Primazia das regras do BIRD em licitações com recursos internacionais

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 028.
518/2014-4
GRUPO I – CLASSE III – Plenário

TC 028.518/2014-4
Natureza: Consulta
Consulente: Guido Mantega, então Ministro de Estado da Fazenda
Unidade: Administração Pública Federal
SUMÁRIO: CONSULTA FORMULADA POR MINISTRO DA

FAZENDA. CONHECIMENTO. LICITAÇÕES
INTERNACIONAIS. INCOMPATIBILIDADE DAS REGRAS
LICITATÓRIAS DO BIRD COM O § 4º DO ART. 42 DA LEI
8.666/1993. PREVALÊNCIA DAS PRIMEIRAS, CONFORME §
5º DO ART. 42 DA LEI 8.666/1993. RESPOSTA AO
INTERESSADO. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Transcrevo a seguir a instrução, lavrada no âmbito da Selog (peça 5), acerca de consulta
formulada pelo Ministro da Fazenda sobre a aplicação de regras específicas da Lei 8.666/1993 em
licitações públicas brasileiras financiadas com recursos do Banco Internacional para Reconstrução e
Desenvolvimento (BIRD), cujas conclusões obtiveram anuência dos dirigentes da unidade.
“INTRODUÇÃO
1. Trata-se do Ofício 286/MF, de 14/10/2014, por meio do qual o então Ministro de Estado
da Fazenda (MF) Guido Mantega consulta o Tribunal a respeito da correta aplicação dos §§ 4º e 5º
do art. 42 da Lei 8.666/1993. Especificamente, o propósito da consulta é, conforme consta à peça 1, p.
7:
‘[...] sanar dúvida sobre o entendimento do e. TCU, a respeito de efetividade de regras
licitatórias do BIRD, à luz da legislação brasileira, com caráter normativo, ex vi do art. 264, § 3º, do
RICTU, para futuras contratações de operações de crédito externo por entidades da Administração
Pública direta e indireta da esfera federal’ (grifos no original).
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
2. A presente consulta deve ser conhecida, uma vez que formulada por autoridade que
possui legitimidade para tanto, acerca da aplicabilidade, em tese, de dispositivos legais concernentes
à matéria de competência deste Tribunal, contém a indicação do seu objeto e encontra-se formulada
articuladamente e instruída com base em parecer da Procuradoria -Geral da Fazenda Nacional
(PGFN), de modo que se encontram satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264,
inciso VI, e §1º, do Regimento Interno.
3. Também se encontra satisfeito o requisito constante do § 2º do art. 264 do RI/TCU que
exige que as autoridades consulentes demonstrem a pertinência temática da consulta às respectivas
áreas de atribuição das instituições que representam. No caso presente, a teor do que dispõem os arts.
32 e 40 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), cabe ao Ministério da
Fazenda verificar, previamente, os limites e condições dos pleitos de operação de crédito celebráveis
entre o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) e a República Federativa
do Brasil, na qualidade de mutuária, ou fiadora de entidades da Administração Indireta Federal,
cujas contratações são, a rigor, objeto de autorização prévia do Senado Federal, conforme preconiza
o art. 52, V, da Constituição Federal.
EXAME TÉCNICO
Argumentos do Consulente
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4. A Consulta encontra-se instruída com base nos subsídios jurídicos constantes do Parecer
PGFN/COF 1688/2014, da PGFN. Em síntese, o fundamento da consulta consiste ‘na necessidade de
o MF obter esclarecimento do e. TCU quanto à efetividade dos critérios de avaliação de propostas
descritos no subitem 2.21 das Diretrizes de Aquisições do Grupo Banco Mundial, cujas regras
encontram fundamento de vigência, para serem utilizadas em licitações públicas brasileiras
financiadas com recursos do BIRD, no comando do art. 42, § 5º, da Lei de Licitações e Contratações
(LLC)’ (peça 1, p. 8) - grifos no original.
5. Conforme aponta a PGFN, a jurisprudência do TCU quanto à aplicabilidade do disposto
no § 5º do art. 42 da Lei 8.666/1993, abaixo transcrito, esposa o entendimento de que em situações de
conflito entre as regras licitatórias de organismos internacionais e as da legislação brasileira, há
primazia de aplicação das primeiras, em lugar das últimas (Acórdãos 2.690/2008, 1.312/2009 e
1.718/2009, todos do Plenário):
‘§ 5º Para a realização de obras, prestação de serviços ou aquisição de bens com recursos
provenientes de financiamento ou doação oriundos de agência oficial de cooperação estrangeira ou
organismo financeiro multilateral de que o Brasil seja parte, poderão ser admitidas, na respectiva
licitação, as condições decorrentes de acordos, protocolos, convenções ou tratados internacionais
aprovados pelo Congresso Nacional, bem como as normas e procedimentos daquelas entidades,
inclusive quanto ao critério de seleção da proposta mais vantajosa para a administração, o qual
poderá contemplar, além do preço, outros fatores de avaliação, desde que por elas exigidos para a
obtenção do financiamento ou da doação, e que também não conflitem com o princípio do julgamento
objetivo e sejam objeto de despacho motivado do órgão executor do contrato, despacho esse ratificado
pela autoridade imediatamente superior’.
6. Todavia, segundo o órgão consulente, o TCU teria caído em contradição com sua
jurisprudência quando, no voto que fundamentou o Acórdão 2.238/2013 – Plenário, ao efetuar
apontamentos em edital de licitação de sociedade de economia mista controlada pela União, teria
interpretado, em seu subitem 10.6, como também obrigatória a aplicação do § 4º do art. 42 da Lei de
Licitações e Contratos (LLC), abaixo reproduzido, cuja regra prevê a necessidade de inclusão, no
julgamento das propostas de licitantes estrangeiros, de valores tributários que seriam devidos
exclusivamente pelo licitante nacional em operações finais de venda (peça 1, p. 9 e 16):
‘§ 4º Para fins de julgamento da licitação, as propostas apresentadas por licitantes
estrangeiros serão acrescidas dos gravames consequentes dos mesmos tributos que oneram
exclusivamente os licitantes brasileiros quanto à operação final de venda’.
7. A PGFN cita que, diante de tal fato, a estatal fora notificada pelo TCU a respeito da
ausência de previsão de equalização das propostas ofertadas pelos licitantes nacionais e estrangeiros,
de forma a estimar o impacto de impostos e taxas alfandegárias incidentes sobre o processo de
importação de produtos eventualmente adjudicados a licitantes de outros países, o que estaria
configurando desobediência aos princípios da isonomia, da eficiência e do julgamento objetivo da
licitação (peça 1, p. 9 e 18). Para o consulente, a aplicação concomitante dos dois parágrafos é
impossível por serem incompatíveis.
8. A Procuradoria cita, em seguida, lição dos doutrinadores Rafael Wallbach e Sidney
Bittencourt, no sentido de afirmar o protecionismo do tratamento dado ao empresariado nacional no
conteúdo do art. 42, § 4º, da LLC, mas ressaltando que tal aspecto não pode encontrar espaço de
aplicação concomitante com as regras licitatórias geradas à luz do Convênio Constitutivo do BIRD,
em especial em razão das normas constantes no subitem 2.21 das Diretrizes de Aquisições do Banco
Mundial.
9. A PGFN se dedica, então, à análise das condições impostas pelo § 5º do art. 42 da LLC,
para que possam ser afastados os critérios de seleção da proposta mais vantajosa por ela previstos,
em prestígio da utilização dos critérios das agências oficiais de crédito e dos organismos financeiros
internacionais de que o Brasil faça parte (peça 1, pp. 26-27).

10. A Procuradoria menciona que, como membro do BIRD, o Brasil está vinculado ao
Convênio Constitutivo de Bretton Woods e, portanto, às Diretrizes de Aquisições do Grupo Banco
Mundial (peça 2), que, em seu subitem 2.21, abaixo transcrito, juntamente com as notas de rodapé,
estabelecem os procedimentos de aquisições (p. 2, pp. 23-24). Importa mencionar que esse documento
foi reeditado em janeiro de 2011 (a versão designada pela PGFN é de maio de 2004), contudo o
subitem 2.21 e suas respectivas notas de rodapé não sofreram mudanças significativas:
‘2.21 Os licitantes deverão cotar seus preços em base CIP 40 (local de destino) para todos os
bens manufaturados no exterior e que serão importados. Os preços de bens previamente importados
deverão ser cotados em base CIP (local de destino) separadamente, indicado o montante efetivo
correspondente a taxas alfandegárias e impostos de importação já pagos. Os preços de bens
manufaturados no país do mutuário deverão ser cotados em base EXW41 (Ex Works, na origem ou
disponível no mercado), acrescentando o custo do transporte e do seguro internos até o local de
destino. Os licitantes poderão providenciar transporte marítimo e de outro tipo e os respectivos
seguros, fornecidos por qualquer fonte elegível.42 Quando for exigida a instalação, operação ou
outros serviços semelhantes, como no caso dos contratos de ‘fornecimento e instalação’, o licitante
terá que cotar esses preços.
[Nota de Rodapé] 40 Para mais definições, consulte a versão atual do Incoterms 2010,
revisto de tempos em tempos e publicado pela Câmara Internacional de Comércio (ICC), 38 Cours
Albert 1er, 75008 Paris, França. CIP significa transporte e seguro pagos até (local de destino
designado). Esse termo poderá ser usado independentemente do meio de transporte, incluindo
transporte multimodal. O CIP não inclui o pagamento de tarifas aduaneiras e outros impostos de
importação, cuja responsabilidade é do mutuário, no caso de bens previamente importados ou que
serão importados. No tocante aos bens previamente importados, o preço CIP cotado deverá ser
diferente do valor original de importação dos bens declarados à alfândega e incluir qualquer
abatimento ou acréscimo determinado pelo agente ou representante local, bem como todos os custos
locais, exceto as tarifas e impostos de importação, que serão pagos pelo comprador.
[Nota de Rodapé] 41 O preço EXW deverá incluir todas as tarifas aduaneiras, impostos
sobre vendas e outras taxas já pagas ou devidas sobre componentes e matérias-primas utilizados na
produção ou montagem do equipamento oferecido na proposta. A categoria bens manufaturados
abrange os bens montados. (grifos presentes no original)
11. Tomando por base o subitem acima mencionado, o órgão consulente preparou as
tabelas constantes da peça 1, pp. 30-32, que simplifica a forma de avaliação das propostas de acordo
com a origem dos bens.
12. Para reforçar a incompatibilidade entre os critérios previstos para a modalidade
Licitação Pública Internacional (LPI), constantes do subitem 2.21 das Diretrizes de Aquisições do
Grupo Banco Mundial, e o critério previsto no art. 42, § 4º, da LLC, a PGFN destaca que:
a) ao contrário da LLC, ‘os critérios de avaliação de propostas não levam em consideração
a nacionalidade do licitante, mas a origem do bem, o eventual momento de sua importação ao Brasil e
o estágio final de sua produção’ (grifos no original); e
b) diversamente do que estabelece a Lei de Licitações, ‘os critérios de avaliação da LPI não
incluem os tributos de operação final de venda ao poder licitante, como fator numérico a ser
considerado para efeitos de comparação entre propostas’; (grifos no original).
13. De acordo com a PGFN, nessas condições, qualquer licitante brasileiro poderia
participar de licitações realizáveis pela Administração Pública brasileira, com recursos e regras
1icitatórias oriundas do Grupo Mundial, por meio de propostas que tenham por objeto a importação
de bens nos moldes do subitem 2.21 das Diretrizes de Aquisições do Grupo Banco Mundial.
14. Ressalta, ainda, que a alínea ‘b’ do subitem 1.2 das Diretrizes de Aquisições do Banco
Mundial, abaixo reproduzida, estabelece que os certames licitatórios dos mutuários daquele grupo de
crédito internacional devem ser submetidos ao princípio da igualdade:

‘1.2 Compete ao mutuário a responsabilidade pela implementação do projeto e, por

conseguinte, pela outorga e administração de contratos abrangidos pelo empréstimo. Por sua vez, o
Banco, de acordo com seus Atos Constitutivos, deve ‘assegurar que o produto de qualquer empréstimo
seja utilizado, tão somente, para os propósitos que motivaram a concessão do empréstimo, com a
devida atenção às considerações de economia e eficiência e independentemente de influências ou
considerações políticas ou não-econômicas’, estabelecendo procedimentos detalhados visando a
consecução desse objetivo. Embora as normas e os procedimentos específicos de aquisições, a serem
observados na implementação de um projeto, dependam, na prática, de circunstâncias peculiares a
cada caso, o Banco respalda seus requisitos em quatro princípios:
[...]
(b) o interesse do Banco em oferecer a todos os licitantes elegíveis de países desenvolvidos
e em desenvolvimento as mesmas informações e igual oportunidade de competir para o fornecimento
de bens e obras financiados pelo Banco’.
15. Entende a PGFN que os critérios das Diretrizes de Aquisições do Banco Mundial não
excluem a possibilidade de inclusão de tributos devidos no exterior e os respectivos custos de
transporte até o Brasil, que, em regra, seriam devidos por qualquer licitante no exterior, mas também
não incluem os tributos da operação final de venda para efeitos de avaliação e comparação entre
propostas, qualquer que seja a nacionalidade ou origem do bem objeto do certame, por interpretação
do já mencionado subitem 2.21 das Diretrizes de Aquisições do Grupo Banco Mundial, combinado
com as respectivas notas de rodapé.
16. Após enfatizar, com base na doutrina de Marçal Justen Filho, que as Diretrizes de
Aquisições do Banco Mundial se harmonizam com os princípios da impessoalidade e da objetividade
do julgamento, conclui:
‘a) quanto ao mutuário, os critérios de precificação descritos no aludido subitem 2.21 das
Diretrizes de Aquisições do Banco Mundial constituem regra de aplicação geral, pois devem ser
aplicados em licitações realizáveis em todos os países membros do grupo;
b) quanto à nacionalidade do licitante, essas regras não fazem distinção quanto à
nacionalidade do licitante; e
c) quanto à necessidade de previsão em edital, as condições de precificação devem constar
dos editais.’
17. Em razão desses aspectos, deduz que os critérios constantes do subitem 2.21 das
Diretrizes de Aquisições do Banco Mundial contém todos os elementos básicos que proporcionariam a
avaliação objetiva das possíveis propostas licitatórias, adequando-se, portanto, aos princípios
constantes do art. 37 da Constituição Federal.
18. Por fim, apresenta, no essencial, as seguintes conclusões (peça 1, pp. 38-42):
a) a jurisprudência do TCU esposa o entendimento de que, em caso de conflito entre regras
licitatórias de organismos internacionais e da legislação brasileira, devem ser utilizadas as primeiras,
em detrimento das últimas;
b) o motivo da consulta consiste na necessidade de se obter, em tese, esclarecimento quant o
à interpretação dos itens 10, 10.4 a 10.7, 2.34 e 2.35 do voto e subitem 9.3.1 do Acórdão 2.238/2013 –
Plenário;
c) ao contrário do art. 42, § 4º, da LLC, os critérios de avaliação da LPI não levam em
consideração a nacionalidade do licitante, mas a origem do bem, o eventual momento de sua
importação ao Brasil e o estágio final de sua produção;
d) os critérios de avaliação da LPI não incluem os tributos de operação final de venda ao
poder licitante como fator numérico a ser considerado para efeitos de comparação entre propostas; e
e) os critérios de precificação do subitem 2.21 das Diretrizes de Aquisições do Banco
Mundial obedecem aos princípios da igualdade e eficiência, bem como ao princípio do julgamento
objetivo das propostas.
Análise

19. O ponto central dos presentes autos consiste em averiguar a aplicabilidade simultânea
dos parágrafos 4º e 5º do art. 42 da Lei 8.666/1993 aos casos de licitações internacionais financiadas
com recursos do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD).
20. Primeiramente, convém dispor sobre o conceito de licitação internacional. Lucas Rocha
Furtado (FURTADO, Lucas Rocha. Curso de licitações e contratos administrativos: teoria, prática e
jurisprudência; Atlas, 2001) faz a seguinte consideração:
‘Cumpre observar que é considerada licitação internacional aquela em que a
Administração promove sua divulgação no exterior, convocando empresas regidas e constituídas por
leis de países estrangeiros para participar do certame. Lembramos que em uma licitação normal (que
não seja internacional), para a aquisição pela Administração de determinados produtos, nada impede
que empresas estrangeiras apresentem propostas. Somente quando a divulgação do certame for feita
no exterior, será ela considerada internacional’.
21. O art. 42 da Lei 8.666/1993 regulamenta as licitações de âmbito internacional, in
verbis:
‘Art. 42. Nas concorrências de âmbito internacional o edital deverá ajustar-se às diretrizes
da política monetária e do comércio exterior e atender às exigências dos órgãos competentes.
§ 1º. Quando for permitido ao licitante estrangeiro cotar preço em moeda estrangeira,
igualmente o poderá fazer o licitante brasileiro.
§ 2º. O pagamento feito ao licitante brasileiro eventualmente contratado em virtude da
licitação de que trata o parágrafo anterior será efetuado em moeda brasileira, à taxa de câmbio
vigente no dia útil imediatamente anterior à data do efetivo pagamento. [Redação dada pela Lei
8.883/1994]
§ 3º. As garantias de pagamento ao licitante brasileiro serão equivalentes àquelas
oferecidas ao licitante estrangeiro.
§ 4º. Para fins de julgamento da licitação, as propostas apresentadas por licitantes
exclusivamente os licitantes brasileiros quanto à operação final de venda.
§ 5º. Para a realização de obras, prestação de serviços ou aquisição de bens com recursos
inclusive quanto ao critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, o qual
pela autoridade imediatamente superior. [Redação dada pela Lei 8.883/1994]
§ 6º. As cotações de todos os licitantes serão para entrega no mesmo local de destino ’.
22. Quando se autoriza a participação em licitações de empresas sediadas no estrangeiro,
surgem temas jurídicos que podem exigir debates complexos. Começando-se pelo § 3º do referido
artigo da LLC, observa-se que o dispositivo estabelece a equivalência entre as garantias prestadas
pelos licitantes brasileiros e competidores estrangeiros. Tal parágrafo coaduna-se com o princípio da
isonomia (art. 3º, § 1º, II, da Lei 8.666/1993), que determina a proibição de tratamento diferenciado
entre empresas brasileiras e estrangeiras.
23. Marçal Justen Filho (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e
Contratos Administrativos; 2009, p. 555) reafirma que não haverá discriminação em detrimento do
licitante estrangeiro, como igualmente proíbe-se tratamento menos favorável ao competidor nacional.
24. Já em referência ao § 4º do art. 42, Jessé Torres Pereira Júnior (PEREIRA JÚNIOR,
Jessé Torres. Comentários à lei de licitações e contratações da administração pública; 2003, p. 454)
menciona que dito dispositivo visa ‘acrescer ao preço da proposta formulada por estrangeiro os

mesmos encargos com que a lei tributária brasileira onera a compra e venda ajustada entre
nacionais, com o fito de propiciar equanimidade entre os preços’. Sem adentrar no fato de que não há
menção no dispositivo de como isso pode ser feito e, portanto, suas implicações, a regra tem claro
intento de proteger os licitantes brasileiros, ao buscar minorar os efeitos dos encargos tributários que
incidem sobre os licitantes nacionais.
25. O § 5º do art. 42 da Lei 8.666/1993 permite que sejam admitidas as condições
decorrentes de acordos, protocolos, convenções ou tratados internacionais aprovados pelo Congresso
Nacional, bem como as normas e procedimentos daquelas entidades, inclusive quanto ao critério de
seleção da proposta mais vantajosa para a Administração.
26. Para Rafael Wallbach (SCHWIND WALLBACK, Rafael. Licitações Internacionais;
2013, pp. 79-80), a realização de licitações mediante a aplicação de regras contidas em acordo,
protocolos, convenções e tratados não deriva propriamente do disposto no artigo 42, § 5º, da Lei
8.666/1993, mas do fato de que, se devidamente aprovados pelo Congresso Nacional e promulgados
pelo Presidente da República, passam a fazer parte da ordem jurídica nacional, com status de lei
ordinária (art. 49, inc. I, da CF).
27. Na prática, o § 5º do artigo 42 permite o afastamento da própria Lei 8.666/1993, desde
que a concorrência internacional seja realizada com recursos provenientes de financiamento ou
doação oriundos de agência oficial de cooperação estrangeira, mas a não incidência da referida
norma legal não é automática, pois é necessário o preenchimento de determinados pressupostos,
apontados um a um pelo órgão consulente na tabela à peça 1, pp. 26-27.
28. Em suma, os pressupostos indispensáveis à não aplicação da LLC, em sede de licitação
internacional, são os seguintes: 1) a contratação futura seja financiada com recursos oriundos do
estrangeiro, desembolsados por agência oficial de cooperação estrangeira ou organismo financeiro
multilateral de que Brasil faça parte; 2) a não incidência da Lei 8.666/1993 seja uma condição
essencial imposta pela agência de cooperação estrangeira ou organismo financeiro multilateral; 3) a
norma e o procedimento do organismo internacional não conflitem com o princípio do julgamento
objetivo; e 4) existência de despacho autorizativo motivado do órgão executor do contrato, ratificado
pela autoridade imediatamente superior.
29. A jurisprudência do TCU corrobora esse entendimento, acrescendo, ainda, que o
empréstimo internacional não pode conter cláusulas conflitantes com a Constituição, que os
princípios constitucionais prevalecem em caso de conflito com as normas dos organismos de
financiamento e que cabe a aplicação subsidiária dos ditames da Lei 8.666/1993 (Acórdãos 601/2003,
2.065/2006 e 2.369/2006, todos do Plenário).
30. Observa-se, nesse mesmo sentido, o trecho do voto que fundamentou o Acórdão
645/2014 – Plenário (Relator: Min. Marcos Bemquerer Costa):
‘[...] a Lei 8.666/1993, em seu art. 42, § 5º, possibilita a realização de processos licitatórios
que obedeçam às condições previstas em contratos assinados com instituições financeiras
multilaterais e, ainda, a adoção de procedimentos por elas exigidos [...]
9. Todavia, o entendimento desta Corte acerca de tal dispositivo é o de que o contrato de
empréstimo internacional não pode conter cláusulas conflitantes com a Constituição Federal, uma vez
que os princípios constitucionais prevalecem em caso de divergência com as normas dos organismos
de financiamento, sendo cabível, ainda, a aplicação subsidiária dos ditames da Lei 8.666/1993
(Decisão 1.640/2002 – Plenário)’.
31. Advirta-se, também, que a existência dos aludidos pressupostos deverá ser comprovada.
A última parte do § 5º do art. 42 da Lei 8.666/1993 exige que o órgão executor do contrato emita
despacho fundamentado que conclua pelo afastamento da Lei 8.666/1993, despacho que será
ratificado pela autoridade imediatamente superior. Mas não basta a mera afirmação nesse sentido por
meio de despacho, ainda que ratificado. Por isso, dito despacho deverá estar amparado em prova
documental conclusiva.

32. Tendo em mente todos os pressupostos retro mencionados, a questão que se coloca em
debate diz respeito à incompatibilidade entre os critérios de apresentação das propostas dispostas nas
Diretrizes do BIRD e o disposto, especificamente, no parágrafo 4º do mesmo artigo 42. Como se viu, o
afastamento da Lei 8.666/1993 dar-se-á em razão da incompatibilidade entre os preceitos da própria
lei com as normas próprias e distintas pertencentes aos organismos internacionais que transferem os
recursos financeiros necessários à contratação que se objetiva.
33. A PGFN defende que o artigo 42, § 5º, recepciona as normas do BIRD, por possibilitar
não só a adoção de normas de Direito Internacional (contidas em tratados internacionais ratificados
pelo Congresso Nacional) como também a utilização de normas e procedimentos daquela organismo
internacional.
34. Observa-se que o § 4º do art. 42 da LLC determina que propostas apresentadas por
licitantes estrangeiros devem ser acrescidas dos gravames consequentes dos mesmos tributos que
oneram exclusivamente os licitantes brasileiros quanto à operação final de venda. Ocorre que o
subitem 2.21 das Diretrizes de Aquisições do BIRD (transcrito no item 10 desta instrução) estabelece
regras próprias para apresentação dos preços para o fim de comparação de propostas.
35. De acordo com o exposto, os licitantes devem cotar seus preços tomando como base o
‘local de destino’ (Carriage and Insurance Paid To - CIP) para os bens a serem ou já importados. De
acordo com a norma, o preço CIP corresponde ao preço no local do destino, acrescido dos custos do
transporte e do seguro, mas não inclui tarifas aduaneiras, nem outros tributos de importação.
36. No caso de bens manufaturados ou montados no país do mutuário, no caso o Brasil, as
propostas devem ser comparadas com base no ‘custo de fábrica’ ou ‘preço de fábrica’ (Ex Works -
EXW) das mercadorias, acrescidos de todas as tarifas, tributos, impostos sobre a venda e outras taxas
já pagas ou devidas que incidiram na produção ou na montagem do equipamento, assim como o
seguro e o transporte terrestre para levar os bens a seu destino final.
37. Conclui-se, portanto, que, no preço dos produtos importados ou a serem importados,
não devem incidir o Imposto de Importação (II), tampouco as tarifas aduaneiras. Já para os produtos
manufaturados no país do mutuário, não serão acrescidos os tributos que incidirem sobre a operação
final de venda (o Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI e o Imposto sobre Circulação de
Mercadorias - ICMS), mas apenas aqueles incidentes na fabricação do bem.
38. É importante ressaltar que os ajustes nos tributos e tarifas são apenas para efeito de
comparação de propostas, pois logicamente todos eles devem ser recolhidos conforme determina a
legislação correlata.
39. Por meio da tabela abaixo, preparada por membros do BIRD (peça 4, p. 2) por ocasião
de reunião promovida por esta unidade técnica, é possível ter uma melhor noção do conteúdo das
diretrizes de acordo com a origem dos bens:
Preço para comparação
Origem dos bens Inclui Não Inclui
Preço no chão da fábrica no país de Imposto de importação e tarifas
A serem importados origem + custos e impostos locais de aduaneiras a serem pagos
produção + tributos e custos de
exportação + custo de transporte
internacional + custo do transporte Imposto de importação e tarifas
Já importados doméstico no Brasil + seguro aduaneiras já pagos + impostos
transporte sobre a venda se proposta for a
vencedora (IPI e ICMS)
Fabricados no Preço no chão da fábrica + custos e Impostos sobre a venda se a
Brasil impostos de produção + seguro proposta for a vencedora (IPI e
transporte ICMS)
40. Observa-se que o propósito e a política de empréstimo do BIRD é de comparar, para
efeito de propostas, o preço no ‘chão de fábrica’ das mercadorias, incluindo o seguro e o transporte

até o local do destino, excluindo as tributações diretamente incidentes sobre a comercialização desses
bens.
41. Portanto, é perfeitamente admissível a conclusão a que chegou a PGFN (item 59 - peça
1, p. 37), de que os critérios de precificação do subitem 2.21 das Diretrizes de Aquisições do Banco
Mundial, além de se harmonizarem com o princípio da igualdade de condições aos concorrentes em
disputas licitatórias de que trata o art. 37, caput e XXI, da Constituição Federal, também estariam
devidamente adequados à necessária observação do princípio do julgamento objetivo das propostas,
e, por isso, atendem à condição imposta pelo § 5º do art. 42 da LLC.
42. Além do que foi exposto, é importante destacar que a prática internacional de
comercialização de mercadorias é a que o BIRD utiliza. São práticas de compra e venda reconhecidas
pela Câmara Internacional de Comércio (International Chamber of Commerce - ICC) e publicadas
nos Termos Internacionais de Comércio (International Commercial Terms - Incoterms).
43. As Incoterms servem para definir, dentro da estrutura de um contrato de compra e
venda internacional, os direitos e obrigações recíprocos do exportador e do importador,
estabelecendo um conjunto padronizado de definições e determinando regras e práticas neutras,
como, por exemplo, onde o exportador deve entregar a mercadoria, quem paga o frete, quem é o
responsável pela contratação do seguro
(fonte: http://www.mdic.gov.br/sistemas_web/aprendex/default/index/conteudo/id/23, acesso em
12/3/2015).
44. Verifica-se, portanto, que o § 4º do art. 42 da Lei 8.666/1993 não pode ter
aplicabilidade nas licitações internacionais financiadas com recursos de organismos internacionais se
suas regras forem diferentes. Em síntese, as disposições da LLC que regem a apresentação das
propostas podem ser afastadas para aplicação das normas do BIRD, incluindo, evidentemente, o § 4º
do art. 42. Ademais, consta do subitem 1.5 das Diretrizes do Banco (Aplicabilidade das Diretrizes)
que os princípios, regras e procedimentos ali descritos se aplicam a todos os contratos de bens, obras
e serviços técnicos financiados, no todo ou em parte, por empréstimos do BIRD (peça 2, p. 9); assim,
essa é uma das condições em relação às quais o Banco não aceita negociações.
45. Utilizar as regras do BIRD e tentar fazer incidir esse parágrafo sobre as propostas dos
licitantes estrangeiros simultaneamente acabaria por gerar um desequilíbrio e distorcer os critérios
do Banco, os quais já se concluiu serem equânimes do ponto de vista de comparação de propostas.
46. O documento constante da peça 3 se constitui em um modelo de ‘Edital Mestre para a
Aquisição de Bens, preparado pelos Bancos Multilaterais de Desenvolvimento participantes e pelas
Instituições Financeiras Internacionais’ (peça 3, p. 5). No que concerne essencialmente ao ponto ora
em comento neste processo, chama-se atenção para as planilhas constantes das páginas 62-64 dessa
peça. Observa-se como as propostas devem ser apresentadas, de acordo com a origem dos bens, de
forma que espelhe o subitem 2.21 das Diretrizes. As últimas colunas das tabelas expressam os preços
a serem comparados.
47. Apresentadas essas conclusões, cabe analisar o Acórdão 2.238/2013 – Plenário, que
provocou a presente Consulta. Esse acórdão é resultante de Representação (TC 008.590/2013-3),
relativa à licitação pública internacional conduzida pelas Centrais Elétricas Brasileiras S.A.
(Eletrobras), com recursos do BIRD, para a aquisição de religadores automáticos trifásicos. O
representante apontou, entre outras irregularidades, a ausência de equalização dos v alores ofertados
pelas licitantes.
48. Analisando o mérito, após a realização de inspeção na Eletrobras, o Relator, Ministro
José Jorge, registrou que os trabalhos de fiscalização evidenciaram que ‘de fato, não houve a
realização do referido procedimento, deixando-se de considerar na análise das propostas a incidência
de tributos e outras taxas no processo de importação/nacionalização dos produtos ofertados por
licitantes estrangeiros, a teor do que estabelece o art. 42, § 4º, da Lei 8.666, de 1993’.
49. A Comissão de Licitação justificou o fato aduzindo a desnecessidade da equalização em
face à existência de apenas uma proposta em conformidade com os requisitos do edital. Ademais, a

unidade técnica evidenciara a vantajosidade da proposta selecionada. Nesses termos, afastada a

hipótese de dano ao erário, o relator registrou que:
‘ausência de previsão editalícia para a equalização dos valores das propostas assume
relevância em virtude de a presente licitação estar inserida no contexto de um projeto mais amplo, no
qual diversas aquisições estão programadas para ocorrer nos próximos meses e anos, utilizando-se
das regras e do normativo do BIRD’.
50. Ressalvou, especialmente, as disposições do edital, aderentes às diretrizes do BIRD, que
conferem tratamento diferenciado às licitantes nacionais e internacionais, ‘exigindo das primeiras a
inclusão de todos os tributos e outras taxas de importação, dispensando, porém, as últimas da
discriminação desses encargos’. Em conclusão, registrou que:
‘a comparação de preços das licitantes estrangeiras e nacionais, em bases tributárias e de
custos totalmente distintas, sem a devida equalização, a exemplo do previsto na licitação em comento,
importa em violação aos princípios da isonomia, do julgamento objetivo e da obtenção da proposta
mais vantajosa para a Administração, devendo, portanto, ser repelido por este Tribunal’.
51. Nesse sentido, o Plenário do TCU, acolhendo a proposta do relator, considerou
parcialmente procedente a representação, cientificando a Eletrobras desse entendimento.
52. As exposições constantes do aludido voto do Relator se fundamentaram na instrução da
unidade técnica, utilizada como relatório do citado acórdão. De início, a unidade técnica explicitou os
critérios e as definições dos preços CIP e EWX e para quais casos são utilizados (peça 1, pp. 50-53),
chegando à seguinte conclusão (peça 1, p. 51):
‘2.29 Em nota específica referente ao preço na base CIP, o documento esclarece que ‘o
termo CIP não inclui pagamento de tarifas aduaneiras e outros tributos de importação, cuja
responsabilidade é do mutuário, seja para bens previamente importados ou que serão importados.
2.30 Já com relação aos licitantes nacionais (bens manufaturados ou montados no país do
comprador), as diretrizes do BIRD preconizam a cotação de preços em base EXW do Incoterms,
esclarecendo que deverão estar incluídos ‘todas as tarifas, tributos, impostos sobre a venda e outras
taxas já pagas ou devidas sobre componentes e matérias-primas utilizadas na produção ou montagem
do equipamento, ou pela importação do equipamento oferecido na proposta’ (nota 33, cláusula 2.21 -
peça 95, p. 26)
2.31 Das informações acima elencadas, resta claro que a mera de comparação de preços
CIP (licitantes estrangeiras) e EXW (nacionais), em bases tributárias e de custos totalmente
diferentes, sem a realização de qualquer ajuste referente à carga tributária e taxas de importação
incidentes, colide com o disposto no art. 42, § 4º, da Lei 8.666/1993, além de ferir os princípios da
isonomia e do julgamento objetivo e a própria finalidade do procedimento licitatório, qual seja, a
obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração’.
53. Embora a premissa seja verdadeira, a conclusão da unidade técnica, ao considerar
feridos os princípios da isonomia e do julgamento objetivo, por acreditar que nos preços EXW
incidiam todos tributos e taxas, enquanto os preços CIP estariam livres das tarifas aduaneiras e
outros tributos de importação, não é a melhor interpretação. Ocorre que nos preços EXW estão
incluídos todas as tarifas, tributos, impostos sobre a venda e outras taxas já pagas ou devidas sobre
componentes e matérias-primas utilizadas na produção ou montagem do equipamento, contudo não
incidem os tributos sobre a operação final de venda do bem sendo licitado.
54. Observa-se, também, que não há distinção de origem das empresas, como afirmou a
unidade técnica, mas de origem dos bens. Se for considerado que a maioria dos bens manufaturados
no Brasil será de empresas nacionais e que os bens a serem importados serão ofertados por empresas
estrangeiras, teríamos, mesmo assim, excluídos os tributos incidentes sobre a operação final de venda
e os tributos incidentes sobre a importação do produto, respectivamente.
55. Portanto, embora os licitantes estrangeiros não sejam onerados dos gravames
consequentes dos tributos e taxas incidentes sobre a importação, os licitantes brasileiros também não
serão onerados, para fins de comparação de propostas, com ICMS e IPI.

56. Enfim, ressalte-se que o Acórdão 2.238/2013 – Plenário é o único a exigir a

aplicabilidade simultânea dos parágrafos 4º e 5º do art. 42 da LLC. É certo que o precedente deriva
de um caso concreto, enquanto o entendimento aqui proposto, resultante de uma análise mais
minuciosa, apresenta uma nova orientação que, em sede de consulta, tem caráter normativo, ou seja,
vinculante, nos termos do § 2º do art. 1º da Lei 8.443/1992.
57. Por fim, considerando o interesse das Centrais Elétricas Brasileiras S.A. no assunto ora
em comento, tendo em vista o Acórdão 2.238/2013 – Plenário, acima debatido, propõe-se que lhes
sejam encaminhados o relatório, o voto e o acórdão a serem prolatados neste processo, para ciência.
CONCLUSÃO
58. O presente processo pode ser conhecido como Consulta, uma vez que formulada por
autoridade que possui legitimidade para tanto, acerca da aplicabilidade, em tese, de dispositivos
legais e regulamentares concernentes a matéria de competência deste Tribunal, de modo que se
encontram satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, inciso IV, e § 1º, do
Regimento Interno.
59. As questões suscitadas pairam, em suma, sobre a aplicação, em tese, do art. 42, em
especial os §§ 4º e 5º da Lei 8.666/1993, relativos aos critérios de avaliação das propostas em
licitações internacionais. Em síntese, o órgão consulente deseja saber se o § 4º do art. 42 da LLC é
aplicável, inclusive em licitações internacionais financiados com recursos de organismos
internacionais, cujas normas próprias podem prevalecer sobre aquelas descritas na Lei 8.666/1993,
sob a autorização do § 5º do mesmo artigo.
60. Em vista das questões que foram tratadas, conclui-se que:
a) a Lei 8.666/1993, em seu art. 42, § 5º, possibilita a realização de licitação com recursos
instituição financeira multilateral de que o Brasil seja parte, que obedeça às condições previstas em
acordos, protocolos, convenções ou tratados internacionais aprovados pelo Congresso Nacional, bem
como as normas e procedimentos daquelas entidades, inclusive quanto ao critério de seleção da
proposta mais vantajosa para a Administração, a exemplo dos procedimentos descritos no subitem
2.21 das Diretrizes de Aquisições do Banco Mundial, consoante redação constante da versão de
janeiro de 2011; e
b) atendidos todos os pressupostos previstos no art. 42, § 5º, da Lei 8.666/1993 para que
possam ser admitidas as condições previstas pelas entidades ali mencionadas quanto ao critério de
seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, o § 4º do art. 42 da mesma lei poderá ter
sua aplicação afastada, caso seja incompatível com as regras estabelecidas por essas entidades.
[...]
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
62. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) conhecer da presente consulta, uma vez que se encontram satisfeitos os requisitos de
admissibilidade previstos no art. 264, inciso IV, do Regimento Interno do TCU;
b) com base no art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, responder ao consulente que:
b.1) a Lei 8.666/1993, em seu art. 42, § 5º, possibilita a realização de licitação com
recursos provenientes de financiamento ou doação oriundos de agência oficial de cooperação
estrangeira ou instituição financeira multilateral de que o Brasil seja parte, que obedeça às condições
previstas em acordos, protocolos, convenções ou tratados internacionais aprovados pelo Congresso
Nacional, bem como as normas e procedimentos daquelas entidades, inclusive quanto ao critério de
seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, a exemplo dos procedimentos descritos no
subitem 2.21 das Diretrizes de Aquisições do Banco Mundial, consoante redação constante da versão
de janeiro de 2011; e
b.2) atendidos todos os pressupostos previstos no art. 42, § 5º, da Lei 8.666/1993 para que
possam ser admitidas as condições previstas pelas entidades ali mencionadas quanto ao critério de
seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública Federal, o § 4º do art. 42 da
10

mesma lei poderá ter sua aplicação afastada, caso seja incompatível com as regras estabelecidas por
essas entidades;
c) encaminhar cópia do relatório, voto e acórdão que vierem a ser prolatados, bem como da
presente instrução, à atual autoridade consulente e às Centrais Elétricas Brasileiras S.A.; e
d) arquivar o presente processo, nos termos do art. 169, inc. V, do RI/TCU.”
2. O representante do Ministério Público junto ao TCU concordou com as conclusões e
encaminhamento propostos pela Selog, em seu parecer à peça 9, o qual transcrevo a seguir:
“Trata-se de consulta formulada pelo então Ministro de Estado da Fazenda Guido
Mantega, mediante o Aviso 286/MF, de 14/10/2014, a respeito da eficácia das normas constantes das
Diretrizes de Aquisições do Grupo Banco Mundial, em licitações públicas da Administração Pública
Federal financiadas com recursos do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento
(BIRD), em face do § 5º do art. 42 da Lei 8.666/1993 (peça 1). A peça foi acompanhada pelo Parecer
PGFN/COF 1688/2014, por meio do qual apresentaram-se subsídios jurídicos (peça 1, pp. 5-42).
O motivo da consulta é obter esclarecimento quanto à interpretação dos itens 10, 10.4 a
10.7, 2.34 e 2.35 do voto condutor do Acórdão 2.238/2013 – Plenário, ‘cujos termos apontaram
irregularidade em edital de licitação de sociedade de economia mista controlada pela União,
financiada pelo BIRD, sob o argumento de que a sociedade de economia mista teria deixado de
aplicar, no respectivo edital, a regra do art. 42, § 4º, da Lei 8.666/1993; ademais, o referido acórdão
também entendeu, em sua parte dispositiva (subitem 9.3.1), pela necessidade de aplicação conjunta
dos §§ 4º e 5º do art. 42 da Lei 8.666/1993’ (peça 1, p. 2).
Na instrução que constituiu a peça 5 dos autos, a unidade técnica assim resumiu os
argumentos trazidos pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (peça 5, p. 2):
‘5. Conforme aponta a PGFN, a jurisprudência do TCU, quanto à aplicabilidade do
disposto no § 5º do art. 42 da Lei 8.666/1993, abaixo transcrito, esposa o entendimento de que, em
situações de conflito entre as regras licitatórias de organismos internacionais e as da legislação
brasileira, há primazia de aplicação das primeiras, em lugar das últimas (Acórdãos 2.690/2008,
1.312/2009 e 1.718/2009, todos do Plenário):
[...]
6. Todavia, segundo o órgão consulente, o TCU teria caído em contradição com sua
jurisprudência quando no Voto que fundamentou o Acórdão 2.238/2013 – Plenário, ao efetuar
apontamentos em edital de licitação de sociedade de economia mista controlada pela União, teria
interpretado, em seu subitem 10.6, como também obrigatória a aplicação do § 4º do art. 42 da Lei de
Licitações e Contratos (LLC), abaixo reproduzido, cuja regra prevê a necessidade de inclusão, no
julgamento das propostas de licitantes estrangeiros, de valores tributários que seriam devidos
exclusivamente pelo licitante nacional em operações finais de venda (peça 1, p. 9 e 16):
(...)
7. A PGFN cita que, diante de tal fato, a estatal fora notificada pelo TCU a respeito da
ausência de previsão de equalização das propostas ofertadas pelos licitantes nacionais e estrangeiros,
de forma a estimar o impacto de impostos e taxas alfandegárias incidentes sobre o processo de
importação de produtos eventualmente adjudicados a licitantes de outros países, o que estaria
configurando desobediência aos princípios da isonomia, da eficiência e do julgamento objetivo da
licitação (peça 1, p. 9 e 18). Para o consulente, a aplicação concomitante dos dois parágrafos é
impossível por serem incompatíveis.’
- II -
A decisão do Tribunal questionada pelo Ministério da Fazenda foi adotada no âmbito do
TC 008.590/2013-3, que tratou de representação formulada por licitante acerca de possíveis
irregularidades ocorridas no âmbito de licitação pública internacional conduzida pela Centrais
Elétricas Brasileiras (Eletrobras), com recursos do Banco Internacional para Reconstrução e
Desenvolvimento Internacional (BIRD).
11

Nesse processo, o Tribunal questionou, dentre outros fatores, a ausência, no edital, de

previsão de equalização de propostas ofertadas por licitantes nacionais e estrangeiros, de forma a
estimar o impacto de impostos e taxas alfandegárias incidentes sobre o processo de importação de
produtos eventualmente adjudicados a licitantes de outros países, nos termos do § 4º do art. 42 da Lei
8.666/1993.
No voto condutor do Acórdão 2.238/2013 – Plenário, que julgou o mencionado processo, o
Ministro Relator fez as seguintes considerações:
‘10. Relativamente à equalização irregular (ou ausência de equalização) dos valores
ofertados pelas licitantes, concluiu a unidade técnica que, de fato, não houve a realização do referido
procedimento, deixando-se de considerar na análise das propostas a incidência de tributos e outras
taxas no processo de importação/nacionalização dos produtos ofertados por licitantes estrangeiros, a
teor do que estabelece o art. 42, § 4º, da Lei 8.666, de 1993.
[...]
10.4. Conforme anotou a instrução, nada obstante a ocorrência não tenha redundado em
prejuízo à Eletrobras, a ausência de previsão editalícia para a equalização dos valores das propostas
assume relevância em virtude de a presente licitação estar inserida no contexto de um projeto mais
amplo, no qual diversas aquisições estão programadas para ocorrer nos próximos meses e anos,
utilizando-se das regras e do normativo do BIRD.
10.5. Nesse particular, merecem ressalva as disposiçõe s do edital, tendo por base as
diretrizes do BIRD para aquisições no âmbito de empréstimos concedidos pela instituição, que
conferem tratamento diferenciado à apresentação das propostas por licitantes nacionais (preços na
base EXW) e estrangeiras (preços na CIP), cujos bens licitados ainda serão importados, exigindo das
primeiras a inclusão de todos os tributos e outras taxas de importação, dispensando, porém, as
últimas da discriminação desses encargos.
10.6. Consoante asseverou a instrução, ‘o TCU tem jurisprudência consolidada no sentido
de que a aplicação das regras de aquisição específicas de organismo internacional não afasta a
observância dos dispositivos da Lei 8.666/90193 no que não for conflitante com estas, sempre se
considerando os princípios da legalidade e da supremacia do interesse público, conforme Acórdãos
153/2003, 2.239/2007 e 1.347/2010, todos do Plenário’.
10.7. Entretanto, a comparação de preços das licitantes estrangeiras e nacionais, em bases
tributárias e de custos totalmente distintas, sem a devida equalização, a exemplo do previsto na
licitação em comento, importa em violação aos princípios da isonomia, do julgamento objetivo e da
obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração, devendo, portanto, ser repelido por este
Tribunal’.
Em vista disso, o Tribunal decidiu dar ciência, à Eletrobrás, da ausência de previsão de
equalização de propostas ofertadas por licitantes nacionais e estrangeiros, de forma a coibir essa
prática em futuras licitações (item 9.3.1 do Acórdão 2.238/2013 – Plenário).
- III -
Cumpre observar que é considerada licitação internacional aquela em que a Administração
promove a divulgação no exterior, convocando empresas constituídas e regidas por leis de países
estrangeiros para participar do certame. Somente quando a divulgação do certame for feita no
exterior, será ele considerado internacional.
Transcrevo, a seguir, os dispositivos da Lei 8.666/1993 que tratam de licitação
internacional:
‘Art. 42. Nas concorrências de âmbito internacional, o edital deverá ajustar-se às diretrizes
da política monetária e do comércio exterior e atender às exigências dos órgãos competentes.
§ 1º Quando for permitido ao licitante estrangeiro cotar preço em moeda estrangeira,
igualmente o poderá fazer o licitante brasileiro.
§ 2º O pagamento feito ao licitante brasileiro eventualmente contratado em virtude da
licitação de que trata o parágrafo anterior será efetuado em moeda brasileira, à taxa de câmbio
12

vigente no dia útil imediatamente anterior à data do efetivo pagamento. (Redação dada pela Lei
8.883/1994).
§ 3º As garantias de pagamento ao licitante brasileiro serão equivalentes àquelas
oferecidas ao licitante estrangeiro.
§ 4º Para fins de julgamento da licitação, as propostas apresentadas por licitantes
exclusivamente os licitantes brasileiros quanto à operação final de venda.
§ 5º Para a realização de obras, prestação de serviços ou aquisição de bens com recursos
inclusive quanto ao critério de seleção da proposta mais vantajosa para a administração, o qual
pela autoridade imediatamente superior. (Redação dada pela Lei 8.883/1994)
§ 6º As cotações de todos os licitantes serão para entrega no mesmo local de destino.
- IV -
O Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) é a instituição
financeira do Banco Mundial que proporciona empréstimos e assistência para o desenvolvimento a
países de rendas médias com bons antecedentes de crédito. Nas Diretrizes de Aquisições do Grupo
Banco Mundial, disponível na Internet, foi estabelecido o que segue:
‘2.21 Os licitantes deverão cotar seus preços em base CIP (local de destino) para todos os
bens manufaturados no exterior e que serão importados. Os preços de bens previamente importados
deverão ser cotados em base CIP (local de destino) separadamente, indicando o montante efetivo
correspondente a taxas alfandegárias e impostos de importação já pagos. Os preços de bens
manufaturados no país do mutuário deverão ser cotados em base EXW (Ex Works, na origem ou
disponível no mercado), acrescentando os custos do transporte e do seguro internos até o local de
destino.
Os licitantes poderão providenciar transporte marítimo e de outro tipo e os respectivos
seguros, fornecidos por qualquer fonte elegível. Quando for exigida a instalação, operação ou outros
serviços semelhantes, como no caso dos contratos de ‘fornecimento e instalação’, o licitante terá que
cotar esses preços.
[...]
Avaliação e comparação de propostas
2.49 O objetivo da avaliação é determinar o custo de cada uma das propostas para o
mutuário de forma a permitir a comparação com base nos seus preços avaliados. Conforme disposto
no parágrafo 2.58, será selecionada para fins de outorga a proposta de menor preço avaliado, mas
não necessariamente o preço mais baixo oferecido.
[...]
2.51 A avaliação e comparação das propostas tomará por base o preço CIP (local de
destino) para o fornecimento de bens importados e os preços EXW, acrescidos do custo do transporte
interno e do seguro até o local de destino, no caso dos bens manufaturados no país do mutuário,
juntamente com os preços de instalação, treinamento, operação e outros serviços técnicos
semelhantes. 53
[...]
53
A avaliação das propostas não levará em conta: (a) as taxas aduaneiras e outros
impostos cobrados sobre produtos importados com preços CIP (que excluem as taxas aduaneiras) e
(b) os impostos sobre vendas e outros semelhantes que incidem sobre a venda ou entrega dos bens.’
13

Como base para a cotação dos preços de aquisições, o Banco Mundial utiliza os chamados
Incoterms, termos internacionais de comércio que estipulam as condições de venda, determinando até
onde vão as responsabilidades do vendedor e onde começam as do comprador.
Nos preços com base CIP (Cost and Insurance Paid To), o vendedor contrata o transporte
e um seguro mínimo até o local de destino da mercadoria, responsabilizando-se pelo embarque e pelo
despacho. A partir do momento em que a mercadoria é entregue à custódia do transportador, os
riscos por perdas e danos se transferem do vendedor para o comprador, assim como possíveis custos
adicionais que possam incorrer.
Já nos preços em base EXW (Ex Works), a mercadoria é colocada à disposição do
comprador no estabelecimento do vendedor, ou em outro local nomeado (fábrica, armazém, etc.), não
desembaraçada para exportação e não carregada em qualquer veícu lo coletor. Esse termo representa
obrigação mínima para o vendedor. O comprador arca com todos os custos e riscos envolvidos em
retirar a mercadoria do estabelecimento do vendedor (transporte e seguro).
A definição do preço em base CIP ou EXW, portanto, leva em conta o local em que a
mercadoria estará à disposição do comprador e a divisão de responsabilidades entre vendedor e
comprador.
A par das regras constantes das Diretrizes de Aquisições do Grupo Banco Mundial e após
reunião com representantes do BIRD, a Selog concluiu que ‘embora os licitantes estrangeiros não
sejam onerados dos gravames consequentes dos tributos e taxas incidentes sobre a importação, os
licitantes brasileiros também não serão onerados, para fins de comparação de propostas, com ICMS e
IPI’. A unidade instrutiva elaborou uma tabela que resume essas conclusões (peça 5, p. 8).
-V-
No que diz respeito ao tema ora debatido, a jurisprudência do Tribunal é no sentido de que,
em aquisições viabilizadas com recursos de organismos internacionais, a aplicação das regras
próprias desses organismos não afasta, no que não for conflitante, a observância dos dispositivos da
Lei 8.666/1993, sempre se observando o princípio do julgamento objetivo. Além disso, não pode haver
cláusulas conflitantes com a Constituição Federal, vez que os princípios constitucionais prevalecem
em caso de divergência (Decisão 1.640/2002 – Plenário, Acórdãos 601/2003, 2.065/2006 e
2.369/2006, todos do Plenário).
Também nessa linha é a doutrina de Toshio Mukai, para quem não é absoluta a aplicação
das normas dos organismos financeiros nas licitações internacionais:
Fica, então, a questão: de acordo com o § 5º do art. 42 da Lei 8.666/1993, nas licitações
internacionais há que se observar tão-só as normas dos mencionados organismos financeiros
internacionais e o princípio do julgamento objetivo? Pensamos que não.
[...]
Quanto ao princípio – embora a lei obrigue agora apenas a observância do princípio do
julgamento objetivo –, é óbvio que os demais princípios inscritos no art. 3º da Lei 8.666/1993 são
indiretamente, de observância obrigatória, uma vez que, para que seja atendido o princípio do
julgamento objetivo, haverá que se observar as regras do edital (vinculação ao instrumento
convocatório), a competitividade e o princípio da igualdade (porque este é de ordem constitucional –
art. 37, XXI, da CF). Portanto, conclui-se que, nas licitações internacionais, não se pode
simplesmente dar prevalência total às normas dos organismos internacionais, em função apenas da
redação literal do § 5º do art. 42 da Lei 8.666/1993. Há que se observar todas as demais normas
atinentes às licitações internacionais, contempladas pela mesma lei, bem como os demais princípios
da licitação, que decorrem do princípio do julgamento objetivo ou decorrem do próprio Texto
Constitucional, como é o caso do princípio da igualdade dos concorrentes (art. 37, XXI, da CF).
- VI -
Em vista de todo o exposto, chego ao entendimento de que o item 2.21 das Diretrizes de
Aquisições do Grupo Banco Mundial não afronta os princípios constitucionais, nem os princípios da
licitação decorrentes do julgamento objetivo, vez que o dispositivo prevê igualdade de condições entre
14

os licitantes. Na comparação das propostas, não serão computadas taxas aduaneiras e imposto de
importação sobre os produtos e insumos a serem adquiridos no exterior, mas, por outro lado, não
serão incluídos os tributos de operação final de venda incidentes sobre os produtos nacionais (IPI e
ICMS).
Ademais, conforme registrado pela unidade técnica, as referidas diretrizes não fazem
distinção entre licitantes nacionais e estrangeiros, pois, para a definição dos preços de comparação,
se leva em conta a origem dos bens ou dos insumos.
Registro, por fim, que, atendidos os pressupostos previstos no § 5º do art. 42 da Lei
8.666/1993 para que possam ser admitidas as regras próprias de aquisições de organismos
internacionais, entendo que o § 4º do referido artigo poderá ter sua aplicação afastada, caso seja
incompatível.
Assim, este Representante do Ministério Público junto ao TCU manifesta-se de acordo com
as conclusões da Selog, propondo que o Tribunal responda ao consulente nos termos sugeridos na
proposta de encaminhamento à peça 5, ressalvando apenas que a presente consulta atende ao
requisito do inciso VI, e não IV, do art. 264 do Regimento Interno do Tribunal. ”
É o relatório.
15

Primazia das regras do BIRD em licitações com recursos internacionais

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Primazia das regras do BIRD em licitações com recursos internacionais

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 028.

GRUPO I – CLASSE III – Plenário

SUMÁRIO: CONSULTA FORMULADA POR MINISTRO DA

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‘1.2 Compete ao mutuário a responsabilidade pela implementação do projeto e, por

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unidade técnica evidenciara a vantajosidade da proposta selecionada. Nesses termos, afastada a

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56. Enfim, ressalte-se que o Acórdão 2.238/2013 – Plenário é o único a exigir a

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Nesse processo, o Tribunal questionou, dentre outros fatores, a ausência, no edital, de

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