CENTRO FEDERAL DE EDUCAÇÃO TECNOLÓGICA CELSO SUCKOW DA

FONSECA
DIRETORIA DE ENSINO
CURSO SUPERIOR DE TECNOLOGIA EM GESTÃO DE TURISMO
DISICPLINA: TECNOLOGIAS DE PLANEJAMENTO
PROFESSOR: AMBROZIO QUEIROZ E NATÁLIA MELO

Aula 06 - Planejamento Estratégico Situacional – PES

Caro(a) aluno(a),

Nesta aula você aprenderá sobre o Planejamento Estratégico Situacional – PES. Esta
técnica de planejamento, desenvolvida pelo chileno Carlos Matus, se apresenta como instigante
desafio para aqueles que visam empregar um modelo que leva em consideração as
contingências da realidade que vivemos, cada vez mais dinâmica e voraz.

CARLOS MATUS (1993) afirma que planejar é tentar submeter o curso dos
acontecimentos à vontade humana:

“O planejamento é uma necessidade do homem e da sociedade. Cada homem é

um governante de seus atos e aí constrói e defende sua liberdade. Porém, cada
homem decide também, por ação ou omissão, consciente ou inconscientemente,
para que o governo do sistema em que vive lute por ganhar liberdade de opções
ou se entregue às circunstâncias. Não sabemos se podemos conduzir o mundo
para onde queremos, mas não podemos renunciar a tentá-lo. E esta tentativa
pode ser beneficiada pelo planejamento.” (1993)

MATUS entende que planejar é tornar uma variante em opção. Assim, considera que o
planejamento permite-nos lidar com as surpresas, reagindo com velocidade ante o imprevisto,
não de forma improvisada, mas com capacidade de corrigir o cálculo sobre o futuro. É por isto
que ao não existindo a capacidade de planejar, passamos a improvisar.

“Planejamento é o calculo situacional sistemático que relaciona o presente com o

futuro e o conhecimento com a ação. A reflexão imediatista, tecnocrática e
parcial não é planejamento e tampouco é planejamento a reflexão que se isola
da ação e torna-se uma mera pesquisa sobre o futuro.” (Ibidem)

O planejamento situacional deve ter a capacidade de predição – explorar um condicional

de faixa de possibilidade; de previsão – apresentar todas as possibilidades compreendidas
dentro da faixa de predição; de reação veloz ante a surpresa – pôr em dia os cálculos quando a
surpresa se afasta da realidade, e, atuar velozmente com base na retificação; aprendizagem com
os erros – Pode-se falhar ao detectar os erros e repeti-los, o que elevará seu custo social, mas é
um recurso que acaba fortalecendo as demais características, pois aprofunda a discussão sobre
a complexidade da dinâmica social.

O planejamento e a ação devem ser inseparáveis. Pois o plano é o calculo que precede e
preside a ação. Se não a preceder, o plano é inútil porque chega tarde. E se chega a tempo, mas
não a presidir, o plano é supérfluo. Por sua vez, a ação sem cálculo que a preceda e presida é
mera improvisação.

A metodologia do PES - Planejamento Estratégico Situacional – foi concebida a partir de

uma visão crítica da abordagem tradicional de planejamento econômico governamental e
representa hoje um importante instrumento de suporte a sistemas de alta direção. Essa nova
abordagem foi muito além de uma mera proposição de revisão dos enfoques metodológicos.
Significou a construção de um novo marco de referência sobre as formas de “pensar” o
gerenciamento estratégico, para superar as conseqüências da crise do Estado contemporâneo.

O planejamento tradicional e determinista baseia-se no cálculo de predição. Um

estrategista não tenta predizer o que farão os seus concorrentes, mas enumera possibilidades
para que possa preparar-se para enfrentá-las. Nisso reside à fraqueza metodológica do cálculo
de predição. Para exemplificar, MATUS cita a passagem ocorrida no Mundial de Futebol da
Suécia, em 1958: uma metáfora do jogo Brasil versus Inglaterra, usada para ridicularizar o
planejamento determinista. Feola – técnico da seleção brasileira, fazendo a preleção aos
jogadores, explicava suas táticas, raciocinando como se não houvesse qualquer dúvida de que o
adversário adotaria uma estratégia reativa que interessava exclusivamente ao próprio Feola. Ele
achou que havia convencido todos com essa combinação de argumentos e casos, até que
Garrincha fez a seguinte pergunta: “Mas... e os ingleses? Não jogam?”.

Nos termos em que o PES o formula, o planejamento moderno não se propõe a adivinhar
ou predizer o futuro, que é e sempre será desconhecido para nós; como a ação dos jogadores da
seleção inglesa. O planejamento visa à preparação para que se tente criar o futuro, a partir das
possibilidades que sejam capazes de imaginar e descobrir. À medida que se age com convicção
e eficácia, cria-se algo do futuro e, além disso, torna-se capaz de fazer melhores previsões
acerca das suas possibilidades.

Os planos, programas e ações governamentais constituem-se em uma série de hipóteses

que buscam explicar problemas e apontar soluções, que, quando no ato de sua implementação,
trazem surpresas e demonstram discrepâncias. A incerteza, portanto, passa a ser um
componente impossível de ser desconsiderado.

Segundo MATUS, entende-se situação “como um espaço de produção social onde o ator-
eixo da explicação situacional desempenha um papel, assim como os outros atores (incluindo os
seus oponentes) e, onde tudo o que ocorre em termos de produção social depende do ator-eixo
e dos outros atores, em interação com o cenário que os envolve a todos”.
 Na visão proposta por MATUS, a realidade não é a mesma, e, portanto não pode ter a
mesma explicação por parte dos diferentes atores sociais que ocupam situações diferentes no
dado sistema explicado. É necessário nesse caso o ator-eixo deve estar atento as seguintes
variáveis:

 A identidade do ator que explica;

 A posição da qual explica (dentro ou fora do sistema);

 A referência ou ponto de vista que o ator conscientemente tenta assumir na explicação

O autor desenvolve três acepções interligadas ao conceito de situação:

 É um recorte problemático da realidade, realizado por um determinado ator social, em

função de promover sua ação e a luta com outros atores sociais;

 É um recorte temporal e espacial de uma determinada formação social, feita com a

finalidade explicativa e operacional, promovida por um ator para intervir operacionalmente
na realidade, coexistindo com outros atores;

 É uma tentativa de periodização da formação social (do ponto de vista do planejamento)

feita por um ator em função de um plano de ação, onde se passa de uma situação inicial
a uma situação final, através de várias situações intermediárias, através da qual o ator
pretende produzir uma mudança na realidade, tendo em vista o cumprimento processual
do seu plano. O ator delimita uma série de marcos parciais não necessariamente
homogêneos, que constituem o horizonte temporal de uma formação social, esses
marcos correspondem às mudanças situacionais que levam à situação-objetivo (1993).

“A explicação situacional é uma explicação da realidade, elaborada por uma

força social em função de sua ação e da luta com outras forças sociais. Ela
refere-se ao ator da explicação, seus oponentes e aluados, suas ações as ações
de seus oponentes e aliados, assim como a realidade social construída no
processo social. Essa realidade apresenta-se como dada num certo momento da
formação social, mas é produto da luta constante por manter, reproduzir e
transformar o sistema.” (Ibidem)

O Planejamento Estratégico Situacional está divido em quatro momentos. Estes

momentos são:

1) O momento explicativo (M1) – foi, é, tende a ser;

2) O momento normativo (M2) – deve ser;

3) O momento estratégico (M3) – pode ser;

 4) O momento tático-operacional (M4) – fazer.

O conceito de momento indica instância, ocasião, circunstância ou conjuntura pela qual

passa um processo contínuo, ou em cadeia, que não tem começo nem fim definidos. Em
oposição ao conceito de etapas visto nos métodos de planejamento anteriores, o encadeamento
produz simultaneamente uma grande diversidade de problemas e oportunidades de maneira não
linear e não direcionada aos desejos de um só planejador.

Cada momento do plano e o plano em seu conjunto são desenvolvidos por esses
momentos (Figura 1):

Figura 1 - Esquema de desenvolvimento de momentos

Fonte: MATUS (1993)

Em suma, o conceito de momento no planejamento situacional permite captar o processo

de cálculo que precede e preside a ação, com suas descontinuidades e interações que rompem
a linearidade direcionada, é uma forma mais complexa e apropriada que a etapa para se
entender o processo de planejamento. Os momentos têm como características (Figura 1):

 Não seguem uma seqüência linear estabelecida;

 Formam uma cadeia contínua, sem começo e nem fim definidos;

 Cada momento, quando dominante, contém todos os outros, nos quais apóia seu
cálculo;
  Eles se repetem constantemente, mas com distintos conteúdos, propósitos, datas,
ênfases e contextos situacionais;

 Numa data concreta do processo de planejamento, os problemas e oportunidades

enfrentados pelo plano encontram-se em diferentes momentos dominantes;

 Para cada momento existem instrumentos metodológicos que lhe são mais
pertinentes, embora nenhum instrumento destine-se ao uso exclusivo de um
momento específico.

I - O Momento Explicativo

Segundo MATUS (Huertas, 1996), o planejamento só é efetivo na medida em que oferece

suporte para a tomada de decisões e sua oferta é demandada e valorizada pelo decisor. O ponto
chave consiste em entender que o planejamento é o resultado de uma mediação entre o
conhecimento e a ação. Portanto, para o PES, deve-se em teoria e em metodologia para a
acumulação de conhecimentos antes de agir: identificação e seleção do problema, explicação
situacional dos mesmos, planos por problemas com cenários, planos de contingências, analise
de confiabilidade do plano e análise estratégica – até a tomada de decisão e sua avaliação
constante de acordo com a situação.

Como pode ser observado na Figura 1, o PES é organizado em momentos: M1 –

momento explicativo, M2 – momento normativo, M3 – momento estratégico e, M4 – momento
tático-operacional.

Segundo MATUS (Ibidem), o momento explicativo busca compreender a realidade

identificando os problemas que os atores sociais declaram. Apresenta-se nos tempos verbais,
foi, é, tende a ser. Seu propósito é explicar a realidade do jogo social e para isto usa a análise
situacional. Começa com a enumeração e seleção dos problemas, a análise do macro-problema,
a identificação dos atores relevantes e termina com a explicação sistêmica de cada problema
através da técnica de fluxograma situacional. A partir desta análise constrói-se a árvore
explicativa e seleciona-se os nós-críticos de cada problema.

Os problemas são inicialmente organizados pelo autor diretor, responsável pelo plano.
Tais problemas devem ser selecionados para serem enfrentados segundo três critérios:

I. O valor dos problemas para a cúpula diretiva da organização, para as forças sindicais que
o apóiam e para a população que ele representa;
II. A eficiência, e sobretudo a eficácia ou efetividade com que ele pode enfrentá-los; e,
 III. A possibilidade e oportunidade de enfrentá-los com êxito, que dependem também do
valor permanente e conjuntural que esses problemas têm para seus oponentes,
ponderados pelo peso ou força desses oponentes.

Para MATUS (ibidem), a análise da realidade só é possível se forem levados em

consideração os vários atores que coexistem com capacidade de planejamento diferenciadas.
Posto que haverá várias explicações da realidade e todas estarão condicionadas pela inserção
particular de cada ator nesta realidade, isto é, pela sua situação no jogo social. Sendo assim, se
faz necessário identificar os atores que são capazes de interferir na realidade situacional.

“Não existe o ator único e onipotente que manipula o sistema-objeto até alcançar
seus objetivos. Não existem agentes econômicos que têm somente
comportamentos decifráveis. Pelo contrário, vários atores sociais enfrentam-se,
com objetivos conflitantes, e todos eles têm criatividade para surpreenderem-se
mutuamente com seus planos.” (ibidem)

Os atores envolvidos na realidade, identificados pelo organismo planejador, declaram o

valor que dado problema tem sob sua perspectiva. Esse valor é baseado em suas ideologias,
doutrinas, preconceitos, valores e teorias que acumulou ao longo da sua prática social. Tais
valores são guiados através do mapa valorativo de problemas para um ator. (Figura 2)

Figura 2 – Mapa valorativo de problemas de um ator

Fonte: MATUS (1993)

A elaboração do mapa de valor dos problemas permite ao planejador identificar pontos de

conflito, cooperação e consenso entre os atores e, apresentando seus posicionamentos no jogo
social. Ou seja, produzindo o que MATUS (ibidem) chama de espaço direcional.
 O mapa deve ser apresentado como um esquema topográfico de linhas de isovalor, entre
as quais estão delimitadas faixas ou espaços nos quais cada ator situa os problemas que
merecem dele uma valoração equivalente.

O nível mais alto de valoração (3) pode ser expresso pela declaração “sim, ou nada”, que
deve ser interpretada como “sim, este é um problema, ou então nada é um problema”. É a
declaração valorativa mais forte.

O segundo nível de maior valoração (2) pode ser expresso por “sim, sem dúvida”, que
indica que não se tem dúvidas sobre a importância do problema.

O terceiro nível (1) pode ser expresso simplesmente como “sim”, sem mais qualificação. É
a declaração afirmativa mais fraca.

Com os três últimos níveis de valoração afirmativa defini-se o espaço direcional do ator,
Mas esse espaço direcional tem uma fronteira difusa: o nível 0, que existe mediante a declaração
de dúvida “diria que não”. Evidentemente, esse nível valorativo é um espaço de negociação com
outros, pois sob certas condições essa valoração poderia significar “diria que sim”.

O nível (-1) configura-se simplesmente como uma declaração negativa “não” (não é um
problema para mim).

Por último, o nível (-2) se expressa pela declaração “não, por motivo algum”, que
demonstra o alto valor que o ator atribui ao não-reconhecimento de uma realidade com
problema.

A construção do espaço direcional é baseada na admissão de problemas, operações e

objetivos. Ou seja, somente os níveis 3,2,1, cercados pelo nível 0 de indefinições, seguidos pelo
cerco das declarações negativas em ordem crescente de valor. Pode-se observar na Figura 3
consenso sobre existência de problemas de níveis distintos entre dois atores.
 Figura 3 – Construção do mapa de valor dos problemas
Fonte: MATUS (1993)

Como se pode se observar, no exemplo da Figura I.18, a intersecção A indica consenso

sobre a existência de problemas de alto valor para ele e para o outro, Já a intersecção Z significa
possível acordo sobre um problema de menor valor.

Outra ferramenta importante capaz de produzir uma visão sintética do conjunto de temas
problemáticos é a Matriz atores-problemas (Tabela 1), que agrega em um só arquivo os
problemas selecionados por todos os atores sociais relevantes e os valores que lhe atribuem e
dever tomado como objeto de debate e valoração pelas distintas forças sociais

Tabela 1 – Matriz atores-problemas

Problemas Problema Problema Problema Problema
-
Atores A B C Z

Ator 1 +3 -1 +2 - 0

Ator 2 -2 0 1 - 1

Ator 3 -1 -2 1 - +3

- - - - - -

Ator j +1 +2 0 - +3
Fonte: MATUS (1993)

Após a identificação dos atores e problemas, e o valor que cada ator atribui a dito
problema, se faz necessário desenvolver a explicação situacional.
 A explicação situacional de um problema é a reconstrução simplificada dos processos
que geram os problemas destacados pelo ator, de tal forma que os elementos constituintes
desses processos aparecem sistematicamente interconectados na geração desses problemas e
de suas características particulares.

O método de explicação situacional pretende sistematizar a reflexão sobre as causas de

um problema, exigir esta reflexão antes de adiantar soluções e reconhecer que esse problema
pode ser explicado de diversos pontos de vista pelos atores que estão em contato (direto e
indireto) com ele.

Segundo MATUS (1993), os métodos de explicação situacional devem ser praticados

com assessoria técnica de pessoas com experiência nos problemas.

“As pessoas conhecem a técnica de explicação situacional mas não conhecem

os problemas, não podem obter resultados úteis. Inversamente, as pessoas que
conhecem o problema por dentro muitas vezes se surpreendem com sua própria
cegueira, por acreditar que poderiam compreender o problema num espaço
restrito. Mas nem sempre tais implicações são transparentes para todos.”

A técnica de explicação situacional é expressa graficamente pelo Fluxograma Situacional.

Pode-se dizer que o fluxograma expressa uma teoria qualitativa sobre o funcionamento e
desenvolvimento de um problema; e permite que se descrevam propriedades e estruturas que,
mesmo não tendo magnitude, têm forma e sentido causal. É a representação gráfica do
momento explicativo.

O fluxograma situacional é desenvolvido a partir de um problema macro, sendo um

fluxograma para cada problema identificado. Após a identificação do problema, faz necessário
explicá-lo, através do que MATUS chama de Vetor de definição de problemas (VDP). Neste
primeiro momento explica-se o problema (de maneira qualitativa) - chamado de Explicado,
através de suas causas, posicionadas como nós-críticos de acordo com sua classificação na
realidade (fluxo – feno-produção, acumulações – feno-estruturas e regras sociais básicas –
geno-estruturas), apresentando os descritores e, logo as possíveis conseqüências (neste caso
podem-se apresentar variáveis quantitativas)
 Figura 4 – Modelo de Fluxograma Situacional
Fonte: Adaptado pelo autor

MATUS apresenta como exemplo de fluxograma situacional o problema de baixo

desempenho de uma equipe de basquete (azul) em um jogo contra a equipe vermelha (Figura 5),
tendo a diretoria da equipe azul como ator diretivo.

Figura 5 – Representação gráfica do modelo explicativo: Problema de desempenho equipe azul

Fonte: HUERTAS (1997)
 Analisando a Figura 5, pode-se observar que o nó-explicativo (3) causa o nó (1); que por
sua vez é causado pelo nó (5) regras internas de prêmios que não estimulam os jogadores e que
por sua causa o nó (4) que assim como o (5) causam o nó (1), que tem como descritor (d1) a
perda do jogo por 85 a 110. Fica evidente que há regras que estão fora de controle como o nó
(7) que culminam no nó (6), causando o nó (2) que também sofre efeito do nó (1) que influencia
indiretamente o ciclo (4), (3), (1) e (d1), e, diretamente influencia o descritor (d2) que vislumbra
uma possibilidade de insucesso ainda maior que a prevista pelo descritor (d1). Como
conseqüência, pode-se perceber a perda de prêmios e a incidência de problemas familiares
entre os membros da comissão técnica da equipe azul.

Outro fator importante a ser destacado é que fator condicionante externo. A qualidade
econômica e organizacional do país de origem da equipe vermelha (8) influencia o nó (6). Esse
fator é externo, porém exerce influencia no VDP do problema do baixo rendimento da equipe
azul no jogo contra a equipe branca.

Segundo MATUS (ibidem), a forma gráfica do momento explicativo oferece enorme

quantidade de informação. Apresenta com precisão o placar do jogo; arrola as causas; relaciona-
as; localiza-as nos nove quadrantes e permite que se identifique as causas sobre as quais se
deve e pode-se atuar com eficácia. Estas causas são chamadas de nós-críticos do problema.

Com base nesse fluxograma situacional, é possível identificar os problemas e os nós-

críticos que influenciam o rendimento da equipe azul na partida de basquetebol. Assim sendo,
possibilitam a diretoria identificar os nós que deverão ser atacados pelo plano para reverter esse
quadro.

II - O momento normativo

Segundo MATUS (1993), o momento normativo é a instância de desenho do conteúdo

propositivo do plano que precisa como deve ser a realidade, em contraposição aos problemas
presentes. Mas o desenho normativo incide também sobre como deve ser a estratégia (momento
estratégico – M3), como deve ser a decisão e a execução do plano (momento tático-operacional
– M4) e como deve ser a norma que serve de referencia para explicar a situação presente (M1) e
selecionar os problemas.

O desenho do plano abrange níveis distintos de generalidade e especificidades. Inicia-se

com o programa (linhas e critérios), continua com o programa direcional (precisão global em
nível de projetos de ação), prossegue com a desagregação do plano na matriz geral problemas-
operações, passa à subdivisão do plano em subplanos (os módulos 0-P), para em seguida
desagregar as operações em ações e as ações em subações (Figura 6).
 Figura 6 - Níveis básicos do desenho do plano normativo
Fonte: MATUS (1993)

O programa estabelece um compromisso do dirigente com a base social que ele tenta
representar ou com a organização que ele propõe dirigir. A principal função que o programa deve
cumprir é definir um marco de direção viável, capaz de orientar posteriormente o processo de
planejamento, entendendo-se este como método de condução para alcançar os objetivos
propostos. O programa teria a seguinte estrutura:

I) Uma apreciação situacional do conjunto, de onde emanariam os critérios

concretos para selecionar os problemas;
II) Uma análise dos macroproblemas que conformam o contexto geral do programa e
as operações que os enfrentam;
III) Uma análise dos problemas de alcance nacional e das operações destinadas a
enfrentá-los;
IV) Um conjunto de programas de governos locais que constituem um compromisso
de ação local, mediante operações locais complementadas com ações nacionais.
O conjunto de problemas selecionados e seu enfrentamento com operações devem
construir uma estratégia. O programa não pode ser um mosaico de módulos inorgânicos.
Segundo MATUS, essa é a tarefa mais complexa de uma equipe político-técnica central,
imaginativa e bem treinada. (ibidem)

O plano propõe uma direção que se expressa no arco direcional Si  So indicado pelo
dirigente. Sua convocação marca uma direção. “Não é um caminho que se descubra, é um
caminho que se tem de fazer” (Ibidem)

A direcionalidade do plano é marcada por três variáveis:

i) Seleção dos problemas;

 ii) Seleção dos meios políticos, econômicos e organizacionais para enfrentar os
problemas;
iii) Busca de resultados, como conseqüência do uso dos meios para enfrentar os
problemas.
O programa direcional é a articulação dessas três variáveis. Ele assume a explicação da
situação inicial (Si) para selecionar os problemas (Pr), precisa os projetos de ação (Pj) para
enfrentá-los em seus nós-críticos e esboça a situação objetivo (So) que seria alcançável em
conseqüência do efeito dos projetos de ação (Pj).

Enquanto elemento do arco direcional do plano, a situação-objetivo precisa uma direção e

um alcance da mudança situacional.

A situação-objetivo deve ser precisa em relação aos problemas e elementos destacados

no modelo explicativo da situação inicial. Embora haja a necessidade de tratamento
metodológico quantitativo, a situação–objetivo constitui um recurso de difusão e conquista de
adesão popular, junto com o programa de base e com o discurso normativo do programa
direcional.

A situação-objetivo tende a ser o guia direcional do processo de mudança situacional,

assim como a norma com a qual o ator procura adesão popular.

A direção reflete a orientação do arco direcional para uma ou outra situação objetivo.
Definir uma situação-objetivo implica optar entre alternativas de direção e alcance.

Os arcos Si  SoA e Si  SoC têm a mesma direção, mas o alcance de Si  SoA é

maior que o de Si  SoC. Por outro lado, a direção de Si  SoB é distinta da de Si  SoA.
(Figura I.22).

Na Figura 7, as marcas de alcance são representadas com a letra x e as marcas de

direção com a letra y. O cruzamento de marcas de direção e alcance define espaços direcionais,
dentro dos quais os diferentes atores sociais escolhem diferentes situações-objetivos.
 Figura 7 – Marcas de alcance e direção da situação-objetivo
Fonte: MATUS (1993)

O programa direcional de um ator social é o conjunto de meios ou atos de intervenção

social capazes de gestar uma dinâmica causal de mudança situacional na direção e velocidade
necessárias e suficientes para alcançar, com boa aproximação qualitativa e quantitativa, a
situação-objetivo assumida como compromisso.

Em outras palavras, o programa direcional pode ser definido como um compromisso de

ação e resultados; uma proposta normativa. Através dele, o dirigente procura estabelecer um
novo eixo direcional que aponte para a situação objetivo e permita alcançá-la num determinado
tempo. Define-se projeto de ação o conjunto de operações que enfrentam a situação de uma
área problemática.

Entende-se a situação inicial como Si, os problemas selecionados por Pr, a situação-
objetivo por So e por Pj os projetos de ação selecionados para atuar no arco Si So, o programa
direcional por ser representado conforme Figura 8.

Figura 8 – Expressão de relação do programa direcional

Fonte: MATUS (1993)

Esta suposto na Figura 8 que, a situação resultante (Sr) devido ao impacto do conjunto
(Pjk) de projetos de ação, é aproximadamente igual à situação – objetivo (So).
 Na relação Pjk |Si significa que Pjk é aplicado sobre a situação inicial Si ou alguma das
situações intermediárias implícitas no arco Si  So, e o signo  indica implicância causal,
indicando que a conseqüência provável de Pjk  Si é So.

A direcionalidade do plano pode ser sintetizada na matriz Projetos de Ação – Problema

(Tabela 2). Segundo MATUS, o dirigente define os alvos da realidade que orientarão sua ação e
os projetos por ele selecionados para alterá-los.

Tabela 2 – Matriz projetos de ação x problemas

Problemas
Pr1 Pr2 Pr3 ... Prj
Projetos
*N1, N2,
Pj1 ... N4, N5
N4
N6, N7,
Pj2 ... N5, N8
N10, N11
N2, N4
Pj3 N10, N11 ...
... ... ... ... ... ...
Pjk N2 N6 *N12, N13 ... *N8, N4, N5
 PDM
PD1 U PD2 U PD3 U ...
Fonte: MATUS (1993)

As células da matriz contêm os nós-críticos que os projetos de ação enfrentam. O

asterisco indica que o projeto de ação correspondente foi desenhado com o propósito preciso de
afetar esse problema; conseqüentemente, essa célula contem todos os nós críticos que explicam
o VDP do problema. Desta forma, no sentido vertical qualquer projeto de ação que ataca o
problema Pr1 refere-se a algum nó crítico incluído no conjunto de nós da célula onde está o
asterisco.

Pode-se observar o programa direcional do macroproblema (PDM) se trata uma união

coerente dos programas direcionais por problemas. (Figura 9)

Figura 9 – Programa direcional do macro problema

Fonte: MATUS (1993)

O deve ser do momento normativo pode ser observado esquematicamente através da

Figura 9 – Módulos de ação do plano e as exigências necessárias para cada projeto de ação,
operação, ação ou sub-ação. Divididas em três exigências de recursos (econômica, recursos de
poder e exigência em ambos os casos), as ações do plano exigem de recursos distintos e
diferentes para cada tipo de intervenção.
 Figura 10 - Módulos do plano e suas exigências de recursos
Fonte: Adaptado pelo autor

“O plano de ação é uma aposta contra a incerteza, trabalha-se com cenários e

com um plano para cada cenário; para enfrentar as surpresas, devem–se
preparar planos de contingencias e examinar a confiabilidade do plano para,
antecipadamente, descobrir possíveis falhas” (HUERTAS, 1993)

Em síntese, MATUS define o momento normativo como o momento do juízo de

necessidade. Ou seja, para se alcançar a situação-objetivo, dados os problemas descritos na
análise situacional, o plano de ação é apresentado como o que deve ser feito para se alcançar
tal fim.

III - Momento Estratégico

Para definir o conceito de estratégia, MATUS apresenta quatro conceitos bem

diferenciáveis:

“(1) o conceito de estratégia como equivalente ao importe para alcançar um

grande objetivo: é o conceito normativo de estratégia muito usado na análise de
grande estratégia; (2) o conceito de estratégia em um jogo esportivo ou de
inteligência, digamos, no futebol ou no xadrez e no bridge; nesse caso, estratégia
significa um modo de superar os obstáculos ativos e criativos que um, ou vários
adversários, apresentam em uma disputa voluntária em igualdade de condições,
salvo nas diferenças de capacidade que o resultado do jogo quer medir; (3) o
conceito de estratégia na teoria matemática de jogos de Von Neumann e
Morgenstern, que assume o cálculo interativo de movimentos finitos e
 enumeráveis; e (4) o conceito de estratégia no jogo social [...], quer dizer, quando
as regras do jogo não são de igualdade, são difusas e as possibilidades são
finitas nem totalmente enumeráveis. Trata-se do jogo como problema quase-
estruturado. Quando o PES usa a palavra “estratégia” refere-se a essa quarta
acepção, que também é comum à teoria da guerra e à teoria política [...], creio
que a melhora definição de estratégia continua sendo a de Clausewitz. O teórico
prussiano diz: tática é o uso da força no combate, e estratégia é o uso do
combate para alcançar o objetivo da guerra.” (HUERTAS, 1996)

O PES adota a mesma definição de estratégia proposta por Clausewitz, mas a generaliza
no âmbito mais amplo do jogo social: “tática é o uso dos recursos escassos na produção de uma
mudança situacional, e estratégia é o uso da mudança situacional para alcançar a situação-
objetivo.” (Ibidem)

HUERTAS (Ibidem) em seu livro O Método Pés – entrevista com Carlos Matus,
objetivando entender o momento estratégico e diferenciá-lo dos métodos tradicionais de
planejamento pergunta a MATUS: “[...] como tornar viável o plano necessário?”

Segundo MATUS, esse é o momento mais complexo do PES, por que aponta para o
problema político de analisar e construir a viabilidade de um plano. Direcionalidade (momento
normativo) e viabilidade são duas provas distintas e independentes pelas quais o plano deve
passar.

A viabilidade do plano depende da resposta de algumas perguntas-chave. Não só deve

estar a apta responder se pode tomar uma decisão sobre algo e fazê-lo formalmente, mas
também esse algo deverá funcionar na realidade, com eficácia e esse funcionamento não deverá
ser efêmero.
 Figura 11 – Modelo esquemático de viabilidade de um plano
Fonte: MATUS (1993), adaptador pelo autor.

A análise de viabilidade de plano passa por três dimensões: política, econômica e

institucional-organizacional. Essas três dimensões do plano são observadas internamente
(ibidem):

I. Viabilidade política: Os projetos políticos são politicamente viáveis? (tem-se

capacidade política de produzir o projeto político X, fazer com que opere com
eficácia e tenha estabilidade?)
II. Viabilidade econômica: Os projetos econômicos são economicamente viáveis?
(tem-se capacidade econômica para realizar o projeto econômico Z, fazer com que
seja rentável e tenha permanência?)
III. Viabilidade organizacional: Os projetos organizacionais são organizacionalmente
viáveis? (tem-se capacidade organizacional para nos reorganiza e fazer com que
as novas organizações operem com estabilidade?)

As três perguntas referem-se às incapacidades internas que podem afetar um ator social
(Figura 11). As outras seis perguntas referem-se às incapacidades econômicas e organizacionais
para abordar projetos políticos, incapacidades políticas e organizacionais para abordar projetos
econômicos e incapacidades políticas e econômicas para abordar projetos organizacionais.
 Essas perguntas sugerem impossibilidades. A análise da viabilidade perpassa pela vias
possíveis às restrições impostas ao plano. Frente às restrições que a situação impõe aos atores
sociais cabem três posições: aceitar as restrições e limitar-se ao que hoje é viável; superar as
restrições aumentando os recursos escassos; ou ignorá-las, agindo como se elas não
existissem.

No primeiro caso, as tendências situacionais prevalecem sobre a passividade do ator

social; no segundo, trata-se de construir a viabilidade do plano mediante estratégias políticas,
econômicas e organizacionais que exigem vontade de mudança e, o terceiro e último caso,
identifica-se como aventura política, a inflação, os desequilíbrios econômicos e a impotência
organizacional.

MATUS ressalta que o conceito de aventura política merece alguns comentários:

“Nos processos criativos com problemas quase-estruturados é muito difícil

assegurar que uma operação que aparentemente ignora as restrições mais
elementares é sempre uma aventura política. A história está cheia de aventuras
políticas que fracassaram num curto horizonte de tempo. No entanto, num
processo mais longo, elas constroem a viabilidade de projetos bem-sucedidos.
Seria a aventura, por vezes, um tipo de sacrifício de lente maturação?” (1993)

No momento explicativo observa-se um conjunto de problemas, analisa-os, identifica seus

nós-críticos e com essa base, no momento normativo, elabora-se um conjunto de ações que
devem ser tomadas para se alcançar a situação-objetivo.

No momento estratégico, é elaborada a estratégia de construção de viabilidade do plano.

Caso, o ator diretivo opte por reconhecer as restrições e procurar uma via para aumentar os
recursos escassos, surge o problema de conceber uma estratégia.

Cada ator social se mostra capaz de assumir uma posição de acordo com as operações
propostas no momento estratégico. Essas posições podem ser de apoio, rejeição, indiferença
pura, indiferença tática, indiferença por ignorância e assim, pode-se descobrir quais são as
operações de consenso e quais são as de conflito. Pode-se observar a importância ou o valor
que cada ator atribui a cada operação. A conjunção de interesses e valores produz a motivação
de cada ator em cada operação. O poder que cada ator tem sobre dada situação pode ser
expressa através da pressão que o mesmo poderá fazer sobre tida operação (Figura 12).
 Figura 12 – Características do posicionamento do ator social
Fonte: MATUS - adaptado pelo autor

Essas características são relacionadas ao posicionamento dos atores envolvidos ao

projeto ou ação do plano estratégico. Em linhas gerais, as possibilidades de interação com os
outros atores são:

 Estratégias de cooperação com outros atores;

 Estratégias de cooptação de atores sociais;
 Estratégia de conflito com outros atores sociais.

Figura 13 – Situação de conflito entre dois atores

Fonte: MATUS (1993)

Pode se observar no exemplo da Figura 13, a representação de uma situação de conflito

entre dois atores com relação a projeto OP1: supõe-se que o ator 1 é o promotor do projeto OP1,
que é um projeto de reforma agrária. O ator 1 é o promotor do projeto, tem um interesse positivo
(+), quer dizer, apóia-o e atribui a ele grande importância ou valor (valor alto). Pode-se dizer que
a motivação do ator 1 pela operação OP1 é de alto apoio, ou seja (A+). Supondo-se que o ator 2
é um grande latifundiário, cuja renda e poder político dependem da propriedade do seu latifúndio.
Seu interesse será de rejeição (-) e atribuirá também uma grande importância ou valo (valor alto)
à operação OP1, porque se ela realizar-se, afetará aspectos essências de sua vida. Por isso sua
motivação será de alta rejeição, ou seja (A-).

A conclusão simplificada que se pode chegar ao analisar tal exemplo é que: a operação
OP1 será politicamente viável se a pressão de apoio for suficiente maior que a pressão de
rejeição.

Em síntese, a análise da viabilidade de um plano, ou seja, o pode-ser do momento

estratégico busca resolver o problema da coerência entre a viabilidade política, econômica,
institucional-organizacional e, não obstante, a tecnológica. Estas viabilidades interdependentes,
e qualquer ajuste numa delas pode obrigar a revisar a análise de viabilidade da demais. MATUS
apresenta um diagrama para a análise da viabilidade de um plano, Figura 14.

Figura 14 – Diagrama para análise de viabilidade de um plano

Fonte: MATUS (1993)

I.2.3.4 O momento tático-operacional

O momento tático operacional é o momento central na mediação entre o conhecimento e

a ação. (Figura 15)
 Figura 15 – Mediação entre conhecimento e ação
Fonte: MATUS, 1993

Como visto nos momentos anteriores, o PES está centrado na resolução dos problemas
observados na situação inicial; as propostas de resolução parte do plano de ações; as ações são
tomadas de acordo com sua viabilidade política, econômica, institucional-organizacional e
técnica. Ou seja, só serão realizadas os projetos que foram viáveis no hoje.

A ação concreta faz-se no presente e tem impacto sobre o futuro. Mesmo que orientado
pelo futuro desejado, o centro do planejamento é o cálculo que precede e preside a ação gerada
por um arco de conjuntura. O futuro pesa no plano com uma pré-alimentação com diferentes
alcances de vista – um mês, um ano, um qüinqüênio, uma década, etc. Trazida ao presente,
essa pré-alimentação permite encadear direcionalmente o que deve e pode se fazer hoje para
alcançar os objetivos traçados. O presente permite o fazer, e o futuro indica o deve ser (Figura
16).

Figura 16 – Processos de pré-alimentação e retroalimentação no plano situacional

 Fonte: MATUS (1993)

A pré-alimentação refere-se a planos prospectivos com distintos horizontes de tempo

(curto, médio e longo prazo). Esses prazos trazem ao plano uma referencia direcional de
diferentes valores e significados para as decisões no presente.

Algo parecido ocorre com a retroalimentação. O cálculo que foi feito anteriormente com o
plano hoje é confirmado ou refutado pela realidade. A aprendizagem da relação plano 
realidade é o que permite ao planejador melhorar a capacidade de cálculo, num processo
incessante e permanente de retroalimentação com a história recente.

Após a concretização da ação decidida, muitos outros fatores, alem da ação em si, irão
influir na construção de uma nova realidade. Essa nova situação será distinta da esperada,
devendo-se, a partir dessa nova realidade, recomeçar o processo com uma nova explicação
situacional e novas articulações de pré-alimentação e retro-alimentação.

Para se colocar em prática as ações propostas pelo plano, se faz necessário que o
sistema de condução da ação deva contemplar tratamentos diferenciados para os diferentes
tipos de problemas e operações: o ritmo, o tempo e o tipo de problema e operações.

Quanto ao tempo, se faz necessário distinguir entre processo normais de condução,

desenvolvidos num contexto situacional de ritmo pausado e livre de tensões e processos
anormais, com ritmo acelerado e sob forte tensão situacional, nesse caso, requerendo
procedimentos especiais.

Para definição dos tipos de problemas, MATUS apresenta o tema a partir da perspectiva
de KEEN e MORTON:

“Enquanto que as sub-tarefas estruturadas possuem uma forma melhor serem

realizadas, as outras exigem do dirigente a aplicação de juízos situacionais a
partir de uma perspectiva pessoal [...] Por definição, um problema
completamente estruturado é aquele em que as três fases – inteligência,
desenho e escolha são todas estruturadas. Conseqüentemente, podemos
especificar algoritmos ou regras de decisão que nos permitam descobrir o
problema, desenhar as soluções alternativas e selecionar a melhor solução.
[...]No problema não–estruturado somos incapazes de definir condições que nos
permitam reconhecê-lo. Na fase do desenho, somos incapazes de especificar
como criar metodologias para solucionar o problema que foi definido. Na fase de
escolha, não temos critérios claros para escolher uma solução ótima entre
aquelas que criamos. Se estas três fases forem totalmente não-estruturadas no
processo de solução do problema e no sentido aqui definido, o problema inteiro
será classificado como não-estruturado.” (Apud MATUS, 1993)

A partir destas definições de problemas, MATUS define os tipos de operações para o

planejamento situacional:

“(1) operações estruturadas, sobre as quais, em geral, não tomamos decisões

uma a uma, porque há uma norma de procedimentos e calculo estruturado que
 as resolve repetitivamente, sem intervenção do dirigente, salvo se ocorrer uma
anormalidade que quebre a rotina; (2) operações não estruturadas, que não
podem ser tratadas em bloco e não podem ser normalizadas com procedimentos
estruturados pré-estabelecidos; em conseqüência, requerem juízo situacional
resolutivo do dirigente em cada caso; (3) operações semi-estruturadas, que são
uma combinação dos dois tipos anteriores; em parte respondem a procedimentos
estabelecidos e cálculos estruturados, mas por outro lado requere, para cada
uma, o juízo situacional resolutivo do dirigente para serem desenhadas e
avaliadas. Se exploradas de forma criativa, a maioria das operações do plano
são deste tipo.” (Ibidem)

Pode-se observar uma síntese dos diferentes processos a serem caracterizados para o
estudo do momento tático-operacional através da matriz de relacionamento Tempo – Tipos de
problema. (Tabela 3)

Tabela 3 – Matriz de relacionamento tempo x tipos de problemas

Fonte: MATUS (1993)

Segundo MATUS, a teoria da tomada de decisão é mais complexa do que parece.

Entende-se que é um processo que varia conforme o tipo de problemas (estruturados, semi-
estruturados, não-estruturados); é multidimensional, porque os problemas atravessam várias
regiões da realidade; e possui múltiplos objetivos, porque sempre se considera vários critérios de
eficácia e efetividade no enfrentamento dos problemas.

Na dinâmica da tomada de decisões surgem as variáveis, e podem ser observadas na

esquematicamente na Figura 17:

I) Distintos tipos de problemas;

II) Distintas perspectivas situacionais de analise;
III) Distintos modos de decisão;
IV) Distintos tipos de decisão e resoluções
 Figura 17 – Esquema do processo de tomada de decisões
Fonte: MATUS (1993)

Pode-se se perceber no esquema (Figura 17) as principais variáveis do processo de

tomada de decisões. Ante tal variedade de perspectivas e modos de solução, numa situação
concreta e diante de um problema específico, o ator que toma decisões adotará uma perspectiva
dominante e um modo dominante na sua abordagem.

O plano como cálculo prévio está sempre incompleto, até que chegue o momento da
ação. Assim, a mediação entre o conhecimento e a ação resolve-se, em última instância, no
próprio momento da prática. Essa resolução é, segundo MATUS (1993), predominantemente, um
cálculo prévio, já realizado pelo plano, mas também se trata uma improvisação de um momento,
direcionada e condicionada pelo plano.

A partir deste prisma, o plano não é completamente oposto à improvisação. Ele só se

opõe à improvisação pura, estruturada como um desvio autônomo do plano. A improvisação é
tão necessária quanto inevitável. É necessária porque só ela estimula e potencializa a
criatividade e a imaginação a serviço do plano no momento. Ninguém pode calcular tudo, com
todos os detalhes e precisão. Limitar-se ao cálculo prévio, sem dar espaço ao calculo e ajuste do
momento (que só se conhece em profundidade quando o presente exige a ação) significaria
impor uma camisa-de-força e uma rigidez ao cálculo prévio, cuja conseqüência seria a ineficácia.
(ibidem)
 Em síntese, a função do momento tático-operacional é executar uma mediação entre o
conhecimento e a ação. Os objetivos dessa mediação tratam-se essencialmente, de:

I. traduzir o conhecimento do plano em propostas de ação para “hoje”, a fim de

evitar a improvisação pura do momento;
II. completar o calculo prévio do plano, direcionando e condicionando a improvisação
do momento para que ela constitua correção e criação em torno do plano;
III. garantir a correção dos desvios entre resultados calculados e resultados reais, a
fim de redirecionar permanentemente a ação para a situação-objetiva perseguida;
IV. Estruturar a agenda do dirigente.
O primeiro objetivo é alcançado através da seleção dos módulos do plano a serem
usados na situação, criando assim um eixo direcional em torno do qual se constrói e se tece a
improvisação.

O segundo objetivo permite articular o calculo sistemático e prévio com a improvisação do

momento, para que os atores sociais possam conceber, a cada instante, os meios de ajuste
entre o cálculo prévio e a realidade concreta naquele momento.

O terceiro objetivo reconhece a impossibilidade o cálculo prévio preciso; e por isso

estabelece a necessidade de revisá-lo constantemente, de acordo com as circunstâncias. Pode-
se equivocar na avaliação da situação, as características e causas dos problemas podem alterar-
se, os resultados atribuídos às operações do plano poder ser inferiores ou superiores aos
verificados no momento presente, e assim, pode-se aprender com as circunstâncias, fazendo
diminuir o espaço da “cegueira” situacional. O plano não consiste em acertar num só cálculo,
mas em conduzir acertando com as correções. Isso pode ser feito no próprio momento da ação e
da avaliação dos seus resultados.

O quarto objetivo consiste em levar as prioridades do plano à agenda do dirigente, pois,

do contrário, a tomada de decisões se daria num espaço de conteúdo das propostas do plano,
gerando a distração tática.

MATUS (apud HUERTAS, 1996) afirma que a execução do plano não deve ser concebida
com uma máquina sincronizada, governada por um interruptor que a coloca em funcionamento
conforme nossa vontade. Em todo sistema social criativo onde interagem o “eu” e o “outro”, num
contexto de forças históricas que condicionam o movimento e as tendências situacionais, o plano
é, em parte, ação e movimento, e em parte espera da oportunidade da ação, fazendo parte de
todo o processo do planejamento estratégico situacional.