PARECER

PGFN/CAT/No 457/2011

Dúvidas suscitadas pela Superintendência da Receita

Federal do Brasil em Minas Gerais sobre os termos do
Acordo celebrado entre a União, o Estado de Minas
Gerais e o INSS nos autos do Recurso Especial nº
1.135.162, a respeito de contribuições para o RGPS
relativas a servidores não efetivos da referida unidade da
federação. Art. 40, § 13 da Constituição Federal de 1988,
introduzido pela EC nº 20, de 1998. Resposta a algumas
das indagações.

A Procuradoria da Fazenda Nacional em Minas Gerais, por intermédio do Memorando

nº 02453/GAB/PFN/MG-2010, de 17 de setembro de 2010, encaminha a esta Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional consulta formulada àquele órgão pela Superintendência da Receita Federal do Brasil
em Minas Gerais, anexa ao Memorando nº 600/2010/SRRF06/Gabin/Disit, de 2 de setembro de 2010,
em que são feitas várias indagações sobre o Acordo celebrado entre a União e o Instituto Nacional do
Seguro Social (de um lado) e o Estado de Minas Gerais (de outro lado), nos autos do Recurso
Especial nº 1.135.162, a respeito de contribuições para a seguridade social.
2. A consulta está desdobrada em itens1. Dada a considerável extensão dos
questionamentos, responderemos neste trabalho apenas àqueles presentes nos itens 2 e 9.

II

3. Transcrevemos, inicialmente, a parte preambular da consulta da SRFB:

“1. Por meio do Ofício SEF/GAB/SEC nº 797, de 20/08/2010, do Secretário de
Fazenda de Minas Gerais, Dr. Leonardo Maurício Colombini Lima, esta
Superintendência da Receita Federal do Brasil na 6ª Região tomou conhecimento do
Acordo celebrado entre a União, o Estado de Minas Gerais e o Instituto Nacional do
Seguro Social – INSS, nos autos do Recurso Especial nº 1.135.162/MG.

1.1. Mencionado Acordo, assinado pelo Advogado-Geral da União, Dr. Luiz Inácio
Lucena Adams, pela Procuradora-Geral da Fazenda Nacional, Dra. Adriana Queiroz de
Carvalho, pelo Procurador-Geral Federal, Dr. Antônio Roberto Basso, e pelo
Advogado-Geral do Estado de Minas Gerais, Dr. Marco Antônio Rebelo Romanelli, foi
homologado por decisão proferida pelo excelentíssimo Ministro do Superior Tribunal
de Justiça (STJ) Humberto Martins, datada de 18/08/2010 e publicada no DJE de
20/08/2010.

1
No documento original da SRFB há erro na numeração dos questionamentos a partir daquele que seria o de
nº 5, e que foi indicado como tendo o nº 4, em repetição ao número do anterior (o verdadeiro nº 4). Neste
parecer, faremos referência aos questionamentos seguindo sua numeração correta.
1.2. Em síntese apertada, pode-se dizer que o Acordo em tela põe termo à discussão
instaurada nos autos do Mandado de Segurança – Processo nº 1999.38.00017.818-2,
cujo objeto é a vinculação previdenciária dos servidores estaduais não titulares de cargo
efetivo e a exigência do crédito tributário relativo às contribuições previdenciárias
incidentes sobre a remuneração paga ou creditada a ditos servidores, com os
respectivos consectários legais.

1.3. Homologado judicialmente o referido Acordo, mostra-se necessário, agora, dar-

lhe cumprimento. Para tanto, esta Superintendência deve apresentar às Delegacias da
Receita Federal do Brasil a ela jurisdicionadas, notadamente à Delegacia da Receita
Federal do Brasil em Belo Horizonte, as diretrizes a serem observadas para fins de: a)
revisão dos lançamentos fiscais; b) autuações em curso e c) formalização do
parcelamento requerido com fulcro na Lei nº 11.941, de 2009.

1.4. Não obstante o aludido Acordo esteja enunciado em termos relativamente

precisos, em face da complexidade da matéria acordada, que envolve vasta e esparsa
legislação estadual e federal, surgiram dúvidas que merecem ser esclarecidas pela
Procuradoria da Fazenda Nacional. Tais dúvidas são apresentadas a seguir, por meio de
perguntas, as quais vêm acompanhadas das razões de sua formulação.

1.5. Antes, porém, de se adentrar nas questões que suscitam manifestação da

Procuradoria da Fazenda Nacional apresenta-se, em seguida, breve síntese sobre
Regime Próprio de Previdência Social – RPPS e sobre o regime próprio instituído no
âmbito do Estado de Minas Gerais, de forma a propiciar perfeita compreensão das
questões aqui trazidas e propiciar correto cumprimento do acordo.

Do Regime Próprio de Previdência Social – RPPS

2. A Lei nº 8.212, de 1991, em sua redação original, dispunha o que segue:

Art. 13. O servidor civil ou militar da União, dos Estados, do Distrito Federal
ou dos Municípios, bem como o das respectivas autarquias e fundações, é
excluído do Regime Geral de Previdência Social consubstanciado nesta lei,
desde que esteja sujeito a sistema próprio de previdência social. (original sem
destaque)

2.1. Por sua vez, o § 3º do art. 10 do Regulamento da Previdência Social – RPS,

aprovado pelo Decreto nº 3.048, conceituou ‘regime próprio de previdência social’
como sendo aquele ‘que assegura pelo menos as aposentadorias e pensão por morte
previstas no art. 40 da Constituição Federal.’ (destacou-se)

2.2. Aclarando essa definição, o art. 2º, inciso II, da Orientação Normativa
MPS/SPS nº 02, de 2009, assim dispôs:

Art. 2º Para os efeitos desta Orientação Normativa, considera-se:

[...]
II – Regime Próprio de Previdência Social – RPPS: o regime de previdência,
estabelecido no âmbito de cada ente federativo, que assegure, por lei, [...],
pelo menos os benefícios de aposentadoria e pensão por morte previsto no art.
40 da Constituição Federal; (os destaques não são do original)
2.3. Dentro dos parâmetros gizados nas normas acima reproduzidas, pode-se dizer
que o servidor público de qualquer ente da Federação acha-se submetido,
compulsoriamente, ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS se não estiver
amparado por Regime Próprio de Previdência Social, assim entendido aquele que
assegura, em lei, pelo menos as aposentadorias previstas no art. 40 da Constituição
Federal de 1988 (por invalidez, idade e tempo de serviço/contribuição) e a pensão por
morte.

2.4. Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 20, de 16/12/98, os regimes

próprios de previdência social sofreram inovações, que, no entanto, não alteraram [a]
sua conceituação, que continuou sendo exatamente aquela descrita no § 3º do art. 10
do RPS. A grande modificação promovida pela referida Emenda foi restringir os
regimes próprios aos servidores públicos titulares de cargo efetivo (art. 40, caput)
remetendo, automaticamente, ao RGPS todos os servidores/agentes públicos não
titulares de cargo efetivo, como é o caso dos ocupantes, exclusivamente, de cargos em
comissão e os contratados por tempo determinado para atender a necessidade
temporária de excepcional interesse público.

2.5. Essa transferência automática dos servidores não titulares de cargo efetivo para
o Regime Geral de Previdência Social – RGPS ocorreu na data da promulgação da
Emenda Constitucional (16/12/1998), como se pode verificar pela leitura do seguinte
dispositivo do Regulamento da Previdência Social – RPS, aprovado pelo Decreto nº
3.048, de 1999, in verbis:

Art. 191. É vedada a inclusão em regime próprio de previdência social do

servidor de que tratam as alíneas ‘i’, ‘l’ e ’m’ do inciso I do caput do art. 9º,
sendo automática sua filiação ao Regime Geral de Previdência Social a partir
de 16 de dezembro de 1998 (destacou-se)

2.6 Buscando se adequar aos novos comandos oriundos da Emenda Constitucional

nº 20, de 1998, o art. 13 da Lei nº 8.212, de 1991, passou a ter a seguinte redação que
foi fixada pela Lei nº 9.876, de 1999:

Art. 13. O servidor civil ocupante de cargo efetivo ou o militar da União, dos
Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, bem como o das respectivas
autarquias e fundações, são excluídos do Regime Geral de Previdência Social
consubstanciado nesta Lei, desde que amparados por regime próprio de
previdência social. (original sem destaque)

2.7. Basicamente, com algum simplismo, pode-se dizer que o servidor público estará
vinculado, obrigatoriamente, ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS se não
estiver amparado por Regime Próprio de Previdência Social – RPPS, assim entendido o
regime de previdência que assegure, em lei, os benefícios de aposentadoria e pensão
por morte, ressaltando-se, porém, que, após a promulgação da Emenda Constitucional
nº 20, de 1998, esse regime próprio ficou restrito ao servidores públicos titulares de
cargo efetivo.

Do Regime Próprio de Previdência Social instituído pelo Estado de Minas Gerais

3. O Estatuto do servidor público do Estado de Minas Gerais acha-se
consubstanciado na Lei nº 869, de 1952, que se encontra em vigor até o presente
momento, e consoante art. 108 dessa lei, o benefício da aposentadoria somente se
encontra assegurado ao ‘funcionário ocupante de cargo de provimento efetivo’,
inexistindo outro dispositivo da legislação estadual que assegure a aposentadoria a
outra categoria de servidor. Confira-se a redação do mencionado art. 108:

Art. 108 – O funcionário, ocupante de cargo de provimento efetivo,

será aposentado:
a) compulsoriamente, aos setenta anos de idade;
b) se o requerer, quando contar 30 anos de serviço;
c) quando verificada sua invalidez para o serviço público;
d) quando inválido em conseqüência de acidente ou agressão, não
provocada, no exercício de suas atribuições, ou doença profissional;
e) quando acometido de tuberculose ativa, alienação mental, neoplasia
maligna, cegueira, cardiopatia descompensada, hanseníase, leucemia,
pênfigo foliáceo, paralisia, síndrome da imunodeficiência adquirida –
AIDS, nefropatia grave, esclerose múltipla, doença de Parkinson,
espondiloartrose anquilosante, mal de Paget, hepatopatia grave ou
outra doença que o incapacite para o exercício da função pública.
(destacou-se)

3.1. Com relação ao benefício da pensão por morte, sabe-se que a legislação
estadual sempre garantiu tal benefício aos dependentes dos servidores públicos,
inclusive os não titulares de cargo efetivo. Contudo, como a instituição de Regime
Próprio de Previdência Social exige a garantia concomitante da aposentadoria e da
pensão por morte e, como dito acima, no âmbito estadual, a aposentadoria acha-se
restrita ao ‘funcionário ocupante de cargo de provimento efetivo’, o Regime Próprio de
Previdência Social do Estado de Minas Gerais fica, então, circunscrito aos servidores
titulares de cargo efetivo.

3.2. É bem de ver, assim, que o Regime Próprio de Previdência Social – RPPS do
Estado de Minas Gerais não sofreu os impactos da Emenda Constitucional nº 20, de
1998, porquanto, historicamente, somente os servidores estaduais titulares de cargo
efetivo se encontravam submetidos a RPPS (Lei nº 869/52), sendo que as demais
categorias de servidores estavam/estão vinculadas ao RGPS.

3.3. Apenas a título de esclarecimento, vale assinalar que o tão noticiado Instituto de
Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais – IPSEMG não assegurava o
benefício da aposentadoria aos servidores públicos estaduais, mas apenas concedia o
benefício da pensão por morte aos dependentes dos servidores públicos estaduais, além
de outros benefícios/serviços.

3.4. Observa-se, por fim, que no período anterior à promulgação da Emenda

Constitucional nº 20, de 1998, embora os servidores estaduais não titulares de cargo
efetivo não estivessem amparados por Regime Próprio de Previdência Social – RPPS, o
Estado de Minas Gerais deixou de recolher a contribuição relativa a esses servidores
para o Regime Geral de Previdência Social – RGPS. Insistia na precária tese de que
somente as ‘empresas’ estariam obrigadas a esse recolhimento e que o Estado de Minas
Gerais não poderia ser tido como ‘empresa’, fazendo, assim, tabula rasa do disposto no
parágrafo único do art. 15 da Lei nº 8.212/91. Essa sua contumácia deu origem a
inúmeros lançamentos para formalização de créditos previdenciários relativos a ditos
 servidores, cujos valores atingem montante altíssimo (na ordem de bilhões) e que se
encontram em fase de cobrança administrativa e judicial. (Destaques no original)

4. Eis os termos do Acordo celebrado:

“O ESTADO DE MINAS GERAIS, ente federativo autônomo, pessoa jurídica de

direito público interno, por seu Advogado-Geral e a UNIÃO, ente federativo
autônomo, pessoa jurídica de direito público interno, representada pelo Advogado-
Geral da União e pela Procuradora-Geral da Fazenda Nacional, bem como o
INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS, autarquia federal,
representada pelo Procurador-Geral Federal Substituto, nos autos do RECURSO
ESPECIAL em epígrafe, interposto pelo primeiro em face do segundo, vêm expor e
requerer o seguinte:

O Estado de Minas Gerais, em 1999, impetrou mandado de segurança com

pedido liminar (nº 1999.38.00.017818-2) em face do INSS, pleiteando o
reconhecimento da inexigibilidade do crédito tributário relativo às contribuições
previdenciárias, com todos os consectários legais, referentes aos servidores não
titulares de cargos efetivos, incluindo-se os ocupantes de cargo exclusivamente em
comissão, bem como de outro cargo temporário ou emprego publico. Em sede de
liminar, o Estado requereu sua concessão com o fim de determinar que o INSS se
abstivesse de cobrar o crédito tributário representado pelas referidas contribuições.

A liminar foi obtida em 12/05/1999, sendo confirmada pela sentença que

concedeu a segurança em 16/11/1999.

Entretanto, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região – TRF1, julgando a

apelação interposta pelo INSS (nº 2000.01.00.034274-6), reformou a sentença,
denegando a segurança, em 27/02/2007, o que ensejou a interposição de Recurso
Especial e de Recurso Extraordinário pelo Estado de Minas Gerais, que foram
inadmitidos pelo TRF1.

Irresignado, o Estado de Minas Gerais interpôs Agravo de Instrumento para o

STF e para o STJ, nos termos do art. 544 do CPC.

O Agravo de Instrumento em Recurso Especial para o STJ (nº

2008.01.00.037988-8 no TRF1 e nº 1.093.731 no STJ) foi provido, determinando-se a
subida do presente Recurso Especial, o qual foi desprovido por decisão monocrática de
Vossa Excelência, impugnada via agravo regimental.

Já o Agravo d Instrumento em Recurso Extraordi´nario encontra-se sobrestado

no TRF1.

No decorrer deste processo, foi sancionada a Lei 11.457, de 16 de março de

2007, que dispõe sobre a Administração Tributária Federal, a qual somou, às
competências já atribuídas pela legislação à então Secretaria da Receita Federal, as de
planejar, executar, acompanhar e avaliar as atividades relativas à tributação,
fiscalização, arrecadação, cobrança e recolhimento das contribuições sociais previstas
nas alíneas ‘a’, ‘b’ e ‘c’ do parágrafo único do art. 11 da Lei 8.212, de 24 de julho de
1991, e das contribuições instituídas a título de substituição (art. 2º da Lei Federal nº
1.457/2007).
 Assim, deu-se a unificação das Secretarias da Receita Federal e Previdenciária,
sob a denominação de Secretaria da Receita Federal do Brasil – RFB, órgão da União,
razão pela qual será explicitado seu interesse no desate do presente feito.

Por todo o exposto, com o objetivo de evitar a prolongação do litígio, cuja

continuidade pode redundar em prejuízos para todos os envolvidos na demanda e após
profunda análise e cuidadosa negociação, os interessados – o Estado de Minas Gerais,
a União e o INSS, formulam a presente petição de acordo, que posteriormente será
levada à homologação em cada processo judicial em curso que versar sobre o objeto do
acordo, o que fazem lastreados:

I – na Constituição do Estado de Minas Gerais, em especial, na Emenda

Constitucional nº 49, de 13 de junho de 2001, que acrescentou os arts. 105 e
106 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;

II – na Lei Complementar Mineira nº 64, de 25 de março de 2002, que institui o

Regime Próprio de Previdência e Assistência Social dos Servidores do Estado
de Minas Gerais e dá outras providências;

III – na Lei Complementar Mineira nº 100, de 5 de novembro de 2007, que

institui a Unidade de Gestão Previdenciária Integrada – UGEPREVI – do
Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos do Estado de Minas
Gerais e do Regime Próprio de Previdência dos Militares do Estado de Minas
Gerais e O Conselho Estadual de Previdência – CEPREV -, altera a Lei
Complementar nº 64/2002 e dá outras providências;

IV – na inclusão no Regime Próprio de Previdência do Estado de Minas Gerais

dos servidores públicos destinatários das normas previstas nos artigos 7º e 9º da
precitada Lei Complementar Mineira nº 100, de 5 de novembro de 2007, em
razão da natureza permanente da função para a qual foram admitidos.

A par disso, e em favor da comprovação de que não há prejuízos para a União,

o Estado de Minas Gerais instrui a presente petição com prova de que houve
recolhimentos previdenciários em favor dos servidores efetivados nos termos [da]
legislação supra referida, fixando definitivamente o vínculo desses com o regime
próprio estadual (docs. anexos).

Desse modo, o Estado de Minas Gerais, a União e o INSS, acordam o que se

segue:

A) O Estado de Minas Gerais (incluindo suas autarquias, fundações, o Ministério

Publico, o Tribunal de Contas do Estado e todos os Poderes – Executivo, Legislativo e
Judiciário) reconhece que os servidores a seguir listados são contribuintes do Regime
Geral de Previdência Social desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 20, de
15 de dezembro de 1998 e, conseqüentemente, que a União é credora de todas as
contribuições previdenciárias relativas a esses servidores, mencionados no art. 2º da Lei
Federal nº 11.457/2007, observada a decadência e a prescrição qüinqüenais, nos termos
da Súmula Vinculante nº 08 do Supremo Tribunal Federal (vide PARECER
PGFN/CAT/Nº 1617/2008, aprovado pelo Ministro de Estado da Fazenda, em anexo),
responsabilizando-se o INSS por todos os benefícios previdenciários decorrentes da
inclusão desses servidores no Regime Geral de Previdência Social:

I – o detentor exclusivamente de cargo de provimento em comissão, declarado

em lei de livre nomeação e exoneração;

II – o agente político, ressalvado o exercente de mandato eletivo vinculado ao

respectivo regime próprio de previdência social;

III – os servidores a que se refere a alínea ‘a’ do § 1º do art. 10 da Lei nº

10.254, de 1999, excetuados aqueles admitidos até 31/12/2006, e em exercício
em 06/11/2007, ainda que estes mantenham o exercício da atividade, relativa ao
mesmo vínculo posteriormente a esta data;

IV – os servidores a que se refere a alínea ‘b’ do § 1º art. 10 da Lei nº 10.254,

de 1990;

V – o contratado nos termos do art. 11 da Lei nº 10.254, de 1990 e da Lei nº

18.185, de 2009.

B) Em relação ás contribuições previdenciárias dos servidores descritos no item ‘A’,

ainda não lançados pela União, o Estado de Minas Gerais (incluindo suas autarquias,
fundações, o Ministério Público, o Tribunal de Contas do Estado e todos os Poderes –
Executivo, Legislativo e Judiciário) efetuará a confissão, por meio da apresentação da
Guia de Recolhimento do FGTS e Informações para a Previdência Social – GFIP – no
prazo de que trata o art. 15 da Portaria Conjunta PGFN/FRB nº 6, de 22 de julho de
2009, observando-se a decadência e a prescrição qüinqüenais, nos termos da Súmula
Vinculante nº 08 do Supremo Tribunal Federal (vide PARECER PGFN/CAT/Nº
1617/2008, aprovado pelo Ministro de Estado da Fazenda, em anexo). O Estado de
Minas Gerais compromete-se a efetuar o pagamento dos referidos débitos por meio de
parcelamento, nos termos da legislação federal vigente, em especial a Lei 11.941, de 27
de maio de 2009, cuja consolidação observará os termos do presente acordo;

C) Em relação às contribuições previdenciárias dos servidores descritos no item ‘A’, já

lançados pela União e pelo INSS, o Estado de Minas Gerais (incluindo suas autarquias,
fundações, o Ministério Público, o Tribunal de Contas do Estado e todos os Poderes –
Executivo, Legislativo e Judiciário) reconhece seu débito e obriga-se ao
pagamento/parcelamento daquelas que foram lançadas, com observância da decadência
e prescrição, nos termos da Súmula Vinculante nº 08 do Supremo Tribunal Federal,
bem como apresentar ao INSS, no prazo de 15 (quinze) meses, a contar da assinatura
deste acordo, exclusivamente para fins de atualização do CNIS – Cadastro Nacional de
Informações Sociais todas as GFIPs e todas as RAIS – Relação Anual de Informações
Sociais, conforme o ano em que as atividades foram prestadas relativamente aos
segurados vinculados ao RGPS.

D) A União e o INSS reconhecem que os servidores do Estado de Minas Gerais

(incluindo suas autarquias, fundações, o Ministério Público, o Tribunal de Contas do
Estado e todos os Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário) efetivados nos termos
da legislação mineira, especialmente aqueles enquadrados nas espécies a seguir listadas,
integram Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos do Estado de Minas
Gerais:
 I – servidores a que se referem os arts. 105 e 106 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado;

II – servidores a que se referem os arts. 7º e 9º da Lei Complementar Mineira nº

100, de 5 de novembro de 2007, inclusive aqueles que já tenham implementado
todos os requisitos necessários à concessão do benefício até esta data, bem
como os benefícios dele decorrentes.

E) As disposições do item anterior aplicam-se a todos os processos administrativos

relacionados com as contribuições previdenciárias a que ele se refere, inclusive futuros.

F) Ficam cancelados os autos de infração lavrados pessoalmente contra os dirigentes de

órgãos e entidades do Estado de Minas Gerais (incluindo suas autarquias, fundações, o
Ministério Público, o Tribunal de Contas do Estado e todos os Poderes – Executivo,
Legislativo e Judiciário), nos termos do Parecer PGFN/PG nº 1.796, de 21 de agosto
de 2008, bem como entendimento predominante da jurisprudência judicial e
administrativa.

G) A Certidão Negativa de Débito (CND) ou Positiva com efeito negativa (CPD-EN)

do Estado de Minas Gerais não sofrerá restrições relativas às contribuições
previdenciárias e notificações objeto do presente acordo, devendo a União não incluir o
Estado de Minas Gerais no CADIN e no CAUC por esse motivo, enquanto o Estado de
Minas Gerais cumprir as obrigações nele firmadas.

H) Na hipótese de não adimplemento de valores parcelados ou de não pagamento das

obrigações previdenciárias correntes, o Estado de Minas Gerais autoriza a retenção do
Fundo de Participação do Estado – FPE e o repasse à União do valor correspondente à
prestação mensal não paga por ocasião de seu vencimento, no caso de parcelamento, e
dos valores não pagos, no caso das obrigações previdenciárias correntes, no primeiro
dia útil subseqüente ao devido, nos termos do art. 14-D, da Lei nº 10.522, de 19 de
julho de 2002, com a redação dada pela Lei 11.941, de 25 de maio de 2009.

I) As partes renunciam ao prazo recursal, uma vez integralmente homologado o acordo

por Vossa Excelência.

J) As partes deverão comunicar a homologação do presente acordo ao juízo de cada

ação judicial em trâmite sobre o objeto do mesmo, com o fim de pôr termo a todos
esses processos.

K) A assinatura do acordo não exclui o cumprimento de obrigações acessórias por ambas as partes.

L) Cada parte arcará com os honorários advocatícios de seus respectivos patronos, se

houver e quando houver.

Por fim, considerando que o acordo judicial ora formalizado atende

rigorosamente ao interesse público envolvido e respeita as normas jurídicas em vigor,
requerem se digne Vossa Excelência homologá-lo para pôr fim ao processo, nos termos
do art. 269, inciso III, do CPC, após a oitiva do representante do Ministério Público
Federal.”
 III

5. No item 2 da consulta, a SRFB faz o seguinte questionamento:

“2) O Acordo envolve contribuições previdenciárias relativas a fatos geradores

ocorridos antes da promulgação da Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/1998?

Como já exposto na manifestação anterior, o Acordo em questão busca pôr fim

ao litígio instaurado nos autos do Mandado de Segurança – Processo nº
1999.38.00.017.818-2, impetrado pelo Estado de Minas Gerais, cujo objeto é a
vinculação previdenciária dos servidores públicos conferida pela Emenda
Constitucional nº 20, de 1998. Tem-se, assim, como certo que o período discutido
naquela ação mandamental apresenta como termo a quo a data da promulgação da
Emenda Constitucional nº 20/98 – 16/12/1998.

Essa conclusão pode ser extraída pela leitura da leitura da inicial, que deflagrou
a impetração. Naquela peça processual foi citada, para fundamentar o direito invocado,
apenas a legislação previdenciária, que veio disciplinar as inovações trazidas pela
Emenda Constitucional nº 20/98. Veja-se que a Emenda Constitucional nº 20 é de
dezembro/1998 e a referida ação mandamental foi impetrada em maio/1999. Em
momento algum, na inicial ou nas decisões proferidas naquela ação, foi tratada ou
ventilada matéria relativa à vinculação previdenciária dos servidores estaduais em
período anterior à Emenda Constitucional nº 90/98.

Acrescenta-se, ainda, que, naquela ocasião, a fiscalização foi orientada pela

Procuradoria Federal no sentido de que as decisões judiciais – liminar e sentença –
valiam para o período posterior à Emenda Constitucional nº 20/98. Tanto é verdade
que a restrição imposta na liminar e sentença, impedindo a formalização de crédito
tributário relativo aos servidores incluídos na referida ação judicial, ficou restrita àquele
lapso temporal – período posterior à EC nº 20/98, tendo o Fisco federal procedido
ações fiscais no período anterior à promulgação da citada Emenda sem observar as
decisões exaradas no referido mandamus.

Além disso, observa-se que todos os Mandados de Procedimento Fiscal – MPF

e Termos de Início de Ação Fiscal – TIAD emitidos pela fiscalização no período em
que vigoraram a liminar e a sentença respeitaram mencionadas decisões judiciais. Tais
documentos explicitaram, textualmente, que os procedimentos fiscais, em relação ao
período posterior à Emenda Constitucional nº 20/98, iriam observar as decisões
judiciais. Tanto é que, para aquele período, somente foram lançados (até agosto de
2007 – data em que a sentença foi reformada), débitos relativos a fatos geradores
diversos dos incluídos nos mandamus (v.g., contribuinte individual, solidariedade,
retenção de 11%, produção rural). Já em relação ao período anterior à Emenda 20/98,
as ações fiscais se deram regularmente, com exigência de toda documentação, inclusive
aquela relativa a servidores não titulares de cargo efetivo, tendo sido formalizados
inúmeros lançamentos fiscais envolvendo esses servidores, como explicitado acima.

É verdade que o Acordo em tela não faz menção, expressa, à situação

previdenciária dos servidores não titulares de cargo efetivo no período anterior à
Emenda Constitucional nº 20/98.
 Porém, o Estado de Minas Gerais tem peticionado, nos mais diversos
processos, requerendo que sejam decotados débitos lançados envolvendo período
anterior à Emenda Constitucional nº 20/98, numa clara demonstração de que estendeu
os termos acordados para atingir fatos geradores ocorridos antes da referida emenda.
Vale observar, inclusive, que, em reunião ocorrida nesta Superintendência no dia
31/08/2010, da qual participaram representantes do Estado de Minas Gerais, estes
informaram que é essa a interpretação conferida ao Acordo pelo Estado e pela União,
por intermédio da Advocacia-Geral e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

Essa situação é agravada quando se verifica que o entendimento sustentado

pelo Estado de Minas Gerais decorre de interpretação a contrario sensu do disposto na
alínea ‘A’ do Acordo.

Ali consta que ‘O Estado de Minas Gerais [...] reconhece que os servidores a
seguir listas são contribuintes do Regime Geral de Previdência Social desde a
promulgação da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, e,
conseqüentemente, que a União é credora de todas as contribuições previdenciárias
relativas a esses servidores’.

Sustenta o Estado de Minas Gerais que esse dispositivo descreveu, nos incisos I
a V, os servidores vinculados ao RGPS e o período em que reconhece essa vinculação
– posterior à Emenda Constitucional nº 20/98 (e, ainda, com observância da decadência
qüinqüenal). Dessa forma, não estaria acolhendo qualquer vinculação que extrapole
essas categorias de servidores ou outro lapso temporal.

Porém, a leitura dos termos acordados não dão conta de que seja essa,
exatamente, a interpretação que se pode extrair do pactuado.

Primeiro porque, em nenhum momento, o Acordo registra que não devem

prevalecer quaisquer outros débitos relativos a servidores não arrolados na alínea ‘A’
do Acordo, envolvendo período anterior ou posterior à Emenda Constitucional nº
20/98.

Segundo porque, como já se disse, o Acordo foi celebrado nos autos do

Mandado de Segurança – Processo nº 1999.38.00.017.818-2, que não abarca período
anterior à Emenda Constitucional nº 20/98.

Frisa-se, aqui, que existem inúmeros lançamentos feitos para fatos geradores
ocorridos antes da promulgação da Emenda Constitucional nº 20/98, cujo montante,
como se disse, atinge a cifra de bilhões de reais. Tais lançamentos acham-se escorreitos
e, obviamente, serão revistos para adequação à Súmula Vinculante nº 08/2008, não se
justificando, porém, a incidência do Acordo para nulificá-los ou retificá-los.

Enfim, com fundamento no Acordo e no próprio Mandado de Segurança, que

deu azo à celebração daquele pacto, entende-se que as contribuições lançadas
anteriormente à promulgação da Emenda [Constitucional] nº 20/98 não estão
abrangidas pelo Acordo, devendo ser exigidas/cobradas dentro dos procedimentos
normais que vinham sendo deflagrados. Tais débitos serão revistos para aplicação da
decadência qüinqüenal e poderão integrar o parcelamento instituído pela Lei nº
11.941/2002 desde que sejam observados os comandos e condições impostos por
aquela lei.” (Destaques no original)
6. Para responder a essa questão, cumpre, por primeiro, anotar que é pacífico no direito
brasileiro o entendimento de que o acordo mediante o qual as partes em processo judicial transigem,
mediante concessões mútuas, para terminar o respectivo litígio – o que configura transação, na forma
do artigo 840 do Código Civil em vigor2, cuja homologação por sentença gera a extinção do processo
com resolução de mérito, consoante o disposto no artigo 269, III, do Código de Processo Civil3 –
pode, sim, conter avenças sobre questões outras, que não foram objeto do processo.
7. CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO assim se expressa sobre o assunto 4:
“Transação é o ato bilateral com que autor e réu definem a solução do conflito
que os envolve, repartindo renúncias. Quando celebrada no curso do processo, ela tem
um pouco de reconhecimento do pedido, na medida em que o réu se submete em parte
à pretensão do autor; e um pouco de renúncia a direito, na medida em que o autor se
resigna a obter um resultado menos vantajoso que o pleiteado.

A transação não precisa estar rigorosamente adstrita ao litígio ou ao seu

objeto, para produzir seus efeitos substanciais [...]. No tocante à eficácia substancial,
limitações dessa ordem seriam transgressivas à garantia constitucional da liberdade, que
aqui se apresenta como liberdade negocial ou autonomia da vontade (Const., art. 5º).”

8. Adiante, DINARMARCO fornece exemplos de transação com objeto maior que aquele
do processo judicial5:
“É transação ampliativa, p.ex., o ato com que, no curso do processo de despejo,
o locador acede no prosseguimento da locação, em troca da revisão dos alugueres para
mais (vantagem que não estava pleiteada no processo); ou o ajuste feito por empresas
no curso de processo em que se pedisse a cessão das atividades de uma delas em
virtude de concorrência desleal, recebendo a autora uma indenização e também
autorizando a ré a instalar outras lojas ou unidades industriais do mesmo ramo.”

9. ERNANE FIDÉLIS DOS SANTOS, no mesmo sentido, assim leciona e exemplifica6:

“Na transação, podem envolver-se cláusulas translativas de direito 7, não
referentes propriamente ao objeto da lide. O autor reivindica o veículo do réu, mas com
ele transige, recebendo Cr$ 1.000.000 e desistindo do bem reclamado.”

10. A razão disso está em que, na lição de DINAMARCO8:

“Como negócios jurídicos que são, o reconhecimento do pedido, a transação e a
renúncia ao direito produzem por si mesmos os efeitos de direito substancial
programados pelas partes, independentemente de qualquer participação judicial.”

2
Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. O preceito está assim redigido: “Art. 840. É lícito aos interessados
prevenirem ou terminarem o litígio mediante concessões mútuas.”
3
É esta a redação atual do preceito, dada pela Lei nº 11.232, de 22 de dezembro de 2005: “Art. 269. Haverá
resolução de mérito: [...] III – quando as partes transigirem;”. Ele está inserido em capítulo do CPC intitulado
“DA EXTINÇÃO DO PROCESSO”.
4
Instituições de Direito Processual Civil, vol. III, São Paulo: Malheiros, 2002, 2ª ed., p. 266.
5
Instituições, cit., p. 266.
6
Manual de Direito Processual Civil, vol. 2, São Paulo: Saraiva, 1986, p. 204.
7
Sobre cláusulas translativas de direito na transação, vide adiante.
8
Instituições, cit., p. 267.
11. Como afirma o mesmo autor9, a homologação judicial desses atos negociais se faz
necessária apenas para que “operem o efeito processual de extinguir o processo”, “bem como para
serem títulos executivos judiciais”10. Ou, nas palavras de SÍLVIO VENOSA11: “A homologação
apenas empresta valor processual à transação.” A homologação é necessária, ademais, porque ela – no
dizer de HUMBERTO THEODORO JUNIOR12 – “vai repercutir sobre a relação processual, que é de
direito público e envolve também o juiz, único sujeito processual que tem poderes para extingui-la.”
12. Distingue, assim, a doutrina, na transação judicial (que é aquela destinada a terminar
13
litígio) , dois momentos, com eficácias jurídicas próprias: o ato negocial em si e sua homologação
pelo juízo. HUMBERTO THEODORO JÚNIOR, a esse propósito, esclarece14:
“A transação, como negócio jurídico destinado a extinguir litígio já deduzido
em juízo, tem dois momentos distintos de eficácia:

a) entre as partes, o ato jurídico é perfeito e acabado logo que ocorre a

declaração de vontade convergente de ambos os litigantes;

b) para o processo, como fato de extinção da relação processual pendente, o

efeito se dá no momento em que o juiz homologa o negócio jurídico concluído entre as
partes.”

13. E acrescenta o mesmo autor15:

“O só acordo de vontade entre os litigantes [...] já é perfeito e acabado no que
lhes diz respeito. A sentença [de homologação] não é condição essencial de sua
validade, tanto que pode haver transação antes do ajuizamento da ação, e, em tal
hipótese, nenhuma necessidade há de sujeitar-se o negócio à aprovação da autoridade
judiciária”.

14. Tanto é assim que, na lição de MONIZ DE ARAGÃO16:

“Antes de iniciado o processo, a transação se passa unicamente no plano do
Direito Material e através dela os transatores evitam o pleito, pois se compõem, por
vontade própria, em torno do assunto que lhe poderia dar existência.”

15. Nessa linha, DINAMARCO enuncia que na transação judicial:

“é indispensável ter a consciência de que se trata de dois atos, de naturezas diferentes,
cada um deles com seu conteúdo – o ato negocial portador de uma fórmula negociada
entre as partes para a solução do litígio e o ato jurisdicional de homologação, dando a
essa solução a mesma eficácia que teria o julgamento feito pelo juiz. [...] O

9
Instituições, cit., p. 267.
10
Sobre a sentença homologatória de transação como título executivo judicial, vide adiante.
11
Direito Civil, vol. 2, São Paulo, Atlas, 2006, 6ª ed., p. 283.
12
Curso de Direito Processual Civil, vol. I, Rio de Janeiro: Saraiva, 1987, 3ª ed., p. 350
13
Em contraposição à transação extrajudicial, que tem por fim prevenir litígio processual – artigo 840 do
NCC. Essa terminologia (transação judicial e extrajudicial) se encontra, inter alia, em SERPA LOPES (Curso
de Direito Civil, vol. II, Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1989, p. 263; WASHINGTON DE BARROS
MONTEIRO (Curso de Direito Civil, vol. 2, São Paulo: Saraiva, 1987, 21ª ed., pp. 309-310); SILVIO
RODRIGUES, Direito Civil, vol. 2, São Paulo: Saraiva, 1987, 17ª ed., pp. 266-267); SÍLVIO VENOSA (ob.
cit., p. 281) e ARNOLDO WALD (Obrigações e Contratos, Obrigações e Contratos, São Paulo: RT, 1994, 11ª
ed., p. 101) , MARIA HELENA DINIZ (Curso de Direito Civil Brasileiro, 2º vol., São Paulo: Saraiva, 1991, 6ª
ed., pp. 263-264).
14
Curso, cit., p. 349.
15
Curso, cit., p. 350.
16
Comentários ao Código de Processo Civil, II vol., Rio de Janeiro: Forense, 1987, p. 567.
 reconhecimento do pedido, a transação e a renúncia ao direito têm a eficácia própria
dos negócios jurídicos e vinculam na medida da aplicação da máxima pacta sunt
servanda [..].”

16. Explica HUMBERTO THEODORO JÚNIOR17 que a transação judicial constitui

“forma de autocomposição da lide, que dispensa o pronunciamento do juiz sobre o mérito da causa”,
o que implica dizer, com MONIZ DE ARAGÃO18, que “a composição da lide resulta de ato de
vontade das partes, que excluem a solução jurisdicional” quanto ao seu mérito, ou, com MARIA
HELENA DINIZ19, que a “transação substitui a decisão [de mérito] que o juiz proferiria se a causa
chegasse ao fim”.
17. Como ressalta o mesmo MONIZ DE ARAGÃO20, “a sentença proferida em tal caso
não julga a lide, composta através da transação; apenas verifica a validade da própria transação”. Ao
que HUMBERTO THEODORO JUNIOR21 acrescenta:
“como dá solução à lide pendente, a transação homologada pelo juiz adquire força de
extinguir o processo como se julgamento de mérito houvesse sido proferido em juízo.
Isto que dizer que a lide fica definitivamente solucionada, sob a eficácia da res
iudicata22, embora a composição tenha sido alcançada pelas próprias partes e não pelo
juiz.”

18. Segundo DINAMARCO23, a homologação pelo juiz de atos dispositivos das partes
processuais:
“é um invólucro [...] cujo conteúdo substancial é representado pelo negócio jurídico
realizado por elas. Ao homologar um ato autocompositivo celebrado entre as partes, o
juiz não soluciona questão alguma, referente ao meritum causae, nem decide sobre a
pretensão deduzida na inicial. Limita-se a envolver o ato nas formas de uma sentença,
sendo-lhe absolutamente vedada qualquer verificação da conveniência dos negócios
celebrados e muito menos avaliar as oportunidades de vitória porventura desperdiçadas
por uma das partes ao negociar. ‘Essas atividades das partes constituem um limite ao
poder do juiz, no sentido de que trazem em si o conteúdo de sua sentença’
(Chiovenda). Se o ato estiver formalmente perfeito e a vontade das partes manifestada
de modo regular, é dever do juiz resignar-se e homologar o ato de disposição do
direito, ainda quando contrário à sua opinião. Sugestivamente, disse a doutrina
brasileira que diante de um ato autocompositivo nada adianta a convicção do juiz
(Clito Fornaciari Júnior). Penetrar no conteúdo do ato importaria violação à liberdade
negocial e aos preceitos com que a lei institui a eficácia vinculante dos contratos”.

19. E arremata24:
“Por isso, cumpre ao juiz proceder apenas ao exame externo dos atos
dispositivos, mediante uma atividade que se chama de delibação: assim como o
enólogo prova pequenas doses do vinho em busca da descoberta de seu saber e
controle de qualidade, assim também o juiz permanece na periferia do ato das partes,
em busca dos requisitos de sua validade e eficácia.”

17
Curso, cit., p. 349.
18
Ob. cit., p. 567.
19
Ob. cit., p. 263.
20
Ob. cit., p. 569.
21
Curso, cit., p. 349.
22
Sobre a coisa julgada nas transações judiciais, vide adiante.
23
Instituições, cit., pp. 267-268.
24
Instituições, cit., p. 268.
20. É ainda DINAMARCO25 quem aponta como sendo cinco (5) os pontos que cumpre ao
juiz verificar diante um pedido de homologação de autocomposição formulado pelas litigantes – não
sendo “nenhum deles referente aos possíveis direitos das partes”:
“a) se realmente houve um reconhecimento, transação ou renúncia; b) se a matéria
comporta ato de disposição (CC, art. 1.03526); c) se os contratantes são titulares do
direito sobre o qual dispõem total ou parcialmente; d) se são capazes de transigir; e) se
estão adequadamente representados.”

21. E, afirmando que esses pontos “dizem respeito à ordem pública”, constituindo dever
do juiz o seu exame, de ofício ou mediante provocação, cumprindo-lhe “negar homologação ao ato se
lhe faltar algum dos requisitos, um só que seja”, anota o mesmo doutrinador27:
“Ao proceder a esse exame, o juiz exerce atividade tipicamente estatal, caracterizada
como jurisdição28. É jurisdicional o ato homologatório, em oposição ao caráter
negocial do ato a ser homologado. Somados, ambos, produzem o mesmo resultado de
uma sentença que efetivamente julgasse o meritum causae e é por isso que o Código de
Processo Civil animou-se a encaixá-los no tratamento da extinção do processo com
julgamento do mérito” 29.

22. Preleciona, também, DINAMARCO30 que, em tal situação, a coisa julgada – que torna
definitiva, no âmbito processual, a solução encontrada pelas partes31 – incide tão-somente sobre o ato
de homologação judicial, e não sobre o ato negocial – isto porque somente atos de natureza
jurisdicional que resolvem o mérito da causa (qualidade que a lei processual brasileira32 atribui à
sentença homologatória de atos de disposição entre as partes) podem sofrer os efeitos da res
judicata.
23. A conseqüência disso – segundo nosso autor33 – é que para a invalidação do ato
homologatório será cabível a ação rescisória (artigo 485 do CPC); mas a invalidação da própria
transação, o meio cabível é o da ação anulatória do artigo 486 do CPC34 – que configura a via
ordinária para a anulação dos atos negociais em geral.
24. Explica DINAMARCO35:
“As vias ordinárias são representadas por um processo de conhecimento da
competência do juízo do primeiro grau de jurisdição, tal como se dá sempre para o
pleito de anulação ou declaração de nulidade dos atos negociais em geral [...], que

25
Instituições, cit., p. 268.
26
Hoje, artigo 841 do NCC, que estabelece: “Art. 841. Só quanto a direitos patrimoniais disponíveis de
caráter privado se permite a transação.”
27
Instituições, cit., p. 269.
28
ERNANE FIDÉLIS DOS SANTOS vai além e a chama de jurisdição voluntária, já que a sentença,
necessária embora para extinguir o processo, “é de simples delibação, onde o juiz se limita a apurar a
validade formal do ato.” (Ob. cit., p. 205).
29
Ou, “com resolução de mérito”, segundo a nova terminologia do CPC (vide transcrição supra do artigo 269
do CPC). A propósito, informa MONIZ DE ARAGÃO que “É por esse motivo que CARNELUTTI [considera a
transação judicial] como um ‘equivalente jurisdicional’, pois a lide é composta [em seu mérito] sem
intervenção do juiz, mas com resultado igual ao que seria alcançado por seu intermédio.” (Ob. cit., p. 567-
568).
30
Instituições, cit., p. 270.
31
Conforme a lição de HUMBERTO THEODORO JÚNIOR supracitada.
32
Artigo 269 do CPC.
33
Instituições, cit., p. 270.
34
“Art. 486. Os atos judiciais, que não dependem de sentença, ou em que esta for meramente
homologatória, podem ser rescindidos, como os atos jurídicos em geral, nos termos da lei civil.”
35
Instituições, cit., pp. 270-271.
 segundo o art. 1.030 do Código Civil36 pode dar-se em virtude de ‘dolo, violência ou
erro essencial quanto à pessoa ou coisa controversa’.”

“Impõe-se a ação rescisória sempre que a parte não esteja a alegar vícios internos do
ato [negocial das partes], mas a sustentar que ele não deveria ter sido homologado
porque para tanto faltaria algum requisito. Já não se está falando de requisitos internos,
vontade livre e conscientemente manifestada etc., mas de pressupostos externos ao ato
negocial, em cuja falta o juiz não deveria ter homologado o que homologou.”

Em síntese: a) a crítica ao ato negocial pelos seus aspectos internos, vias

ordinárias (CPC, art. 486 e art. 1.030 CC37); b) crítica exterior ao ato negocial, ação
rescisória.”

25. SERPA LOPES38 é peremptório: “A sentença [homologatória de transação] não pode

ser anulada por vícios de vontade, como o erro, o dolo ou violência, enquanto tais motivos de
nulidade são pertinentes à transação.”
26. De ressaltar que, como lembrado por HUMBERTO THEODORO JÚNIOR39,
“impossível é a qualquer [das partes] o arrependimento unilateral, mesmo que ainda não tenha sido
homologado o acordo em juízo”: “ultimado o ajuste de vontade [...] as suas cláusulas e condições
obrigam definitivamente os contraentes”, ressalvados, evidentemente, os casos de nulidade.
27. De tudo resulta nítida a distinção entre a transação e o ato de sua homologação
judicial, a dizer da inexistência de impedimentos – de ordem processual – para que aquela contenha o
trato ou resolução de questões outras que não as controvertidas no feito processual em que
homologada.
28. Mas isto também é assim do ponto de vista do direito material.
29. No ponto, insta registrar que no regime do Novo Código Civil brasileiro a transação
passou a ter, como reclamado pela maioria dos doutrinadores nacionais40, o tratamento de contrato, e
não de simples causa de extinção de obrigações, como sucedia no Código derrogado. Sobre isso,
informa-nos SÍLVIO VENOSA41:
“Advirta-se, de plano, que o Código Civil de 2002 insere os dispositivos acerca
da transação entre os contratos em espécie (arts. 840 a 850).”

“Muitos defenderam a corrente de que a transação não é um contrato, mas um

ato jurídico extintivo (negócio jurídico, melhor dizendo), das obrigações. O mestre
Clóvis Beviláqua assim entendeu, tanto que preferiu disciplinar a matéria no Código de
1916 entre os modos de extinção das obrigações.

Todavia, a grande maioria das legislações disciplina o instituto como um

contrato42, assim como a doutrina atual43. Não há [mais, hoje,] como fugir ao caráter
contratual da transação, sendo essa a posição adotada pelo atual Código [...].”

36
Hoje, artigo 849 do NCC, que estabelece: “Art. 849. A transação só se anula por dolo, coação, ou erro
essencial quanto à pessoa ou coisa controversa. Parágrafo único. A transação não se anula por erro de
direito a respeito das questões que foram objeto de controvérsia entre as partes.”
37
Vide atrás.
38
Ob. cit., p. 275.
39
Curso, cit., p. 350.
40
Vide adiante.
41
Ob. cit., pp. 279-280.
42
Assim é no direito francês, italiano e espanhol, segundo a notícia de CARLOS ALBERTO DABUS MALUF,
in RICARDO FIÚZA (Coord.): Novo Código Civil Comentado. São Paulo: Saraiva, 2004, 2ª ed., p. 770; no
direito argentino, consoante informação de VENOSA (ob. cit., p. 289); e também no alemão e austríaco,
conforme SERPA LOPES (ob. cit., pp. 257-258).
30. Isso tem por conseqüência, como afirma o mesmo VENOSA44, “a aplicação [às
transações] da exceção de contrato não cumprido [...] e toda a parte geral do direito contratual”,
“sendo inelutável que se [lhes] apliquem os regimes das anulabilidades”.
31. E deve ser assim tanto para as transações extrajudiciais como para as judiciais.
SILVIO RODRIGUES45, aliás, invoca, quanto às judiciais, afirmação de CARNELUTTI – que
qualifica como genial – no sentido de que “a ‘transação é a solução contratual da lide’ e, por isso, ‘o
equivalente contratual da sentença’.”
32. Ora, sendo ampla a liberdade das partes na transação para prevenir litígio46, não há
razão para, sem mais, entender-se deva a transação para terminar litígio limitar-se à temática do feito
processual em cujos autos se requer sua homologação. Até porque são idênticos os requisitos exigidos
de ambas as espécies para a validade intrínseca desse ato negocial47, sendo a homologação necessária
– como já vimos – apenas para dar à transação o preciso efeito processual de terminar ou extinguir a
lide, quando já submetida ao Poder Judiciário.
33. Ressalte-se que é majoritário na doutrina o entendimento de que a transação pode ter
efeitos constitutivos e também translativos de direito – e não os exclusivamente declaratórios
pretendidos pelo artigo 843 do NCC48.
34. SERPA LOPES49, anotando que em toda transação deve haver concessões – ou
renúncias a pretensões – mútuas, e após expor as diferentes correntes de pensamento sobre a pretensa
natureza exclusivamente declaratória da transação, pontifica:
“O que se tem de convir é que a transação não pode ser tida, de um modo
absoluto, como declaratória. Assim o caso em que a contraprestação consiste na
atribuição de um direito, isto é, sem um recíproco reconhecimento de um direito
litigioso, mas atribuição de um direito novo, não objeto do litígio.”

35. CAIO MÁRIO DA SILVA PEREIRA50 preleciona:

“Na sua concepção tradicional, a transação nem transmite nem cria direitos. Limita-se a
declarar ou reconhecer os preexistentes [...] e classifica-se em toda eventualidade
como negócio jurídico declarativo (VON TUHR), com a finalidade de tornar
incontestável a preexistente situação jurídica incerta e controvertida. Nunca foi, porém,
incompatívetransigem

com ela a inserção de cláusulas translativas, como no caso de conservar um dos

pretendentes a coisa, em vez de partilhá-la com o outro, mediante um pagamento, ou
tendo como contrapartida a entrega de outra coisa.”

43
Exemplificativamente: SERPA LOPES (ob. cit., p.258), SILVIO RODRIGUES (ob. cit., pp. 260-262) e
WASHINGTON DE BARROS MONTEIRO (ob. cit., pp. 142 e 310). Mesmo autores como CAIO MÁRIO DA
SILVA PEREIRA (Instituições de Direito Civil, vol. II, Rio de Janeiro: Forense, 1987, 8ª ed., p. 173) e MARIA
HELENA DINIZ (ob. cit., p. 264), que não reconhecem expressamente ter a transação natureza contratual,
vêm nela uma modalidade especial de negócio jurídico que se aproxima do contrato, na sua constituição, e
do pagamento, nos seus efeitos.
44
Ob. cit., pp. 285-286.
45
Ob. cit., p. 262.
46
Ressalvados, evidentemente, os direitos indisponíveis.
47
Capacidade das partes, objeto lícito, etc. Ressalva-se, no ponto, a distinção – feita pelo artigo 842 do Novo
Código Civil – quanto ao documento em que incorporada: se extrajudicial, será bastante o instrumento
particular, se a lei o admite; se judicial, será necessário o instrumento público ou termo nos autos do
processo.
48
Assim dispõe o preceito: “Art. 843. A transação interpreta-se restritivamente, e por ela não se transmitem,
apenas se declaram ou reconhecem direitos”. Regra idêntica se fazia presente no artigo 1.027 do Código de
1916.
49
Ob. cit., p. 267.
50
Ob. cit., p. 175.
36. VENOSA51 é do mesmo parecer:
“[...] é difícil entender a transação com caráter tão-só e exclusivamente
declaratório. Sendo de sua essência a reciprocidade de concessões, ‘possui ela caráter
constitutivo ou translativo, por inevitável a modificação a que tais concessões
conduzem’ (Maluf, 1985:82). Ademais, entendendo-se o instituto como um contrato,
difícil defender seu aspecto simplesmente declaratório.
Ressalta o efeito translativo na transação quando esta adquire um caráter
complexo, quando outros direitos, que não os exclusivamente litigiosos, são colocados
em seu bojo.”52

37. Disso – que pensamos ser aplicável para ambas as modalidades de transação (judicial e
extrajudicial) – deflui que deliberações das partes sobre outros direitos, diversos daqueles que
constituem o objeto estrito da ação, podem figurar na transação para terminar litígio.
38. De registrar-se, aliás, que a transação também pode ser menor que a lide judicial, ou
seja, pode limitar-se a item ou parte da controvérsia posta em juízo. PONTES DE MIRANDA
ensina53:
“A transação pode ser parcial, se os pedidos são separáveis. Se isso ocorre, o
processo continua (a relação jurídica sofre corte longitudinal [...]) no tocante às
questões que permanecem irresolvidas.”

“No tocante à transação [parcial] o que se retira é parte do pedido, em virtude de

negócio jurídico entre as partes.”

39. Na esteira de PONTES, afirma MOACYR AMARAL SANTOS54:

“[A transação judicial pode] abranger todo o pedido ou apenas parte dele. No
primeiro caso, o processo se extingue, ‘porque o fundamento para a sentença foi o
mérito, objeto da transação’ (PONTES DE MIRANDA). No segundo caso, o processo
continua para decisão da parte do pedido que não constituiu objeto da transação.”

40. VENOSA55 manifesta o mesmo pensamento, ao dizer que: “As partes podem transigir
sobre um dos múltiplos pedidos propostos, ou sobre parte de um único pedido, deixando o restante
para ser decidido com a sentença.”56
41. Voltando à idéia de que a transação judicial pode ter objeto maior que o do processo,
tem-se, outrossim, que o próprio direito processual civil legislado atual admite-o expressamente. Leia-
se, no ponto, o que estabelece, em sua parte final, o artigo 475-N do CPC:
“Art. 475-N. São títulos executivos judiciais:
[...]
III – a sentença homologatória de conciliação ou de transação, ainda que
inclua matéria não posta em juízo;”

51
Ob. cit., p. 281.
52
Daí a crítica de CARLOS ALBERTO DABUS MALUF: “Melhor teria o novo Código andado se tivesse
seguido a linha de conduta do art. 804 do Anteprojeto de Código Civil de Obrigações do Prof. Caio Mário da
Silva Pereira, que, em face da nova conceituação de tipicidade contratual da transação, admite que as
concessões recíprocas das partes podem criar, modificar ou extinguir relações iguais ou diversas da que tiver
dado origem à pretensão ou contestação.” (Ob. cit., pp. 771-772)
53
Comentários ao Código de Processo Civil, tomo III, Rio de Janeiro: Forense, 1996, 3ª ed., p. 512.
54
Primeiras Linhas de Direito Processual Civil, 2º vol., São Paulo: Saraiva, 1990, 13ª ed., p. 107.
55
Ob. cit., p. 286.
56
No mesmo sentido: ARNOLDO WALD (ob. cit., p. 103) e WASHINGTON DE BARROS MONTEIRO (ob.
cit., p. 312).
42. Sobre a cláusula final desse preceito (transcrita em negrito)57, assim se manifesta
HUMBERTO THEODORO JÚNIOR58:
“A sentença de homologação de conciliação ou transação, de que fala o art. 475-N, III,
refere-se a negócio jurídico estabelecido entre as partes para pôr fim a processo
pendente (art. 269, III). O acordo, todavia, não precisa limitar-se ao objeto do processo
findo. Como explicita o inciso III do art. 475-N, a transação ou conciliação operada em
juízo pode, também, se expandir para incluir matéria nova ainda que não posta em
juízo. Numa ação de cobrança de alugar, por exemplo, podem as partes entrar em
acordo par alterar clausula do contrato locatício, ou podem ajustar a sua rescisão; ou
numa ação renovatória podem, em lugar da prorrogação postulada, convencionar a
cessão do contrato ou seu encerramento findo um determinado prazo.”

43. Também DINAMARCO59 se manifesta nessa linha:

“É muito sadia essa disposição, porque abre horizontes para maior amplitude dos
resultados do processo. Se estou em litígio por perdas-e-danos decorrentes de lucros
cessantes que aleguei, posso ajstar com meu adversário um acordo de maior amplitude,
que abranja também os danos emergentes do mesmo ato alegado na petição inicial;
podemos até mesmo ajustar a solução de qualquer outra possível pretensão, ainda que
sem conexidade alguma com o litígio pendente (p.ex., concordamos em rescindir um
contrato de locação existente entre nós). Em qualquer hipótese, a partir da
homologação judicial, que o juiz não pode negar com fundamento de a transação
extrapolar os limites do processo, ela será título para a execução forçada sempre que
incluir o cumprimento de uma obrigação”.

44. CARREIRA ALVIM60 perfilha o mesmo caminho:

“Como a transação se inclui entre os equivalentes jurisdicionais, versando hipótese de
autocomposição, em que a sentença judicial apenas referenda o que decidiram as
partes, nada mais justo que as partes possam transigir acerca de questões não postas em
juízo, porque são os acordos sobre estas que muitas vezes proporcionam o negócio
jurídico processual.”

45. De tudo, vê-se que é perfeitamente legítimo que as partes de um processo judicial
incluam na transação para terminar o respectivo litígio outras matérias não objeto da ação.
46. Nada obsta, outrossim, que um único ato negocial de transação contemple a solução de
diferentes questões controvertidas entre as partes em mais de uma ação judicial, de modo a serem
extintas, todas elas, com a resolução do mérito de cada qual, na forma do artigo 269, III, do CPC,
como foi – explicitamente – o caso do Acordo celebrado entre a União, o INSS e o Estado de Minas
Gerais, aqui em exame61.
47. Cumpre, portanto, concluir este tópico afirmando que, em tese, as partes no processo
judicial em que homologado, por primeiro, o Acordo aqui em exame não estavam impedidas de incluir
nele disposição solucionando (i) a questão de saber a que regime de previdência social se deveriam

57
Essa cláusula, com diferentes redações, foi, por primeiro, introduzida no inciso III do artigo 584 do CPC,
pela Lei nº 8.953, de 13 de dezembro de 1994; em seguida, foi revogada pela Lei nº 9.307, de 23 de
setembro de 1996; e, a final, reintroduzida pela Lei nº 10.358, de 27 de dezembro de 2001. A Lei nº 11.232,
de 22 de dezembro de 2005, que criou o artigo 475-N em lugar do artigo 584, a manteve, dando-lhe a atual
redação.
58
As Novas Reformas do Código de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 2007, 2ª ed., p. 174.
59
A Reforma da Reforma, São Paulo: Malheiros, 2002, p. 253.
60
Código de Processo Civil Reformado, Belo Horizonte: Del Rey, 1995, pp. 207-208.
61
Veja-se que à página 3 do Acordo aqui em exame, os transatores (União, INSS e o Estado de MG)
expressamente afirmam que “formulam a presente petição de acordo, que posteriormente será levada à
homologação em cada processo judicial em curso que versar o objeto do acordo”. (Destaque no original)
considerar vinculados os servidores não efetivos do Estado de Minas Gerais antes do advento da EC
nº 20, de 1998 – isto é, se ao RGPS ou ao RPPS mineiro –, e, em conseqüência, solucionando (ii) a
questão de saber se são devidas ou não, pelo Estado, contribuições ao RGPS relativamente a tais
servidores no período em tela, embora essas questões não fossem, como de fato não eram, objeto
daquele processo – que, como bem anotado pela SRFB, somente versava sobre o período pós EC nº
20, de 1998.
48. Dito isto, cumpre verificar se o Acordo efetivamente traz ou contém uma solução para
essas questões. E, bem assim, se se pode extrair dos termos do Acordo a solução que a SRFB afirma
estar sendo defendida pelo Estado de Minas Gerais nos processos relativos a autuações fiscais sobre
contribuições ao RGPS do período pré EC nº 20, de 1998. Ou seja: se se pode extrair do Acordo –
com alegada base numa interpretação a contrario sensu da limitação temporal constante da sua
Cláusula “A” ao período pós EC nº 20, de 1998 – um reconhecimento, implícito, por parte da União e
do INSS, de que os servidores não efetivos daquele Estado estavam vinculados ao RPPS mineiro no
período pré EC nº 20, de 1998, a implicar a insubsistência das referidas autuações fiscais.
49. Pensamos que a resposta a essas indagações precisa ser feita à luz do conteúdo de
outro questionamento formulado pela SRFB, qual seja, aquele do item 9 da sua consulta, que tem
conexidade com o assunto. Transcrevamo-lo:
“9) Caso se entenda que o período anterior à Emenda Constitucional nº 20, de
1998, integra o Acordo e que os lançamentos envolvendo fatos geradores daquele
período relativo a servidores descritos nos inciso I a V da alínea ‘A’ do Acordo
devem ser anulados, sob o entendimento de que, naquele tempo, ditos servidores
eram do RPPS, existe possibilidade de se exigir do Estado de Minas Gerais o
compromisso formal de assumir o pagamento dos benefícios previdenciários
desses servidores em relação a esse período?

O Acordo prevê que os servidores descritos nos incisos I a V de sua alínea ‘A’
são do Regime Geral de Previdência Social – RGPS desde a promulgação da Emenda
Constitucional nº 20/98.

Esse dispositivo, segundo entendimento do Estado de Minas Gerais, autoriza

interpretação a contrario sensu, no sentido de que, no período anterior à Emenda
Constitucional nº 20/98, esses servidores seriam vinculados ao regime próprio do
Estado de Minas Gerais e, dessa forma, deveria ser anulados os lançamentos fiscais
feitos naquele período em relação aos citados servidores.

Porém, como já esse expôs no intróito desta manifestação, os servidores

estaduais não titulares de cargo efetivo sempre estiveram submetidos ao Regime Geral
de Previdência Social – RGPS, uma vez que o Estado de Minas Gerais não lhes
assegurava o benefício da aposentadoria. Também já se disse que o Estado de Minas
Gerais deixou de recolher contribuição previdenciária relativa a esses servidores, o que
motivou a formalização de inúmeros lançamentos fiscais, de valores vultosos, os quais,
nos dias atuais, se encontram em cobrança administrativa/judicial.

Acolher o entendimento de que esses servidores, no período anterior à

promulgação da Emenda Constitucional nº 20/98, eram do RPPS estadual, acarreta
reconhecer, necessariamente, que o Estado de Minas Gerais deverá assumir sua
participação na compensação financeira prevista na Lei nº 9.796, de 1999 em relação
ao período tido como do RPPS.

Essa previsão, contudo, não constou do Acordo. Pelo contrário, a alínea ‘A’
registra que o INSS responsabilizar-se-á ‘por todos os benefícios decorrentes da
inclusão desses servidores no Regime Geral de Previdência Social – RGPS’.
 Não é difícil perceber que o Estado pretende auferir dupla vantagem: a) anular
todos os lançamentos efetuados pelo Fisco federal relativo[s] aos servidores não
titulares de cargo efetivo cujos fatos geradores ocorreram anteriormente à Emenda
Constitucional nº 20/98 e b) não responder por sua obrigação na compensação
financeira em relação ao período em questão (que seria do RPPS).

Veja-se que o Acordo envolve a União, o Estado de Minas Gerais e o INSS.

Veja-se, também, que, por se tratar de transação, em que há concessões mútuas
(proporcionais), quando a União abre mão de seu crédito lançado em relação ao
período anterior à Emenda Constitucional nº 20/98, por coerência lógica, deve exigir
que o Estado de Minas Gerais responsabilize-se, na compensação financeira,
relativamente a esse período em que os servidores são tidos como do RPPS.

Exemplificando: Admitindo-se que uma servidora estadual não titular de cargo

efetivo tenha trabalhado, durante toda sua vida, para o Estado de Minas Gerais, vindo
essa servidora a se aposentar pelo INSS em 16/12/2010, como o Estado de Minas
Gerais somente reconhece que tal servidora era do RGPS a partir da emenda
Constitucional nº 20/98 (desde 16/12/98), no período restante (anterior a 16/12/1998),
ela integrava o RPPS estadual. Em sendo, assim, o Estado deveria assumir,
mensalmente, sua participação no valor da aposentadoria, na razão de 18/30 do valor
do benefício, assumindo o INSS 12/30 do benefício mensal. Observe-se que o INSS irá
assumir, na melhor das hipóteses, 12/30 e somente poderá cobrar os últimos 5 anos, o
que equivale a dizer que dos doze anos, houve custeio de apenas cinco. Contudo,
prevalecendo os termos do acordo, sem que o Estado de Minas Gerais venha a assumir
sua participação proporcional na aposentadoria, o INSS responsabilizar-se-á por 30/30
dos proventos de aposentadoria da servidora e somente poderá cobrar 5 anos de
custeio. Sem dúvida, essa equação acha-se substancialmente desfavorável à
União/INSS.

Cabe observar, neste ponto, que a questão da compensação financeira não pode
ser tida como alheia à área tributária e que faleceria competência à Procuradoria da
Fazenda Nacional para avaliá-la. Observe-se que os procedimentos fiscais de revisão
dos lançamentos serão feitos por força do Acordo celebrado entre a União, o INSS e o
Estado de Minas Gerais e no qual constou que não haveria prejuízo para a União.

Assim, não obstante a compensação financeira seja atribuição do INSS, o

Acordo deveria guardar coerência de entendimento. Entendendo-se que, no período
anterior à Emenda Constitucional nº 20/98, os servidores não titulares de cargo efetivo
eram do RPPS estadual, há um efeito positivo para o Estado de Minas Gerais: a
invalidação dos lançamentos fiscais relativos a esses servidores e a esse período. De
outro lado, há o efeito negativo desse mesmo entendimento: o Estado de Minas Gerais
deve se responsabilizar, mensal e proporcionalmente, pelos benefícios que vierem a ser
concedidos pelo INSS a esses servidores.

Não se discute, aqui, que o Acordo poderá pôr fim à conturbada situação que,
ao longo dos anos, se instalou entre o INSS e o Estado de Minas Gerais. Mas, o que se
pede é que, na transação, haja coerência de entendimento, impondo-se deveres e
direitos respectivos.

Vale informar, por fim, que, na reunião ocorrida nesta Superintendência no dia
31/08/2010, indagados os representantes do Estado de Minas Gerais sobre como
 participariam da compensação financeira em relação ao período em que os débitos
seriam anulados, eles se limitaram a responder que essa questão estaria sendo tratada
com o INSS.

Ocorre, porém, que, nos termos em que se encontra redigido o Acordo, fica a
impressão de que o INSS irá se responsabilizar integralmente pelos benefícios
previdenciários dos servidores não titulares de cargo efetivo, sem a participação do
Estado de Minas Gerais na compensação financeira prevista na Lei nº 9.796, de 1999, o
que onerará excessivamente a União.

Enfim, caso seja reconhecida a extensão dos termos do Acordo para o período
anterior à Emenda Constitucional nº 20/98, com anulação dos lançamentos tributários
respectivos, há necessidade de se colocar, formalmente, a responsabilidade do Estado
de Minas Gerais na compensação financeira em relação a esse período.” (Destaques no
original)

50. Como se percebe, a problemática descrita nos questionamentos de nº 2 e 9 da SRFB

reside em saber se a Cláusula “A” do Acordo sob em exame conteria ou não deliberação das partes
quanto à vinculação dos servidores não efetivos do Estado de Minas Gerais a algum dos regimes de
previdência social (o RPPS mineiro ou o RGPS) no período anterior à EC nº 20, de 1998, e, caso se
entenda que a deliberação tenha sido pela vinculação ao RPPS mineiro (nesse período), como
compatibilizar a obrigação de o INSS garantir benefícios previdenciários àquele pessoal pelo RGPS,
presente na mesma Cláusula “A”, com a alegada omissão do Acordo em estabelecer a obrigação do
Estado de Minas Gerais de proceder à compensação entre os dois regimes, quanto ao referido
período.
51. Passemos, então, a analisar os termos do Acordo, para corretamente interpretá-lo.
52. Antes, contudo, anotemos que, em matéria de transação, o artigo 843 do Novo Código
Civil brasileiro impõe seja a sua interpretação sempre restritiva. Leia-se:
“Art. 843. A transação interpreta-se restritivamente, e por ela não se
transmitem, apenas se declaram ou reconhecem direitos.”

53. Sobre essa regra legal de hermenêutica62, SERPA LOPES – que a afirma também
presente nos direitos argentino e francês – diz encontrar ela sua justificativa “no fato de conter toda
transação uma renúncia e esta comportar sempre interpretação restritiva” 63.
54. WASHINGTON DE BARROS MONTEIRO64 emite opinião que segue o mesmo
rumo:
“Transação implica renúncia de direitos. Presume-se que o renunciante procede sempre
da maneira menos onerosa possível, em relação a seus direitos e interesses. Cumpre
assim, nessa matéria, arredar-se interpretação extensiva ou ampliativa; a interpretação é
sempre restritiva.”

55. Ao que agrega CAIO MÁRIO DA SILVA PEREIRA65:

62
Sobre essa espécie de regra, leciona CARLOS MAXIMILIANO: “As regras de Hermenêutica incluídas em
um Código”, nada obstante devam também interpretadas, como todos os demais dispositivos, segundo as
condições sociais, “têm a mesma força compulsória que os outros preceitos ali consolidados”. (Hermenêutica
e Aplicação do Direito, Rio de Janeiro: Forense, 1991, p. 98).
63
Ob. cit., p. 264.
64
Ob. cit., pp. 313-314.
65
Ob. cit., p. 175.
 “Na sua interpretação, vigora o princípio de que [a transação] se deve entender
restritivamente, não só porque envolve renúncia de direitos66, como também em razão
da finalidade extintiva da obrigação, não sendo jurídico que alguém, na hermenêutica
do negócio, estenda a vontade liberatória para além dos termos estritos em que se
manifestou”.

56. No que é secundado por MARIA HELENA DINIZ67:

“Por envolver uma renúncia de direitos e por ter a finalidade de extinguir obrigações,
[a transação] deve ser sempre interpretada restritivamente, não comportando aplicação
analógica, nem extensão da vontade liberatória além dos termos em que se manifestou,
restringindo-se expressamente às questões especificadas no instrumento.”

57. Esse entendimento, aliás, é cônsono com o que dispõe o NCC em seu artigo 114 em
matéria de interpretação de renúncia a direitos:

“Art. 114. Os negócios jurídicos benéficos e a renúncia interpretam-se estritamente.”68

58. De invocar-se, na espécie, os ensinamentos de CARLOS MAXIMILIANO69 sobre o

que se deve entender, hodiernamente, por interpretação restritiva – ou, como se tem preferido, estrita
– e interpretação extensiva.
59. Para o mestre, os antigos hermeneutas recorriam à:
“interpretação extensiva quando a fórmula positiva era demasiado estreita, continha
expressões inexatas, ou inadequadas a traduzir, em sua plenitude, o sentido colimado:
minus dixit quam voluit – ‘disse menos do que pretendeu exprimir’. Por exemplo:
usava uma palavra designativa da espécie quando deveria abranger o gênero.

Optava-se pela exegese restritiva quando a fórmula era ampla em excesso, uma
linguagem imprecisa fazia compreender no texto mais do que planejaram incluir no
mesmo: potius dixit quam voluit – ‘disse mais do que pretendeu exprimir.” 70

60. Hoje, porém, segundo o mestre:

“as palavras extensiva e restritiva, ou melhor, estrita, não mais indicam o critério
fundamental da exegese, nem se refere a processos aconselháveis para descobrir o
sentido e alcance de um preceito; exprimem o efeito conseguido, o resultado a que
chegará o investigador empenhado em atingir o conteúdo verdadeiro e integral da
norma.” 71

61. Assim, a interpretação extensiva, “não faz avançar as raias do preceito; ao contrário,
como a aparência legal leva ao recuo, a exegese impele os limites [da] regra até ao seu verdadeiro

66
Na verdade, a renúncia, nas transações, pode não necessariamente a direitos, mas a simples pretensões.
É que, na lição do mesmo CAIO MÁRIO (ob. cit., p. 174), para a caracterização da situação de incerteza que
gera nas partes o interesse em prevenir ou encerrar litígio mediante concessões mútuas (transação), é
bastante, no direito brasileiro, a dúvida subjetiva quanto à existência dos direitos em jogo, isto é, basta que
as partes entendam ser titulares das pretensões, ainda que infundadas, a que renunciam.
67
Ob. cit., p. 263.
68
No CC de 1916 o preceptivo correspondente ao atual não mencionava a renúncia: “Art. 1.090. Os
contratos benéficos interpretar-se-ão estritamente.”
69
Ob. cit., pp. 197-201.
70
Ob. cit., pp. 197-198.
71
Ob. cit., p. 198.
posto”.72 E “[s]emelhante advertência, mutatis mutandis, tem cabimento a respeito da interpretação
restritiva: não reduz o campo da norma; determina-lhe as fronteiras exatas; [...] evita a dilatação,
porém não suprime coisa alguma”.73
62. Em sua feliz síntese:
“Num caso [interpretação extensiva] dilata-se o alcance do preceito; no outro
[interpretação restritiva, ou estrita] não se restringe: deixa-se de dilatar.” 74

63. Ao que agrega:

“A exegese extensiva, com extrair do texto mais do que as palavras parecem
indicar, e a estrita, com atingir o contrário, menos do que a letra à primeira vista
traduz: baseiam-se, uma e outra, em princípios definitivamente triunfantes,
proclamadores da supremacia do espírito sobre o invólucro verbal das normas”. 75

64. Aliás, isso se reflete com ainda maior força na interpretação dos contratos ou dos
negócios jurídicos em geral – que é a que devemos encetar neste parecer, e na qual prevalece, mais
que na interpretação das leis, a busca da verdadeira vontade das partes, idéia que, no Brasil, se
encontra expressa no artigo 112 do NCC:
“Art. 112. Nas declarações de vontade se atenderá mais à intenção nelas
consubstanciada do que ao sentido literal da linguagem.”

65. VENOSA assim explica esse preceptivo: “Não se trata de procurar o pensamento
íntimo do declarante, mas a intenção materializada na declaração”76. E prossegue: “Nos atos
unilaterais, é permitida maior investigação da vontade íntima; nos contratos, como há necessidade de
harmonizar duas vontades, é indispensável um cotejamento mais profundo de ambas as posições
interpretativas”77. No entanto, segundo o mesmo autor: “ao intérprete não é dado simplesmente
abandonar a vontade materialmente expressa e livremente investigar a vontade dos declarantes”78.
66. Aplicando todos esses ensinamentos à interpretação das transações, pensamos poder
afirmar que, à luz dos artigos 843, 114 e 112 do NCC, é vedado, no Brasil, que dessa interpretação
resulte a extensão das renúncias presentes no respectivo instrumento para além daquelas que foram
ali expressamente previstas. Isto, como modo de não onerar os renunciantes além de sua vontade ou
intenção, tal como no instrumento manifestada.
67. Cientes de tudo isso, vejamos as disposições constantes do Acordo aqui em exame, no
ponto de contato com os questionamentos de nº 2 e 9, que estamos analisando.
68. As cláusulas mais importantes do Acordo são duas: a Cláusula “A”, que se refere a
servidores não titulares de cargos efetivos, e a Cláusula “D”, que é pertinente a servidores que o
Acordo chama de “efetivados”, “nos termos da legislação mineira”.

72
Ob. cit. p. 200.
73
Ob. cit., pp. 200-201.
74
Ob. cit., p. 201 (inserções e negritos nossos).
75
Ob. cit., p. 200. Isto, evidentemente, não autoriza a desconsideração pura e simples do texto normativo, de
sua redação e expressões.
76
Ob. cit., p. 449. Isto, aliás, está em consonância com a interpretação histórica apresentada por JOSÉ
CARLOS MOREIRA ALVES, autor da parte geral do anteprojeto que resultou no NCC, como se vê em sua
obra “A Parte Geral do Projeto de Código Civil Brasileiro: Subsídios Históricos para o Novo Código Civil
Brasileiro”, São Paulo: Saraiva, 2003, 2ª ed., p. 108.
77
Ob. cit., pp. 449-450.
78
Ob. cit., p. 449. À luz do artigo 112 do NCC, o intérprete dos negócios jurídicos deve, no dizer de ROSE
MELO VENCELAU, buscar a “identificação do perceptível”, e não dirigir a interpretação à vontade das partes
“no seu aspecto interno”: “Desse modo, o novo Código Civil mais parece ter pendido para uma teoria
intermediária, como a teoria da confiança, entre a vontade real do agente e a declaração por ele levada a
efeito”. (“O Negócio Jurídico e suas Modalidades, in GUSTAVO TEPEDINO (coord.), “A Parte Geral do Novo
Código Civil: Estudos na Perspectiva Civil-Constitucional, São Paulo: Renovar, 2003, 2ª ed., pp. 179-228 –
vide pp. 199 e 200).
69. A Cláusula “A” do Acordo contém o reconhecimento, pelo Estado de Minas Gerais, de
que “desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998” os
servidores não titulares de cargos efetivos (elencados nos seus itens de I a V) “são contribuintes do
Regime Geral de Previdência Social” “e, conseqüentemente, que a União é credora de todas as
contribuições previdenciárias relativamente a esses servidores, mencionadas no art. 2º da Lei Federal
nº 11.457/2007” 79.
70. A seu turno, a Cláusula “D” do Acordo contém o reconhecimento, por parte da União
e do INSS, de que os servidores “efetivados nos termos da legislação mineira” (“especialmente
aqueles enquadrados nas espécies” listadas nos seus itens I e II) “integram o Regime Próprio de
Previdência dos Servidores Públicos de Minas Gerais”.
71. Notam-se duas diferenças significativas na redação dessas duas cláusulas:
I - a primeira é de ordem temporal: na Cláusula “A”, o Estado reconhece o vínculo dos
servidores ali elencados ao RGPS “desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de
dezembro de 1998”; já na Cláusula “D”, não se faz qualquer limitação temporal ao reconhecimento, ali
feito pela União e pelo INSS, quanto ao vínculo ao RPPS mineiro dos servidores nele listados.
II – a segunda é de ordem temática: na Cláusula “A”, o Estado reconhece que a União
é credora “de todas as contribuições previdenciárias” relativas aos servidores ali listados; já na
Cláusula “D”, não há qualquer disposição sobre contribuições previdenciárias.
72. Essas diferenças induzem, primo ictu oculi, à impressão de que a vontade das partes,
ao firmarem o Acordo, era diversa conforme se tratasse, de um lado, de servidores não efetivos, e de
outro lado, de servidores ditos “efetivados”:
I - para os primeiros, o reconhecimento, pelo Estado, de seu vínculo com o RGPS
estaria limitado ao período posterior à EC nº 20, de 1998, limite que também atingiria o conseqüente
direito da União, ali reconhecido, de cobrar as contribuições ao RGPS previstas no artigo 2º da Lei nº
11.457, de 2007, referentes a tais servidores, por força do vínculo deles, em tal período, a esse regime;
II - para os segundos, o reconhecimento da União e do INSS de seu vínculo com o
RPPS mineiro não estaria limitado a qualquer lapso de tempo – podendo, assim, aparentemente, ser
interpretado como a abranger tanto o período pré como aquele pós EC nº 20, de 1998, num grande e
único continuum.
73. Essa impressão é reforçada (i) pela circunstância de a CLÁUSULA “E” determinar que
os ditames da CLÁUSULA “D”, que é relativa apenas aos servidores “efetivados”, “aplicam-se a
todos os processos administrativos relacionados com as contribuições a que ele se refere, inclusive
futuros”, e (ii) pela circunstância de não haver, no Acordo, cláusula ou disposição similar referente aos
servidores não efetivos da Cláusula “A”.
74. É que da conjugação da Cláusula “E” com a ausência de limitação temporal na Cláusula
“D” parece viável interpretar-se terem as partes pretendido dizer que o vínculo dos servidores
“efetivados” exclusivamente para com o RPPS mineiro, reconhecido na Cláusula “D”, referir-se-ia
tanto no período pré como no pós EC nº 20, de 1998, falecendo, de conseguinte, à União legitimidade
para cobrar quaisquer contribuições do Estado para o RPGS quanto a referidos servidores (inclusive
para o futuro, como ali expresso), devendo os processos administrativos de cobrança existentes à data
do Acordo ser, em conseqüência, extintos, aí incluídos – na linha desse raciocínio – aqueles com
autuações referentes tanto ao período anterior aos diplomas legislativos mineiros que “efetivaram”
ditos servidores, como anteriores à EC nº 20, de 1998. Isto, aliás, seria acorde com a idéia de que
ditas “efetivações” se deram, como normalmente acontece, com efeito retroativo à data das
designações ou contratações.

79
As contribuições mencionadas no artigo 2º da Lei nº 11.457, de 16 de março de 2007, são aquelas
previstas nas alíneas a, b e c do parágrafo único do artigo 11 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991. São
elas: alínea a: contribuições das empresas, incidentes sobre a remuneração paga ou creditada aos
segurados a seu serviço; alínea b: contribuições dos empregadores domésticos (alheias ao caso vertente); e
alínea c: contribuições dos trabalhadores, incidentes sobre o seu salário-de-contribuição, e aquelas que
vierem a ser instituídas a título de substituição.
75. O que exsurge emblemático, porém, é o aparente silêncio do Acordo quanto à situação
previdenciária dos servidores não efetivos (de que trata a Cláusula “A”) no período pré EC nº 20, de
1998, já que no Acordo, de fato, nada se diz expressamente quanto a vincularem-se eles quer ao RPPS
quer ao RGPS, nada se dizendo, em conseqüência, quanto a qual desses regimes de previdência deve
contribuir o Estado de Minas Gerais em relação a tais servidores, no que concerne àquele período.
76. Esse aparente silêncio ganha contornos ainda mais inquietantes à luz da constatação –
bem delineada pela SRFB em sua consulta – da existência de um outro silêncio no Acordo (este, bem
palpável), consistente em nada dizer ele quanto a dever o Estado de Minas Gerais compensar o RGPS
(na forma do artigo 201, § 9º, da Constituição Federal) quando da aposentação, por esse regime, dos
servidores não efetivos de que trata a Cláusula “A”, o que poderia ser um indicador de que as partes
teriam deliberado, ainda que implicitamente, pelo vínculo deles no período pré EC nº 20, de 1998, ao
RPPS mineiro. Nem essa pista, porém, dá-nos o Acordo.
77. O que significaria, então, tudo isso:
I – que as partes, conscientemente, nada quiseram dispor no Acordo quanto ao vínculo
dos servidores não efetivos (de que trata a Cláusula “A”), no período pré EC nº 20, de 1998, a
qualquer dos regimes de previdência social em apreço (isto é, quer ao RPPS, quer ao RGPS), tendo
preferido, em conseqüência, quedarem-se livres para prosseguir discutindo – administrativa e
judicialmente – sobre a legitimidade da cobrança pela União das contribuições ao RGPS relacionadas
a tais servidores no período?
II – ou que as partes do Acordo, ao reconhecer o vínculo desses servidores com o
RGPS após a EC nº 20, de 1998, teriam pretendido reconhecer, implicitamente, o vínculo deles com o
RPPS mineiro no período pré EC nº 20, de 1998, e conseqüentemente, reconhecer, também
implicitamente, a inexistência de contribuições em favor do RGPS a cobrar nesse período?
78. Qualquer das respostas traria, contudo, novas perplexidades.
79. Se a resposta está em “I”, qual seria a conseqüência de uma “vitória” do Estado nos
processos administrativos e judiciais existentes sobre o assunto, além daquela, óbvia, de não ter de
recolher contribuições ao RGPS no período? Poderia o Estado deixar de aportar recursos a seu RPPS,
referentes ao período de vinculação dos servidores não efetivos a este último regime? Ou fazer os
correlatos aportes a seu RPPS, mas deixar de compensar o RGPS, quando da aposentação dos
servidores pela Previdência Social (sob o argumento de inexistir dispositivo expresso no Acordo
obrigando-o a tanto)? Seria isso, aliás, condizente com o princípio da boa-fé, que há de inspirar toda e
qualquer interpretação de negócios jurídicos80?
80. Se a resposta está em “II”, como explicar o silêncio do Acordo quanto ao dever
correlato do Estado de efetuar a compensação exigida pelo artigo 201, § 9º, da Carta Política da
Nação? Teria o Estado pretendido não efetuar qualquer compensação ao RGPS? Pior, teria a União
implicitamente dispensado o Estado de efetuá-la? (Seria, aliás, legítima essa interpretação à luz do
artigo 843 do NCC, retrocitado, que veda renúncias implícitas nas transações?) Ou teriam entendido
as partes ser desnecessário constar esse dever no Acordo, porque a Carta Política de 1988 obrigaria o
Estado a tanto independentemente de cláusula nesse sentido na avença?
81. Tudo isso se complica sobretudo quando se constata que não há, no processo
administrativo em que celebrado o Acordo, informações seguras quanto a ter o Estado de Minas
Gerais efetuado aportes a seu RPPS quanto aos servidores não efetivos no período pré EC nº 20, de
1998, sendo que, sobre o assunto, o Ministério da Previdência Social faz apenas suposições quanto a
terem esses aportes acontecido – como se verá adiante, num transcrição de texto que faremos. Já a
Superintendência da SRFB em Minas Gerais, em sua consulta, afirma, com certo grau de certeza, que
o RPPS mineiro jamais concedeu, antes da EC nº 20, de 1998, aposentadoria aos servidores não
efetivos, mas apenas pensão por morte a seus dependentes, o que não seria suficiente para dispensar o

80
Nesse sentido, o art. 113 do NCC: “Art. 113. Os negócios jurídicos devem ser interpretados conforme a
boa-fé e os usos do lugar de sua celebração.”
Estado de Minas Gerais do recolhimento das contribuições correlatas ao RGPS no período, dado o
princípio constitucional da universalidade de cobertura previdenciária, já então vigorante.
82. Como é fácil intuir, os métodos gramatical, lógico e sistemático de interpretação81,
aplicáveis, mutatis mutandis, também aos negócios jurídicos82, de que lançamos mão neste parecer até
agora, parecem insuficientes para dar uma resposta adequada a esse problema.
83. Diante disso, cabe, na seqüência, e na linha das lições dos mestres em hermenêutica
jurídica, apelarmos para o uso do método histórico de interpretação dos atos jurídicos83.
84. Em ordem cronológica, o que primeiro se deve mencionar aqui é que na primeira
minuta de Acordo – aquela que está anexa ao PARECER PGFN/CAT/Nº 2.832/2009, de 17 de
dezembro de 2009, e que se encontra às fls. 9-16 do processo administrativo nº 10951.001296/2009-
37, no bojo do qual a avença veio a ser, a final, celebrada – a Cláusula ‘A’ não fazia qualquer
limitação temporal ao período pós EC nº 20, de 1998, quanto ao reconhecimento, pelo Estado, do
vínculo dos servidores não efetivos ao RGPS. À semelhança, aliás, do que acontecia e acontece com a
Cláusula “D” na matéria por ela regida.
85. Leia-se a Cláusula ‘A’ tal como então se encontrava redigida na primitiva minuta:
Minuta Original:

“A) O Estado de Minas Gerais (incluindo suas autarquias, fundações, o Ministério

Publico, o Tribunal de Contas do Estado e todos os Poderes – Executivo, Legislativo e
Judiciário) reconhece que os servidores a seguir listados são contribuintes do Regime
Geral de Previdência Social e, conseqüentemente, que a União é credora de todas as
contribuições previdenciárias relativas a esses servidores, mencionadas no art. 2º da Lei
Federal nº 11.457/2007, observada a decadência e a prescrição qüinqüenais, nos termos
da Súmula Vinculante nº 08 do Supremo Tribunal Federal (vide PARECER
PGFN/CAT/Nº 1617/2008, aprovado pelo Ministro de Estado da Fazenda, em anexo),
responsabilizando-se o INSS por todos os benefícios previdenciários decorrentes da
inclusão desses servidores no Regime Geral de Previdência Social:

I – o detentor exclusivamente de cargo de provimento em comissão, declarado

em lei de livre nomeação e exoneração;

II – o agente político, ressalvado o exercente de mandato eletivo vinculado ao

respectivo regime próprio de previdência social;

III – os servidores a que se refere a alínea ‘a’ do § 1º do art. 10 da Lei nº

10.254, de 1999, não alcançados pelo art. 7º da Lei Complementar nº 100, de 5
de novembro de 2007;

IV – os servidores a que se refere a alínea ‘b’ do § 1º art. 10 da Lei nº 10.254,

de 1990;

V – o contratado nos termos do art. 11 da Lei nº 10.254, de 1990.”

81
Vide CARLOS MAXIMILIANO, ob. cit., pp. 106-133; e R. LIMONGI FRANÇA, “Hermenêutica Jurídica”, São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, 10ª ed., pp. 23-25.
82
Vide MARIA HELENA DINIZ, Curso de Direito Civil, 3º vol., São Paulo: Saraiva, 1989, 6ª ed., p. 57;
VENOSA, ob. cit., p. 448; e CARLOS MAXIMILIANO, ob. cit., p. 340.
83
Em especial, CARLOS MAXIMILIANO, ob. cit., pp. 137-147. Na utilização do método histórico de
interpretação dos negócios jurídicos é perfeitamente possível recorrer-se aos documentos produzidos e aos
atos externos a eles praticados pelas partes, em direção à sua concretização, tal como ocorre com relação
às normas do direito positivo legislado.
86. Cotejando-se essa redação com aquela da versão final do Acordo (isto é aquela que foi
assinada pelas partes), verifica-se, a par de modificações nos itens III e V (sugeridas pelo INSS e que
não interessa aqui enfocar), uma substancial diferença no caput da cláusula, que é justamente a
inexistência, na versão antiga, da expressão “desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 20,
de 15 de dezembro de 1998”, que consta da versão final.
87. Para melhor visualização, reproduzimos a Cláusula “A” da versão assinada,
sublinhando o trecho que não constava da minuta primeira:
Versão final assinada:

“A) O Estado de Minas Gerais (incluindo suas autarquias, fundações, o Ministério

Publico, o Tribunal de Contas do Estado e todos os Poderes – Executivo, Legislativo e
Judiciário) reconhece que os servidores a seguir listados são contribuintes do Regime
Geral de Previdência Social desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 20, de
15 de dezembro de 1998 e, conseqüentemente, que a União é credora de todas as
contribuições previdenciárias relativas a esses servidores, mencionadas no art. 2º da Lei
Federal nº 11.457/2007, observada a decadência e a prescrição qüinqüenais, nos termos
da Súmula Vinculante nº 08 do Supremo Tribunal Federal (vide PARECER
PGFN/CAT/Nº 1617/2008, aprovado pelo Ministro de Estado da Fazenda, em anexo),
responsabilizando-se o INSS por todos os benefícios previdenciários decorrentes da
inclusão desses servidores no Regime Geral de Previdência Social”. (Destaque nosso)

88. A inexistência dessa limitação temporal na versão original da Cláusula “A” –

aproximando-a dos dizeres da Cláusula “D”, onde não consta qualquer limitação temporal – parece
induzir conclusão no sentido de que o Estado de Minas Gerais estaria reconhecendo o vínculo dos
servidores não efetivos ao RGPS desde antes da EC nº 20, de 1998, e, conseqüentemente,
renunciando a qualquer pretensão de não recolher as correspondentes contribuições a esse regime
previstas no artigo 2º da Lei nº 11.457, de 2007.
89. Curiosamente – e este é o segundo registro a fazer –, nota-se, a partir do exame dos
autos do processo administrativo onde firmado o Acordo (essencial na interpretação histórica que
estamos realizando), que a inserção do trecho acima sublinhado (justamente o prefalado marco
temporal) na Cláusula “A” da avença, resultou de solicitação do próprio Ministério da Previdência
Social, constante do item 1 do Aviso nº 092, de 25 de junho de 2010, dirigido pelo titular daquela
Pasta ao Senhor Advogado-Geral da União, inserido às fls. 204 e 205 dos referidos autos.
90. Nesse Aviso Ministerial, lê-se:
“Cumprimentando-o cordialmente, restituo-lhe o processo em epígrafe,
manifestando a anuência desta Pasta ao Acordo, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei nº
9.469, de 1997.

Contudo, a fim de tornar mais claros os limites do ajuste, recomendo avaliar a

necessidade de atendimento das seguintes ressalvas contidas na conclusão do
PARECER/CONJUR/MPS/Nº 284/2010, aprovado pelo
DESPACHO/CONJUR/MPS/Nº 968/2010, da Consultoria Jurídica deste Ministério,
que adoto para instruir os referidos autos:

1) delimitar expressamente, na minuta de Acordo, a data em que será retroagida

a cobertura previdenciária dos servidores elencados na Cláusula ‘A’, ora
declarados segurados do RGPS, ou seja, dispor se aludidos servidores serão
considerados enquadrados no RGPS desde a edição da EC nº 20/1998;

[...].”
91. Para entendermos as razões dessa solicitação do MPS, faz-se necessário analisar as
manifestações da Consultoria Jurídica daquela Pasta.
92. De ver-se, inicialmente, o que afirma o referido órgão jurídico no
PARECER/CONJUR/MPS/Nº 114/2010, de 24 de março de 2010, encartado às fls. 105-132 do
processo administrativo retrocitado, emitido na vez primeira em que chamado a opinar sobre a
proposta de Acordo em tela, o que fez à luz da primitiva minuta (qual seja, aquela constante às fls. 9-
16 dos autos):
“(B) DO MÉRITO: OS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL – RPPS
E SUA DESTINAÇÃO À COBERTURA EXCLUSIVA DE SERVIDORES
EFETIVOS

35. Segundo a Constituição Federal, são segurados do Regime Próprio de

Previdência Social – RPPS, desde o advento da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de
dezembro de 1998, apenas os servidores públicos titulares de cargos efetivos, nos
termos do seu art. 40, caput, (a redação atual é a dada pela Emenda Constitucional nº
41, de 19 de dezembro de 2003), a seguir reproduzido:

‘Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é
assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário,
mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e
inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio
financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (...)’. – grifos acrescidos.

36. Por sua vez, a Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998 (a Lei Geral dos
Regimes Próprios de Previdência Social), editada com base na competência prevista no
art. 24, § 1º, da Constituição Federal, estabelece o seguinte:

‘Art. 1º Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos
Estados e do Distrito Federal deverão ser organizados, baseados em normas
gerais de contabilidade e atuária, de modo a garantir o seu equilíbrio
financeiro e atuarial, observados os seguintes critérios: (...)

V – cobertura exclusiva a servidores públicos titulares de cargos efetivos e a

militares, e a seus respectivos dependentes, de cada ente estatal, vedado o
pagamento de benefícios, mediante convênios ou consórcios entre Estados,
entre Estados e Municípios e entre Municípios; (...)’. – grifos acrescidos.

37. Coerentemente, os servidores efetivos são excluídos do RGPS, por expressa

determinação legal (ex vi do art. 12 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991), salvo se a
lei permitir que exerçam, concomitantemente, atividades abrangidas pelo RGPS, ou
quando não estejam, na prática, amparados por regime previdenciário próprio,
situações em que serão obrigatoriamente segurados do RGPS.

38. Esse é, inclusive, o entendimento constante do art. 3º da Orientação Normativa

MPS/SPS nº 02, de 31 de março de 2009, da Secretaria de Políticas de Previdência
Social – SPS, deste Ministério, publicada no DOU de 02.04.2009:

‘Art. 3º (...)
 § 3º Os servidores titulares de cargo efetivo do ente federativo que não tenha
editado lei instituidora de RPPS são vinculados obrigatoriamente ao RGPS’.
– grifos acrescidos.

39. Assim sendo, tendo por base o princípio da universalidade da cobertura e do

atendimento (previsto na Constituição Federal, art. 194, parágrafo único, inciso I), os
servidores públicos não efetivos são segurados do RGPS.

40. Entre os servidores não efetivos – filiados ao RGPS e excluídos do RPPS –

encontram-se as seguintes categorias, na conformidade do § 13 do art. 40 da
Constituição, incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998:

(i) servidores ocupantes, exclusivamente, de cargos em comissão, declarados

por lei de livre nomeação e exoneração;
(ii) servidores ocupantes de cargos temporários; e
(iii) empregados públicos.

41. A propósito, vale a pena transcrever o texto constitucional:

‘Art. 40. (...)

§ 13 – Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado
em lei de livre nomeação e exoneração bem como de outro cargo temporário
ou de emprego público, aplica-se o regime geral de previdência social. (...)’.

42. Em suma, com base no regramento instituído pela Emenda Constitucional nº 20,
de 1998 e a partir desta, os servidores efetivos devem ser filiados ao RPPS e os
servidores não efetivos devem ser filiados ao RGPS.

43. Nessa linha, convém assinalar que as controvérsias enfeixadas nos autos
resultam de disposições da legislação estadual que, não obstante a determinação da
Constituição Federal, vincularam servidores estaduais não efetivos ao RPPS do Estado
de Minas Gerais, mesmo após a Emenda Constitucional nº 20, de 2008. A LC Estadual
nº 100, de 2007, teria a finalidade de corrigir os enquadramentos.

44. A princípio, portanto, o Estado de Minas Gerais havia disciplinado a questão

atribuindo a filiação ao RPPS de servidores não efetivos, o que gerou cobrança, por
parte do INSS, na condição de responsável pela arrecadação de receitas do RGPS, bem
como ações contrárias por parte do Estado de Minas Gerais, na quais se defende a
filiação ao RPPS. Uma dessas ações gerou o Recurso Especial nº 1.135.162/MG, em
trâmite perante o STJ.

45. Por sua vez, a minuta de acordo, observado o disposto nas Cláusulas ‘A’ e ‘D’
encaminha a matéria no sentido da eliminação dos litígios e controvérsias, com duas
importantes observações, a saber:

(i) parte-se do que a legislação do Estado de Minas Gerais atualmente

estabelece sobre enquadramento previdenciário, com vistas a, provavelmente,
evitar futuros questionamentos por parte do Estado de Minas Gerais, perante a
União;
 (ii) não se delimitam, expressamente, os efeitos do acordo para o RGPS,
especialmente em relação à data em que será retroagida a cobertura
previdenciária dos servidores ora declarados segurados do RGPS.

46. Pois bem, sobre a compatibilidade da legislação do Estado de Minas Gerais em

face da Constituição Federal, entende-se que não lhe é permitido atribuir ônus
financeiro ao RGPS, sem a correspondente indicação da fonte de custeio total, sob
pena de infração ao art. 195, § 5º, da Constituição, abaixo transcrito:

‘Art. 195. (...)

§ 5º Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado,
majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total. (...)’. –
grifos acrescidos.

47. Nesses termos, é força convir que o disposto no art. 8º da LC Estadual nº 100,
de 2007, não deveria gerar obrigações previdenciárias retroativas ao RGPS,
especialmente porque nada se dispôs sobre as contribuições sociais já arrecadadas dos
servidores e do próprio Estado de Minas Gerais, na qualidade de patrocinador do
RPPS.

48. Ou seja, se os regimes previdenciários – geral e próprio – são contributivos e as

contribuições teriam sido, em tese, até novembro de 2007, data da LC Estadual nº 100,
de 2007, recolhidas ao RPPS de Minas Gerais, não poderia jamais o Estado
redirecionar todos esses servidores ao atendimento pelo INSS, em relação a esse
período de cobertura pelo RPPS.

49. Neste cenário, o natural seria o Estado de Minas Gerais certificar, perante o
RGPS, o tempo de contribuição prestado até a vigência da LC Estadual nº 100, de
2007 (mediante Certidão de Tempo de Contribuição – CTC) e, posteriormente, efetuar
o pagamento da compensação financeira ao RGPS, na forma prevista pela Lei nº 9.796,
de 5 de maio de 1999, na medida em que os benefícios fossem requeridos e concedidos
pelo INSS, mediante utilização do método da contagem recíproca.

50. A propósito da contagem recíproca, assim estabelece o § 9º do art. 201 da

Constituição Federal:

‘Art. 201. (...)

§9º Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do
tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada,
rural e urbana, hipótese em que os diversos regimes de previdência social se
compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei. (...)’. –
grifos acrescidos.

51. Por sua vez, a Lei nº 8.213, de 1991, disciplina a matéria no seu art. 94, a saber:

‘Art. 94. Para efeito dos benefícios previstos no Regime Geral de Previdência
Social ou no serviço público é assegurada a contagem recíproca do tempo de
contribuição na atividade privada, rural e urbana, e do tempo de contribuição
ou de serviço na administração pública, hipótese em que os diferentes sistemas
de previdência social se compensarão financeiramente. (...)’. – grifos
acrescidos.
52. Quanto à compensação financeira, considerando o RGPS como regime
instituidor, assim preceitua o art. 3º da Lei nº 9.796, de 5 de maio de 1999:

‘Art. 3º O Regime Geral de Previdência Social, como regime instituidor, tem

direito de receber de cada regime de origem compensação financeira,
observado o disposto neste artigo.

§ 1º O Regime Geral de Previdência Social deve apresentar a cada regime de

origem os seguintes dados referentes a cada benefício concedido com cômputo
de tempo de contribuição no âmbito naquele regime de origem:

I – a identificação do segurado e, se for o caso, de seu dependente;

II – a renda mensal inicial e a data de início do benefício;
III – o percentual do tempo de serviço total do segurado correspondente ao
tempo de contribuição no âmbito daquele regime de origem.

§ 2º Cada regime de origem deve pagar ao Regime Geral de Previdência

Social, para cada mês de competência do benefício, o valor resultante da
multiplicação da renda mensal do benefício pelo percentual obtido na forma
do inciso III do parágrafo anterior.

§ 3º A compensação financeira referente a cada benefício não poderá exceder

o resultado da multiplicação do percentual obtido na forma do inciso III do §
1º deste artigo pela renda mensal do maior benefício da mesma espécie pago
diretamente pelo regime de origem.

§ 4º Para fins do disposto no parágrafo anterior, o regime de origem deve

informar ao Regime Geral de Previdência Social, na forma do regulamento, a
maior renda mensal de cada espécie de benefício por ele pago diretamente.

§ 5º O valor de que trata o § 2º deste artigo será reajustado nas mesmas datas
e pelos mesmos índices de reajustamento do benefício pela Previdência Social,
devendo o Regime Geral de Previdência Social comunicar a cada regime de
origem o total por ele devido em cada mês como compensação financeira.

§ 6º Aplica-se o disposto neste artigo aos períodos de contribuição utilizados

para fins de concessão de aposentadoria pelo INSS em decorrência de acordos
internacionais’.

53. Por outro lado, se porventura se almeja solução diversa no presente acordo, é
dizer, se a finalidade é justamente atribuir efeitos retroativos ao art. 8º da LC Estadual
nº 100, de 2007, anulando-se, por via indireta todos os efeitos da legislação estadual
antecedente, bem como as normas federais sobre contagem recíproca e compensação
financeira, se isso for possível em tese, entende esta Consultoria Jurídica que deveria
ser estudada a viabilidade de acréscimo de nova cláusula à proposta, com vistas a
equacionar o problema resultante de tal providência.

54. O objetivo de tal cláusula consistiria em se estabelecer a justa contrapartida ao

efeito anulatório da filiação ao RPPS do Estado de Minas Gerais dos servidores não
efetivos, bem assim a conseqüente filiação retroativa ao RGPS, não sendo suficiente o
reconhecimento da dívida respectiva, mediante parcelamento, respeitada a prescrição e
decadência, nos termos da Súmula Vinculante nº 8, do STF.
 55. O reconhecimento da imperiosidade de tal ressalva decorre da observância ao
princípio do equilíbrio financeiro e atuarial, previsto tanto no caput do art. 40 quanto
no caput do art. 201, ambos da Constituição Federal.

56. Assim, não deve o RGPS se comprometer ao pagamento de benefícios se no

momento da prestação do serviço a contribuição previdenciária foi arrecadada ao
RPPS, a menos que o RPPS se comprometa a transferir esses recursos ao RGPS.

57. De outro lado, considerando que as cláusulas objeto da proposta de acordo,

colocar-se-ia a obrigatoriedade [de o] Estado de Minas Gerais reconhecer não só a
dívida das contribuições exigíveis perante a Previdência Social, mas também o dever de
indenização ao RGPS em caso de prescrição ou decadência das contribuições
previdenciárias, para efeito de concessão de benefícios pelo INSS, sob pena de
indeferimento dos benefícios em relação aos períodos de cobertura transferidos ao
RGPS com ônus para esse sistema.

58. Ora, não se pode perder de vista que, a princípio, tudo indica que os servidores
não efetivos do Estado de Minas Gerias, listados no atual art. 8º da LC Estadual nº
100, de 2007, permaneceram, de fato, segurados ao RPPS, mesmo após o advento da
Emenda Constitucional nº 20, de 1998, a despeito de não se enquadrarem no conceito
de servidores efetivos.

59. Logo, independentemente da fórmula entabulada pelos órgãos competentes para

solução do litígio judicial, entende esta Consultoria Jurídica que o Estado de Minas
Gerais deve se responsabilizar pela cobertura previdenciária dos seus respectivos
servidores, efetivos ou não.

60. Assim, a depender da hipótese, responderia o Estado de Minas Gerais pela

indenização das contribuições sociais, sobretudo em caso de obstáculo jurídico (tais
como prescrição e decadência), a fim de regularizar os vínculos previdenciários com o
RGPS, sistema que passaria a assegurar os benefícios de servidores não efetivos, em
caráter retroativo.

61. Uma última ressalva é importante. Quanto aos períodos de cobertura

previdenciária de servidores não efetivos anteriores à Emenda Constitucional nº 20, de
1998, dada a inexistência de obrigatoriedade de filiação ao RGPS (porquanto
inexistente a norma do § 13 do art. 40 da Constituição Federal), deveria, em tese, o
próprio Estado de Minas Gerais assegurar a manutenção da filiação previdenciária ao
seu RPPS, competindo-lhe o compromisso de futura expedição das correspondentes
Certidões de Tempo de Contribuição – CTC, para averbação junto ao RGPS, quando
solicitado.” (Destaques no original).

93. Após fazer, na seqüência, ponderações sobre cada uma das cláusulas da minuta de
Acordo, em que dá concretude às preocupações descritas nos tópicos acima reproduzidos, a
CONJUR/MPS assim conclui o seu parecer:
“III – CONCLUSÕES

Diante do exposto, adstrita a análise aos limites do art. 11 da Lei Complementar

nº 73, de 1993 (Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União), reportando-se à análise e
conclusões constantes do presente parecer, esta Consultoria Jurídica não se opõe à
negociação e futura celebração de acordo proposto pela douta Procuradoria-Geral da
 Fazenda Nacional – PGFN, para [pôr] fim às demandas judiciais de natureza
previdenciária com o Estado de Minas Gerais, desde que observados todos os
condicionamentos citados ao longo dos itens (A) a (D) do tópico II do presente
parecer, ressalvando-se que a autorização do Exmo. Ministro da Previdência Social
está condicionada à comprovação dos valores em litígio por força do disposto no art.
1º, § 1º da Lei nº 9.469, de 1997. [...].” (Destaque nosso)

94. É este o resumo que a própria CONJUR/MPS fez desse entendimento 84:

“14. Em suma, os condicionamentos e ponderações suscitados por esta

CONJUR/MPS no PARECER/CONJUR/MPS/Nº 114/2010 [itens (A) a (D) do tópico
II] podem ser assim sintetizados:

[...]

(B) DO MÉRITO: OS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL – RPPS

E SUA DESTINAÇÃO À COBERTURA EXCLUSIVA DE SERVIDORES
EFETIVOS:

A legislação estadual de Minas Gerais, mesmo após o advento da EC nº

20/1998, vinculava servidores estaduais não efetivos (detentores de cargos em
comissão, funções temporárias e empregos públicos) ao seu RPPS, quando deveriam
estar vinculados ao RGPS. A situação somente foi solucionada após a edição da LC
Estadual nº 100/2007, que teve a finalidade de corrigir os enquadramentos.

Não obstante o enquadramento equivocado dos servidores não efetivos ao

RPPS (que vigeu entre 1998 e 2007), o INSS exigia o pagamento das contribuições, na
condição de responsável pela arrecadação de receitas do RPGS, ao passo que o Estado
de Minas Gerais defendia a inexistência de débitos perante o INSS, tendo em vista a
filiação dos servidores não efetivos ao RPPS.

A minuta de acordo ora apresentada não delimita, expressamente, a data em que

será retroagida a cobertura previdenciária dos servidores ora declarados segurados do
RGPS.

Neste cenário, o natural seria o Estado de Minas Gerais certificar, perante o

RGPS, o tempo de contribuição prestado até a vigência da LC Estadual nº 100, de
2007 (mediante Certidão de Tempo de Contribuição – CTC) e, posteriormente, efetuar
o pagamento da compensação financeira ao RGPS, na forma prevista pela Lei nº 9.796,
de 5 de maio de 1999, na medida em que os benefícios fossem requeridos e concedidos
pelo INSS, mediante utilização do método da contagem recíproca.

Por outro lado, se porventura se almeja solução diversa no presente acordo, é

dizer, se a finalidade é justamente atribuir efeitos retroativos ao art. 8º da LC Estadual
nº 100, de 2007, anulando-se por via indireta todos os efeitos da legislação estadual
antecedente, bem como as normas federais sobre contagem recíproca e compensação

84
Tal resumo se encontra no PARECER/CONJUR/MPS/Nº 284/2010, que foi o segundo parecer emitido pela
CONJUR/MPS no processo, como veremos adiante.
 financeira, se isso for possível em tese, entende esta Consultoria Jurídica o acréscimo
de nova cláusula à proposta.

O objetivo de tal cláusula consistiria em se estabelecer a justa contrapartida ao

efeito anulatório da filiação ao RPPS do Estado de Minas Gerais dos servidores não
efetivos, bem assim a conseqüente filiação retroativa ao RGPS, não sendo suficiente o
reconhecimento da dívida respectiva, mediante parcelamento, com observância da
prescrição e decadência, nos termos da Súmula Vinculante nº 8, do STF.” (Destaques
no original)

95. Como se vê, preocupava-se a CONJUR/MPS com o fato de a Cláusula “A” da minuta
de Acordo não delimitar a partir de quando se deveriam considerar vinculados ao RGPS os servidores
não efetivos do Estado de Minas Gerais, e, conseqüentemente, a partir de quando se deveriam
considerar devidas as contribuições ao RGPS a eles relativas.
96. Nessa linha – e umbilicalmente ligado ao que dissemos no item acima – preocupava-se
a CONJUR/MPS com o fato de não se encontrar na minuta de Acordo deliberação referente à
obrigação do Estado de fazer a necessária compensação ao RPGS quanto aos aportes ao RPPS
mineiro relativos ao período em que se considerariam ditos servidores vinculados a este último regime
previdenciário.
97. Indicava, portanto, a CONJUR/MPS, a possibilidade, em tese, de ser adotada uma das
seguintes alternativas negociais, com clara preferência, do ponto de vista jurídico, pela primeira delas:
a) considerar o Acordo tais servidores como vinculados ao RGPS somente a partir da
vigência da legislação mineira que assim os considerou, isto é, somente a partir do advento da Lei
Complementar Estadual nº 100, de 2007, devendo o Estado certificar, perante o RGPS, o tempo de
contribuição ao RPPS mineiro até a vigência do referido diploma, mediante “Certidão de Tempo de
Contribuição - CTC” e, posteriormente, proceder ao pagamento da compensação financeira ao RGPS,
ao tempo da aposentação desse pessoal pelo INSS, nos termos da legislação nacional pertinente; ou
b) considerar o Acordo tais servidores como vinculados ao RGPS de forma retroativa,
isto é, também no período anterior ao da edição da legislação estadual mineira que assim os
considerou, situação em que a CONJUR/MPS defendeu não ser suficiente que, no Acordo, o Estado
se obrigasse a adimplir o pagamento das contribuições ao RGPS do período, mediante parcelamento e
quejandos, sendo necessária, na verdade, a inserção, no Acordo, de cláusula que não só assegurasse
(i) “a justa contrapartida” à anulação retroativa – que pelo Acordo se acabaria por operar – do
vínculo desses servidores ao RPPS mineiro, mas também estabelecesse (ii) a filiação retroativa deles
ao RGPS.
98. Ocorre que a Consultoria-Geral da União, da AGU, ao receber o processo
administrativo com a manifestação de todos os órgãos envolvidos na negociação do Acordo, acabou
não analisando essas observações e sugestões da CONJUR/MPS. Isto obrigou a CONJUR/MPS, ao
receber da AGU, passo adiante, uma segunda minuta de avença – que não trazia solução para os
problemas que suscitara, mas apenas para aqueles abordados pelo INSS – insistir, por meio de novo
Parecer (PARECER/CONJUR/MPS/Nº 968/2010), na necessidade de exame, pela AGU, daquela
temática.
99. Assim se expressou a CONJUR/MPS nesse segundo parecer:
“19. Constata-se [...] que não foram enfrentadas no [...] Parecer da CGU todas as
ressalvas pontuadas por esta CONJUR/MPS no bojo do PARECER/CONJUR/MPS/Nº
114/2010. Analisou-se tão-somente a questão relativa ao valor do acordo e a
necessidade de aprovo por parte do Ministro de Estado da Previdência Social. E
recomendou-se a cientificação das autoridades fiscais do Estado de Minas Gerais
apenas no que toca às alterações sugeridas pelo INSS, nada dispondo sobre a
necessidade de reflexão quanto aos pontos levantados por esta CONJUR/MPS.
20. Do mesmo modo, o despacho de aprovo do Exmo. Consultor-Geral da União
[...] consigna que a proposta de acordo relativo ao Estado de Minas Gerais é idêntica à
efetivada junto ao Estado de São Paulo nos autos da ACO nº 1.059/STF, mas nada
dispõe sobre as considerações levantadas por esta CONJUR/MPS.

[...]

40. Em relação à cláusula ‘A’ [...], não pode ser desperezado que um ponto de
extrema importância suscitado por esta CONJUR/MPS, quando da primeira
análise do presente acordo, não foi apreciado pela Consultoria Jurídica da União,
nem tampouco pelo Estado de Minas Gerais.

41. É preciso salientar que o Presidente do INSS [...] ressalvou que os aspectos
jurídicos do acordo deveriam ser apreciados por esta CONJUR/MPS (vide fl. 154).

42. Portanto, as ponderações realizadas no bojo do PARECER/CONJUR/MPS/Nº

114/2010 careciam de análise pela douta CGU, a fim de levá-las à apreciação do
Estado de Minas Gerais.

43. Como foi detalhadamente advertido no PARECER/CONJUR/MPS/Nº

114/2010, a minuta de acordo não delimitou expressamente a data em que será
retroagida a cobertura previdenciária dos servidores ora declarados segurados do
RGPS.

44. E se a legislação estadual de Minas Gerais, mesmo após o advento da EC nº

20/98, vinculava servidores estaduais não efetivos ao seu RPPS, quando tais servidores
deveriam estar vinculados ao RGPS (ao passo que a situação somente foi solucionada
após a edição da LC Estadual nº 100/2007, que teve a finalidade de corrigir tais
enquadramentos), salientou esta CONJUR/MPS que o mais adequado seria reconhecer
que tais servidores permaneceram enquadrados no RPPS até a edição da LC Estadual
nº 100, de 5.11.2007.

45. Assim, se a legislação estadual de Minas Gerais insere os servidores de que trata
a Cláusula ‘A’ em regime próprio de previdência até 2007, recolhe e verte as
contribuições previdenciárias em prol do RPPS, em detrimento do RGPS, arcando com
o ônus da opção, não se justificaria vincular tais servidores ao RGPS neste período
(entre o advento da EC nº 20/1998 e novembro de 2007), em que estiveram
efetivamente vinculados e protegidos pelo RPPS.

46. Sob esse enfoque é que a CONJUR/MPS ressaltou anteriormente a

possibilidade de adotar-se entendimento segundo o qual o Estado arcaria com o ônus
de manter tais servidores vinculados ao seu RPPS até o ano de 2007, com todas as
responsabilidades decorrentes.

[...]

48. O referido PARECER/CONJUR/MPS/Nº 114/2010 assentou que o mais

adequado seria o Estado de Minas Gerais certificar, perante o RGPS, o tempo de
contribuição prestado pelos servidores não efetivos (elencados na cláusula ‘A’ do
Acordo) e que permaneceram vertendo contribuições ao RPPS até a vigência da LC
Estadual nº 100, de 2007 (mediante Certidão de Tempo de Contribuição – CTN) e,
posteriormente, efetuar o pagamento da compensação financeira ao RGPS, na forma
prevista pela Lei nº 9.796/1999, na medida em que os benefícios fosse requeridos e
concedidos pelo INSS, mediante utilização do método da contagem recíproca de que
trata o art. 94 da Lei nº 8.213/1991.

49. Aliás, a própria LC Estadual nº 100/2007 estabeleceu em seu art. 11 que ficaria
a cargo da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão a emissão, para os
servidores elencados nos incisos I a IV do art. 8º da referida LC, de ‘certidão de
contribuição relativa ao período em que estiveram vinculados ao regime próprio,
com vistas a contagem recíproca a que se refere o § 9º do art. 201 da Constituição
Federal’.

50. A legislação estadual que vincula os servidores não efetivos ao RPPS (de que
trata a Cláusula ‘A’) teria seus efeitos salvaguardados até o advento da LC Estadual nº
100/2007, que efetivou a desvinculação daqueles servidores ao RPPS. E nesse caso,
bastaria ao Estado de Minas Gerais confessar perante a União as dívidas decorrentes
das contribuições previdenciárias relativas aos exercícios seguintes ao advento da LC
Estadual nº 100/2007 (de 5.11.2007 em diante) e não em relação a todo o período
compreendido entre dezembro de 1998 e novembro de 2007.

51. Deve-se recordar que a Lei Complementar Estadual nº 64, de 25.3.2002, que
instituiu o Regime Próprio de Previdência dos servidores públicos do Estado de Minas
Gerais, destinado primordialmente aos servidores titulares de cargo efetivo, dispôs em
seu art. 79 a possibilidade de assegurar aposentadoria aos servidores não titulares de
cargo efetivo. Vejamos:

LC Estadual nº 64, de 24.3.2002

‘Art. 79. O Estado, por meio de seus Poderes Legislativo, Executivo e

Judiciário, suas autarquias e fundações, do Ministério Público e do Tribunal de
Contas, poderá assegurar aposentadoria a seus servidores não titulares de
cargo efetivo e pensão aos seus dependentes, bem como os demais
benefícios previdenciários, observadas as regras do RGPS, conforme o
disposto no § 13 do art. 40 da Constituição da República e, no que couber,
as normas previstas nesta lei complementar.

§ 1º - Para efeito deste artigo, considera-se servidor não titular de cargo

efetivo:
I – o detentor exclusivamente de cargo de provimento em comissão, declarado
em lei de livre nomeação e exoneração;
II – o servidor a que se refere o art. 4º da Lei nº 10.254, de 20 de julho de
1990, não alcançado pelo disposto na Emenda à Constituição do Estado nº 49,
de 13 de junho de 2001;
III – o servidor designado para o exercício da função pública, nos termos do
art. 10 da Lei nº 10.254, de 20 de julho de 1990;
IV – o agente político.
§ 2º o servidor a que se refere o ‘caput’ deste artigo, na hipótese de lhe ser
assegurada aposentadoria e pensão, contribuirá para o custeio de sua
previdência com uma alíquota de 11% (onze por cento), incidente sobre sua
remuneração de contribuição, respeitado o limite fixado pelo RGPS e
observado, no que couber, o disposto no art. 26.
 § 3º A alíquota de contribuição do Estado para aposentadoria e demais
benefícios previdenciários, observadas as regras do RGPS, do servidor de que
trata o ‘caput’ será de 22% (vinte e dois por cento) incidentes sobre a
remuneração de contribuição.’ – grifou-se
(Artigo revogado pelo art. 14 da LC nº 100/2007).

52. Assim, pelos termos desse dispositivo, conclui-se que os servidores não efetivos
ali elencados, ao que tudo indica, permaneceram vinculados ao RPPS, percebendo
benefícios, e, por conseguinte, recolheram contribuições previdenciárias em prol do
RPPS, em detrimento do RGPS e do INSS.

53. Essa situação permaneceu até o ano de 2007, quando foi editada a Lei
Complementar Estadual nº 100, de 5.11.2007. Citada Lei dispôs em seu art. 7º sobre
quais servidores seriam considerados titulares de cargo efetivo e, em seu art. 8º,
esclareceu quais servidores detentores de cargos não efetivos seriam considerados
vinculados ao RGPS.

54. Frise-se que parte dos servidores não efetivos foram efetivados pela citada Lei e
continuaram vinculados ao RPPS. Já o art. 9º da Lei Complementar assegurou a
continuidade de percepção dos benefícios já concedidos com fulcro no art. 79 da LC nº
64/2002.

55. Confira-se, a propósito, o teor dos art. 7º, 8º e 9º:

Lei Complementar nº 100, de 5.11.2007

Art. 7º Em razão da natureza permanente da função para a qual foram

admitidos, são titulares de cargo efetivo, nos termos do inciso I do art. 3º
da Lei Complementar nº 64, de 2002, os servidores em exercício na data da
publicação desta lei, nas seguintes situações:

I – a que se refere o art. 4º da Lei nº 10.254, de 1990, e não alcançados pelos

arts. 105 e 106 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da
Constituição do Estado;
II – estabilizados nos termos do art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias da Constituição da República;
III – a que se refere o caput do art. 107 da Lei nº 11.050, de 19 de janeiro de
1993;
IV – de que trata a alínea ‘a’ do § 1º do art. 10 da Lei nº 10.254, de 1990,
admitidos até 16 de dezembro de 1998, desde a data do ingresso;
V – de que trata a alínea ‘a’ do § 1º do art. 10 da Lei nº 10.254, de 1990,
admitidos após 16 de dezembro de 1998 e até 31 de dezembro de 2006, desde a
data do ingresso.

§ 1º O posicionamento dos servidores de que trata este artigo dar-se-á no nível

e no grau correspondentes ao padrão de vencimento utilizado para pagamento
de sua remuneração na data da publicação desta Lei.

§ 2º Não será computado, para percepção de vantagem ou benefício, o período

em que os servidores não estiveram em efetivo exercício, conforme definido em
lei.
 § 3º Os servidores de que trata este artigo ficam vinculados ao Funfip, instituído
na Lei Complementar nº 64, de 2002’.

Art. 8º São segurados do Regime Geral de Previdência Social, conforme o

disposto no § 13 do art. 40 da Constituição da República:

I – o detentor exclusivamente de cargo de provimento em comissão, declarado

em lei de livre nomeação e exoneração;
II – o agente político, ressalvado o exercício de mandato eletivo vinculado ao
respectivo regime próprio de previdência social;
III – os servidores a que se refere a alínea ‘a’ do § 1º do art. 10 da Lei nº
10.254, de 1990, não alcançados pelo art. 7º desta Lei;
IV – os servidores a que se refere a alínea ‘b’ do § 1º do art. 10 da Lei nº
10.254, de 1990;
V – o contratado nos termos do art. 11 da Lei nº 10.254, de 1990’.

Art. 9º É garantida aos segurados e seus dependentes a continuidade da

percepção dos benefícios previdenciários concedidos com base no art. 79 da Lei
Complementar nº 64, de 2002, até a data de publicação desta Lei
Complementar, observadas as regras e os critérios estabelecidos pelo Regime
Geral de Previdência Social’. – grifou-se

56. Conforme se observa, depreende-se da legislação estadual que os servidores

titulares de cargos não efetivos elencados no art. 79 da LC Estadual nº 64/2002
permaneceram vinculados ao RPPS e perceberam benefícios deste regime de
previdência até novembro de 2007, quando foi editada a LC Estadual nº 100/2007.
Note que a contribuição patronal devida pelo Estado de Minas Gerais (alíquota de
22%), assim como a contribuição devida pelo servidor (alíquota de 11%) foi
efetivamente vertida em prol do RPPS, e não do RGPS, consoante se extrai dos §§ 2º e
3º do art. 79 da LC nº 64/2002.

57. Extrai-se, portanto, que a partir do advento da LC Estadual nº 100/2007, ficou

vedada a concessão de benefícios, pelo RPPS, aos servidores não efetivos elencados no
art. 8º da citada Lei Complementar de 2007, uma vez que o art. 14 desta Lei revogou o
art. 79 da LC nº 64/2002, embora tenha sido resguardado o direito daqueles benefícios
em manutenção, anteriormente concedidos.

58. Ocorre que o art. 8º da LC nº 100/2007, ao remanejar para o RGPS os

servidores ali elencados (até então vinculados ao RPPS), não esclareceu se citada
vinculação ao RGPS se daria retroativamente, a partir da EC nº 20/1998, ou se
seria válida daquela data em diante, ou seja, a partir de 5 de novembro de 2007.

59. Do mesmo modo, a Cláusula ‘A’ do Acordo não esclarece expressamente

desde quando serão considerados enquadrados no RGPS os servidores ali
elencados.

60. E no entendimento anteriormente proferido por esta CONJUR/MPS, destacou-

se a necessidade de se analisar se a solução mais adequada para o caso, à luz da
segurança jurídica, seria preservar os efeitos da legislação estadual de Minas Gerais
(que abrigou os servidores não efetivos junto ao RPPS até 2007) e reconhecer o
vínculo dos servidores não efetivos junto ao RGPS somente a partir de 5.11.2007
(advento da LC Estadual nº 100/2007), data a partir da qual seriam devidas à União as
contribuições previdenciárias de que trata a Lei nº 8.212/1991, atualmente dispostas na
Lei nº 11.457/2007.

61. De todo modo, essa escolha deve ser apreciada por todas as partes celebrantes
do Acordo e, se considerarem pertinente, proceder a eventuais adequações na minuta.

62. De outra parte, caso não seja essa a solução almejada pelas partes do
Acordo, e se a intenção é justamente atribuir efeitos retroativos ao art. 8º da LC
Estadual nº 100, de 2007, anulando-se por via indireta todos os efeitos da
legislação estadual antecedente, esta Consultoria Jurídica do MPS entende que
merece ser resguardada a situação não apenas daqueles servidores (não efetivos)
que já estão percebendo benefícios pelo RPPS, conforme ressalvou o inciso II da
Cláusula ‘D’ do Acordo, mas igualmente a situação daqueles servidores que já
haviam implementado todos os requisitos para a concessão do benefício até a
edição da LC Estadual nº 100/2007.

63. Aludida Cláusula ‘D’ do Acordo dispõe:

‘D) A União e o INSS reconhecem que os servidores do Estado de Minas

Gerais (incluindo suas autarquias, fundações, o Ministério Público, o Tribunal
de Contas e todos os Poderes – Executivo, Legislativo, Judiciário) efetivados
nos termos da legislação mineira, especialmente aqueles enquadrados nas
espécies a seguir listadas, integram o Regime Próprio de Previdência dos
Servidores Públicos do Estado de Minas Gerais:

I – servidores a que se referem os arts. 105 e 106 do Ato das Disposições

Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado;
II – servidores a que se referem os arts. 7º e 9º da Lei Complementar
Mineira nº 100, de 5 de novembro de 2007.’ – grifou-se.

64. Desse modo, deveria ser analisada a viabilidade de inserir pequena modificação
ao inciso II da Cláusula ‘D’ do Acordo a fim de esclarecer que os servidores os quais já
poderiam ter requerido benefícios com fulcro no art. 79 da LC nº 64/2002, por terem
implementado todos os requisitos necessários e não formalizaram o pedido até o
advento da LC nº 100/2007 (que revogou aludido art. 79) também permanecerão
enquadrados no RPPS, nos termos do inciso II da Cláusula ‘D’.

[...]

68. Em face de tudo quanto exposto no presente parecer, e não obstante tenha o
Estado de Minas Gerais acolhido as alterações sugeridas pelo Presidente do INSS, não
pode ser desprezado que as partes do Acordo não avaliaram as condições
formalizadas por esta CONJUR/MPS, constantes do “item II (B)’ do
PARECER/CONJUR/MPS/Nº 114/2010, de 24.3.2010, devidamente referendado
pelo Ministro desta Pasta através do Aviso nº 053/2010/GM/MPS, de 25.3.2010.

69. Daí a necessidade de tais condições serem avaliadas pela douta Advocacia-
Geral da União e pelas partes celebrantes do Acordo.

70. E como a minuta de acordo não delimitou, expressamente, a data em que será
retroagida a cobertura previdenciária dos servidores ora declarados servidores do
RGPS, de que trata a Cláusula ‘A’, o que traz insegurança jurídica para o INSS, assim
 como para os próprios servidores, vislumbramos a necessidade de ser dirimida aludida
lacuna.

III - CONCLUSÕES

Diante do exposto, adstrita a análise aos limites do art. 11 da Lei Complementar

nº 73, de 1993, esta CONJUR/MPS reporta-se aos fundamentos jurídicos encartados
no PARECER/CONJUR/MPS/Nº 114/2010, e salienta que as ressalvas constantes do
‘item II (B)’ do citado Parecer não foram apreciadas pela douta Consultoria-Geral da
União no bojo de seu PARECER AGU/CGU/ASMG Nº 01/2010, de 15.6.2010.

Por conseguinte, recomenda-se seja avaliada a eventual necessidade de se

adequar a minuta de Acordo às ressalvas constantes do ‘item II (B)’ do
PARECER/CONJUR/MPS/Nº 114/2010, caso assim se entenda pertinente.

Entretanto, caso conclua-se pela desnecessidade de alteração da minuta de

Acordo nos termos pontuados acima, por considerar que a cobertura previdenciária dos
servidores de que trata a Cláusula ‘A’ junto ao RGPS deve ser assegurada desde o
advento da EC nº 20/1998 (e não apenas a partir da edição da Lei Complementar nº
100/2007), recomenda-se:

a) apreciar a necessidade de se delimitar expressamente, na minuta de Acordo, a

data em que será retroagida a cobertura previdenciária dos servidores elencados
na Cláusula ‘A’, ora declarados segurados do RGPS, ou seja, dispor se aludidos
servidores serão considerados enquadrados no RGPS desde a edição da EC nº
20/1998;

b) apreciar a eventual necessidade de se adequar o inciso II da Cláusula ‘D’ do

Acordo para dispor que continuarão enquadrados no RPPS não apenas os
servidores que já estão percebendo benefícios (com fulcro no art. 79 da LC
Estadual nº 64/2002 c/c art. 9º da LC Estadual nº 100/2007), mas igualmente
aqueles servidores os quais tenham implementado todos os requisitos
necessários à concessão do benefício até 5.11.2007, de modo a esclarecer que
tais benefícios, bem como os benefícios deles decorrentes, permanecerão sendo
pagos pelo RPPS mesmo após a assinatura do Acordo.

Muito embora não tenhamos vislumbrado ilegalidade ou inconstitucionalidade

na minuta de Acordo apresentada pelo Estado de Minas Gerais, esta Conjur/MPS
entende que, com vistas a propiciar maior segurança jurídica, devem ser esclarecidos os
pontos acima elencados.” (Destaques no original)

100. Como se percebe, a CONJUR/MPS, tanto no primeiro como no segundo parecer,

somente alvitrou a solução de alterar-se a redação da Cláusula ‘A’ do Acordo para fazer dela constar
que os servidores não efetivos nela listados seriam considerados “enquadrados no RGPS desde a
edição da EC nº 20/1998”, e isto exclusivamente para a hipótese de a primeira solução por ela
sugerida – qual seja, a de considerar-se o referido vínculo ao RGPS a partir da data da própria LC
Estadual nº 100, de 2007 (que ela CONJUR/MPS explicitamente preferia, inclusive porque menos
problemática) – não ser acatada.
101. Veja-se que desde o primeiro parecer que emitiu neste processo, expressamente
ratificado pelo segundo deles, a CONJUR/MPS demonstrou que se a opção fosse pela retroação do
vínculo ao RGPS previsto na Cláusula ‘A’ do Acordo à data da EC nº 20, de 1998, então seria preciso
promover diversas adequações na minuta, não só para fazer constar dessa cláusula esse limite
temporal, como também para acrescentar “nova cláusula à proposta” com o objetivo de:
“estabelecer a justa contrapartida ao efeito anulatório da filiação ao RPPS do Estado de
Minas Gerais dos servidores não efetivos, bem assim a conseqüente filiação retroativa
ao RGPS, não sendo suficiente o reconhecimento da dívida respectiva, mediante
parcelamento” (Item 54 do PARECER/CONJUR/MPS/Nº 114/2010).

102. Essa “justa contrapartida”, como já vimos, consistiria no compromisso do Estado de

Minas Gerais de transferir os recursos que aportou ao RPPS referentes aos servidores em tela no
período abrangido pela retroação (isto é: entre a EC nº 20, de 1998, e a LC Estadual nº 100/2007), em
respeito à sua obrigação constitucional de promover a compensação de regimes para efeito de
aposentadoria (artigo 201, § 9º, da Carta da República).
103. Constata-se, porém, que a única alteração efetivamente promovida no caput do
Cláusula ‘A’ pelas partes, após a emissão do segundo parecer da CONJUR/MPS, foi a de limitar
temporalmente do vínculo ao RGPS dos servidores nela listados à data do advento da EC nº 20, de
1998, nada se tendo disposto – nela, como nas demais cláusulas – sobre a necessidade de o Estado de
Minas Gerais promover a certificação do tempo de contribuição ao RPPS relativo a tais servidores no
período de retroação (que vai, como já dito, da data da edição da EC nº 20, de 1998, até a da edição
da LC Estadual nº 100, de 2007) e comprometer-se a efetuar a compensação ao RGPS quando da
aposentação desse pessoal pelo INSS, relativamente aos valores vertidos ao RPPS pelo Estado nesse
período, como fora defendido pela CONJUR/MPS.
104. Com efeito, não consta da versão final do Acordo, objeto de assinatura das partes e
levado à homologação judicial, qualquer obrigação do Estado de Minas Gerais de efetuar dita
certificação e promover a referida compensação.
105. Anote-se que essa versão final – que, quanto ao caput da Cláusula “A”, apenas inseriu
o dito marco temporal, sem estabelecer qualquer contrapartida ao Estado quanto à sua obrigação de
compensar o RGPS em relação aos recolhimentos ao RPPS no período entre a EC nº 20, de 1998, e a
LC Estadual nº 100, de 2007 – foi proposta pelo Estado de Minas Gerais, após cientificado pela AGU
quanto aos termos dos pareceres da CONJUR/MPS. É o que se vê do ofício OF/SEF.GAB.SEC.Nº
583/10, de 15 de junho de 2010, dirigido à Advocacia-Geral da União pelo Secretário de Estado de
Fazenda de Minas Gerais, inserido às fls. 191-197 dos autos do processo administrativo retro
mencionado.
106. A seu turno, o acatamento dessa versão final, na seqüência, pela AGU se deu por meio
da Exposição de Motivos nº 007 – AGU, de 30 de junho de 2010 (fls. 238-239 dos autos), aprovada
pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da República, sem, contudo, dela constar considerações de
fundo sobre o tópico85, certo, ademais, que não há nos autos qualquer parecer ou manifestação das
partes (por qualquer de seus órgãos, decisórios ou jurídicos) justificando a adoção da segunda opção
vislumbrada pela CONJUR/MPS (conforme descrição que fizemos supra), nem indicando as razões
pelas quais não foram acatadas as recomendações daquela Consultoria Jurídica a respeito da
necessidade de constar do Acordo garantias expressas do Estado de Minas Gerais de adimplir o seu
dever constitucional de efetuar a compensação entre regimes, no que tange aos recolhimentos ao
RPPS que tivesse feito no período da retroação (que vai da EC nº 20, de 1998, à LC Estadual nº 100,
de 2007, como já esclarecido)86.

85
Na E.M. a AGU – sobre o assunto – fala apenas que “o Senhor Ministro de Estado da Previdência Social
manifestou anuência para com o acordo, sugerindo algumas modificações nas cláusulas da avença, (fls.
204), que foram prontamente atendidas.” Isto está no quarto parágrafo.
86
Registre-se também que não há nos autos parecer ou manifestação desta PGFN ou da SRFB sobre a
versão final assinada do Acordo, motivo pelo qual não podemos nos louvar no entendimento que esses
107. Esse silêncio, porém, parece não ter maiores conseqüências quando se trata do período
pós EC nº 20, de 1998, que está expressamente consignado na Cláusula “A” do Acordo, já que, pelo
princípio da boa-fé contratual, deve-se imaginar que o Estado de Minas Gerais não tenha pretendido,
nem vá pretender no futuro, fugir ao seu dever constitucional de promover a compensação entre
regimes previdenciários, quanto a esse período, quando for chamado a fazê-lo, por ocasião da
concessão das aposentadorias, nos termos da legislação pertinente sobre o assunto.
108. Mas esse silêncio torna-se problemático quando se tem em vista o período pré EC nº
20, de 1998, sobre o qual também silencia – como adequadamente suscitado pela SRFB em sua
consulta – o Acordo. É que essa conjugação de silêncios no Acordo, quanto a esse período, tem sido
utilizada pelo Estado de Minas Gerais para demandar, nos processos relativos a autuações fiscais
sobre fatos geradores dessa época, relativos a contribuições ao RGPS do pessoal listado na referida
Cláusula “A”, sejam tais autuações tornadas insubsistentes, sem que haja no Acordo qualquer garantia
de que o Estado vá adimplir sua obrigação constitucional de efetuar a necessária compensação ao
RGPS no momento próprio, caso tenha aportado recursos nesse período ao RPPS em relação ao
referido pessoal (aporte sobre o qual não há, inclusive, prova nos autos).
109. É certo que a inserção do marco temporal (pós EC nº 20, de 1998) na Cláusula “A” do
Acordo teve o considerável mérito de deixar explícita a decisão das partes de vincular os servidores
não efetivos ao RGPS desde a data do advento da EC nº 20, de 1998, e não a partir da LC Estadual
nº 100, de 2007, o que, aparentemente, consubstanciou um significativo avanço na solução das
controvérsias judiciais existentes entre as partes. Contudo, deixou num limbo hermenêutico a situação
pretérita àquela Emenda, como se comprova pela simples existência da presente consulta da SRFB.
110. Veja-se, no ponto, outrossim, que a CONJUR/MPS, em suas suas duas manifestações,
jamais defendeu que o Acordo estabelecesse uma retroação do vínculo ao RGPS dos servidores não
efetivos ao período anterior à EC nº 20, de 1998, mas defendeu, no item 61 do seu primeiro parecer,
que também quanto a esse período fosse inserida cláusula no Acordo obrigando o Estado a proceder à
necessária compensação financeira ao RGPS, dado que a aposentação desse pessoal se há de dar por
esse regime. Transcrevemos, novamente, esse item para melhor clareza:
“61. Uma última ressalva é importante. Quanto aos períodos de cobertura
previdenciária de servidores não efetivos anteriores à Emenda Constitucional nº 20, de
1998, dada a inexistência de obrigatoriedade de filiação ao RGPS (porquanto
inexistente a norma do § 13 do art. 40, da Constituição Federal), deveria, em tese, o
próprio Estado de Minas Gerais assegurar a manutenção da filiação previdenciária ao
seu RPPS, competindo-lhe o compromisso de futura expedição das correspondentes
Certidões de Tempo de Contribuição – CTC, para averbação junto ao RGPS, quando
solicitado.”

111. Essa sugestão, contudo, também não foi acatada pelas partes, nada constando no
Acordo sobre o assunto, circunstância que, de resto, parece militar em prol da tese de que o Acordo
simplesmente não disciplina – nem as partes pretenderam disciplinar – as relações entre elas em
matéria de vínculo a regimes previdenciários (e suas respectivas contribuições) do pessoal não efetivo
do Estado de Minas Gerais no período pretérito à EC nº 20, de 1998.
112. Diante de tudo isso, pensamos que a prudência está a recomendar postura hermenêutica
no sentido de que, dada a inexistência, no Acordo, de cláusula em que o Estado de Minas Gerais se
comprometa a efetuar a compensação ao RGPS quando da concessão de benefícios previdenciários
pelo INSS aos servidores não efetivos relativamente aos recolhimentos ao RPPS do período pré EC nº
20, de 1998, não há como interpretar-se o Acordo como contendo deliberação sobre a vinculação
desses servidores, nesse período, quer ao RPPS, quer ao RGPS, nem conseqüentemente, como

órgãos acaso tenham firmado sobre a opção a final adotada para a problemática suscitada pela
CONJUR/MPS.
contendo deliberação sobre o recolhimento das correspondentes contribuições previdenciárias –
matéria objeto da preocupação da consulta da SRFB a esta PGFN.
113. Essa interpretação, aliás, rende homenagem à regra dos artigos 843 e 114 do Código
Civil brasileiro em vigor, mais acima referida. Isto porque nos parece configurar interpretação
extensiva aquela a dizer que a União teria renunciado, implicitamente – e sem maiores garantias por
parte do Estado de Minas Gerais de promover a compensação financeira de que trata o artigo 201, §
9º, da Lei Maior Brasileira – à cobrança de contribuições previdenciárias no período pré EC nº 20, de
1998, quanto ao pessoal em apreço, por fruto de uma interpretação a contrario sensu da limitação
temporal inserida na Cláusula “A” do Acordo.
114. De conseguinte, segundo pensamos, a Superintendência da SRFB em Minas Gerais não
deve tornar insubsistentes as autuações fiscais relativas às contribuições ao RGPS do pessoal não
efetivo do Estado de Minas Gerais do período pré EC nº 20, de 1998, porque o Acordo, tal como
celebrado, não as abrange.
115. Parece-nos, todavia, recomendável que as partes celebrem aditivo ao Acordo,
deliberando expressamente a respeito dessas questões, para espancarem-se as dúvidas que a redação
que restou a final aprovada para a Cláusula “A” acabou suscitando, em detrimento da solução das
pendências administrativas e judiciais existentes entre as partes, que o Acordo, decerto, tentou
alcançar (sem, como se percebe, sucesso integral, lamentavelmente).
116. Esse aditivo poderia, inclusive, veicular cláusula atinente ao próprio período pós EC nº
20, de 1998, mediante a qual o Estado de Minas também assegurasse, no que diz respeito ao lapso que
vai da data da edição da EC nº 20, de 1998, até a data da edição da LC Estadual nº 100, de 2007, a
compensação entre os regimes, em atendimento às recomendações da CONJUR/MPS.

IV
117. Temos por respondidos, assim, os questionamentos de nº 2 e 9 da consulta da SRFB,
ficando os demais para serem examinados noutro(s) trabalho(s).
É o parecer. À consideração superior.

COORDENAÇÃO-GERAL DE ASSUNTOS TRIBUTÁRIOS, em 31 de janeiro de

2011.

FRANCISCO TARGINO DA ROCHA NETO

Procurador da Fazenda Nacional

De acordo. À consideração superior.

COORDENAÇÃO-GERAL DE ASSUNTOS TRIBUTÁRIOS, em 28de março de
2011.

RONALDO AFFONSO NUNES LOPES BAPTISTA

Coordenador-Geral
Aprovo, com a seguinte ressalva. Quanto ao segundo ponto (item 9 do
questionamento), o Acordo de fato não fez referência expressa à necessidade de cumprimento do
dever do Estado de Minas Gerais de proceder à necessária compensação financeira ao RGPS, pois
julgou-se nas discussões presenciais posteriores aos pareceres da CONJUR/MPS, a que o presente
Parecer faz referência, que tal obrigação decorreria da Constituição da República, e não necessitaria
ser reafirmada no Acordo, por desnecessária. Encaminhe-se o parecer à PFN/MG, com cópia para a
Superintendência da RFB/MG, permanecendo o expediente na CAT para exame das demais questões
pendentes.
PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, em 28 de março de 2011.

FABRÍCIO DA SOLLER
Procurador-Geral da Fazenda Nacional Substituto