Atos Administrativos

THIAGO SILVA 00270347631 THIAGO SILVA 00270347631 THIAGO SILVA 00270347631 THIAGO SILVA 00270347631 T
03/08/2022
Atos administrativos
Arquivo revisado e atualizado até 08/03/2023

DIREITO ADMINISTRATIVO
Atos Administrativos
SUMÁRIO
SUMÁRIO .......................................................................................................................................................... 3
DIREITO ADMINISTRATIVO ......................................................................................................................... 5
QUAL DEVE SER O FOCO? ....................................................................................................................................5
1. ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................................................................5
1.1. Necessária Distinção ....................................................................................................................................5
1.2. Atos Administrativos x Atos da Administração ...................................................................................7
1.3. Atos Administrativos ....................................................................................................................................9
1.4. Elementos ou Requisitos do Ato Administrativo.............................................................................. 10
1.4.1. Competência ........................................................................................................................................ 10
1.4.2. Finalidade .............................................................................................................................................. 16
1.4.3. Forma...................................................................................................................................................... 17
1.4.4. Motivo..................................................................................................................................................... 19
1.4.5. Objeto ..................................................................................................................................................... 24
1.5. Elementos e pressupostos do ato administrativo segundo Celso Antônio Bandeira de Mello
.................................................................................................................................................................................. 26
1.6. Atributos do Ato Administrativo............................................................................................................ 27
1.6.1. Presunção de veracidade ................................................................................................................. 27
1.6.2. Presunção de legitimidade .............................................................................................................. 27
1.6.3. Imperatividade ou Coercibilidade .................................................................................................. 29
1.6.4. Exigibilidade ......................................................................................................................................... 29
1.6.5. Executoriedade ou autoexecutoriedade ...................................................................................... 30
1.6.6. Tipicidade (Di Pietro) ......................................................................................................................... 31
1.7. Fases de constituição do ato administrativo ...................................................................................... 31
1.7.1. Perfeição (ou existência)................................................................................................................... 31
1.7.2. Validade (ou regularidade) .............................................................................................................. 32
1.7.3. Eficácia ................................................................................................................................................... 32
1.7.4. Atos após a formação ....................................................................................................................... 33
1.8. Classificação dos Atos Administrativos .............................................................................................. 34
1.8.1. Quanto ao grau de liberdade .......................................................................................................... 34
1.8.2. Quanto à Formação ............................................................................................................................ 34
1.8.3. Quanto aos destinatários ................................................................................................................. 38
1.8.4. Quanto ao objeto ................................................................................................................................ 38
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1.8.5. Quanto à estrutura ............................................................................................................................. 39
1.8.6. Quanto aos efeitos ............................................................................................................................. 39
1.8.7. Quanto aos resultados na esfera jurídica.................................................................................... 40
1.8.8. Quanto ao alcance .............................................................................................................................. 40
1.9. Espécies de Atos Administrativos ......................................................................................................... 41
1.9.1. Atos Normativos ................................................................................................................................. 41
1.9.2. Atos Ordinatórios ............................................................................................................................... 42
1.9.3. Atos Negociais..................................................................................................................................... 43
1.9.4. Atos Enunciativos ............................................................................................................................... 46
1.9.5. Atos Punitivos ...................................................................................................................................... 50
1.10. Extinção dos Atos Administrativos .................................................................................................... 51
1.10.1. Extinção Natural ............................................................................................................................... 52
1.10.2. Renúncia ............................................................................................................................................. 52
1.10.3. Desaparecimento da pessoa ou coisa sobre a qual o ato recai ......................................... 53
1.10.4. Retirada ............................................................................................................................................... 53
1.10.5. Anulação ............................................................................................................................................. 53
1.10.7. Revogação .......................................................................................................................................... 63
1.10.8. Cassação ............................................................................................................................................. 66
1.10.9. Caducidade/Decaimento ................................................................................................................ 66
1.10.10. Contraposição (derrubada)......................................................................................................... 67
1.11. Estabilização dos efeitos do ato .......................................................................................................... 67
TAREFAS PARA O ESTUDO ATIVO ................................................................................................................ 69
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TEMA
Atos administrativos.
ARTIGOS IMPORTANTES
Lei 9784/99 – Arts. 11, 12 ,14 50 e 54
Lei 4.717 – Art. 2º
Lei 8.437 – Art. 1º, 2º e 4º
QUAL DEVE SER O FOCO?
1- Elementos dos atos administrativos
2- Teoria dos motivos determinantes
3- Presunção de legitimidade e de veracidade. Imperatividade. Autoexecutoriedade.
Tipicidade
4- Mérito administrativo
5- Anulação x revogação
6- Convalidação dos atos administrativos
1. ATOS ADMINISTRATIVOS
1.1. Necessária Distinção
a) Fato- é todo e qualquer acontecimento, seja decorrente de condutas humanas ou simples
sucessão de eventos alheios à atuação das pessoas;
b) Fato Jurídico – Quando os fatos interferem nas relações travadas entre pessoas e, por isso,
precisam de regulamentação por meio de normas jurídicas. Podem se subdividir em:
b.1. Fatos da Natureza (fatos jurídicos strictu sensu) – ex: Nascimento e morte.
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b.2. Fatos de Pessoas (atos jurídicos) – Ato humano que manifesta vontade de forma a
interferir no direito.
FATO ATO
Acontecimento Manifestação de Vontade
Correntes doutrinárias sobre a diferenciação entre fatos e atos administrativos:
I- Corrente Clássico-voluntarista (Maria Sylvia Zanella Di Pietro): ato
administrativo é um comportamento humano voluntário que produz efeitos
na seara administrativa, enquanto fato administrativo é um acontecimento da
natureza relevante para o Direito Administrativo (morte de servidor,
prescrição).
II- Corrente Antivoluntarista (Celso Antônio Bandeira de Mello): ato
administrativo é enunciado prescritivo, declaração jurídica que disciplina
coisas e situações, enquanto que fato administrativo não possui caráter
prescritivo, sendo simplesmente acontecimento a que a lei atribui
consequências jurídicas. Como consequência, os fatos administrativos não
são nem anuláveis, nem revogáveis.
III- Corrente Materialista (Hely Lopes Meirelles): ato administrativo é
manifestação volitiva da Administração, no desempenho das funções de
Poder Público, visando produzir algum efeito jurídico, enquanto que fato
administrativo é toda atividade pública material em cumprimento de decisão
administrativa. O fato administrativo sempre resulta do ato administrativo
que o determina.
IV- Corrente Dinamicista (José dos Santos Carvalho Filho – Teoria
Majoritária): fato administrativo é toda atividade material da administração,
no exercício de função administrativa, que visa a efeitos de ordem prática
para a Administração (alteração dinâmica). O fato pode ser um evento da
natureza (fato administrativo natural) ou comportamento voluntário (fato
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administrativo voluntário). Nem sempre tem como fundamento atos
administrativos. O fato administrativo voluntário deriva de ato administrativo
ou de conduta administrativa. Exemplos: apreensão de mercadorias, raio que
destrói bem público, desapropriação e requisição.
1.2. Atos Administrativos x Atos da Administração
Nem todo ato praticado pela Administração Pública é ato administrativo, sendo o ato da
administração mais amplo do que a noção de ato administrativo, uma vez que este é espécie
daquele.
Há dois entendimentos doutrinários distintos sobre o conceito de atos da Administração:
● Di Pietro (corrente minoritária): considera que os atos da Administração são todos os
atos jurídicos praticados pela Administração Pública, incluindo os atos administrativos;
● José dos Santos Carvalho Filho, CABM (corrente majoritária): considera que atos da
Administração são atos jurídicos praticados pela Administração Pública que não se
enquadram no conceito de atos administrativos, como os atos legislativos expedidos
no exercício da função atípica, os atos políticos definidos na CF, os atos regidos pelo
direito privado e os atos materiais.
Podem ser divididos em:
Atos Políticos ou Quando há exercício da função política e podem exercê-la os membros do
de governo Legislativo, Judiciário e do Executivo. Na prática, não são sequer
considerados atos da Administração, pois são exercidos pelo Estado no
exercício de função política. São praticados com ampla discricionariedade
e com competência extraída da CF. O controle jurisdicional será admitido
somente quando houver prejuízo específico à esfera individual de
particulares. Exemplos.: declaração de guerra, decreto de intervenção
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federal, veto a projeto de lei, indulto.
JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO entende que esses atos NÃO
seriam propriamente atos administrativos, mas atos de governo, já que seu
fundamento de encontra na CF e, por isso, inexistiriam parâmetros prévios de
controle. Por outro lado, são esses os atos que permitem a condução das
políticas, diretrizes e estratégias do governo, comportando tais atos maior
discricionariedade para os governantes.
Atos Privados ou São os atos da Administração Pública regidos pelo direito privado, em que a
de Gestão Administração atua sem prerrogativas, como se particular fosse, ou seja,
destituída de poder de império. Exemplos: locação imobiliária e contrato de
compra e venda.
Atos Materiais Também chamados de FATOS ADMINISTRATIVOS, já que não manifestam
a vontade do Estado, sendo atos de mera execução de atividade. Consistem
na prestação concreta de serviços. Ex: ato de determina a demolição de um
prédio => a demolição em si é mero ato material; poda de árvore; varrição de
rua; cirurgia em hospital público.
DI PIETRO entende que os atos materiais da Administração NÃO contêm
manifestação de vontade, mas envolvem apenas a execução.
Atos Legislativos praticados excepcionalmente pela Administração Pública no exercício de
e Jurisdicionais função atípica. Ex.: medida provisória.
Contratos vinculações jurídicas bilaterais, distinguindo-se dos atos administrativos que
Administrativos são prescrições unilaterais da Administração, em geral. Exemplos: concessão
de serviço público, parceria público-privada.
Atos Atos por meio dos quais a Administração atua por meio da função
Administrativos administrativa, sob o regime de direito público e ensejando a manifestação do
Estado ou de quem lhe faça as vezes. Podem ser praticados ou não pela
Administração Pública, haja vista que podem ser delegados.
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1.3. Atos Administrativos
Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, tem-se que ato administrativo é a declaração do
Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob
regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário.
Ainda, Alexandre Mazza define ato administrativo como toda manifestação expedida no
exercício da função administrativa, com caráter infralegal, consistente na emissão de comandos
complementares à lei, com a finalidade de produzir efeitos jurídicos.
São atos jurídicos decorrentes da manifestação de vontade humana que repercute na esfera
dos cidadãos, devendo ser emanado por agente público.
Inexistem, na esfera do Direito Administrativo, atuações totalmente discricionárias, haja vista
a definição legal com critérios objetivos de determinados elementos dos atos administrativos,
mesmo nos discricionários. Até mesmo os elementos do ato administrativo que podem ter feição
discricionária (como o motivo e objeto), quando devidamente regulamentados ou discriminados
pela Lei, passam a ser vinculados, perdendo o caráter discricionário.
De acordo com Rafael Carvalho Rezende Oliveira, o mérito pode ser entendido como a
liberdade dada pelo legislador ao agente público para que se exerça o juízo de ponderação dos
motivos e se escolha os objetos dos atos administrativos discricionários, não havendo mérito na
edição de atos vinculados.
JULGADO IMPORTANTE
O Poder Judiciário não pode fazer a revisão judicial do mérito da decisão administrativa proferida
pelo CADE. (STF. 1ª Turma. RE 1083955/DF, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 28/5/2019 - Info 942)
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STF reafirma sua jurisprudência de que não cabe controle judicial
referente à correção das questões em concurso público, uma vez que isso
seria controle de mérito, que não pode ser feito pelo Poder Judiciário.
Cabe apenas controle para se verificar se a matéria cobrada na questão
está ou não no programa do edital do concurso, por se tratar, aqui, de
controle de legalidade (RE N. 632.853-CE RELATOR: MIN. GILMAR
MENDES)
ATOS VINCULADOS ATOS DISCRICIONÁRIOS
Se preenchidos os requisitos objetivamente É aquele ato determinado em lei, em que o
definidos no texto legal, o ato administrativo dispositivo confere margem de escolha ao
deve ser praticado pelo Poder Público, não administrador público mediante análise das
havendo qualquer possibilidade e emissão de razões de oportunidade e conveniência. A
juízo de valor pela autoridade estatal, de modo discricionariedade NÃO se confunde com
que a simples ocorrência de previsão legal arbitrariedade, somente sendo exercida
enseja direito adquirido a particulares. dentro dos limites definidos pela legislação
aplicável.
1.4. Elementos ou Requisitos do Ato Administrativo
DICA: COM FI FOR M OB
● Competência
● Finalidade
● Forma
● Motivo
● Objeto
1.4.1. Competência
Alguns autores preferem utilizar a “competência”, já Rafael Oliveira prefere utilizar o termo
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“sujeito” ou “agente” como elemento da existência do ato, uma vez que a competência é requisito de
validade do ato, pg. 298 (nota de rodapé), Livro “Curso de Direito Administrativo” da Editora Gen.
1.4.1.1. Disposições Gerais
Definido em lei ou atos administrativos gerais, e em algumas situações decorrem da previsão
da CF e não pode ser alterado por vontades das partes ou do administrador público.
A competência em Direito Administrativo abarca a capacidade civil, isto é, o sujeito para ser
competente possui capacidade civil. Nesse sentido, a perda de capacidade civil gera a perda da
competência.
MARÇAL JUSTEN defende que a competência administrativa é a atribuição normativa da
legitimação para a prática de um ato administrativo.
QUAIS SÃO AS FONTES DE COMPETÊNCIA?
A doutrina identifica duas fontes de competência:
● Fonte primária - é quem define no primeiro plano a competência, ou seja, lei
em sentido amplo (englobando o texto constitucional);
● Fonte secundária - é quem define no plano interno do órgão, ou seja, para
apontar exatamente quem é o sujeito, que será previsto em ato
administrativo.
A atuação administrativa é um poder-dever conferido ao Poder Público e distribuído entre os
seus agentes e órgãos internos.
É elemento vinculado do ato e que NÃO se presume!
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Segundo Odete Medauar, verifica-se a competência do agente baseando-se em três pontos:
a) matérias incluídas entre suas atribuições, levando-se em conta o grau hierárquico e possível
delegação - competência ratione materiae; b) âmbito territorial em que as funções são
desempenhadas -competência ratione loci; c) limite de tempo para o exercício das atribuições -
competência ratione temporis.
A competência administrativa decorre SEMPRE da lei, mas a avocação e a delegação podem
ocorrer por atos infralegais:
AVOCAÇÃO DELEGAÇÃO
Decorre da hierarquia NÃO exige hierarquia
1.4.1.2. Características da competência
IMPRESCRITÍVEL IMPRORROGÁVEL IRRENUNCIÁVEL (=
inderrogável)
Não se extingue com a inércia Não pode ser atribuída ao Em função do princípio da
do agente; agente público pelo fato de ter indisponibilidade do interesse
praticado o ato para o qual não público, não se pode renunciar
tinha atribuição, sem que total ou parcialmente os
houvesse objeção por parte de poderes ou competências,
terceiros, devendo o agente salvo autorização em lei.
público manter a sua
competência originária;
1.4.1.3. Delegação e Avocação de Competência
DELEGAÇÃO É EXTENSÃO DE COMPETÊNCIA, de forma TEMPORÁRIA, para outro ente de
MESMA HIERARQUIA OU DE NÍVEL HIERÁRQUICO INFERIOR, para o exercício de determinados
atos especificados no instrumento de delegação.
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No ato de delegação, deve se definir o tempo e a matéria delegada de forma específica,
estabelecendo os limites de atuação do agente delegado, já que os atos de delegação genérica são
NULOS, devendo ainda ser publicado.
Em que consiste a Cláusula de Reserva?
Como regra geral, o agente delegante NÃO transfere a competência, mas apenas a amplia,
mantendo-se competente após a delegação com o agente delegado.
COMPETÊNCIA DELEGADA X AÇÕES JUDICIAIS
SÚMULA 510 STF: Praticado ato por autoridade, no exercício de competência delegada,
contra ele cabe mandado de segurança ou a medida judicial
Esse entendimento se respalda no fato de que o ato praticado por delegação deve ser
considerado praticado pelo agente delegado.
1.4.1.4. Vedação à delegação de competência:
* Dica para decorar: ANO RAD EX
● Para a edição de atos normativos – No entanto, o art. 84 CF permite a delegação de
algumas atribuições do Presidente da República aos Ministros de Estado, AGU e PGR.
● Para a decisão de recursos administrativos;
● Competência exclusiva, definida em lei – No entanto, é admitida a delegação para a
prática de atos decorrentes de competências privativas de determinado agente público;
Veja o art. 13 da Lei 9784/99:
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I - a edição de atos de caráter normativo;
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II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
AVOCAÇÃO ocorre quando o AGENTE CHAMA PARA SI A COMPETÊNCIA DE OUTRO
AGENTE, devendo haver a SUBORDINAÇÃO, sendo alteração de competência de caráter
temporário e restrito, possuindo como objetivo evitar decisões contraditórias.
Art. 15, Lei 9784/99. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos
relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência
atribuída a órgão hierarquicamente inferior.
Para o STF, é legítima a delegação de competência pelo Governador de Estado a secretário
estadual para a aplicação da pena de demissão a servidores público.
DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA X DELEGAÇÃO DE ASSINATURA
Na delegação de competência, há efetiva transferência de competência e da responsabilidade
pela função que será exercida pelo delegatário; na segunda hipótese, o delegatário apenas assina
atos administrativos em nome do delegante, sem assumir qualquer responsabilidade pelo respectivo
conteúdo. A delegação de assinaturas é comum no cotidiano da Administração e tem por objetivo
desafogar os trabalhos e garantir celeridade administrativa.
RENÚNCIA DA COMPETÊNCIA X DELEGAÇÃO
Na renúncia, o agente de recusa a exercer a função administrativa, denotando completa
omissão administrativa, que deve ser punida disciplinarmente. Na delegação, o agente transfere a
competência para outro agente para que a função administrativa seja efetivamente exercida.
QUAIS SÃO OS VÍCIOS QUE PODEM ATACAR O ELEMENTO COMPETÊNCIA DO ATO?
O elemento competência pode ser viciado por incompetência e por incapacidade.
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a) Por incompetência: ocorre por excesso de poder, usurpação de função ou função de fato.
● Ocorre excesso de poder quando o agente atua fora ou além de sua esfera de
competências, estabelecida em lei. Trata-se de espécie do gênero abuso de poder. Assim,
abuso de poder é o gênero, do qual são espécies o excesso de poder (vício de competência)
e o desvio de poder (vício no elemento finalidade dos atos administrativos).
o Tanto o excesso como o desvio de poder podem configurar crime de abuso de
autoridade (Lei 4.898/65), hipótese em que ficará sujeito à responsabilidade
administrativa e à penal, podendo ainda responder civilmente, se de seu ato
resultarem danos patrimoniais e morais.
o O vício de competência (excesso de poder) admite convalidação, salvo se se tratar
de competência em razão da matéria ou de competência exclusiva. Nestes dois
últimos casos, o excesso de poder gera um ato nulo.
● A usurpação da função é crime (art. 328 do CP) cometido por alguém que não foi por
nenhuma forma investido no cargo, emprego ou função pública. O agente não tem
nenhuma espécie de vinculo funcional com a administração (DI PIETRO). Neste caso, a
maioria da doutrina considera o ato inexistente.
● Ocorre a função de fato quando a pessoa foi investida no cargo, emprego ou função
pública, mas há alguma ilegalidade em sua investidura ou impedimento para a prática do
ato. Em função da teoria da aparência (para os administrados, a situação tem total
aparência de legalidade, de regularidade), o ato é considerado válido, ou pelo menos o são
os efeitos dele decorrentes.
b) Por incapacidade: A Lei 9.784/99 prevê, em seu art. 18, os casos de impedimento, e no art. 20,
os casos de suspeição de autoridade ou servidor público, praticamente nos mesmos moldes do
CPC. Cumpre salientar, porém que, no Direito Administrativo, ambas as hipóteses se enquadram
como atos anuláveis, passíveis de convalidação por autoridade que não esteja na mesma situação
de impedimento ou suspeição.
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1.4.2. Finalidade
É escopo do ato, sendo tudo aquilo que se busca proteger com a prática do ato. A finalidade é
o efeito jurídico MEDIATO do ato administrativo, isto é, aquilo que o administrador público quer
buscar em um momento posterior à prática do ato, qual seja, a finalidade pública.
Para a doutrina, todo ato administrativo possui DUAS FINALIDADES:
Finalidade Genérica Finalidade Específica
Presente em todos os atos, é o atendimento ao É definida em lei e estabelece qual a finalidade
interesse público de cada ato especificamente.
OBSERVAÇÃO
Em determinadas situações, o ato é praticado no interesse público, mas com desvio da
finalidade específica, a exemplo de quando se exonera um servidor público com a intenção de puni-
lo. Assim, sendo violada a finalidade específica, mesmo que o agente esteja buscando o interesse
público, há o desvio de finalidade.
Ainda que o Administrador Público NÃO atue com a intenção de satisfazer interesses pessoais,
a prática do ato com a intenção de alcançar finalidade diversa da expressamente imposta na regra
que a definiu configura vício, por desvio de poder, SALVO nos casos de tredestinação lícita, na
desapropriação.
A finalidade é SEMPRE elemento vinculado do ato quanto à finalidade específica, podendo
ser discricionário se analisada a finalidade genérica que é o interesse público (conceito jurídico
indeterminado).
Segundo Mazza, a finalidade é o pressuposto teleológico do ato administrativo, constituindo-
se no bem jurídico pertinente ao interesse público pretendido com a prática do ato.
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De encontro à maioria da doutrina, Celso Antônio Bandeira de Mello entende que existe
margem de liberdade na finalidade legal do ato, adquirindo a condição de requisito discricionário
para o referido autor.
Ainda no que tange a finalidade, é importante tratar do ABUSO DE PODER.
Subdivide-se em:
Desvio de poder (= desvio de finalidade) Excesso de poder (= vício de competência)
Ocorre quando o agente público pratica ato Ocorre quando o agente público excede os
visando fim diverso do previsto. limites da sua competência.
1.4.3. Forma
É a exteriorização do ato, determinada por lei, decorrente do PRINCÍPIO DA SOLENIDADE. A
ausência de forma importa a inexistência do ato administrativo, já que a forma é instrumento de
projeção do ato.
Não basta a manifestação de vontade, mas a formalização deve respeitar os critérios
previamente definidos em lei, sob pena de irregularidade da conduta. Nesse caso, o desrespeito às
finalidades específicas NÃO gera a inexistência do ato, mas a sua ilegalidade, devendo ser
anulado.
A declaração de ilegalidade poderá ser feita pela própria Administração Pública, no exercício
da autotutela estatal, ou mediante decisão judicial fundamentada.
Os atos administrativos devem ser praticados por escrito, em língua portuguesa, salvo em
algumas exceções.
A forma NÃO configura a essência do ato – finalidade estatal -, mas tão somente o
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instrumento necessário para que a conduta administrativa alcance os seus objetivos.
Vale ressaltar que, Maria Sylvia Zanella di Pietro assevera que é integrante do conceito de
forma a motivação do ato administrativo, ou seja, a exposição dos fatos e do direito que serviram de
fundamento para a prática do ato; a sua ausência impede a verificação de legitimidade do ato.
Nesse sentido, o art. 22 da Lei nº 9.784/99 consagra o princípio do Informalismo ou do
Formalismo moderado.
De acordo com o dispositivo legal, os atos do processo administrativo não dependem de forma
determinada senão quando a lei expressamente a exigir.
Ademais, o § 1o afirma que os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em
vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável.
SILÊNCIO ADMINISTRATIVO
O silêncio administrativo, diante de determinada situação, NÃO produz qualquer efeito, salvo
as hipóteses previstas no próprio texto legal. A ausência de conduta NÃO configura um ato
administrativo, mas somente um fato administrativo.
Sobre o silêncio da Administração Pública, Alexandre Mazza ressalta que, em regra, a inércia
administrativa não tem importância para o Direito, podendo ocorrer, porém, de a lei atribuir-lhe
algum significado específico, ligando efeitos jurídicos à omissão da Administração.
É POSSÍVEL A RESPONSABILIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO DECORRENTE DO SILÊNCIO
ADMINISTRATIVO?
Caso a omissão da Administração Pública venha a resultar em um dano jurídico, tal omissão
poderá ensejar responsabilização patrimonial do Estado, bem como a do próprio servidor, nos
casos de dolo ou culpa (art. 37, §6° da CF/88).
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As hipóteses de responsabilização não se restringem à ausência de resposta pelo exercente
da função administrativa, devendo ser também aplicáveis às situações em que a resposta surja
quando já superado o tempo razoável para aquela manifestação (direito à razoável duração do
processo - inciso LXXVIII, do artigo 5º da Carta Magna).
Nas hipóteses de não haver previsão legal específica de prazo para a oferta de resposta pela
Administração, deve-se aplicar, subsidiariamente, o lapso de 30 dias previsto na Lei 9.784/99
(arts. 49 e 59, § 1º), responsável pela regulação do processo administrativo no âmbito federal.
Diante de provocação feita pelo particular, a inércia administrativa é ilicitude sanável por meio
de provocação do Poder Judiciário, o qual pode determinar que o agente público pratique o ato,
cessando a ilegalidade que decorria da omissão estatal, não configurando invasão no mérito
administrativo, desde que o Judiciário NÃO interfira no conteúdo da conduta a ser praticada.
O vício de forma é sanável quando não gerar prejuízo ao interesse público nem a terceiros,
devendo ser mantido o ato viciado. No entanto, em algumas situações, o vício de forma é insanável,
por atingir diretamente o próprio conteúdo do ato.
De modo geral, a forma é sempre elemento vinculado, mesmo nos atos administrativos
discricionários, SALVO se a lei estabelecer mais de uma forma possível para o ato ou for silente
quanto à forma a ser obedecida para a prática de determinado ato, quando então será
discricionária.
1.4.4. Motivo
São as razões de fato e de direito que justificam a prática do ato.
Para que o motivo do ato seja válido, e consequentemente não haja irregularidades, exige-se
que o fato narrado no ato praticado seja real e efetivamente tenha ocorrido da forma como descrita
na conduta estatal, bem como a situação fática perpetrada pelo particular deve corresponder
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exatamente à situação disposta em lei como justificadora do ato administrativo (subsunção da norma
à situação de fato).
O motivo é elemento do ato administrativo que pode ser discricionário.
Deve haver adequação entre o motivo que deu ensejo à prática do ato e o resultado a ser obtido
pela atuação estatal propriamente dita (para alguns doutrinadores, isso seria a causa do ato
administrativo, configurando-se pressuposto de validade da conduta).
MOTIVO X MOTIVAÇÃO
Motivo NÃO é sinônimo de motivação. Motivação é a exposição dos motivos do ato, ou
seja, a fundamentação do ato administrativo. Dessa forma, enquanto o motivo é um elemento
do ato administrativo, a motivação integra a formalização do ato. Assim, o ato sem motivação
possui um vício no elemento forma.
Segundo Matheus Carvalho, deve ser feita a diferenciação entre duas hipóteses:
I- O ato administrativo foi praticado com a devida motivação, mas os motivos
apresentados são falsos ou não encontram correspondência com a justificativa legal
para a prática da conduta. Nesses casos, pode-se dizer que o ato é viciado, por
ilegalidade no elemento motivo.
II- O ato é praticado em decorrência de situação fática verdadeira e prevista em lei,
contudo, o administrador público não apresentou a motivação do ato. Trata-se de ato
com vício no elemento forma.
MOTIVO X MÓVEL X MOTIVAÇÃO
Motivo – É a situação prevista em lei que ocorre, de fato, justificando a prática do ato
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administrativo;
Motivação – É a exteriorização dos motivos, sua explanação, é a justificação do ato
administrativo
Móvel – É a real intenção do agente público quando pratica a conduta estatal.
Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, não se pode confundir motivo com motivação do ato,
vez que motivação é a demonstração, por escrito, de que os pressupostos de fato realmente
existiram e diz respeito às formalidades do ato, que integram o próprio ato.
OBRIGATORIEDADE DE MOTIVAÇÃO
O art. 50 da Lei nº 9.784/99 preconiza que a motivação é obrigatória para todos os atos
administrativos que:
I- neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II- imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III- decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV- dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V- decidam recursos administrativos;
VI- decorram de reexame de ofício;
VII- deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres,
laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII- importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
Posições doutrinárias sobre a obrigatoriedade de motivação:
1. Necessidade de motivação apenas dos atos vinculados, dispensando-a nos atos
discricionários.
2. Necessidade de motivação apenas dos atos discricionários e alguns vinculados, já que
21
a motivação estaria implícita nestes.
3. Necessidade de motivação de todos os atos administrativos: teoria majoritária.
Considera a motivação um princípio implícito na Constituição Federal. Aplicação do art. 50, da
Lei nº 9.787/99.
O motivo é requisito necessário à formação do ato administrativo e a motivação, alçada à
categoria de princípio, é obrigatória ao exame da legalidade, da finalidade e da moralidade
administrativa. (STJ, AgRg no RMS 15350)
Para Rafael Carvalho:
“Entendemos que a motivação dos atos administrativos, independentemente
de previsão legal expressa nesse sentido, diminui a possibilidade de atuação
arbitrária da Administração. A transparência pública impõe a exposição das
razões de fato e de direito que ensejaram a prática de determinado ato. A
motivação confere maior legitimidade à atuação estatal, servindo como
parâmetro importante de controle judicial e social, bem como instrumento
inibidor da arbitrariedade administrativa. A obrigatoriedade de motivação é
uma exigência constitucional que deriva dos princípios democrático, da
legalidade, da publicidade e da ampla defesa e do contraditório.” – pg. 306,
Livro “Curso de Direito Administrativo” da Editora Gen.
Momento da motivação: A motivação deve ser apresentada anteriormente ou
concomitantemente à prática do ato. Contudo, para o STJ, é possível a motivação expressa em
momento posterior (como na prestação de informações em mandado de segurança), desde que os
motivos sejam idôneos e preexistentes.
Teoria dos Motivos Determinantes: Segundo essa teoria, que surgiu no direito francês,
adotada pelo STJ (AgRg no Resp 1280729), a Administração, ao justificar o ato administrativo, fica
vinculada às razões ali expostas, para todos os efeitos jurídicos. A motivação é que legitima e confere
22
validade ao ato discricionário, de modo que, enunciadas pelo agente as causas em que se pautou,
mesmo que a lei não haja imposto tal dever, o ato só será legítimo se elas realmente tiverem
ocorrido.
No concurso da PGE RS (2021), o tema foi cobrado da seguinte forma:
Quanto ao controle judicial dos atos administrativos, assinale a alternativa correta.
A) Os atos administrativos discricionários devem ser motivados e ficam vinculados aos

motivos de fato e de direito expostos, que integram o juízo de validade do ato.
B) Os atos administrativos discricionários são insuscetíveis de controle por parte do Poder
Judiciário.
C) Como a discricionariedade envolve a edição da melhor decisão possível para o caso
concreto, o Poder Judiciário pode se substituir à Administração e proferir decisão de
controle positivo, que melhore o ato administrativo.
D) Controvérsia sobre matéria de direito em atos discricionários impede a concessão de
mandado de segurança pela ausência de direito líquido e certo comprovável
independentemente de prova pré-constituída.
E) Na medida em que a sanção administrativa é um ato vinculado e que este aplica preceito
legal expresso, ela dispensa fundamentação.
A alternativa considerada correta foi a letra A.
O direito administrativo brasileiro admite a motivação aliunde, que consiste na possibilidade
de se adotar a motivação de outro ato administrativo. Na motivação do ato que se pratica, remete-
se a outro ato. Ex.: estou anulando o contrato em razão dos motivos apontados no parecer A.
O vício consistente na falta de motivação é vício de forma e pode ser convalidado mediante a
exposição, em momento posterior, dos motivos idôneos e preexistentes que justificaram o ato. (Info
529/STJ)
Segundo Rafael Carvalho Rezende Oliveira, até mesmo em situações excepcionais em que a
lei não exige a motivação, se o agente expuser os motivos do ato, a validade da medida dependerá
da citada correspondência com a realidade.
23
https://youtu.be/lup_-Ymrkoo
Motivo e Motivação com o Professor Bruno
Betti.
1.4.5. Objeto
É aquilo que o ato dispõe, é o efeito causado pelo ato administrativo no mundo jurídico, em
virtude de sua prática.
O objeto é o efeito jurídico IMEDIATO do ato administrativo, isto é, aquilo que a Administração
Pública quer no momento em que pratica o ato administrativo.
Para a doutrina majoritária, objeto e conteúdo são expressões sinônimas, representando a
disposição do ato administrativo. Todavia, há quem defenda que o conteúdo seria a disposição do
ato, enquanto o objeto seria o bem ou a relação jurídica sobre a qual o ato administrativo incide.
Para que o ato administrativo seja válido, o objeto deve ser lícito, possível e determinável ou
determinado.
Pode possuir feição discricionária nos atos administrativos discricionários.
OBJETO PLÚRIMO E OBJETO ÚNICO
Um ato administrativo pode possuir um objeto plúrimo ou um objeto único, ou seja, é possível
que um ato administrativo possua mais de um efeito imediato ou apenas um único efeito. A título de
24
exemplo, a concessão de férias a servidor vai possuir apenas um único efeito. Por outro lado, um ato
administrativo que concede o pagamento de um benefício e uma licença a servidor possui dois
efeitos.
Nesse sentido, o ato administrativo com objeto único será insanável, caso apresente um vício
no objeto. Por outro lado, o ato com objeto plúrimo poderá ser sanado.
OBJETO DETERMINADO E INDETERMINADO
Segundo o professor Rafael Oliveira, o objeto do ato administrativo pode ser determinado ou
indeterminado.
Nessa linha, o objeto indeterminado (discricionário) a lei não define de maneira exaustiva o
objeto do ato administrativo, conferindo margem de liberdade ao administrador para delimitar o
conteúdo do ato (ex.: na autorização para uso privativo de bem público, a legislação confere
discricionariedade ao administrador para delimitar o conteúdo do ato, decidindo sobre a extensão da
área a ser ocupada, o prazo, as contrapartidas etc.); e
Por sua vez, objeto determinado (vinculado) a lei delimita o conteúdo do ato administrativo
sem deixar espaço para análises subjetivas por parte do agente público (ex.: licença para dirigir
veículo automotor em todo o território nacional, sendo vedado ao administrador limitar o conteúdo
do ato). Enquanto o objeto indeterminado é elemento discricionário, o objeto determinado é
elemento vinculado.
ELEMENTOS DO ATO E ANÁLISE DE DISCRICIONARIEDADE OU VINCULAÇÃO
ELEMENTOS DISCRICIONÁRIOS OU VINCULADOS
Competência Vinculado
Finalidade - Em regra Vinculado
- Discricionário sempre que for analisada no seu aspecto
genérico, que corresponde à busca pelo interesse público
25
Forma - Em regra Vinculado
- Discricionário sempre que não houver forma definida em lei
para a prática do ato, ou quando o texto legal estipular mais de
uma forma possível.
Motivo Discricionário
Objeto Discricionário
Com relação ao MOTIVO E OBJETO, por serem discricionários, não pode haver controle pelo
Judiciário, conforme maioria da doutrina, já que se refere à conveniência e oportunidade do
administrador público. Logo, o Poder Judiciário pode controlar a legalidade, mas não o mérito dos
atos administrativos discricionários.
1.5. Elementos e pressupostos do ato administrativo segundo Celso Antônio Bandeira de Mello
Seriam ELEMENTOS do ato administrativo, intrínsecos ao próprio ato e cuja ausência de algum
deles implicaria a ausência do próprio ato:
a) Conteúdo – corresponde à disposição do ato;
b) Forma do ato – É a exteriorização da vontade do ato administrativo
praticado.
Seriam PRESSUPOSTOS DE EXISTÊNCIA, sem os quais a conduta NÃO se efetivará:
a) Objeto – Coisa ou relação jurídica sobre a qual o ato incidirá;
b) Pertinência da função administrativa – Para que a conduta do estado
exista, enquanto ato administrativo, deve ser praticada no exercício de função
administrativa e não na execução das demais atividades do Estado.
Seriam PRESSUPOSTOS DE VALIDADE dos atos administrativos:
a) Sujeito competente – o ato administrativo deve ser praticado por
alguém com legitimação;
26
b) Motivo
c) Causa – Correlação lógica entre o motivo e o conteúdo do ato
administrativo no exercício da finalidade pública.
d) Finalidade ou pressuposto teleológico do ato administrativo
e) Formalização ou pressuposto formalístico – É o meio pelo qual o
agente deve exteriorizar a sua vontade, NÃO se confundindo com a forma,
pressuposto de validade definida como condição formal para a expedição do
ato.
f) Requisitos procedimentais – presente em alguns atos que, para serem
regularmente expedidos, devem respeitar a existência de procedimentos
anteriores.
1.6. Atributos do Ato Administrativo
São prerrogativas de Poder Público presentes no ato administrativo em decorrência do
princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.
1.6.1. Presunção de veracidade
Prerrogativa presente em todos os atos administrativos, de modo que até prova em contrário,
o ato administrativo goza de fé pública e os atos presumem-se verdadeiros (presunção juris tantum).
Diz respeito a fatos e causa a inversão do ônus da prova dos fatos alegados pelo particular.
1.6.2. Presunção de legitimidade
Trata-se de presunção jurídica, de modo que até prova em contrário presume-se que o ato foi
editado em conformidade com a lei e o ordenamento jurídico (presunção juris tantum). Esse atributo
NÃO diz respeito a fatos, mas à adequação da conduta com a norma jurídica posta. – É atributo de
TODOS os atos da administração, inclusive os de direito privado, dada a prerrogativa inerente aos
atos praticados pelos agentes integrantes da estrutura do Estado.
27
Segundo Fernanda Marinela, os atos administrativos presumem-se legais por serem
compatíveis com a lei, além de legítimos, porque se coadunam com as regras da moral e são
verdadeiros, considerando que os fatos alegados estão condizentes com a realidade posta.
Para Rafael Cavalho:
“Ressalte-se que não são todos os atos emanados do Poder Público que
possuem o atributo da presunção de legitimidade e de veracidade, tais
como:
a) atos privados da Administração: aplica-se, no caso, o mesmo regime
jurídico destinado aos atos privados em geral praticados por particulares
(ex.: os atos privados das empresas públicas e sociedades de economia
mista, que desempenham atividades econômicas, não possuem a
presunção de legitimidade e de veracidade, uma vez que tais entidades
estão sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigações civis, na forma do art. 173, § 1.º, II, da
CRFB);
b) atos manifestamente ilegais; e
c) atos que envolvam prova de fato negativo por parte do particular: em
razão da impossibilidade de prova de fato negativo (prova impossível ou
“diabólica”), cabe à Administração, e não ao particular, o ônus da prova
(ex.: particular alega que não foi intimado para se manifestar em processo
administrativo, hipótese em que a Administração deverá comprovar a
prática do ato)”, pg. 315, Livro “Curso de Direito Administrativo” da Editora
Gen.
ATENÇÃO!! Importante observar que, em razão desses atributos, um ato administrativo, ainda
que ilegal, produzirá seus regulares efeitos como se válido fosse até a declaração de ilegalidade e a
consequente retirada do mundo jurídico.
28
1.6.3. Imperatividade ou Coercibilidade
Todo ato administrativo que cria obrigação ao particular encerra um poder dado à
Administração de, unilateralmente, estabelecer obrigação aos particulares, desde que dentro dos
limites da Lei. Trata-se de característica presente apenas nos atos que dispõem acerca de obrigações
e deveres aos particulares, ao passo em que os atos que definem direitos e vantagens NÃO são
imperativos.
A imperatividade está presente mesmo diante de atos administrativos reputados como
inválidos pelo particular, em decorrência da presunção de legitimidade da qual essa atuação se
reveste.
Segundo Fernanda Marinela, por conta desse atributo, a Administração pode impor
unilateralmente as suas determinações válidas, desde que dentro da legalidade, retratando a
coercibilidade imprescindível ao cumprimento ou à execução de seus atos
Poder Extroverso – seria o atributo a imperatividade nos atos administrativos restritivos, em
que as determinações impostas pelo poder público devem ser cumpridas. – NÃO incide para atos
negociáveis e enunciativos.
A imperatividade é atributo presente apenas nos atos administrativos que imponham
restrições de direitos, NÃO se aplicando aos atos ampliativos de direito.
1.6.4. Exigibilidade
Não sendo cumprida a obrigação imposta pelo ato administrativo, o poder público terá que,
valendo-se de meios indiretos de coação, executar imediatamente o ato desrespeitado. O exercício
desse atributo não dispensa o respeito ao devido processo legal, com contraditório e ampla defesa.
SÚMULA 312 STJ: No processo administrativo para a imposição de multa de
29
trânsito, são necessárias as notificações da autuação e da aplicação da pena
decorrente da infração.
1.6.5. Executoriedade ou autoexecutoriedade
Aplicação de meio diretos de execução dos atos administrativos, em que o Estado executa o
ato administrativo diretamente, frente ao descumprimento pelo particular, sem que haja participação
deste e auxílio do Poder Judiciário. Ou seja, permite a execução material dos atos administrativos ou
de dispositivos legais, usando a força física se for preciso. São exemplos: guinchamento de carro
parado em local proibido; fechamento de restaurante pela vigilância sanitária; apreensão de
mercadorias contrabandeadas.
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, “a autoexecutoriedade tem como fundamento
jurídico a necessidade de salvarguardar com rapidez e eficiência o interesse público, o que não
ocorreria se a cada momento tivesse que submeter suas decisões ao crivo do Judiciário”1.
Segundo Fernanda Marinela, a autoexecutoriedade se divide em exigibilidade - poder de tomar
a decisão - e executoriedade - poder que possui o administrador para executá-la sem a autorização
do Poder Judiciário.
CONTRADITÓRIO DIFERIDO!
A executoriedade afasta o controle judicial prévio dos atos administrativos, sendo possível
apenas a posteriori. Não está presente em todos os atos administrativos, dependendo sempre de
previsão legal ou de uma situação de urgência em que a prática do ato de imponha à garantia do
interesse público.
1
CARVALHO FILHO, José Santos. Manual de Direito Administrativo. 26ª ed. rev. ampl. atual. São Paulo: Atlas, 2013.
p.123.
30
1.6.6. Tipicidade (Di Pietro)
Seria a exigência de que todo ato administrativo esteja previsto em lei. Diz respeito à
necessidade de respeitar-se a finalidade específica definida na lei para cada espécie de ato
administrativo. Em verdade, não é prerrogativa concedida ao ente estatal, mas limitação para a
prática de atos não previamente estipulados por lei. Trata-se, portanto, de uma derivação do
princípio da legalidade, impedindo a Administração Pública de praticar atos atípicos ou inominados.
Para Rafael Carvalho, “alguns autores mencionam, ainda, a tipicidade como quarto atributo
dos atos administrativos unilaterais, uma vez que a Administração somente pode editar atos que
estejam previamente tipificados na legislação, sendo vedada a edição de atos inominados.
Entendemos que a atuação administrativa deve ser pautada pelo respeito ao ordenamento jurídico,
mas isso não pressupõe a tipificação e a nominação prévias de todos os atos administrativos, mas
apenas daqueles atos que estabeleçam sanção ao administrado (atos sancionatórios), razão pela
qual não destacaremos o referido atributo na presente obra”, pgs.313/314, Livro “Curso de Direito
Administrativo” da Editora Gen.
1.7. Fases de constituição do ato administrativo
1.7.1. Perfeição (ou existência)
Decorre do cumprimento das etapas previstas em lei, necessárias à formação do ato. Isso
ocorre pois todo ato administrativo é formalizado por procedimento administrativo prévio.
O ato perfeito NÃO é retratável, mas pode ser revisado ou anulado (princípio da autotutela).
Ato imperfeito – é aquele que ainda está em formação.
Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, não pode se confundir perfeição e validade. Enquanto
a primeira diz respeito às etapas de formação do ato, exigidas por lei para que ele produza efeitos,
a segunda trata da conformidade do ato com a lei.
31
1.7.2. Validade (ou regularidade)
Aferida quando todas as etapas realizadas estiverem de acordo com a Lei. A validade é a
compatibilidade entre o ato jurídico e o disposto na norma legal.
É segundo plano de análise dos atos administrativos, só podendo ser analisado de o ato for ao
menos existente (perfeito).
1.7.3. Eficácia
Aptidão para a produção de efeitos concedida ao ato administrativo. Alguns têm eficácia
imediata, logo após a publicação, mas outros podem ter sido editados com previsão de termos
iniciais ou condições suspensivas, sendo atos ineficazes enquanto a situação de pendência não for
resolvida.
JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO discorda, ao entender que o ato que completou o
seu ciclo de formação é eficaz, ainda que depende de termo ou condição futuros para ser executado,
posto que, no seu entender, termo e condição podem ser óbices à imperatividade do ato, mas nem
por isso descaracterizariam a sua eficácia => Ocorre que o autor diferencia eficácia de
exequibilidade, considerando que esta pode ser obstada por previsão no próprio ato, opinião da
qual discorda a doutrina majoritária.
Atos Administrativos Pendentes: São os atos perfeitos e válidos que ainda não estão aptos a
produzir efeitos em decorrência da pendência de alguma condição ou termo.
EFEITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
a) Próprios – Efeitos típicos do ato, configurando o objeto ou conteúdo da conduta
estatal;
32
b) Impróprios (atípicos) – Decorrem, de forma indireta, da prática do ato administrativo,
embora não esteja estipulado em sua redação nem seja sua intenção inicial. Podem
ser:
I – Efeito Reflexo: atingem uma relação jurídica estranha à tratada no bojo
da conduta estatal, gerando consequências a terceiros não previstos
diretamente no ato praticado.
Ex: Locatário de um imóvel desapropriado/ Reintegração de servidor
público, para o que será reconduzido.
II – Efeito Prodrômico (efeito preliminar): Efeito por meio do qual se impõe
uma nova atuação administrativa diante do início do ato praticado.
- Alguns atos administrativos somente estarão perfeitos após a
manifestação de vontade de mais de uma autoridade pública, como os atos
administrativos compostos e complexos. Logo, quando o primeiro órgão
manifesta a sua vontade, dando início à formação do ato administrativo,
esta conduta tem como efeito impróprio obrigar a manifestação de vontade
do segundo órgão. O efeito prodrômico determina a quebra da inércia
administrativa quando, estando o ato em formação, a vontade que dá início
à sua perfeição é manifestada.
1.7.4. Atos após a formação
Ato perfeito, Quando o ato cumpre todas as etapas de sua formação e a conduta é
válido e eficaz praticada dentro dos limites definidos pela lei;
Perfeito, válido e O ato cumpriu todas as etapas de formação e foi expedido em conformidade
ineficaz com a Lei, mas não está apto a produzir efeitos por depender de termo ou
condição, ou ainda de publicidade. ATOS ADMINISTRATIVOS PENDENTES.
Perfeito, inválido Não corresponde às normas legais definidas para a sua prática, no entanto
e eficaz produzirá efeitos até que seja declarada a irregularidade.
33
Perfeito, inválido Sempre que a ilegalidade do ato for demonstrada, NÃO poderá produzir
e ineficaz efeitos contrários àqueles definidos na legislação que trata da sua edição.
1.8. Classificação dos Atos Administrativos
1.8.1. Quanto ao grau de liberdade
Atos Vinculados Atos Discricionários
Definidos em lei que não confere ao agente Não obstante regulamentados por lei, admitem
público qualquer margem de escolha. uma análise de pressupostos subjetivos pelo
ente estatal. A lei confere ao Administrador
uma margem de atuação, dentro dos limites
estipulados pela Legislação.
De acordo com Odete Medauar, os atos administrativos discricionários são aqueles resultantes
de alguma escolha efetuada pela autoridade administrativa, enquanto os vinculados dizem respeito
àqueles que são editados sem margem de escolha, já que a legislação já predetermina o seu teor,
se atendidas as especificações aí fixadas.
1.8.2. Quanto à Formação
Ato Simples Para a sua formação depende de uma única manifestação de vontade.
Ato Composto Para a sua perfeição depende de mais de uma manifestação de vontade, sendo
compostos por uma vontade principal (ato principal) + vontade que ratifica esta
(ato acessório). Composto de dois atos, geralmente do mesmo órgão público,
em mesmo patamar de igualdade. – Ato composto é formado pela
manifestação de vontade de um único órgão, sendo apenas ratificado por outra
autoridade.
Ex: Atos administrativos que dependem de visto/ homologação da autoridade
revisora.
34
Ato Complexo Formado pela soma de vontades de órgãos públicos independentes, em
mesmo nível hierárquico, de forma que tenham a mesma força, não se podendo
imaginar a dependência de uma em relação à outra.
ATOS COMPOSTOS X ATOS COMPLEXOS
A diferença entre os atos complexos e compostos decorre do fato de que, a despeito
de serem atos que dependem de mais de uma vontade para a sua formação, no ato
complexo estas vontades são expedidas por órgãos independentes para a formação
de um ato, enquanto que no ato composto, haverá manifestação de autoridades
diversas, dentro de uma mesma estrutura orgânica, sendo que uma das condutas é
meramente ratificadora e acessória da outra.
É majoritário o entendimento de que a aposentadoria de servidor público é ato complexo,
por depender da atuação do órgão a que o agente é subordinado e da aprovação do Tribunal de
Contas. Inclusive, a não aprovação pelo Tribunal de Contas do ato de aposentadoria NÃO é
considerado novo ato, mas sim impedimento da perfeição do ato de aposentadoria, não dependendo
sequer da garantia de contraditório.
SÚMULA VINCULANTE 03: Nos processos perante o Tribunal de Contas da
União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão
puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o
interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial
de aposentadoria, reforma e pensão.
O STF decidiu que o Tribunal de Contas tem o prazo de 5 anos para julgar a legalidade do ato
de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, prazo esse contado da chegada do
processo à Corte:
35
Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima,
os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de cinco anos para o
julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria,
reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte
de Contas.
STF. Plenário. RE 636553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em
19/2/2020 (repercussão geral – Tema 445) (Info 967).
Nesses termos, por constituir exercício da competência constitucional (CF, art. 71, III), tal ato
ocorre sem a participação dos interessados e, portanto, sem a observância do contraditório e da
ampla defesa.
Entretanto, por motivos de segurança jurídica e necessidade da estabilização das relações, é
necessário fixar-se um prazo para que a Corte de Contas exerça seu dever constitucional.
Diante da inexistência de norma que incida diretamente sobre a hipótese, aplica-se ao caso o
disposto no art. 4º do Decreto-lei 4.657/1942, a Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro
(LINDB).
Assim, tendo em vista o princípio da isonomia, seria correta a aplicação, por analogia, do
Decreto 20.910/1932.
Portanto, se o administrado tem o prazo de cinco anos para buscar qualquer direito contra a
Fazenda Pública, também deve-se considerar que o Poder Público, no exercício do controle externo,
tem o mesmo prazo para rever eventual ato administrativo favorável ao administrado.
Desse modo, a fixação do prazo de cinco anos se afigura razoável para que o TCU proceda ao
registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se
considerarão definitivamente registrados.
Por conseguinte, a discussão acerca da observância do contraditório e da ampla defesa após
o transcurso do prazo de cinco anos da chegada do processo ao TCU encontra-se prejudicada. Isso
porque, findo o referido prazo, o ato de aposentação considera-se registrado tacitamente, não
havendo mais a possibilidade de alteração pela Corte de Contas.
36
https://youtu.be/udFN3Ry0JUk
Ato Administrativo e o
RE 636553 com o Professor Bruno Betti.
Segundo Alexandre Mazza, atos complexos são formados pela conjugação de vontades de
mais de um órgão ou agente, sendo a manifestação do último órgão ou agente elemento de
existência do ato complexo. Tanto que apenas depois dela, o ato tornar-se-á perfeito, com ingresso
no mundo jurídico. Assim, a partir da integração da vontade do último órgão ou agente, o ato passa
a ser atacável pela via judicial ou administrativa.
Ainda, importante salientar acerca da recente decisão do STJ sobre aplicação do prazo
decadencial do art. 54 da Lei n. 9.784/1999 a contar a partir da edição do ato administrativo, na
hipótese em que a revisão do ato de concessão se dá pela própria Administração Pública, vejamos:
“Nas hipóteses em que não haja exercício do controle de legalidade por
Tribunal de Contas, o prazo decadencial quinquenal previsto no art. 54 da
Lei n. 9.784/1999 transcorre a partir da edição do ato pela
Administração.”. Acerca dessa questão, a orientação jurisprudencial do STJ
é a de que, nas hipóteses em que não haja exercício do controle de legalidade
pelo Tribunal de Contas, o prazo decadencial quinquenal transcorre a partir
da edição do ato pela Administração. Com efeito, em julgado semelhante
assentou-se que, embora a orientação jurisprudencial do Superior Tribunal
de Justiça seja a de que o prazo decadencial do art. 54 da Lei n. 9.784/1999
não se consuma no período entre a data da aposentadoria e o exame da
37
legalidade do ato pela Corte de Contas, quando a revisão do ato de
concessão se dá pela própria Administração Pública, sem determinação
do órgão fiscalizador de Contas (TCU), o prazo decadencial flui
normalmente (...) - AgInt no AREsp 1.738.937/RS, relator Herman Benjamin,
Segunda Turma, DJe de 01/07/2021. (AgInt no AREsp 1.761.417-RS, Rel.
Min. Manoel Erhardt (Desembargador convocado do TRF da 5ª Região),
Primeira Turma, por unanimidade, julgado em 20/06/2022, DJe 23/06/2022.
INFORMATIVO 750)
1.8.3. Quanto aos destinatários
Ato Gerais Atos Individuais
Se referem a quantidade indeterminada de Se referem a determinados indivíduos,
pessoas, com caráter abstrato e impessoal. especificados no próprio ato. Se subdividem em:
Atos Múltiplos Atos Singulares
Se referem a mais de Se destinam a um
um destinatário único sujeito descrito
na conduta.
1.8.4. Quanto ao objeto
Atos de Império Atos de Gestão Atos de Expediente
Aqueles nos quais a Executados pelo Poder Público Praticados como forma de dar
Administração atua com sem as prerrogativas de andamento à atividade
prerrogativa de Poder Público, Estado, atuando a administrativa, sem configurar
valendo-se da supremacia do Administração em situação de uma manifestação de vontade
interesse público sobre o igualdade com o particular. do Estado, mas a execução de
privado. condutas previamente
definidas.
38
OBSERVAÇÃO
Segundo entendimento do STJ, não cabe MS em face de atos de gestão. Segundo o Tribunal,
“Os atos de gestão não possuem o requisito da supremacia, por isso são meros atos da
administração e não atos administrativos, sendo que a Administração e o Particular encontram-se
em igualdade de condições, em que o ato praticado não se submete aos princípios da atividade
administrativa, tampouco exercido no exercício de função pública, não se vislumbrando ato de
autoridade.” (REsp 1078342/PR)
Recentemente, o STJ reafirmou a jurisprudência, decidindo que mandado de segurança não
pode ser impetrado contra ato de gestão de concessionária de serviço público. (REsp 1778579)
1.8.5. Quanto à estrutura
Atos Concretos Atos Abstratos
Praticados com a finalidade de resolver uma Definem regra genérica que deverá ser aplicada
situação específica, exaurindo os seus efeitos sempre que a situação descrita no ato ocorrer
em uma única aplicação, não perdurando após de fato.
a prática e a execução. Ex: Multa de trânsito,
aplicação de penalidade de demissão a servidor
faltoso.
Segundo Mazza, atos abstratos ou normativos são aqueles que se aplicam a uma quantidade
indeterminável de situações concretas, não se esgotando após a primeira aplicação, possuindo
sempre aplicação continuada.
1.8.6. Quanto aos efeitos
Atos constitutivos Atos declaratórios Ato modificativo
Criam uma situação jurídica Afirmam um direito Altera situação já existente,
39
nova, previamente inexistente, preexistente, mediante o sem que seja extinta, NÃO
mediante a criação de novos reconhecimento de situação retirando direitos e obrigações.
direitos ou a extinção de jurídica previamente Ex: alterar horário de
prerrogativas anteriormente constituída. Ex: Certidão e atendimento.
estabelecidas. atestado.
Segundo Mazza, ainda existem os atos alienativos – que realizam a transferência de bens ou
direitos a terceiros – e os atos abdicativos - os que o titular abre mão de um direito. Outrossim, esse
autor classifica os atos supramencionados como “quanto ao conteúdo”.
1.8.7. Quanto aos resultados na esfera jurídica
Atos Ampliativos Atos Restritivos
Atribuem direitos e vantagens aos seus Atos que impõem obrigações ou aplica
destinatários, normalmente, concedendo penalidades aos destinatários, sempre dentro
vantagens previamente requeridas pelo dos limites da lei, como uma multa de trânsito.
interessado.
OBSERVAÇÃO
Atos Ablativos/Ablatórios: são todos os atos que restringem direitos dos administrados.
1.8.8. Quanto ao alcance
Atos Internos Atos Externos
Produzem efeito dentro da estrutura da Produzem efeito em relação aos administrados,
administração pública responsável por sua estranhos à estrutura da administração pública,
edição, não atingindo pessoas estranhas à dependendo de publicação em órgão oficial,
organização administrativa interna; podendo ser divididos em bilaterais e
unilaterais.
40
1.9. Espécies de Atos Administrativos
1.9.1. Atos Normativos
São atos que contêm comandos gerais e abstratos e que que geram obrigações a uma
quantidade indeterminada de pessoas. Exemplos: decretos e deliberações.
Enseja a produção de normas gerais, sempre inferiores aos comandos legais, NÃO podendo
inovar no ordenamento jurídico.
I – Regulamento – Ato Normativo privativo do chefe do poder executivo, apresentado por um
DECRETO. Podem ser:
a) Regulamentos executivos – Editados para a fiel execução da lei. Caso inove, viola o princípio
da legalidade;
b) Regulamentos Autônomos – Atuam substituindo a lei e inovam o OJ, determinando normas
sobre matérias não disciplinadas mediante previsão legislativa. São admissíveis apenas para as
situações previstas no art. 84, VI da CF.
II –Aviso – Ato normativo expedido pelos órgãos auxiliares direto do Poder Executivo (Ministérios
ou Secretarias), a fim de dar conhecimento à sociedade de determinado assunto ligado à atividade
fim daquele Órgão. Para alguns doutrinadores, seria espécie de ato ordinatório.
III – Instruções Normativas – Atos expedidos por quaisquer autoridades públicas ou órgãos públicos
com atribuição legal para a execução de decretos e regulamentos.
IV – Regimento – Ato normativo para definição de normas internas, estabelecendo as regras para o
regular funcionamento de órgãos colegiados.
V – Deliberações – Ato normativo expedido pelos órgãos colegiados como representação de
vontade da maioria dos agentes que o representam.
41
VI – Resolução – Atos normativos dos órgãos colegiados, usados pelos Poderes Legislativo e
Judiciário, e Agências Reguladoras, para disciplinar matéria de sua competência específica.
Atenção:
As agências reguladoras possuem poder normativo que se restringe ao âmbito técnico da prestação
do serviço e expedem os atos por meio de manifestação de seu conselho diretivo.
1.9.2. Atos Ordinatórios
Atos de ordenação e organização interna que decorrem do poder hierárquico, destinados a
produzir efeitos apenas no âmbito da Administração Pública.
Atenção:
Atos internos não geram direitos adquiridos aos seus destinatários, podendo ser revogado
a qualquer tempo por quem os expediu.
Segundo Mazza, atos ordinatórios são manifestações internas da Administração consequentes
do poder hierárquico que disciplinam o funcionamento de órgãos e a conduta de agentes públicos.
I – Portaria – Ato administrativo individual que estipula ordens e determinações internas e
estabelece normas que geram direitos ou obrigações internas a indivíduos específicos.
II – Circular - Expedido para a edição de normas uniformes a todos os servidores subordinados a
determinados órgãos. Define regras gerais dentro da atividade administrativa.
III – Ordem de Serviço – Conduta estatal com a finalidade de distribuir e ordenar o serviço interno
do órgão, escalonando entre os setores e servidores vinculados àquela entidade.
IV – Despacho – Ato administrativo por meio do qual as autoridades públicas proferem decisões
42
acerca de determinadas situações específicas, de sua responsabilidade funcional.
V – Memorando – Ato de comunicação interna para melhor executar a atividade pública.
VI – Ofícios – Ato emanado para garantir a comunicação entre autoridades públicas ou entre estas
e particulares, destinadas a comunicações externas.
1.9.3. Atos Negociais
Direito outorgado ao Estado, em virtude de requerimento formulado pelo cidadão.
NÃO se trata de contrato administrativo, por emanar de vontade unilateral do poder
público, mesmo que em situação de interesse do destinatário; e NÃO goza de imperatividade ou
coercibilidade, por NÃO estabelecer obrigações ou aplicar penalidades, mas garante a concessão
de um benefício nos limites da Lei.
É ato administrativo ampliativo, acrescentando na esfera jurídica do sujeito.
De acordo com Mazza, os atos negociais manifestam a vontade da Administração em
concordância com o interesse de particulares.
I – Autorização – Ato discricionário e precário por meio do qual a Administração autoriza o uso de
bem público por um particular de forma anormal ou privativa, no interesse eminentemente do
beneficiário. Podem ser:
a) Autorização de uso de bem público – Para uso anormal e privativo de
determinado bem público por um particular, quando não viola o interesse
coletivo de utilização normal deste bem. Para uso normal, não precisa de
autorização.
b) Autorização de Polícia – Necessário para que o particular exerça
43
atividades fiscalizadas pelo Estado.
c) Autorização de Serviço Público – Também consiste em ato
administrativo unilateral e precário, pelo qual a Administração autoriza a
prestação de serviço público a particular.
Em todas as situações acima, a autorização é ato discricionário e precário, podendo ser
desfeito a qualquer momento SEM direito à indenização, não gerando direito adquirido aos
beneficiários.
II – Permissão – Ato unilateral, discricionário e precário e é veiculada para conceder ao particular o
uso de determinado bem público de forma anormal ou privativa. – É ato que faculta a utilização
privativa de bem público, no qual a administração autolimita o seu poder de revogar unilateralmente
o ato.
AUTORIZAÇÃO X PERMISSÃO
A) Doutrina Tradicional
* Autorização de uso – Ato adequado para o uso de bem público em situações mais
transitórias, como no caso de fechar uma rua para festa ocasional;
* Permissão – Caráter mais permanente ou duradouro que a autorização. Ex: Banca de
Revistas a ser colocada em determinada calçada.
B) Doutrina Moderna
* Autorização de uso – Concedida no interesse particular.
* Permissão – Sempre concedida no interesse público. Apesar de ser ato discricionário,
deve ser precedida de licitação sempre que houver mais de um interessado em usufruir
do benefício.
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⇨ Em determinadas situações, a permissão de uso é concedida por prazo
determinado, situação na qual estará mitigada a precariedade, sendo impedido
o Poder Público de revogar esse ano sem a devida indenização ao particular
beneficiado.
ATENÇÃO!!! Não confundir a permissão aqui estudada com a permissão de serviço público. Esta, de
acordo com o art. 40 da Lei nº 8.987/95, consiste em um CONTRATO DE ADESÃO.
III – Licença – Ato de polícia através do qual o Poder Público permite a realização de determinada
atividade sujeita à fiscalização do Estado.
É ato vinculado, e caso o particular preencha os requisitos legais, adquire o direito subjetivo à
concessão da licença para o exercício de atividade profissional.
A licença é ato vinculado e NÃO pode ser revogada nem pela administração, nem pelo
judiciário.
ATENÇÃO: O alvará é o instrumento da licença ou da autorização, sendo a FORMA
(revestimento exterior do ato), enquanto a licença e autorização são conteúdo do ato.
Licença Alvará
Conteúdo Forma
Se for licença para construção e reforma, a jurisprudência entende ser possível a sua
revogação, desde que justificada por razões e interesse público superveniente, caso em que o ente
estatal deverá indenizar o particular pelos prejuízos comprovados.
Vale ressaltar, segundo Mazza, que a licença ambiental é ato discricionário, o que já foi alvo de
questão em concurso público.
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IV – Admissão – Ato unilateral e vinculado pelo qual o poder público permite que o particular
usufrua de determinado serviço público, mediante a inclusão em um estabelecimento público. Ex:
admissão em hospitais públicos.
V – Aprovação – Ato administrativo discricionário para o controle da atividade administrativa,
com base na legalidade de ato anterior, além dos critérios de oportunidade e conveniência do agente
que executou a conduta.
VI – Homologação – Ato vinculado de controle de legalidade de ato anteriormente expedido
pela própria Administração Pública, sendo possível haver o controle de mérito na atuação estatal. –
É ato vinculado e unilateral pelo qual a administração reconhece a legalidade de um ato jurídico. Se
realiza a posteriori e examina apenas a legalidade.
1.9.4. Atos Enunciativos
NÃO produzem efeitos e NÃO podem ser revogados. Certificam ou atestam uma situação
existente, NÃO contendo manifestação de vontade da Administração. Por isso, NÃO produzem
efeitos e NÃO podem ser revogados.
I – Atestado: Quando o Poder Público tem de comprovar, mediante verificação de determinada
situação de fato, para então proferir ato que ateste aquela ocorrência fática.
II – Certidão – É ato por meio do qual a Administração Pública certifica um determinado fato que já
se encontra previamente registrado no Órgão.
III – Apostila ou Averbação – Ato administrativo pelo qual o ente estatal acrescenta informações
constantes em registro público.
IV – Parecer – Ato administrativo por meio do qual se emite opinião de órgão consultivo do Poder
Público sobre assunto de sua competência, assuntos técnicos ou de natureza jurídica.
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O parecer pode ser facultativo, nas situações em que não é obrigatória a sua emissão para
a prática regular do ato administrativo, sendo obrigatório nas hipóteses em que a apresentação
do ato opinativo é indispensável à regularidade do ato, casos em que a ausência do parecer
enseja a nulidade do ato por vício de forma.
Mesmo quando obrigatório, o parecer NÃO tem natureza vinculante, sendo somente ato que
manifesta opinião técnica sobre determinado assunto de interesse da Administração Pública => A
conclusão NÃO obriga a administração pública.
Para a doutrina majoritária, só haverá responsabilidade do emissor do parecer se ele tiver
atuado de forma dolosa ou com erro grosseiro ao emanar ato de opinião.
Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, apesar do parecer ser, em geral, ato meramente
opinativo - não produz efeitos jurídicos - o Supremo Tribunal Federal tem admitido a
responsabilização de consultores jurídicos quando o parecer for vinculante para a autoridade
administrativa, desde que proferido com má-fé ou culpa.
Art. 28, LINDB. O agente público responderá pessoalmente por suas
decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.
O Decreto nº 9.830/2019 foi mais enfático que o art. 28 da LINB e afirmou que o agente
público somente responderá em caso de dolo ou erro grosseiro:
Art. 12. O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas
decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, direto ou
eventual, ou cometer erro grosseiro, no desempenho de suas funções.
ATENÇÃO
Responsabilidade do parecerista e do decisor devem ser analisadas de forma independente
47
Imagine que o administrador público tomou uma decisão com base em um parecer exarado
pelo assessor jurídico do órgão ou entidade. Posteriormente, detectou-se que esse assessor
jurídico agiu com dolo ou culpa grave (erro grosseiro). Neste caso, o parecerista poderá ser
responsabilizado, nos termos do art. 28 da LINDB. Vale ressaltar, no entanto, que o simples fato
de ter ficado comprovado que o parecerista agiu com dolo ou erro grosseiro não levará,
automaticamente, à responsabilização do decisor (administrador que tomou a decisão com
fundamento neste parecer).
Para que o decisor seja responsabilizado será necessário que fique demonstrado que ele:
• tinha condições de aferir que o parecerista agia com dolo ou erro
grosseiro; ou
• estivesse em conluiou com o parecerista.
Esse entendimento – que decorre da ideia de responsabilidade pessoal e subjetiva – foi
explicitado no Decreto nº 9.830/2019:
Decreto nº 9.830/2019
Art. 12 (...)
§ 6º A responsabilização pela opinião técnica não se estende de forma
automática ao decisor que a adotou como fundamento de decidir e
somente se configurará se estiverem presentes elementos suficientes
para o decisor aferir o dolo ou o erro grosseiro da opinião técnica ou se
houver conluio entre os agentes.
Responsabilidade do parecerista na jurisprudência do STF
Ressalte-se que existe um precedente do STF, bem anterior ao art. 28 da LINDB,
reconhecendo a responsabilidade de advogado público pela emissão de parecer de natureza
opinativa, desde que configurada a existência de culpa ou erro grosseiro:
48
(...) 3. Esta Suprema Corte firmou o entendimento de que “salvo
demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias
administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a
responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de
natureza meramente opinativa” (MS 24.631/DF, Rel. Min. Joaquim
Barbosa, DJ de 1º/2/08). (...)
STF. 1ª Turma. MS 27867 AgR/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 18/9/2012
(Info 680).
Segundo a doutrina e o voto do Min. Joaquim Barbosa no MS 24.631/DF (DJ 01/02/2008),
existem três espécies de parecer:
Facultativo Obrigatório Vinculante
O administrador NÃO É O administrador é O administrador É
obrigado a solicitar o obrigado a solicitar o obrigado a solicitar o
parecer do órgão jurídico. parecer do órgão jurídico. parecer do órgão jurídico.
O administrador pode O administrador pode O administrador NÃO pode
discordar da conclusão discordar da conclusão discordar da conclusão
exposta pelo parecer, exposta pelo parecer, exposta pelo parecer.
desde que o faça desde que o faça Ou o administrador decide
fundamentadamente. fundamentadamente com nos termos da conclusão
base em um novo parecer. do parecer, ou, então, não
decide.
Em regra, o parecerista não Em regra, o parecerista não Há uma partilha do poder
tem responsabilidade pelo tem responsabilidade pelo de decisão entre o
ato administrativo. ato administrativo. administrador e o
parecerista, já que a
Contudo, o parecerista Contudo, o parecerista decisão do administrador
pode ser responsabilizado pode ser responsabilizado
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se ficar configurada a se ficar configurada a deve ser de acordo com o
existência de culpa ou erro existência de culpa ou erro parecer.
grosseiro. grosseiro.
Logo, o parecerista
responde solidariamente
com o administrador pela
prática do ato, não sendo
necessário demonstrar
culpa ou erro grosseiro.
Fonte: DIZER O DIREITO.
1.9.5. Atos Punitivos
Atos por meio dos quais o Poder Público determina a aplicação de sanções em face do
cometimento de infrações administrativas pelos servidores públicos ou particulares.
I. Multa: punição pecuniária imposta a quem descumpre disposições legais ou determinações
administrativas;
II. Interdição de atividade: é a proibição administrativa do exercício de determinada atividade;
III. Destruição de coisas: é o ato sumário de inutilização de bens particulares impróprios para
consumo ou de comercialização proibida.
No concurso da PGM Campo Grande – MS (CEBRASPE – 2019), o tema foi cobrado da

seguinte forma:
Acerca de atos administrativos, julgue o item que se segue.
I- Ato administrativo vinculado que tenha vício de competência poderá ser convalidado por
meio de ratificação, desde que não seja de competência exclusiva.
O item foi considerado correto.
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No concurso da PGM Caruaru – PE (FCC – 2018), o tema foi cobrado da seguinte forma:
A respeito dos atributos do ato administrativo, é correto afirmar que
A) da presunção de veracidade decorre que são presumidos verdadeiros os fatos

alegados pela Administração Pública para a prática de um ato administrativo.
B) a imperatividade é o atributo pelo qual o ato administrativo pode ser posto em execução
pela própria Administração Pública, sem necessidade de intervenção do Poder Judiciário.
C) são atributos do ato administrativo a competência, a forma, o objeto, o motivo e a
finalidade.
D) finalidade é o atributo do ato administrativo que se refere ao efeito jurídico imediato
produzido pelo ato.
E) autoexecutoriedade é o atributo pelo qual os atos administrativos se impõem a terceiros,
independentemente de sua concordância.
A alternativa considerada correta foi a letra A.
1.10. Extinção dos Atos Administrativos
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o ato administrativo pode ser extinto por:
I – cumprimento de seus efeitos, o que pode suceder pelas seguintes razões:
esgotamento do conteúdo jurídico; por exemplo, o gozo de férias de um
funcionário; execução material; por exemplo, a ordem, executada, de
demolição de uma casa; implemento de condição resolutiva ou termo final;
II – desaparecimento do sujeito ou do objeto;
III – retirada, que abrange: revogação, em que a retirada se dá por razões de
oportunidade e conveniência; invalidação, por razões de ilegalidade;
cassação, em que a retirada se dá “porque o destinatário descumpriu
condições que deveriam permanecer atendidas a fim de poder continuar
desfrutando da situação jurídica”; o autor cita o exemplo de cassação de
licença para funcionamento de hotel por haver se convertido em casa de
tolerância; caducidade, em que a retirada se deu “porque sobreveio norma
jurídica que tornou inadmissível a situação antes permitida pelo direito e
51
outorgada pelo ato precedente”; o exemplo dado é a caducidade de
permissão para explorar parque de diversões em local que, em face da nova
lei de zoneamento, tornou-se incompatível com aquele tipo de uso;
contraposição, em que a retirada se dá “porque foi emitido ato com
fundamento em competência diversa que gerou o ato anterior, mas cujos
efeitos são contrapostos aos daqueles”; é o caso da exoneração de
funcionário, que tem efeitos contrapostos ao da nomeação.
IV – Renúncia, pela qual se extinguem os efeitos do ato porque o próprio
beneficiário abriu mão de uma vantagem de que desfrutava.
1.10.1. Extinção Natural
Ocorre quando o ato já cumpriu todos os efeitos nele dispostos ou pelo advento do termo
final ou prazo ou ainda mediante o esgotamento do conteúdo jurídica desta conduta.
O cumprimento dos efeitos decorre da execução material da situação apresentada no ato
administrativo, ex: término do prazo da construção, a licença para construir se extingue.
Advento do termo final ou da condição resolutiva extingue os atos sujeitos a prazo
determinado ou que dependam da ocorrência de evento futuro e incerto para que deixe de produzir
efeitos, Ex: autorização por porte de armas concedida por 01 ano que se extingue após expirado esse
prazo.
Esgotamento do conteúdo jurídico é a extinção natural.
1.10.2. Renúncia
É forma de extinção que se aplica somente para atos ampliativos, que geram direitos a
particulares, por não ser possível renunciar a obrigações.
52
1.10.3. Desaparecimento da pessoa ou coisa sobre a qual o ato recai
Situação na qual o desfazimento do ato decorre do desaparecimento do seu objeto ou do
sujeito ao qual ele se destina.
1.10.4. Retirada
Extinção de uma determinada conduta estatal, mediante a edição de ato concreto que a
desfaça. É forma de extinção precoce do ato administrativo.
Para alguns doutrinadores, é chamada de TEORIA DAS NULIDADES.
1.10.5. Anulação
TEORIA DAS NULIDADES NO DIREITO ADMINISTRATIVO
1) Direito Privado - Sistema dicotômico (arts. 166 e 171 do CC):
● Atos nulos
● Atos anuláveis
2) Direito Administrativo
a) Teoria Monista: NÃO é possível reconhecer atos anuláveis. Qualquer
ilegalidade é causa de nulidade (Hely Lopes Meireles);
b) Teoria Dualista: Há atos anuláveis e nulos (Oswaldo Aranha Bandeira de Melo)
c) Teoria Ternária: Há atos nulos, anuláveis e irregulares (Miguel Seabra
Fagundes);
d) Teoria Quaternária (majoritária): Os atos podem ser inexistentes, nulos,
anuláveis e irregulares (Celso Antônio Bandeira de Melo)
A diferença fundamental entre nulidade e anulabilidade baseia-se, quase que
53
exclusivamente, na possibilidade de convalidação:
● Ato absolutamente nulo: Impossível a convalidação;
● Ato anulável: Pode ser saneado pela Administração.
Atos sanáveis:
São aqueles passíveis de correção, quando o vício é de:
● Forma – salvo se exigida como condição do ato;
● Competência – salvo se competência exclusiva e em razão da matéria.
É a retirada do ato administrativo por motivo de ilegalidade, operando efeitos ex-tunc,
ressalvados os direitos adquiridos de terceiros de boa-fé.
De acordo com Rafael Carvalho Rezende Oliveira, anulação é a invalidação do ato
administrativo editado em desconformidade com a ordem jurídica
O ato anulatório é secundário, constitutivo e vinculado (é um dever e não mera faculdade).
Em regra, a anulação produz efeitos ex tunc, exceto a anulação de atos unilaterais ampliativos
e de atos praticados por funcionário de fato, havendo, nos dois casos, boa-fé.
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de
que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
Súmula 633, STJ - A Lei n. 9.784/1999, especialmente no que diz respeito
ao prazo decadencial para a revisão de atos administrativos no âmbito da
Administração Pública federal, pode ser aplicada, de forma subsidiária,
54
aos estados e municípios, se inexistente norma local e específica que
regule a matéria.
ATENÇÃO!
STF decidiu recentemente que, em regra, o prazo decadencial para que a Administração
Pública anule atos administrativos inválidos é de 5 anos, aplicável a todos os entes federativos,
por força do princípio da isonomia. . Trata-se, assim, de uma inconstitucionalidade MATERIAL
e não formal:
É inconstitucional lei estadual que estabeleça prazo decadencial de 10
(dez) anos para anulação de atos administrativos reputados inválidos
pela Administração Pública estadual. STF. Plenário. ADI 6019/SP, Rel.
Min. Marco Aurélio, redator do acórdão Min. Roberto Barroso, julgado
em 12/4/2021 (Info 1012).
O Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) invalidou dispositivo da lei
paulista que estabelece o prazo de dez anos para anulação de atos
administrativos declarados inválidos pela administração pública estadual.
(...)
Prevaleceu, no julgamento, o voto do ministro Luís Roberto Barroso,
segundo o qual o prazo decenal previsto na Lei estadual 10.177/1998, que
regula o processo administrativo no âmbito da administração pública
paulista, afronta o princípio da igualdade. Barroso explicou que o prazo de
cinco anos se consolidou como marco temporal geral nas relações entre o
poder público e particulares, e o STF somente admite exceções ao princípio
da isonomia quando houver necessidade de remediar um desequilíbrio
específico entre as partes.
O ministro destacou que os demais estados aplicam, indistintamente, o
prazo de cinco anos para anulação de atos administrativos com efeitos
favoráveis aos administrados, por previsão em lei própria ou por aplicação
analógica do artigo 54 da Lei 9.784/1999, que rege o processo
55
administrativo no âmbito federal. "Não há fundamento constitucional que
justifique a situação excepcional do Estado de São Paulo, justamente o
mais rico e, certamente, um dos mais eficientes da federação”, assinalou.
(...)
Logo, atente se a questão cobra o entendimento sumulado do STJ ou o entendimento
recente do STF, pois estão em aparente conflito.
NÃO existe direito adquirido à manutenção de ato nulo no ordenamento jurídico, mas tão
somente a manutenção de determinados efeitos deste ato.
Os atos expedidos em desconformidade à lei podem ser divididos em 04 espécies:
Atos inexistentes estão fora do ordenamento jurídico em virtude da violação a princípios
básicos que norteiam a atuação das pessoas dentro de determinada
sociedade. Ausência de algum elemento ou pressuposto indispensável
para o cumprimento do ciclo de formação do ato.
Atos Nulos Decorre do desrespeito à lei em alguns de seus requisitos, ensejando a
impossibilidade de convalidação por não admitir conserto.
Atos Anuláveis Possuem vícios leves passíveis de convalidação, não obstante editados em
desacordo com a legislação aplicável.
Atos Irregulares Sofrem vício material irrelevante, normalmente quanto à forma, não
ensejando a nulidade, mas responsabilizando o agente público que o
praticou. Esse vício NÃO atinge a esfera jurídica dos destinatários do ato.
Para o STF, a Administração pode anular seus próprios atos, quando ilegais (autotutela).
Porém, se a invalidação desses atos repercute em interesses individuais, será necessária a
instauração de procedimento administrativo que assegure o devido processo legal e a ampla defesa.
TEORIA DA APARÊNCIA
A nomeação de servidor sem concurso público é nula, mas os atos praticados são válidos, em
56
atenção ao princípio da segurança jurídica.
Ademais, não há devolução dos salários, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração
Pública.
Embora o ato administrativo não produza efeitos, os direitos adquiridos por terceiros de boa-
fé são resguardados, não podendo ser atingidos pela anulação de ato que ensejava benefícios aos
seus destinatários.
A anulação poderá ser feita pela própria Administração pública ou pelo Poder Judiciário.
O Poder Judiciário, além da própria Administração, também pode anular os atos
administrativos com vícios de ilegalidade, desde que o faça mediante provocação, possuindo a
administração o prazo decadencial de 05 (cinco) anos para anular atos administrativos ampliativos,
salvo no caso de má-fé do beneficiário.
Fundamenta-se no poder de autotutela e no princípio da legalidade, quando realizada pela
Administração; e decorre do controle externo sobre a atividade administrativa, quando realizada pelo
Judiciário.
Na anulação, NÃO há o efeito repristinatório.
Dever de indenizar: em regra NÃO há dever de indenizar, exceto se o particular
comprovadamente sofreu dano especial para a ocorrência do qual não tenha colaborado.
CONVALIDAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO
Se o interesse público exigir, o ato administrativo pode ser convalidado em razão
da oportunidade e conveniência, desde que:
57
(i) a convalidação NÃO cause prejuízos a terceiros;
(ii) o vício for sanável.
Fatos que NÃO podem ser convalidados:
a) Atos inexistentes, nulos ou irregulares;
b) Defeitos no objeto, motivo ou finalidade;
c) Defeitos de incompetência em razão da matéria e de forma essencial à
validade do ato;
d) Atos portadores de vícios estabilizados pela prescrição ou decadência;
e) Atos já impugnados perante a Administração ou o Judiciário;
f) Atos cuja convalidação possa causar lesão ao interesse público ou
ilegitimamente prejudicar terceiros;
g) Se o vício invalidante for imputado à parte que presumidamente se
beneficiará do ato.
José dos Santos admite convalidação de ato com vício no objeto, motivo ou
finalidade quando se tratar de ato plúrimo (vontade administrativa se preordenar a
mais de uma providência no mesmo ato, tornando viável suprimir ou alterar alguma
providência e aproveitar o ato quanto às demais providências, não atingidas por
qualquer vício).
Os vícios de forma e competência devem ser corrigidos, se for mais interessante
ao interesse público e causar menos prejuízo do que a sua anulação, inclusive para
terceiros. Nesses casos, a convalidação opera efeitos ex-tunc, retroagindo à data de
edição do ato para que sejam resguardados os efeitos pretéritos desta conduta.
A convalidação Involuntária é a decadência administrativa. É involuntária, pois
não existe uma atuação por parte da Administração Pública. Assim, em razão da
inércia, o transcurso do tempo leva à decadência.
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Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a convalidação pode ser realizada pelo
administrado quando a edição do ato dependia da manifestação de sua vontade e a
exigência não foi observada. Nesse caso, o particular pode emiti-la posteriormente,
convalidando o ato.
CONFIRMAÇÃO RATIFICAÇÃO REFORMA (REDUÇÃO)
Se a convalidação for feita Quando a convalidação é Edição de um ato que
pela mesma autoridade efetivada por ato de outra exclui a parte inválida do
que havia praticado o ato autoridade. ato viciado, mantendo a
originariamente. parte válida.
A convalidação NÃO se aplica aos casos de atos discricionários que sofram vício
de incompetência, haja vista que nesses casos a autoridade deva exercer uma margem
de escolha acerca da manutenção ou não do ato.
CONVALIDAÇÃO X CONVERSÃO
Na conversão, o ato administrativo que sofre de um vício de forma pode ser convertido
em outro mais simples, praticado para a produção dos mesmos efeitos jurídicos.
São passíveis de convalidação os atos com defeito na competência ou na forma.
Defeitos no objeto, motivo ou finalidade são insanáveis, obrigando a anulação do ato.
Para o professor Rafael Oliveira, a convalidação se divide em Ratificação,
Reforma e Conversão, conceituadas da seguinte forma:
A ratificação é a convalidação do ato administrativo que apresenta vícios de
competência ou de forma (ex.: ato editado verbalmente, de forma
irregular, pode ser posteriormente ratificado pela forma escrita; ato editado por agente
público incompetente pode ser ratificado pela autoridade competente).
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A reforma e a conversão referem-se aos vícios em um dos objetos do ato
administrativo.
Na reforma, o agente público retira o objeto inválido do ato e mantém o outro
objeto válido (ex.: ato que concede dois benefícios remuneratórios para determinado
servidor que, em verdade, fazia jus a apenas um deles. A autoridade competente exclui
o benefício concedido irregularmente e preserva o outro benefício regular).
A conversão, por sua vez, é a reforma com o acréscimo de novo objeto (ex.: ato
que nomeia três servidores para atuarem em determinada comissão disciplinar.
Constatado que um dos nomeados era irmão do agente que seria investigado, a
autoridade competente exclui o integrante da comissão, substituindo-o por
outro agente e mantém os demais nomeados).
ATENÇÃO:
● Vício de competência quanto à matéria: NÃO se convalida;
● Vício de competência em relação à pessoa: Se convalida, desde que não se trate de
competência exclusiva.
● São convalidáveis tanto os atos administrativos vinculados quanto os
discricionários.
MANUTENÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS INVÁLIDOS
(SANATÓRIA VOLUNTÁRIA)
É a possibilidade reconhecida pela doutrina e jurisprudência e ocorre quando o
prejuízo resultante da anulação for maior do que o decorrente da manutenção de ato
ilegal. Nesse caso, o interesse público norteará a decisão.
Deve se considerar:
Aspecto objetivo (estabilidade das Aspecto subjetivo
relações jurídicas)
princípios do interesse público e proteção à confiança e boa-fé.
segurança jurídica;
60
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, ao denominar a convalidação de sanatória
administrativa, a tem como cabível em função da utilidade do ato administrativo, ainda
que viciado, tendo em vista o interesse público envolvido.
No concurso da PGE MS (2021), o tema foi cobrado da seguinte forma:
Em determinada secretaria de Estado, há mais de uma centena de servidores lotados e

dezenas de unidades. As unidades administrativas ficam localizadas na capital e as
demais, em diversos municípios do interior do estado. O titular dessa secretaria decidiu
promover um processo de remoção, determinando ao diretor de pessoal da secretaria a
adoção dos atos necessários. Foi, então, publicado edital com duas vagas para servidores
da secretaria interessados em vir a exercer suas funções na capital. No departamento de
pessoal da referida secretaria, há duas coordenações-gerais para otimizar as atividades do
departamento: uma de movimentação e promoção e outra de pagamento e registros
funcionais. A seleção foi realizada pela coordenação-geral de movimentação e teve seu
resultado homologado e publicado pela coordenação-geral de registros funcionais. O
servidor colocado em terceiro lugar no processo de remoção, inconformado com o
resultado, apresentou recurso ao coordenador-geral de registros funcionais, comprovando
cabalmente que o ato de homologação deveria ter sido praticado pelo coordenador-geral
de movimentação e não pela autoridade recorrida. A autoridade recorrida manteve a
decisão e remeteu o recurso para consideração do diretor de pessoal, autoridade
hierárquica imediatamente superior e responsável pelo processo de remoção.
Nessa situação hipotética, conforme a doutrina majoritária acerca dos atos administrativos,
a autoridade julgadora deverá
A) anular o processo de remoção, já que foi constatado que o ato foi homologado por
autoridade incompetente.
B) consultar os demais interessados no ato impugnado, questionando sobre eventual
desistência no concurso de remoção.
C) dar provimento ao recurso do interessado, promovendo a sua remoção para a capital,
uma vez que este não deu causa à nulidade.
D) convalidar o ato de remoção praticado pelo coordenador-geral de registros
funcionais.
E) revogar o processo de remoção e determinar a instauração de outro, sem eventuais
vícios.
A alternativa considerada correta foi a letra D.
61
No concurso da PGE AL (2021), o tema foi cobrado da seguinte forma:
Determinado órgão público publicou portaria com vício de forma. Depois, publicou ato
administrativo concedendo licença e férias a um servidor que não tinha direito à licença.
Posteriormente, esse mesmo órgão publicou nova portaria, sem vício de forma,
convalidando a anterior, e novo ato administrativo, mantendo apenas a concessão das
férias daquele servidor.
Nessa situação hipotética, houve:
A) ratificação em ambos os casos.

B) reforma, no caso da portaria, e conversão, no caso do ato administrativo de concessão
de férias.
C) conversão em ambos os casos.
D) reforma em ambos os casos.
E) ratificação, no caso da portaria, e reforma, no caso do ato administrativo de
concessão de férias.
A alternativa considerada correta foi a letra E.
No concurso da PGE RS (2021), o tema foi cobrado da seguinte forma:
Quanto aos atos administrativos, assinale a alternativa correta.
A) O ato discricionário se caracteriza pela ausência de elementos vinculados para a sua

formação.
B) A validade do ato administrativo é requisito necessário para a sua eficácia.
C) A revogação de atos administrativos possui três pressupostos: inoportunidade,
invalidade e inconveniência.
D) A motivação dos atos administrativos sancionatórios pode ser antecedente, simultânea
ou posterior à intimação e/ou divulgação do ato, sempre em cumprimento ao princípio da
publicidade.
E) Os atos administrativos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser
convalidados, mas a decisão haverá de evidenciar que não acarretam lesão ao interesse
público nem prejuízo a terceiros.
62
1.10.7. Revogação
● É competência exclusiva da Administração Pública.
● Extinção do ato administrativo por motivo de oportunidade e conveniência (razões de
mérito), produzindo efeitos ex-nunc e mantendo os atos já produzidos.
● O Judiciário NÃO possui competência para examinar o mérito do ato administrativo.
Veja a jurisprudência sobre o tema:
Impossibilidade de exame do mérito administrativo
O controle de legalidade exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos
administrativos diz respeito ao seu amplo aspecto de obediência aos
postulados formais e materiais presentes na Carta Magna, sem, contudo,
adentrar o mérito administrativo. STJ. 2ª Turma. AgInt no RMS 49202/PR,
Rel. Min. Assusete Magalhães, julgado em 02/05/2017. No controle
jurisdicional do processo administrativo, a atuação do Poder Judiciário limita-
se ao campo da regularidade do procedimento, bem como à legalidade do
ato, não sendo possível nenhuma incursão no mérito administrativo a fim de
aferir o grau de conveniência e oportunidade, de maneira que se mostra
inviável a análise das provas constantes no processo disciplinar para adotar
conclusão diversa da adotada pela autoridade administrativa competente.
STJ. 1ª Seção. AgInt no MS 22526/DF, Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado em
10/05/2017. Consoante entendimento consolidado no STJ, a intervenção do
Poder Judiciário nos atos administrativos cinge-se à defesa dos parâmetros
da legalidade, permitindo-se a reavaliação do mérito administrativo tão
somente nas hipóteses de comprovada violação aos princípios da legalidade,
razoabilidade e proporcionalidade, sob pena de invasão à competência
reservada ao Poder Executivo. STJ. 1ª Turma. AgInt no REsp 1271057/PR,
Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 18/05/2017.
63
O Poder Judiciário não pode fazer a revisão judicial do mérito da decisão
administrativa proferida pelo CADE
O Poder Judiciário não pode fazer a revisão judicial do mérito da decisão
administrativa proferida pelo CADE. A expertise técnica e a capacidade
institucional do CADE em questões de regulação econômica exige que o
Poder Judiciário tenha uma postura deferente (postura de respeito) ao mérito
das decisões proferidas pela Autarquia. A análise jurisdicional deve se limitar
ao exame da legalidade ou abusividade do ato administrativo. O CADE é
quem detém competência legalmente outorgada para verificar se a conduta
de agentes econômicos gera efetivo prejuízo à livre concorrência. As sanções
antitruste, aplicadas pelo CADE por força de ilicitude da conduta empresarial,
dependem das consequências ou repercussões negativas no mercado
analisado, sendo certo que a identificação de tais efeitos anticompetitivos
reclama acentuada expertise. STF. 1ª Turma.RE 1083955/DF, Rel. Min. Luiz
Fux, julgado em 28/5/2019 (Info 942).
● O ato revocatório é secundário, constitutivo e discricionário (revogação é poder e não
dever).
● NÃO há previsão de limite temporal para a revogação dos atos administrativos.
● Tanto na anulação quanto na revogação NÃO há o efeito repristinatório.
Segundo Rafael Carvalho Rezende Oliveira, por não haver danos ao administrado, a revogação
não acarreta, em geral, indenização, uma vez que dela resulta a extinção de atos discricionários que
não geram direitos subjetivos aos respectivos beneficiários, detentores de mera expectativa de
direito. Contudo, há situações excepcionais que podem justificar a indenização do administrado, em
que tem sido justificada atualmente a partir de princípios jurídicos, com destaque para o princípio da
confiança legítima.
Dever de indenizar: a doutrina admite a possibilidade de indenização aos particulares
64
prejudicados pela revogação, desde que tenha ocorrido a extinção antes do prazo fixado para
permanência da vantagem.
Revogação de atos complexos: depende da concordância de todos os órgãos envolvidos.
NÃO SE ADMITEM REVOGAÇÃO:
I- Atos que geram direito adquirido;
II- Atos já exauridos (consumados);
III- Atos vinculados;
IV- Atos enunciativos (certidões, pareceres, atestados);
V- Atos preclusos no curso de procedimento administrativo.
VI – Ato ilegal
No órgão público X, o dirigente máximo instituiu um programa de redução do estoque

regulatório. Por meio desse programa, seriam revogados vários atos que não teriam mais
serventia à administração e ao cidadão, incluídos portarias, circulares, despachos etc. O
desempenho adequado no programa teria reflexo na gratificação de desempenho paga
aos servidores do referido órgão. A lista de atos a serem revogados foi enviada ao órgão
jurídico do órgão X. Entre os atos a serem revogados, encontrava-se uma portaria de
concessão de afastamento do país a um servidor, no ano de 2019, para um evento de
capacitação.
Nessa situação hipotética, o órgão jurídico deve opinar pela impossibilidade de revogação
da referida portaria porque se trata
A) de ato administrativo precluso no curso de procedimento administrativo.

B) de um ato meramente enunciativo.
C) de ato que gera direito adquirido.
D) de ato administrativo irrevogável por força de lei.
E) de ato administrativo consumado.
65
https://youtu.be/gdKghRHGGR0
Anulação e Revogação com o Professor
Bruno Betti.
1.10.8. Cassação
Consiste na retirada do ato administrativo por meio do qual o beneficiário do ato deixa de
cumprir os requisitos de quando teve o ato deferido. É hipótese de ilegalidade superveniente por
culpa do beneficiário.
1.10.9. Caducidade/Decaimento
Trata-se da extinção do ato administrativo por lei superveniente que impede a manutenção do
ato inicialmente válido. Não produz efeitos automáticos, dependendo de ato constitutivo negativo
secundário. Trata-se de ilegalidade superveniente decorrente de alteração legislativa.
Determinado servidor público, observando os termos das normas legais aplicáveis,

apresentou pedido e obteve o direito de ocupar um imóvel funcional para sua moradia,
enquanto ocupasse determinado cargo comissionado. Antes de ingressar no imóvel,
sobreveio lei dispondo que o nível de cargo comissionado que ele ocupava não mais lhe
dava direito ao benefício. A referida lei não estabeleceu período de transição e teve
aplicabilidade imediata.
Nessa situação hipotética, o direito de ocupar o imóvel foi objeto de

Alternativas
A) anulação.
66
B) contraposição.
C) cassação.
D) revogação.
E) caducidade.
No concurso da PGDF (2022), o tema foi cobrado da seguinte forma:
Um circo obteve legalmente autorização de determinado município para uso de bem
público, de modo a montar suas instalações e apresentar seus espetáculos em certa praça
pública, pelo prazo de quatro meses. Quinze dias após o ato autorizativo, houve a
superveniência de legislação municipal que alterou o plano diretor, tornando essa área
exclusivamente residencial, não mais permitindo a sua utilização para fins recreativos,
como a instalação de circos e parques de diversões.
A partir dessa situação hipotética, julgue o item subsequente, referente à extinção de atos
administrativos.
O aludido ato administrativo de autorização de uso de bem público terá de ser desfeito por
cassação.
O item foi considerado ERRADO.
1.10.10. Contraposição (derrubada)
Ocorre com a expedição de um segundo ato, fundado em competência diversa, cujos efeitos
são contrapostos aos do ato inicial, produzindo sua extinção. É espécie de revogação praticada por
autoridade distinta da que expediu o ato inicial. Exemplo: ato de nomeação de um funcionário extinto
com a exoneração.
1.11. Estabilização dos efeitos do ato
A estabilização é instituto criado para garantir a preservação da boa-fé e segurança jurídica.
67
Nesse sentido, nenhum princípio poderá ser considerado de forma absoluta, inclusive a legalidade,
que deve admitir ponderação para a garantia dos demais princípios.
Em determinadas situações, a retirada do ato com efeito retroativos, ante a uma ilegalidade,
enseja prejuízos aos cidadãos de boa-fé, razão pela qual em algumas situações devem ser mantidos
os efeitos produzidos pelo ato ou, ainda, o próprio ato deve ser mantido no OJ em que pese a sua
ilegalidade.
No instituto da estabilização dos efeitos, não há convalidação do ato administrativo, não
havendo conserto dos seus vícios. O ato continua com os vícios que levariam à sua invalidação,
mas por questão de segurança jurídica e boa-fé, ele permanece aplicável no OJ e seus efeitos se
estabilizam.
O que ocorre com a estabilização é que tais efeitos passam a ser vistos como se decorrentes
de ato legal fossem. Ex: TEORIA DO FUNCIONÁRIO DE FATO (São válidos os efeitos dos atos
praticados por agentes públicos regularmente investidos, por se revestirem de aparência de
legalidade) e a MODULAÇÃO DOS EFEITOS EM ADI.
Em algumas situações, a estabilização de efeitos decorre do decurso do tempo, consolidando
uma legítima expectativa aos destinatários do ato.
ESTABILIZAÇÃO DOS EFEITOS DO ATO X TEORIA DO FATO CONSUMADO
A Teoria do Fato consumado garante de forma automática a manutenção do ato
pelo simples fato de a situação concreta já ter se realizado, NÃO sendo possível
retornar ao status quo ante.
Na estabilização é preciso que a retirada do ato comprometa outros princípios
de ordem jurídica, causando prejuízos sérios que justifiquem a manutenção da
situação.
68
Referências bibliográficas:
Rafael Carvalho Rezende Oliveira. Curso de Direito Administrativo
Matheus Carvalho: Manual de Direito Administrativo
Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Curso de Direito Administrativo.
José dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo.
Maria Sylvia Zanella di Pietro. Direito Administrativo.
Odete Medauar. Direito Administrativo Moderno.
Alexandre Mazza. Manual de Direito Administrativo.
Fernanda Marinela. Manual de Direito Administrativo.
TAREFAS PARA O ESTUDO ATIVO
01. Diferencie:
Atos Administrativos Atos da Administração
02. De acordo com o STF, o Poder Judiciário pode fazer revisão judicial da decisão proferida pelo
CADE?
69
03. Diferencie:
Atos Vinculados Atos Discricionários
04. Sucintamente, explique cada um dos elementos do ato administrativo:
1) Competência
2) Finalidade
3) Forma
4) Motivo
70
5) Objeto
05. Em que consiste a cláusula de reserva?
06. Quais são os vícios que podem atacar o elemento “competência” do ato?
07. É possível a responsabilização da administração decorrente do silêncio administrativo?
08. Complete a tabela abaixo:
ELEMENTOS DISCRICIONÁRIO OU VINCULADO
Competência
71
Finalidade
Forma
Motivo
Objeto
09. Quais são os atributos do ato administrativo?
10. Sucintamente, descreva cada uma das fases de constituição do ato administrativo:
Existência
Validade
Eficácia
72
11. A aposentadoria do servidor público é um ato complexo?
12. De acordo com o STJ, cabe mandado de segurança em face de atos de gestão?
13. Quanto aos efeitos, explique cada um dos atos administrativos:
CONSTITUTIVOS DECLARATÓRIOS MODIFICATIVOS
14. Sucintamente, explique cada uma das hipóteses de extinção dos atos administrativos:
Extinção Natural
Renúncia
73
Desaparecimento da pessoa ou coisa sobre a
qual o ato recai
Retirada
Anulação
Revogação
Cassação
Caducidade
Derrubada
15. Diferencie:
ATOS NULOS ATOS ANULÁVEIS ATOS IRREGULARES
74
16. Explique o que é a teoria da aparência.
17. Sucintamente, explique a estabilização dos efeitos do ato.
75

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Arquivo revisado e atualizado até 08/03/2023

Lei 9784/99 – Arts. 11, 12 ,14 50 e 54

Lei 4.717 – Art. 2º

Lei 8.437 – Art. 1º, 2º e 4º

QUAL DEVE SER O FOCO?

1- Elementos dos atos administrativos

2- Teoria dos motivos determinantes

3- Presunção de legitimidade e de veracidade. Imperatividade. Autoexecutoriedade.

6- Convalidação dos atos administrativos

1.1. Necessária Distinção

a) Fato- é todo e qualquer acontecimento, seja decorrente de condutas humanas ou simples

sucessão de eventos alheios à atuação das pessoas;

precisam de regulamentação por meio de normas jurídicas. Podem se subdividir em:

Acontecimento Manifestação de Vontade

Correntes doutrinárias sobre a diferenciação entre fatos e atos administrativos:

I- Corrente Clássico-voluntarista (Maria Sylvia Zanella Di Pietro): ato

administrativo é um comportamento humano voluntário que produz efeitos

na seara administrativa, enquanto fato administrativo é um acontecimento da

natureza relevante para o Direito Administrativo (morte de servidor,

II- Corrente Antivoluntarista (Celso Antônio Bandeira de Mello): ato

administrativo é enunciado prescritivo, declaração jurídica que disciplina

coisas e situações, enquanto que fato administrativo não possui caráter

prescritivo, sendo simplesmente acontecimento a que a lei atribui

consequências jurídicas. Como consequência, os fatos administrativos não

são nem anuláveis, nem revogáveis.

III- Corrente Materialista (Hely Lopes Meirelles): ato administrativo é

manifestação volitiva da Administração, no desempenho das funções de

administrativo é toda atividade pública material em cumprimento de decisão

administrativa. O fato administrativo sempre resulta do ato administrativo

IV- Corrente Dinamicista (José dos Santos Carvalho Filho – Teoria

Majoritária): fato administrativo é toda atividade material da administração,

no exercício de função administrativa, que visa a efeitos de ordem prática

para a Administração (alteração dinâmica). O fato pode ser um evento da

natureza (fato administrativo natural) ou comportamento voluntário (fato

administrativos. O fato administrativo voluntário deriva de ato administrativo

ou de conduta administrativa. Exemplos: apreensão de mercadorias, raio que

destrói bem público, desapropriação e requisição.

1.2. Atos Administrativos x Atos da Administração

Há dois entendimentos doutrinários distintos sobre o conceito de atos da Administração:

● Di Pietro (corrente minoritária): considera que os atos da Administração são todos os

atos jurídicos praticados pela Administração Pública, incluindo os atos administrativos;

enquadram no conceito de atos administrativos, como os atos legislativos expedidos

direito privado e os atos materiais.

Podem ser divididos em:

Atos Políticos ou Quando há exercício da função política e podem exercê-la os membros do

de governo Legislativo, Judiciário e do Executivo. Na prática, não são sequer

considerados atos da Administração, pois são exercidos pelo Estado no

exercício de função política. São praticados com ampla discricionariedade

e com competência extraída da CF. O controle jurisdicional será admitido

somente quando houver prejuízo específico à esfera individual de

particulares. Exemplos.: declaração de guerra, decreto de intervenção

seriam propriamente atos administrativos, mas atos de governo, já que seu

fundamento de encontra na CF e, por isso, inexistiriam parâmetros prévios de

políticas, diretrizes e estratégias do governo, comportando tais atos maior

discricionariedade para os governantes.

de Gestão Administração atua sem prerrogativas, como se particular fosse, ou seja,

destituída de poder de império. Exemplos: locação imobiliária e contrato de

Atos Materiais Também chamados de FATOS ADMINISTRATIVOS, já que não manifestam

a vontade do Estado, sendo atos de mera execução de atividade. Consistem

na prestação concreta de serviços. Ex: ato de determina a demolição de um

prédio => a demolição em si é mero ato material; poda de árvore; varrição de

rua; cirurgia em hospital público.