CRISTINA MARIA FAVACHO AMORAS

CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS FISCAIS E

DESENVOLVIMENTO:

a Área de Livre Comércio de Macapá e Santana

Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia

apresentada ao Departamento de Estudos da Escola
Superior de Guerra como requisito à obtenção do
diploma do Curso de Altos Estudos de Política e
Estratégia.

Orientador: CMG RM1 Sebastião Marcos Spolidoro

Rio de Janeiro
2016
C2016 ESG
Este trabalho, nos termos de legislação
que resguarda os direitos autorais, é
considerado propriedade da ESCOLA
SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É
permitido a transcrição parcial de textos
do trabalho, ou mencioná-los, para
comentários e citações, desde que sem
propósitos comerciais e que seja feita a
referência bibliográfica completa.
Os conceitos expressos neste trabalho
são de responsabilidade do autor e não
expressam qualquer orientação
institucional da ESG.

_________________________________
Cristina Maria Favacho Amoras

Biblioteca General Cordeiro de Farias

Amoras, Cristina Maria Favacho.

Concessão de benefícios fiscais e desenvolvimento: a área de livre
comercio de Macapá e Santana – ALCMS / Bacharel em Direito,
Cristina Maria Favacho Amoras. - Rio de Janeiro: ESG, 2016.

57 f.: il.

Orientador: CMG RM1 Sebastião Marcos Spolidoro.

Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como
requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política
e Estratégia (CAEPE), 2016.

1. Políticas Públicas. 2. Política Fiscal. 3. Benefícios Fiscais.

4. Desenvolvimento. I. CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS FISCAIS E
DESENVOLVIMENTO: a Área de Livre Comércio de Macapá e
Santana.
A minha Mãe (in memorian), dedico o meu
esforço em retribuição a todo o incentivo que
sempre tive na busca pela realização de meus
sonhos e ao meu Pai, de quem sempre tive o
apoio e exemplo de humildade e dignidade.
 AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus, pela coragem e pelos momentos em que senti Sua

presença.
Ao meu orientador CMG RM1 Sebastião Marcos Spolidoro por indicar o
caminho a ser abordado e criticar alguns pontos do trabalho apresentado.
Ao Exmo. Senhor Governador do Estado do Amapá, Antônio Waldez Góes da
Silva pela autorização da licença para fazer o Curso de Altos Estudos de Política e
Estratégia da Escola Superior de Guerra e ao Secretário de Estado do Planejamento
Orçamento e Tesouro do Amapá, Dr. Antonio Pinheiro Teles Júnior, pela
oportunidade e apoio nesta empreitada.
Ao Auditor Eduardo Tavares, com quem tenho a oportunidade de compartilhar
conhecimentos e travar valorosas discussões.
 “Eia! Povo destemido
Deste rincão brasileiro.
Seja sempre teu grito partido
De leal coração altaneiro.
Salve! Rico o torrão do Amapá
Solo fértil de imensos tesouros.
Os teus filhos, alegres, confiam
Num futuro repleto de louros.”1

1
Hino do Amapá, composto pelo poema denominado “Canção do Amapá”, cuja autoria é de Joaquim
Gomes Diniz e música e arranjos do maestro Oscar Santos.
 RESUMO

A implantação de área de exceção fiscal - com a criação da Área de Livre Comércio

de Macapá e Santana – tem por objetivo original promover o desenvolvimento das
regiões localizadas no extremo norte do Brasil, integrando-se economicamente ao
restante do país. Este trabalho pretendeu abordar os aspectos relativos à criação de
uma Área de Livre Comércio de Macapá e Santana no Estado do Amapá, como
instrumento para o desenvolvimento pelo viés da concessão de benefício fiscal de
isenção de impostos, em especial o incidente sobre a circulação de mercadorias,
analisando aspectos que demonstrassem se alcançou também o desenvolvimento
do próprio ente federado. A efetividade da concessão de benefícios fiscais no âmbito
dos estados é questionada na medida em que a renúncia não traz o retorno
econômico-financeiro garantido pelos contribuintes do imposto desonerado, bem
como não observa uma política fiscal que garanta o atingimento de metas, diretrizes
e os planos governamentais para a consecução dos direitos sociais
constitucionalmente assegurados aos administrados. Esses benefícios são
concedidos buscando a atração de empresas para a região, bem como o
desenvolvimento socioeconômico do estado. Isto se reflete quando se analisa a
suspensão de tributos incidentes nas operações de circulação de mercadorias
destinadas à Área de Livre Comércio de Macapá e Santana, se de fato, o objetivo
está sendo, ou não, alcançado e a necessidade de se repensar e/ou ampliar, o
objetivo de desenvolver áreas de fronteira por meio de renúncia fiscal, o que não foi
alcançado no estudo do caso do Amapá.
Palavras-chave: 1. Políticas Públicas. 2. Política Fiscal. 3. Benefícios Fiscais. 4.
Desenvolvimento.
 ABSTRACT

The implementation of a tax exemption area - with the creation of the Free Trade
Area of Macapá and Santana - has the objective of promoting the development of
regions located in the northernmost part of Brazil, and integrating them economically
to the rest of the country. This paper intended to address the aspects related to the
creation of a Free Trade Area in Macapá and Santana, in the state of Amapá, as an
instrument for development, by granting tax exemptions as tax benefits, in particular
the tax exemption on the movement of goods, analyzing aspects that demonstrate
whether development of the federal entity was also achieved. The effectiveness of
granting tax benefits within states is questioned in that the waiver does not bring the
economic and financial return guaranteed by the payers of unencumbered tax, and
does not follow a fiscal policy that ensures the achievement of goals, guidelines and
government plans for the achievement of social rights constitutionally guaranteed to
citizens. These benefits are awarded with the intent of attracting companies to the
region, as well as achieving social-economic development of the state. Such reflects
when is analyzed the incidence of Value-Added Tax over sales toward the Free
Trade Area of Macapá and Santana, if its goal is really been achieved, and the need
of rethinking and/or enhance the goal of developing border areas by using tax waiver,
which has not been achieved in the Amapá’s case study.
Key-words: 1. Public Policy. 2. Fiscal policy. 3. Tax benefits. 4. Development.
 LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Áreas de Livre Comércio na Amazônia Ocidental e Amapá ........................ 42

Figura 2 Características territoriais do Amapá .......................................................... 47

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 Variação da arrecadação própria e FPE - 2003/2015 ............................. 18

Gráfico 2 Desempenho da balança de exportação do AP - 1998-2014 (U$ mil) .... 51

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 PIB 1980/2010 ............................................................................................ 48

Tabela 2 Participação (%) das atividades econômicas no VAB Macapá 1999/2010. 49

Tabela 3 Participação (%) das atividades econômicas no VAB Santana 1999/2010 49

Tabela 4 Comércio exterior, por produto ................................................................... 52

Tabela 5 Nº de empresas por setor da economia do Amapá 2013/2014 .................. 52

Tabela 6 Pessoal ocupado por setor da economia do Amapá 2013/2014 ................ 53

 LISTA DE SIGLAS

ACE Acordo de Complementação Econômica

ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade
AEB Associação de Comércio Exterior do Brasil
ALC Área de Livre Comércio
ALCMS Área de Livre Comércio de Macapá e Santana
AP Amapá
CEA Companhia de Eletricidade do Amapá
CF/88 Constituição Federal de 1988
CMC Conselho do Mercado Comum
COFINS Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
COMSEFAZ Comitê de Secretários de Fazenda
CONFAZ Conselho Nacional de Política Fazendária
CT-e Conhecimento de Transporte Eletrônico
CTE/AP Código Tributário do Estado do Amapá
CTN Código Tributário Nacional
ESG Escola Superior de Guerra
FMI Fundo Monetário Internacional
FOB Free on Board – Livre a Bordo
FPE Fundo de Participação dos Estados
GEA Governo do Estado do Amapá
ICMS Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias
e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual,
Intermunicipal e de Comunicação
II Imposto de Importação
IPI Imposto Sobre Produtos Industrializados
IR Imposto de Renda
ISS Imposto sobre serviços
LBDN Livro Branco de Defesa Nacional
LC Lei Complementar
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA Lei Orçamentária Annual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MDIC Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e
Serviços
MERCOSUL Mercado Comum do Sul
MF Ministério da Fazenda
NF-e Nota Fiscal Eletrônica
PIB Produto Interno Bruto
PIN-e Protocolo de Internamento de Mercadoria Nacional Eletrônico
PIS Programa de Integração Social
PNB Produto Nacional Bruto
PPA Plano Plurianual
STF Supremo Tribunal Federal
SUDAM Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia
SUDENE Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste
SUFRAMA Superintendência da Zona Franca de Manaus
US$ Dólares Americanos
ZFM Zona Franca de Manaus
 SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ............................................................................................... 10

2 CONCEITOS DOUTRINÁRIOS E ASPECTOS CONSTITUCIONAIS DA

CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS FISCAIS ..................................................... 14

2.1 CRESCIMENTO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO .............................. 14

2.2 FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS: CONCEITO E ORIGEM........ 17
2.3 POLÍTICA TRIBUTÁRIA: CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS COMO POLÍTICA
PÚBLICA ........................................................................................................ 19
2.3.1 Extrafiscalidade .............................................................................................. 21
2.3.2 Sistema Tributário Nacional: competências ................................................ 23
2.4 RENÚNCIA DE RECEITA ................................................................................. 24
2.4.1 Da isenção ...................................................................................................... 26
2.4.2 Da anistia ........................................................................................................ 26
2.4.3 Distinção entre isenção, remissão e anistia ................................................ 26
2.5 ICMS E CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS FISCAIS: PARTICULARIDADES .... 27
2.5.1 Política Fiscal e Benefícios Fiscais .............................................................. 28
2.5.2 Alguns tipos de benefícios fiscais relativos ao ICMS ................................. 29
2.5.3 O Conselho Nacional de Política Fazendária - CONFAZ ............................. 32
2.5.4 Controle das políticas públicas .................................................................... 33

3 ÁREAS ADUANEIRAS ESPECIAIS .............................................................. 37

3.1 DEFINIÇÃO DE REGIME ADUANEIRO ESPECIAL ....................................... 38

3.2 CRIAÇÃO DA ZONA FRANCA DE MANAUS ................................................. 39
3.3 CRIAÇÃO DA ÁREA DE LIVRE COMÉRCIO DE MACAPÁ E SANTANA
(ALCMS) ......................................................................................................... 42
3.4 EVOLUÇÃO ECONÔMICA DO ESTADO ....................................................... 47

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................... 57

REFERÊNCIAS .............................................................................................. 59
 10

1 INTRODUÇÃO

Muito se discute sobre a concessão de benefícios fiscais pelas

administrações públicas, como forma de atração de investimentos para a promoção
do desenvolvimento de determinada região. O desenvolvimento das regiões menos
favorecidas assume importância ao ser explicitado como um dos objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil, previstos no art. 3° da Constituição
Federal de 1988 (CF/88)2 (BRASIL, 1988), com vistas a reduzir as desigualdades
sociais e regionais, garantir o mínimo na qualidade de vida da população e promover
o Bem Comum.
Deve-se observar o que indica efetivamente o desenvolvimento de uma
unidade da federação e a necessidade de investimentos para um equilíbrio mínimo
na qualidade de vida dos brasileiros das diversas regiões do país. Na definição de
Siedenberg (2006, p.72), desenvolvimento regional está associado às:

[...] mudanças sociais e econômicas que ocorrem num determinado espaço,

porém é necessário considerar que a abrangência dessas mudanças vai
além desses aspectos, estabelecendo uma série de inter-relações com
outros elementos e estruturas presentes na região considerada,
configurando um complexo sistema de interações e abordagens.

Historicamente, o Estado do Amapá (AP) é uma decorrência direta do

processo de formação do Brasil como país originado de um Estado unitário, que se
dividiu em estados-membros, subordinados ao poder central da União. Comprova-se
a centralização do poder pela concentração da carga tributária na União, pela
necessidade do aval legislativo federal para a obtenção de recursos externos, assim
como por todo o ordenamento, que se destina a garantir a macrogestão, com
alguma margem para determinações regionais e locais.
Como pressuposto constitucional de erradicação da pobreza e de redução
das desigualdades sociais e regionais, disposto no já citado art. 3° da CF/88
(BRASIL, 1988), a transformação do território federal do Amapá em estado foi
concretizada em 1990, com a eleição do seu primeiro Governador, e o Amapá, como
unidade federada, passou a atuar com a inerente autonomia.

2
CF/88 (BRASIL, 1988): art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras
formas de discriminação.
 11

Passados quase trinta anos de sua criação, o Estado do Amapá ainda

apresenta atividade econômica eminentemente extrativista, em estágio primário,
infraestrutura precária e consequente alta dependência das transferências da União,
para a sua subsistência.
Considerando-se a transformação do território em estado, a criação da Área
de Livre Comércio de Macapá e Santana (ALCMS), ocorrida no ano de 1991, pela
Lei nº 8.387/91 (BRASIL, 1991c) se apresentou, naquele contexto histórico, como
um instrumento promissor para o desenvolvimento, apesar de ser um modelo
diferenciado em relação à Zona Franca de Manaus (ZFM).
Não há que se confundir - no que se refere ao Imposto sobre Operações
Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de
Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) - os regimes
especiais de exceção fiscal das áreas de livre comércio com a ZFM. A legislação
que instituiu os regimes especiais de exceção fiscal é clara quanto ao objetivo das
áreas de livre comércio, qual seja, o de comercialização, conforme disciplina o
Regulamento Aduaneiro,3 aprovado pelo Decreto nº 6.759/09 (BRASIL, 2009a, art.
524).
Sob o aspecto do modelo jurídico de desoneração de impostos em
determinada área de exceção fiscal é que se discute a respeito da abrangência da
concessão do benefício fiscal de isenção do ICMS, em especial quanto a sua
aplicação às indústrias instaladas no Estado do Amapá.
Surge a questão acerca da adoção de uma política tributária baseada em
concessão de benefícios fiscais incidentes sobre o comércio de mercadorias: se
esse modelo contribui para o Desenvolvimento Econômico do Estado do Amapá e,
por conseguinte para o desenvolvimento nacional. Para tanto, é importante entender
o modelo de implantação da Área de Livre Comércio de Macapá e Santana, como
instrumento para o desenvolvimento, por meio da concessão de benefício fiscal de
isenção de impostos, em especial o incidente sobre a circulação de mercadorias:
ICMS.
3
Decreto nº 6.759/09 (BRASIL, 2009a): art. 524. Constituem áreas de livre comércio de importação e
de exportação as que, sob regime fiscal especial, são estabelecidas com a finalidade de promover o
desenvolvimento de áreas fronteiriças específicas da Região Norte do País e de incrementar as
relações bilaterais com os países vizinhos, segundo a política de integração latino-americana.
Parágrafo único. As áreas de livre comércio são configuradas por limites que envolvem, inclusive, os
perímetros urbanos dos municípios de Tabatinga (AM), Guajará-Mirim (RO), Boa Vista e Bonfim
(RR), Macapá e Santana (AP) e Brasiléia, com extensão para o município de Epitaciolândia, e
Cruzeiro do Sul (AC) [...].
 12

Este trabalho aborda a seguinte problemática: em que medida a adoção de

uma política tributária concernente à previsão de concessão de benefícios
fiscais contribui para o Desenvolvimento Econômico do Estado do Amapá, e
por conseguinte para o desenvolvimento nacional? No trabalho, aspectos
relativos aos valores renunciados com evasão fiscal não serão tratados, nem
tampouco será proposto um novo modelo fiscal de atração de investimentos.
Especificamente para o estudo de caso do Amapá, serão avaliados, no
âmbito estadual, os benefícios fiscais concedidos às empresas instaladas no estado,
principalmente quanto ao ICMS incidente sobre a circulação de mercadorias
destinadas à área de livre comércio localizada nos municípios de Macapá e Santana.
Esses benefícios foram concedidos com a finalidade de promover a atração de
empresas para a região, bem como o Desenvolvimento Socioeconômico estadual.
A abordagem visa demonstrar em que nível, de fato, essa finalidade está
sendo, ou não, alcançada e a necessidade de se repensar e/ou ampliar, ou não, o
objetivo de se desenvolver áreas de fronteira sob o prisma da renúncia de receitas.
O trabalho apresenta, no Capítulo 2, conceitos doutrinários sobre
desenvolvimento e crescimento econômico, a instituição do Fundo de Participação
do Estados (FPE), como uma tentativa de diminuir as desigualdades regionais, bem
como o seu papel na economia do Estado do Amapá. Será, também, explicado, o
mecanismo de concessão de benefícios fiscais como política tributária e a função
extrafiscal dos tributos.
Ainda no Capítulo 2, serão abordados aspectos do Sistema Tributário
Nacional, elencando-se os princípios constitucionais que limitam o poder de tributar,
as diferenças entre os diversos benefícios fiscais previstos na CF/88 (BRASIL, 1988)
e no Código Tributário Nacional (CTN) (BRASIL, 1966). Serão traçadas as
características dos tipos de benefícios como política pública e as peculiaridades do
ICMS, sua incidência, tipos de renúncia, o papel do Conselho Nacional de Política
Tributária (CONFAZ) na política tributária dos estados, bem como aspectos do
controle dessas políticas.
No Capítulo 3, serão abordadas as diferenças entre os regimes fiscais
aduaneiros previstos na legislação infraconstitucional e na legislação extravagante, a
forma de criação da ZFM e das áreas de livre comércio, bem como o momento de
criação da ALCMS e a política de concessão de incentivos fiscais no Estado do
Amapá. Nesse tópico serão discutidos os tipos de benefícios previstos para o regime
 13

da ALCMS, conforme a legislação federal e nacional em vigor e, ainda, serão

abordados alguns aspectos sobre a evolução econômica do Estado.
Por fim, nas Considerações Finais, serão formulados questionamentos
sobre a atual conjuntura econômica que afeta os estados, em especial o Estado do
Amapá e a falta de uma política nacional que garanta o desenvolvimento das regiões
mais carentes, não se devendo apostar somente no mecanismo de renúncia de
receita, por meio de concessão de benefícios fiscais, para atrair o investidor.
A metodologia empregada foi a pesquisa bibliográfica, utilizando-se como
referência básica a CF/88 e, como referência complementar, o Livro Branco de
Defesa Nacional (LBDN) (BRASIL, 2012), a legislação infraconstitucional, como o
CTN (BRASIL, 1966), a doutrina atinente ao tema deste trabalho e informações
dispostas em sítios institucionais na internet.
 14

2 CONCEITOS DOUTRINÁRIOS E ASPECTOS CONSTITUCIONAIS DA

CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS FISCAIS

Neste capítulo será realizada uma breve revisão das principais referências e
conceitos sobre Desenvolvimento Econômico e crescimento, assim como o papel do
Fundo de Participação dos Estados na economia das regiões menos desenvolvidas.
Em seguida serão apresentados os conceitos e definições que envolvem os
princípios constitucionais tributários e os benefícios fiscais e será abordada a política
tributária sob o enfoque da concessão de benefícios fiscais. Ao final, serão
analisados aspectos das áreas de exceção fiscal: Zona Franca de Manaus e áreas
de livre comércio, além da evolução do Estado do Amapá e a criação da Área de
Livre Comércio de Macapá e Santana.

2.1 CRESCIMENTO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

É correto afirmar que apenas por meio das políticas públicas o Estado
poderá, de forma sistemática e abrangente, realizar os objetivos constitucionais
previstos no art. 3º da CF/88 (BRASIL, 1988), sobretudo no que diz respeito à
promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminação, bem como garantir os direitos que
dependam de ações para a sua fruição, com vistas a atingir o Bem Comum, tal qual
delineado na CF/88 (BRASIL, 1988, art. 6º):

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho,

a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a
proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na
forma desta Constituição.

A Escola Superior de Guerra (ESG) (2015, p. 7) conceitua Bem Comum:

As necessidades são, primeiramente, identificadas no indivíduo para, a

partir daí, servirem como referencial para os grupos e para a própria Nação.
[...] A síntese última decorrente do atendimento dessas necessidades,
interesses e aspirações nacionais, é o que pode se denominar de Bem
Comum.

Cabe ao Estado o papel de proteger e atender às necessidades coletivas, a

fim de se alcançar o Bem Comum. No entanto, um dos grandes dilemas a ser
enfrentado pelo Estado se refere ao questionamento de como conseguir concretizar
os direitos previstos na Carta Constitucional e, de fato, efetivá-los.
 15

Nesse sentido, as políticas públicas têm se mostrado um importante

instrumento para a realização de direitos e garantias e a edificação de um verdadeiro
Estado Democrático de Direito.
Na atuação estatal, optou-se pela positivação das necessidades coletivas
em forma de direitos e princípios, assegurados por meio das garantias
constitucionais. Da análise de tais garantias constitucionais, observa-se que várias
são as abordagens doutrinárias para se definir Crescimento e Desenvolvimento.
A verificação dessas abordagens é salutar para que se compreenda a
discussão proposta neste trabalho sobre a conveniência da manutenção da ALCMS.
O intitulado Livro Branco de Defesa Nacional (BRASIL, 2012, p. 11) expõe o
posicionamento do Fundo Monetário Internacional (FMI), que, numa perspectiva
otimista, afirma que “o Brasil tem alcançado níveis cada vez mais expressivos de
desenvolvimento, buscando a eliminação da pobreza e a redução das desigualdades
sociais.”
Segundo Siedenberg (2006, p. 63),

Crescimento é um processo de mudanças de caráter predominantemente

quantitativo, significando aumento em dimensão, volume e/ou quantidade
ou ainda, como o aumento da capacidade produtiva e da produção de uma
economia, em determinado período de tempo. Normalmente é medido pela
variação do PNB (Produto Nacional Bruto: soma de todos os bens
produzidos e serviços realizados enquanto atividades produtivas de uma
nação, independente do território onde foram produzidos) ou do PIB
(Produto Interno Bruto: valor agregado de todos os bens e serviços finais
produzidos dentro de um país, independente da nacionalidade das unidades
produtivas).

Desenvolvimento econômico, conforme o conceito de Siedenberg (2006,

p.72) já exposto na introdução do presente trabalho, “é um processo de mudanças
sociais e econômicas que ocorrem numa determinada região.” Portanto,
Desenvolvimento Econômico está relacionado a melhoria do bem-estar da
população.
Para Bresser-Pereira (2006, p. 11), “no processo de desenvolvimento
econômico existe um objetivo geral claro por parte das nações, de suas elites e de
seus governos: a melhoria do padrão de vida da população.”
Ao discorrer sobre Desenvolvimento, Bresser-Pereira (2006, p. 16) ressalta
que é necessário compreender como os sistemas sociais produzem e distribuem
riqueza, e ainda, como as instituições impõem restrições ou condições que regem o
comportamento dos agentes econômicos. Assim, afirma:
 16

[...] Para que haja desenvolvimento econômico a experiência histórica

ensina que é essencial que as instituições garantam, em primeiro lugar, a
ordem pública ou a estabilidade política, em segundo lugar, o bom
funcionamento do mercado, e, em terceiro lugar, boas oportunidades de
lucro que estimulem os empresários a investir e inovar.

Não só na doutrina, mas também no texto constitucional (BRASIL, 1988, art.

3º, II), há claras referências à ideia de Crescimento e de Desenvolvimento. Assim,
está explícito o objetivo fundamental de “garantir o desenvolvimento nacional”.
Numa análise sistemática da CF/88 (BRASIL, 1988, art. 165, §§ 6º e 7º),
verifica-se a preocupação com os desequilíbrios regionais: o projeto de lei
orçamentária deverá estar de acordo com o plano plurianual e ter, dentre outras
funções, a de reduzir as desigualdades inter-regionais.4
Ainda conforme o preceito constitucional, “o sistema financeiro nacional está
estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do país” (BRASIL,
1988, art. 192),5 em observância aos princípios que regem a ordem econômica e
financeira, dentre eles, a redução das desigualdades regionais e sociais:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e

na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme
os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: [...]
VII - redução das desigualdades regionais e sociais; [...]. (BRASIL, 1998, art.
170).

Numa perspectiva histórica, observa-se que, sob o mandamento

constitucional, desde as constituições pretéritas, várias foram as tentativas do
governo central em reduzir as desigualdades regionais, atuando como promotor do
desenvolvimento das áreas mais pobres.
É possível citar as políticas instituídas e administradas pela
Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) e, no caso da Região
Norte, pela Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) e
Superintendência da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA). Ressalte-se que tais
políticas de incentivos fiscais em muito diferem das adotadas atualmente, quando os

4
CF/88 (BRASIL, 1988): art. 165 [...] §6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções,
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual,
terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
5
CF/88 (BRASIL, 1988): art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o
desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes
que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares
que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram.
 17

estados se veem forçados a desonerar impostos na tentativa de atração de

investimentos, o que enseja a guerra fiscal.
Especificamente no Estado do Amapá é importante destacar a chamada
Operação da Amazônia, anunciada no dia 1º de fevereiro de 1966, em Macapá/AP,
pelo então Presidente da República, Castelo Branco, que tinha como propósito:
“transformar a economia da Amazônia; fortalecer suas áreas de fronteiras; fazer a
integração do espaço amazônico no todo nacional” (SUDAM, 2016a). Atualmente, a
missão da SUDAM continua sendo a de promover o “desenvolvimento includente e
sustentável” (SUDAM, 2016b) de toda a Amazônia Legal.
No entanto, para o estudo ora apresentado, tais políticas públicas não serão
enfocadas. Serão abordados somente aspectos do Fundo de Participação dos
Estados, por ser este o mecanismo de transferência de recursos, pela União, que
mais impacta na arrecadação do Estado do Amapá.

2.2 FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS: CONCEITO E ORIGEM

Conforme já dito neste trabalho, várias foram as tentativas de amenizar as

desigualdades regionais do Brasil. O Fundo de Participação dos Estados é
decorrência direta desse contexto. Integrante do conjunto de políticas de
desenvolvimento regional, o FPE redistribui recursos entre os entes federados para
reduzir as desigualdades internas e promover a integração nacional.
O FPE foi instituído em 1965 pela Emenda Constitucional nº 18/65 (BRASIL,
1965) e a regulamentação do Fundo foi feita pelo CTN, Lei nº 5.172, de 25 de
outubro de 1966 (BRASIL, 1966), tendo os seus repasses sido efetivamente
iniciados em 1967. Trata-se de uma transferência de recursos da União para os
estados, que sempre teve como fonte de financiamento o produto da arrecadação do
Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
Carvalho (2015, p. 172) esclarece que:

[...] o mecanismo de repasses de recursos entre as esferas de governo

apareceu no Brasil no documento de 1934, mas foi apenas em 1967 que se
estabeleceu um sistema de transferências intergovernamental bem definido.
Em relação à repartição de receitas, com a redemocratização do país e em
contraposição à centralização de recursos na reforma tributária de 1967,
houve tendência à descentralização de recursos na Constituinte de 1988,
com considerável incremento dos percentuais sobre o imposto de renda (IR)
e o imposto sobre produtos industrializados (IPI), base de cálculo do FPE.
 18

Em 1989, com a edição da Lei Complementar Federal nº 62 (BRASIL, 1989),

novos critérios de partilha foram instituídos a fim de que fossem atendidos os
preceitos definidos na CF/88 (BRASIL, 1988, art. 159, I, “a”):

Art. 159. A União entregará:

I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de
qualquer natureza e sobre produtos industrializados, 49% (quarenta e nove
por cento), na seguinte forma:
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação
dos Estados e do Distrito Federal; [...].

Isto se reflete na conjuntura econômica do Estado do Amapá que apresenta,

ainda hoje, uma dependência dos repasses constitucionais da União, sendo o FPE a
maior parcela das receitas do orçamento público, representando em torno de pouco
mais que 70% (setenta por cento) da arrecadação, segundo dados da Secretaria da
Fazenda do Estado do Amapá (AMAPÁ, 2016).
Em 2015, a receita própria do estado, oriunda da arrecadação do ICMS, que
é seu principal imposto arrecadado, ficou em torno de 26% (vinte e seis por cento),
conforme mostrado no Gráfico 1.

Gráfico 1 Variação da arrecadação própria e FPE - 2003/2015

Fonte: Relatório de Gestão Fiscal 2015 (AMAPÁ, 2016a).

A tendência nacional de desaquecimento na economia observada em 2014

foi confirmada em 2015 e, pela primeira vez, desde a criação do Estado do Amapá,
verifica-se, pela análise do Gráfico 1, a queda da receita própria, reflexo direto do
contexto nacional e respectivos efeitos na região, ainda com grande dependência de
transferências federais.
Assim, conforme afirma Bresser-Pereira (2006, p. 9), “para que haja
desenvolvimento é essencial que haja um processo de crescimento da renda por
 19

habitante, ou do produto agregado por habitante, ou da produtividade. Não existe

desenvolvimento sem que a produção e a renda média cresçam.”
Na tentativa de diminuição das diferenças regionais, bem como da promoção
do desenvolvimento do país, cumpre evidenciar os esforços que União e estados
engendram para desenvolver suas economias.
Essa tentativa se refletiu no processo de regulamentação dos novos critérios
para repartição do FPE, em 2013, quando sentença do Supremo Tribunal Federal
(STF), em 2010, 6 declarou inconstitucional o art. 2º e Anexo Único da Lei
Complementar Federal nº 62/89 (BRASIL, 1989). Dessa decisão, restou aprovada a
Lei Complementar Federal nº 143/13 (BRASIL, 2013).7
Tais repasses continuam impactando as finanças estaduais, considerando-
se que a arrecadação própria não suporta o gasto público, não é capaz de livrar os
estados do endividamento e os estados mais pobres, como o Amapá, não
conseguem buscar investimentos para alavancar seu desenvolvimento. Nesse
contexto é que se questiona se a política de desoneração de tributos é capaz de
incentivar empresas a investir em determinadas regiões, de modo a contribuírem
para o Desenvolvimento Regional.

2.3 POLÍTICA TRIBUTÁRIA: CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS COMO POLÍTICA

PÚBLICA

A CF/88 (BRASIL, 1988), uma carta política que reflete os interesses das
mais diversas camadas da sociedade brasileira, expressa uma gama de direitos
fundamentais, de cunho liberal e social, tendo como grande desafio a sua
implementação, sobretudo quanto aos direitos sociais, que exigem a atuação direta
e efetiva do Poder Público.
O Estado tem um importante papel a desempenhar em prol da coletividade,
sendo que toda e qualquer ação estatal envolve gasto de dinheiro público e tais
recursos são limitados, o que leva à necessidade de se estabelecer prioridades e se
escolher em quais projetos gastá-los. Nesse contexto, a concessão de incentivos

6
ADIs nº 875, de 13/05/93; nº 1.987, de 30/03/99; nº 2.787, de 05/08/02; nº 3.243, de 24/06/04.
7
A ementa da Lei Complementar Federal nº 143/13 (BRASIL, 2013) assim dispõe: Altera a Lei
Complementar nº 62, de 28 de dezembro de 1989, a Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966
(Código Tributário Nacional), e a Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992 (Lei Orgânica do Tribunal de
Contas da União), para dispor sobre os critérios de rateio do Fundo de Participação dos Estados e
do Distrito Federal (FPE); e revoga dispositivos da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966.
 20

fiscais é a forma que o Estado encontrou para instigar a iniciativa privada a colaborar
na realização dos direitos fundamentais, de maneira concreta.
Assim, como bem afirma Barcellos (2008, p. 117), “as escolhas em matéria
de gastos públicos não constituem um tema integralmente reservado à deliberação
política; ao contrário, há prevalência da incidência de normas constitucionais”. A
Constituição, portanto, vincula as escolhas em matéria de políticas públicas e de
dispêndio de recursos públicos. No entanto, a CF/88 (BRASIL, 1988) concebe
renúncia de receitas como instrumento para que o Estado viabilize as políticas
governamentais e tributárias, haja vista os incentivos fiscais estarem no campo da
extrafiscalidade.
O Professor Carrazza (1999, p. 514, 515) ensina que:

[...] por meio de incentivos fiscais, a pessoa política tributante estimula os

contribuintes a fazerem algo que a ordem jurídica considera conveniente,
interessante ou oportuno (p. ex., instalar indústrias em região carente do
País). Este objetivo é alcançado por intermédio da diminuição ou, até, da
supressão da carga tributária.

Importante salientar que a opção pela renúncia é política, mas sua

justificativa deverá ser jurídica (tributária) e financeira, em nome do Desenvolvimento
e do Bem Comum. Deverá, portanto, ser revertida em prol da sociedade e não em
favor de grupos ou de indivíduos.
A ausência de uma política nacional de Desenvolvimento Regional,
estruturada e coordenada pelo Governo Federal, abriu espaço para que cada estado
montasse seu próprio programa de atração de investimentos, utilizando-se, como
premissa, da concessão de benefícios fiscais e financeiros. Os estados buscaram
resolver, ao longo dos anos, seus problemas estruturais adotando a atração de
investimentos por meio da desoneração de impostos, sem falar em outros tipos de
benefícios, tais como locatícios e fundiários, o que ensejou a chamada guerra fiscal
entre os entes federados.
Rezende e Afonso (2004, p.338 apud Baratto, 2005, p.136) confirmam que
“a [...] guerra fiscal lança suas raízes em um vácuo criado pela ausência de uma
política regional patrocinada pela esfera federal para contrabalançar a tendência à
concentração das atividades econômicas modernas no estado de São Paulo”.
 21

2.3.1 Extrafiscalidade

A despeito das posições jurídicas enfrentadas, os estados da Federação

continuam adotando a política de concessão de benefícios fiscais para a atração de
investimentos locais e a alavancagem de sua economia, mesmo em afronta ao
princípio da estrita legalidade.
A CF/88 (BRASIL, 1988) traça os pilares que sustentam o ordenamento
tributário com vistas a evitar abusos inerentes ao poder de tributar. Trata-se, pois, de
um estatuto que norteia a atuação estatal e fornece o suporte jurídico-legislativo
para que o gestor observe as garantias e os direitos fundamentais dos cidadãos.
Ferrer e Ribeiro (2012, p.162, 163) definem extrafiscalidade como “a
utilização dos tributos para fins outros que não os da simples arrecadação de meios
para o Estado.” Segundo as citadas autoras,

[...] A igualdade se coloca como um dos pilares que sustentam o Estado

Democrático de Direito, estatuído no artigo 5º da CF/88, como direito e
garantia fundamental, configurando limitação constitucional ao poder de
tributar. [...] As desigualdades existem e decorrem da própria natureza.
Devem, porém, ser minimizadas pelo Estado no desempenho de suas
funções, sempre à luz da Constituição Federal [...].

Assim, os princípios constitucionais e legais, além de serem os alicerces do

ordenamento, são também os objetivos e metas sociais a serem cumpridos. E o
Estado deve buscar, em sua atuação, a sua defesa.
Madeira (2014, p. 143) ensina que “princípios indicam de onde e até onde,
dentro da possibilidade de incidência, podem ir os entes tributantes, visando sempre,
uma justa relação tributária ente os sujeitos ativo e passivo [...].”
Os princípios constitucionais tributários, explícitos ou implícitos na CF/88
(BRASIL, 1988), que norteiam a ação estatal, podem ser assim relacionados, seja
limitando o poder de tributar ou caracterizando as peculiaridades de alguns tributos:
a) da legalidade (art. 150, I e § 6º), o qual estabelece que nenhum tributo
poderá ser exigido sem previsão legal, aplicando-se a mesma regra para a
concessão de benefícios fiscais;
b) da isonomia (art. 150, II), que implica em tratar igualmente contribuintes
que estiverem em situação equivalente;
c) da irretroatividade (art. 150, III, “a”), que veda a aplicação de uma lei que
tenha criado ou aumentado tributo, em data anterior a sua vigência;
 22

d) da anterioridade (art. 150, III, “b”), que veda a aplicação de uma lei que
tenha criado ou aumentado tributo, no mesmo exercício financeiro de sua
publicação, ou seja, não se trata de vigência, mas de cobrança ou eficácia;
e) da anterioridade nonagesimal (art. 150, III, “c”), corolário do princípio da
anterioridade. Tal princípio impõe que a cobrança do tributo só poderá ser
feita 90 (noventa) dias após a data de sua publicação;
f) da não confiscatoriedade (art. 150, IV), como sendo a vedação a ente
público da cobrança de tributo em valor exorbitante, em favor do Estado;
g) da capacidade contributiva (art. 145, § 1º), que se refere ao fato de que
cada cidadão deverá contribuir aos cofres públicos de acordo com sua
riqueza;
h) da progressividade, como subprincípio da capacidade contributiva (art.
153, § 2º, I), que caracteriza o tributo que deve ser cobrado com alíquotas
maiores quando se verificar que sua base de cálculo também aumentou;
i) da generalidade, como subprincípio da igualdade (art. 153, § 2º), que
caracteriza a aplicação da regra de pagar tributos a todos os indivíduos da
sociedade, como forma de inclusão social;
j) da uniformidade geográfica (art. 151), que estabelece que a União não
pode criar tributo que não seja uniforme em todo o território nacional,
admitindo-se exceções para a concessões de benefício fiscais;
k) da vedação a diferenciação (art. 152), que se caracteriza por dispor que os
estados não podem estabelecer diferenças tributárias em função da
procedência ou destino do bem ou serviço;
l) da seletividade (art. 153, § 3º, I e art. 155, § 2º, III), que se refere à
essencialidade do produto ou serviço, isto é, quanto mais essencial,
caberá menor tributação, quanto mais supérfluo, maior será a tributação.
Tal princípio caracteriza impostos incidentes sobre o consumo, como IPI e
ICMS; e
m) da não-cumulatividade (art. 153, § 3º, II; art. 154, I; art. 155, § 2º, I e
art.195, § 4º), que proíbe a cobrança de tributos em várias etapas,
incidindo mais de uma vez na cadeia de produção ou circulação. Esse
princípio caracteriza as contribuições sociais (PIS/COFINS) e impostos,
como IPI e ICMS.
 23

Tais princípios formam um arcabouço fundamental de atuação do Estado e

de proteção ao contribuinte, como forma de coibir a ação estatal e limitar a sede
arrecadatória das administrações tributárias.

2.3.2 Sistema Tributário Nacional: competências

A CF/88 (BRASIL, 1988, art. 151, I), ao estabelecer o princípio que trata da
uniformidade geográfica da tributação, admite a concessão de incentivos fiscais
destinados a “promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as
diferentes regiões do país.”
Ao se referir à capacidade tributária, Bresser-Pereira (2006, p. 6) afirma que:

Estado forte é aquele que tem legitimidade e capacidade para formular

políticas, cobrar impostos e impor a lei [...]. Nas sociedades modernas essa
legitimidade depende da capacidade do estado de cobrar impostos em
níveis suficientes para prover os serviços sociais hoje considerados como
direitos de cidadania.

A CF/88 (BRASIL, 1988, arts. 153, 155, 156) estabelece as competências

tributárias da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, de forma a
delimitar a atuação de cada ente da Federação. Além de definir a competência para
instituir tributos e o respectivo ente tributante, a CF/88 (BRASIL, 1988, art. 150, § 6º)
também traça a forma como se dará a supressão dessa tributação, excluindo
qualquer discricionariedade da pessoa política tributante.
Ferrer e Ribeiro (2012, p. 159) explicam que:

Os incentivos estão no campo da extrafiscalidade e através dos incentivos

fiscais a pessoa política tributante estimula os contribuintes a fazerem algo
que a ordem jurídica considera conveniente, interessante ou oportuno.
Algumas vezes os incentivos fiscais se manifestam através de imunidades
ou sob a forma de isenções. Tais incentivos somente serão válidos se foram
concedidos em decorrência do exercício ou do não exercício da
competência tributária da pessoa política que os concede. A extrafiscalidade
também se manifesta pelos desestímulos fiscais que impelem contribuintes
a não assumirem condutas que embora lícitas, são havidas por impróprias
sob o aspecto político, econômico e social.

O CTN (BRASIL, 1966) estabelece as formas de extinção e de exclusão do

crédito tributário.
No que se refere à extinção, suas hipóteses, previstas no CTN (BRASIL,
1966, art. 156), têm o condão de pôr fim ao débito fiscal, isto é, de extinguir o
quantum debeatur, pondo fim à obrigação tributária. Merece destaque para o
presente estudo o instituto da remissão, que pode ser caracterizado como favor
 24

fiscal. A remissão está prevista no CTN (BRASIL, 1966, art. 172) e só ocorrerá se
atender aos requisitos definidos no referido dispositivo. Sua característica principal é
que, conforme Madeira (2014, p. 366, 367), “ocorre o lançamento, mas o crédito é
dispensado. [A remissão é] o favor fiscal que perdoa a dívida tributária e somente
poderá ser concedida por lei.”
No que se refere à exclusão do crédito tributário, o CTN (BRASIL, 1966, art.
175)8 prevê duas hipóteses: a isenção e a anistia, institutos que atingem a origem do
crédito tributário.
Sobre a isenção, Madeira (2014, p. 407) afirma que “Há ocorrência do fato
gerador, há obrigação tributária, mas o lançamento deixa de ser feito, de forma
válida, inexistindo, assim, o crédito tributário.”, e completa que as hipóteses de
exclusão do crédito tributário:

são situações que não permitirão que o crédito tributário seja constituído [...]
Na isenção, a desoneração ocorre antes mesmo do fato gerador; na anistia
a atuação dar-se-á após o fato gerador. Assim caso ocorra a isenção ou a
anistia, o lançamento não será realizado.

2.4 RENÚNCIA DE RECEITA

Se a receita advinda da cobrança de tributos é auferida pelo ente tributante

para a promoção das políticas públicas, renunciar implica que esse mesmo ente está
se utilizando da extrafiscalidade, sob o argumento de buscar a melhoria do
desenvolvimento de determinada região.
Cristóvam (2005) explica que:

[...] sendo o orçamento um instrumento de implementação das disposições

constitucionais, isto é, a expressão do planejamento das políticas públicas a
serem realizadas pela Administração Pública, nele estão contidas a
destinação das verbas, a estimativa das receitas e a fixação das despesas
de determinado exercício financeiro. Trata-se de um conjunto de atos
normativos pelos quais são elaborados, avaliados e executados os
programas governamentais, em todos os planos de atuação do Poder
Público.

Com efeito, a renúncia de receita está regulada na CF/88 (BRASIL, 1988)

por meio de duas normas, uma de natureza tributária (art. 150, § 6º) e outra de
natureza financeira (art.165, § 6º). O controle da renúncia foi estruturado de forma a

8
CTN (BRASIL, 1966): art. 175. Excluem o crédito tributário: I - a isenção; II - a anistia.
Parágrafo único. A exclusão do crédito tributário não dispensa o cumprimento das obrigações
acessórias dependentes da obrigação principal cujo crédito seja excluído, ou dela consequente.
 25

integrar instrumentos de planejamento: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
A norma prevista na CF/88 (BRASIL, 1988, art. 150, § 6º) 9 exige lei
específica do ente político competente para a instituição do tributo. Isto quer dizer
que, para a utilização de qualquer forma de renúncia de receita, seja por meio de
subsídio, isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido,
anistia ou remissão, o ente tributante deverá editar lei para dispensar a cobrança de
qualquer exação fiscal, em respeito ao princípio da estrita legalidade.
Quanto aos citados instrumentos de planejamento, vários são os dispositivos
constitucionais (BRASIL, 1988): o art.165 prevê as regras básicas do PPA, da LDO e
da LOA; o art. 166 disciplina que a LDO e a LOA só poderão ser emendadas se
estiverem compatíveis com o PPA; o art. 167 veda execuções de investimentos que
ultrapassem o exercício financeiro, quando não houver previsão no PPA; e o art. 35,
§ 2º, I, do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias dispõe sobre os prazos de
elaboração e de aprovação do projeto de lei do PPA, da LDO e da LOA.
A norma de natureza financeira, prevista na CF/88 (BRASIL, 1988, art. 165,
§ 6º), exige que seja elaborado relatório de impacto dos efeitos gerados, no
orçamento, pela renúncia de receita, como documento que deve acompanhar o
projeto de Lei Orçamentária, nominando a renúncia como: isenções, anistias,
remissões, subsídios ou benefícios de natureza tributária, financeira ou creditícia.
A renúncia implica, portanto, desistência do direito de cobrar um crédito
tributário, total ou parcialmente, manifestada pelo ente que possui competência para
a instituição do tributo.
Nascimento (2001, p. 95) manifesta que:

[...] os incentivos fiscais, em princípio, são instrumentos de que dispõe o

Poder Público para promover o desenvolvimento da economia e possibilitar
o incremento de empregos em determinada faixa do território onde são
aplicados. Implicam redução do montante devido pelo contribuinte que
ostenta a condição de beneficiário, mediante isenção, anistia, remissão e
outras concessões permitidas legislativamente.

9
CF/88 (BRASIL, 1988): art. 150. [...] § 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo,
concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições,
só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule
exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem
prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g.
 26

2.4.1 Da isenção

Carvalho (2000, p. 81) conceitua a isenção como:

[...] norma de estrutura, que modifica a norma de conduta correspondente à

regra-matriz de incidência do tributo. Essa modificação não é total, mas
parcial, podendo atingir um ou mais critérios da regra-matriz (critérios:
material, espacial e temporal (do antecedente), ou pessoal e quantitativo (do
consequente)).

Isenção, portanto, difere da modificação da alíquota ou da modificação na

base de cálculo (critério quantitativo do consequente) que implica em mera redução
do quantum do tributo que deve ser pago, a que a doutrina denomina isenção
parcial.10

2.4.2 Da anistia

Anistia fiscal implica o cancelamento da multa, via de regra, sob a condição

do pagamento do tributo. O crédito não se extingue, o que se exclui é somente a
multa, gerada pelo não cumprimento da norma de tributação em sua integralidade.
O CTN (BRASIL, 1966, art. 180) define a abrangência do instituto da anistia:

Art. 180 A anistia abrange exclusivamente as infrações cometidas

anteriormente à vigência da lei que a concede, não se aplicando:
I – aos atos qualificados em lei como crimes ou contravenções e aos que,
mesmo sem essa qualificação, sejam praticados com dolo, fraude ou
simulação pelo sujeito passivo ou por terceiro em benefício daquele;
II – salvo disposição em contrário, às infrações resultantes de conluio entre
duas ou mais pessoas naturais ou jurídicas.

Com efeito, a anistia é o perdão da infração e das penalidades

correspondentes. Exclui o crédito tributário e, por isso, consoante a regra do CTN
(BRASIL, 1966, art. 175), somente pode ser concedida por lei tributária específica.

2.4.3 Distinção entre isenção, remissão e anistia

A isenção impede que o tributo nasça e a remissão faz desaparecer o tributo

já nascido. Os efeitos são os mesmos: a não arrecadação do tributo.

10
O STF consolidou o conceito de isenção parcial no julgamento do RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Nº 635.688/RS: “3. Por atuar na estrutura da norma tributária, mutilando parcialmente o aspecto
quantitativo, a redução da base de cálculo equipara-se à figurada isenção parcial e acarreta a
anulação dos créditos de ICMS relativos às operações anteriores, nos termos do art. 155, § 2º, II, b,
da CF. RE nº 174.478 (RTJ 198/274). Reafirmação do entendimento consolidado na jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal”.
 27

Por sua vez, a anistia faz desaparecer as multas decorrentes da prática de

infrações tributárias, incidindo, pois, sobre a infração tributária, mas não faz
desaparecer o tributo originário.

2.5 ICMS E CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS FISCAIS: PARTICULARIDADES

Para se analisar as questões atinentes às desonerações tributárias nas

operações que destinem mercadorias à ALCMS, cumpre tecer alguns comentários
sobre as características que definem e instituem o ICMS, imposto de competência
dos estados, conforme determina a regra constitucional (BRASIL, 1988, art. 155, II).
O ICMS é regulamentado pela Lei Complementar nº 87/96 (BRASIL, 1996),
alterada pela LC nº 102/00 (BRASIL, 2000b). Mesmo sendo tributo estadual, deve
ser instituído em todas as unidades federadas, por possuir características nacionais:
a tributação sobre o consumo deve ser uniforme em todo o território nacional,
observadas as peculiaridades de cada região.
A hipótese de incidência do ICMS11 pode ser dividida em quatro grupos:
a) incide nas operações de circulação de mercadorias (vendas), no instante
em que ocorre a transferência de titularidade do bem (a saída da
mercadoria do estabelecimento não é relevante para caracterização do
fato imponível, mas sim a transferência de titularidade);
b) incide nas prestações de serviços de comunicação e de transporte
interestadual ou intermunicipal, ainda que iniciadas no exterior;
c) incide no fornecimento de mercadorias com prestação de serviços, sendo
que a Lei Complementar nº 87/96 (BRASIL, 1996, art. 2, V) define que
mercadorias fornecidas com serviços serão objeto de pagamento de ICMS
e não do imposto municipal sobre serviços (ISS); e
d) incide na importação de mercadorias ou bens do exterior, inclusive para
consumo próprio e para o ativo permanente.12

Para que os estados possam desenvolver sua política fiscal com base em
renúncia tributária envolvendo o ICMS, a CF/88 (BRASIL, 1988, art. 155, §2º, XII,

11
CF/88 (BRASIL, 1988): art. 155, §2º, II e IX c/c art. 2º da LC 87/96 (BRASIL, 1996).
12
CF/88 (BRASIL, 1988): art. 155, § 2º, IX, “a”.
 28

“g”) 13 autoriza que isenções, incentivos e benefícios fiscais sejam concedidos e

revogados. Contudo, é necessário que todos os estados e o Distrito Federal
deliberem sobre sua concessão, nos termos da Lei Complementar Federal nº 24/75
(BRASIL, 1975),14 cuja inobservância leva à guerra fiscal entre os estados.
Baratto (2005, p. 139) salienta que “foi [...] depois da segunda metade da
década de 90 que os estados intensificaram o uso da guerra fiscal também para
atrair empreendimentos comerciais e de outros serviços.”

2.5.1 Política Fiscal e Benefícios Fiscais

É preciso considerar que os objetivos constitucionais – desenvolvimento

nacional e redução das desigualdades regionais – demandam, para o
Desenvolvimento Econômico e social, políticas de envergadura e efetividade
suficientes para mitigar progressivamente os problemas decorrentes da dependência
de recursos da União. Ressalta-se que as condições tendem a se agravar se
medidas não forem tomadas, considerando-se a atual política e os ajustes fiscais
para combater a crise, a exemplo das desonerações no âmbito federal.15
Desse modo, a característica extrafiscal do tributo (ICMS) justifica o fato de
que a sua função arrecadatória é, sob esse ângulo, secundária na medida em que o
Estado intervém na atividade econômico-social com vistas a atingir o Bem Comum.
Conforme Bins (1999, p. 60), acerca do ICMS,

[...] a administração do imposto utiliza-se de uma variada tipologia de

benefícios e incentivos fiscais, tais como isenções, reduções de base de
cálculo, créditos presumidos, diferimentos com exclusão de
responsabilidade e alongamento dos prazos de pagamento. Todos,
indiscriminadamente, são largamente utilizados, gerando centenas de
exceções às normais incidências impositivas.

13
CF/88 (BRASIL, 1988): art. 155, § 2º, XII, “g”: a CF/88 estabelece que concessão de quaisquer
benefícios fiscais concernentes ao ICMS pressupõe a prévia elaboração de convênio entre os
Estados e o Distrito Federal. A existência de prévia deliberação dos Estados membros e do Distrito
Federal é pressuposto de validade da concessão do benefício.
14
A LC nº 24/75 (BRASIL, 1975), recepcionada pela CF/88 (BRASIL, 1988), regulamentou a forma de
deliberação do CONFAZ, sendo necessária a unanimidade dos representados para a aprovação
das concessões e quatro quintos para a revogação: “A concessão de benefícios dependerá sempre
de decisão unânime dos Estados representados; a sua revogação total ou parcial dependerá de
aprovação de quatro quintos, pelo menos, dos representantes presentes. (BRASIL, 1975, art. 2º, §
2º).
15
Desonerações sobre bens de consumo da linha branca e automóveis, em relação aos tributos
federais como IPI, que compõe o FPE e afetam diretamente as finanças estaduais.
 29

Conforme já citado neste trabalho, no âmbito dos estados, a atração de

investimentos se dá por meio de políticas de concessão de benefícios financeiros
e/ou fiscais e os governos tendem a desonerar o principal imposto de sua
arrecadação – o ICMS, seja na forma de isenção total, parcial, concessão de crédito
presumido ou parcelamento do saldo devedor, sem, contudo, garantir a efetividade
do investimento, isto é, sem que o contribuinte beneficiado com a desoneração dê
contrapartidas pelo benefício recebido.
Baratto (2005, p.133) ensina que:

[...] os estados deslocaram o instrumento da via orçamentária para a via da

receita, hipótese em que o imposto não chega a ser recolhido ao estado.
Significa que o estado prioriza esta política relativamente às demais, pois
pela via da renúncia da receita os benefícios não precisam competir com
outros programas de governo pela disponibilidade de recursos, não ficam
restringidos pelas vinculações orçamentárias.

Cabe, mais uma vez, destacar que as políticas de benefícios fiscais são
distintas das adotadas, em períodos pretéritos, pelo Poder Central, as quais
buscavam o desenvolvimento das regiões menos favorecidas. Corroborando tal
vertente, Baratto (2005, p.151) afirma que “a guerra fiscal substitui, de certa maneira,
os instrumentos de política regional existentes nas décadas de 70 e 80.”

2.5.2 Alguns tipos de benefícios fiscais relativos ao ICMS

a) Isenção e redução de base de cálculo

A CF/88 (BRASIL, 1988, art. 150, § 6º) exige que a isenção e a redução de
base de cálculo sejam concedidas por lei, ao determinar que:

qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de

crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou
contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal,
estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima
enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do
disposto no art. 155, §2º, XII, ‘g’ (grifo nosso).

Assim, a norma constitucional remete à lei complementar a disciplina da

forma como benefícios serão concedidos que, por sua vez, trata da celebração de
 30

convênios entre os estados e Distrito Federal, conforme o caput do art. 1º, da LC nº

24/75 (BRASIL, 1975).16
A desoneração da carga tributária pode ser parcial ou integral, por meio de
incentivos como a isenção, que elimina totalmente a tributação, ou como a redução
da base de cálculo, que diminui proporcionalmente a tributação, tanto quanto for o
percentual de benefício concedido.
Ambos os benefícios - isenção ou redução da base de cálculo - são
considerados neutros em termos econômicos, porque são repassados diretamente
para o preço da mercadoria, de maneira transparente. Isto é, o adquirente da
mercadoria sabe claramente que houve o benefício porque determinada operação
vem sem nenhum valor de ICMS destacado no documento fiscal, no caso da
isenção, ou com valor de ICMS menor, no caso da redução da base de cálculo, e a
informação vem explicitada na nota fiscal de compra.

b) Crédito presumido ou outorgado

Outra modalidade de incentivo fiscal previsto na CF/88 (BRASIL, 1988, art.

150, § 6º) é a concessão do crédito presumido ou outorgado na operação do
vendedor, de maneira a reduzir o ICMS a ser pago na apuração do imposto.
O crédito presumido é aquele concedido em substituição aos demais
créditos, mediante aplicação de um percentual sobre o valor da operação de saída
da mercadoria, condicionado à ocorrência de um evento futuro, definido pela
legislação. Pela técnica utilizada, é calculada a representatividade percentual dos
créditos regulares em face do imposto devido na saída da mercadoria e se dispensa
o contribuinte de demonstrar a cada operação, o valor dos créditos correspondentes.
Trata-se de uma maneira de simplificar a apuração do imposto.
No entanto, toda vez que a calibragem do percentual de crédito presumido
superar o crédito que seria devido regularmente, há a configuração de um benefício
fiscal, haja vista que será menor o valor do ICMS a se recolher.

16
LC nº 24/75 (BRASIL, 1975): art. 1º As isenções do imposto sobre operações relativas à circulação
de mercadorias serão concedidas ou revogadas nos termos de convênios celebrados e ratificados
pelos Estados e pelo Distrito Federal, segundo esta Lei.
 31

Assim sendo, é comum o entendimento de que se faz necessário

autorização do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), nos termos do
inciso III do parágrafo único do art.1º da LC nº 24/75 (BRASIL, 1975).17
Sob o aspecto técnico, o crédito outorgado é o benefício concedido além dos
créditos regulares. Vale dizer, admite-se o crédito relativo à entrada da mercadoria e
adiciona-se um outro crédito, dito outorgado, calculado sobre um percentual do valor
do ICMS devido na operação de saída.
A distinção técnica entre crédito presumido e o crédito outorgado não é
rigorosamente seguida, observando-se a concessão de outorgado como presumido
e vice-versa.
O mecanismo do crédito presumido ou outorgado fica evidente somente para
o contribuinte beneficiado, porque sua utilização se dá exclusivamente na apuração
do imposto a ser recolhido, no âmbito de sua escrituração fiscal.
O contribuinte lança em seus livros fiscais o valor do ICMS devido pela
operação de saída e o confronta com os créditos que detém, aí incluídos os
presumidos ou outorgados.
Portanto, não há transparência para o adquirente da mercadoria acerca do
valor do benefício existente na operação, pois não é exigida sua indicação na nota
fiscal de venda.18
No crédito presumido e no outorgado, a ausência de neutralidade
econômica19 e a falta de transparência para parte dos atores envolvidos (contribuinte
comprador e estado de destino da mercadoria) fazem com que se classifique esses
benefícios como de qualidade inferior à isenção e à redução da base de cálculo,
benefícios considerados neutros.

c) Outros tipos de benefícios: financiamento do saldo devedor do ICMS

17
LC nº 24/75 (BRASIL, 1975): art. 1º[...]Parágrafo único - O disposto neste artigo também se aplica:
[...] III - à concessão de créditos presumidos; [...]
18
Nada impede que o vendedor da mercadoria continue a utilizar a mesma forma de composição de
seu preço de venda (preço da mercadoria sem imposto de R$ 88,00 + ICMS a 12% de R$ 12,00 e
preço total de R$ 100,00). Somente este aspecto já tipifica o crédito presumido ou outorgado como
de qualidade inferior à isenção ou redução da base de cálculo.
19
Exemplificando: numa operação interestadual, significará que o Estado de destino terá de honrar
um crédito de ICMS em valor superior ao efetivamente cobrado (R$ 10,92 de crédito destacado na
nota fiscal, menos R$ 2,73 de ICMS efetivamente cobrado = R$ 8,19 de crédito indevido). No caso,
esse crédito excedente não é admitido pela legislação, porque não foi efetivamente cobrado na
origem; o Fisco entende como benefício escritural que não é destacado na nota fiscal.
 32

Também é comum se observar a concessão de incentivos fiscais sob a

modalidade de financiamento do saldo devedor do ICMS.20
O mecanismo se dá pela dilatação do prazo para recolhimento parcial ou
integral do saldo devedor do ICMS, que geralmente é cumulado com outras
vantagens, tais como: o pagamento em grande número de parcelas (há casos de
pagamento em 120 parcelas); a concessão de carência (o pagamento das parcelas
somente se inicia depois de alguns anos da apuração); a redução nos acréscimos
de mora incidentes (juros de mora ou acréscimos financeiros) e a possibilidade de
pagamento antecipado do saldo parcelado, com descontos bastante expressivos
(alguns casos chegam a ter o desconto de 90%).21
Pela vinculação ao ICMS, a legislação atribui a condição de benefício fiscal a
esse tipo de incentivo, o que impõe a necessidade de sua concessão ser submetida
ao CONFAZ.
Por se tratar de incentivo cujo conhecimento fica adstrito apenas ao
contribuinte beneficiado e ao estado que o concede, o financiamento do saldo
devedor do ICMS padece da mesma falta de transparência e consequente falta de
neutralidade econômica que possuem o crédito presumido ou outorgado.
Para que tais benefícios possam ser aplicados, os estados da Federação
devem observar as regras estabelecidas pela CF/88 (BRASIL, 1988) e LC nº 24/75
(BRASIL, 1975), submetendo a um colegiado composto por membros
representativos de todos os entes, inclusive da União que, por meio de votação
aprovam ou não sua concessão. Em tese, o CONFAZ é o órgão competente para
aprovar ou não a concessão de benefícios por meio da unanimidade de seus
membros, a despeito das políticas dos estados que não obedecem tal regra.

2.5.3 O Conselho Nacional de Política Fazendária - CONFAZ

O CONFAZ é o órgão colegiado implícito na Carta Constitucional 22 que

delibera sobre a política de concessão de benefícios fiscais adotada pelos estados e
o Distrito Federal, os quais, mediante a celebração de convênios definirão sobre a
concessão de isenções, incentivos e benefícios fiscais em matéria de ICMS. Os

20
LC nº 24/75 (BRASIL, 1975): art. 1º [...] Parágrafo único: [...] IV - à quaisquer outros incentivos ou
favores fiscais ou financeiro-fiscais, concedidos com base no Imposto de Circulação de
Mercadorias, dos quais resulte redução ou eliminação, direta ou indireta, do respectivo ônus.
21
Famosos programas de recuperação fiscal, mais conhecidos como “REFIS”.
22
CF/88 (BRASIL, 1988): art. 155, § 2º, XII, “g”.
 33

convênios são, portanto, legislação atinente à resolução de conflitos de interesses

entre os entes federados em matéria de ICMS, funcionando como instrumento de
harmonização da legislação nacional dessa espécie tributária. As funções do
CONFAZ são disciplinadas pela Lei Complementar nº 24/75 (BRASIL, 1975), bem
como a forma como os entes Federados deliberam sobre os interesses estaduais.
Alexandre (2009, p. 222) define convênios interestaduais como “acordos de
vontade firmados por pessoas políticas de direito público interno para consecução
de objetivos comuns.”
Os convênios firmados com outras unidades da Federação podem ser
autorizativos ou impositivos e têm por finalidade a concessão ou revogação de
isenções, incentivos ou favores fiscais, relacionados com as operações relativas à
circulação de mercadorias e a prestação de serviços de incidência do ICMS.
Os autorizativos são aqueles que permitem às unidades da Federação
conceder ou não os incentivos ou benefícios fiscais. Deste modo, a aplicabilidade do
convênio dependerá da unidade federada signatária, após ratificação pelo Chefe do
Executivo, ao alterar expressamente a sua legislação interna. Os impositivos, por
sua vez, são aqueles que obrigam a sua aplicabilidade pelos entes Federados, após
sua ratificação nacional, desde que não haja denúncia expressa por ato do Chefe do
Poder Executivo, nos termos da LC nº 24/75 (BRASIL, 1975).23
Nesse contexto, os estados promovem a política necessária para
desenvolver o arcabouço técnico-legislativo que sustenta as administrações
tributárias, tanto na manutenção de benefícios fiscais, quanto na estrutura fiscal para
o controle das operações interestaduais envolvendo mercadorias e serviços.

2.5.4 Controle das políticas públicas

O Professor Cristóvam (2005) assevera que “a Constituição vincula a

elaboração e execução das leis orçamentárias, exigindo a previsão de programas e
planos de ação governamental, destinados à implementação dos direitos
fundamentais sociais”. Define ainda que “política pública não é programa de governo
e sim, o conjunto de diretrizes e princípios que informam as ações governamentais,
vinculando a ação o governo e seus executores.”

23
LC nº 24/75 (BRASIL, 1975): art. 5º Até 10 (dez) dias depois de findo o prazo de ratificação dos
convênios, promover-se-á, segundo o disposto em regimento, a publicação relativa à ratificação ou
à rejeição no Diário Oficial da União.
 34

Sobre o orçamento público Cristóvam (2005), ressalta que:

Não se pode mais encarar o orçamento como simples peça contábil de

previsão de receita e fixação de despesa, mas sim como verdadeira
expressão do planejamento estatal voltado ao desenvolvimento social e
econômico.

Com a promulgação da CF/88 (BRASIL, 1988), o Estado continuou a ser o

responsável pela concretização dos direitos sociais, com a colaboração das
associações sem fins lucrativos e, também, instigou a iniciativa privada a também
colaborar em tal execução. Este estímulo se deu através de incentivos fiscais.
Com efeito, para tentar resolver o problema da escassez de recursos e o
cumprimento de direitos fundamentais positivos, não pode o Poder Público,
indiscriminadamente, conceder benefícios fiscais sem obedecer a uma política
tributária estratégica de atração de investimentos, com a observância da Lei
Complementar nº 101/00 (BRASIL, 2000a), a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
A LRF (BRASIL, 2000a) conceitua renúncia de receita e estabelece os
limites para a sua concessão, devendo ser observadas as metas fiscais para o
exercício em que deva ser iniciada a vigência, nos termos do art. 14, da LC nº
101/00. (BRASIL, 2000a).
Horvath (2001, p 160)24 chama a atenção para a questão de que:

[...] A concessão de benefícios fiscais, pela própria natureza destes, é feita

para buscar minorar desigualdades regionais e sociais. Diríamos, até, que a
concessão de uma isenção, por exemplo, é forma legítima de procurar a
igualdade. É desigualando-se que, muitas vezes, se iguala. Certos
incentivos, outorgados com vistas a estimular determinadas atividades,
estão proibidos de ser concedidos por um Município, por exemplo?
Queremos crer que não.”

A LRF (BRASIL, 2000a) exige, em prol do equilíbrio das contas públicas, um

relatório de impacto-orçamentário financeiro para adequação com a Lei de Diretrizes
Orçamentária (LDO), e que de duas condições uma ao menos seja observada: (i) ou
que se retire do cômputo das receitas o montante relativo à renúncia; ou (ii) que se
crie medidas de compensação consistentes no aumento da receita por meio de
elevação de alíquotas de outros tributos, cancelamento de outros benefícios
anteriormente concedidos, majoração ou criação (se constitucionalmente previsto e

24
Horvath (2001), ao discutir sobre o tratamento que foi dado pela Lei de Responsabilidade Fiscal à
concessão de benefícios fiscais que importem em renúncia de receita.
 35

legalmente possível) de tributos, ou ampliação da base de cálculo de tributo já

existente.
Assim, a LRF (BRASIL, 2000a, art. 14, § 1º) atua como um limitador do
poder de isentar, uma vez que configura 7 (sete) hipóteses que devem ser
consideradas como renúncia de receita: anistia, remissão, subsídio, crédito
presumido, isenção, redução de alíquota e base de cálculo e outros benefícios.
Sobre as quatro primeiras, a lei não impõe qualquer condição para que integrem o
conceito de renúncia. Já para isenção, redução de alíquota e base de cálculo e
outros benefícios, o legislador considera renúncia: as isenções em caráter não geral;
a alteração de alíquota ou redução de base de cálculo que implique redução
discriminada de tributo (isenções parciais); outros benefícios que correspondam a
tratamento diferenciado. Ou seja, somente caracterizarão renúncia de receita as
hipóteses que privilegiem ou beneficiem individualmente certo contribuinte.
A título de exemplo, o estado o Amapá não tem infraestrutura energética ou
de logística para receber indústrias de grande porte, mas dá incentivos por alegação
constitucional. Porém, não controla e não faz estudos para analisar a viabilidade da
sua concessão. Percebe-se, pois, o equívoco entre política de governo e política de
Estado.
Importante traçar a conceituação das políticas para que se compreenda a
diferença ventilada.
A Nota Complementar de Estudo sobre Política Nacional (ESCOLA
SUPERIOR DE GUERRA, 2015, p. 7, 8) adotada pela Escola Superior de Guerra,
define Política de Governo como “conjunto dos Objetivos de Governo, bem como a
orientação para o emprego do Poder Nacional, atuando em consonância com a
conjuntura”, enquanto que Política de Estado “é o conjunto de Objetivos de Estado,
bem como a orientação para o emprego do Poder Estatal, atuando em consonância
com os interesses nacionais.”
Nesse contexto, as políticas públicas se caracterizam como políticas de
Estado e devem permanecer em vigor enquanto não atingido o Bem Comum
almejado.
Cristóvam (2005) distingue política pública e política de governo e as
caracteriza pelo fato de que enquanto “esta guarda profunda relação com um
mandato eletivo [política de governo], aquela, no mais das vezes, pode atravessar
vários mandatos [política pública]”.
 36

Logo, como política pública está a política fiscal, a qual deve garantir a
execução financeira do orçamento público, o equilíbrio fiscal, a conservação da
biodiversidade, a geração de emprego e renda, bem como a definição da renúncia
fiscal, avaliando-se seus efeitos econômicos, financeiros, sociais e ambientais.
Torna-se necessário, pois, maior avaliação da efetividade dos benefícios
fiscais concedidos pelo Estado, na medida da renúncia fiscal frente ao retorno
econômico-financeiro a ser garantido pelos contribuintes beneficiados, assim como
sua representatividade em relação ao orçamento público, em especial quanto à
aferição das concessões outorgadas em caráter oneroso, o que exige uma estrutura
eficiente de controle e análise por parte da Administração Pública.
Assim, frente à concessão de benefícios fiscais e a sua possível ineficácia
no retorno social, no aumento da empregabilidade e na promoção do
desenvolvimento regional, pergunta-se: como um Governador vai reconduzir a
despesa ao equilíbrio? Há condições políticas e jurídicas de se fechar escolas e
postos de saúde e se exonerar servidores, com base na LRF (BRASIL, 2000a) ou
quando o orçamento não consegue cobrir a folha de pagamentos do setor público?
Questiona-se, ainda, se, para os gestores públicos que tiverem coragem de
seguir tal caminho (caso seja um caminho justo), tais decisões serão mantidas pelo
Poder Judiciário ou respeitadas pelo Ministério Público?
Esses questionamentos visam suscitar a reflexão sobre o movimento
tradicional da cultura brasileira, de procurar soluções para postergar um resultado,
na esperança de que a economia se recupere de alguma forma. Essas soluções
paliativas, em geral, são encontradas na concessão de benefícios ou na contratação
de empréstimos, o que não tem o condão de promover, de fato, o desenvolvimento
regional.
 37

3 ÁREAS ADUANEIRAS ESPECIAIS

O Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN) (BRASIL, 2012, p. 15) preceitua:

[...] a preocupação com o adensamento e a gradativa presença brasileira ao

longo da faixa refletem a prioridade atribuída ao desenvolvimento
sustentável, à integração nacional e à cooperação com os países
fronteiriços nos aspectos referentes à segurança e ao combate aos ilícitos
transnacionais.

Nesse contexto de definição de prioridades, a Constituição (BRASIL, 1988)

definiu que a lei regulará a forma como a União promoverá a integração nacional
utilizando-se de toda ordem de incentivos. Dispõe a CF/88 (BRASIL, 1988, grifo
nosso):

Art. 43. Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em
um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu
desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais.

§ 1º - Lei complementar disporá sobre:

I - as condições para integração de regiões em desenvolvimento;

II - a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei,

os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento
econômico e social, aprovados juntamente com estes.

§ 2º - Os incentivos regionais compreenderão, além de outros, na forma da

lei:

I - igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preços de

responsabilidade do Poder Público;

II - juros favorecidos para financiamento de atividades prioritárias;

III - isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos federais

devidos por pessoas físicas ou jurídicas;

IV - prioridade para o aproveitamento econômico e social dos rios e das

massas de água represadas ou represáveis nas regiões de baixa renda,
sujeitas a secas periódicas.

§ 3º - Nas áreas a que se refere o § 2º, IV, a União incentivará a

recuperação de terras áridas e cooperará com os pequenos e médios
proprietários rurais para o estabelecimento, em suas glebas, de fontes de
água e de pequena irrigação.

A disputa entre os estados e o Distrito Federal para acolher investimentos,

nacionais ou estrangeiros, deve ser arbitrada pela União, à qual já foram conferidos
pela Constituição (BRASIL, 1988) os instrumentos necessários à promoção do
 38

desenvolvimento regional, tendo em vista a transformação completa das estruturas

socioeconômicas em todo o país.
O LBDN (BRASIL, 2012, p. 22), em consonância com o ditame
constitucional, prescreve que:

[...] Cabe ao Estado propiciar e garantir condições para que se possa

considerar que o País não corra risco de uma agressão externa, nem esteja
exposto a pressões políticas ou imposições econômicas insuportáveis, e
seja capaz de, livremente, dedicar-se ao próprio desenvolvimento e ao
progresso.

Sendo assim, os incentivos deveriam ser disponibilizados para as regiões

menos desenvolvidas, com o objetivo de amenizar alguns entraves como a logística
de transporte, as dificuldades geográficas, diferenças regionais, não apenas
culturais, mas, principalmente, econômicas e sociais, preservação de recursos
naturais, desenvolvimento e segurança nacional. Não se trata, pois, de simples
desoneração de impostos, mas sim de uma política efetiva e eficaz para o
desenvolvimento, como preconizado pela Carta Magna de 1988 (BRASIL, 1988).
A região do Amapá é uma das menos desenvolvidas do país, o que
ensejaria a aplicação das citadas políticas, que fossem efetivas e eficazes, tendo em
vista ser o estado detentor de um dos menores índices do Produto Interno Bruto
(PIB), de não contar com investimentos federais de vulto e de depender dos
repasses da União, além de contar apenas com a arrecadação do ICMS, que se
encontra em queda.
As áreas de livre comércio, que poderiam representar alguma solução, não
atingiram o objetivo de desenvolvimento, diferentemente do que ocorre na Zona
Franca de Manaus, como será demonstrado neste trabalho.

3.1 DEFINIÇÃO DE REGIME ADUANEIRO ESPECIAL

Regimes aduaneiros especiais são uma exceção à aplicação da regra

ordinária de importação e exportação, modificando a incidência de tributos nas
operações de Comércio Exterior. Se caracterizam pela redução do custo das
operações em decorrência de benefícios fiscais, como isenção e suspensão parcial
ou total de tributos incidentes. Trata-se, pois, de norma extrafiscal em que, como já
dito neste trabalho, o tributo não deve ser utilizado com a finalidade de arrecadar
recursos para o financiamento da atividade do ente tributante, mas sim de
 39

intervenção no domínio econômico, estimulando ou desestimulando determinada

atividade.
No ordenamento jurídico pátrio, o Decreto nº 6.759/09 (BRASIL, 2009a) –
Regulamento Aduaneiro conceitua e classifica esses regimes, 25 quais sejam, o
drawback, o entreposto aduaneiro, o trânsito aduaneiro, a zona de processamento
de exportação e o depósito alfandegado certificado, dentre outros, com estaque para
a Zona Franca de Manaus e Áreas de Livre Comércio.
Atualmente, as regras aduaneiras brasileiras são inteiramente nacionais, o
que configura uma situação individualista do país em relação ao Mercado Comum do
Sul (Mercosul), do qual o Brasil é membro. O projeto de Código Aduaneiro do
Mercosul contempla 181 artigos e o Código Aduaneiro Brasileiro, cuja última
atualização data de 5 de fevereiro de 2009, pelo Decreto nº 6.759/09 (BRASIL,
2009a), contém 820 itens. Os demais países integrantes do bloco também têm
códigos aduaneiros díspares do aprovado no Mercosul o que, certamente, torna sua
consolidação praticamente impossível.
Para o estudo ora apresentado, destaca-se a criação da ZFM e da ALCMS.

3.2 CRIAÇÃO DA ZONA FRANCA DE MANAUS

A Zona Franca de Manaus (ZFM) foi criada em 1967 26 para estimular o

Desenvolvimento Econômico da região Amazônica, incentivar a proteção ambiental
e de fronteiras, e melhorar a qualidade de vida dos moradores da região. A ZFM
tornou-se um polo industrial que cresceu e se comporta como um dos mais
expressivos exemplos de crescimento econômico acelerado da Região Amazônica.
Corrêa (2002, p. 20) menciona que na gestão de Castelo Branco, criar na
Amazônia condições necessárias para manter as suas populações era uma:

questão de estratégia e segurança nacional. [...] Ele queria um plano para a

Amazônia, que não fosse só de cunho militar, mas principalmente
econômico, com objetivos sociais, com a ocupação dos espaços pelo
homem.

Foi assim que, no Governo de Castelo Branco, Roberto Campos, então

Ministro de Planejamento, ficou encarregado de definir um projeto para a Amazônia

25
http://idg.receita.fazenda.gov.br/orientacao/aduaneira/regimes-e-controles-especiais/regimes-
aduaneiros-especiais.
26
A reformulação da Zona Franca de Manaus foi levada a termo em 1967 pelo Decreto-Lei nº 288, de
28.02.67.
 40

“de tal forma que a região desse um salto de qualidade de vida de sua gente a fim
de preservá-la daquilo que mais os militares temiam: a internacionalização.”
(CORRÊA, 2002, p. 21).
A narrativa de Corrêa (2002, p. 24) sobre a criação da ZFM é rica em
detalhes:

[...] Eram incentivos amplos e com estímulos à importação. O Brasil podia

fazer isso porque tinha uma posição cômoda tanto na balança comercial
quanto na de pagamentos. Por outro lado, a arrecadação federal no Estado
era muito pequena e a concessão de incentivos era um caminho para atrair
capitais, principalmente internacionais, a fim de que surgisse efetivamente
um polo econômico de referência no centro da Amazônia Ocidental.

Assim, a natureza jurídica da Zona Franca de Manaus é de área de livre

comércio, criada também com o fim de industrialização de mercadorias, além da
comercialização e polo agropecuário, conforme disciplina o art. 504 27 do Decreto nº
6.759/09 (BRASIL, 2009a).
Se assim não fosse, hoje o Brasil estaria afrontando acordos internacionais
previstos no Código Aduaneiro do Mercosul, aprovado pela Decisão
MERCOSUL/CMC/DEC. Nº 27/10 (MERCOSUL, 2010), bem como na Decisão
MERCOSUL/CMC/DEC. Nº 8/94 (MERCOSUL, 1994), que, em seu art. 6º, dispõe
que “as Áreas Aduaneiras Especiais existentes de Manaus e Tierra del Fuego,
constituídas em razão de sua particular situação geográfica, poderão funcionar sob o
regime atual até o ano 2013.”28
Contudo, nesse contexto, vale abrir um parêntese quanto aos aspectos do
MERCOSUL e suas decisões. Existe uma série de dispositivos que, embora
aprovados por unanimidade de seus sócios, não estão em vigor, como é o caso do
Código Aduaneiro Comum do MERCOSUL aprovado pela Decisão do Conselho do
Mercado Comum 27/2010 (MERCOSUL, 2010).
No caso de acesso preferenciado das mercadorias produzidas nas Zonas
Francas de Manaus e Tierra del Fuego a situação é mais esdrúxula ainda. Pela
Decisão CMC 8/94 (MERCOSUL, 1994), elas estão autorizadas a funcionar até

27
Art. 504. A Zona Franca de Manaus é uma área de livre comércio de importação e de exportação e
de incentivos fiscais especiais, estabelecida com a finalidade de criar no interior da Amazônia um
centro industrial, comercial e agropecuário, dotado de condições econômicas que permitam seu
desenvolvimento, em face dos fatores locais e da grande distância a que se encontram os centros
consumidores de seus produtos (Decreto-Lei no 288, de 1967, art. 1º).
28
Após longa pesquisa, não foi encontrada nova Decisão CMC prorrogando a Decisão
MERCOSUL/CMC/DEC 8/94.
 41

dez/2013, o que, supostamente, significa haver isenção tarifária nos respectivos

países.
No entendimento de Laviola,29 a conclusão possível é que “prevalece entre
Brasil e Argentina o Protocolo Bilateral firmado em 16 de dezembro de1994, que não
determina prazo de vigência” e, portanto, mantém a isenção de Imposto de
Importação, em relação aos produtos originários de cada zona. Há também um
acordo bilateral do Brasil com o Uruguai sobre a Zona Franca de Manaus e as Zonas
de Processamento de Exportações, inserido no 96º Protocolo Adicional do Acordo
de Complementação Econômica (ACE) nº 18 (MERCOSUL).
A ZFM é administrada pela Superintendência da Zona Franca de Manaus
(SUFRAMA), autarquia vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior (MDIC), instituída pelo art. 10, do Decreto-Lei nº 288, de 28 de
fevereiro de 1967, com atribuições definidas no art. 11 que se resumem em
promover a elaboração e execução de programas para o desenvolvimento da
Região Amazônica, bem como promover assistência técnica a entidades públicas e
privadas instaladas na região.
No histórico da abrangência da ZFM, constante do sítio da SUFRAMA
(2016a), consta que:

A partir de 1989, a Superintendência da Zona Franca de Manaus

(SUFRAMA), que administra o modelo, passou a abrigar em sua área de
jurisdição sete Áreas de Livre Comércio (ALCs), criadas com objetivo
promover o desenvolvimento de municípios que são fronteiras internacionais
na Amazônia e integrá-los ao restante do país, por meio da extensão de
alguns benefícios fiscais do modelo ZFM, da melhoria na fiscalização de
entrada e saída de mercadorias e do fortalecimento do setor comercial,
agroindustrial e extrativo. A primeira a ser criada foi a de Tabatinga, no
Amazonas, por meio da pela Lei nº 7.965/89. Nos anos seguintes, foram
criadas as de Macapá-Santana (Lei nº 8.387/91, artigo II), no Amapá;
Guajará-Mirim (Lei nº 8.210/91), em Rondônia; Cruzeiro do Sul e Brasiléia-
Epitaciolândia (Lei nº 8.857/94), no Acre; e Bonfim e Boa Vista (Medida
Provisória 418/08), em Roraima.

Deve-se ressaltar que, quanto à área de Bonfim e Boa Vista, a lei de sua
criação foi a Lei nº 8.256/91 (BRASIL, 1991b), cuja ementa foi alterada pela Lei nº
11.732/08 (BRASIL, 2008) para incluir a ALC de Boa Vista, em Roraima.

29
Entrevista, por telefone, da autora do presente trabalho com Mauro Oiticica Laviola, Presidente da
Associação de Comércio Exterior do Brasil (AEB) que prestou informações acerca da tramitação
dos prazos no MERCOSUL, em 18.07.2016.
 42

A Figura 1 ilustra as ALCs.

Figura 1 Áreas de Livre Comércio na Amazônia Ocidental e Amapá

Fonte: SUFRAMA (2016b).

3.3 CRIAÇÃO DA ÁREA DE LIVRE COMÉRCIO DE MACAPÁ E SANTANA

(ALCMS)

Além da instituição do Fundo de Participação dos Estados, a criação de uma

área de livre comércio foi outro passo político importante para alavancar a economia
local, por meio da isenção de tributos quando do ingresso/circulação de mercadorias
na área delimitada como de exceção fiscal, conforme disciplina do art. 524 30 do
Regulamento Aduaneiro, aprovado pelo Decreto nº 6.759/09 (BRASIL, 2009a).
Quando da tramitação do projeto de lei de alteração do Decreto-lei nº
288/67, que mudaria o perfil da ZFM, foi negociada a criação da Área de Livre
Comércio por intervenção do então Senador José Sarney. Corrêa (2002, p. 81)
descreve que “depois de muitas idas e vindas, inclusive um acordo de última hora

30
Art. 524. Constituem áreas de livre comércio de importação e de exportação as que, sob regime
fiscal especial, são estabelecidas com a finalidade de promover o desenvolvimento de áreas
fronteiriças específicas da Região Norte do País e de incrementar as relações bilaterais com os
o
países vizinhos, segundo a política de integração latino-americana (Lei n 7.965, de 22 de dezembro
o o o o
de 1989, art. 1 ; Lei n 8.210, de 19 de julho de 1991, art. 1 ; Lei n 8.256, de 25 de novembro de
o o o o
1991, art. 1 , com a redação dada pela Lei n 11.732, de 2008, art. 5 ; Lei n 8.387, de 1991, art. 11,
o o
caput; e Lei n 8.857, de 8 de março de 1994, art. 1 ).
Parágrafo único. As áreas de livre comércio são configuradas por limites que envolvem, inclusive, os
perímetros urbanos dos municípios de Tabatinga (AM), Guajará-Mirim (RO), Boa Vista e Bonfim
(RR), Macapá e Santana (AP) e Brasiléia, com extensão para o município de Epitaciolândia, e
o o o o
Cruzeiro do Sul (AC) (Lei n 7.965, de 1989, art. 2 , caput; Lei n 8.210, de 1991, art. 2 , caput; Lei
o o o
n 8.256, de 1991, art. 2 , caput e parágrafo único, com a redação dada pela Lei n 11.732, de 2008,
o o o o o
art. 5 ; Lei n 8.387, de 1991, art. 11, § 1 ; e Lei n 8.857, de 1994, art. 2 , caput)
 43

feito com o Senador José Sarney para incluir uma área de livre comércio em Macapá
e Santana, chegou-se à Lei nº 8.387/91.”
A ALCMS foi criada pelo art. 11, da Lei nº 8.387/91 (BRASIL, 1991c)31 e
regulamentada pelo Decreto Federal nº 517/92 (BRASIL, 1992, art. 11), 32 o qual
disciplina que:

A isenção do imposto sobre operações relativas à circulação de

mercadorias e sobre prestação de serviços de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicação dependerá de convênio celebrado nos
termos da Lei Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975.

Ressalte-se que a legislação federal (BRASIL, 1991, grifo nosso), criou:

[...] a área de livre comércio de importação e exportação, sob regime fiscal

especial, estabelecida com a finalidade de promover o desenvolvimento das
regiões fronteiriças do extremo norte daquele Estado e de incrementar as
relações bilaterais com os países vizinhos, segundo a política de integração
latino-americana.

Relativamente aos incentivos fiscais da ALCMS, estes se resumem na

suspensão do Imposto de Importação (II), do Imposto sobre Produtos
33
Industrializados (IPI) e das contribuições federais PIS/COFINS, impostos de
competência da União e, no âmbito da competência estadual, do ICMS.
A legislação que regulamentou a matéria disciplinou que, relativamente ao
ICMS, caberá ao CONFAZ autorizar a concessão de benefício fiscal para as ALCs,
nos termos do art. 11, do Decreto Federal nº 517/92 (BRASIL, 1992), o que não é
permitido unicamente por lei estadual.
Cumprindo o mandamento constitucional, a Lei nº 0400, de 22 de dezembro
de 1997 (AMAPÁ, 1997, art. 10) - Código Tributário do Estado do Amapá (CTE/AP) -
dispôs que, em matéria de benefícios fiscais, “os convênios só produzirão efeitos
após sua implementação e regulamentação à legislação tributária do Estado, por ato

31
Em função da temporariedade dos regimes aduaneiros especiais, o prazo para extinção das ALCs
foi prorrogado para 2050, conforme a Lei Federal nº 13.023, de 8 agosto de 2014, que altera a Lei
dos Produtos de Informática: “Art. 3º As isenções e os benefícios das Áreas de Livre Comércio
criadas até a data de publicação desta Lei ficam prorrogadas até 31 de dezembro de 2050”.
32
Art. 2º. A Área de Livre Comércio de Macapá e Santana - ALCMS, no Estado do Amapá,
objetivando coincidir os perímetros municipais com as poligonais das áreas incentivadas, fica
configurada pelos seguintes limites: I - a área do Município de Macapá, de 6.562,4 km2, limitando-
se ao Norte com os Municípios de Ferreira Gomes, Cutias do Araguari e Itaubal do Piririm, ao Sul
com o Município de Santana, a Oeste com o Município de Porto Grande e a Leste com o Rio
2
Amazonas; e II - a área do Município de Santana, de 1.599,7 km , limitando-se ao Norte com os
Municípios de Macapá e Porto Grande, ao Sul e a Oeste com o Município de Mazagão e a Leste
com o Rio Amazonas.
33
O §3º do art. 2º da Lei Federal nº 10.996/04, estabelece alíquota “0”.
 44

de Poder Executivo”. Desta forma, os convênios celebrados no âmbito do CONFAZ

são implementados na legislação estadual, por meio de decreto do Poder Executivo,
observada a autorização legislativa prevista na Lei nº 400/97 (AMAPÁ, 1997, art.
9º).34
Para a fruição do benefício da ALCMS referente ao ICMS, o CONFAZ
aprovou o Convênio ICMS 52/92 (BRASIL, CONFAZ, 1992)35 estendendo às áreas
de livre comércio o mesmo tratamento dispensado à Zona Franca de Manaus
autorizado pelo Convênio ICMS 65/88 (BRASIL, CONFAZ, 1988), ou seja, são
isentas do ICMS as saídas de produtos industrializados de origem nacional para
comercialização ou industrialização na ALCMS, desde que o estabelecimento
destinatário tenha domicílios nos Municípios de Macapá ou Santana. Estabelecia
também o Convênio ICMS 65/88 (BRASIL, CONFAZ, 1988), sobre o benefício fiscal:

Cláusula primeira (...)

§ 2º Para efeito de fruição do benefício previsto nesta cláusula, o
estabelecimento remetente deverá abater do preço da mercadoria o valor
equivalente ao imposto que seria devido se não houvesse a isenção
indicado expressamente na nota fiscal.

Porém, na esteira da legalidade, o CONFAZ aprovou o Convênio ICMS

37/97 (BRASIL, CONFAZ, 1997) que restringiu às áreas de livre comércio o
tratamento dispensado à Zona Franca de Manaus apenas no que se refere à
comercialização.
No âmbito do ICMS, os benefícios concedidos constituem-se em crédito
fiscal presumido na entrada, no território do Estado, de produtos industrializados ou
semielaborados de origem nacional, oriundos de outras unidades da federação,
sendo o crédito de 7% (sete por cento) para mercadorias vindas do Sul e Sudeste e
de 12% (doze por cento) para mercadorias procedentes do Norte, Nordeste, Centro-
Oeste e do estado do Espírito Santo, quando destinadas à comercialização na
ALCMS.
Além de o contribuinte se beneficiar da suspensão dos tributos, ou seja,
isenção do ICMS nas operações interestaduais, o valor que seria cobrado a título de

34
CTE/AP (AMAPÁ, 1997): Art. 9º. As isenções, incentivos e benefícios fiscais do imposto serão
concedidos ou revogados mediante Convênio celebrado nos termos da Lei Complementar nº 24, de
7 de janeiro de 1975, pelo Ministro de Estado da Fazenda e os Secretários de Estado da Fazenda,
Finanças ou Tributação dos Estados e do Distrito Federal e ratificado pelo Poder Executivo.
35
Convênio ICMS 52/92 (BRASIL, CONFAZ, 1992), de 25.06.92, que estende às Áreas de Livre
Comércio a isenção às remessas de produtos industrializados prevista no Convênio ICM 65/88
(BRASIL, CONFAZ, 1988), de 06.12.88.
 45

imposto é destacado como desconto financeiro no valor da Nota Fiscal. Esclareça-se

que esse crédito corresponde ao ICMS incidente na operação interestadual e
pertencente ao estado de origem da mercadoria, se devido fosse. O benefício não
se aplica, todavia, aos bens considerados supérfluos: bens de informática, armas e
munições, automóveis de passageiros, bebidas alcóolicas, perfumes, fumo e seus
derivados.36
Naquela ocasião, o Convênio ICMS 52/92 (BRASIL, CONFAZ, 1992) dispôs
que os créditos não seriam mantidos na origem,37 desvirtuando o benefício até então
concedido à Zona Franca de Manaus e trazendo um tratamento tributário
diferenciado, em detrimento ao concedido para as Áreas de Livre Comércio. O
entendimento foi superado com o advento do Convênio ICMS 71/11 (BRASIL,
CONFAZ, 2011) manifestando a concordância dos estados, por meio do CONFAZ,
na manutenção do crédito fiscal na origem, ao dispor que não se aplica a
determinação de estorno de crédito prevista no parágrafo único da cláusula primeira
do Convênio ICMS 52/92 (BRASIL, CONFAZ, 1992).
Assim sendo, a mercadoria nacional ou nacionalizada oriunda de qualquer
estado passa a ter tratamento diferenciado quando destinada à ALCMS. Isto quer
dizer que, em tese, as mercadorias entradas no território da ALCMS têm um preço
mais vantajoso e competitivo decorrente da isenção fiscal e do desconto financeiro
auferido.
Nas operações que destinem mercadorias aos municípios de Macapá e
Santana, no Estado do Amapá, o benefício fiscal referente ao ICMS é mantido pelos
demais 25 Estados e o Distrito Federal, uma vez que o crédito presumido concedido
corresponde à parcela devida ao estado de origem da mercadoria. Trata-se, pois de
um benefício em que todos os estados da Federação concordaram, contribuindo
com parcela de sua receita advinda do ICMS (da origem da mercadoria).
No entanto, a despeito da autorização do CONFAZ para garantir a
implantação da ALCMS, casos há em que são concedidos benefícios sem essa
prévia autorização, contrariando o preceito constitucional previsto no art. 155, §2º,
XII, “g”, e contribuindo para a guerra fiscal, 38 pela qual os entes federados

36
Decreto nº 517/92 (BRASIL, 1992), §4º do art. 5º.
37
Convênio ICMS 52/92 (BRASIL, CONFAZ, 1992): “Parágrafo único. Não será permitida a
manutenção dos créditos na origem”.
38
No Supremo Tribunal Federal existem hoje, mais de 30 Ações Diretas de Inconstitucionalidade
aguardando julgamento referente a benefícios fiscais em matéria de ICMS, concedidos sem a
 46

apresentam atrativos para atração de investimentos e, com isso, alavancam suas

economias.
Baratto (2005, p.132) ressalta que:

[...] outro aspecto preocupante é que se tornou comum a prática de

concessão de benefícios e incentivos fiscais na área do ICMS concedidos à
revelia do CONFAZ, com vistas a atrair novos empreendimentos, a imprimir
maior competitividade aos produtos fabricados no estado concedente, a
interferir na competitividade das empresas já instaladas.

O reflexo na economia do estado por meio da renúncia fiscal nas operações

para ALCMS implica no envolvimento de outros entes da Federação em apoiar com
parcela do ICMS que cabe à origem dos produtos.
Sobre esse aspecto, não cabe falar em guerra fiscal uma vez que os
benefícios destinados à implantação da ALCMS são legais e constitucionais do
ponto de vista jurídico, por terem se submetidos à aprovação, por unanimidade, de
todos os entes da Federação.
Porém, tais operações podem ensejar evasão fiscal, caracterizada pelo ilícito
tributário do não pagamento do tributo, previsto em lei. Madeira (2014, p. 479)
caracteriza a evasão fiscal como “hipótese de não se pagar, ou reduzir, determinado
tributo mediante meios ilegais, ou seja, é uma forma ilícita de se reduzir os encargos
tributários.”. A evasão pode se configurar através da fraude ou da sonegação.
A fim de salvaguardar os interesses do Fisco, hoje as Secretarias de
Fazenda se municiaram das mais variadas formas de controle, tais como a
implantação da Nota Fiscal eletrônica (NF-e), do Conhecimento de Transporte
eletrônico (CT-e), bem como dos sistemas de controle de fiscalização de trânsito de
mercadorias no âmbito nacional, como Protocolo de Internamento de Mercadoria
Nacional (PIN-e) e, no âmbito estadual, o Sistema de Fiscalização Eletrônica
Checkin-Gtran, destinado à fiscalização eletrônica de mercadorias e bens em
trânsito para o Estado do Amapá, oriundas de outras unidades da Federação.
No entanto, evasão tributária para se apropriar indevidamente e benefício
fiscal nem sempre são possíveis de serem evitadas, dada a complexidade da

observância do art. 155, II, § 2º, XII, “g” da CF/88 (BRASIL, 1988), isto é, sem a observância da Lei
Complementar nº 24/75 (BRASIL, 1975) que preconiza a concessão de benefícios no âmbito do
Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ. Hoje, tais benefícios são tidos por
inconstitucionais haja vista a sua concessão não observar aspectos formais que desautorizam tal
política.
 47

tributação e/ou exoneração bem como, as peculiaridades regionais envolvendo

questões fronteiriças de Estados limítrofes.

3.4 EVOLUÇÃO ECONÔMICA DO ESTADO

O FPE corresponde à receita de maior relevância pelo fato de o Fundo ser

um dos poucos instrumentos capazes de modificar o estágio de economia incipiente,
com poucos investimentos públicos e privados e precária infraestrutura no Estado do
Amapá.
Políticas de desenvolvimento regional não foram capazes de retirar o Amapá
da estagnação e da dependência. Apesar de ter havido melhoria nos indicadores de
desenvolvimento humano, a desigualdade aumentou e a renda per capita diminuiu,
no estado, desde a sua transformação em unidade federada.

Figura 2 Características territoriais do Amapá

Fonte: Amapá (2016b).

Em 1991, com a edição da Lei nº 8.387/91 (BRASIL, 1991c) a qual teve o

condão de alterar/ampliar a característica da ZFM com a abertura comercial, a
criação da ALCMS pretendeu incentivar o comércio como forma de atração de
investimentos para o então recém-criado Estado do Amapá e estabelecer uma
política de concessão de benefícios fiscais com a desoneração do principal imposto,
 48

o ICMS. Em termos atuais, os incentivos não gerariam condições para a criação de

um polo industrial dada a natureza comercial do benefício, diferentemente do que
ocorre com a ZFM.
Tavares (2013, p.16) ao “tratar do processo histórico de ocupação do
território brasileiro, ocorrido de forma sensivelmente heterogênea”, esclarece as
origens do atual contexto do Amapá:

[...] - Sudeste e Sul concentrando população e, consequentemente, a renda.

Regiões com economias sólidas, renda estável/crescente, e sustentada pela
população que, apesar de implicar maior demanda por serviços públicos,
proporciona oferta de mão de obra, alto consumo interno e investimentos
públicos e privados (incluindo-se os subsidiados);
- Norte, com certa similaridade ao Nordeste, na medida em que se
encontram áreas já com certo desenvolvimento (destaque para Belém e
Manaus). Entretanto, com ocupações pontuais e, em sua maioria,
extremamente recentes, é uma região com atividades econômicas limitadas,
concentrando-se no extrativismo e mineração. Como exceções pode-se citar
a Zona Franca de Manaus, que apresenta polo industrial por conta de um
tratamento tributário extremamente diferenciado.

Analisando a principal política de desenvolvimento para o Estado do Amapá,

o FPE, afirma Tavares (2013, p.17), que “pode-se ter a ideia equivocada de que
haveria uma concentração privilegiada em relação à população, quando na verdade,
é pequena - o Amapá possui, segundo o censo de 2010, 0,35% da população
nacional.”
Segundo o censo de 1980 a 2010, a economia amapaense manteve sua
participação relativa em relação ao PIB nacional, apesar do aumento da população.
Isto quer dizer, que o “Amapá apenas acompanhou a média de crescimento
nacional, o que repercutiu em um decréscimo da renda per capita no período.”
(TAVARES, 2013, p.24), conforme dados do PIB demonstrados na Tabela 1.

Tabela 1 PIB 1980/2010

Ano
1980 1990 2000 2010
AMAPÁ (vl) 4,5 23.256 2,4 bilhões 8,05 bilhões
AMAPÁ (%) 0,10% 0,20% 0,22% 0,22%
BRASIL 4.548 11,5 milhões 1,08 trilhões 3,67 trilhões
Fonte: IBGE e IPEA (apud TAVARES, 2013, p. 24).
 49

Tavares (2013, p. 24) conclui que esse fato é “uma confirmação da

manutenção de sua condição de dependência dos repasses federais e ausência de
uma política regional de desenvolvimento econômico que pudesse alterar sua
condição.”
Corroborando esse entendimento, dados do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística (IBGE) de 1999 a 2010 demonstram que, tanto a atividade comercial,
quanto a atividade industrial se desaqueceram, apesar dos incentivos concedidos, o
que afetou a empregabilidade da mão de obra local, que se reflete, também, no
setor de serviços dos municípios de Macapá e Santana (INSTITUTO BRASILEIRO
DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2016).
A Tabela 2 mostra a Participação (%) das atividades econômicas no Valor
Adicionado Bruto (VAB) a preços básicos do Município de Macapá, por setor de
atividade.

Tabela 2 Participação (%) das atividades econômicas no VAB Macapá

1999/2010
Ano
ATIVIDADE
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Agropecuária 0,66 0,62 0,60 0,60 0,43 0,50 0,47 0,60 0,71 0,60 0,52 0,50

Indústria 6,17 6,24 6,23 6,76 6,63 4,93 4,81 4,33 4,29 4,08 4,18 4,79

Serviços 56,91 57,93 57,87 58,59 57,00 58,41 57,11 58,42 57,60 57,97 57,82 57,41
Fonte: IBGE (apud SUFRAMA, 2014, p.17).

A Tabela 3 mostra a Participação (%) das atividades econômicas no VAB a

preços básicos do Município de Santana, por setor de atividade.

Tabela 3 Participação (%) das atividades econômicas no VAB Santana

1999/2010
Ano
ATIVIDADE
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Agropecuária 0,19 0,20 0,21 0,19 0,15 0,16 0,16 0,21 0,22 0,20 0,16 0,16

Indústria 5,14 4,95 4,54 4,08 4,63 3,92 3,75 2,29 3,01 2,62 2,45 3,06

Serviços 12,18 11,41 11,23 10,76 11,90 12,01 12,05 12,18 11,61 11,60 12,05 11,95
Fonte: IBGE (apud SUFRAMA, 2014, p.25).

Os dados mostram a pouca expressividade dos setores industriais e

agrícolas. O setor de serviços corresponde à maior participação no Valor Adicionado
Bruto em ambos os municípios, onde se encontra instalada a ALC.
 50

Evidencia-se, assim, que a política de atração de investimentos até então

implantada, não foi suficiente para impulsionar o Desenvolvimento Econômico do
estado, quiçá dos dois principais municípios.
É necessário ressaltar a carência em investimentos de toda ordem, e,
principalmente em infraestrutura necessária para sustentar a economia e, por
conseguinte, para atrair os investimentos que trarão consigo, o tão almejado
desenvolvimento da região. De modo geral, fazem parte da infraestrutura de uma
região as rodovias, as usinas hidrelétricas, os portos e aeroportos, as rodoviárias, os
sistemas de telecomunicações, as ferrovias, os sistemas de transmissão de energia,
que constituem a logística, além das redes de distribuição de água e de tratamento
de esgoto.
Carvalho (2002, p. 32) define logística como:

[...] o processo estratégico (porque acrescenta valor, permite a

diferenciação, cria vantagem competitiva, aumenta à produtividade e
rendibiliza a organização) de planejamento, implementação e controle dos
fluxos de materiais/produtos, serviços e informações relacionadas, desde o
ponto de origem ao ponto de consumo, de acordo com as necessidades dos
elementos a serem servidos pelo sistema logístico em causa.

A logística é fundamental para o Desenvolvimento Econômico da região e

sua ausência impede que as empresas desenvolvam adequadamente seus
negócios. Assim, infraestrutura pode se referir ao conjunto de elementos que
suportam uma estrutura de construção civil, que possibilitam a produção de bens e
serviços de uma sociedade, ou aos elementos tecnológicos que possibilitam o
tráfego de informações.39
Por exemplo, para que as empresas de um Estado possam exportar, são
necessários portos e aeroportos (elementos da infraestrutura) e este é um dos
principais gargalos, dada as “condições precárias de embarque para o exterior em
virtude da falta de infraestrutura portuária adequada.” (SUFRAMA, 2014, p.38).
O município de Santana, segundo maior município do estado e sob a
abrangência da ALC, tem posicionamento estratégico para a exportação de produtos
brasileiros para os mercados europeu, asiático, americano e caribenho. Porém, no
que se refere à logística, o estado depende do escoamento via modal fluvial pelo

39
Infraestrutura, in Dicionário Priberam da Língua Portuguesa,
2008/2013, http://www.priberam.pt/dlpo/infra-estrutura, acesso em 06-09-2016.
 51

Porto de Santana, construído na década de 1950, pela Indústria de Comércio de

Minérios (ICOMI), para o embarque de manganês.
Atualmente, além de escoar minérios, o Porto de Santana também é local de
embarque e desembarque de contêineres e vem recebendo investimentos para a
construção de silos de grãos, ainda em fase inicial (SUFRAMA, 2014, p. 24). Em
2013, as atividades foram paralisadas em decorrência do desabamento de um
terminal privado e atualmente continua em fase de construção.
Por outro lado, o estado tem deficiências, dada a sua característica
extrativista, e, por cerca de 50 anos, dependeu da exploração do setor da mineração
(manganês), não gerando riqueza para o estado, visto que a produção é destinada
ao mercado externo, não incidindo tributação sobre a saída dessas mercadorias,
conforme o mandamento constitucional (BRASIL, 1988, art. 155, §2º, X, “a”).
Quanto à exportação, o Gráfico 2 mostra o desempenho da balança do
Amapá, no período de 1998 a 2014, expresso em mil dólares.

Gráfico 2 Desempenho da balança de exportação do AP - 1998-2014 (U$ mil)

700,000

602,792
600,000

447,241

425,348
416,167
352,978

500,000

400,000
192,573

300,000
127,981
127,980
76,511

200,000
46,884

182,839
35,999
62,352

19,563
45,028

30,466

16,367

100,000

0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fonte: Amapá (2016b).

Como se observa, a balança comercial de exportação para o exterior vem

caindo significativamente desde 2011, com o declínio da atividade mineral.
 52

A Tabela 4 apresenta a balança de exportação, por produto.

Tabela 4 Comércio exterior, por produto

Produtos US$ FOB
1 ouro em barras, fios e perfis de seção maciça 184.785.109
2 minérios de ferro não aglomera. e seus conc. 154.051.875
3 madeira de não coníferas, em estilhas ou pa 61.983.967
4 outs. frutas, partes de plantas, prepars/conserv 12.033.699
5 sucos (sumo) de outras frutas, n/fermen.s/adic. 8.576.395
6 soja, mesmo triturada, exceto para semeadura 2.825.187
7 armações e cabos, de madeira, de ferramentas 717.143
8 palmitos preparados ou conservados 124.878
9 consumo de bordo - combustíveis e lubrif. 124.445
10 outras madeiras serradas/ cortadas em folhas 62.811
11 farinha de trigo 51.938
12 outras bijuterias 9.244
Fonte: Amapá (2016b).

Da análise da Tabela 4, se observa que o ouro é o mineral de maior

extração (US$ FOB 184.785.109), seguido do minério de ferro (US$
FOB154.051.875), além da exploração de madeira de não coníferas, em estilhas
(US$ FOB 61.983.967).
As Tabelas 5 e 6 apresentam, respectivamente, dados de número de
empresas e pessoal ocupado, por setor da economia do Amapá, nos anos de 2013 e
2014.

Tabela 5 Nº de empresas por setor da economia do Amapá 2013/2014

Setor 2013 2014
Agro 52 38

Indústria 946 878

Comércio 4.300 3.859
Serviços 2.967 2.630
Adm. Pública 61 65
Total 8.326 7.470
Fonte: Amapá (2016b).
 53

Tabela 6 Pessoal ocupado por setor da economia do Amapá 2013/2014

Setor
2013 2014
Agro 153 192

Indústria 14.004 13.563

Comércio 29.977 29.666
Serviços 29.513 29.120
Adm. Pública 48.635 53.740
Total 122.282 126.281
Fonte: Amapá (2016b).

Pela análise das Tabelas 5 e 6, observa-se que as atividades industrial e

agropecuária são incipientes. O setor que representa maior empregabilidade advém
da atividade comercial. Importante ressaltar, ainda, que a economia depende das
atividades governamentais e a Administração Pública emprega grande parte da mão
de obra, conforme dados de 2013/2014. (SUFRAMA, 2014, p. 17,18).
No tocante à matriz energética (BRASIL, 1988, art. 155, § 2º, X, “b”), esse é
um dos desafios a serem superados, uma vez que, desde 1990, o sistema isolado,
alicerçado na exploração de usinas termelétricas não ofereceu suporte para a
atração de investimentos. Com a interligação do estado ao Linhão de Tucuruí, em
2015, há uma promessa para o abastecimento da população, sendo que a
construção de hidrelétricas se prestará para o abastecimento do mercado livre
nacional, não gerando riqueza para o estado.
No entanto, a Companhia de Eletricidade do Amapá (CEA), única
distribuidora de energia do Estado, apresenta um quadro deficitário, o que gerou o
processo de federalização da empresa. Hoje, as indústrias instaladas reclamam das
constantes oscilações de energia e da precariedade do sistema de comunicação e
de transmissão de dados, o que resultou no perfil da economia atual, cujo
crescimento do comércio ficou condicionado à capacidade de aumento da oferta de
energia, durante mais de 25 anos.
Convém ressaltar, todavia, a importância da Integração do Arco Norte. A
parceria entre o Brasil, Guianas e Suriname prevê estudos de viabilidade para
identificar e avaliar a demanda e opções de fornecimento de eletricidade e para
explorar a interconexão elétrica entre Suriname, Guiana, Guiana Francesa e os
estados de Amapá e Roraima. Após a Rio+20, foi assinado o Memorando de
 54

Entendimento (MOU), entre as empresas de energia elétrica dos países, a Agência

Francesa de Desenvolvimento (AFD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID), para esse projeto, que consta da Iniciativa de Energia Sustentável para Todos
na América Latina e no Caribe. (BANCO INTERAMERICANO DE
DESENVOLVIMENTO, 2013).
Diante de todo o perfil de estado consumidor dos grandes centros, por meio
da concessão de benefícios, em meados de 2011 a 2015, o Governo do Estado
obteve junto ao CONFAZ autorização para desonerar do ICMS alguns segmentos
econômicos, tais como mineração, metalurgia, zona portuária e agrícola, a fim de
atrair investimentos.
A iniciativa se deu com base na lei de incentivos industriais do Amapá, qual
seja a Lei nº 144, de 28 de janeiro de 1994 (AMAPÁ, 1994), que dispõe sobre os
mecanismos e instrumentos relativos à política de incentivos ao desenvolvimento
industrial do Estado do Amapá e seus objetivos, e dá outras providências. Tal Lei,
ainda em vigor, foi editada com vistas a implementar uma política de
desenvolvimento industrial com a concessão de benefícios e/ou incentivos às
indústrias em geral que se instalassem no Estado.40 Prevê, em seu art. 8º, todas
ordem de benefícios a serem concedidos, entre eles, locatícios, financeiros e
tributários e, em caso de desoneração do ICMS, prevê a anuência do CONFAZ para
a concessão (AMAPÁ, 1994, art. 8º, §2º).
Excepcionalmente ao previsto com a implantação da ALCMS, que respeita o
princípio da legalidade e alberga a autorização do CONFAZ, outros benefícios são
concedidos sem autorização, mas não são suficientes para a atração de
investimentos.
Outra tentativa de se reverter o quadro de falência das ALCs, foi a edição da
Lei nº 11.898, de 8 de janeiro de 2009 (BRASIL, 2009b) que, eu seu art. 26 prevê, a
criação da Zona Franca Verde.41 Isso quer dizer que, no âmbito das áreas, há a

40
Art. 2º A Política de incentivos ao desenvolvimento industrial do Estado do Amapá dispõe sobre
benefícios e/ou incentivos às indústrias em geral que utilizam matéria - prima, insumos e
implementos, preferencialmente produzidos no Estado, e tem como diretrizes básicas estimular: I – a
interiorização da atividade industrial; II - a formação de entidades empresariais comunitárias
constituídas para a exploração das atividades industriais e outros empreendimentos industriais
abrangidos nos objetivos desta Lei
41
Art. 26. Os produtos industrializados na área de livre comércio de importação e exportação de que
o o o
tratam as Leis n 7.965, de 22 de dezembro de 1989, n 8.210, de 19 de julho de 1991, n 8.387, de
o
30 de dezembro de 1991, e n 8.857, de 8 de março de 1994, ficam isentos do Imposto sobre
 55

isenção do IPI quando houver a industrialização de produtos em cuja composição

final haja preponderância de matérias-primas de origem regional, provenientes dos
segmentos animal, vegetal ou mineral. Referida lei foi regulamentada pelo Decreto
nº 8.597, de 18 de dezembro de 2015 (BRASIL, 2015), que estabelece a forma como
o benefício da isenção do IPI será apropriado e as vedações para a sua aplicação.
Contudo, cumpre salientar que será necessário esforço político para que tal
benefício não se torne inócuo, visto que estados como o Amapá, com grande parte
de seu território com áreas de preservação ambiental e a incipiente produção de
referidas matérias-primas, poucas perspectivas se vislumbram quanto à efetividade
dessa desoneração.
Ressalte-se que a Lei nº 11.898/09 (BRASIL, 2009b) não faz referências a
outras desonerações federais, a exemplo do PIS/COFINS, ou estaduais, como o
ICMS. Tal omissão leva a crer que serão necessárias alterações legislativas para
que tais benefícios sejam contemplados, tal qual se prevê na ZFM.
Ainda no contexto da evolução econômica do Amapá, fazendo-se uma análise
contextualizada com o restante do país, verifica-se que, além da falta de um modelo
de desenvolvimento nacional integrado, com uma visão ampliada e global de todas
as regiões, o Brasil é um país que padece de uma insuficiência financeira 42
relacionada às políticas expansionistas de recursos humanos (pisos nacionais, tetos,
etc.) e de estímulo ao crédito (com concessões que não são compatíveis com o atual
crescimento), promovidas pela própria União, fato que repercute nas finanças
estaduais.
Com a atual crise, que afeta diretamente os estados, a União, uma das
principais responsáveis pela situação, diz que cada um deve cuidar do seu equilíbrio
fiscal. Em grave crise financeira, os estados se movimentam para receber de volta
parte dos incentivos fiscais concedidos ao setor privado.
Como exemplo de iniciativas nesse sentido, citam-se os estados da Bahia,
Pernambuco e Alagoas, que já aprovaram suas leis, e o Rio de Janeiro, que também
propôs um projeto de lei que estabelece a devolução, pelas empresas beneficiadas
por incentivos fiscais, de 10% do valor do subsídio a cada ano. Tanto os projetos

Produtos Industrializados, quer se destinem ao seu consumo interno, quer à comercialização em

qualquer outro ponto do território nacional.
42
http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/06/1786313-estados-e-municipios-estao-acumulando-
dividas-diz-economista.shtml.
 56

quanto as leis já aprovadas têm por base o Convênio ICMS 42/16 (BRASIL,
CONFAZ, 2016), de 3 de maio de 2016, pelos estados, no âmbito do CONFAZ.
Na prática, se uma empresa recebeu benefícios por vários anos, por exemplo,
a contribuição não será cobrada sobre todo o período, mas apenas sobre os
incentivos dos quais a empresa usufruir a partir da aprovação da lei proposta.
Os governadores menos endividados aguardam o aval do Tesouro para fazer
novos empréstimos no mercado interno e externo, mas essas autorizações não
devem vir tão cedo. Na visão de André Horta43 (TOMAZELLI; FERNANDES, 2016),
“os empréstimos não vão resolver a crise, precisamos de ajuda financeira que venha
para o caixa”, sendo que boa parte dos pedidos de crédito têm como finalidade
investimentos em infraestrutura.

43
André Horta é Secretário de Fazenda do Estado do Rio Grande do Norte e atual Presidente do
Comitê de Secretários de Fazenda (COMSEFAZ).
 57

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este trabalho provocou a reflexão sobre a concessão de benefícios fiscais e a

conquista do desenvolvimento regional, tendo por foco a Área de Livre Comércio de
Macapá e Santana e o desenvolvimento do Estado do Amapá.
O esgotamento da Área de Livre Comércio, ao não atingir seu objetivo de
desenvolvimento, criou mais um gargalo para o estado superar, visto que, do ponto
de vista jurídico pelo qual foi criada, a ALCMS está fadada à falência, por não se
sustentar sem infraestrutura de hidrovias, energia, portos, aeroportos e
comunicação.
Mesmo diante de tentativas para melhorar o perfil econômico do Amapá, é
possível afirmar que ainda não há uma política tributária estratégica de atração de
investimentos que garanta o efetivo desenvolvimento, pelo viés da concessão de
benefícios fiscais.
Não há dúvida de que houve deslocamento da matriz industrial no Brasil nos
últimos 40 anos, mas não ficou comprovado que tal alteração se reverteu na
melhoria das condições de vida das regiões beneficiadas. Por um longo tempo,
benefícios fiscais impulsionaram a economia, por pressão de grandes segmentos
econômicos, como, por exemplo, o automobilístico e a linha branca.
Conclui-se pois, que a política tributária de concessão de benefícios fiscais no
âmbito do ICMS não está clara, quando se avaliam os instrumentos normativos
veiculadores de isenções, remissões, subsídios e outros benefícios geradores de
renúncia de receita. Junte-se a esse aspecto, a falta de análise dos efeitos que as
concessões geram sobre as finanças públicas, bem como se os objetivos sociais e
de desenvolvimento para o Estado do Amapá foram atingidos.
O fato é que, ao se concederem benefícios, não se fazem estudos razoáveis
que demonstrem o custo para o Estado, ou seja, os benefícios são usufruídos por
poucos e suportados por todos.
No caso do Estado do Amapá, a situação atual de pendência de recursos da
União se deve à falta de um plano de atração de investimentos em larga escala que
contemple uma matriz econômica que gere receita para o estado, considerando-se o
fato de ser um ente consumidor dos produtos produzidos no Centro-Sul do país.
 58

Não há, no estado, recursos suficientes para alavancar investimentos, nem

decorrentes de receita própria, nem decorrentes de receita derivada de empréstimos
ou de repasses federais.
Deve-se considerar, ainda, que o benefício fiscal, por si só não é
determinante na decisão do investidor. Fatores como educação, infraestrutura e
estabilidade político institucional são primordiais para a atração de investimentos, o
que não se resume em comercialização de mercadorias desoneradas, característica
principal da ALCMS.
Resgatando-se a problemática proposta neste trabalho: em que medida a
adoção de uma política tributária concernente à previsão de concessão de
benefícios fiscais contribui para o Desenvolvimento Econômico do Estado do
Amapá, e por conseguinte para o desenvolvimento nacional?, é possível
concluir que, passados mais de 20 anos de sua implantação, a Área de Livre
Comércio de Macapá e Santana não alcançou seu principal objetivo. Os benefícios,
no caso das ALCs, não atingem os processos de industrialização e nem os polos
agropecuários, o que pode explicar, em grande parte, o insucesso da iniciativa.
 59

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