como o impresso ou fixado em qualquer suporte no exterior por editor
sediado no Brasil.3

No plano constitucional, no Brasil, a proteção tributária aos livros e periódicos remonta a

Jorge Amado, escritor baiano, que também foi deputado federal, o qual sabia que os “Capitães de
Areia” da vida real tinham pouca ou nenhuma chance de ler os seus ou quaisquer outros livros e
julgava fundamental que o governo adotasse uma política tributária que promovesse tal acesso.
Por essa razão, idealizou e conseguiu incluir na Constituição de 1946 um dispositivo que vedava
o lançamento de tributos sobre o papel destinado exclusivamente à impressão de jornais,
periódicos e livros.4 Essa imunidade foi estendida aos livros, jornais e periódicos pela
Constituição de 19675 e reproduzida quase integralmente na Emenda Constitucional n. 1 de
19696.

Na Constituição da República Federativa do Brasil (1988), o dispositivo subsistiu, lê-se

em seu artigo 150, inciso VI, letra “d”:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à

União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
(...)
VI - instituir impostos sobre:

3
BRASIL. Lei n. 10.753, de 30 de outubro de 2003, institui a Política Nacional do Livro.
4
Artigo 31 - A União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios é vedado: [...] V - lançar impostos sobre:
[...] c) papel destinado exclusivamente à impressão de jornais, periódicos e livros.
5
Artigo 20 - É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [...] III - criar imposto sobre: [...]
d) o livro, os jornais e os periódicos, assim como o papel destinado à sua impressão.
6
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [...] III - instituir imposto sobre: [...]
d) o livro, o jornal e os periódicos, assim como o papel destinado à sua impressão.
 20

(...)
d) livros, jornais, periódicos e o papel destinado à sua impressão.7

Como se observa, pende sobre essas mercadorias a isenção objetiva à tributação. A

proteção constitucional refere-se apenas à incidência de impostos, nada dizendo sobre as outras
espécies tributárias, a saber, taxas e contribuições, e refere-se objetivamente aos tributos
incidentes sobre o processo de circulação (ICMS, IPI, impostos de importação e exportação)
daquelas mercadorias e não aos tributos relativos ao resultado desta circulação (tais como o lucro
ou a renda).8

Do ponto de vista formal, imunidades tributárias consistem em limitações constitucionais

ao exercício do poder de tributar que retiram a competência do legislador de criar incidências
tributárias sobre as pessoas, coisas ou situações indicadas no Texto Constitucional. Sob uma
perspectiva material, as imunidades tributárias encarnam valores constitucionalmente protegidos
em grau máximo, pelo constituinte, do alcance da competência impositiva estatal.9

Não obstante, não se trata de imunidade, mas de isenção conferida pelo artigo 150, VI,
letra "d" da Carta Magna, que consiste na concretização, no plano tributário, dos direitos
fundamentais à livre manifestação do pensamento (artigo 5º, IV e 220, caput), à liberdade de
expressão intelectual, artística, científica e de comunicação (artigo 5º, IX), do direito social à
educação (art. 6º, caput, 205, caput) e do direito ao pleno exercício das manifestações culturais
(artigo 215, caput).

O que se protege em termos de tributação através da norma constitucional não é apenas a

circulação das mercadorias ali referidas, mas o conteúdo por eles representado, isto é, as ideias,
as manifestações de pensamento, as expressões culturais, enfim, o conhecimento social veiculado
através daqueles meios.10

O ministro relator Dias Toffoli reconheceu no RE 330.817 que o artigo 150, VI, d, da

7
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil (1988). Brasília: Senado, 2015.
8
PONTES, Helenilson Cunha; PONTES, Juliana Fonseca. A inconstitucionalidade de tributação dos livros.
Consultor Jurídico. (2020).
9
Idem.
10
PONTES, Helenilson Cunha; PONTES, Juliana Fonseca. A inconstitucionalidade de tributação dos livros.
Consultor Jurídico. (2020).
 21

Constituição da República Federativa do Brasil (1988) não se refere apenas ao método

gutenberguiano de produção de livros, jornais e periódicos. O vocábulo 'papel' não é, do mesmo
modo, essencial ao conceito desses bens finais. O suporte das publicações é apenas o continente
(corpus mechanicum) que abrange o conteúdo (corpus misticum) das obras. O corpo mecânico
não é o essencial ou o condicionante para o gozo da isenção, pois a variedade de tipos de suporte
(tangível ou intangível) que um livro pode ter aponta para a direção de que ele só pode ser
considerado como elemento acidental no conceito de livro. A isenção de que trata o artigo 150,
VI, d, da Constituição da República Federativa do Brasil (1988), portanto, alcança o livro digital
(e-book).11

Ao reconhecer a não tributação pelo PIS/COFINS da receita bruta auferida com a venda
de livros, jornais, periódicos e o papel destinado à sua impressão, o legislador infraconstitucional
ampliou o alcance da isenção tributária para estas contribuições, concretizando os valores
constitucionalmente protegidos pelos direitos fundamentais que embasam a norma de isenção.

O legislador não é livre para revogar esta ampliação de isenção, porque esta constitui um
instrumento direto e central na promoção da eficácia desses direitos fundamentais, de modo que,
se excluída do ordenamento, retrocede o avanço que franqueou ao gozo destes. Tal retrocesso é,
na consolidada jurisprudência pátria, proibido.

Os direitos fundamentais são conquistas jurídicas da humanidade protegidas pela garantia

constitucional da proibição de retrocesso, doutrinariamente também denominada
efeito cliquet ou entrenchment. De gênese germânica, tal garantia impede que o legislador
constituinte derivado, que o infraconstitucional e que a própria Administração Pública possa
editar normas que aniquilem, revoguem ou diminuam, sem compensação equivalente, o âmbito
de realização de direitos fundamentais já positivados pela ordem jurídica e, simultaneamente,
impõem-lhes o dever jurídico de progressiva efetivação destes direitos.12 Portanto, a proibição de
retrocesso e dever de progressividade são duas faces da mesma garantia constitucional e
componentes do que se convencionou chamar bloco de constitucionalidade.

Idem.
11

12
PONTES, Helenilson Cunha; PONTES, Juliana Fonseca. A inconstitucionalidade de tributação dos livros.
Consultor Jurídico. (2020).
 22

A garantia da proibição de retrocesso fundamenta-se constitucionalmente nos princípios

emanados do Estado Democrático de Direito (artigo 1º., caput), na dignidade da pessoa humana
(artigo 1º, III), nos direitos fundamentais enunciados constitucionalmente (artigo 5º.), na máxima
efetividade e eficácia dos direitos e garantias fundamentais (artigo 5º., parágrafo 1º.) e nas
cláusulas pétreas constitucionais (artigo 60, parágrafo 4º.).13

Nessa mesma direção, verifica-se que o dever de progressiva realização dos direitos
fundamentais ou princípio da irrevocabilidade14, representa ainda uma exigência juspositiva
contemplada pelo artigo 2º., do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais,
norma internacional ratificada pelo Brasil, através do Decreto n. 591, de 6 de julho de 1992. 15 A
Convenção Americana sobre Direitos Humanos, ratificada pelo Brasil, através do Decreto n. 678,
de 6 de novembro de 1992, também consagra em seu artigo 26 o princípio da progressividade na
realização dos direitos fundamentais.16

Na Jurisprudência, por várias vezes, o Supremo Tribunal Federal já reconheceu a eficácia

da proibição do retrocesso como cláusula protetiva de regras concretizadoras dos direitos e
garantias fundamentais do cidadão. A Corte registra precedentes condenando o retrocesso social,
político e civil.17

A proibição do retrocesso apoia-se na ideia de um “direito subjetivo negativo” que

permite a impugnação judicial de qualquer medida legislativa ou administrativa que signifique a
eliminação ou restrição do âmbito de realização de direitos fundamentais já garantidos pelo
ordenamento jurídico brasileiro. Como acentua a doutrina de Sarlet e Fensterseifer:

13
RAMOS, André de Carvalho. Teoria geral dos direitos humanos na ordem internacional. 7. ed. São Paulo:
Saraivajur, 2019, p. 291.
14
COMPARATO, Fábio Konder. A afirmação histórica dos direitos humanos. 12. ed. São Paulo: Saraivajur,
2018, p. 80.
15
Art. 2.1. Cada Estado Parte do presente Pacto compromete-se a adotar medidas, tanto por esforço próprio como
pela assistência e cooperação internacionais, principalmente nos planos econômico e técnico, até o máximo de seus
recursos disponíveis, que visem a assegurar, progressivamente, por todos os meios apropriados, o pleno exercício dos
direitos reconhecidos no presente Pacto, incluindo, em particular, a adoção de medidas legislativas.
16
Art. 26. Desenvolvimento Progressivo. Os Estados-Partes comprometem-se a adotar providência, tanto no âmbito
interno como mediante cooperação internacional, especialmente econômica e técnica, a fim de
conseguir progressivamente a plena efetividade dos direitos que decorrem das normas econômicas, sociais e sobre
educação, ciência e cultura, constantes da Carta da Organização dos Estados Americanos, reformada pelo Protocolo
de Buenos Aires, na medida dos recursos disponíveis, por via legislativa ou por outros meios apropriados.
17
RAMOS, André de Carvalho. Curso de direitos humanos. 6. ed. São Paulo: Saraivajur, 2019, p. 104-105.
 23

[...] a proibição do retrocesso atua, portanto, em termos gerais, como uma garantia
constitucional do cidadão e da coletividade contra a ação do legislador (mas também em
face da Administração Pública), no intuito de salvaguardar os seus direitos fundamentais
consagrados pela Constituição e cristalizados no ordenamento jurídico de um modo
geral, tanto no plano constitucional, quanto infraconstitucional. 18

A respeito da proibição do retrocesso social ou da "evolução reacionária", na expressão de

José Gomes Canotilho, é preciso fazer uma compreensão sistêmica: os direitos fundamentais,
muito embora possuam aplicabilidade imediata (artigo 5º., § 1º, Constituição da República
Federativa do Brasil/1988), são progressivamente afirmados por meio de um complexo de
normas infraconstitucionais. No caso brasileiro, a Lei n. 10.865/2004, que concedeu alíquota zero
para PIS/COFINS na hipótese em tela, promoveu a afirmação do rol de direitos fundamentais
retro listados, ampliando o acesso a esses direitos a milhares de brasileiros.19

O reconhecimento da alíquota zero para a receita bruta auferida com a venda de livros
representou uma conquista na afirmação entre os brasileiros do espaço de realização do conjunto
de direitos fundamentais protegidos pela isenção tributária consagrada pelo artigo 150, VI, letra
"d" da Constituição. Não representou mero favor do legislador, mas um efetivo cumprimento da
obrigação constitucional de progressiva realização dos direitos fundamentais protegidos pela
citada imunidade tributária.

 Assim sendo, o pretendido retorno da tributação da receita bruta auferida com a

comercialização de livros, contemplada pelo Projeto de Lei n. 3.887/2020, representará manifesta
redução do âmbito normativo de concretização dos direitos fundamentais, protegidos pela isenção
tributária do artigo 150, VI, letra "d", da Constituição da República Federativa do Brasil (1988),
em flagrante afronta à garantia constitucional da proibição do retrocesso e do dever de
progressiva de realização que os protege e, por tal razão, se pretende-se que se revele
manifestamente inconstitucional.

18
 SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito constitucional ambiental. 5. ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2017, p. 306.
19
CANOTILHO, José Joaquim. Direito Constitucional e teoria da constituição. Coimbra: Almedina, 2006, p. 177.
 24

1.2 LEI N. 10.865/2004

A Lei n. 10.865/2004 dispõe sobre a Contribuição para os Programas de Integração Social

e de Formação do Patrimônio do Servidor Público e a Contribuição para o Financiamento da
Seguridade Social, incidentes sobre a importação de bens e serviços e dá outras providências.20

Segundo Pontes e Pontes, conforme descrito na seção anterior, foi sob esse cenário
constitucional que surgiu a Lei n. 10.865/2004 que, em seu artigo 28, VI, concedeu alíquota (0)
zero para as contribuições do PIS/COFINS, incidentes sobre a receita bruta decorrente da venda
de livros, jornais, periódicos e sobre o papel destinado à sua impressão, no mercado interno,
ampliando a estas contribuições a isenção objetiva garantida constitucionalmente.21

Verifica-se que na proposta de Reforma Tributária apresentada pelo ministro da

Economia, Paulo Guedes, o Projeto de Lei n. 3887/2020, as contribuições do PIS/COFINS serão
unificadas e transformadas em um terceiro tributo, a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS),
revogando-se expressamente através do artigo 130, XXII, letra "c", a garantia de alíquota zero
assegurada pelo artigo 28, VI da Lei 10.865/2004. Assim sendo, a nova contribuição social
(CBS), que possuirá alíquota de 12%, incidirá diretamente sobre a receita bruta auferida com a
comercialização de livros e periódicos, em manifesto conflito com os propósitos
constitucionais.22

A pretendida revogação da alíquota (0) zero de contribuições incidentes sobre a receita

bruta auferida com a venda de livros, materializadora de uma extensão normativa da isenção

20
BRASIL. Lei n. 10.865/2004, dispõe sobre a Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação
do Patrimônio do Servidor Público e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social, incidentes sobre a
importação de bens e serviços e dá outras providências.
21
PONTES, Helenilson Cunha; PONTES, Juliana Fonseca. A inconstitucionalidade de tributação dos livros.
Consultor Jurídico. (2020).
22
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito constitucional ambiental. 5. ed. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 2017, p. 307.
 25

tributária assegurada constitucionalmente afigura manifesto retrocesso em matéria de direitos

fundamentais a revelar evidente afronta ao Texto Constitucional.23

1.3 PROJETO DE LEI N. 3.887/2020

Tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei n. 3.887/2020, o qual procura instituir a

Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), com alíquota de 12%, em substituição a Contribuição
para o PIS e a COFINS. Dentre as modificações propostas, destaca-se a extinção da alíquota (0)
zero para os livros, jornais e periódicos, prevista, atualmente, pela Lei n. 10.865/2004. No
entanto, o tema tem despertado enorme polêmica dento da sociedade, analisado com base em
argumentos econômicos, financeiros e até mesmo com índole política. Nesse sentido, essa seção
procura examinar essa modificação sob o ponto de vista jurídico-constitucional. Trata-se,
portanto, de uma análise de caráter técnico-científico.24

1.3.1 Atual modelo da tributação sobre os livros, jornais e periódicos no mercado interno

Segundo Pimenta, os livros estão submetidos à isenção prevista pelo artigo 150, VI, “d”,
da Constituição da República Federativa do Brasil (1988), a qual atinge apenas uma espécie
tributária: os impostos. No plano infraconstitucional, a Lei n. 10.865/2004, mencionada pela Lei
n. 10.753/200325, assegura em seu artigo 28, I e II, a alíquota zero para a contribuição para o PIS
e a COFINS, incidentes sobre a receita bruta decorrente de venda de livros, jornais, periódicos e
papel par impressão no mercado interno.26

De acordo com Pimenta, no modelo proposto pelo referido Projeto de Lei, desaparecerá a

23
PONTES, Helenilson Cunha; PONTES, Juliana Fonseca. A inconstitucionalidade de tributação dos livros.
Consultor Jurídico. (2020).
24
PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. A tributação sobre os livros e as inconstitucionalidades do Projeto de Lei n.
3.887/2020. GenJurídico. (2020).
25
BRASIL. Lei n. 10.753, de 30 de outubro de 2003, institui a Política Nacional do Livro.
26
PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. A tributação sobre os livros e as inconstitucionalidades do Projeto de Lei n.
3.887/2020. GenJurídico. (2020).
 26

alíquota referenciada, que será expressamente revogada por meio do artigo 130, XXII, “a”. Por
conseguinte, a nova Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), que substituirá a contribuição
para o PIS e a COFINS, incidirá sobre a receita bruta auferida com a comercialização de livros e
de periódicos, com a alíquota de 12% (doze por cento). No entanto, resta saber se essa alteração é
compatível com o texto da Constituição da República Federativa do Brasil (1988),
especificamente com a tutela por esta estabelecida aos direitos fundamentais.27

1.3.2 A isenção tributária dos livros

De acordo com Baleeiro, a Constituição da República Federativa do Brasil (1988)

estabelece vedação expressa à tributação dos livros, papeis e periódicos, por meio da instituição
de impostos (artigo 150, VI, “d”). Essa isenção tributária foi instituída em caráter pioneiro no
ordenamento jurídico brasileiro por meio da Constituição (1946), atendendo à sugestão do
deputado constituinte baiano, Jorge Amado. A finalidade era evitar que o Poder Público
exercesse a censura dos meios de comunicação, por meio da taxação excessiva do papel
destinado à impressão dos jornais, livros e periódicos.28

Na verdade, segundo Pimenta, buscava-se assegurar a liberdade de manifestação de

pensamento. Essa vedação foi ampliada por vários textos constitucionais posteriores, inclusive, o
vigente. E na atualidade adquiriu um sentido ainda mais amplo, por força da interpretação que lhe
tem sido dada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, de forma que hodiernamente
admite-se, inclusive, a isenção dos livros eletrônicos, hipótese não contemplada expressamente
no texto constitucional (STF, Súmula Vinculante n. 57).29

Por outro lado, ainda segundo Pimenta, entende-se que essa vedação não se aplica às
demais espécies tributárias (taxas, contribuição de melhoria, empréstimos compulsórios e
27
PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. A tributação sobre os livros e as inconstitucionalidades do Projeto de Lei n.
3.887/2020. GenJurídico. (2020).
28
BALEEIRO, Aliomar. Limitações constitucionais ao poder de tributar. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020, p.
339.
29
PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. A tributação sobre os livros e as inconstitucionalidades do Projeto de Lei n.
3.887/2020. GenJurídico. (2020).
 27

contribuições especiais). Como a contribuição que se deseja criar pertence à classe das
contribuições especiais, a vedação em epígrafe não se aplicará ao novo tributo. No entanto, a
presença dessa isenção demonstra a existência de uma preocupação constitucional com a cultura
e com a educação no Brasil.30

A inaplicabilidade da isenção tributária aos livros significa que a inovação em exame

observa o texto constitucional. Assim, procura-se questionar se é constitucional a taxação dos
livros. Assim sendo, o exame dessa questão deve percorrer, necessariamente, a temática dos
direitos fundamentais, conforme visto inicialmente. Isso, porque os livros se relacionam,
diretamente, com o direito à educação, estabelecido pelos artigos 205 e seguintes, da Constituição
da República Federativa do Brasil (1988) e com a proteção constitucional da cultura (artigos 215
e 216) e da ciência e tecnologia (artigos 218 e 219). Evidencia-se assim, que não se está defronte
da simples retirada da alíquota (0) zero para uma atividade empresarial qualquer. Defronta-se,
porém, com o afastamento de um modo de tributação de uma atividade que se relaciona com a
efetivação dos direitos fundamentais. Por isso, não se pode tratar a questão de forma simples,
como se fosse mero afastamento de uma não incidência.31

30
PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. A tributação sobre os livros e as inconstitucionalidades do Projeto de Lei n.
3.887/2020. GenJurídico. (2020).
31
Idem.
 28

CAPÍTULO II – ISENÇÃO AOS LIVROS E DESONERAÇÃO DO PREÇO DAS

PUBLICAÇÕES

2.1 A ISENÇÃO OUTORGADA AOS LIVROS PELA LEI N. 10.865/2004 ENSEJOU

EFETIVA DESONERAÇÃO DO PREÇO DAS PUBLICAÇÕES

De acordo com Abrahm, a isenção outorgada pela Lei n. 10.865/2004 traz uma
desoneração fiscal mais do que justa e devida: a não tributação dos livros, ou seja, a não
incidência de impostos e contribuições sociais – ou tributo equivalente que venha ser futuramente
criado – sobre a venda de livros pelas editoras e livrarias em geral no Brasil.32

Trata-se de uma situação excepcional de isenção tributária específica para os livros, uma
vez que os benefícios fiscais que se tem no sistema tributário brasileiro são de difícil mensuração
quanto aos resultados concretos em termos de retorno socioeconômico. Além disso, prega-se a
plena aplicação do artigo 11, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000),
dispondo que constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição,
previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da
Federação.33 Porém, não se está diante da desoneração fiscal sobre mero objeto ou mercadoria.
Há bens jurídicos de elevado valor a serem protegidos que justificam tal política fiscal: a
liberdade de expressão e o direito à educação, à cultura e à informação.34

Como já é de conhecimento, os livros possuem isenção constitucional quanto aos

impostos. Neste sentido, segundo o artigo 150, inciso VI, letra “d”, da Constituição da República
Federativa do Brasil (1988), é vedado instituir impostos sobre os livros, jornais, periódicos e
sobre o papel destinado à sua impressão. A propósito, o Supremo Tribunal Federal, através da
Súmula Vinculante n. 57, conferiu interpretação teleológica ao tema e estendeu essa isenção
32
ABRAHM, Marcus. O porquê da não tributação dos livros. GenJurídico. (2021). Disponível em <
http://genjuridico.com.br/2021/05/19/o-porque-da-nao-tributacao-dos-livros/>. Acesso em 12 jun 2021.
33
BRASIL. Lei Complementar n. 101/2000, dispõe sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal.
34
ABRAHM, Marcus. O porquê da não tributação dos livros. GenJurídico. (2021). Disponível em <
http://genjuridico.com.br/2021/05/19/o-porque-da-nao-tributacao-dos-livros/>. Acesso em 12 jun 2021.
 29

também aos livros eletrônicos (e-books e e-readers).35

Todavia, a desoneração quanto a impostos não foi bastante para baratear suficientemente
os livros.36 Por isso, implementou-se, no final de 2004, a redução para 0 (zero) da alíquota das
contribuições sociais PIS/PASEP e da COFINS, incidentes sobre a receita bruta decorrente da
venda dos livros no mercado interno, através da Lei n. 10.865/2004, artigo 28, inciso VI.
Portanto, na realidade fiscal atual, os livros gozam de isenção quanto à incidência de impostos e
contribuições PIS/COFINS.37

Ocorre é que, recentemente, a sociedade se deparou com a controvérsia sobre a possível

revogação dessa isenção para os livros no bojo da proposta da Reforma Tributária (Projeto de Lei
nº 3.887/2020), a qual pretende criar um novo tributo, intitulado Contribuição sobre Bens e
Serviços – CBS, e que pretende incidir sobre a venda de livros. 38 A afirmação de que não há
avaliações sobre o barateamento dos livros após a desoneração das contribuições sociais
supracitadas, além de não ser comprovada e documentada pelo órgão fazendário, é equivocada. 39
De acordo com Reis:

CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços). Este imposto é descrito no Projeto de Lei n.
3.887/2020 e está aguardando despacho do presidente da Câmara dos Deputados. Trata-
se de um novo imposto que substituirá o PIS e a COFINS, unificando suas alíquotas e
tornando-se uma alíquota única. Os recursos arrecadados, segundo o que é divulgado
pelo Governo Federal, tem por objetivo financiar a seguridade social (saúde, previdência
e assistência social) e uma parcela irá para o BNDES aplicar em financiamentos.
Quando se fala em PIS e COFINS, estamos falando de dois impostos bastante
complexos e burocráticos para se controlar. Assim, o objetivo do Governo Federal é
facilitar a declaração dos tributos. Diz-se que a principal vantagem desta proposta é o
fim da cumulatividade do PIS e da COFINS. Além disso, a proposta também acaba com
a inclusão do ICMS e do ISS na base de cálculo da CBS, visto que o STF já determinou
a exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS e da COFINS.40

Ao ter acesso a um estudo desenvolvido pelo Sindicato Nacional dos Editores de Livros
35
ABRAHM, Marcus. O porquê da não tributação dos livros. GenJurídico. (2021). Disponível em <
http://genjuridico.com.br/2021/05/19/o-porque-da-nao-tributacao-dos-livros/>. Acesso em 12 jun 2021.
36
Idem.
37
BRASIL. Lei n. 10.865/2004, dispõe sobre a Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação
do Patrimônio do Servidor Público e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social incidentes sobre a
importação de bens e serviços e dá outras providências.
38
BRASIL. Projeto de Lei nº 3.887/2020, pretende instituir a CBS no Brasil.
39
ABRAHM, Marcus. O porquê da não tributação dos livros. GenJurídico. (2021). Disponível em <
http://genjuridico.com.br/2021/05/19/o-porque-da-nao-tributacao-dos-livros/>. Acesso em 12 jun 2021.
40
REIS, Cristiano. CBS – Contribuição sobre Bens e Serviços. Gestão para Pequenas e Médias Empresas. (2021).
Disponível em <https://cr.inf.br/blog/cbs-contribuicao-sobre-bens-e-servicos/ >. Acesso em 15 jun 2021.
 30

(SNEL) e pela Câmara Brasileira do Livro, pode-se identificar os efeitos positivos da isenção aos
livros. Outrossim, segundo Abrahm, sobre a isenção concedida desde 2004, as citadas instituições
assim se manifestaram expressamente:

Isso permitiu uma redução imediata do preço dos livros nos anos seguintes: entre 2006 e
2011, o valor médio diminuiu 33%, com um crescimento de 90 milhões de exemplares
vendidos. Os fatos demonstram claramente a correlação entre crescimento econômico,
melhoria da escolaridade e aumento da acessibilidade do livro no país.41

A Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRF), ao publicar o Documento ‘Perguntas e

Respostas da CBS’ (versão 2 – 2021.04), respondeu a indagação número 14, sobre a incidência
da Contribuição sobre Bens e Serviços nos livros, alegando que, em face à insuficiência de
recursos financeiros, a revogação futura da isenção estaria justificada: primeiro, por não existirem
avaliações identificando efetiva redução nos preços dos livros após a concessão da desoneração
fiscal; e, segundo, porque a pesquisa “Orçamentos Familiares”, de 2019, teria constatado que as
famílias com renda de até 2 salários mínimos não consomem livros não didáticos e a maior parte
desses livros é consumida pelas famílias com renda superior a 10 salários mínimos.42

Nesse contexto, em relação ao segundo argumento da SRF, referente ao consumo quase

inexistente de livros por famílias de baixa renda – fato este que, aos olhos da Receita, justificaria
a não manutenção do benefício fiscal –, a seguir-se tal lógica, teria verdadeira inversão de
prioridades nas políticas públicas de acesso à leitura, mantendo-se esta parcela expressiva da
população nacional ainda mais alijada dos livros.43

Segundo Abrahm, ao querer fazer incidir a nova CBS sobre os livros, o respectivo Projeto
de Lei tributária deveria trazer em seu bojo a própria revogação da atual Política Nacional do
Livro, instituída pela Lei n. 10.753/2003.44 Tal lei, em suas diretrizes (artigo 1º.), apresenta o
livro como meio principal e insubstituível da difusão da cultura e transmissão do conhecimento e
propõe como seus objetivos, dentre outros, assegurar ao cidadão o pleno exercício do direito de
acesso e uso do livro; fomentar e apoiar a produção, a edição, a difusão, a distribuição e a

41
ABRAHM, Marcus. O porquê da não tributação dos livros. GenJurídico. (2021). Disponível em <
http://genjuridico.com.br/2021/05/19/o-porque-da-nao-tributacao-dos-livros/>. Acesso em 12 jun 2021.
42
ABRAHM, Marcus. O porquê da não tributação dos livros. GenJurídico. (2021). Disponível em <
http://genjuridico.com.br/2021/05/19/o-porque-da-nao-tributacao-dos-livros/>. Acesso em 12 jun 2021.
43
Idem.
44
BRASIL. Lei n. 10.753/2003, institui a Política Nacional do Livro.
 31

comercialização do livro; promover e incentivar o hábito da leitura.

Art. 1º. Esta Lei institui a Política Nacional do Livro, mediante as seguintes diretrizes:

I - assegurar ao cidadão o pleno exercício do direito de acesso e uso do livro;

II - o livro é o meio principal e insubstituível da difusão da cultura e transmissão do

conhecimento, do fomento à pesquisa social e científica, da conservação do patrimônio
nacional, da transformação e aperfeiçoamento social e da melhoria da qualidade de vida;

III - fomentar e apoiar a produção, a edição, a difusão, a distribuição e a comercialização

do livro;

IV - estimular a produção intelectual dos escritores e autores brasileiros, tanto de obras

científicas como culturais;

V - promover e incentivar o hábito da leitura;

VI - propiciar os meios para fazer do Brasil um grande centro editorial;

VII - competir no mercado internacional de livros, ampliando a exportação de livros

nacionais;

VIII - apoiar a livre circulação do livro no País;

IX - capacitar a população para o uso do livro como fator fundamental para seu
progresso econômico, político, social e promover a justa distribuição do saber e da
renda;

X - instalar e ampliar no País livrarias, bibliotecas e pontos de venda de livro;

XI - propiciar aos autores, editores, distribuidores e livreiros as condições necessárias ao

cumprimento do disposto nesta Lei;

XII - assegurar às pessoas com deficiência visual o acesso à leitura.45

Tal Diploma legislativo também determina a responsabilidade do Poder Executivo em

criar e executar projetos de acesso ao livro e incentivo à leitura e ampliar os já existentes (artigo
13). Por fim, não se pode olvidar de que atual Constituição da República Federativa do Brasil
(1988), no seu artigo 205, prevê a educação como um direito de todos e dever do Estado e da
família. Portanto, a função do livro não está limitada a mero repasse de informações, mas se
conecta diretamente ao estímulo da imaginação, à ampliação da capacidade de raciocinar, à
propagação da cultura e, primordialmente, à perpetuação da própria civilização. Nesse sentido,
Paulo Freire (educador) demonstrou em sua obra “A importância do ato de ler” o valor que a
leitura desempenha na compreensão e diálogo com o mundo que cerca os sujeitos de direitos.

45
BRASIL. Lei n. 10.753/2003, institui a Política Nacional do Livro.
 32

2.2 A ISENÇÃO DOS LIVROS PELA LEI N. 10.865/2004 ACARRETA EM MAIOR

BENEFÍCIO PARA POPULAÇÕES COM MAIOR RENDA FAMILIAR

De acordo com a Agência do Senado, a Reforma Tributária, pretendida pelo Governo

Federal, através do Projeto de Lei n. 3.887/2020, poderá tornar os livros mais caros no Brasil. A
nova Contribuição Social sobre Operações de Bens e Serviços (CBS) pretende substituir as
contribuições para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e para os Programas de
Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/PASEP). Essa mudança
acaba com a isenção e taxa o livro em 12%. Na atualidade, o mercado de livro é protegido pela
Constituição da República Federativa do Brasil (1988), de pagar impostos (artigo 150). A Lei n.
10.865/2004 também garante ao livro a isenção de COFINS e do PIS/PASEP.46

A Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRF), ao publicar em seu site o documento

‘Perguntas e Respostas da CBS’ (versão 2 – 2021.04), respondeu a indagação de número
14, sobre a incidência da Contribuição sobre Bens e Serviços nos livros, alegando que,
face à insuficiência de recursos financeiros, a futura revogação da isenção estaria
justificada: primeiro, por não existirem avaliações identificando uma efetiva redução nos
preços dos livros após a concessão da desoneração fiscal; e, segundo, porque a pesquisa
“Orçamentos Familiares”, de 2019, teria constatado que famílias com renda de até 2
salários mínimos não consomem livros não didáticos e a maior parte desses livros é
consumida pelas famílias com renda superior a 10 salários mínimos.47

Para o ministro da Economia, Paulo Guedes, a isenção dos livros beneficia quem poderia
pagar mais impostos, segundo o ministro, o governo poderia aumentar o valor do Bolsa Família,
para compensar o fim da isenção ou mesmo pensar em um programa de doação de livros.
Segundo Guedes, os mais pobres: “num primeiro momento, quando fizeram o auxílio
emergencial, estavam mais preocupados em sobreviver do que em frequentar as livrarias que nós
frequentamos”.48

46
AGÊNCIA SENADO. Reforma Tributária pode tornar o livro mais caro. Senado Notícias. (2021). Disponível em
<https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/08/11/reforma-tributaria-pode-fazer-livro-ficar-mais-caro>.
Acesso em 12 jun 2021.
47
ABRAHM, Marcus. O porquê da não tributação dos livros. GenJurídico. (2021). Disponível em <
http://genjuridico.com.br/2021/05/19/o-porque-da-nao-tributacao-dos-livros/>. Acesso em 12 jun 2021.
48
Idem.
 33

Fala sobre população de maior poder aquisitivo: https://www.change.org/p/defendaolivro-

diga-n%C3%A3o-%C3%A0-tributa%C3%A7%C3%A3o-de-livros?use_react=false

Ver mais isso: https://www.migalhas.com.br/quentes/344201/iab-repudia-proposta-que-

visa-fim-da-imunidade-tributaria-de-livros

https://www.migalhas.com.br/quentes/344201/iab-repudia-proposta-que-visa-fim-da-
imunidade-tributaria-de-livros

2.3 A ISENÇÃO DOS LIVROS PELA LEI 10.865/2004 MELHOROU O HÁBITO DE

LEITURA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA
 34

CAPÍTULO III – CONTRIBUIÇÃO SOCIAL SOBRE OPERAÇÕES COM BENS E

SERVIÇOS SOBRE O PREÇO DOS LIVROS - PL 3.887/2020 E LEI N. 10.865/2004

3.1 A CONTRIBUIÇÃO SOCIAL SOBRE OPERAÇÕES COM BENS E SERVIÇOS PODERÁ

OBSTAR O ACESSO À LEITURA NO BRASIL

3.2 POSSIBILIDADE DO GOVERNO IMPLEMENTAR POLÍTICAS PÚBLICAS PARA

FOMENTAR O ACESSO À LEITURA COM A RECEITA ARRECADA PELA CBS

3.3 IMPACTOS DO PL 3.887/2020 SOBRE A LEI N. 10.865/2004

3.4 IMPACTOS DA IMPUTAÇÃO DA CONTRIBUIÇÃO SOCIAL SOBRE OPERAÇÕES

COM BENS E SERVIÇOS AOS LIVROS

A proposta do Projeto de Lei n. 3.887/2020 enfrenta séria resistência no Senado Federal,

desde sua criação. De acordo com o senador Flávio Arns (PR), a isenção de tributos sobre os
livros não deve ser retirada na Reforma Tributária. Ressaltou que com o avanço da Internet e dos
livros virtuais, os editores já estão tendo muitas perdas, tendo que se adaptar: “com dificuldade, a
esses novos tempos”. Portanto: “— tributar os livros impressos seria, então, um golpe ainda
maior nessa área, que é tão importante, pois nela folheamos a própria cultura —".49

Para Fabiano Contarato (ES), também senador, a isenção tributária dos livros democratiza
o saber, assegura a livre difusão do conhecimento e evita que o governo use os impostos para
cercear obras críticas. Registrou que "o obscurantismo hoje no poder tem horror à cultura e à

49
AGÊNCIA SENADO. Reforma Tributária pode tornar o livro mais caro. Senado Notícias. (2021). Disponível em
<https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/08/11/reforma-tributaria-pode-fazer-livro-ficar-mais-caro>.
Acesso em 12 jun 2021.
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educação".50

Por outro lado, o senador Carlos Viana (MG) reconhece que os desafios da Reforma
Tributária são muitos, aponta que é importante diminuir os impostos sobre os mais pobres, mas
faz a ressalva de que ninguém quer o aumento da carga tributária. Segundo o senador, “quando
ocorrer a discussão sobre as desonerações, a isenção sobre os livros certamente entrará em
pauta”. “— Não há impedimento de que o governo reveja ou mantenha algumas desonerações.
Mas não podemos deixar de enfrentar o problema. A Reforma Tributária é fundamental para a
retomada econômica e a geração de empregos logo após a pandemia – declarou”.51

Segundo o presidente da Frente Parlamentar Mista em Defesa do Livro, senador Jean Paul
Prates (RN), a tributação de livros não é um prejuízo apenas para o segmento editorial, mas para
o Brasil como um todo. O senador lembra que a média de leitura no Brasil é muito baixa — 4,96
livros lidos por pessoa, anualmente — e cobrar 12% de impostos vai encarecer o produto e
distanciar ainda mais os livros da população. Para Jean Paul, a média em direitos autorais pagos a
um escritor é de 10% do valor do livro. Nesse sentido, afirmou o seguinte: “o governo [...] quer
embolsar 12%, ou seja, quer ganhar mais do que o autor”, cujo senador considera que a proposta
do governo nem pode ser chamada de Reforma. O senador lamenta o fato de a Reforma
Tributária do governo tributar livros em 12% e cobrar apenas 5,9% de bancos, financeiras e
planos de saúde.52

O senador Jader Barbalho (PA) também criticou a proposta do governo, divulgou nota de
repúdio ressaltando o seguinte: "não há educação sem livros, sem leitura, sem conhecimento".
Afirma também que: "será um enorme desastre para todo o mercado editorial caso o Projeto de
Lei n. 3.887/2020 apresentado pelo governo federal venha ser aprovado na forma como se
encontra.53

A tributação sobre os livros também mereceu crítica acirradas de entidades

50
AGÊNCIA SENADO. Reforma Tributária pode tornar o livro mais caro. Senado Notícias. (2021). Disponível em
<https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/08/11/reforma-tributaria-pode-fazer-livro-ficar-mais-caro>.
Acesso em 12 jun 2021.
51
Idem.
52
Ibidem.
53
Idem.
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representativas do setor. Em um Manifesto chamado “Em Defesa do Livro”, divulgado em agosto

de 2020, as entidades reconheceram a necessidade da Reforma e da simplificação tributária no
Brasil, mas apontam que: “não será com a elevação do preço dos livros — inevitável diante da
tributação inexistente até hoje — que se resolverá a questão”.

O Documento ressalta que todo e: “qualquer aumento nos custos, por menores que sejam,
afeta o consumo e, em consequência, os investimentos em novos títulos. A isenção é uma forma
de encorajar a leitura e promover os benefícios de uma educação de longo prazo”. Assinaram o
Manifesto entidades como a Associação Brasileira de Editores e Produtores de Conteúdo e
Tecnologia Educacional (ABRELIVROS), a Câmara Brasileira do Livro (CBL) e o Sindicato
Nacional dos Editores de Livros (SNEL), entre outras.

A discussão sobre a cobrança de tributo ocorre num momento em que a venda de livros
começa mostrar pequena recuperação diante da pandemia do Coronavírus. Apesar de o mercado
de livros apresentar retração nos últimos cinco anos, uma pesquisa do SNEL mostra que no
período de 18 de maio a 14 de junho de 2020, o setor livreiro teve faturamento de R$ 109
milhões, um crescimento de 31% em relação ao mês anterior. Segundo o estudo, a evolução do
setor é visível e representa potencial reversão na curva de queda por causa do Coronavírus.  

Algumas editoras também têm tentado a recuperação de suas vendas recorrendo a formas
alternativas de produção como obras com vários autores, financiamento coletivo e compras
antecipadas por parte dos leitores em potencial. No entanto, há receio de que essa pequena
recuperação seja anulada pela possível cobrança de tributos, por meio do referido Projeto de Lei.

Nesse sentido, segundo a Agência Senado, a tributação do livro também é reprovada pelos
autores. Para o escritor Maurício Gomyde, a iniciativa vai dificultar o acesso aos livros. Em
entrevista à TV Senado apontou que o mercado editorial já é muito difícil e alertou que a conta da
tributação certamente irá para o preço do livro. Gomyde afirma esperar que essa proposta seja
barrada pelos deputados e senadores. A editora e escritora, a jornalista Hulda Rode também
criticou o fim da isenção e afirmou que o livro não pode se tornar um artigo de luxo, apenas para
clientela mais abastada. Por fim, afirma-se o seguinte: “— o livro é essencial para a humanidade:
muda mundos, muda realidades e aproxima continentes. O imposto trará redução do acesso ao
 37

conhecimento, à cultura e à leitura — declarou a escritora”.

 38

CONSIDERAÇÕES FINAIS

4 A proteção constitucional sobre a educação, a cultura e a ciência

O direito à educação foi qualificado pela CF como um direito fundamental social. Nesse
sentido, o art.6º prescreve que “são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o
lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos
desamparados, na forma desta Constituição”.54

No capítulo III, seção IV do Título VII, a Carta estrutura o direito em epígrafe, afirmando
que “a educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada
com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para
o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho” (art.205).

Nesse contexto, o direito à educação, como direito fundamental social, tem por conteúdo
uma serie de deveres, de ações, a serem realizados pelo Poder Público, Trata-se de um direito à
uma ação positiva, (Recht auf positive Handlung), que pertencem à classe dos direitos à
prestações (Leistungsrechte),como bem salienta Robert Alexy (Theorie der Grundrechte, Baden-
Baden, Nomos, 1994, p.395)

O acesso aos livros é um meio para realizar este direito. Se não for assegurado aos
cidadãos o amplo acesso à leitura, como o direito à educação poderá ser efetivado? De que forma
a educação poderá ser implementada, se os livros, devido ao seu alto preço, forem suscetíveis de
aquisição apenas pelas classes mais favorecidas da população, sob o ponto de vista econômico?

Dificultar esse acesso, por qualquer motivo, inclusive econômico-financeiro, pode até
mesmo impossibilitar o desfrute desse direito fundamental.

É o que ocorre com o Projeto de Lei em pauta, na medida em que cria um ônus financeiro
elevado, então inexistente. Isso obstaculiza o desfrute do direito à educação, indiscutivelmente,
pois o encarecimento do preço dos livros e periódicos irá fazer com que uma classe menos
54
PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. A tributação sobre os livros e as inconstitucionalidades do Projeto de Lei n.
3.887/2020. GenJurídico. (2020).
 39

favorecida da população não tenha recursos financeiros para adquirir tais bens. O gozo do direito
será dificultado, pelo gravame financeiro estabelecido.

Além disso, o art.215 da Carta Magna reza que “o Estado garantirá a todos o pleno
exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a
valorização e a difusão das manifestações culturais”. Por força dessa determinação constitucional,
o Poder Público tem que garantir, por todos os meios possíveis, o exercício dos direitos culturais.
Em outras palavras, o Estado deve realizar uma série de comportamentos para promover o direito
à cultura.

O Projeto de Lei em epígrafe representa clara e inequívoca burla a esse dispositivo

constitucional, pois, por meio da tributação, o exercício do direito à cultura, que depende da
veiculação das manifestações por meio dos livros,  será restringido, sendo estabelecido, desse
modo, um gravame ao principal veículo de expressão da cultura.

Como se isso fosse insuficiente – não é, em hipótese alguma-, o projeto sob comento
atinge, de forma direta, o art. 218 do texto constitucional, segundo o qual “o Estado promoverá e
incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológicas”.

Esse enunciado veicula uma norma que atribui ao Estado uma atuação positiva, no sentido
de estimular o desenvolvimento da ciência, da pesquisa e da tecnologia. Ao tributar os livros por
meio de uma nova contribuição, ao invés de incentivar a ciência, a União age em sentido
contrário, dificultando a ciência, a pesquisa e a tecnologia Isso porque a realização de
determinados tipos de pesquisa demanda a aquisição de livros, que funcionam como fontes
primárias das investigações. Além disso, a veiculação dos resultados das pesquisas ocorre por
meios de textos escritos, os quais muitas vezes são publicados por meio dos livros. Ao encarecer
a comercialização destes, o acesso aos resultados das pesquisas também fica sobremaneira
dificultado.

Por tais motivos, é indubitável que o projeto em pauta agride, de forma direta e
inquestionável, vários dispositivos constitucionais.

Ao restringir direitos fundamentais, caso esse projeto venha a ser aprovado e,

 40

posteriormente, sancionado, terá a natureza de uma lei restritiva desses direitos.

 41

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília:

Senado Federal, Centro Gráfico, 1988.

E-AUDITORA. Reforma e isenção: por que os livros? Disponível em: http://www.e-

auditoria.com.br/publicacoes/reforma-e-isencao-por-que-os-livros/. Acesso em: 4 mai. 2021.

GOVERNO FEDERAL. Perguntas e Respostas. Disponível em:

https://www.gov.br/economia/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/reforma
tributaria/perguntas-e-respostas/perguntas-e-respostas. Acesso em: 4 mai. 2021.

INSPER. Glossário da reforma tributária: saiba o que significam IVA, ICMS, IR e guerra
fiscal. Disponível em: https://www.insper.edu.br/conhecimento/conjuntura-economica/reforma-
tributaria/. Acesso em: 1 mai. 2021.

JOTA. A polêmica tributação dos livros. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-

analise/colunas/elas-no-jota/livro-polemica-tributacao-livros-21042021. Acesso em: 6 mai. 2021.

JOTA. Fim da isenção aos livros preocupa mercado, que já vivia crise antes da pandemia.
Disponível em: https://www.jota.info/tributos-e-empresas/tributario/fim-da-isencao-aos-livros-
preocupa-mercado-que-ja-vivia-crise-antes-da-pandemia-18092020. Acesso em: 30 abr. 2021.

JOTA. Tributar ou não os livros?. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-

analise/artigos/tributar-ou-nao-os-livros-13042021. Acesso em: 7 mai. 2021.

PUBLISHNEWS. Receita repete argumento de que livro é produto das elites para justificar
incidência de CBS. Disponível em:
https://www.publishnews.com.br/materias/2021/04/07/receita-repete-argumento-de-que-livro-e-
produto-das-elites-para-justificar-incidencia-de-cbs. Acesso em: 5 mai. 2021.

SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito Tributário. 9. ed. São Paulo: Saraivajur, 2019. 2159p.

VALOR ECONÔMICO. Entre livros e templos: dar o peixe e ensinar a rezar . Disponível em:
https://valor.globo.com/legislacao/fio-da-meada/post/2020/08/entre-livros-e-templos-dar-o-peixe-
e-ensinar-a-rezar.ghtml. Acesso em: 4 mai. 2021.
 42

VALOR INVESTE. Preço do livro pode subir 20% com alíquota de imposto de 12%, estima
setor. Disponível em: https://valorinveste.globo.com/mercados/brasil-e-
politica/noticia/2020/09/10/preco-do-livro-pode-subir-20percent-com-aliquota-de-imposto-de-
12percent-estima-setor.ghtml. Acesso em: 29 abr. 2021.