Sumário

1. NOÇÕES PRELIMINARES DO DIREITO ADMINISTRATIVO .............................17

1.1 Introdução ao Direito Administrativo ...................................................................17
1.2 Conceitos..............................................................................................................18
1.2.1 Estado ..................................................................................................................... 18
1.2.2 Governo................................................................................................................... 18
1.2.3 Administração Pública............................................................................................. 19
1.3 Tarefas Precípuas da Administração Pública.........................................................20
1.4 Objeto do Direito Administrativo ..........................................................................21
1.5 Fontes do Direito Administrativo ..........................................................................22
2. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO E PRINCÍPIOS ....................................25
2.1 Disposições Gerais ................................................................................................25
2.2 Supraprincípios do Direito Administrativo ............................................................25
2.2.1 Supremacia do Interesse Público ............................................................................. 27
2.2.2 Indisponibilidade do Interesse Público .................................................................... 31
2.3 Princípios Explícitos e Implícitos ...........................................................................31
2.3.1 Princípios Constitucionais Explícitos ........................................................................ 32
2.3.2 Princípios Constitucionais Implícitos ....................................................................... 42
3. DA ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .......................................51
3.1 Organização da Administração Pública.................................................................51
3.2 Técnicas Administrativas ......................................................................................53
3.3 Órgãos Públicos ....................................................................................................55
3.3.1 Capacidade Processual ............................................................................................ 56
3.3.2 Classificação dos Órgãos Públicos ............................................................................ 57
3.4 Administração Pública Direta ...............................................................................59
3.5 Administração Pública Indireta ............................................................................60
3.5.1 Autarquia ............................................................................................................... 61
3.5.2 Espécies de Autarquias ........................................................................................... 63
3.5.3 Fundação Pública .................................................................................................... 70
3.5.4 Empresas Estatais .................................................................................................... 72
3.5.5 Agência Executiva ................................................................................................... 74
4. ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR ...............................................................77
4.1 Entidades Paraestatais .........................................................................................77
4.1.1 Serviços Sociais Autônomos .................................................................................... 77
 4.2 Terceiro Setor .......................................................................................................78
4.2.1 Organizações Sociais ............................................................................................... 78
4.2.2 Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.............................................. 79
4.2.3 Organizações da Sociedade Civil ............................................................................. 80
5. PODERES ADMINISTRATIVOS ....................................................................81
5.1 Uso e Abuso de Poder ...........................................................................................81
5.2 Poderes Administrativos ......................................................................................83
6. ATOS ADMINISTRATIVOS ..........................................................................93
6.1 Conceito e Características ....................................................................................93
6.2 Classificação ........................................................................................................95
6.3 Elementos/requisitos ..........................................................................................98
6.4 Atributos ...........................................................................................................101
6.5 Extinção .............................................................................................................103
6.6 Convalidação ......................................................................................................105
7. SERVIÇOS PÚBLICOS ..............................................................................107
7.1 Conceito ............................................................................................................107
7.2 Classificação .......................................................................................................107
7.3 Princípios ...........................................................................................................109
7.4 Remuneração ....................................................................................................116
7.5 Formas de Execução do Serviço ..........................................................................119
7.5.1 Delegação Legal X Delegação Negocial.................................................................. 120
7.5.2 Concessão de Serviço Público ................................................................................ 122
7.5.3 Concessão de Serviço Público Precedida de Obra .................................................. 123
7.5.4 Responsabilidade do Concessionário ..................................................................... 125
7.5.5 Concessão Especial de Serviço Público .................................................................. 125
7.5.6 Permissão de Serviço Público ................................................................................ 127
7.5.7 Autorização de Serviço Público ............................................................................. 128
7.5.8 Desestatização e Privatização ................................................................................ 128
7.5.9 Gestão Associada ................................................................................................... 129
7.5.10 Regime de Convênios Administrativos ................................................................ 131
7.5.11 Programa de Parcerias de Investimentos (PPI).................................................... 131
7.6 Extinção da Delegação Negocial .........................................................................132
8. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ....................................................135
8.1 Definição ...........................................................................................................135
8.2 Contexto Histórico ..............................................................................................136
8.3 Elementos Essenciais ..........................................................................................138
 8.4 Pressupostos de Configuração ............................................................................140
8.5 Responsabilidade por Conduta Omissiva e Teoria do Risco Criado (suscitado) ....143
8.6 Teoria do Risco Integral ......................................................................................148
8.7 Responsabilidades Específicas ............................................................................150
8.8 Prazos ................................................................................................................152
8.8.1 Ação de Indenização.............................................................................................. 152
8.8.2 Ação Regressiva..................................................................................................... 153
9. LEI Nº 8.429/92 (IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA) ..................................155
9.1 Introdução .........................................................................................................155
9.2 Abrangência da Lei.............................................................................................157
9.3 Espécies de Atos de Improbidade Administrativa ...............................................160
9.4 Procedimento Administrativo e Judicial ............................................................167
9.5 Prescrição ...........................................................................................................176
10. LICITAÇÃO ...........................................................................................179
10.1 Introdução........................................................................................................179
10.2 Conceito e Finalidades da Licitação ..................................................................180
10.2.1 Dever de Licitar ................................................................................................... 182
10.2.2 Fundamentos e Objeto ........................................................................................ 185
10.2.3 Vedações ............................................................................................................. 186
10.3 Pressupostos da Licitação .................................................................................187
10.4 Princípios da Licitação ......................................................................................188
10.4.1 Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório ......................................... 188
10.4.2 Princípio da Publicidade ...................................................................................... 189
10.4.3 Princípio da Isonomia .......................................................................................... 191
10.4.4 Princípio do Sigilo das Propostas ......................................................................... 193
10.4.5 Princípio do Julgamento Objetivo........................................................................ 194
10.4.6 Princípio do Procedimento Formal ...................................................................... 196
10.4.7 Princípio da Adjudicação Compulsória ................................................................. 196
10.5 Desempate na Licitação....................................................................................197
10.6 Fases da Licitação .............................................................................................199
10.6.1 Fase Interna ........................................................................................................ 200
10.6.2 Fase Externa ........................................................................................................ 202
10.7 Comissão Licitante ...........................................................................................218
10.8 Modalidade de Licitação...................................................................................220
10.8.1 Concorrência ....................................................................................................... 222
10.8.2 Tomada de Preços ............................................................................................... 224
 10.8.3 Convite ................................................................................................................ 226
10.8.4 Concurso.............................................................................................................. 227
10.8.5 Leilão .................................................................................................................. 228
10.8.6 Consulta .............................................................................................................. 230
10.8.7 Pregão ................................................................................................................. 230
10.8.8 Serviços de Publicidade ....................................................................................... 238
10.8.9 Sistema de Registro de Preços ............................................................................. 239
10.8.10 Regime Diferenciado de Contratação ................................................................ 243
10.9 Dispensa e Inexigiblidade.................................................................................250
10.9.1 Licitação Dispensada ........................................................................................... 251
10.9.2 Licitação Dispensável .......................................................................................... 252
10.9.3 Inexigibilidade de Licitação ................................................................................ 265
10.10 Infração Administrativa e Crime na Lei de Licitações ......................................270
10.10.1 Infrações Administrativas .................................................................................. 271
10.10.2 Infrações Penais ................................................................................................ 272
10.11 Licitação nas Empresas Estatais ......................................................................276
10.11.1 Dispensa e Inexigibilidade ................................................................................. 276
10.11.2 Modalidades, Tipos e Intervalo Mínimo ............................................................. 280
10.11.3 Sigilo do Valor Estimado ................................................................................... 282
10.11.4 Procedimento da Licitação ................................................................................ 283
11. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ............................................................285
11.1 Os Contratos Administrativos ...........................................................................285
11.2 Disciplina Legal ................................................................................................287
11.3 Espécies de Contratos Administrativos .............................................................288
11.4 Características dos Contratos Administrativos ..................................................289
11.5 Formalização dos Contratos Administrativos ....................................................291
11.5.1 Forma do Contrato .............................................................................................. 291
11.5.2 Licitação Prévia ................................................................................................... 293
11.5.3 Publicação do Contrato........................................................................................ 293
11.5.4 Garantia do Contrato ........................................................................................... 294
11.6 Cláusulas Exorbitantes .....................................................................................296
11.6.1 Alteração Unilateral do Contrato ......................................................................... 297
11.6.2 Rescisão Unilateral do Contrato ........................................................................... 300
11.6.3 Fiscalização da Execução do Contrato .................................................................. 304
11.6.4 Aplicação de Penalidades .................................................................................... 305
11.6.5 Ocupação Temporária Dos Bens........................................................................... 308
11.7 Equilíbrio Econômico-financeiro.......................................................................308
 11.8 Duração e Extinção do Contrato Administrativo ...............................................313
11.9 Convênios Administrativos ...............................................................................319
11.10 Consórcios Públicos ........................................................................................324
11.11 Contratos Administrativos Das Empresas Estatais...........................................326
11.11.1 Garantia Contratual ........................................................................................... 327
11.11.2 Duração do Contrato.......................................................................................... 327
11.11.3 Alteração do Contrato ....................................................................................... 328
11.11.4 Contratação de Obra .......................................................................................... 329
12. AGENTES PÚBLICOS .............................................................................333
12.1 Conceito ...........................................................................................................333
12.2 Classificação dos Agentes Públicos ...................................................................334
12.2.1 Agentes Políticos ................................................................................................. 334
12.2.2 Particulares em Colaboração ............................................................................... 335
12.2.3 Agentes Administrativos ..................................................................................... 336
12.2.4 Agentes Militares ................................................................................................ 344
12.3 Cargo, Emprego e Função Pública ....................................................................344
12.4 Concurso Público ..............................................................................................346
12.4.1 Exigência de Concurso Público............................................................................. 346
12.4.2 Edital do Concurso Público .................................................................................. 350
12.5 Acumulação de Cargos .....................................................................................367
12.6 Remuneração ...................................................................................................373
12.6.1 Garantia do Salário-mínimo ................................................................................ 377
12.6.2 Irredutibilidade Remuneratória........................................................................... 378
12.6.3 Direito de Correção e Indenização ....................................................................... 381
12.6.4 Teto Remuneratório ............................................................................................ 382
12.6.5 Vinculação e Equiparação .................................................................................... 384
12.6.6 Desconto Remuneratório..................................................................................... 385
12.7 Estágio Probatório, Estabilidade e Vitaliciedade...............................................386
12.8 Greve e Sindicalização ......................................................................................393
12.9 Provimento, Vacância, Remoção e Redistribuição ............................................397
12.9.1 Provimento Originário ......................................................................................... 397
12.9.2 Provimento Derivado (secundário) ...................................................................... 399
12.9.3 Vacância .............................................................................................................. 407
12.9.4 Remoção ............................................................................................................. 409
12.9.5 Redistribuição ..................................................................................................... 411
12.10 Regime de Previdência ...................................................................................412
12.10.1 RGPS, RPPS e Regime Complementar ............................................................... 413
 12.10.2 Aplicação dos Regimes Previdenciários ............................................................. 414
12.10.3 Contributividade e Solidariedade ...................................................................... 415
12.10.4 A Reforma da Previdência de 2019 .................................................................... 417
12.10.5 Demais Benefícios da Seguridade do Servidor ................................................... 424
12.10.6 Formas de Aposentadoria.................................................................................. 431
12.11 Regime Disciplinar .........................................................................................434
12.11.1 Considerações Gerais ......................................................................................... 434
12.11.2 Infrações, Sanções e Prescrições Administrativas .............................................. 437
12.12 Processo Administrativo Disciplinar................................................................447
12.12.1 Sindicância ........................................................................................................ 449
12.12.2 Processo Administrativo Disciplinar................................................................... 450
12.12.3 Processo Sumário .............................................................................................. 453
13. BENS PÚBLICOS ...................................................................................455
13.1 Domínio Público e Bens Públicos ......................................................................455
13.2 Classificação dos Bens Públicos ........................................................................458
13.3 Garantias dos Bens Públicos .............................................................................462
13.3.1 Impenhorabilidade.............................................................................................. 462
13.3.2 Não Onerabilidade............................................................................................... 463
13.3.3 Imprescritibilidade .............................................................................................. 463
13.3.4 Inalienabilidade Relativa (alienabilidade Condicionada) .................................... 465
13.4 Formas de Aquisição.........................................................................................468
13.5 Utilização do Bem Público pelo Particular ........................................................472
13.5.1 Autorização de Uso de Bem Público..................................................................... 476
13.5.2 Permissão de Uso de Bem Público ....................................................................... 478
13.5.3 Concessão de Uso de Bem Público ....................................................................... 479
13.5.4 Concessão de Direito Real de Uso de Bem Público ............................................... 481
13.5.5 Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia ................................................. 483
13.5.6 Cessão de Uso ..................................................................................................... 484
13.6 Bens Públicos em Espécie .................................................................................485
14. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA ..........................489
14.1 Perfil do Estado Moderno e o Direito de Propriedade .......................................489
14.2 Função Social e Constituição Federal ................................................................491
14.3 Modalidades de Intervenção ............................................................................493
14.4 Desapropriação ................................................................................................493
14.4.1 Pressupostos da Desapropriação ......................................................................... 495
14.4.2 Desapropriação Comum ...................................................................................... 496
14.4.3 Desapropriação Especial Urbana.......................................................................... 498
 14.4.4 Desapropriação Especial Rural ............................................................................. 499
14.4.5 Desapropriação Confisco...................................................................................... 501
14.5 Procedimento de Desapropriação.....................................................................503
14.5.1 Competência para Desapropriação ...................................................................... 503
14.5.2 Fases da Desapropriação ..................................................................................... 506
14.5.3 Fase Executória.................................................................................................... 509
14.5.4 Efeitos da Sentença Judicial................................................................................. 516
14.5.5 Ação de Desapropriação Especial Urbana ............................................................ 524
14.5.6 Ação de Desapropriação Especial Rural ................................................................ 527
14.5.7 Ação de Desapropriação Confisco ........................................................................ 530
14.5.8 Situações Específicas de Desapropriação ............................................................. 531
14.6 Intervenção Restritiva ......................................................................................540
14.6.1 Limitação Administrativa .................................................................................... 541
14.6.2 Servidão Administrativa ...................................................................................... 544
14.6.3 Requisição Administrativa ................................................................................... 546
14.6.4 Ocupação Temporária.......................................................................................... 549
14.6.5 Tombamento ...................................................................................................... 550
15. INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO .............................557
15.1 Introdução .......................................................................................................557
15.2 Ordem Econômica ............................................................................................558
15.2.1 Fundamentos da Ordem Econômica .................................................................... 559
15.2.2 Princípios Gerais da Ordem Econômica ................................................................ 560
15.2.3 Formas de Atuação do Estado.............................................................................. 561
15.3 Monopólio Estatal ............................................................................................574
16. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..............................................579
16.1 Introdução........................................................................................................579
16.2 Classificação do Controle ..................................................................................581
16.3 Controle Administrativo ...................................................................................584
16.3.1 Meios de Controle................................................................................................ 585
16.3.2 Provocação da Administração Pública ................................................................. 586
16.3.3 Classificação do Recurso Administrativo .............................................................. 590
16.3.4 Arbitragem e Mediação ....................................................................................... 592
16.4 Controle Legislativo..........................................................................................594
16.4.1 Controle Político .................................................................................................. 595
16.4.2 Controle Financeiro ............................................................................................. 596
16.4.3 Tribunal de Contas............................................................................................... 598
 16.5 Controle Judicial ...............................................................................................603
16.5.1 Ações Judiciais..................................................................................................... 607
17. LEI Nº 9.784/99 - PROCESSO ADMINISTRATIVO FEDERAL ........................617
17.1 Introdução........................................................................................................617
17.2 Princípios do Processo Administrativo ..............................................................619
17.2.1 Princípio do Impulso Oficial ................................................................................. 619
17.2.2 Instrumentalidade das Formas ............................................................................ 620
17.2.3 Formalismo Necessário........................................................................................ 620
17.2.4 Devido Processo Legal ......................................................................................... 621
17.2.5 Contraditório e Ampla Defesa.............................................................................. 622
17.2.6 Verdade Real ....................................................................................................... 624
17.2.7 Gratuidade .......................................................................................................... 625
17.2.8 Motivação ........................................................................................................... 626
17.2.9 Segurança Jurídica .............................................................................................. 626
17.3 Suspeição e Impedimento ................................................................................627
17.4 Atos Processuais ...............................................................................................628
17.4.1 Forma, Tempo e Lugar dos Atos .......................................................................... 628
17.4.2 Comunicação dos Atos......................................................................................... 629
17.5 Características Específicas do Processo Administrativo .....................................630
1. NOÇÕES PRELIMINARES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
1.1 INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO
Existe uma grande divergência doutrinária na definição quanto ao conceito de Di-
reito Administrativo. Observando as principais doutrinas existentes no Brasil, podemos
perceber que a conceituação do Direito Administrativo está diretamente relacionada com
o elemento que cada autor considera mais importante, tendo como destaque:
» Ramo do Direito Público que regulamenta a função administrativa, sob a ótica
de Celso Antônio Bandeira de Mello.
» Conjunto harmônico de princípios que disciplinam a atuação de todos os entes,
agentes e atividades diretamente relacionados aos fins determinados pelo Estado,
na definição de Hely Lopes Meirelles.
» Normas e princípios de regência das relações jurídicas entre o Estado e a coletividade
na perseguição ao interesse público, no conceito de José dos Santos Carvalho Filho.
» Estado em atuação no campo jurídico não contencioso, nas palavras de Maria
Sylvia Zanella di Pietro.
Podemos estabelecer que o Direito Administrativo é um ramo do Direito Público
que estuda princípios e normas reguladoras do exercício da função administrativa e das
relações jurídicas resultantes dela, tendo como finalidade a intensa busca pelo interesse
público.

Veja como foi cobrado:

(2014 – Acafe – PC/SC – Adaptada) Direito Administrativo é o conjunto dos princí-

pios jurídicos de direito público que tratam da Administração Pública, suas entidades,
órgãos e agentes públicos.

( ) Certo ( ) Errado

A afirmativa apresentada na questão acima aponta exatamente para o conceito mais

amplo e aceito em concursos: a ideia do Direito Administrativo ser um ramo do di-
reito público de regulação das atividades gerais de interesse público. Gabarito: Certo.
 18 DIREITO ADMINISTRATIVO DECIFRADO

1.2 CONCEITOS

1.2.1 ESTADO
É uma instituição dotada de personalidade jurídica própria de Direito Público, com
organização política, administrativa e social e submetida às normas de uma lei máxima, no
nosso caso: a Constituição Federal. O conceito de Estado se identifica na devida formação
de três elementos essenciais, sendo eles: povo, território e governo. Povo é o conjunto de
indivíduos representando o componente humano; Território é o espaço físico ocupado
pelo Estado; Governo é o elemento diretivo do Estado. Apesar de ostentar a qualificação
de Pessoa Jurídica de Direito Público, o Estado atua tanto no Direito Público quanto no
Direito Privado, pelo fato de ser o responsável pela organização e pelo controle social,
exercendo assim a sua soberania.
Com a evolução da noção de Estado, passou-se a adotar a figura do Estado de Di-
reito centrada no entendimento de que a Administração Pública se submeterá ao direito
vigente, assim como qualquer outra pessoa detentora de direitos da sociedade. Tem-se
como parâmetro de observação a prevalência das normas abstratas e gerais sobre a vontade
do governante, ou seja: ao mesmo tempo que o Estado cria o direito, deve sujeitar-se a ele.
A noção de Estado de Direito se estabelece com a doutrina alemã do século XIX,
possuindo como elementos essenciais de sua identificação:
» Tripartição de Poderes: Organizada por Montesquieu e adotada pelo Brasil em
nosso atual modelo constitucional, representa a noção de poderes estruturados e
organizados de forma independente e harmônica entre si, não se confundindo
com os Poderes da Administração que serão estudados em capítulo mais adiante.
» Universalidade de Jurisdição: Determina que todas as atividades da Administração
Pública poderão sofrer controle absoluto de validade por meio de instrumentos
legalmente instituídos para essa finalidade.
» Generalização da Legalidade: Determinação que a observância ao princípio da
legalidade deve ser efetivada por todos os agentes da sociedade, sejam estes re-
presentantes do Estado ou não. A lei forma o objeto maior de validade das ações
dentro da organização social em nosso país.

1.2.2 GOVERNO
A concepção clássica considerava o governo como a união dos três poderes, sendo
consequentemente confundido com o conceito de Estado. Atualmente, tal concepção
foi afastada, aplicando-se o sentido subjetivo para sua definição.
Elemento formador do Estado, não podendo se confundir com o próprio Estado.
Governo é a atividade diretiva do Estado, responsável pela condução dos altos interes-
ses estatais e pelo poder político, tendo sua composição definida, prioritariamente, por
 NOÇÕES PRELIMINARES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 19

meio de eleições. Por esse conceito, podemos identificar ao longo do tempo a noção de:
“Governo Lula”, “Governo Collor”, “Governo FHC”, “Governo Bolsonaro”.

1.2.3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

É o conjunto de órgãos e agentes estatais no exercício da função administrativa,
seja na execução da função típica do Poder Executivo, seja na função atípica do Poder
Judiciário ou do Poder Legislativo. Por esse fato, não se pode confundir Administração
Pública com Poder Executivo.

Veja como foi cobrado:

(2016 – MPE/SC – Promotor de Justiça) Sinônimo de função de governo para a

doutrina brasileira, a função administrativa consiste primordialmente na defesa dos
interesses públicos, atendendo às necessidades da população, inclusive mediante in-
tervenção na economia.

( ) Certo ( ) Errado

Observe que no início do enunciado é feita uma observação não adotada em nosso en-
tendimento administrativo: função de governo e função administrativa não são termos
sinônimos. Função de Governo se refere ao conjunto de competências não relacionadas
com a atividade administrativa, sendo uma composição de responsabilidades políticas.
Já Função Administrativa se refere ao dever do Estado e seus representantes de atuar
na forma da lei em busca de interesse definido. Gabarito: Errado.

Igualmente, não se deve confundir Administração Pública (iniciais maiúsculas)

com administração pública (iniciais minúsculas), uma vez que administração pública é
uma expressão que designa a atividade de defesa concreta do interesse público. Sob essa
ótica, podemos afirmar que Concessionários e Permissionários exercem a administração
pública, mas não se confundem como integrantes da Administração Pública.
A expressão “Administração Pública” poderá ser empregada em diversos sentidos,
conforme veremos a seguir:
» Administração Pública em sentido subjetivo, orgânico ou formal: Conjunto de
agentes, órgãos e entidades públicas que exercem função administrativa, indepen-
dentemente do poder a que pertencem.
» Administração Pública em sentido objetivo, material ou funcional: Atividade
estatal consistente em defender de forma concreta o interesse público. Não se con-
funde com a função política de Estado, pois a administração possui competência
executiva e poder dentro somente da sua área de atribuições.
 20 DIREITO ADMINISTRATIVO DECIFRADO

Veja como foi cobrado:

(2018 – Vunesp – PC/SP – Delegado – Adaptada) O conceito de Administração

Pública possui vários sentidos, sendo correto afirmar que sob o sentido formal, a Ad-
ministração Pública deve ser entendida como o conjunto de funções administrativas
exercidas pelo Estado.

( ) Certo ( ) Errado

Sentido formal se refere à organização formal, órgãos de composições. Ao se tratar de

funções e atividades, estamos falando do sentido material. Gabarito: Errado.

1.3 TAREFAS PRECÍPUAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A doutrina clássica aponta três tarefas precípuas da Administração Pública. Seguin-
do uma cronologia histórica de atribuição de tarefas ao Poder Público, temos:
» Poder de Polícia (Função Ordenadora): Missão fundamental atribuída à Admi-
nistração durante o século XIX. Consiste na limitação e no condicionamento, pelo
Estado, de liberdades e propriedades privadas em favor do atendimento ao interesse
público, definido atualmente no art. 78 do Código Tributário Nacional.
Lei nº 5.172/66
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou
abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à
ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
» Serviços Públicos (Função Prestacional): Na primeira metade do século XX,
principalmente após a Primeira Guerra (1914-1918), as Constituições Sociais
passaram a atribuir ao Estado funções positivas de prestação de serviços públicos,
complementando as funções negativas já exercidas por meio do Poder de Polícia.
» Atividades de Fomento (Função Regulatória): A partir da metade do século XX
a Administração Pública passou também a exercer atividades de incentivo a setores
sociais específicos, a fim de estimular a ordem social e econômica e, consequente-
mente, o crescimento do país.
A doutrina moderna tem apontado uma quarta tarefa precípua do Estado, a ati-
vidade de intervenção (função de controle), espalhada em todas as funções do Estado,
sendo dever dos Poderes Legislativo e Judiciário a realização do controle das ações
interventivas. Tal atividade de intervenção é subdividida nas categorias:
» Intervenção na Propriedade Privada: Ações estatais de limitação da propriedade
privada, visando ao cumprimento do princípio da “função social da propriedade”.
 NOÇÕES PRELIMINARES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 21

CF/88, Art. 5º, XXIII – A propriedade atenderá a sua função social.

» Intervenção no Domínio Econômico: Atividades de disciplina, normatização e
fiscalização dos agentes econômicos.
CF/88
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de
atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos
da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
» Intervenção no Domínio Social: Atividade do Estado voltada ao apoio para os
economicamente hipossuficientes.

Veja como foi cobrado:

(2014 – FMP Concursos – TJ/MT – Juiz – Adaptada) Em face da formação histó-

rica do Direito Administrativo e do modelo de Estado vigente, é correto afirmar que
o regime jurídico juspublicista, no todo ou em parte, somente pode ser aplicado às
pessoas jurídicas de direito público.

( ) Certo ( ) Errado

O Direito Administrativo não se resume apenas a tutelar e regular as relações e ações

de pessoas jurídicas de direito público, mas todas as pessoas, jurídicas ou físicas, que
venham a ter relação com o Estado. Gabarito: Errado.

1.4 OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O conceito de Direito Administrativo normalmente é extraído da análise do seu
objeto como instrumento do Direito. Por conta disso, ao longo dos anos, foram desen-
volvidos diversos conceitos baseados no que se considerava como objeto fundamental
do Direito Administrativo à época.
Antigamente, era comum dizer que o objeto do Direito Administrativo era o estudo
do ato administrativo. Visão limitada, pois era muito fácil identificar que atos do Poder
Executivo não se restringiam a atos de Direito Administrativo, mas também de diversas
outras áreas do Direito. Além disso, o Direito Administrativo se encontrava sendo exercido
em todos os outros Poderes, e até mesmo por particulares.
Por influência do Direito Administrativo Francês (Escola de Bordeaux), passou a se
observar o objeto de estudo do Direito Administrativo sendo o serviço público. Mais uma
vez nos deparamos com um conceito limitado, pois não só o exercício do serviço público
configura a função administrativa. Poder de Polícia, Atividade de Fomento, Intervenção
do Estado são outras ações naturais da função administrativa.
 22 DIREITO ADMINISTRATIVO DECIFRADO

Prevalecendo no Brasil atualmente, observamos como objeto do Direito Adminis-

trativo a Administração Pública, sua estrutura, seus serviços, seus agentes de composição.
Com isso podemos identificar:
» Objeto Imediato: Princípios e Normas que regulam a função administrativa.
» Objeto Mediato: Disciplina das atividades, agentes, pessoas e órgãos da Admi-
nistração Pública.
Fica claro que o objeto de estudo do Direito Administrativo é dinâmico e evolui
em consonância com a atividade administrativa e o desenvolvimento do Estado.

Veja como foi cobrado:

(2014 – FCC – MPE/PE – Promotor de Justiça – Adaptada) Em sua formação,

o Direito Administrativo brasileiro recebeu a influência da experiência doutrinária,
legislativa e jurisprudencial de vários países, destacando-se especialmente a França,
considerada como berço da disciplina. No rol de contribuições do Direito Administra-
tivo francês à prática atual do Direito Administrativo no Brasil, não é correto incluir
o sistema de contencioso administrativo.

( ) Certo ( ) Errado

O sistema adotado no Brasil deriva do Direito Inglês, conhecido como sistema de ju-
risdição una, admitindo que todos os litígios, inclusive administrativos, sejam decididos
pelo Poder Judiciário. Não adotamos o conceito francês do contencioso administrativo,
em que a própria Administração Pública exerce poder de julgamento sobre legalidade
de seus atos, afastando a possibilidade de intervenção por via judicial. Gabarito: Certo.

1.5 FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

A princípio, devemos entender que são consideradas fontes do Direito Adminis-
trativo determinados comportamentos que ensejam a criação de uma norma imperativa.
Importante esse destaque pois, no Brasil, o Direito Administrativo não se encontra
codificado, ou seja, os textos administrativos não se encontram reunidos em um só cor-
po legal, como ocorre com outros ramos como no Direito Penal e no Direito Civil. As
normas administrativas estão espalhadas tanto no texto constitucional quanto em leis
ordinárias, complementares, medidas provisórias, decretos e outros diplomas normativos.
No Direito, fontes são fatos jurídicos de onde emanam normas. Tais fontes po-
dem ser:
» Primárias, Maiores ou Diretas: Nascedouro principal e imediato das normas.
» Secundárias, Menores ou Indiretas: Constituem instrumentos acessórios de ori-
gem de normas, derivam de fontes primárias.
 NOÇÕES PRELIMINARES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 23

Como fonte primária do Direito Administrativo, encontramos somente a lei. Dou-

trinas, jurisprudências, costumes, princípios gerais e tratados internacionais, por se
submeterem à lei, são consideradas fontes secundárias.

Veja como foi cobrado:

(2015 – Vunesp – PC/SP – Delegado – Adaptada) O conceito de Direito Adminis-

trativo é peculiar e sintetiza-se no conjunto harmônico de princípios jurídicos que
regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta,
direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. A par disso, é fonte primária
do Direito Administrativo a lei, em sentido amplo.

( ) Certo ( ) Errado

Somente a lei é considerada fonte primária do Direito Administrativa. Todas as ou-

tras fontes aceitas no Direito brasileiro terão função secundária em nossa disciplina.
Gabarito: Certo.

Vamos realizar uma análise mais aprofundada de cada fonte:

Lei: É o único instrumento habilitado a criar diretamente deveres e proibições,
obrigações de fazer ou de não fazer, inovando no ordenamento jurídico, sob a ótica
constitucional definida no art. 5º, II, da CF: “Ninguém será obrigado a fazer ou deixar
de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
Tal rigidez decorre do Princípio da Legalidade nesse ramo jurídico. O vocábulo
lei deve ser interpretado da forma mais ampla possível, abrangendo todas as espécies
normativas, incluindo a Constituição Federal (e suas Emendas Constitucionais) e todas
as normas ali dispostas que tratem especificamente da matéria de Direito Administra-
tivo, além dos demais atos normativos primários (constituições estaduais, leis orgânicas,
leis ordinárias, complementares, delegadas, decretos-lei, medidas provisórias, decretos
legislativos, regulamentos e resoluções).
» Doutrina: Resulta de estudos e análises feitas pelos juristas e estudiosos do Direito
Administrativo, formando um arcabouço teórico que, apesar de não criar direta-
mente a norma, esclarece o sentido e o alcance das regras jurídicas – determinando
como os operadores do direito devem compreender as determinações legais – e in-
fluencia na elaboração de novas normas. Em momentos de identificação de normas
com conteúdo complexo e de difícil entendimento, a doutrina apresentada pelos
renomados estudiosos impacta tanto quanto a própria criação de uma norma.
» Jurisprudência: Resultado de decisões reiteradas apresentadas por diversos órgãos
judiciais sobre a mesma matéria. Ao identificar essa semelhança de interpretação
entre órgãos distintos, pode-se depreender uma orientação acerca de determinada
matéria. Não tem a força de uma norma, mas possui enorme influência sobre a
 24 DIREITO ADMINISTRATIVO DECIFRADO

maneira que determinadas regras passam a ser entendidas e aplicadas. Importan-

te destacar aqui o surgimento das Súmulas Vinculantes, resultado da Emenda
Constitucional nº 45/04, expedidas pelo Supremo Tribunal Federal. Tal Súmula
Vinculante deriva da jurisprudência, porém é de cumprimento obrigatório pela
Administração Pública, revestindo-se de força cogente para agentes, órgãos e
entidades administrativas.
CF/88
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, me-
diante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria
constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial,
terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à adminis-
tração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como
proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
» Costumes: Práticas reiteradas da autoridade administrativa capaz de estabelecer
padrões obrigatórios de comportamento. Considerados como costumes adminis-
trativos, criam no administrador o hábito de esperar por um determinado modo
de agir, podendo causar uma insegurança geral em caso de mudança repentina
de forma de ação. Vale destacar que costumes administrativos não possuem força
jurídica de lei, portanto só se deve considerar como uma prática vigente e exigível
aquela que não contrarie nenhuma regra ou princípio estabelecido na legislação.
Além das fontes tratadas anteriormente, alguns doutrinadores adicionam a esse rol:
» Princípios Gerais do Direito: Normas não escritas que não sejam específicas do
Direito Administrativo, mas que servem como base para ele, configurando-se vetores
genéricos de ordenamento do Estado.
» Tratados Internacionais: Independentemente do rito de tramitação, ao serem
incorporados ao ordenamento jurídico, passam a ser considerados como fontes do
Direito Administrativo.