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Carlos Thompson Flôres e Severino Prestes

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1910

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 L BNTE 'CATEDRATICO DE FILOSOFIA DO DIllEITO NA FACULDADE LIVRE DE
DIREITO DE PORTO ALEGRE.

~
(

Direito·Admln- l DilUO Brasileiro~

Exposição summaria e abreviada
,/
/ -J' It may indeed1 Iie safely ass6rted that
the problems of administration are the
( -'l .-<". - é) important problema of the presenti and
that they receive the attention which
in earHer times was giveu to problema
of constitutional organization.
I,' FAI RLIE. _ .Vational administration
of the United States.

Offlclnss t ipograticns' n vapor de

19 10

j .)
J, _ ,..,

. --
 Incumbido. de reger a cadeira de Sciencia da Admi·
nistraÇão e DireitG- Administrativo na Faculdade Livre
de Direito de Porto Alegre, ha sete annos, quando nem
sequer era lente substituto da respectiva secção, desde
logo me capacitei da impossibilidade de preencher sa-
tisfactoriamente a difficil missão, porque- na literatnrg,
juridica do país, jamais esse ramo do Direito, atravessou) J
- tão assignalada crise como nos ultimos tempos, por ef·
feito da extincção do regimen monarquico.
. Não havendo um compendio por onde guiar-me, e.
ao mesmo tempo. por onde se guiarem os meus alumnos,
arrostei enormes difficuldades e perdi tempo irrecupera-
vel, em procurar adaptar á teoria das nossas institui-
ções -governamentaes varios principios c'ouentes na dou·
trina alienigena, e deduzir algumas regras juridicas das
varias disposições esparsas na desordenada legislação
patria, e na jurisprudencia do Supremo Tribunal Fe·
deral e do Tribunal de Contas, para desse modo meto·
'; dizar o que fosse possivel, á guisa de uma -modesta
exposição elementar. E só mesmo pela muita conside-
ração -devida aos sabios directores .daquelle instituto de
ensino, primeiro o meu saudosissimo mestre e amigo, o
-desembargador Carlos Thompson Flôres,' e depois o
actual, o desembargador Manuel André da. Rocha, não se·
gui um exemplo, que afinal de con~asnão podia causar sur-
presa - a renuncia do cargo ou o abandono da cátedra ...
-Não é que, de todo faltassem obras do genero. No
antigo regimen o direito administrativo teve cultores
 VI
mustres, o que permittiu a publicação de obras outt'ora
muito vulgarizadas, discretamente citadas e manuseadas
com frequencia, devendo ter sido assás proveitosas á
geração passada. Hoje, porem, que a mais nova dellas
conta idade passante de quarenta annos, -perderam todo
o alcance quer teorico quer pratico.
Ultimamente, com o apparecimento do Tratado de
&iencia da Administração e Direito Administrativo, do
eminente director do Tribunal de Contas, o sr. dr.
Augusto Olimpio Viveiros de Castro, á primeira vista
."-.J)oderia considerar-se removida a difficuldade; todavia
õ' vasio existente nesse particular da nossa literatura
.. jurldica da actualidade, não foi occupado senão muito
<'~·parcialmente. A'quella obra, escripta por quem ainda
não tinha exercido o magisterio, falta o indispensavel
cunho didactico, e portanto não convem a estudantes, .
.a não ser -como obra de consulta. Tambem, tirante tres
ou quatro capitulos, o resto ou pertence a sciencia da
administração ou ao direito constitucional; isto mesmo
é o que resalta da bibliografia apposta ao livro, a qual
accusa lamentavel pobreza de fontes, bastando pQnderar
qUê' quando em França já eram classicos os profundos
estudos de Hauriou e Berthélemy, os gous eminentes
jurisconsultos a quem a França deve a renovação do
estudo do direito administrativo, nella não constam taes
nomes, ao passo que a enumeração de constitucionalistas
é copiosa.

Destina-se o .presente ensaiQ. tão sómente á juven-

tude que frequenta as faculdades de ensino juridico, e
se, a ella servir, de pouco que seja, terei justificado o
orgulho que acaso possa ostentar; porque o ser util a
mocidade estudiosa é a maior satisfação a que póde
aspirar um obscuro expositor.
A. C.
 ·
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INTRODUCÇAO
Secção I '
Preliminares
1. ~ Estado: conceito. - 2. Governo e -administração. - 3. Ob- -
jecto e forma da administração. -4. Caracteres. - 5. Divisão do di-
reito publico. - 6. Direito administrativo. - 7. Direito administrativo
e sciencia da administração. - 8. Fontes do direito administrativo
brasileiro.
1. Tarefa difficil é a de definir o _que é Estado.
Tantas e tão varias e autorizadas são as suas definições,
que pareceria já não haver lugar para novas, quando lá
surge unia obra e com ella~ invariavelmente, a respe-
ctiva definição. A seguinte, se não satisfizer pelo rigor,..
não deixará de seI' pratica: Estado é toda. a associação
humana que em dado territorio existe, sob um poder
politico com fórma de autoridade a exercer~se coerei-
vamente sobre aquella. Ha ahi os tres elementos cara-
cteristicos do Estado - territorio, população e gover--
no. -Classifica-se em simples e composto. Diz-se Estado sim-
ples quando constitue um todo indivisivel; composto,
quando divisivel em estados simples.
A. idéa de um póder independente exercendo-se coactivamente so-
bre a população de um dado territorio , é conceito fundamental da maioria
das definições ultimãmente postas em voga, com o designio de exprimir a
naturezá lio Estado. Encontra-se em Korkounov cé um agrupamento social
dotado de um poder independente que se exerce coercivamente sobre h9-
mens livres) (Théorie général dI' droit, ~ 43) j em Polier & de Ararans :
 2 ·

(Estado é uma sociedade em que um poder proprio de dominação, se põe

ao serviço de um regimen legal emanado do meio) (Esquisse .d'une théorie
des états composés, pago 36). efr. Duguit (Droitconstirutionnel, § 8, p. 19), .
Laband (Droit public de l'empire allemand, p. 158), Otto Mayer (Le d"oit
administrati,f'allemand, I. p. 1), Hauriou (Précis de droit administratif,
p. 4) etc. Nas definições offerecidas pelos modernos jurisconsultos 'encon-
tra-se, pois, um duplo elemento - a collectividade e o poder dominador
emergido do seio della. O Estado tambem não é nem um organismo vivo,
como outr'ora se p~tendeu, nem uma pessoa juridica. E', sim, uma.orga-
nização social. .
. Parecerá antitetica á primeira vista, essa ideia de
autoridade coercrva coin exercicio legal sobre uma as-
sociação humana, visto que a. coercibilidade lembra a
f9rça, à oppressão. E objectar-se-á: p6de coexistir ()
" ' . coactivo exercicio da autoridade com o principio juri-·
dico, que faz do Estado um sujeito de direitos publi-
coa? Facilmente; Aautol'idade aqui referida é opro-.
prio poder publico, cujas decisões .só poderão ser obe-
decidas quando legitimas, quando em conformidade do
Direito: Logo, os actos da autoridade governamental
SÓlnente se impoem, assumindo caracter obrigatorio,
quando se acham de accordo com o Direito. A não "ser
assim, a força sobre a qual se baseia o Estado, perde
a sua legitimidade; quando, porém, ella está conformé
o Direito, justifica-se, e neste caso o poder publico é a
força posta ao serviço do Direito (Duguit, op. cito § .3).
O objecto do Estado, em sentido estrictamente ju-
ridico, é a realização do Direito, e para que tal intento
se cumpra, como é mister, deve o Estado empregai' to-
dos os meios ao seu alcance, ainda que ~ompulsorios.
c Não é bastante que os seus fins sejam a realização do
Direito ,: é preciso que se não afastem delle, e sejam
'em conformidade deUe. Sendo assim. a manifestação . dos
actos praticados pelo Estadó, dá lugar a que sejam clas-
sificados segundo os effeitos produzidos. . Taes effeitos
se manifestam sob tres aspectos a que correspondem tres
funcçóes de ordem: a) legislativa, mediante a qual o
 3

Estado formula a -norma de direito objectivo, b) admi-

nistrativa, mediante a qual o Estado pratica actos ad-
ministrativos; c) judic'iaria, pela qual o Estado repara
as violações do Direito.
O Estado, fóra do ponto de vista rigorosamenteju-
ridico, desempenha uma missão social assás complexa,
fazendo-o ingerir-se em tudo quauto o exigem as ne-
cessidades da .época, e já nãó. é licito considerá-lo co-
mo devend-o -:ficar alheio á producção da riqueza, e á
tudo aq~mo outr'ora encarado como proprio da inicia-
tiva e~:ª8 explorações particulares, .
.2,. - No direito , positivo brasileiro nenhuma----distinc- . .
ção jurídica existe entre gove:rno e .administração. Te-
. oricamente, entretanto, é possivel estabelecê-la, ainda
_que com pouca clareza, porque não só os -limites entre
um e outro termo não são fixos,como ,tambem na lin-
guagem quotidiana se confunde o · emprego de ambos
elles, emprestando-se-lhe yerdadeira. sinonimia. Govérno
é vocabulo que apresenta um sentido assás fluctu-
ante, -como pondera Michoud. Não só, elle póde abran-
ger e significar o conjuncto dos poderes publicos, «e en-
tão co::;tuma dizer-se governo monarquico, - governo re-
publicano, governo parlamentar, como por vezes, parece
designar simplesmente o poder executivo, por opposição
aI) poder legislativo; é neste sentido, que se fala em in-
terpellar o Governo, derrubar o GovernQ, etc.»
Para nós Governo, conjuncto de organs do Es-
tado, é o poder diI:ector que actua como representante
da collectividade, exercendo uma funcção de iniciativa,
inspiradora e -orientadora da acção do Estado: formúla
a lei, conclue .t i'atados diplomaticos, declara a guerra,
_firma a paz, attende ou deixa de attender as reclama-
çõesestrangeiras, imprime orientação á marchado., ne-
gocios publicos -em geral. Todavia os actos do 1~sta(10,
 4

que participam dessanatureza, como todos os ontros -que

visam o bem- publico, não são praticamente exeqtiivéis
senão com o alixilio ;de organs distinctos, mas -subordi-
nados em teoria ao - espirito superior, dirigente, acima
referido: desta fórma, passando o Estado áapplicação-
,dos seus actos,·exerce uma nova actividade, complemen-
tar, por meio ~e uma ' organização adequada, cujocon~ ­
juncto constitue a 4dministraç.ão publica, verdadeiraexe..-
cutora da vontade_do governo, mediante os serviços pu-
blicos, que é por onde são attendidos os inter~sses dO' -
Estado, coIlectivamente. A Administração é, como se-
yê,- um-a outra fórma de actividade -do Estado, concreta
" e material, mas subordinada, e dependente do impulso ' _
-dado pelo Governo. Deste modo ella não pó de constituir -
um chamado poder administrativo, como têm pretendidO:'
varios jUl'isconsultos de nomeada.
Ha autores que com uma subtileza digna de melhor causa vão longe;
na llrocura do -estabelecimento de uma outra distincçio · entre política e--
admmistração, o que levou o professor Goodnow á sua engenhosa concep~
ção no partilhar -o governo em dpas tuncções, respectivamente desigD.adas
pelos -nomes de Politica e Administração, das quaes a política se oCcupaem--
traçar a linha de conducta a seguir, ou da expressão da vontade do Estado, e a. -
adminstraçqo se occupa da execução desta. linha de conducta..- No fundo, -
-nada adianta. e apenas, mudando palavras, reproduz o que já era sa.bido.:
A não ser que se_trate da sciencia da Politica, não sabemos que utilidade-.
pratica possa advir para a disciplina _que estudamts um~ tal diflerimça, que -
se existe é tão difficil de definir, e traduz um conceito tãó vago, que an-
tes mais facilmente se faria subentender por si mesmo. Do proprio con-
ceito de Goodnow se infere que, ou tenha o nome de govertW, ou o de -po-
litica, numa _ou noutra hipótese, a administração é sempre subordinada,
áquelle poder superior, dotado de vontade propria, tenhà uma ou outl'8
-daqueIlas designá.çÕes. - _ -,
 distincção ora assignalada escapou a quasi todos os módernos ,
tratadistas francêses e italiauos de direito administrativo i 8Ó aos antigos
preocupou, Presentemente, encontra-se um tanto obscnra em Esmein (Dt:oit
Constitutionnel), porem com a nec~ssaria nitidez em Michoud (Annale8de
l'en8eig~ementpupérieur de Grenoble, 1889, pp. 286 e. segs).Jacquelin.
(Pr; dominants d1~ contentieux administratif, p. 310),. adopta-Ii. nuiu ligei-
ro esboço. -
3. A administraçãe publica é o conjuncto de servi-
ços publicos que tem por objecto at,tender as necessida~
 5

des e os interesses' collectivos do Estado. E', não ha

duvida; . simplesmente uma actividade do Estado: mas
differente dá da legislàçãO. Na sua fórma externa a
administração é divisivel, comportando ' subdivisões, se-
gundo a distribuição dos sel'viços publicos, confiados ao
que no nosso direito se denomina ministen;os, corres-
pondentes~. em ultima analise, aos seguintes ramos:

a) ad'ministração da justiça e dos negocios interi-

ores. A organização da justiça publica e a nomeação
das autoridades constituidas para o fini de tutelar o
DÍl~eit.o, bem como a inspecção e o funccionamento delle~
E mais: a promoção e a vigilancia, mediante impuls'o
e adequada tutela, da cultura moral, intellectual e ar- '
. tistica do país j ,
b) da ' fazenda. Gestão dos recursos economicos e
financeiros do país, e emprego dos meios materiaes ne-
cessarios .. ~pratica dos fins do Estado ;
c) dos negocios exteriores. Regulação das relações
do Estado nacional com os Estados estrangeiros;
d} mil.itar. Formação, administração e inspecção
da força , armada; constitue por sua vez, duas admi-
nistrações, independentes:
La. da guerra, . ou fórça armada de terra j
2:a. da mali.nha, ou força armada de mar;
e) da viação e obras publicas. Promoção e , ins-
pecção dos interesses do progresso eco no mico e, material
do país, especialmente no que importa o transporte;
n ágricultura, industl'ia e commercio. Gestão dos
interesses do progresso economico e material do país,
~peci~lménte no que respeita a industria sob to<J0s os
seusaspecto.s.
, 4. - Em 'todos os Estados modernos a admini-
stração publica . deve ter cai'acteres proprios de analogia,
2
 6
,.
actividade, unidade, independencia' e responsabi1i~ade
(C olmeiro •. cito em M. BIOck, Petit dicNonnaire ]JoWique
et sacial, vb. administration.)
I. A. 'administração deve ser nnn/oga ás leis do país. 11. Deve
ser essencialmente aetiva j a nctividade équnlidade fun<h\ment,nl, que abran-
ge quatro outrns: a .Qenemlidade, isto é, admiDi~traçãO" publica 'tem por
dever vigiar todos os interesses sociaes, e em cada ('entro administrativo
representar o governo em todas as direcçôes; a perpetuidade, que significa
o dever da publica administração velar }>elos intere~se,'1 confiados a sua
guarda com continuidade, e .seln que lJasse de uma actividnde exagerada
a um repouso esteril; a pl'ontidão, ' para que a acção tenha o merito da
previdencia e o da opportunidadej a enet'qia, uma atl.ministração (despro-
vida de força moral não poderá, quando se quiser fazer obedecer, empregar a
linguagem da persu1l.são, e terá tle recorrer aos meios coercivos, A admi-
nistração, como o patrio .poder, deve ser justa, mas. forte. evitando assim
oS- dous extremos - ou fraqueza degradante ou violenta tirannia). lII,
,Deve haver a unidadeadmiliiHtrativa; sem que pI'edomine a fôrma centralista, ,
ainda assim c'onvem qne todo o país se submetta a mesma legislação,
[Não , importa, quanto ap Brasil, em de rogação desta regra, o actual si-
stema de legislação, sobretudo processual, que é o da dualidade, visto que
a adminisr,ração publica federal, com exerci cio em todo o país, ,se subordi-
na a uma s6 legislação. lllegal e anti-juridico seria que os Estados elter-
cendo vel'dadeira soberania dentro dos seus territorios, tive~sem uma legis-
lação adequada a certas zonas e outra as demais -zonas]. IV. A adUlini-
stração deve ser indepenpente, !nuteis seriam todos os requisitos de vigi-
laneia, prontidão e energia, se a suá acção fosse obstada, e se as suas
,aisposições, as suas ordens e os seus actos fossem desobedecidos, POI' effeito
de outro poder, V. Finalmente, é necessario que seja ,'esponsavel pelos
seus actos, como CODyem a toda. a arlmini~tração bem 'constituida, e espe-
cialmente repuMicana,

5. - Ha uma determinada ordenação juridic'a,

applicavel ao funccionamento da grande e complexa or-
ganização chamada o Estado, esobo l'eg'imen da qual
se acha o poder publico. E se' elle não se submettesse
ao direito, não seria legal o l'egimen. Essa ordenação
é o direito publico, que se divide em interno e externo.
O interno compreende o direito' constitucional,' o . direito
administrativo, <> direito 'p enal e o direito judiáario;
o 'e xterno - o direito internacional,
6. - Deixando fóra das nossas cogitações o -conhe-
cimento do contendu do direito peilal, do ' jndicial'io e do
internacional, interessa-nos de perto, porem" o consti-
..,--- }

tuciónal, . devido as suas proximas relações com o· admi-

nistrativo. O direito constitucional -estuda· a natureza
do Estado, a forma e os organs do governo e as garan-
tias dos direitos individuaes: o direito administrativo
estuda o Estado nas suas relações com personalidades K..-
desprovidas do caracter de Estado._
Uma teoria ~xiste - e de muita autoridade, mas
da qual, não obstante, divergimos, que assignala ao di-
reito constitucional o estudo da forma de governo, da
descripção dos seus ,organs e dos principios juridicos
que regulam o exercicio da soberania, considerando o
Estado como um organismo. vivo, porém -em repouso, na
sua fórma estatica. Cabe, pois, ao direito .constitucional
estudá:-Io sob esse aspecto, simplesmente anatomico. Já
ao direito' administrativo compete estudar não os organs
do Estado, mas as fnncções delles, isto é, o organismo
em pleno movimento, e portanto no seu aspecto dinamico
ou fisiologico. Esta teoria póde ser veridica só ex-
teriormente; mas soffrerá abalo se se ponderar que tam-
bem o clireito constitucional estuda a funcção de varios-
organs do Estado, e não se limita passivamente á simples
descrípção dos mesmps. O (lireito constitucional e o
administrativo tocam-se em muitos pontos, sobretudo por- \.
que ambos tendo a mesma fonte, principal e COllimum, '
occupam-se de organs e funcçóes ,do Estado.
Ambos elles, partes <lQ um mesmo todo - o direito publico, se
differellçam comtutlo de uma outra sciencia que tambem se occupa de
assllmptos identicos, mas sob differente aspecto de vista: rltt'erimo-nos á
sociologia. O <lireito publico é sciencia juridica, a sociologia sciencia na-
tural. efr. Esmeiu, DI". Consto p. 26. -
Organizado e constituído o Estado, é Claro que ja-
mais attingiria os seus fins se não pudesse desenvolver
a sua acção,e seria de estranhar que a sua actividade
não fosse objecto de investigações - jurídicas, -se, como
é logico, a acção não obedecesse a principios dessa
2*
ordem. Ora, o conjuncto dos principios que a regeW'~­
uma vez sistematizados convenientemente, constituem no-
campo do direito um i'amo autonomo, que é o direif;(}
acln~inistrativo.
O direito administrativo é, então, o complexo de
pl'incipios de direito publico; que regulam o exerClClO-
da actividade dó Estado nas suas relações entre a ad~
ministração publica e os administrados. . .
Quanto ao modo deactuar o Estado, basta ter'
presente a complexidade da estructura deste, pata vêr-
que um só ramo do direito publico - o constitucional
-.não póde dar a conhecer por si só o modo _geral e
o particular da actividade do poder publico. Elle en-
sina-nos a formação e a organização .desse . poder, mas
não basta, não é tudoaindaj a materia referente ao-
concurso de regras regulador~s dacompetencia- das au-
toridades e ás suas relações hierarquicas, aos serviços;
publicos, á limitação de certas manifestações da liber-
dade individual, etc., não lhe compete, e . sim ao direito
administrativo. .
As regras juridicas, que presidem -a organização · administrativa, . são-
de duas especies. A primeiradellas é formada pelas relações de ·or.dem.
interior, entre o Estado e os seus agentes; a outra, é de ordem exterior;
formada pelas relações que esses agentes exercem com os particulares, ou.
subditos do Estado. Wyman (Administra tive law §§ 2, B e 4) parte da:hi
para criar UHla distincção entre direito administrativQ .interno e direito·
administrativo extm'no, em que o primeiro respeita as relações geraes dOI!:
funccionarios publicos entre 81, e entre elles c a adlllióiAtraçlo. O segu·ndo,.
o .externo, respeita as relações da administração, ou !los seus agentes com
os particulares. O criterio assim proposto pelo professeramericallo sugere
muitas duvidas, e não nos parece fundamental; desde que se tenha em vista
que o direito- administrativo visa horizontes muito a)llplos, e não é exclusi-
vamen~e um direitoregedor das relações do funccionalismo publico, já para
com a administração, já para com, o povo. .
Ó direito administrativo tem sido exposto de varias
maneiras. Uma dellas, evidentemente acanhada, mas
que aind.a tem representantes, consiste em tomá-lo como-
um verdadeiro direito positivo, tal e qual o revela a.
 9

legislaçãó positiva, disseminada em regulamentos, decre-

tos, instrucções, circulares, etc., reduzindo-o a uma
-simples recapitulação de textos legislativos, sub-
mettida a um commentario empirico, com absoluto des-
prezo das seductoras teorias que enriquecem o direito
pUbli,co moderno.
Não é menos imperfeita a escola que fllia o con-
:(~eito do direito administrativo .ao do poder executivo,
-de modo que' sem. o principio da separação de p.oderes.
não existiria tal direito. A acceitação de semelhante
eríterio encontra a mais séria objecção na verificação
de instituições onde por dilatado espaço de tempo do-
minou imperiosamente aquelle famoso principio, elevado
a altura ,de u,m sacramento constitucional, sem que hoú-
vesse sido criado um direito administrativo, como nos
Estados Unidos; onde a sua formação é de época re-
-ceJltissima, por assim dizer, precisamente quando a cele-
brada teoria d~Montesquieu entrou em rapido declinio .
. Dentro de tão acanhada orbita, a noção do nosso direito
se manifesta, se não incompleta, positivamente obscura,
porque a. teoria ;da tri-partição de poderes é, de si,
confusa, encerr~ndo vicio ingénito, como opportunamente
veremos.
E' innegavel um aspecto administrativo no exercicio do poder exe-
oCutivo, entretanto não lhe é exclusivo. Isso tambem se encontra no poder
judiciario, . jé. quando o Estado administra e organiza a justiça, já quando
regula o sistema penitenciario, já quando o magistrado fiscaliza a applicação
de disposições fiscaes, instaura correições, etc. Tambem o poder legislativo
exerce uma somma de attribuições administrativas; A.dolfo Posada no seu
Derecho Administrativo, I, n. 7. elucido.: cA. administração não tem no
-organismo do Estado uma esfera concreta. q uantitativameute limitada:
não é uma funcção dependente de um só poder: abraça por ·inteil'O a vida
do Estado no que. 'r~speita a conservação do SCll organismo, ou seja de
todas as suas instituições: legislativa, executiva, judicial, moderadora e de
relações interiore~ e intemacionaes)~ Demais, accreBcentamos nó~, o poder
executivo não se limita a executar a lei: eUe tambem tem vontade e ini-
dativa propriãs. .
Em resumo: o direito administrativo abrang-e toda
 10

a actividade juridica (não a social) do Estado, menos

a ,da parte illherente ao objecto das outras disciplinas
autonomas, enquadradas no direito publico. Excluido,.
pois, o estudo da actividade política do Estado, na sua
esfera legislativa ou deliberativa, no sentido da elabo-
ração das leis, e de uma parte da sua acção judiciaria.
póde dizer-se que resta o do direito da administração
nas suas variadas relações, como consequencia do prin-
cipio de que se ha um direito, o publico, a, que está
submettido o Estado, tambem ha um direito que rege
e ·subordina a administração, e este é o administrativo.
o professor norte-americano E. Freund, Political science quarJet·ly.
1894, p. 404, estabelece nitidamente em que consiste um dos lados de se-
melhante acção do Estado, e que insistimos no respectivo esclarecimento,
porque. a maioria dos tratados se ha occupado vagamente do capitulo.
cDas leis (public statutes) annualmente promulgadas, apenas uma pequena
parte diz respeito ao direito privado e ao criminal; a maior parte, o maior
numere, concerne li. administração e cria poderes e deveres officiaes (official),
Entretauto, anti-sistemetica e caótica semelhante legislação, conforme 1\0-
derá parecer ao observador superficial, ella, pela natureza das cousas, deve
seguir certos principios e fôrmas uniformes, e. as relações .por ella criatlàs
devem suscitar correspondentes problemas legaes. O corpo de .lei~, assim
elaborado, regula e limita a acção do governo, sem envolver questões con-
stitucionaes. Sua principal materia sendo a administração dos Begocios
publicós, como distincta da legislação, por um lado, e da jU1"isdicção dos
tribunaes, por outro lado, foi com toda a propriedade denomina(la direito-
administrativo."

7. - A administração publica tambem póde ser

objecto de actividade não juridiea, occorrencia facil-
mente verificada quando o poder publico desenvolve· a
súa acção no sentido· de promover o melhoramento das
suas condições economicas, moraes e intellectuaes: a
natureza desta acção é social e não jurídica. A ingerencia
do Estado no dominio da producção, da circulação' e do·
consumo da riqueza, manifestada quando" elle estimula
e promove os serviços agricolas, introduzindo- noyascul-
turas, auxiliando a criação de bancos e de cooperativas
ruraes, estimulando a colonização, tratando das vias
 11

de communir;ação, ou da resoluçãO. dos conflictos cri<idos

pelo antagonismo entre o trabalho e o capital, ou ainda
da assistencia á indigencia - dá lugar a duas ordens
de relações:
. l. A ingerencia póde constituir-se tendo em vis-
ta resultados simplesmente economicos ou sociaes; pro-
duz ent.ão relações não juridicas e de natureza simples-
mente social, haurindo inspirações tanto na Politica, ou
melhor, na sociológia, como na economia política. Tal é
a competencia assignalada a uma disciplina de criação
recente, e que ainda não tem limites bem -fixos e cla-
ros e - a sciéncia da administração, cuja indole é ma-
nifestamente social.
II. Da ingerencia pÓde resultar um conjuncto de
prineipios juridicos, nascidos da propria actividade ad-
ministrativa do Estado, não só motivado pela sua in-
tervenção nos casos acima figurados, como pelo exercicio
das suas attribuições sobre o ·organismo funccional das
relações entre elle e os particulares, tendo inspirado ' a
sua acção . em relações de ordem jurídica; ora, nesta
hipótese a competencia é de natureza juridica, e temos·
o direito administrativo.
Passand() ao dominio do concreto, melhor se affi-
guram estas próposições nos seguintes exemplos.: tra-
tando-se do abastecimento d'agua ou do serviço de ex-
gotos de uma dada localidade, apresentam-se varios
próblemas, que intei'essamo Estado, taes como, o de Con-
vir serem os ditos serviços explorados, ou não, dire-
ctamente por elle, ou pelo particular. Resolvido que
seja, digamos, pelo poder publico, questiona-se se o po-
vo ao utilizar-sede taes melhoramentos, o ·deverá ser
gratuitamente ou remuneradamente, mediante certas
contribuições. Submettida a questões desse genero, em
, que não ha applicaçao alguma de regras juridicas, a
 - " 12

materia deixa de ser regitlapor ellas, e recáe no ' do-

mínio da sciericiada administração, puramente social.
Mas, se resolTidos aquelles ploblemas, nascerem outros,
criando relações de oi"dem juridica com o poder publi-
co, taes como normas a respeito da desapropriação por
l,ltilidade publica, isenções, indemnizações, garantias,
mediante reciprocas obrigações, para o bom "funcciona-
mento do serviço, a materia recáe na competeÍlcia ex':'
clusiva do direito administrativo. porque se trata de
applicação de normas juridicas. (Veja-se Orlando, Prin~
. cipii di cliritto arnm~'nistrativo, capo 3.0 )
A - actualidade administrativa está repleta de si-
tuações . dessa especie; são tão numerosos os . objectos
que reclamam a ingerencia da actividade governamen-
tal sob os "dous aspectos, o juridico e o social, simul-
taneamente, e em razão da natureza delles, que OS "
francêses desconhecem a sciencia da administração, co-
mo disciplina autonoma do direito administrativo. Real-
mente os confins da nova sciencia, como succede " com
outros ramos da sciencia do Direito, . ainda não tigotó-
samente constituidos em disciplina autonoma, são tão
incertos, e ás vezes confusos, que na "propria Allema-
nha, onde se originou, pela necessidade de scindir a paÍ'te
não juridica da parte manifestamente juridica de umà
mesma materia; como é a actividade administrativa, não
se conseguiu formular um conceito rigoroso, certo e es-
tavel; ao' passo que na Italia, embora por entre caloro-
sas controversias, ella se vae generalizando e a:defini-
ção se tem imposto. Para os italianos a sciencia da' ad-
ministração estuda e determina a acção clirecta do Estado
no sentido de attender as ' necessidades fisicas, economicas
e intellectuaes da sociedade.
8. - As fontes do direito administrativo brasilei:
r o são assás varias e numerosas; entretanto sobresáem
"O
 13

as seguintes : a) a -Constituição -da Republica; b) a le-

gislação ol'dina~'iacontendo materia de indole adminis-
trativo;c)os decretos regqlamentares e- os regulamen-
tos em geral contendo materia de administração; cl) as
instrucções, os avisos, as circulares e as ordens desse
genero expedidas pelos ministerios; e) os - principios
geraes do direito publico e do privado _applicaveis ao
direito administrativo ; f) a jurisprudencia administra-
tiva nacional; g) a norte-americana, ex-vi do dec. n.O
848 de 11 de outubro de 1890, art. 387; h) o co- _
-stume ou praxe seguida nos negocios publicos; i) a
doutrina. e a jurisprudencia estrangeiras na falta de
disposições no direito patrio. -
A legis\ação ordinai'ia contendo disposições de indole administrativa,
bem como a jurisprudencia administrativa formada pelas decisões das auto-
ridades administrativas, - e ainda os demais actos administrativos, acima
referidos, não são as fontes exclusivamente emanadas lio regimen republicano;
ainda perduram, como fontes de direito patrio, todos aquelJes não contrarios
â. fôrma e indole do actual regimen, existentes anteriormente á proclama-
.ção da RepubUcá. Pelo que, áquellas fontes, pódemaccrescentar-se: as
resoluções sobre consulta do Conselho de Estado, ou sobre pareceres das
secções delle; as ordens do Tesouro Nacional; as resoluções sobre consul-
tas ao Supremo Tribunal Militar; e suas provisões~

Secção -lI.
Natureza do Estado brasi'leiro
9. - Generalidades - 10 - Triplice aspecto administrativo.
9. -- , -A Republica do Brasil é um , Estado-com-
posto. Assim- se -chama todo aquelle em que um -gover-
no cent.ral se supel'põe aos dos diffel'entes Estados-
membros,. cõmponentes do todo. Isso se~á pela super-
posição do Estado-central sobre os Estados-membros
-ou particulares. Como Estad.o-composf.o é tambem um
Estado-fe~eral. A federaçãO, ou -Estado de Estados,
 '14

constitne~se _de quatro elementos: nação, territor'i<>, go-

vervo e a união de um certo numero de -Estados. Ha,
,pois, um quarto elemento, que é a união dos E~tados­
membros. A sua origem foi o despedaçamento de um
Estado unitario.
Sobre a natureza do Estado-federal, consultem-se: Poliar & de
Marans, Esqttisse d'une tltéorie des états composésj Duguit, Dr. Constition-
nel § 32 Esmein, Dr. Constitutioftnel § 1.0; Rodrigo Octavio, Revista de
.ftwisp"ttdencía, VIII p. _305. ' , _-
O Estado brasileiro é tambem uma Republica fe-
derativa. E' uma republica, porque, um exame da si-
_tnação juridica das pessoas que detem a autoridade, as
revela não s6 sujeitas ao principio da responsabilidade~
como electivas e de exercicio temporario. A responsã-
bilidade, a elegibilidade e a temporariedade são, pois, os
unicos caracteristicos da fórma republicana.
As suas , manifestações politicas e juridicas são de '
' duas especies, dando lugar a dous generos de poderes
publicos : do Estado central, federal,_ nacional, ou
simplesmente União, e dos Estados-membros, pãrticula-
res, ou simplesmente Estados,
Segundo esta dualidade de manifestaçÕes politicas.
todo o cidadão brasileiro vive sob dous meios, e tem os
seus actos, em materia de direito - publico, condiciona-
dos ás regras emanadas tanto de um como de outro
meio. O individuo é simultaneamente subdito da União,
e do Estado-membro.
Daqui somos levados a enfrentar uma' das mais
.infecundas e obscuras questões do direito publiço mo-
. demo, a da soberania, ,que de bom grado procuraria-
mos contorná-la, por escapar ao objectivo destas Noções
o des~nvolvimento de tão complexo , principio, não só-
mente indemonstradoe indemonstravel, mas ainda inutil.
como sagazmente pondera Duguit.
 15
..
Soberania é o poder · supremo e inherente , como
attributo essencial ·a t.odo b Estado, o qual poder não
encontrà outro acima delle, capaz de impôr qualquer li-
mitação a sua vontade propl'ia. Portanto, toda a com-
munidáde, que, por vontade propria, se organiza politi-
camente para o 11m de se governar independentemente
de qualquer o11tra ' potencia, é soberana. Desde o mo-
mento, porém, que a collectividade deva submetter qual-
quer parcella da sua actividade politica aalg~m poder
legitimo, que limite o seu livre exercicio" impondo-
lhe qualquer restricção, deixa de sel' soberana,
Tal, é a concepção classica do principio da sobera-
nia. Nestas · condições ella é una e indivisivel.
Hoje, porém, um mais acurado exame da organiza-
ção do Estado federal e das relações internacionaes de
todas as nações, revelou aos autores que: 1.0 é possivel
conceber a noção ,de Estado sem o attributo da sobe-
rania; 2.° se esta existe, póde ser multipla e divisivel.
, I. No Brásil, como nos Estados Unidos e na Suis-
sa (e com áspecto exteriormente idelltico, na Allemanha),
são de duas ordens as manifestações 'politicas - ' fede-
raes e locaes, " dando lugar, pois, a um poder publico
federal e a um poder publico local ou estadual .
. 'lI. Um mesmo territorio bl'a~ileiro (o do Rio Gran-
de . do Sul, por exemplo) e os mesmos habitantes (os rio-
grandenses) estão, pelo que sabemos, sujeitos a duas
soberanias, o que se não concilia com ' o conceito da
escola classica da Unidade e da indivisibilidade da so-
berania: é, entretanto, o que os factos revelam. Nestas
condições a. soberania não é exclusivo attributo da
União, tambem o é dos Estados-membros, porque
estes tiveram vontade propria de se organizarem po-
liticamente, e gozam do poder soberano do mando so-
bre ' os seus cidadãos naquillo, que prescreve o seu di-
 16

i'eito publico estadual. ' Ha, então, um direito _ publico

federal ao lado de um direito publico estadual, produ:'
zindo a m,esma dualidade na sua divisão em direito consti-
tucional, administrativo e judiciario da Uniãó, e outro tam-
,bem constitucional, administrativo e judiciario dos Estados.
Objectar-se-á que os Estados-membros são com-
,'p ellidospela União á. observancia de determinadas fór~
mas e limites na sua ·propria organização, ' e i~so basta
para lhes subtrair o attributo soberano. .
Admittir, como' arg'umentodecisivo, uma tal con-
sideração, quando a U,nião tamuem tem a sua organiza-
ção condicionada à 'limitações e restricções impostas
'pelos direitos dos Estado~-membros, e as relações poli-
ticas della para com estes, igualmente contidas em certos
lim~tes e sujeitas a principios . que ~lla não p6de deixar
de observare acatar, não seria soberana. .
10. - No conjuncto do ' sistema brasileiro não ha
uma só administração: ha administráções -- uma cen-
tral, nacional ou federal; uma local ou · estadual; . e
uma regional ou municipal.
A União, o Estado e o Municipio são, como se depreende, tles uni-
·dades administrRtivas, ainda que distinctas na sua igualdade: mas a -cujo
. encargo se repartem varios serviços communs, como a prlicia, ahigielle.
a viação . fi outros, que compartilham das tres esp,ecies de unidades admi-
nistrativas: assim é que, por exemplo, ha estradas garaes, locaes e regio-
naeB, segundo pertencem a. União, aos . Estados ou aos Municipios,
Ainda ,que a missão das unidades administrativas
. seja a satisfação dos numerosos interesses collectivos
da sociedade, ellas são autonomas entre - si. Entre -. a
.administração federal e a estadual a independencia é
completa, absol~ta, havendo tão sómente uma coordena~
ção resultante das unicas relações legaespossiveis, que
.-são apenas de ordem politica; já as re]àções entre a
unidade administrativa do Estado-membro e a do 'muni-
-cipio não são exclusivamente ' políticas. Liga-as . um
 17
laço em que se accentúa uma certa dependencia 011 nexo
hierarquico, que colloca o municipio, mesmo sob o ponto
de vista administrativo, debaixo da inspeêção do Estado,
de modo a aquel)e ter a sua actividade sempre na im-
minencia de uma intervenção deste.
, A exposição do complexo organismo da adminis~
tração nacional subordina-se á 'seguinte ordem: á frente
da administração federal está o Presidente da, Repu-
blica, cujas funcções administrativacs se dividem pelos
sete ministerios, tendo cada um á sua testa o respe-
ctivó ministro e secretario do Estado. Este corpo mi-
nisterial, todavia, não tem exístencia legal como corpo-
ração collectiva, nem fórma uÍll sistema com existencia
autonoma, como nos países regidos pelo parlamenta-
rismo. Constitue uma . instituição- com o Presidente da
Republica. Depositarios do poder executivo, e . repre-
sentando a orientação publica, os ministros são portan-
to funccionarios politicos e administrativos. Eleito de
ordinario por um partido politico, o Presidente deve
escolher para o cargo de ministro alguem que esteja
em harmonia: ,de vistas com a orientação de tal partido.
Porque, considera Wyman, «after all in the larger matters, questions
of administration cannot be separated from questions of politics~.

Secção lII.
fi"uncções administrativas.,
11. - Realiza-se o funccionamento dos " serviços
pnblicos por :meio das autoridades administrativas~ sendo
assim chaIPadas todas as entidades dotadas de .um poder
de decisão pr'opria.. .
Acham-se subordinadas a dous pontos de vista:
 18

1.0 da natureza das'funcções que exercem e da

missão' que devem desempenhar;
2. 0 da competencia territorial e ,dos interesses col-
lectivos a que devem satisfazer.
Quanto á natureza das funcções e da missão que
lhes incumbe, as autoridades se distinguem ein unipes- ,
soaes. corperativas e jurisdiccionaes, donde o po4er, re-
vestir-se a administração publica de tres fórmas:
administração activa
administração , deliberativa _(e tambem consultiva).
administração contenciosa.
I. A administração actz'va, é a que toma a inicia- '
tiva de certas medidas de ordem puramente adminis-
trativa, ou, quando não, executa as decisões de outras
autoridades. EUa exerce-se , por meio de a,gentes, que
, pódem ser (hredos e auxiliares, São direcfos os que, na -
qualidade dedeposital;ios de certa porção do poder pu-
blico, estão revestidos do direito de decisão; e auxilia-
res, os que se incumbem de executar as decisões dos
primeiros.
11. A del'loerat'Íva é aquella em que o encargo re-
cáe numa pluralidade; todavia. como todo o cargo'·
publico . representa uma unidade, as suas decisões
ainda quando não sejam ltnanimes, mas apenas
emanadas da maioria, ellas não se consideram como
proferidas por cada um dos seus membros, isoladamen-
te, e sim do todo. Ella tambem procede por , meio de
opiniões ou pareceres.
IIL A contenciosa actua em vii'tude de ' provoca- '
ção ou requerimento dos administrados, e então pl'ofere
decisões
-'
deferindo ou indeferindo as respectivas solicita-
, \ "

çoes. '
As partes, porém, pódem fundar as suas preten-
ções:
 a) em interesses;
h) em direitos.
Desse modo a administração publica tambem exer-
ce actos de jUl~isdicção; jurisdicção esta que é admi-
nistrativa, porém que, como a judiciaria, tambem se di-
vide em graciosa e contenciosa.
E' gracjosa quando cOIÍhece da pl'etenção das par-
tes, que falam em nome de meros interesses e conten-
ciosa quando as partes procuram fazer valer os seus
direitos, provenientes ou de leis, ou de regulamentos,
ou de contractos.
A jurisdicção gl'aciosa é sempre discricionaria,
porque a- administração não enfrentando em regra com
os ' dir~itos das partes, póde haver-se como julgar me-
lhor' e conveniente aos interesses geraes, desprezando
os individuaes. Não snccede assim com a contenciosa,
pois falando Oi administrados em nome dos -"Seus direi-
tos, a administração é obrigada a att.endê-Ios e respei·
tá-Iossegundo os tel'mos da lei, do regulamento ou do
contracto de onde elllanam elles ..
.;. A distincção das funções administrativas ora estabelecida já não se
encontra ·no moderno' direito administrativo; foi abandonada pelos bons
expositores, comtudo nos pareceu conveniente mencioná-la simplesmente por
vantagem didactica. Foi haurida em Bceuf, Résumé Sltr le dI" administ"
porqlle nem Hauriou, nem Berthélemy, nem !!loreau. nem qualquer dos tra-
tadista.s allemães, italianos ou america.nos, · já. lhe presta. consideração.
. . Quanto á compet.encia territorial, j,l tivemos occa-
sião de referir ás tres unidades administrativas - fe-
deral, estadual e municipal; a ellas cOlTespondem auto-
ridades· federaes; autoridades estaduaese' autoridades
niuni(~ipaes, e' cOll1l)Oem poi's a administl'ação publica
federal a administração publica estadual e a ali ministra-
çãopnbliea murdcipal
 20

Secção IV.
Actos Administrativos
12 - Actos do poder publico: diversidade delles. - 13. Actos ad·
ministrativos: conceitó. - 14. Sua divisão. - 15. Força executiva do àcto
administrativo. - 16. Fôrma. - 17. Revogação.
12. - No desempenho das suas multiplas .iune-
ções, para 't obtenção dos , seus fins, o Estadopratiea
actos de -differentes especies. E' por meio- delles 'que
o Estado manifesta a sua vontade, e portanto estão ,
sujeitos conforme a respectiva ,natureza, a um especial
regimen juridico . .
Estes actos se classificam, conforme o seu conteú-
do, em:
1°. actos políticos ;2.° actos de jurisdicção; 3.°
actos legislativos e regulamentarios; 4.° actos ' adminis-
trativos. Ao conjuncto destas quatro~lasses denomina-
remos Cictos do poder publ'l'co, que é de onde emanam
todos elles.
Não sendo da competencia do direito admini~t.rati­
vo senão o estudo ,dos actos regulamentados e, dos ad-
, ministrativos, 'os demais tão . s6mente os passaremos em
ligeira revista.
A. - Preferivel é a denominação de actos politicos
a de (tetos de governo, pal~a contornar a diffieuldade que
ourante mnito tempo trouxe em profunda divergeneia
os juristas, sobretudo quando praticamente procura-
vam resolver a quest.ão da , responsabilidade civil do Es-
tado pelas fa1tas commettidas pelos seus agentes. ' São
actos politicos os eoucern'e ntas á acção ' e as relações
exercidas pelos organs políticos entre si, e tambem os
de ordem politica e constitucional feitos com o designio
de ser mantida a unidade politica.
Taes são: (f,) as relações do governo com o Con-
 21

gr'essoFedeial, - contando-se nessa ordem os decretos

de convocação, de prol'ogação das sessões e de adia-
mento das mesmas; ' b) certas medidas de segurança in·
terna ou externa da União ou dos Estados, taes ' como
os dec~eto~ que estabelecem o estado de sitio, as de-
clarações de guerra e os tratados de paz; c) as inter-
venções. da União nos negocios peculiares aos Estados-
membros, segundo' .0 art. .6. 0 da. Constituição; d) os de-
cretos de cOQvocações E!eitoraes para eleições de sena-
dores, deputad.os, presidente, e vice-presidente d~ Repu-
blica; é) a nomeação e a demissão dos ministros d'Es-
tado. Sobre estes aetos os tribunaes nenhuma acção
exercem, e portanto escapam a toda a ordem de l'e.
cürsos.
·B. - Actosde. jurisdicçrw. Assim se denominam
aquelles que em virtude da lei, certificam uma situa-
_ção · juridica, individual e particular, sempre que UD;l
direito do particular é ameaçado ou violado. Elles de-
cidem in speC'ie, e não criam uma nova situação , juri-
dica para a parte, .porque os juizes não criam direitos,
mas tão sómente se limitam a applicá-Ios. -
C. - Aclos; legz'slatívos e requlmnentarios. - São
aquelles mediante os quaes o Estado formula regras
de direito; de caracter ' geral, que visam a universa-
lidade.
13. _ . Acto ·,admz'nistrativo é toda a decisão ou
todo o aéto de . uma ·autoridade administrativa no · exer·
cicio das suas . funcções. Elle criá para determinado
individuo, ou classe de individuos, uma nova situação
juridica. Esta ' situaÇão é concreta, porque foi criada
com o fim de obter um certo resultado ; e é _inclivülual,
porque teve em vista s6mente affectar certo ou certos
individuos. A 'criação de uma nova situação juridica é
o cri te rio distinctivo do aGto administrativo do de ju-
3
 I •

22

risdicção, pois se o acto de jmisdicção tambem visa

um caso individual, não cria direitos, Jimita-se a de-
clará-los. E, criando uma nova situação juridica, o
acto administrativo se differenç.a da lei e do regula-
mento, porque aquelle vae dirigido a uin' caso pai'ticu-
lar, e a lei e o regulamento prescrevem uma regra de
conducta geral e impessoal (G. Jeze, Les principesgéné-
raux du qroit administrati{, pag.. 59).
E', pois, a fórma da acçãtt administr~tiva do po-
der publico, que no nosso· direito,' compreende não só
a manifestação da vontade da União, como a dos. Esta-
dos e a dos Municipios, cOI~fol'me a entidade adminis-
trativa de onde emana.
Todo o acto administrativo deve revestir-se' de
tres elementos:
1.0 O de emanar de uma autoridade administrati-
va, isto ~; ha necessidade de que a· pessoa de . onde .
baixa elle, se ache 110 exercicio d,e funcções inherentes
a algum cargo, conferidas pelo direito publico; .
'2.° O de enquadrar-se nas attribuições da autori-
dade administrativa, ou nas de qualquer agente que
tenha jurisdicção administrativa:
3.° O de não conter, ao menos directamente, nor-
mas juridicas, mas tão sómente referir-se a objecto da
administração.
E' impossivel enumerar todos O'S actos do poder publi-
co que sejam essencialmente administrativo·s. Entre ou-
tros : aquelles mediant.e os quaes são nomeados, removidos,
licenciados, suspensos, exonerados e aposentados os funccio- .'
nariospublicos de natureza não politica:ministros, embai-
xadores ou commandante em chefe de forças militares,
não estão no caso; aquelles por cujo illtermedio o Estado, _.
ou outra unidade politica, faz con:cessões~ autorizações,
desapropriações, ou arrecad~ pagamentos devidos 'por
 23

taxações, impostos, la1;ldemios, etc.; assim - pois, tentan-

do uma discriminação geral dos - actos administrativos,
não se poderiam deixar de incluir os seguintes:
1.0 Os relativos á organização do funccionalismo
publico na -fórma ªo 48 §§ 4.° 5.° 11.° 12.° e 13.° da
ConstituiçãO da Republica ; ,
2.° 9s relativos ao regimem fiscal, nos termos da
legislação financeira em vigor, especialmente acerca da
execução dos orçamentos ; -
3~0' Os que constituem os senir;os publicos relati-
vos ás matel;iassobre que recáe a actividade adminis-
trativado Estado. '
A condição essencial da valida.de do acto adminis-
trativo, é ser elIe legal. A ilIegalidadepóde depender
ou da competencia da pessoa de quem elIe e'mana, ou
da fórma de qlle elle se reveste. Não obstante, o acto
pode ter procedido de autoridade competente e reves-
tir-se da fórma devid,a e ainda assim-Eer 1~njust.() : -todavia
é legal.
A incompetenêia da autoridade de quem emana
o acto administrativo, é vicio que o annulla.E um
dos mais frequentes, é o do excesso de poder, verificavel
toda a vez ,que a' autoridade administrativa praticou
actos pará os quaes ;não tinha competencia, ou quando a
tinha, ,ultrapassou-a.
o poder judiciario _é competente para annullaro aeto administrati-
V) illegal, tão s6mente rio caso de ter este ferido direitos civis ou politi-
cO!!. Em caso contrario, não. Assim decidiu o Supremo Tribunal Federal
(23 de agosto' de 1899, Ret). de Jurisp'·. v. 11 p. 140), em que sustentou
que a reparação de interesses ' lesados por actos administrativos, onde se
verificar violação 'da -lei, 86 'poderá ter lugar mediante dous _recursos -:- o
da via hierarquicl!-_e o dá responsa.bilidade dos autores do abuso. O Tribu-
nal, data venia, Mo resolveu total~ellte a questão: ladeou-a. Recúrso por
via hierarquica, definéo abalizado professor Jéze, é a reclamação dirigida.
a um agente superior, oonvÍ<1ando-o a usar da sua autoridade, afim de sus-
3*
 ......
24 ,

. ".

pender, aimullar ou reformllr qualquer acto de agente SUbol·dinado. 'AsBim

pois, quando o aêto .for do proprio Presidente da Republica ou do chefe
de algum dos Estados-membros, para qnem recorrer? E pôde ter exito um
qualquer ex·funccionario publico, queixoso de algum ' abllSo praticado pelo
chefe de Estado, com o promover-lhe o. co.mpetente processo. de responsa.
bilidade, previato em lei ? ' - ,

Quando a nova situação jUl'idiea, determinada pelO'

aeto administrativo, é cl~iada unicamente pela vontade
da autoridade administrativva, o' acto é unz1ateral, visto,
para que elle subsista, ser apenas bastante a vontade
da autoridade publica, e portanto de uma só parte.
Pertencem a essa categoria as injuncções da municipa-
lidade obrigando qualquer municipe ao concerto no pré-
dio de sua propriedade que ameça desabar; ou quando
a higiene publica intima ' o proprietario de um terre:"
no a atulhar , ou dessecar -o pantanal existentenelle.' " ,
Em ' se tratando, porém, de acto em que não bas-
te unicamente a vontade de uma parte, mas sim o con-
curso de mais de uma dellas, isto é, tambem a vontade
daquelle para quem ig'ualmente vae ser criada uma
,nova situação juridica, como no caso da compra ' eveÍl";
da ,de, algum bem, oacto é bilateral.
A ' divisão dos actos administrativos em unilateraes-'
e bilateraes, parece a unica racional e logica, eapaz
de substituir a velha e arbitraria distincção , em aetos-
de autoridade, e em aetos de gestão, q ne não offel'éee a ~
minima utilidade pratica nos países onde na sua orga-
nizaçãO institucional nãoexist,e o contencioso , adminis~,
trativo, quer de annullação, quer de plena jtlrisdicção-~
como existe na França. '
15. - O acto administrativo, como ' emanação do
poder publico. produz ' offeito em virtude da sua pro-
pria fOl:ça. , ' O poder publico, como se sabe, gosa tlo. pri-
vilegio conhecirlo pelo ' nome de prerogativa ;- por isso a
 25

execução de todos os seus actos é independente e preli-

minar á ordem ,de qualquer juiz. ou intervenção de
tribunaes. Tõdas as decisões da administração publica
são executorias -por si mesmas, sem que haja necessida-
de de recorrer a tribunaes para a obtenção do manda-
,do executorio.
16. - A fórma do acto administrativo resente-se
da falta de' uma regra fixa. Uns emanam por escri-
pto, outros oralmente. E' preciso porém que oacto seja
levadQ ao conhecimento da pessoa que visa, o que se conse-
gue por, meio da . publicidade. . Quando não existe esti-
pulado e~ lei o modo de dar . conhecimento deUe, não
ha necessidade de o tornar publico por meio da impren-
sa, bastando a notificação, a affixação de editaes nos lu-
gares mais concorridos, a declaração em audiencia, etc.
Entretanto, o' modo mais vulgarizado e pratico, de dar
a 4evida . publicidade ao acto administrativo, é o de
imblicá·;Jo em jotnalque disponha de sufficiente circu-
lação na zona . intel'essada.
. 17~ - .Quantôá revogação do acto administrati-
vo, opi'incipio geral é que sendodisCl1cionaria a na-
tureza do acto, é competente para0 revogar a autori-
dade que o proferiu~ .sendo fórma respectiva a mesma
que , presidiu a: emanação delle, Mas se o acto criou di-
reitos,e o in~l'esse -publico reclama. ·qu~ o mesmo seja
revogado, ' isso .' n.ão terá lugar sem . que o ··titular . dos
direitos ,seja compensado com justa indemnização~
-.
 ,

.'
, '

26

Secção V.
Se~aração de poderes '
18. lllusão a. respeito de uma completa. Ecpãração de poderes. -
19. Funcções administrativas exercidas pelo lloder legislativo. - 20. FUDC-
ções legislativás exercidas pelo poder executivo. - 21. FUDcçõe~ jurlicia •.
rias do poder executivo e do podar legislativo, e administrativas do judiciario.

18. E' opinião vencedoÍ'aentre os m~isrece~tes

doutrina dores . do direito publico, que a tes'e da separa- '
ção de poderes, não encerra em teoria nenhum conteúdo
scientifico.Não tem .o caracter de verdade ' juridica
pretendida pelas Constituições dos povos que, .adoptari.-
'do-a, vêm nella uma panacéa capaz deQs salvarem
qualquer emergencia. . Tamanho é . o numero de excep-
ções comportadas ' pela regra, de tal modo as attribuições
de um poder penetram e invadem as de . outro, e reci-
procamente, que a tendencia geral dos juristas, mesmo ·
partidarios dos poderes separados, é o r.econhecimento
da impropriedade de uma tal denominação, teorica. e pra-
ticamente indemonstravel.
Explica-se plausivelmente como Montesquieu ·foi
levado a enunciar a sua famosa teoria, cuja applicação
. \

rigorosa nunca pôde ser feita; Montesquieu fizera um

incompleto estudo das instituições inglêsas (Veja-:se Good-
now, Administr. Law, caps~ 30 e' 4 0 ). EIie não · pro-
.pôs. uma teoria juridica, apenas , tratou de mostrar como
a Constituição ingl~sa, graças a 'uma divisão de fimcções,
e a uma especial collaboração de organs, criou garantias
favoraveis a liberdade. Este filosofo jamais empregou a
frase "separação de poderes"~ Nos Estados .Unidos,
país em que se fez questão capital desse principio, la-
vra actllalmente. geral irreverencia. ou descrença, quanto,
a veracidade delle. E haverá alguma organização politica,
que repouse sobre a rígorosa separação de poder.és? · O
 2.7

que logo desperta a mais yiva impugnação é a palavra

poder~s, visto que no Estado não ha poderes, mas apenas
um - o p()der publico; O' mais, são manifestações da
actividàde dO' Estado nas suas diversas fórmas: legisla-
. tiva, executiva e ' jndiciaria. .
(Não ha poder executivo, mas apenas organs do Estado para a fun-
cção executiva), conceitilaJosé Barthélemy no seu magnifico tratado Le
!'ôle du pouvoir exécutif dans les l'épubliquCs modernes, p. 7. (Um termo
que por si mesmo não é claro nem definido), pondera outro eminente ju-
risconsulto, Orlando, p. ] 3 do ·seu Dir. Amm,
Todavia, o emp1:ego do termo está consagradO' pelO'
usO'; vejamos, pO'rém, se coni bons fundamentO's.
CO'stuma-se dizer que o- papel dO' executivO', cO'nsiste
em executar a vO'ntade dO' legislativO', unicO' factO'r da
lei. O exame dO's factO's entretantO' revela que O' poder
executivO' nãO' se . circumscreve a acanhada tarefa de
simples executO'r da vO'ntade dO' pO'der legislativO': tam-
bem elIe nãO' pO'ucas vezes tO'ma. a iniciativa de medidas
que lhe parecem cO'nfO'rmes cO'm O' interesse' publicO', e se,
em verdade é O' executO'r da lei, em mais larga esfera
de .actividade traduz a representaçãO' dO' EstadO' perante
tO'dO's, nãO' só nO' ex~riO'r cO'mO' nO' . interiO'r (cit. J, Bar-
thélelI)Y, p. '10); ,ha PO'rtantO', fóra. da execução das leis,
. enO'rme dO'miniO' da sua actividade, e mesmO' pratíca actO's
nãO' previstO's na lei; O' que nãO' póde é praticar O'S que
ella prO'íbe (id . .p. 13).
PO'r sua 'Vez o chamadO' PO'der jlldiciariO' tambem
cria nO'rmas legislativas, PO'is O'utra cO'usa nãO' signifioa
a prerO'gat1ya cO'nferida aO's tribunaes de declararem a
lei, sO'bretudO' nO's paises em que muitas deHas nãO' sãO'
escriptas, .e O'. direitO' é cO'stumeirO'. DO' mesmO' mO'dO', O'
poder legislativo' arrO'ga-se de funcções puramente admi-
nistrativas. · .
A cO'nclusãO' a que chegO'u O' mO'dernO' direito pu-
blico, PO'.r O'bra dO's seus mais respeitadO's mestres, é a
 28 -. -

seguinte: logicamente não ha nem poder executivo, nem

p'oder legislativo, nem poder judiciario. O que existe é
a vontade nacional podendo ser representada por diffe-
rentes Qrgans, e como convem que o fosse por mais de
um, a collabol'ação para o fim commum, deu causa ao
principio da separação de IJoderes. '
Tambem, levadaella ao e~tre~o, asconsequencias·
fataes e desastrosas, têm provado não só a sua incon~
veniencia como a sua imposibilidade,
,
Esmein (Dr. Const. p. 338) attribue A.s republicas espano-português as
da America (ji se vê que inclúe o Brasil) um gr!londe mal na radical se-
paração de poderes, e especialmente do legislativo e do executivo á imi- .
tação dos Estados Unidos, por serem ellas, diversissimospaísesem
sangue, tradições e costumes. O remedio qUI talvez produzisse·.() salutar
efeito de diminuir a reproducção das continuaS commoções politicas, e mo-
tins A. mão armàda, seria.- pensamos nós - a llreponderancia da autori-
dade presidencial-executiva'- sobre tudo omais,fica.ndo a legislação en-
tregue ao plebiscito e este depois submettido ao simplesriferendum do Con-
gresso, composto de umasõ Camara, e numa unica discussão. As attribui-
ções deliberativas do Congresso 116 poderiam ser orçamentariu, e a le-
gislação commum não poderia ter iniciativa aalIe. O sistema do plebiscito
popular foi proposto em 1896 na Australia, e em 97 e 98 na. Nova GaUes
do Sul. «O referendum legislativo, observa Esmein, apresenta~8e-Jios co· '
mo um dos objectivos para que tende naturalmente a' democracia moderna
e cousa notavel, parece seduzir o espirito conservador» p. 344. Lol'dSalis.
bury, num discurso pronuuciado em 1894, em Edimbugo, proclamou 'a
vantagem do referendum popular. A iniciativa popular, :é forçoso convir,
é um elemento de desordem: o que queremos é que a iniciativa. parta do
governo, isto é, do chefe de estado, o povo discuta e vote alei,. e o Con·:.
gresso lha referende. Bem se vê, que a. concessão feita é muito grande, e
fazêmo-la. tão sómente como meio termo e transigencia com tradições, ainda'
não abaladas.

19 - No Brasil o mal é immenso. Se em tese

a separação de poderes é radical, em concreto ha um
ngtavel baralhamento delles, o que prova a impossibili-
dade de assignalá-Ia praticamente. Nos termos da Con-
stituição da Republica (art. 34 §. 2) as obrigações con:
traídas pela l]niãó, por meio de emprestimos, ou: ou-
tras operações de credito, e os assumptos reterentes, á
divida publica, devem ser precedidos da respectiva
 - " . 29

concessão legislativa; do mesmo modo a materia com-

pendiada nos §§ 4,5, , 7 a 9, 13a 18e 25 do mesmo
art. 34,- ,é de indole ' administrativa, ' e bem assim a
que se 'contem nos arts. 48 § , 12 e 89 (nomeações
de varíos cargos diplomaticos e judicíarios).
20 - Mais lata é a somma de attribuições legis-
lativas outorgada ao poder executivo, cujos depositarios
têm ' a seu cargo a' administração publica do país. Ellas
verificam-se: na êompetencia de tomar a iniciativa de
qualquer medida legislativa (Const. art. 29), de · vetar
as leis emanadas do nongresso (art. 37 § 1.0); na com-
petencia de ,fazer regulamentos complementares da legis-
laç,ão. ordinaria (art. 48§ 1.°), etc.
e 21 ":""0 Senado reunido em alto tribunal de jus-
tiça, Como no caso do julgamento do presidente da Re-
publica, por erimeàe responsabilidade politica, caracte- .
ri.za francamente a funcção judiciaria do poder delibe-
berante, ' e, tanto é uma funcção judiciaria que a presi-
deliciado Sena.do, em caso tal, passa a ser exercida
pelo ' presidênte do Supremo Tribunal Federal.
Asattribllições judiciarias do , Senado tambem se
estendem ao julgamento politico (impeachment) dos mi-
nistros d'Estado(art. 52 § 2.0 ), que incorrerem ' em
crimes dessa ordem, e dos membros do Supremo Tri-
bunal Federal '(art. '57 § 2.°)
,Como se- vê, os legisladores constituintes procura-
ram manter,por ,meio de intromissões e compensações,
um siStema de ,equilibrios á imitação norte-americana,
que não melhorou cousa alguma, e deixou osdous' po-
deres rivaes; ()executivo e o legislativo, num estado
de permanente ~ anta'gônismo, aqu.elle forte do seu d~rei~
legal, e' este forte do seu d~reito quasi natural, fiO in-
cisivo conceito de Esmein. As consequencias,funestas
 30

e previstas, não tardaram a manifestar-se turbulenta-

mente no mesmo anno em que foi promulgada ' a Cons-
tituIção Federal ....
o estudo da seplUação de poderes, em dircito . administr"tivo, quan-.
do o seu lugar legitimo é no direito, constitucional; serve para provar que
não só os principios fundamentaes do direito administrativo, como as suas
limitações, não repousam naquella teoria, como o tem pretendido varios
juristas, mesmo de elevado !-Omo. ,

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 · PARTE ·~PRrMErRA
OrganizaQãO da AdministraQão publi~a brasileira.
Conhecidos "OS principios geraes, . ond:e assenta ()o
estudo do direito .administrativo; passaremos a exposição-
sistéma:tica da organização administrativa das tres uni-
dades, começando poraqueIla que visa. ·a satisfação dos-
interesses collectivos de todo o pais, e que se compõe
não- só. de orgaJis unipessoaes como tambem de deli- ·
berantes.
-Trataremos emp'l'imeil'o lugar- da erganização .da.
administração publica da União, administração federal
ou na~ional.
CAPITULO I
Secção I
Presidencia da ~el>ubfica
·22 - Generalidades. ,..... 28. Casa oivil e milítardo p. da- Repllblioa. . ~
- 94. Attríbuiçlles do p. da Republica. - 25.. Seu poder reglllameil-
tario. - 26. Formula doa aetol presidenciae8. - 2~. Rlespon8abilidade
do p~ da Repulllica.
22. - . A presidencia da Republica cempõe-se: 1.0-
dQ presidente da Republica; 2.° de uma casa civil ~
.militar.
I . . O presidente é eleito pelo snlIl'agio directo da.
nação, e maioria absoluta de votos (Const. art. 47).
 32

!Eleito, tem que exercei' o·· cargo durante o lleriodo de'

·quatro annos (Const. art. 43); não póde ser reeleito '
,para o immediato periodo presidencial (id.). No caso de
impedimento do exercicio, o presidente é substituído pelo .
o -vice-presidente, simultaneatiúmte eleito com elle (art.. 41
:§ 1.0). No impedimento, ou na falta do vice-presid-ente
a substituição recáe no vice";presidente do Senado; na
o o

ialta deste, recae no presidente da Camara. dos Depu-

tados, e aiudana falta deste, no presidente do Supremo'
Trib!mal Federal (art. 41 § 2.°). O presidente da Re-
publica -percebe o subsidio annual de 120:000$000
·e m!iisa gratificação de 100:$000. nõ inicio da admi-
nistração, a titulo de installação (L. n. 429 de 10 de
dez. de 1896). ' Reside -no Rio de Janeiro, no 'palacio
,do Oatette. Durante a e~tàção - calmo~a retira-se para
Petropolis, ' onde pó de despachàí· () seu' expllliiente. .Só
se communica com o Congresso por meio de mensagens ·
{art. 48 § 9), e é por este meio que elle dá conta;
.animalmente, da situação política e economica do pais.
A mensagem é um acto escripto no qual o presidente
expõe ao Congresso o estado geral do p~ís, ou peIo
'quál solicita do Congresso - alguma providencia, ou em ·
·que lhe dá conta de alguma occorrencia de notavel Te-
levancia. E' assignada pelo proprio · presidente e . en- o

'viada ao 1.0 iecretal'io da casa do Congresso a que se

destina. O Congresso não responde as mensagens, - nem
:as discute.
, . o 'uso de· communioaçã.o do presidente da Republica com Con;;o.
. ,.gresso por meio de ·mensagens, ·não caracteriza de tôrma algoma o si.te-
ma presidencial, como O' sr. senador Francisco Glycerio referiu de ulIia
-ofeita, em pleoa tribuna parlamentar. -. . .
A França, tipo de republica parlamentar, consigna na SU8 lei cons-
titucional de 1875 (art. 6· § l°), que amenlageam é a formula pela
. qual o chefe do Estado se cQmlÍJUnica com aso.Cl\maras. Ao pa~80 que :a
' Constituição dos ;Esta" Unidos · nenhuma disposiçã.o de~8e . 8en~idoesta­
·belece. A cou~a ahi se passou de outra fôrma. Os primeirôs .presidentes
Washington li Adams iam _pessóalmente lê·la .perante o Congresso, -no dia
 33

da sua. instalIação, e Jle faziam aoompanhar de luzido. comitiva, a seguir o ·

coche prel!idencial tirado por seis parelhas. O presidente Jefferson"
aquelle que recebia em chinell08, e sem mais, 'a embaixadores, e quem a
repugnava toda a pragmatica, foi que, por esquivar-se da compareucia á
solemne abertura do Congresso, limitava·se a remetter-Ihe a mensagem
,por um secrêtario particular. Assim manteve o uso durante os 8 annos '
do seu governo; os seus 8uccessores Madison e Honroe mantiveram-rio, e '
afinal se tornoutlefinitivo. ' ,

23~ - , lI. ' A, casa dvil e militar do presidente

da Republica tem por· missão o fornecer ao ' chefe do ,
Estado o trabalho do seu expediente politico, e repre-
sentá-lo nas cerimonias publicas- e particulares. A' casa
civil, cujo , chefe é um secretario, está a:ffecto o serviço
" da classificação e numeração dos decretos do poder legis-
lativo edo poder, éxecutivo (dec. , 2049 de 22 de julho ;
de 1895): A organização da casa civil é: 1 secretario ,
.e 2 officiaes de gabinete. A da êasa militar: 1 chef€"
1 ' sub-chefe, 4 ' ajudantes d'ordens; este pessoal é esco-
lhido entre officiaes tanto do exercito como da armada.
A ' casa civil e militar, verdadeira· instituição composta
de funccionarios pala tinos, é organização efemera, re-
novada de todas as vezes que vem um novo presidente. ,
, 24. ,- São , de t1'es ordens as attribuições do pre-
sidente da Republica, a saber: politicas, administrativas '
e legislativas. '
a)Politicas. Taes são: exercer o direito de graça ,
(Constart. ,48 § 6.°).
Discute-se se .'a. 'gt·aça. é um acto polítiCO ,o,u se é administrativo,
'Declara.ra guerra e firmar a paz (id. §§ 7.° e 8)
convocar extraordinariamente o Congresso (id. § , 10°) ;
manter as l'elações, cQm os Estados estrangeiros (id. §,
14); declarar- oesta~o de sitio (id. § 15); celebrar
ajustes, convenções e tra~ados adreferenclum (id~ § 16);.
appr'ovar os-que , OS , Estados-membros celebrarem cm,
 34

oConformidade~do art.65 da Constituição (id. id.); fa-

zer nomeações .de caracter politico.
b) .Administrativos. São de duas especies: 1ao refe-
l'entes a pessoas; 2.8. referentes a actos. Quanto á
;pessoas: como supremo chefe da nação, o presidente
p6de nomear livremente os s~usministros e secretarios
de estado, escolhend.o-os dentro ou fóra do Congresso.: e .
tambem póde demitti-Ios com a ' mesma liberdade (Const.,
art. 48 § 2°); nomear livremente, e portanto demittir,
-os fllnccionarios civi-s e .· militares de ' caracter federal,
:salvas as restrieções exp1'essas na Constituição (id. § 5.°)
As principaes restricções referem-se á nomeação
-dos ministros do Supremo Tribunal' Federal, dos mi-
nistros diplomatices, dos directores do Tribunal de Con- '
tas e do prefeito do Districto Federal, que estão sujei-
tas á approvação do Senado (Const. acts. 48 § 12,
:89 § uno e lei de 20 de . set. de 1892; art. 18). .
Quanto 'ti, actos:. dispôr da força armada para a
manutenção da ordem publica e para a execução das
[eis (Const. art. 48 § 4.o)~
c) Legislativas. O chefe do Estado intervem na
legislação: 1.0 pelo direito de iniciativa que implicita-
mente gosa, eX7Ji do art. 48 § 9.° da Const., e alto
'9.0 § 3,° da lei n. 23 'de 30 de dez. de 1891,' 2.°
pela promulgação das leis (Const. art. 37): 3.° pelo
uso do veto (id. § 1.0). 4.° pela regulamentação dellas
(art. 48 § 1;0).
Na ordem judiciaria elle intervem de dous modos:
1.0 para exercer actos de natureza semi-contendo-
sa, taes como, a promulgação de concessão de montepio,
meio soldo, aposentadorias ou gratificações . de funccio-
narios publicos, civis ou mili,tares, e a suas familias;
2~0 nomeando os juizes federaes e os funccionarios do
ministerio publico;
 _. -• ."""5
35

25. O art. 48 § 1.0 da C'onstituição' diz que com-

p,ete exclusivamente ao presidente da Republica «expe-
dir decretos, ihstrucções e r~gulamentos» para a fiel
execução das leis e resoluções do Congl;esso. E' uma co-
pia,mutatis 1m~tanclis, do art. 102 § 12 dA Constitui-
" ção do Imperio, mas copia infeliz com todas as amJJi-
guidades e defeitos que se notam no conteudo do dito
art. ] 02 § 12,; onde ha uma lamentavel confusão de
termos.
O ~onteudo deste artigo,' emfim, confere ao pre-
sidente da Republica o poder de regulamentação, muito
importante no direito publico moderno, e o assumpto re~
quer um ' exame especiaL-
I. A faculdade de criar norinas juridicas não é
privativa do Congresso da Republioa, riem das leg'isla-
turas estaduaes; tambem compete ao presidente da Re-
publica e aos' cbefes dos Estados. Esta faculdade
exercida llOl' pessoas differentes das corporações deli-
berantes, denomina-se 7"egtdamentrwia e o acto por ella
produzido regúlamento, tnsufficientemente se ha con-
seguido traçai' as linhas separadoras entre o regula-
mento e a lei, e por essa razão é difficil definir preci-
samente o que seja o regldamento. Quando parecia ina-
tacavel o principio da completa separação de poderes,
ao menos em .teoria, procurou-se basear a differença
característica na maneira pela qual se originam lei e
regulamento. Disse-se, então, -, o regulamento provém
'do poder executivo; a lei, ' do legislativo. As affiiriida~
des, porém; ' entre ' oacto legislativo e o acto . regula-
mentario, e sobre tudo porque, sob o ponto de vista ma-
terial o conteúdo é o mesmo, eis as causas de mal se haver
conseguido ·estabelecerum conceito apropriado, depois de
grandes e .sérias controversias.
Exteriormente considerado, o regulamento adminis-
 h'ativo apenas ' desenvolvé os principios 'de uma regra de
direito contida na lei propriamente dita, sem que possa es-
tabelecer principios não previstos nella; de sorte que; isto
posto, a lei contem normas ,independentes, soberanas, pri-
mordiaes, ao passo que as que se contem no regulamento,
-se subordinam as da lei.
Os con4ecidos provel;bios «a lei delibera, o regula-
mento executa», «a lei estabelece o ' principio, a genera-
lidade, ao passo que 6' 'regulamento estabelece as parti-
eularidades ') dão a conhecer muitos elementos distinctivos
das duas 'grandes normas legislatívas, sem que, entretanto,
constituam um criterio definitivo.
Mais satisfactorio, ' por conduzir a um resultado ap-
proximado da verdade dos factos, seria estabelecer um
conceito antes relat~vo e negativo que absoluto e positi-
vo (Veja-se Meucci. lstit. di Dir. Amm,iníst. p. 48), cujas
deducções permittem formular os seguintes principios:'
1.0 Nenhum regulamento póde ser contrario, ao
acto -legislativo preexistente; ,em razão da regra ante-'
l'Íormente assentada, que estabelece a subordinação do
acto regulamentario á lei. Assim pois, o juiz , s6 deve
applicar o regulamento quando este estiver em confor-
midade da lei. Cingindo-se a esta doutrina, Q" Supl~emo
Ti'ibullal decidiu que um regulamento não póde decla- ,
rar yitalicio um cargo publico, quando a lei que o 'criou
silenciou aquella circuinstancia (10 de agosto de 1907.
O Dir. v. 104). ' '
2.° Nem conti'ario ás fontes do direito positivo
bl'asildiro, quer de caractor obrigatorio, quer subsidiario; ,
porque não póde c1Íal' disposições de caracter derrogatorio,
nem modificativo. '
3.° Nem póde comminar penas, isto é, estas não
pódem senão derivar , da, lei.
 4.° Nem criar novos impostos, porque no direito
publico brasileiro, só as assembléas deliberantes (Con-
gresso Federal, legislaturas estaduaes e conselhos muni-
ci'paes) são competentes para tal fim.
5.° ' Nem supprir o silencio da lei, dispondo onde
ella cala, visto que a faculdade de interpretar a lei, é
privativa da autoridade judiciaria.
li O conteudo do regulamento é como o da pro-
pria lei, composto de n6rmas juridicas, e 'por conseguin-
te o regulamento é, por sua essencia, antes um acto le-
gislativo, que administrativo. ' Como acto legislativo, sob o
ponto de vista material é uma lei; sobretudo o chamado
regulamento 'policial por encerrar verdadeirasprescrip-
ções no sentido de restringirem o exerci cio da liberda-
de individual, e ter uma extensão tão lata como qual-
quer acto regularmente emanado do poder legislativo -
quando entretanto não é o complemento de nenhuma lei
preexistente a elJe. Sob o ponto de vista f()rmal é que
se lhe pôde lobrigar alguma dift'erença, consistente tão
sómentequanto á sua origem: é que o regulamento s6
emana de autoridades administrativas, e por isso, á pri-
meira vista. pítrece um acto administrativo. Entretanto, o
que deve ser attendido não é a f6rma el sim a sua natu-
reza intrinseca; não a exterioridade mas o conteudo. Re-
gulamento . é uma disposição legislativa complementar,
emanada da ' autoridade administrativa, e que tem por
objecto o() funccionamento da administração publica.
Se ao poder legislativo é que está confiada a fa-
culdade de produzir leis, como ao chefe do poder exe-
cutivo tambem o está, concorrentemente? Eis uma
que~tão das · mais discutidas. na actualidade . . Uns vêm
nisso uma delegação ' do poder legislativo; outros ne-
gando o caracter de delegação, attri~uem ao presidente '
4
 38

da Republica tambem um poder proprio regulamentario,

emanado 'da Constituição.
..
Em França, tanto o Conselho de Estado como a Côrte de Ca~saçii.o
sustentam aquella teoria, a qual contestam vivamente os doutores. A
faculdade regulamentaria compete ao chefe do Estado e na verdade cons-
titue um verdadeiro poder delegado, não pelo poder legislativo. porque
tambem este, se tem a faculdade de legislar, é porque lhe foi outorgada
pela Constituição j sendo pois o legislativo um poder já de si delegado, é i

claro que o não pôde delegar a out~m. A Constitu~ção, fonte de todos

08 poderes, é que confere a competencia regulamen~Tla ao chefe do Es-
tado j delegações sô o soberano as pôde fazer, ' e o poder legislativo não o
é ; não pôde dispôr de funações que a Constituição lhe confiou, para exer-
eê-Ias segundo regras constitucionaes. O que está nas attribuições das
assembléas é. usando do direito que lhes conferiu a Constituição, convi-
darem o presidente da Republica, a que tome medidas complementares por
meio ' do regulamento para pôr a lei em execução. Tal é a ~icção da sra.
Balachowski-Petit (La loi et l'ordonnanee dans les états qui ni connais-
sent pas la séparation des pouvoit·s, primo part.), Esmein, (obr. cit. p. .
.580); Duguit (obr. cito p. 1018); Berthélemy (obr. cito p. 102); G. Jéze
(Revue du droit public 1908 p. 38 e segs.). Nos Estados Unidos: Goud-
now (obr. cito p. 365 da tr. francês a) ; Fairlié (The national administt'ation
.of the United States, . p. 21). .
O Supremo Tribunal Federal, não com muita firmeza, tem entendido
que o poder legislativo não pôde delegar ao executivo a faculdade de ex-
pedir leis. Em boa hora vae adoptando a doutrina legal: porque, ante-
riormente, no pleito entre o dr. C. Barata Ribeiro e a União (O Dit". v.
92 p. 235), sustentou ter sido legal a delegação das funcções legislativas .
ao executivo, não obstante a fulgurante opinião do ministro João Bar-
balho exarada em luminoso voto vencido.
Seja como for, uma excepcionalidad,e ou não, o
poder regulamentario a cargo da autoridade adminis-
trativa accusa uma tendencia do direito moderno em
cercear ás assembléas deliberantes a faculdade legisla-
tiva.
TIl. Os regulamentos chssificam-se, segundo o seu ·
conteudo, em regulamentos de execução, em regnlamen- '
tos de organização e em regulamentos policiaes.
Se no antigo regimen o professor Rib~s j.á se
queixava da impossibilidade de ' differençar as diversas '
categorias de regula~entos, persiste ainda hoje a mesma
difficuldade, porque a Constituição da Reimblica, éo-
piando literalmente o mesmo dispositivo .da do Imperio,.
 39

nada esclarece nem define, e chega a dar primasia an-

tes ás instruçcões que aos regulamentos!
'a) De execução: . tambem chamadosqeraes ou de-
cretos regulamentares pelo direito - francês; têm por fim
facilitar a execução de determinadas leis, e emanam do
chefe de Es~ado;-
. b) de organização: são ordinariamente os que expoem
e definem a organizaçao de uma repartição pubJica, ou
de outro seryiço publico, e em rigor não são o comple-
mento de nenhuma lei, podendo á sua legalidade ser
apreciada pelo juiz; .
. c) policiaes:' são aquelIes mediante os quaes, em
virtude de .necessidades do interesse commum, são im-
postas aos . cidadãos varias restricções a sua liberdade
de acção, .afim de ser mantida a ordem publica.
. A lei federal n. 23 de 30 de outubro de 1892 só
ao presidente da Republica autorizou a expedição de
regulamentos. E' o que se deduz do · confronto do ar-
tigo 9.° com o respectivo § 1.0 Diz o citado artigo:
«os actos do poder executivo sob a forma de decretos
e regulamentos são expedidos com a assignatul'a do
presidente ·da Republica, e do ministro respectivo», e
accrescenta o § 1.0, tambem referido: «os demais actos
serão despachados e assignados ou rubricados pelo mi-
nistro que os expedir, ou conforme o caso, pelos direc-
tores das respectivas secretarias, de accordo com as
normas regulamentares». De onde se conclue que os
ministros e os directores das respectivas secret~niassó
têm competencia ' para a expedição de actos, que não
regulamentares. . E ,quaes são elles? Não no-los ensina
a lei; mas hão de ser os avisos, as instrucções (que por
força do §) 1.0 ~ do art. 48 deviam, como os decretos e
os regulamentos, serem expedidas s6mente pelo presi-
dente), as circulares, as p01·tarias e os déspachos.
4*
 40 _'::

IV. O regulamento contem a materia dispositiva

em fórma articulada; é numerado, datado e assignado.
Póde ser precedido. ou não, de uma exposição de mo~
tivos. Deve ser publicado integralmente no Diario Offi-
d al, e na falta deste, em qualquer folha de grande cir-
cl!-lação, convindo tambem ser affixado em lugares pu-
blicos concorridos e. publicado nas audiencias dos jui-
zes, para . que possa ser sufficientemente conhecido da-
quelles que não lêem a folha official. E' sempre pre-
cedido de um decreto que o manda pôr em execução.
Não pódeser modificado, nem derogado, senão por 01'-
gam das mesmas autoridades que procederam á forma-
ção delle. Um regulamento póde ser substituido por
outro, e neste caso o antigo ficará ,completamente revo-
gado. As modificações e as alterações só poderão ser
feitas por meio de disposições especiaes, que deverã()
guardar os mesmos principios indispensaveis á sua con- ·
fecção e publicidade.
26. - Os actos do Presidente da Republica têm
o nome de decretos. Ha,porem, duas especies de de-
. eretos: os simples ou inclividuaes, e os geraes ou regu-
lamentares. Os primeiros contêm decisão individual,
cómo _. a nomeação ou a demissão de um funccionari()
publico, a concessão de um privilegio, etc. Os segun-
dos são os que contêm disposições legislativas comple-
mentares, no sentido já apreciado.
Alem das mensagens e dos decretos, tambem pódem .
emanar do, chefe de Estado proclamações e manifestos. ·
. Proclamações são falas dirigidru; a toda a nação, ou
. sómente á parte della, por occasião de algum .successo
importante (dee .. n. 2 de 2 de jan. de 1838, art. 5.~
n. 5). 'Manifestos são exposições das causas justifica-
. tivas . de actos de summa relevancia política, como d'e~
 41

c)aração de guerra, ou, como em 1891, a dissolução do '

Congresso.
27. - O presidente da Republica responde pelos
crimes de responsabilidade politica (impeachment dos in-
glêses) especificados no art. 54 da Constituição e na lei
n. 27 de 7 de janeiro de 1892. Será submettido a pro-
cesso e a julgamento depois que a Camara declarar
procedente a accusação, perante o Supremo Tribunal
Federal, nos crimes communs, e perante o Senado nos
de responsabilidade. Pôde não comparecer pessoalmente
perante o tribunal julgador, mas representar-se por
advogado (lei cit., arts. 9 e 17); nos crimes communs
o processo e o · julgamento regulam-se pelas disposições
dos arts. 79 e 86 do regimento interno do Supremo
Tribunal. Nos crimes de responsabilidade, o julgamento
corre perante o Senado, mas em tal circumsfancia, esta
casa do Congresso será presidida pelo presidente do Su-
premo Tribunal Federal (cit. lei, art. 37 . § 1.0 e regim.
int. do Supremo 'fribunal, arts. 1 e 16 § 2). Nos cri-
mes de responsabilidade' a condemnação consiste na perda
do cargo e na incapacidade de exercer qualquer outro.
Como se trata de uma lei praticamente inexequivel,
não importa o absurdo desta ultima disposição.

Secção II
Ministros e Secretarias de Estado
28. Generalidade. - 29. Ministerios. - 30. Organização. - 31. At-
tribuiçlles dos ministrbs.·:e fórmula dos seus actos. - 32. Responsabilidade
dos ministros. - 38. Secretarias de Estado. - 34. R~clamação contra os
actos ministeriaes.
2.8. O presidente da Republica no desempenho
das suas funcções quer politicas quer administrativas,
é assistido por um grupo de auxiliares ou conselheiros
 ... .
42

da sua directa e livre escolha e responsabilidade. E'

o chamado gabinete de ministros nos países modernos, ou
simplesmente ,qabinete nos Estados Unidos da America
do Norte. Semelhante grupo, entretanto, no Brasil não '
tem a fórma de corporação collectiva com responsabili-
dade solidaria como em outros tantos países. Os mi~
nistros dependem exclusivamente da confiança do presi-
dente da Republica, ao qual estão directamente subor;. ,
'dimidos.
A tendeJlcia é. aliás, ·no. se~tido de formarem os ministros uma ver-
dadeira collectividade, se não solidariamente. responsavel perante o Con-
gresso, ao meuos entre si. Demissio de ministros, collectivamente, já se
deu em pleno reglmen republicano, aliás ·dictatorial, como foi na presi-
dellcia do marechal Deodoro, e segundo. refere o barão de Lucena em
carta ao Jornal do Commercio do Rio (ediQão de 4 de sete de 1909), ' nas
vesperas do golpe de Estado de a de 1l01'6mbro de 1891, o ministerio' de
que era figura primaeial aquelle politico, tambem offereceu renuncia col-
lectiva, a qual não foi acceita pelo generalissimo. Nall presidencias dOI
srs. Marechal Floriano, Campos Balles e Rodrigues Alves nia · se verificavam
os despachos colleetivos, restabelecidoll pelo dr. Afionso Penna, e seguidos
pelo dr. Nilo Peçanha. Com o imperfeito presidencialismo . criado pela
Constituição de 24 de fevereiro, é faoil até mesmo a restauração do regi-
men .parlamentar. Nos Estados Unidos a nomeação de mllüstros iA. depen-
de da approvação do · Bellado, o que não fora previsto na Constituição dei-
sa Republica. Convem lembrar que a Constituição de Imperio taml1em
não parecia estabelecer o regimen parlamentar, que depois acobertou.
Os ministros são chefes dos departamentos 'ministe-
riaes em que está organizada a administração nacional,
e portanto exercem um grande numero de funcçóes ad-
ministrativas, que pódem ser · desempenhadas indepen-
dentemente de toda e qualquer interferencia do presi-
dente. A importancia politica e administrativa de um
, ministro é incontestavel, bastando considerar que aad- '
ministraçãO da pasta . de que elle é o respectivo titular,
repousa nelle, por assim dizer, e portanto na ordem
hierarquica o seu papel é' logo em seguida ao ' do pre-
sidente .da Republica, abrangendo uma vasta esfera de
acção. auíonoma; mas harmonica coin a vontade do' chefe
de Estado.
 43

29. A- administração pUbliéa brasileira em virtude

da lei n. 23 de 30 de outubro de 1892, e da lei nu-
mero 1606 de 29 de dezembro de 19Ó6, está a cargo
de sete ministerios, a saber:
da justiça e negocios interiores;
da fazenda;
I
daguerraj
da marinha;
das relações exteriores;
da viação e obras publicas;
da agricultura, industria e commercio j
A. O ministerio da justiça e negocios interiores
vela pela applicação da justiça, a sua organização, o
direito e o progresso moral e· intellectual da nação.
Portanto delle depende a administração da justiça fe-
deral, tanto civil como criminal, com exclusão da mili-
tar criminal, e da dos Estados. Superintende o serviço
de segurança publica do districto federal quanto a pro-
priedade e a pessoa, e da União quanto a pessoa, isto
é, tema seu cargo a policia, a assistencia publica e a
extincção de incendios da cidade do Rio e districto fe-
deral, e a saude dos portos da União; a instrucção pu-
blica superior, menos. a militar, em toda a Republica, e
o mais que importa o desenvolvimento e cultura das
sciencias, das letras e das artes, inclusive o ensino secun-
dario das attribuições da União. Tambem tem a seu cargo
os asumptos eleitOraes da União, a naturalizção de es-
trangeiros, a guarda nacional e a administração' dos
territoriós. Junto a este ministerio funcciona o con-
sultor geral da Republica. O ministerio da justiça e
negocios interiores tem séde em palacio proprio.
B. O ministerio da fázenda tem a seu· cargo a
administração financeira do pais, e então, arrecada a
 44
receita da União e executa a despesa della; regula a
moeda, cunha-a e fabrica-a; delibera sobre operações de
credito; uso de credit,os addicionaes; rege todos os ca-
sos que affectam o regimem da contabilidade publica em
vigor e importam a applicação dos preceitos estabele-
cidos em leis financiaes (lei n. 2083 de ~O do julho
de 1909). Funccionou no Tesouro Nacional, mas~actual-
mente no edificio da Caixa de Conversão. '
C. O ministerioda guerra e
D. 'O ministerio da marinha. Têm a seu cargo
toda a administração concernente a defesa de terra e'
mar da Republica. Promovem o recrutamento do seu
respectivo pessoal e organização das corporações mili-
tates; têm a seu cargo os al'senaes, os depositos belli-
cos, as praças de guerra; os navios de guerra, o serviço
sanitario militar, a instl'ucção elementar, superior e tec-
nica militares, a justiça militar, etc. Devemos desde já
accentuar duas anomalias que interessam estes ministe-
rios: a da organização e direcção da guarda-nacional, .
dous serviços que deviam 'estar a:ffectOs' ao IQinisterio
da guerra; e o serviço da navegação mercante, regu-
lada Ol'a pelo ministerio da agricultura, industria e com-
mercio, ora pelo da mal'inha, quando uniformizar-se-ia
se o estivesse exclusivamente a cargo do da marinha.
O ministerio da guerra funcciona no edificio do quartel
general do exercito, e o da marinha no arsenal de ma-
rinha do Rio.
E. O ministerio das relações exteriores superin-
tende as relações da União com as potencias estran-
geiras. Estipula os tratados internacionaes, examina e.
resolve as questões e as reclamações diplomaticas e di-
rige a representação diplomatica do país no estrangei- '
1'0. Funcciona no palacio ltamarati.·
 45

.. F. O ministerio da viação e obras publicas. Num

país fadado ao progressivo melhoramento da viação e á
incessante construcção de portos e canaes, melhoramen-
tos de barras, de rios, edificações publicas, etc. é das
mais trabalhosas pastas, recaindo sobre ella · pesadas
responsabilidades.
Tem a seu cargo a exploração e a cOIÍstrucção das
estradas de ferro da União, das de rodagem, dos canaes,
dos telegrafos, dos telefonos, o serviço postal, a fiscali-
zação d8:S estradas de ferrG . subvencionadas, e das
arrendadas, etc. -Funcciona , em palacio proprio.
G. O ministerio da agricultura, industria. e com-
mercio, recem-criado, tem a seu cargo o observatorio
astionomicó do Rio,~: repartição de estatistica, a junta
commercial, o jardim botanico, a escola de minas, o mu-
seu nacional,a fabrica de ferro de Ipanema, a hospe-
daria de inmigrantes da ilha das Flôres, o serviço de
propaganda e expansão economica do Brasil no estran-
geiro, a directoria do povoamento do solo, o serviço geo~
logioo e mine}.'alogico, . a cataquese de indios, etc. No
plano· da organização deste ministerio, elaborado pelo seu
primeiro ministro, o sr. Candido Rodrigues (Diario Offi-
cial, de 17 de agosto de 1909), ficou consignado ser
<<indispensavel que, desde os preliminares da sua orga-
nização, seja afastado tudo o que tende a dar-lhe uma
feiçãO de repartição para despacho de papeis, procuran-
do comaftnco imprimir-lhe desde logo o caracter es-
sencialmente ~ecnico que· precisa ter». «Em linhas· ge~
raes, a organização do novo ministerio deve obedecer ·
ao intuito de .attender ao ensino agricola e á divulga-
ção e propagaçãQ dos " melhores processosculturaes·e
de exploração dasindustdas agricolas, por meia dos
institutos de · ensino, das estações agronomicas, dos cam-
pos de experiencias e de demonstrações situados nas
 46

reglOes adequadas do territorio nacional. Deve esse. de-

partamento realizar investigações e estudos para a ex-
tincção das pragas que assol~m as lavouras, e cuidar -
particularmente daindustriaanimal, resolvendo as ques-
tões relativas' á acclimação das raçasexoticas, á selecção
do gado nacional, á sua alimentação, á defesa contra
as epizootias ' e ao tratamento. das molestias dos ani-
maes. Precisaattender ao desenvolvimento dos diver-
sos ramos de industria adaptaveis no país, á mineração
e outras industrias extractivas, á conservação e· l;econs-
tituição das florestas e mattas».
30. - A organização de cada ministerio comporta:
a) um ministro; b) o gabinete do ministro; c) a secre-
taria de Estado. Os ministros são nomeados livremente
pelo presidente da Republica, por decreto especial, po- .
dendo ser escolhidos dentro . ou f6ra do Congresso Na~
cionaI. Tambem pódem ser demittidos livremente pelo
presidente (Const. art. 48 § 2°) ; e demittir-se ex-
pimtaneamente. Percebem o subsidio de 36:000$000
'annualmente, sendo 24:000$000 a titulo de ordenado e
12:000$000, como gratificação, a titulo de representação.
Não são, porém, como em varias Rações estrangeiras
installado.s por conta e a custa do Estado.
31. - As attribuições dos ministros são gemes e
especiaes. As geraes são administrativas e jurisdiccionaes . .
a) Geraes. Compete aos ministros o preparo dos
regulamentos que submettem á approvação e á assig~a­
tura do presidente da Republica. Os regulamentos são, .
porém, subscriptos pelo ministro a cujo serviço está
confiado o assumptoregulamentado, o qual ministro
deste modo participa da hierarquia administrativa . em
todos osactos do chefe de Estado, tornando-se , co-res-
ponsavel por aquillo que assigna. A subscripção do ~
 47

ministro tambem serve para assegurar a autenticidade

da assignatura do presidente e ao mesmo tempo certi-
ficar que o acto ,está confo~'me as regras da administra-
ç~o publica do serviço a cargo delle ,(Hauriou, op. cit.~
p. 381, observa que a subscripção - contreseing -
tem sido mantida, em razão daquella segunda utilidade~
até mesmo em regimens não parlamentares).
" 1.0 Administatiwts. Os ministros exercem um po-
der geral de superintendencia e de "policia sobre os
seus agentes administrativos, o que lhes dá a faculdade
não ' só de approvar os actos, como a de annullá-Ios e
reformá-lo R ; alem disso têm a faculdade de nomear ~
remover, . suspender e mesmo demittir subalternos de
variàs categorias. Representando o Est~do~ de cuja
administração . se incumbem, nenhum pagamento póde
ser feito pelos . cofres publicos sem autorização ministe-
rial. . Os ministros têm a faculdade de decidir e re-
solver tanto por "iniciativa propria como par provocação
da parte; já que possuem poder proprio de decisão são.
autoridades na mais rigorosa aecepção do termo.
2.0 Jurisdiccionaes. Os ministros pódem rescindir
contraetos, transigir em nome do Estado, procurandO.
accordo com a parté, "e nos processos administrativos "
proferem decisões ás ' vezes de caractel' quasi conten-
cioso.E das decisões proferidas por seus subordinados~
decidem em grau de recurso, chamado por via hierar-
quica. Representam " o governo nos contractos celebra-
dos pelo Estado,e nesse caracter actuam "acceitando ou
impondo modificações nos contractos. .
b) Especiaes. Não é possivel enumerar todas as
attrlbuiçõesespeciaes inherentes aos ministros, por se- .
rem muito varia~as. Cada ministro deve remetter
annualmente ao da fazenda os orçamentos concernentes
ás suas despesas, com - as competentes tabellasexplica-
 48

tivas, expondo individuadamente todas as despesas a

fazer no exercicio a que se referirem (lei n. 23 cit., art.
3. 0 ); e tambemdeve enviar annualmente ao presidente
-da Republica drcumstanciado relatorio de todos os ser~
'viços a' seu cargo. Estes relatorios são, depois de im-
pressos, distribuidos a cada membro do Congresso Federal.
Qs actos ministeriaes revestem-se da · fórma · de
.inst1"lwções,avisoB,oirculares. decisões, despachos, offiâos'
e portarias.
lnsflrucções -são as explanações ou o desenvolvimento
.de actos anteriores, como leis e regulamen.tos, tendo
por fim esclarecer as autoridades inferiores, e inàicar
·0 modo por ·que deVerão ser organizados serviços recem
. ·criados ou reformados. Quando as instrucções são pre-
,cedidas de decreto, é porque nellas interveiu o chefe
do Estado, e por isso têm a mesma forç'a qlle os regu-
'lamentos. ·Oirculares são formulas usadas com o fim de
·darem conhecimento a toda uma classe _de funcciona-
rios de uma ordem emanada do superior. As instruc-
·ções e as circulares têm . caracter obrigatorio sómente
,para com os subordinados a uma autoridade, e nenhu-
.ma influencia exercem ellas sobre os tribunaes. Avisos
··são as formulas usadas pelos ministros quando se · diri-
gem uns aos outros, oua alguma autoridade de cate-
goria inferior a de minIstro, mas de qualificação f6ra
do vulgar, como por exemplo, o ministro da fazenda
dirigindo-se ao chefe do estado ·maior do exercito. Os
.avisos não poderão versar sobre a interpretação de lei,
'ou de regulamento cuja execução estiver a cargo do
poder judiciario (cit. lei n. 23 de 1892, '·art. 9.° § 2.°).
o illustre sr. ·Leopoldo de Bulhões da vez que foi ministro da fa-
.zenda, na presidência do sr. Rodrigues Alves, em ' otficio ao juiz . federal
·do Ceará (O Direito, vol. 99 p. 168). julgou-se competente para. declarar
.manifestamente nuUa uma sentença da justiça federal, por . incompetencia.
·do juiz que a proferiu. Não temos por costume presuppôr má fé em
 49
quem quer que seja, tanto mais em se tratando de depositario do poder-
publico universalmente apreciado pela sua moderação e criterio, como é- -
esse notavel estadista brasileiro; se, porém, o acto tivesse emanado de-
qualquer outro titular, avezado a pratica de exorbitancias,_ não passaria--
em silencio. -
Decisões ou despachos são a solução proferida em
questões administrativas, ou em quaesquer papeis, por cujo
meio se concede ou se nega o que é pedido. Officios são-
as formulas l~sadas na corl'e~pondencia ordinaria entre os
diffel'entes funccionarios publicos em geral, sobre assumpto·
de serviço publico. O officio traz no alto da primeira
pagina '0 nome da repartição de onde emana, o da res--
pectiva directorüi e o numero de ordem. Segue-se o·
conteudo ou materia de que se trata, e termina com
a saudação de costume e, ou o nome, ou O' cargo do·
funccionario a quem é dirigido. Por ultimo traz a as-
signatura da pessoa da qual emana. Portarias são a
formula por que se praticam certos actos de alcance
secundario, como a concessão de licenças. Por portaria
tambem se fazem certas nomeações para pequenos em-
pregos, como de porteiros ou continuos de repartição,
agentes de correio, etc.
A proclamação da Republ~ca trouxe novos estilos e formas na. cor-
respondenroa official, chegaudo mesmo a affectar a propria Geografia.
Graude erro, ou ridicula affectaçii.o, foi substituir o nome Rio de Janeiro,
da capital do Brasil, pelo de Capital Federal. Felizmente o grande-
chanceller Rio Branco, ao assumir a gestão dos negocios exteriores, a
euja pasta tem dado inegualavel fulgor, determinou que os actos do seu-
ministerio fossem datados do Rio de Janeiro e não da Capital Federal.
~o Jornal do Commerció dessa cidade appareeeu então um notabilissimo
artigo, apoiando a decisão do ininistro Rio Branco, onde constava o se-
guinte topico, redigido com um criterio fôra do commllm: «Empregando-
se o nome geografico Rio dé Janeiro, todo o mundo sabe que se tratá-
da Capital Federal do Brasil ; usando-se da perifrase Capital Federal,
não se pôde saber ao certo se o documento foi firmado no Rio de Janeiro,
ou se em Berna, BerUn, Wa.shington, Mexico, Caracas, Buenos Aires,
Otawa ou Sidney. Em ~enhUlna outra federação occorre1l ainda a nin-
guem substituir o noma particular e distinctivo da cidade por um vago
circumloquio, ai felizmenta,em nenhum dos Estados da nossa União houve
ainda quem se embra8s6 desprezar o nome proprio da cidade, séde do go-
verno, para escrever: Capital E8tadual>. Infelizmente -o Dim'io Official:
 50
da Republica não deu ollvidos ás irrespondiveis ponderações feitas e con-
tinuou a empregar o inconveniente uome Oapital Federal.
«O chamado tratamento de-vós-prosegue o interessante e 8ensato
e(itorial do Jornal do Commercio ' - tambem se nlio p6de dizer que seja
rigorosamente republicano. Nas outras democracias, é admittido, ou de
rigor em certos casos, o tratamento de excellencia. Nas ,de lingua espa-
nhola, ha este e o de vossa senhoria: nunca o de vós. Mesmo no Brasil,
(} de excelle~cia é de estilo corrente ·nas discussões ~as camaras legislati-
vas (e no serviço interno das corporações militares nunca foram abolidos.
o vossa senhorià e a vossa excellencia, accrescentamos n6s.) O pronome
da segunda pessoa do plural sé ê em,. regra empregado na. lingua portu-
guêsa, na espanhola e na italiana, quando ~e fala ou escreve ' a mais de
uma pessoa.
<A' indole dessas tres linguas repugna o tratamento de vós, e pôde-se
dizer que em PortugalelIe só era e é empregado nas cartas régiaá e outros
documentos expedidos em nome do rei, ou, excepcionalmente, quando se
fala á majestade, ou a alguma pessoa da maior eminencia: Nos países
de lingua portuguesa, tratamo-nas todos por senhor. Como, pois, preten-
der que o vossa s~llOria offenda o sentimento da igualdade?
cE' melhor para evitar os erros de conjugação,
nós depois qlle lie introduziu '0 tratamento de vós. .
tão frequentes ent~e
"
-« Veja-se, por exemplo, o seguinte curioso trecho de ofticio ha tem-
pos publicado, escripto' por um pretenso positivista, qne em 1889 mereceu
a honra de um retrato, com extensa dedicatoria, do illustre Benjamim
Constant: ' .
<.. . Já vês, pois, que quem se enganou e errou foste vós , e não
este seu c1'eado, que chamei e attenção dos illustr.es ministros ... )
«Em officios e telegrammas, em vez do vós, tem reéebido funccio-
narios brasileiros, ás vezes, o pouco cerimonioso tratamento de tu. .
<O segundo paragrafo da circular teve por fim, comQ o primeiro,
acabar com a seocnra e dureza do estilo official observado desde , 1893, e
que, de dia em dia, se foram aggravando. Abolidas todas as fórmulas de
polidez ((tive a honra de receben; <Reitero a v. os protestos da. minha
estima e consideração), «queira fazer isto», etc.,) a correspondencia entre
os funccionarios do serviço -exterior e a secretaria deixava a impressão
de que o governo estava mal com os seus delegaclos e de que eates tam-
bem não sabiam tratar com a devida deferencia os seus superiores. As
ordens eram dadas com o laconismo e aspereza com qut'l certos sargentos
falam aos seU8 inferiores:
«RecoDimendo-vos que encarregueis o 1.. secretario dessa legação
I de escrever um relatorio minucioso sobre 11. viticultura nesse .país. Saude
e fraternidade .•
(tA formula final soava como um aspero (passe bem!»
«Não era assim que tratavam os seus subordinados os estadistas
que deram renome ao nosso antigo ministerio dOIl negoéios estrangeiros
d'entre os quaes bastará citar os visçondes do Uruguai, de Abaeté, do
Rio Branco, de Maranguape, de Sinimbu e de Caravellas, .o marquês de
Abrantes, o conselheiro Saraiva, o barão de Cotegipe, e, depois da Repu-
blica, Quintino Bocayuva ·e Carlos de Carvalho. .
 51
cHomens como Daniel Webster, Guizot, Gambetta, Mettêrnich. Ca-
vour, Palmerston, Derby, Sallisbury não desciam da sua dignidade dizendo
aos seus subordinados: . «O officio q"e me fizestes a honra de dirigir .. . )
~Peço-iJos que communiqueis isto ... ) Recebei, senhor, os protestos da
minha distincta consideração» (formula francêsa de cortezia nos despachos
dirigidos aos simples chancelleres de consulados). .
(Na Inglaterra, o chefe do Foreign Otfice, seja eUe embora um
Palmerston, termina deste modo os seus despachos officiaes, mesmo quan-
do se dirige a um vice.-c(ln8ul: «Tenho e honra de ' ser, senhor, vosso hu·
milde e obediente servo... )
(Entre nôs, entenderam .alguns jovens plinistros que não ficava bem
i sua autoridade respeitar iaes usos de chancellaria, posto que observa-
dos eacrupulosamente por mestres em Republica, como são os suissos, os
nElrte-americanos e 0& francêses. .
(Compreende~se facilmente que, na carreira diplomatica, e tambem
na consular, o exercicio da polidez deva ser de uso constante. Funccio-
nariQs habituados á dureza de fôrma, ou á falta de fôrma, mal tratados
e inhibidos de observar as mais comesinhas regras de cortezia: nas rela-
ções com os selljl superiores, acabariam por ficar uns grandes malcriados,
até mesmo no trato com as .autoridades estrangeiras.
«Notemos de passagem, que, nas Republicas que nos podem servir
de modelo em materia de costumes democraticos e estilo official (Suissa,
Estados Unidos da America e França), ninguem diz ou escr~ve cidadão
chefe de policia, cidadão ministro, cidadão Fulano, ou Beltrano. Nos Es·
tados Unidos diz-se: M". president, M,·. F,. e nunca: citizen president
citizen F. Na Suissa tambem, embora todos sejam cidadãos, os funccio·
narios e particulares são tratados por sr. F, e não por cidadão F. Na
Republica Francêsa, s6 aos anarquistas desordeiros e politicos desequili-
brados se costuma dar, em tom de mofa, o tratamento citoyen, em vez
do de monsieur. .Diz-se correntemente: la citoyenne Louise Michel,. mas
nenhum homem que se respeite dirá ou escreverá le citoyen Waldeck-Rous·
sea1e, le citoyen Méline.'

Os ministros não têm poder regulamentario, e com

tal poder não se deve confundir a faculdade de dota-
rem certos serviços com regimentos internos. Excep-
tuados, pois, os 'decretos e os regulamentos, os demais
actos serão àespachados e assignados ou rubricados pelo
ministro, ou por Jlessoa investida das necessarias attri.:.
buições, que os expedir (cit. lei n. 23 de 1892,'art. 23).
32. - Os ministros são responsaveis pelos seus
actos {Consto art. 52 § 1.0). Nos crimes communs é
de responsabilidade são julgados pelo Supremo Tribunal
Federal (Id. art. 52 § 2.°) E nos connexos com os do
 5'2 ·

presidente da Republica, pela autoridade competente para

o julgamento deste (Id. art. 52 §. 2.°; lei n. 27 de 7
. de jan. de 1892, arts. 31 e 32).
33. - Cada secretaria de Estado é regida por
um regimento proprio, emanado do presidente da Re-
publica e subscripto pelo respectivo ministro. Este re-
gimento (ou regulamento, como lho chama o governo)
ao baixar é precedido de um decreto, e publicado no
Diario Official. onde tambem deve apparecer e constar
qualquer alteração sofIrida pelo dito regimento. A se-
cretaria de Estado tem por missão, como já ficou refe-
rido, o preparo do expediente ad~inistrativo. Funccio-
na o seu expediente normalmente nos mesmos dias e
durante as mesmas ~oras. São organizadas segundo . a.
importancia, a qualidade e as necessidades do serviço
publico, tendo, porem, á sua testa umdirector geral,
que ordinariamente tem ás suas ordens directores, ou
então chefes de secção, (ou sub-directores,) officiaes ou
escripturarios, amanuenses e ás vezes praticantes. Esta
hierarquia burocratica cOlTesponde á distribuição dos
serviços por clirecçao geral, director'l"as e, ou sulJ-directo-
rias, ou secções. As secretarias de Estado não são or-
ganizadas uniformemente, porque a organização _de cada
uma depende da natureza dos serviços a seucatgo. O
director geral, alto fnnccionario na hierarquia burocra-
tica, desempenha em rigor as funJçóes de um verda-
deiro sub-S"ecretario de Estado, ainda que ~em o mini-
mo caracter politico, e de facto são muitas vezes o ver-
dadeiro ministro.
Devem ter os ministros o seu gabinete indepen-
dente da respectiva secretaria ? A secretaria, sabemos,
rendo por objecto o preparo do expediente administra-
tivo, incumbe-se pois dOf; negocios meramente adminis-
trativos: o gabinete do ministro occupa-se dos nego cios
 53

políticos e da. correspondencia não official: tem por tan-

to caracter poli ti co. O gabinete, a cargo do official de
gabinete do. ministro, é uma organização efemera, que
só perdura durante a gestão da pasta confiada a de-
terminado ministro. O ministro pó de constituir o seu
gabinete com pessoas estranhas ao funccionalismo de
carreira; logo, o gabinete, por sua natureza, independe
da secretaria de Estado. No Brasil não ha llIiformi-
dade practica a respeito deste assumpto. ~egundo o
regulamento da secretaria de estado das relações exte-
riores (dec. 0046 de 24 de maio de 1906), a secreta-
ria divide-se em gabinete do ministro, e em directoria
geral (art. 2°). Mas do proprio texto do regulamento
se infere que o gabinete é uma entidade á parte; pois
que, alem de um dos seus officiaes dever ser tirado do
corpo diplomatico ou consular, os seus membros não
estão sujeitos ao ponto (arts. 3° e 50). O gabinete do
ministro da marinha (dec. n. 6502 de 12 de junho de
1907) é Composto de officiaes do quadro activo da ar-
mada (art. 32); e entre as suas funcções, conta-se a
da expedição e guarda da correspondencia particular do
ministro (art. 33 § 5°). O gabinete, pelo que se vê,
nenhuma dependencia tem . da secretaria de Estado, ex-
cepto o do ministro da fazenda, conforme se depreende
da lei n. 2083 de '30 de julho de 1909, que refor-
mou o Tesouro Nacional, arts. 6°, 8°, 9°, e 10°.
34. - Contra . os aetos ministeriaes cabem duas
ordens ' de recursos:
1.0 O recurso gracioso, que é feito perante o pro-
prio ministro, ' quando se trata de interesses / consiste
numa provocação' a' que o ministro novamente examine
a decisão pi'?ferida, e, quiç;á mais bem informador
reforme-a;
5,
 54 . - ,

2.° O recurso judiciario, que se funda na lesão

de direitos individuaes, por actos ou decisões dadas por
funccionarios administrativos, e corre perante a jus-
tiça federal commum (lei n. 221 de 20 de novo de
1894, art. 23).
, As reclamações .dirigidas ao ministro são redigi-
das por escripto, em fórma de requerimento, em papel
de formato commum de O,m 33, sellado, datado e assi-
gnado pelo reclamante ou sou procurador. O des-
pacho é publicado no Diario Official, e póde ser exa-
minado pelo interessado, na respectiva secretaria ; do
despacho deve fornecer-se copia porcertidao a quem a
req uel'e,r.

Secção 111
eongre55o fi ederal
35. Generalidade. - 36. Funcções administrativas . do Congresso. -
37. Formula. dos actos do Congresso.

35. - O principio organico do Congresso Nacional

ou Federal, é o da dualidade de Casas - ou Camara,s -
a dos deputados ,e a dos 'senadores. Se por um lado a lei
é obra commum dessas duas casas, por outro lado o
Congresso pratica actos não legislativos, em que só uma
casa toma a iniciativa e a tarefa de os produzir; tal
éo ~a80 em que o Senadofuncciona como alta corpo-
ração adJIlinistrativa para o effeitó de ratificar ou nãó
as nomeações feitas pela autoridade executiva de fun-
ccionarios de altos cargos judiciarios, diplomaticose da
justiça financiaI. ,
O Congresso Na.cional funcciona como ' &8sembléa
unica, apenas em tres occasiões: na da abett.urà. para
a leitura da mensagem presidencial inau~al; da na
 55

apuração- da eleição presidencial (Const. art. 47 § 1.0) ;

e na de, ' dada a circumstancia de nenhum dos votados
para presidente da Republica haver aléançado maioria
absoluta na eleição directa, ter de eleger um dentre os
dous votados (id. art. 47 § 2.°). '
.36. -' As attribuições do Congresso são de- - tres or-
dens: constitucionaes ou politicas, legislativas e admi-
nistrativas .
S6 p.os interessa, em face da ,materia que estuda-
mos, a questão das attribuições administrativas. que
são importantissimas. Como nos Estados Unidos, tambem
o Congresso brasileiro e:;erce uma certa inspecção (control)
sobr~ 'a conducta dos íunccionarios publicQS em géral, e
atravez do exerci cio dos poderes orçamentarios, mais forte
se torna essa inspecção sobre toda a administração nacio-
nal. ,' Os actos , verdadeiramente administrativos pratica-
dos pelo Congr~sso, são: a votação do' orçamento da Repu-
blica, as aberturas e as annullações de creditos (Const.
art. 34 § 1.0, lei de r 9 de set. de 1850); autorizações
ao poder executivo para o Jevantamentode empresti-
mos eoutl'as operações de credito (id.§ ,3.°); estabele-
cimento dos meios para (} pagamento da divida publica (id:
§ 3.°) i regulação da arrecadação e distribuição das ren~
das federaes (id. § 4;.0); determinação do peso, valor,
inscripção, tipo e denominação das moedas (id. § 1.°); ,
criação de, bancos de emissão (id. § 8.-); fixação do
padrão dos pesos e medidas (id. § 9.°); resolução definiti-·
va sobre os limites dos Estados entre si, bem como os do Dis-
tricto Federal, (id. §:Ml); ', mudança da capital da União ,
(id. § .11); legislação 'Sobre os serviços dos correios e
telegrafos federaes " (i~. § 15); legislàção sobre a or- '
gani1.8.ção do e~ercito .' e ' da armada (id. § 18); criação
ou suppress~o de empregos publicos' federaes, fixando-
lhes as ' attribuições ' 'e estipulando..lhes os vencimentos
 - ,56

(id. § 25); fixação, annualmente, das forças de terra e-

mar (id. 1 7); criação· de instituições de ensino superior
e secundario nos Estados (art. 35 § 3.°); provimellto da
instrucção secundaria do Districto Federal (id.§ 4.°).
37. - Todos os actos emanados do Congresso têm
o nome geral de resoluçoes, antes de receberem a de-
vida sancção. Todavia, aquelles que contiverem ner-
mas geraes e disposições de natureza organica, ou. que
tenham por fim. criar direito novo, chamam-se l'eis (dec..
n. 3191 de 7 de jan. de 1899, art. 39). . As resolu-
ções que consagrarem medidas de caracter administra-
tivo ou politico, de interesse individual ou transitoriQ~
denominam-se decretos legislativos (id. art. ,,6~)
O Congresso Nacional não estando subordinado a.
nenhuma inspecção (control) jurisdicciona:l, os seus actos-
escapam á competencia dos tribunaes. O parti~Iar le-
sado por algum acto do Congresso só tem um unico
recurso: dirigir-lhe uma petição solicitando ou a abro-
gação ou a modificação do acto (Cfr. Moreau, Manuel'
de dr. administro § 187). Quanto ás leis inconstitucio-·
naes votadas pelo CQngresso, a questão é dift'erente ~
como, porem, elIa nãoé de direito administrativo, e sim.
de direito constitucional, deixamos de estuda-la.

Secção IV
Tribunal de eontas
38. Fnndamento.-39. Organização.- 40. Attribuições.-.41. Forml1l
de procedimento do T. de C.-42.Recursos. -.

38. - No exercicio da sua actividade· de ordem

financiaI, a administração pó de entrar' em confllcto com
as leis financeiras; 4ahia necessidade· de uma justiç8!.
:administrativa financiaI. A . applicação pratica desta
justiça enco.ntra-se numa. instituição. unica, que é o. Tri-
bunal de Co.ntas. .Segundo. a do.utrina a,llemã, á, insti-
tuição. repo.usa so.bre as seguintes bases: a) o. Tribunal
·de Co.ntas deve ser co.mpletamente distincto e indepen-
dente do. ministro. da Fazenda; b) deve superintender
matematicamente· to.da: a escripturação. a cargo. da fa-
zenda publica; c) deve decidir da co.nstitucio.nalidade
-das despesas que o. go.verno elltender fazer, co.nco.rdan-
-do. o.u não. co.m elIas.
O Tribunal de Co.nt«s foi instituido. pela Co.nsti-
tuição. da Republica, 'art. 89, e · o.rganizado po.r decreto.
-de 7 de no.vembro. de 1890, o. qual fo.i refo.rmado. pelo.
decreto. n. 892 de 8 de o.utubro. de 1896 e regula-
mento. de 23 de no.vembro. do. mesmo. anno..
Em von Stein (Verwaltungslellt"ll, p. 108 da tr. ital.) encontra-se
um penetrante conceito de justiça financeira, o qual pôde ser resumido da
seguinte maneira: a jllstiça financeira compreende tres elementos, a que
correspondem ,tres organs div"rsos. O primeiro ê o principio constitucio-
nal da. responsabilidade política do ministro da fazenda; o segundo ê o
<lo sistema de inspecção (control) ilobre toda a administração financeira;
o terceiro ê. o da responsabilidade civil' advinda da arrecadação illegal e
do emprego iilicito dlJll dinheiros publicos. Applicando esses principios á.
instituição brasileira, chegar-se-! a este resultado: da. responsabilidade po-
litica do ministro, decide o Sénado, reunido .em alta côrte de justiça quan-
do aquelJe for accusado; da inspecção financiaI incumbe-se o proprio Tri-
bunal de Contas, graçaS a sua jurisdicção sobre todo o sistema adminis-
trativo fazendario; da respoRsabilidade civil e criminal dos exactores, e
de quem ordenar despesas illegaes, ou proceder arrecadações illicitas, iD-
cumbem-se ?s tribunaes ordinarios. ,

39. -. "O Tribunal de Co.ntas compõe-se de qua-

tro. membro.s-directo.res e de um representante do. mi-
nisterio. -publico., e da respectiva secretaria. Os .quatto.
membros~directol'es, ou simplesmente directores, são no.-
meado.spelo.· , presidente d~ Republica, co.m o assenti~
mento. dó Senaoo.(Qpªst..art. . 89). Têm investidura,
ho.nras . e dignidadelgUaes as dos ministros d9 Supre-
mo. Tribunal · Fe~eral; de cujas garantias de ina.movibi-
 58

lidade tambem gozam elles; assim é que só perde·

rão o lugar em virtude de sentença condemnato-
ria passada em julgado, e não pod erão ser suspensos-
administrativamente. Desses quatro directores um é es-
colhido presidente do Tribunal. O representante do
ministerio publico, verdadeiro procurador geral da fa-
zenda publica junto do 'r. -de C., deve ser formado em
direito: é, porem, demissivel ad-nutu,m. E' o guarda.
da observancia das ' leis ftscaes e dos interesses da fa·
zenda federal junto áquella illstituiçãO; assiste ás re-
uniões, póde tomar parte nas discussões, mas não tem
direito de voto (Dec. n. 392 art. 1.° § 2.°).
A secretaria tem a seu cargo o expediente do T.
de C. Compõe-se de tres sub-directores e de primeiros~
segundos, terceiros e quartos escripturarios ' e de um
cartorario.! .

O Tribunal delibera. reunido em sessões, das quaes:

se lavra acta; tem a sua séde na cidade do Rio de
Janeiro, como capital federal da Republica, e exerce
jurisdicção em todo o país~
40. - São de duas ordens as ' ª-ttribuições do T.
deC.-administrativas e judiciar'ias. E' pois, um trio
bunal especial de jurisdicção administrativa. A natu-
reza dessas attribuições, no exercicio da funcção · ins·
peceionante, é tambem' preventiva, quando institue pre-
vio exame sobre todos 08 aetos que respeitam a, receita
e a despesa, e .revê _as .contas. . ministeriaes.
l. As attribuições de ordem administrativa exercem-
se: a) sobre os poderes governamentaes da Republica ~
b) sobre os exaetores da. fazenda federal. .'
, Sobre os poderes govemameritaes: 1.0 . E~ ge-
ral. O T.de C. exporá em relatorio -- annual ~irigido .
ao' COIlgl'es80 a .situação da fazen~a federal; onde pro~
 , .' .'

- . 59

porá medidas tendentes a melhorar o sistema de arre-

cadação da receita e a fiscalização da de~pesa; emitti-
rá parecer sobre · a expansão e .as causas da despesa;
mencionará os abusos e as omissões praticadas na exe-
cução das leis orçamentarias e na das que e_tenderem
com a administração fiscal. 2.° Em relação a receita.
São deveres de T. de C.: examinar e registar os de-
~;ttos e as instrucções' do governo, que tenham por fim
reg.lar a arrecadação dos impostos ou taxas menciona-
<}as nas leis de meios; confrontar todos os balancetes e
o seu resultado com _o balanço geral do exerci cio e as
demonstrações da receita arrecadada, que · o ministro da
fazenda deverá enviar-lhe, logo que esteja publicado.
3.° Em relação a despesa. O T. de C. deve: velar
por que a applicação dos dinheiros publicos se dê em
conformidad~ das verbas do orçamento da despesa, e
dos creditos Ispeciaes e addicionaes regularmente aber-
tos; emittir parecer sobre a proposta para a abertura
de creditos supplem~nJares e extraordinarios, a qual o
governo deverá submeUer previamente ao Tribunal, pa-
ra que este verifique ' se é legal o uso dessa operação
de contabilidade publica ; verificar a regularidade de to-
das as ordens de pagamento expedidas pelos ministe-
rios, inclusive as que o forem telegraficamente para
dentro ou para fóra do país; apurar a legalidade das
aposentadolias~ concessões de meio soldo, pensões. mOR-
tepio, gratificações, e~c.

_ Sobre os exactores: O T. de 0. exerce attribui-

ções revendo os balancetes mensaes de todas as repar-
tições arrecadadoras; :verificando e approvando as fian-
ças e cauções que devem - prestar todos ' aquelles que
arrecadarem, applicarem ou conserTarem sob a sua guar-
da e administração dinheiros, valores e bens pertencen-
 60

tés á Republica, seja qual for' O' ministerio a que , per-

tencerem.'
n. As attribuições judiciarias do Tribunal de Con-
tas são de duas O'rdens: gradosas ~ contenciosas (Dec.
392 art. 2 § 1). ' Sendo \ um verdadeirO' tribunal ad-
ministrativo, com jurisdicçãO' cO'ntenciosa. issO' tem dadO'
lugar a discussões, e O' p.rincipiO' tem sidO' impugnadO'
pelos juristas partidariO's da exclusiva jurisdicçãO' judi-
ciaria. tantO' nO' direitO' civil cO'mO" nO' administrativO'.
Essa discussãO' ainda se reprO'duziu nO' casO' dO' ex-te-·
sO'ureirO' da agencia dO' correiO' da estaçãO' central da
E. de F. Central do Brasil, A. P. Cabral,-parecer dO'
representante do, ministeriO' publicO' juntO' dO' T~ de C.,
dr. AlfredO' ValladãO' (Jornal do Commercio, 1906). As.
materias sO'bre que recáe a acção judiciaria dO' T. de C.
são: prO'cessO', julgamentO' e revisãO' das cO'ntas de todas
as repartições, empregados e quaesquer responsaveis,
que singular DU cO'llectivamente tenham administradO',
arrecadadO' e despendidO" dinheiro DU valDres de qua€'s-
qUE:r especies, inclusive em materi~l pertencente á Re-
publica, etc.; ' julgamentO das contas que devem pres-
tar tOdO'S DS exactores, DU responsaveis pela guarda 'de
dinheirO's, valO'res DU materiaes pertencentes á Republi-
ca; imposiçãO' de penas aos que nãO' satisfizerem ,a ' pres-
taçãO' de cO'ntas, O'U que a ella se negarem; quitaçãO'
aos responsaveis cujas ' cO'ntas fDrem julgadas boas; jul-
gamentO' de recursO's interpostO's pelas partes. '
O T. de C. tambem é umO'rgam consultivO' do
governO'.
41. - Se O'S actos determinadores da despesa. es-
tiverem revestidos dO'S necessariO's requisitos légaes, o
, T. de C.O'rdenará O' registO'; em casO' contrario, recu-
sá-lo-á em despachO' fundamentado, dentro de dez dias,
dando-se communicação ao ministeriO' ,O'rdenadO'r' da
 - 61 ,

.(lespesa. Igual procedimento terá o T. se lhe parecer

que a lei do orçamento autorizou ou não a arrecada-
'çãodo imposto, ou se este foi ou nio decretado pelo go-
verno, em conformidade daquella autorização. As deli-
berações do T. de C., são proferidas em fórma de accor-
dam, redigido pelo relator do feito.
O processo é sempre summarissin'lo. Não tem di-
lação probatoria'; não' ouve testemunhas; só conhece ' da
,prova documental. Não executa as suas sentenças; a
,ex~cuç'ão é promovida pelo procurador fiscal dos feitos
da fazenda perante o juizo federal. Parece-nos assás
defeituosa esta organização process1.al; na qualidade de
tribunal julgador, deveria exercer attribuições proces-
-sa.ntes em toda a sua extensão, não só admittindo todo
o genero de provas e defesa do paciente por advogado,
,como tambem accusação particular. Todavia, conhece
dos casos de ' força maior ou fortuitos, como na hipo-
tese de um tesoureiro, que foi roubado, e que lança-
'r a mão de todos os ,meios ao seu alcance para evitar
o facto delictuoBo (O Direito, v. 102, p. 494). Tam-
bem decidiu (mesmo arestQ), que antes da prestação de
contas, o' funccionario alcançado não pôde ser processa-
do criminalmente. ' Sobre a competencia da justiça fe-
,deral para conhecer da legalidade da prisão dos res-
-pensaveis, ordenada pelo T. de C., ainda que por meio
,de luweas-:-cO'rpttS, veja-se o artigo do professor Viveiros,
de Castro n' O Dirtdto, voI. 94 p. 196.
42. - Dous' são os generos de recursos admittido&.
,ás decisões do Tribunal': o de embargos e o de revisão.
Em vista do decreto n. 392 taes ,recursos só de-
'VeriàDÍ caber , contrá. as decisões proferidas em mate~
ria contenciosa.. ' mas a jurisprudencia do T. de, C. os
tem admittido contra ' as suas proprias decisões adIÍlinis-
trativas, attendendo 'a que a parte póde, em materia
 62

administrativa, ou reclamar contra, ou pedir recoJside-

ração do primeiro despacho. Comtudoas decisões pro-
feridas em processos administrativos de aposentadorias,
meios soldos, montepios' e outros, não são susceptive~s,
de revisão pelo mesmo Tribunal (Sup. 1'rib. Fed.; pleifo
entre o dr. J. de S. Cavalcanti e a União). O Supre-
mo Tribunal sllste~tou a doutrina do presidente do T.
de C., sr. dr. Didimo, «que os recursos só prevalecem,.
como meios de impedir a execução dos julgados, ou de
reformá-los, quando estabelecidos e regulados em lei;
o seu uso é de direito publico. Nenhuma lei admittiu.
o recurso de revisão das decisões proferidas pelo T. de'
C. sobre a legalidade das aposentadorias. Os actos le~
gislativos e executivos, organicos do referido tribunal" .
só permittem a revisão da sentença de tomada de con-
tas já . passada em julgado, como tribunal de justiça,.
com jurisdicção contenciosa. Agindo como tribunal me-
ramente administrativo, com jurisdicção graciosa ~m dis-
cricionaria, suas decisões produzem eft'eito logo que são
publicadas, ou quando notificadas . ás partes interessa-
das». A revisão ou reconsideração das decisões s6 pôde
ter lugar nos casos expressos' em lei; do contrario, não ~
. por importar a revisão na instabilidade das questões ad-
ministrativas (Decisão do T. de C., em 20 de Set. de-
1901, O Direito, v. 87 p. 114).

Sécção V
na bierarquia
48. Conceito - Limites da obediencia dEl,Vida ao superior - Poder
disoiplinar.
43. O grau hierarquico e o principio l:lo hie-
rarquia administrativa constituem attributo -inseparavel.
~ntende-se por hierarquia a subordinação em que ()
 funccionario inferior se acha par31 com o superior, que'
deste modo póde exercer a inais ampla' autoridade no.
sentido' de reforma.r qualquer acto não contractnal pra-
ticado pelo funccionario s;ubordinado: Sem a observan-
cia do principio hierarquico, seria impossivel a organi-
zação do da autoridade. Resultam, então, verdadeiras
relações de sUbordinação entre os iunccionarios admi-
mistrativos, encadeando na mesma dependencia toda uma
série de funcçQes, gradativamente. até chegar a uma
suprema unidade su.perior, que é o chefe de Estado.
Como eonsequencia desta formula" é facil verificar-
que as relações de uma funcção superior se contrapoem
as de uma inferior, que por sua vez deve considerar-
se superior a respeito de outra, e assim successiva-
mente, até o ultima elo da cadeià.
. . Varias , são as relações que decorrem da noção de
hiei'arquia administrativa, dando origem ao estábeleci-
mento de regras peculiares ás attribuições do superior
em relação ao exercicio das funcções inherentes ao in-
inferior. O primeiro' eft'eito destas relações é o dever
de obedienciá em qne o inferior está para com o supe-'
rior. A obediencia devida ao supelior é um principio·
geral, uma " regra ·de ; direito ' publico; verdadeira conse-
qJlencia da sujeição imposta pela lei , ao subordinado.
Entretanto o saber até que ponto essa regra deve ser-
observada á risca, ou por outras palavras" o saber se-
tal: obediencia tem limites, é CllUestão muito discutida.
_' 44 - Tenha-se sempre em vista que o superior-
hão póde usar discricionariamente da sua autoridade e-
do direito de ser obedecido incondicionalmente. Elle-
não pÔde ordenar . senão dentro de certos liJllites.
Todo o' a88.Umpto que' por sua natureza não for da,
, orbita ,. das obrig~ões ' do inferior, e portanto nlose -re-
lacionar com as attribuiçoo9- dO. senii;o publiCo. ou que-
 Oi 00
O ~ O 'o

sPjam apenas ,de interesse pessoal do ' superior, está fóra

dos limitei3 dentro dos quaes a obediencia é devida, e a
tOr.dem póde deixar .de ser cumprida. Mesmo em .as-
' sumpto de serviço publico, o subordinado tem o' direito
de examinara .validade da ,ordem emanada do superior,
para que possa exhimir-se ao cumprimento della, se f()or
illegal. E sempre que o subordinado encontra r.-se e~
difficuldades ' .provenientei3 ,de haver recebido ordens en-
tre si contrarias, uma vez que a ordem dada 'pelo su-
perior for contraria a texto não equivoco em lei, o su-
,bordinado tem o dever de cingir-se á lei, ficando pois
desobrigado de, pelo laço de subordinação hierarquica,
cumprir a ordem.
Milita assim a lÍavor do subalterno a regra , juri-
dica de que qualquer ind~viduo pôde, sem recorrer a
'Violenci~ esquivar-se á execução de um acto 'contrario
á lei; ou mesmo esta outra: uma vez que todo o func-
6itmario é guarila da :lei, ,elle tem o dever ·de obser-
vá-la estrictamente, mesmo com prejuizo de todas e
.quaesquer consideraç'ões. Todavia o superior no uso. do
direito de fazer-se obedecer na execução de ordens le- '
gaes, reputa-se investido de um poder disciplinar, do
qual póde fazer' uso.
45. - E' em virtude dessa faculdade que o superior
usa de medidas disciplinares , contra os subordinados
.omissos, recalcitrantes ou negligentes.
Ó poder disciplinar compreende a clisC'iplina. ~or-
,reccional e a disciplina repressiva. A primeira usa dos
seguintes meios: a observação, a repreensão, a , multa, .
.a, detenção, a S1tspensão.; a segunda ,traduz-se na , de~#­
tuição do cargo.
O superÍur no exercicio das prerugativas ' qlle lhe
$ão inherentes, em virtude do principiohierarquico, usa
"
da faculdade de inspeccionar e fiscalizar os trabalhos::
a cargo dos seus subordinados-., Revestido desta facul-
dede, elle póde e deve exigir informações, abrir inque-·
ritos sobre o estado do serviço publico cuja execução·
estiver confiada aos subordinados~. acceitar modificações
que estes lhe propuserem, e
bem assim não só- impõr-
penas aos que , deixarem de cumprir zelosamente as
suas obrigações, como conferir premios ou pequenas dis-
tincções ou graças aos que revelarem, excepcional capa-
cidade.
Até aqui nos temos occupado exclusivamente da
hierarquia civil, sem nenhuma referencia' á militar, cu-
jos principios são muito mais rigorosos e di:fferem sen-
sivelmente, Mas,. ainda assim" a segunda parte do art.
14 da Constituição da Republica; pérmitte a propositu-
ra da seguinte questão: em face do' c'itádo' a't'tigo' põde'
algum co'mmandante militar recusar obed:iencia a ~tma
ordem do' governo', so'b o' pretexto· de não estar a mesma
dentro' dos litnites da lei? Contrariamente aos funda-
, mento.s' da hierarquia, é-se constrangido a' responder-
«Sim'.
Ao exercito, á força armada' em' geral, falta com--
petencia para ' conhecer da validade das leis. O' militar'
.não tem o direito de investigar previamente sobre a le-
galidade da ordem dada, e menos ainda se a lei a com-,
port!t; a permittir-se-Ihe tal exame; ter-se-ia a força ar-
:mada a ' apurar a validade das leis, ao lado do poder'
judiciario ! Mas' .nos perigos~s termos daquelle disposi-,
ti\"o constitucional, incoliveÍlÍÊmte;e. que nunca deveria
ter .sidoempreg$da; o militar brasileiro, p6de examirral:'
a ord'em .recebida; ,

" . " 0' ' .

 136

Secção VI
Ffuncci.onalismo 'Publico
46. Conceito. - 47. Relações juridicas entre o Estado e'o funccio-
"nario: não são contractuaes. - 48. Nomeação. - 49. Requisitos pata o
·exercicio da "Íuncção publioa. - 50. Deveres do funccionario. - 51. Re-
sponsabilidade. - 52. Direitos do funccionario. - 53. Cessação das rela-
·ções da funcção publica. - 54. Modificações nas relações.
-
46. - Os assumptos administrativos são tratados por
meio de um determinado pessoal, convenientemente prepa-
rado, que tem o nome de funccionalis!Do publico. Assim
.pois, a administração publica desempenha as suas com-
plexas funcçóes por meio do funccionario publico. Dif-
fici! conceito, entretanto, é esse. Ha funccionarios, cha-
mados de carreira, como os juizes, os officiaes militares.
·os dos differentm; ministerios e secretarias; e os que
exercem certas commissóes; aquelles que percebem re-
tribuição .pelo serviço que prestam, e aquelles que não
:são retribuidos; aquelles, enfim, cujas funcçóes são vi-
talicias, e aquelles cujas Juncções não têm esse caracter;
O caso de serem os negocios administrativos des;.
·empenhados por pessoas que fazem. dessa actividade a sua
profissão habitual de vida, é chamado sistema burocra-
·tico. Ha tambem caso opposto, em que os negocios adminis-
trativos ·pódem ser manejados por pessoas que ao mesmo
tempo fazem a profissão de vida por outro. meio. E' o
sistema daauto-administraçM, em que o funccionario
não precisa .dar provas da habilitação especial e exer-
·ce o cargo honorificamente.
Sob um. aspecto .geral o funccionario publico con-
·corre para a gestão dascou~as publicas, e sem elIe a
:administração não póde:~xercer a sua actividade: o
tfunccionalismo publico compõe-se, portanto, de agen-
ies da. a'dministração publica. .
O direito positi~obrasileiro não dá lu,gara 'ne-
 67

nhuma distincção entre funccionario publico e emprega-

,do publico, o que aliás, no direito estrangeiro é cousa
·de serio exame e de muito pouco satisfactoria explica-
ção. Os juristas francêses e os americanos delineam
. teorias muito subtis e engenhosas, que nos não interes-
sam, porque no Brasil as locuções funcC'ionario e empre-
gado publico são empregadas indistinctam~nte. Quando
muito, a differença seria toda exterior, podendo resu-
mir-se no seguinte enunciado :-0 empregado a jornal não
é funccionario publico, mas todo o funccionario publico
é empregado publico. Esta distincção é importante em
se tratando do· direito de gréve.
Questiona-se se o militar é fU,nccionario publico, in-
cluilldo-se naquella profissão o exercito, a guarda na-
cional destacada e à milicia estadual. . A jurispruden-
cia dos tribuIÍaes é muito varia a esse respeito. De-
cidiu o Supremo Tribunal Federal no pleito do almi-
rante J. G. Duarte vs. a União Federal (Rev. de Dir.
VII, 505), que os militares não são funccionarios pu-
blicos. . Entretanto, a Camara Criminal do Tribunal Ci-
vil e Criminal, por accordam de 28 de maio de 1901,
decidiu que o «soldado de policia é funccionario publi-
'ço» (Rev. de Juríspr. XII, 916.) No mesmo sentido o
mesmo Tribunal tambem decidiu: em 12 de jan. de
1898 (Rev. de Juríspr. V, 196); em 3 de agosto de 1901
(cit. Rev. XIII, 175); e o Tribunal de Relação do Es-
tado do Rio de Janeiro e~ 16 de maio de 1899 (cit.
Re:v. XI, 357). .Contra semelhante doutrina, sustentam
.que «soldado ~ão é funccionario publico, ou emprega-
do~, os julgados da Côrte de Appellação, 24 de janei-
ro de 1902 (~ev. de Jurispr. XV, 185), e .do Supe-
rior Tribunal do Rio Grande do Sul, em 28 de julho
de 1905 (Decisões, p. 32). A questão, para poder re-
~olver'..se~la com .clareza,. 4eve ser subdividida, levando-
 68

se em consideração que na classe militar ba a ,distiri-

tinguir duas grandes categorias de profissionaes-de of-
ficial e de soldado. ' Sendo assim, o official é func.c1o-
nario, porque como tal se entende todo aquelle que vo-
luntariamente presta ao Estado serviços profissionaes
permanentemente em troca de uma remuneração, O-
soldado, 'porém, presta o leu . serviço apenas durante
certo praso,e póde ser 'compellido a isso ainda mesmo-
contra a sua vontade; em summa, ás vezes acontece
que das arinas não faz a sua profissão habitual, mas-
accidental e em virtude do principio de que todo o ci-
dadão é obrigado ao serviço militar. Logo, o soldado
não é.E' questão que' importa resolver, sobretudo·
em relação ás mílicias estaduaes, porque por eIla se
determina a/ alçada e acompetencia do julgamento dos
crimes praticados pelos respectivos' militares.
O jurado no desempenbo das . suas funcções, é:
funccionar:;o publico? Sim, decidiu oSup.erior Tribunal
do Rio Grand~ do Sul (Decisões de 1908, p. 125). Com a
verdadeira doutrina, parece-nos apenas está o voto vencido·
do juiz desembargador Mibielli, que sustentou exercer o
jurado um direito político e não uma funcção pu,blwOJ,
pois que decidindo de consciencia e soberanamente, não·
está adstricto á responsabilidade quer civil quer cri-
minal. Logo, não é funccionario.
47. - A natureza das relaçõesjuridicas entre o Es-
tado e todo aquelle que acceita a investidura de uma fun- ·
cção publica, tem occasiotiado discussões muito vivas. '
A doutrina allemã, hoje seguida pelos meihores expo:"
e
sitores ! italianos. francêses americanos, nega 'o cara-
cter contractualáquellas relações: pelo menos do' con-:-
tracto ordinario, cujas regras estão . sújeitas á sancção
do direito civil, bipotese em que o funccionario publi-
co seria um mero locatario dos seus serviços. Os fa-
 69

tos provam o contrario; isto é, que o acto da nomea-

ção do tunccionario não constitue um contract o, nem
tem a forma disso. A nomeação, acto pelo qual a au-
toridade superior investida do respectivo poder, deter-
mina e fixa a escolha da pessoa incumbida do desem-
penho de determinada funcção publica, reveste-se da
forma de um 'mandamento imperativo, e como tal, é um
verdadeiro acto de autoridade. Se fosse um contracto,
a administração publica estava obrigada ao cumprimen~
to estricto das vantagens esperadas pelo nomeado ; en-
tretanto ella pode a seu talante, disCricionariamente,
modificar os emolumentos e as vantagens gozadas pelo fun-
ccionario, sem lhe dar direito a reclamação ou recurso
de especie alguma. Ora, não obrigando a ambas as
partes, deixa de ter a figura juridica do contracto, e é
simplesmente um acto unilateral, ou de autoridade.
O que induz, á primeira vista, a parecer um con-
tracto é o exame de um s6 aspecto do problema, visto
que de um lado ha uma prestação de serviços e' de ou-
tro um estipen'dio a quem o presta. Foi o que deu
margem a que se considerasse o assumpto como uma
locação de serviços. Examinando-o, porém, com o devi-
do cuidado, resulta primeiramente, que a relação juri-
dica ora consigerada, escapa da esfera do direito, pri-
vado para recair na do direito publico, onde as rec~
procas relações entre Q Estado e os particulares~ estão
submettidas a um regimen muito differente daquelle que
rege as relações entre os particulares, _simplesmente.
«Uma vez que os cargos são criados por lei, e
não são considerados ' como propriedade particular, não
ha contracto· entre o funccionario e o governo; e este
p6de, em qualquer occasião modificar os deveres daqueI-
le; e' mesmo (excepto nos casos previstos na Constitui-
ção, alterar-lhe o salario e a duração do serviço, e até
ç ..". 6
 70

mesmo abolir o cargo». (Faü:lie, The national <;tdmn'istr,

of lhe Unitecl States, p. 74, Cfr. Orlando. Princ. di
dir am?n. § 150; Pomeroy, Consto law, § 547).

48. - A nomeação é, em regra, um acto discricio-

nario exercido pelo governo, ainda qÍle dependa muitas
vezes de concurso ou outra prova de habilitação. · Em ··
teoria são dous os metodos ordinariamente usados parh.
o provimento dos cargos publicos: nomeação e eleição.
o mais commum, o mais generalizado, é o da nomea-
ção por parte do poder executivo. A nom~ação póde
não ser feit.a directamente pelo chefe de estado, na qua-
lidade de chefe do poder executivo; pó de emanar do
respectivo ministro, e até mesmo do director da repar-
tição ou da autoridade executiva local.
Não ha necessidade de discutir os dous metodos de .
nomeação, porque no Brasil predomina o primeiro, o da
nomeação. e só com muito raras eXcepções se pratica
o segúndo. Os unicos 'funccionarios publicos electivos,
que temos, são, exceptuado o presidente da .Republica,
os chefes dos Estados e os dos municipios. · .
No acto administrativo da nomeação ha. a consi-
derar:
1.0 o exerci cio da faculdade discricionaria da _au-
toridade que nomeia.
2.0 - a aceitação do exercicio da funcção, da parte
do nomeado.
Não é obrigatoria a aceitação, mas urna vez acei-
ta pelo nomeado a nomeação, é necessario que . se em,,: ·
pósse do cargo publico, e preste um compromisso pe-
rante o superior sob cujas ordens vae servir.
Ha cargos, porém, cujo exercicio alé~do compro-
m~sso exige uma caução ou fiança. Ha outros cargos
cujo exercicio póde ser, ou effectivo, ou temporario. .
 71 ' -

,A di:fIerença entre a nomeação eftectiva e a interinn

-ou temporaria é que a primeira é permanente e a segunda
não; mas esta confere ao funccionario as mesmas funcçóes ;
os actos praticados por elle têm o mesmo valor, e goza
,quasi as mesmas regalias que o · effectivo,
49.-86 póde ser admittido ao exercicio do cargo pu-
blico quem possuir requisitos, impostos pelo direito ob-
jectivo. E' necessal'Ío:
1.° ser cidadão' brasileiro; tanto póde ser funccio-
nario publico o natural do Brasil como o estrallgeiro
natlll'ali,z ado (as excepções são estabelecid:as em lei).
lia, entretanto, certos cargos para cujo exercicio não é
exigi~el a prova de nacionalidade, taes como os de na-
tureza tecnica: quimicos, agronomos, veterinarios, ma-
quinistas, instructores militares, etc.;
A nacionalidade é condição essencial, porque uma das condições
-exigidas para. o exercicio do cargo publico cí a. fidelida(l~ aos principios
políticos que regem a communidade, e que ,16 póde coexistir nos seus na-
turaes.
2.~ tel; a rlevida calla<.:itlade fisica, a qual 'com-
preende: A) a 2dade. E' variavel este requisito, mas
ninguem póde ser admittido ao exerci cio de um Cél rgo .
sem .que prove havel~ attingido eerta idade min ima.
Para o exercicio de ' outros é mister não só que haja
attingido como que não tenha ultrapassado uma outra,
fixada ,como maxima. 8ão muito variaveis esses limi-
tes, que ' dependem da natureza do cargo, e ordÍnaria-
mente em leis especiães é que são estabelecidos. , Têm
por fim evitar que a collaboraçãodas funcções publi-
cas sefã feita por, pessoas ou muito jovens, a que p6de
faltar a neceEsal'ia madureza e reflexão, ou mui~o ido-
sas, cuja mente por enfraquecida seja capaz de causar
prejuizo. B) o sexo. E' difficil responder se, na falta
.de" disposição expressa, póde a mulher ser admittida ao .
 '/~

exercicio do fllnccionalismo publico. Commumente as

mulheres são excluidas do exerci cio da funcção publi-
ca; mas no departamento da industria, viação e obras
publicas abriu-se a excepção, havendo alguns cargos su- .
balternos, de agencias postaes, telegraficas e ferro-vi a-
rias, exercidos por mulheres. No Est.ado do Rio Gran-
de do Sul, ha o caso de llotariado publico exei'cido por
mulher; neste ponto foi· mais longe que nos Estados·
Unidos, onde a mulher. só t~m conseguido, quanto a
officios judiciaes, o de ajudante de notado (depufy clerk).
C) scwde. E' usual o exigir-se do candidato ao em-
prego publico uma previa submissão a exame medico,.
em que comprove gozar de boa saude, ou ,não soffrer
de doença grave; tambem ,se costuma exigir delle a
prova de haver sido vaccinado contra a varigla;
3.° ter boa conducta. A boa conducta consistet"
juridicamente, no individuo ter a devida moralidade, o que
póde provar mediante a exhibição de folha corrida. Nos
Estados Unidos, tanto a legislação estadual, quanto a
federal, prescrevem que ninguem será admittidoaoexer-'
cicio de cargo publico, se se der ao habito do consum-
mo de bebidas capitosas (intoxicating beverages). O in-
dividuo de conducta notoriamente indigna ou escanda-
losa, tambem é tido como incapaz de exercer' algum
cargo publico, como falto de idoneidade moral. Tam-
hem lá ninguem é admittido ao serviço policial, ou ao-
de extincção qe incendios, ou ao serviço maritimo adua-
neiro, sem quê passe por provas "de força, ou de agili-
da~e, e sem que tenha certo peso e certa estatura;
4.° capacidade intellectual. Este requisito varía
sensiv~lmente. Póde exigir-se: que o candidato se mos- .
tre habilitado, ou simplesmente em instrucção primariat"
ou em materias de instrucção secundaria, ou finalmen-
te profissional O meio de evitar o accesso 'de pes-
 73

soas totalmente ineptas, ao desempenho de funcções pu-

blicas, é o provimento do primeiro posto por meio de
"'Concurso, rigoroso e julgado com isenção de animo ou
influencia partidaria. No estado actual de cousas, e
em que o patronato . alçou o · vôo, não é possivel contar
com o merecimento como o unico e o mais essencial
dos requisitos para o exercicio da funcção publica.
50.-Todo o funccionario publi~o tem o dever sa-
cramenfal ge desempenhar a <:: funcções que lhe estão
affectas com devotamento, diligencia e a maxima exa-
cção. Deve desempenhar o seu cargo ininterruptanien-
te, salvo quando .achar-se no gozo de licença ou de fé~
rias; donde se infere que o funccionario é obrigado a
ter residencia na sé de das suas occupações, tolerando-
se-lhe. comtudo o residir nalgum suburbio do qual Sê
possa transportar diariamente para a referida séde.
o funccionll.Tio publico pôde retirar-se da séde das suas fllncçôes
seJll que interrompa o serviço a seu cargo. A estada temporaria fóra da-
quella séde não importa em abandono de uomicilio (Supr. Trib. Fed.,] 903.
Rev. de JuriSI?'·. v. 18 p. 127).
Presuppóe-se em regra que o funccionario tem todo o
seu tempo absorvido pelos deveres do cargo, e por isso
lhe é vedado o acumular o seu emprego com outro car-
go publico. Ordinariamente, porém, não ha lei que pro-
hiba ao funccionario o emprego dos seus lazeres em
occupaçóes que, não tenham o caracter d~ serviço pu-
blico. Ha no Brasil, como em outros países, muitos dos
mais altos funccionarios, que a despeito de serem lar-
gamente remunerados, e occuparem postos de séria res-
ponsabilidade, desempenham a pratica de uma profissão
legal.
O' empregado publico deve ter uma vida privada
-decente, ainda que ' isso seja um dever relativo. PÓ-
dem-se-Ihe tolerar defeitos e fraquezas que respeitem
 74

tão sómente a sua vida intima; o que porém é certo é

que uma vez vivendo escandalosamente, não póde ter
autoridade, nem inspirar confiança ao publico, e, assim
desmoraliza '0 cargo que exerce.
O segredo profissional é circumstancia geradora de
importante dever do funccionario. A revelação desse
segredo, como em se tratando d~ funccionarios postaes
ou dos de natureza telegl'afica, dá lugar a imposição-
de penas severas (Cod. Penal, arts. 189 a 194).
Nos Estados Unidos o funccionario . publico, refere
o professor Goodnow (Dr. Administr. ed. franco p. 335)t
durante as horas do expediente da sua repartição, ou
no exercicio das suas funcções, não póde atacar I) par-
tido dominante no governo, nem participar activamente
das lutas politicas. ' .
Um dever, que no estrangeiro se tem em ' muita
conta, é o· da polidez para com o publico. Geralmen-
te o funccionario observará para com o publico os de-
veres de solicitude, respeito, compostura e tolerancia.
O funccionario, certo, não é um servidor do pu-
blico; mas esses deveres. emanam da missão que des-
empenha e da recompensa que fl'úe. . São deveres mu-
tuos e reciprocos entre os funccionarios e o publico
(Meucei, lstituz. di D. Amm. p. 229).
Em Washington, refere o citado professor Goodnow (ed. fr. p .. .
336), um cidadão que tinha negocio pendeate em certa repartição publica,.
foi tratado descortesmente pelo respectivo empregado. .A parte queixru-
se e a autoridade superior demittiu o funccionario t sob o tundamento de
que <todos quantos têm negocio dependente do Tesouro, têm direito a serem
tratados polidamente, e o empregado que eAqueeia esse dever de que era.
um servidor do publico e portanto I.lbrigaâo Il ser (lelicarIo com aquel-
les a quem serve, não podia esperar a manutenção no cargo que occupa~·
va>. O sr. dr. Viveiros de Castro applaudiurlo es~a resolucão extrema,
commenta no seu Di"eito Administrativo, p. 4[l!l: cInfelizmente -a nossa
americanização não chega ainda até ahi: os llOSSOS empregados ·publicos,
em regra, não primam pela u~banirlade, e acompanhar a marc~a dum pa-
pel nas repartições é provaç~o difficil, a que a Sabedoria Divina não su-
jeitaria a paciellcia de algum moderno Job,. Não deixa de ter razão
 75
o nosso sabio collega, porque terá tido occasião de tratar directamente com
o pesRoal subalterno das repartições publicas, onde pôde ser moroso, mas
nem sempre incivil. Demais disso, a morosidade é antes um vicio
que provem exclusivamente da complicada e redundante engrenagem bu-
rocratíca, ás vezes circumstancia.· efficiente da rotina e geral desconfiança
e manifesta injustiça. contra o funccionalismo. A simplificação de forma-
lidades e a suppressão de muitas dellas, seria o remedio. Em summa,
uma reforma naquillo que Quíntino Bocayuva chamou regimen da papelo-
cracia, infelizmente enormemente aggravado na Republica.

]finalmente, já que toda a moderna organização

burocratica rflpousa na hierarquia,' o funccionario pu-
blico deve ser obediente ás ordens do seu superior. Ori-
gina-se, então, o difficil problema de saber até que pon-
to vae a obediencia, e se todas as ordens, mesmo as
illegaes, devem ser cumpridas .
. 51. - Se o funccionario publico está. adstricto ao
cumprimento de deveres, não se lhe póde abril' exce-
pção á regra gera] que faz nascer .da violação delles
a competente responsabilidade, que equivale a sancção,
inseparavel de· todos quantos têm deveres e obrigações
a cumprir. Esta responsabilidade póele ser civil, penal
e disciplinar.
Quanto á responsabilidade civil do ' fnnccÍonario pu-
blico, o problema ' é assás complexo.
Ella pó de originar-se ou de faltas commettidas pa-
ra com o particular, ou de faltas commetti(las para com
o E~statlo; é snsceptival, mesmo, ele confundir-se co:n a
propria responsabilidade dvil do -Estado, vindo cOlljun-
das, visto que este sempre opera por intermedio dos
seus empregados. Texto de lei que resolve claramente
a questão, determinando a responsabilidade civil do fun-
ccionario, é o art. 82 da Constituição da Republica:'
<~os funccionarios são· estrictamente responsa veis pelos.
a:busos e omissões em que . incQrrerem no exercicio de-
seus cargos, assjln como pela indulgencia, ou negligell":
cia, em não responsa.bilizarem effectivamellte os seus sn-
 . 76

balternos». Entretanto, convenhamos que semelhante

disposiçãO é letra morta, ao menos em relação ao alto
funccionalismo publico. E' exacto que a responsabili-
dade civil de algum funccionario subalterno tenha sido
effectivada, directa ou ind.irectamente; mas em se en-
volvendo no abuso, na omissão ou na malversação, al-
gum fuliccionario de elevada categoria, ou seja civil ou
seja militar, é contar certo com a impunidade e a ir-
. - O
responsabilidade.
A responsabilidade pena.l, sobretudo referente a
empregados subalternos; é muito mais positiva e fre-
quente que a civil. EUa encontra o seu, fundamento
no Codigo Penal, arts. 193, 194, 207 a 238, 255 § o
unico ·e 257 § uni co. Importa saber que a absolvição
do funccionario em processo crime não o isenta da
satisfação do damno causado. (O Dir. v. 103 p. 499).
A sancção mais com!llum em que costuma incor-
rer o funccionario publico, é a da pena disciplinar, at-
tribuição peculiar ao diréito publico. A responsabili'-
dade basêa-se nO poder disciplinar mediante o qual a
administração exerce o direito de punir directamente, e
- com meios proprios, o eIllpregado punivel.
As penas disciplinares são: La repreensão, simples
advertencia feita ao empregado, censurando~se-o pela
falta commettida.
2.& suspensão, afastamento temporario do exetéicio
. dás funcçóes, com perda dos vencimentos em quanto du-
orar o afaRt.amento;
3. a nmlta, trabalho habitual do funccionario, mas '
com perda total, ou oparcial, dos vencimentos durante o o
tempo bastante para. que -esse desconto perfaça a hnpoi'-
tancia da multa;
4.& remoção, transferencia que póde ser das fun-
 77
"/

·cções ou da residencia, ou das duas ' cousas conjuncta-

mente;
, 5.a. demissao, destituição do cargo e éessação de
todas as vantagens decorrentes do exerci cio das fun-
cções.
52. - a) direito ao emi)rego. Tratando-se dos di-
reitos do funccionario, o primeiro que surge, é o do di-
reito ao emprego, o qual CQD1I)ete aos funcCÍ'onarios pu-
blicos vitalicios. Este direito, portanto, dá lugar a
uma acção judiciaria contra a administração publica
.que o pretender privar do emprego. Ta.es fun cci 011 a-
rios só pódem perdel; o emprego em virtud~ de senten-
ça condemnatoria proferida em processo judicial. O
direito á funcção publica tambem compete aos funccio-
narios electivos, salvo disposição legislativa em CClll-
trario.
Mas é todo o fUllccionario publico que tem direito
·de ser lnantido no cargo? A excepção dos que exer-
·cem cargos vitalicios, esses cujo exercicio . é garantido
.p or lei emanada do poder competente, os demais fun-
ccionarios não .têm.
Aquelleque perdeu a confiança do Estado, 11)SO
facto, nada tem a esperar deste, porque não se póde
constranger o Estado 'a manter em seu serviço quem dese
mereceu da confiança delle; e só o executivo é eompe-
tente para apreciar essa circumstancia, motivo pelo qual
o funccionario cuja indemissibilidade não foi assegura-
da em lei, não tem acção judicial que o proteja.
_ Entretanto, o governo só com muita circumspe-
cção é que deverá usar. do direito de demissão a,a nu-
tum. Deve ter em vista, ordinariamente, que nu regi-
men burocratico,oomo é o nosso, o funccionario faz do
cargo publico, ao qual se dedica. com devotamento, a
su profissão, a unica· em que fez vasto tirocinio, e por
 78

conseguinte seria injusto que sem relevante motivo, gra- .

ve e poderoso, lhe fosse' tolhido o exercício, del1a a pós
um largo decurso de annos; além disso, trata-se pre-
cisamente de uma profissão e de um genero de tra-
balho de que só o Estado }Ióde ntili7.ar-se. A lei,
por equidade, estabelece um limite dE) tempo, além do
qual o fuuccionario não poderá ser exonerado ad nu-
tum. Dezannos, estabelece, o art. 24 da lei n. 2083
de julho de 1909 (que reorganizou o 'Tesouro Nacional),
para os empregados desta repartição, salvo prova de de-
sidia, incapácidade, corrupção ou violação dos seus de- .
veres, apurada em processo admi-nistrativo,
Isto é materia de que só a lei ordinaria tem com-
petencia para dispôr; um regulamento policial, ou de qual-
quer repartição, não na tem e portanto não póde pres-
crevêr tal medida (Sup. Trib. Fed. _pleito entre H. M . .
Limoeiro e a União. O Direito, vol. 104 p. 1 ~ 1).
Não poderá ser demissível ad nutum o funcciona-
rio que houver feito jus a aposentadoria, uma vez que
haja preenchido o tempo para ella, fixado em lei (Supr.
Trib. Fed., pleito entre N. A. Cavalcanti e a União Fe-.
deral, O Direito, v. 104 p. 512).
Logo, o funceionario que houver conseguido o tem-
po necessal'io a aposentadoria, ipso facto, se torna vi-
talicio.
Pronunciado por crime inafiança\"ei, ou afiançavel,
o funccionario ficará suspenso do exercido das suas fun~'
cções? Não; porque pela Constitui"ão da Republica,-
. só se su~pendem os direitos do -cidadão brasileiro nos
tres casos do arÇ 71 § 1.°: - incapacidade fisica; dita
moral e condemnaçào criminal, emquanto durarem os
sens effeitos. Ha nesse text.o formal exclusão da pro- _
nuncia, e se, dada a pronuncia, o pronunciado for pre-
 79

so, é claro que a suspensão das funcções se verificou'

em virtude, não dellâ, mas pela impossibilidade fisica de
se continuar a desempenhar a dita funcção (Sol'íano,
Dir. Pub. e Consto p. 397; S.Paulo Jucliciario, V. 13
p, 237). Só depois de cumprida a pena corporal em
virtude de sentença passada em julgado, é que tem lu-
gar a perda do emprego, visto que não só o pronun-
ciapo pó de ser absolvido, como tambememquanto a sen-
tença não houver passado em julgado, o réu póde usar
de recursos e conseguir a absolvição nalgum delles.
Exceptuam-se apenas os cargos publicos em que o
processo de responsabilidade impõe como unica pena a
suspensão.
Supprimindo um cargo publico, o funccionario que o
desempenhava tem direito a reclamação? O clarissi-
mo professor Orlando resolve nitidamente a questão.
Se o emprego publico é um mandato, é sempre, e por
sua natureza, revogavel. Se é uma locação de serviço,
o Estado jamais póde ser obrigado a' conservar o em-
pregado no cargo por tempo determinado, e neste caso,
não havendo tal estipulaçfto, como não a ha, o contra-
cto póde resolver-se a o arbitrio de uma das duas par-
tes; portanto, a conclusão é logica: o contracto de lo-
cação de serviços do fllnccionario póde ser sempre re-
soluvel, e' a' administração pó de, quando bem lhe pare-
cer, dispensar o empregado. Até aqui a doutrina do
.sabio professor na universidade de Palermo, que consi-
dera a relação juridica entre o Estado e o fnncciona-
rio, como de llatureza contractual. Aquelles, porém,
que divergem desse principio, e se filiam ás t.eorias que
desconhecem n'aquella relação . todo e qualquer caracter
contractual, tambem, ainda que por caminho differente;
chegam ás mesmas conclusões. Em todo o caso, o que·
manda a equidade é, dada a suppressão de um cal'go,_
 80
·0 funccionario que o occupava, dever ser preferido no
provimento do primeiro que vagar.
Em se tratando, porém, da garantia de permanen-
cia no emprego ou vitaliciedadé, a jurispl'udencia do
Supremo Tribunal não tem sido uniforme.
Cfr. Viveiros de Castl'o, Dir. Adm. p. 430. Além dos julgados,
'por elle analisados, vide mais os . casos J. B. Rombo vs. União, O Dii·.
v. 104 p. 367, À. N. Costa t'S. União, O Dit·, v. cito p. 181.
•
Nos estados o assumpto é tratado diversamente.
A Constituição do Rio Grande do Sul, art. 73, dispõe
que os funccional'ios só «serão destituidos dos seus car-
gos em virtude de sentença condemnatol'ia proferida no
processo a que forem submettidos, de accordo com os
. principios legaes». A sentença condemnatoria, referida
por esse texto, será proferida em processo judiciario?
O regulamento do Tesouro do Estado (dec, de 23 de
abril de 1907) depóis de reproduzir o citado dispositivo
constitucional, accrescenta á palavra conclenmatoria o se-
guinte: «proferida no processo criminal ou administ'Jta-
tivo a que forem submettidos». O art. 161 declara qUe
proferida a sentença condemn~tol'ia " (administratiTa), se
o motivo do processo for o de abuso de confiança (art.
158 § 1°,), o processo será remettido a promotoria pu- .
blica da comarca para o devido processo judiciario. De
onde se infere que nos demais casos basta o progresso
administrativo. Só aos magistrados é que é necessario
o processo judicial para a perda dos seus cargos (Const.
art. 56 § un.). A suppressão do cargo não obriga o
Estado a prover em outro o empregado delle destituido.
As constituições do Pará, Maranhão, Rio de J a-
o ' 'neiro e S. Paulo não reconhecem vitalícios senão os ma-
~istrados. A do 'RiodiRpõe (art. 55 § un.) que os of-
ficiaes de força publica militar, salvo o commandante,
que será de immediata -confiança do Presidente do Es-
 81

tado, tendo mais de 8 annos de serviço effectivo, só po-

r.erão ser exonerados nos casos de sentença condemna-
toria (administrativa ou judicial?) a .mais de um anno,
ou de insubordinação provada em conselho criminal.
A não ser que leis especiaes assegurem a perma-
nencia do funccionario no exercicto dos seus cargos, só·
os magistrados gozam, em regra, da vitaliciedade, e_ os
demais, ainda que só sejam demissiveis mediante pro-
cesso, como o processo administrativo não offerece as
garantias do judicial, não se podem considerar vita-
licios.
53. - b) direito á remuneração. Tanto a lei positi-
va norte americana,' como a jurisprudencia dos seus tri-
bunaes, sustentam que o direito á remuneração não de-
corre da existencia de contracto algum; mas existe
porque a lei concede um estipendio ao funccionario que
desempenha uma funcção publica. E por isso o indi-
viduo que acceita a investidura de uma funcção não re-
munerada por lei, se presume que a acceitou a titulo
honorifico, e não tem direito a reclamação alguma.
Que não são de natureza contractual as relações,
entre o funccionario e o poder publico, prova o facto-
de () respectivo titular da funcção, o empregado -publi-
co, não perder o -direito ao seu estipendio, ainda que
esteja e~ estado- de .incapacidade do exercicio das suas
obrigações, como no caso de doença. Nas mesmas con--
dições está o empregado nos casos Tle remoção deséde,
ou quando por efreito da primeira installação recebe
emolumentos., ou quando sem ter prestad'o serviços per-
cebe ajuda de custo,,
etc.
E uma vez que taes relações não são- de ordem.
contractual, a remuIle:ração póde ser alterada pela au-
toridade que a fixou, diminuindo-a ou augmentando-a,.
 82

-sem (lar direito a nenhuma reClamação, salvo quando al-

guma lei estabeleceu que durante o exerci cio das fun-
cções de determinado cargo, o estipendio do respectivo
. titular será invariavel.
Entretanto, se alguem que não for empregado pu-
blico, realizar certo trabalho por incumbencia de algu-
ma repartição publica, mediante promessa de pagamen-
to, a natureza dessa relação é contradual, e a sua re-
solução é protegida por acção judicial.
A remuneração, ou estipendio, constitue um todo
dividido em tres teliços, dos quaes 2/3 constitueln
o ordenado e 1/3 a gratificação. O ordenado é per-
manente, a gratificação é quasi . uina equivalencia
pro lab07'e. Donde se segue que ~ o funccionario
pôde, muitas vezes, como no caso de molestia, perder
a gratific~ção, mas não o ordenado. «As gratificações
são devidas unicamente pelo effectivo exerci cio dos em-
pregados, salvo os casos _de impedimento por serviço ·
gratuito, a que os mesmos sejam obrigados em virtude
de lei ou ordem superior.» (ConsoZz'dação das Leis das
Altandeqas, art. 54) . . Os casos de serviço gratuito po-
·dem ser, entre outros, os de recenseamento, sorteio mi-
litar e exerci cios da guarda nacional.
O todo - ordenado e gratificação - tem o nome ge-
nerico de vencimentos. O direito aos vencimentos co-
meça a correr desde o dia em que o funccionario en-
trou no respectivo exercicio; quando os cargos depen-
dem de fiança ou caução, a effectividade só começa
a contar-se d~pois da prestação de uma oú de outra.
-Os vencimentos são constituídos por uma somma fixa
. annual, mas que é paga em iguaes prestações mensaes,
sem interrupção. .
O estipendío do funccionario publico, tenha a for-
,m a que tiver~ a de ordenado, gratificação, vencimentos,
 83

soldo, ou quaesquer outras vantagens pecumanas inhe-

rentes ao cargo, não póde ser penhorado nem seques-
trado (Consolid. das Leis da Justiça Fede'ral, p. 3/- art.
528 let. b.; Reg. 737 de 1850 art. 529; Cod. do pro e,
civ. do Rio Grande do Sul, art. 907. letr. b, c, e <7.)
Porque o estipendio é considerado um direito alimen-
tario, e os alimentos ordinariamente são isentos de penhora.
Não póde o funccionario consignar os seus vencimentos a
terceiro (Dir. v.102 p. 341 e p. 514, Dia,r. Off. de
3 de fev. de 1907), salvo á Associação dos Funcciona-
rios Pllbli,cos Civis e ao Monte Pio Geral de Economia
dos Servidores do Estado, até dous terços dos seus
ordenados para pagamento das contri1Juições a que se
obrigou (Dec. n. 2124 de out. de 1909). Entretanto
a2.a. camara da Côrte de Appellação (Rev. de DÚ'eito,
vol. 15 p. 171) decidiu não haver lei que se opponha
a qualquer contracto a que os vencimentos de empre-
gados publicos sirvam de ganmtia por convenção ex-
\
pressa.
c) DiTeito a promoção - O direito a promoção, ao
~argo immediato em categoria superior, corresponde a
um augmento de vencimentos, honras e franquias. Ex-
ceptuados os cargos de director geral da secretaria de
estado, que são, de; livre escolha, prevalece o sistema
de promoção por antiguidade, e em casos especiaes, por
merecimento. No Brasil, onde o merecimento é uma
ficção, ou melhor - um criterio arbitrario dos gover-
. nantes,"para por meio delle recompensarem a felicida-
de, a boa sorte, o filhotismo e até mesmo a audacia,
esse requisito tem dado lugar a toda a toda sorte de
preterições, injustiças e emulações. E' a razão pela
qual nos Estados Unidos, ainda que com resultados por
em quanto imperfeitos. criou-se uma repartição ou junta
de promoções (board of pTomotion), como meio de abolir
 84

o odioso arbitrio chamado - merecimento á juizo do-

governo. .
No Tesouro Nacional, a metade do numero das
promoções é fe\ta por antiguidade absoluta (lei de 30'
Julho de 1909, art. .30 § un.).
d) Direito a pensão. Sob a denominação geral.
de 1)ensão, cOIllpreendem~se:
1.0) a pensão propriamente dita ou tença.
2.°) a 'aposentação, tambem ' chamada reforma e ju-
bilação.
3.°) o montepio.
I. A pensão referida na alinea 1.a. é uma verda-
deira graça, um acto de munificencia emanado do,
poder publico com o fim de assegurar ao servid'or-
da nação, que, por incapacidade fisica, se tenha . im-
possibilitado do trabalho activo, os meios de subsis-
tencia; ou então, por ·morte delle a subsistencia da
sua familia, por meio de uma prestaçãQ. pecuniaria.
A lei mais antiga a respeito das pensões é o as-
sento do 00nselho Ultramarino de 28 de março de 1792 .
confirmado pelo decreto de 2-3 de junho de 1841.
n. A ·aposentação consiste em continuar o Esta-
.do (no sentido lato, de poder · publiço) a outorgar ao-
funccionario que cessou o exercicio das suasfuncções,
por motivo de invalidez . adquirida no serviço publico, a
sua remuneração. O direito relativo a esta acquisição,.
está sujeito a varias modalidades, e tem. fundamento no.
art. 75 de Constituição ' da Republica.
As condições geraes que regem o direito de ser ().
funccionario estipendiado depois de ter deixado de exer-
ceI: as suas funcções, são: .'
La. ter-se invalidado por motivo de serviço publi--
j
co da União, do Estado ou do Municipio j
 85

2.0. ter attingido mais de dez annos de e:ffectivo·

serviço publico (dec. n.117 de 4 de novemb~o de 1892),
3.0. ter attingido uma certa idade, marcada como
a maxiina para o exercicio de certos ca.rgos.
Emquanto o funccionario não for retirado do exer-
cicio das su~s funcções, o direito a aposentadoria é
eventual. Torna-se, porem, direito adquirido logo que
o funccionario, ou se invalide nos casos previstos na
lei, ou haja attingido a idade de '70 annos, se for
magistrado, nos termos da lei n. 1338 de 9 de janei-
ro de 1905.
Todavia o Supremo Tribunal Felleral decidiu que «magistrado
é funccionario publico; como tal sõ põde aposentar-se no caso de invali-
dez adquirida no serviço publico; port.anto não põcle ser aposentado com-
pulsoriamente, por ter attingido a idade de 70 annos, nos termos da lei
n. 1338 de 9 de janeiro de 1905.. Pleito entre o desembargador G. C. Coe-
lho Cintra e a União.

Ao passo que a pensão, ainda que seja um socor-

ro alimentado, póde ser concedida ao seu titular, seja
funccionario ou não, a aposentadoria exige: 1.0 que o
seu titular seja funccionario publico; 2.° o decurso de
um certo tempo· minimo ; 3.° que tenha deixado a
actividade do serviço, ou o exercicio da funcção.
Alem disso tem o caracter pessoal. Só existe a
aposentação emquanto vive o seu titular, ao passo que
a pensão póde ser transferivel a família ou a outros
herdeiros do ~itular.
O funccionarionão vitalicio póde ser aposentado
ex-officio; neste caso a aposentadoria equivale a· uma
demissão attenuada por uma pensão. (.Turisprudencia do
Supremo Tribunal Federal, 9 de jan. de 1907).
O funccionario' que exercer cargo não vitalicio tem
direi.to a aposE'ntação; e se for demittido injustamente,
quando já houver feito jús a ella, póde reclamar judi-
cialmente contra o acto que o demittiu. Neste caso a
7
 86

aposentadoria é contada a partir da data da demissão

(Idem, 23 ~e maio de 1902). o

P6de o funccionario publico aposentado do serviço

da União .exercer algum cargo renumerado, estadual?
Sim~ se a aposentação foi concedida antes de ter
sido promulgada a Constituição da Republica; mas se
ella teve lugar na vigencia da dita Constituição, não
o

p6de. A acceitação do cargo ou commi!lsão estadual, é

um reconhecimento ou confissão implícita da validade
do funccionario. Em tal caso a União p6de promover
a nullidade da aposentadoria.
Póde o funccionario aposentado, que exerce man-
dado legislativo, ,.,accumular o respeetivo subsidio com os
proventos da aposentação? Decidiu a.ffirmátivamente o i
aviso do ministerio da fazenda, de 15 de agosto de '
1891. E era intuitiva a affirmação, pois' que 6 man-
dado legislativo é temporario, e se presume que não.-é
meio de vida habitual.
Será aposentado com o ordenado por inteiro o fnn~ "
ccionario que contar 30annos de, etfectivo serviço pu- -
blico. Se contar mais de dez annos e menO's deSO,o ,
ordenado será proporcional ao tempo que lhe corrE?spon';"
der na razão de l/ao partes por anno (dec. n. li 7 dei
1892, art. 4.°).
O direito a aposentação e o gozo della podem p'e r- ',
der-se em virtude de alguma condemnação penal idU- '
rante o cumprimento de certas penas, o gozo dO a ', apo- /
sentação póde ser suspendido' temporari~mente. (Roma-
no, Pr. cito § 97).
\ ,
0

'In Montepio. O montepio é uma pensão. 0 seú ,

caracter não é, porém, o de graça, 'mas ' o de ju$tiça ;,~, '
porque o funccionario é que concorre para ' a existen-
cia delle.
 87

A mais antiga instituição 'dessa natureza data

ainda do regimen colonial: é de 1795. Em ] 835 acba-
va-se supprimido o montepio, quando foi criada uma in-
stituição identica, de indole: voluntaria e particular, mas
amparada pelo poder publico: é o Montepio de Economia
dos Servidores do Estado, que ainda perdura e tem pres-
tudo os mais assignalados serviços ás famílias dos ser-
vidores daPatriá, quer civis quer militares. Após a
proclamação da Republica foi criado um outro, de na-
tureza compulsoria; por meio delle é assegurada á fa-
milia do funccionario (civil ou militar) uma pensão quan-
do elle fallecer ou invalidar-se. No caso de falleci-
mento do funcciollario é a continuação da sua aposen-
tadoria; ne caso de invalidez é a continuação do or-
denado.
, O empregado publico federal é obrigado a concor-
rer mensalmente com uma quantia fixa, que 'é a por-
ção de, ordenado' correspondente a um dia de trabalho;
além disso, no decurso do primeiro anno de serviço pu-
blico, o recem-nomeado concorre a titulo de joia, com
igual qUantia, que lhe é descontada taml.lem do onle-
nado, quando se lhe pagam os seus vencimentos. Esta
contribuição, a ,que está sujeito o funccionario, é antes
um imposto de modalidade especial, destinado a ate-
nuar o encargo que resulta para o Tesouro onerado
de tão grande numero de pensões.
O funcciO,nario ainda que seja privado do empre-
:goem virtude, de sentença condemnatoria, p6d,e conti-
nuar a concorrer com a respectiva quota, afim de, por
sua morte, a familia' ter direito áquella pensão. Mas se
déixar. d~ ~ntribuir pór motivo de absoluta impossibi-
lidade 'provada' ou "miseria irremediavel; se, enlouque-
cer ou for victima de desastre, mutilação ou molestia,
que o inhabilite para qualqueroccupação; ou se for
7*
 88

demittido a arbitrio do governo: será equiparado ao>

morto, e a sua familia, se constar de esposa ou filhos
menores, ou filhas solteiras, ou paes decrepitos ou in-
validos, terá direito' á pensão, que a perceberá lI!eSmo-
em vida daquelle, porém com o desconto equivalente a
um dia de trabalho durante o mês. . Morto o contri-
buinte, a pensão continuará como nos casos ordinarios.
Se o empregado que estiver impossibilitado de con-
tribuir com as suas quotas, pelos motivos acima decla-
rados, for aposentado, a pensão em vida será reduzida
a metade. Pareceria ir nisso uma excepção ao princi-
pio que prohibe accumulações, se em verdade as pen-
sões não abrissem uma excepção áquella regra geral.
A pensão de montepio não pódeexceder aquan-
tia de 3:600$000 annuaes, (Aviso do Ministerio da: Fa-
zenda, de 26 de abril de 1892). E' illegal opaga-
mento que exceder áquella somma (Acc. do Trib. de
Contas, de 9 de agosto de 1901).
" A mulher casada, pensionista do Estarlo por monte-.
pio, fallecendo, pó de o marido concorrer com ,os filhos,
ao respectivo beneficio? O Ministerio da ]'azenda' em
16 de setembro de '] 891 (O Dir. v. 58 p. ] 63),,4e-
cidiu que não, entre outros motivos, porquEY não serido
o marido herdeiro da mulher, e só o sendo os' filhos~
é a estes, em quanto menores, que cabe aquelle .bene-
ficio. Ha outro fundamentos. E em face da nova: lei;
de successões? Entendemos que não, porque o quP. re-
gula a transmissão do montepio, á família. do Ínorto,'
não é o direito heredital'io, mas ~ expressa disposição
d,e lei, de ser a familia amparada, proporcionando-lhe o
Estado. os . meios de nbsistencia com uma pensãó para
a qual concorria o de cujos. com uma certa contribuiçãO.
Filhos espurios em concorrencia com os legitimós~
têm direito á percepção do montepio? Deci'diu o Tri-
 89

bunal de Contas ' (acc. de 1.0 de fevereiro de 1901 e

()utros) que sim, uma vez que o proprio ,pae hotlvesse
'<leclarado de modo preciso e espontaneo a respectiva
paternidade. Tal foi a sua jurisprudencia durante certo
tempo, e era liberal, consoante ao dir-eito, que não nega
aos filhos espurios o gozarem de alimentos .
..' . Ultimamente, porém, esse Tribunal está adoptando
<loutrina contraria. ~o Diario Official de 3 de dezembro
de 1908 lê-se uma ' importante deéisão, em que o Tri-
búnal qe Contas, renunciando a~ suas tradições, resol-
veu que o montepio «constitue, como o seguro de vida,
um instituto sui generis e nesta -conformidade deve ser
compreendido nos restrictos termos das leis especiaes
que ° regem», e, por isso, considerando os espurios
bávidos - ' como · estranhos aos paes - - lhes negou o
direito á percepção do montepio quando concorram com '
os filhos legitimos. (Caso d. Amelia S. F . Ramos, viuva
do almoxarife da Rep. Ger. dos Telegrafos, J. R. da
F. Ramos) .
.' ' O caminho ' qúe o levou a essa conclusão, foi pre-
parado com. as seguintes decisões:
, Áos- menores com pne vivo, que te~ a obrigação e
a faculdade de ' alimentá-os, está reconhecido o nireito
á pensão deixada por sua mãe ou por seu ayô, (r lando
contribuintes (17, de outubro de 1902). Reconheceu,
então, que tal pensão não é essencialmente alimentar,
ainda que não seja regulada pe!as leis successorias, mas
. que participa antes do cunho dotal . e successorio. Não
pódem ser ' appli~adas a taes pensões os principios de
direito ciVIl referentes á prestação de alimeptos» (27
de novembro de · 1'908). .
'. Operarios de serviços afiectos ao ministerio da in-
dustria, viação e\ 'obras publicas, taes como o feitor
, I
 90

geral da linha permanente, o mestre da pfficina da lo-

comoção, o caldeireiro, etc. não têm direito ao monte-
. pio, por não serem empregados publicos. (Av. de '1 8
de agosto de 189.1). Em identicas condições estãô os
operados da Rep. Gei·. dos T.elegrafos (av. de 12 de
junho de 1891).
Filhos adoptivos t~m direito á percepção de monte"::
pio? Não, decidiu 'oáviso n. 33 doM. do lnt. de 30
de out. de ] 894, de accordo com o da Fazenda de 23
de set. do mesmo anno. . Araripe Junior, Rev. de Dir.
vo1. 8. p. 32.
Q

O que já era pensionista do Montepio dos Servi-

dores do Estado está isent() de desconto nos seus ven-
cimentos, se o declarar em tempo, nos ' termos do art.
24 do dec. n. 942 A de 31 de outubro de 1890,pali a
. I ,

gozar da faculdade concedida no, § 2.° do art.3:0

A pensão instituida pelo montepio não p6de sof-
, I .

frer penhora, nem sequestro, devido a ter o mesmo

caracter alimentario que o estipendio do. funccional'io
publico. ., ,
O tribunal competente para resolver definitiva-
mente todas essas questões, sejam de montepio oU' não,
é o de Contas, attenta a sua jurisdicçao conteneÍosa
, especial assignalada em lei.
53; - As causas d'a cessação do desempenho das ,
funcções publicas podem ser varias, segundo a cessa-
ção é temporaria ou a'efinitiva. .
, Se é temporaria, as causas pódem ser: a liéenç~
'a s!lspensão, a disponibilidade.
Se é definitiva, as causas p6dem provir: ou, do
fallecimento do ,funccionario, ou da demissão, ou da apo-
s~ntação, ou da extincção dô cargo.
,A demissão é passivel de ser ' dada ou a .' pedido
 91

do funecionario, e então equivale a uma renunda do

empl;ego, ou livremente pelo poder publico, o que equiva-
.
le a uma verdadeira destituição,
.

A extincção rle um cargo ou emprego não dá lu-

gar a que o funccionario prejudicado com ella use de
qualqnel' procedimento judicial. ou contra, ou perante o
poder publico, E' um principio do direito publico mo-
derno, sustentado por Duguit. Observa este sabio pro-
fessor,que a independencia que o Estado deve t.er na
livre 4;lscolha e na livre demissão dos seus funcciona-
rios, ha de ser tanto mais co~pleta, quanto, segundo a
moderna jurisprudencia francêsa dia a dia tendente a
firmar-se, o Estado é responsavel perante os particula-
res ' pelas faltas occasionadas pelo mau funccionamento
dos serviços pnblicos.
Todavia, a demissão por motivo justo, nunca deve
ser dada sem que o empregado seja ouvido.. E as leis
°
d-evem definir qual motivo para dar lugar a demissão,
que exercida como poder discricionario, o deve ser com
a maxima circumspecção.
O funccionario vitalicio posto em disponibilidade
apenas receberá o ordenado, e ficará privado da grati-
ficação, (Supr. Trib. Fed. 1904. O Direito, v. 95
p. 94): '
Em conchisão. Vitalicios só são os cargos a que
a lei confere aquella regalia; fóra delles, são sempre
demissiveis ad nutum os seus respectivos titulares, te-
nham ou nã.o recebido a investidura mediante concur-
so, que por' si só ·nada garante, nem dá direito a prio-
ridade da nomeaçã.o, quanto Il!ais a vitaliciedade. , E'
claro que não poderá ser nomeado aquepe que, a des- _
peito de haver alcançado o primeiro lugar 'em concur-
so, não reunir o elelJlentar requisito -da boa conducta.
 92

54. Modificações nas relações - ' São numerosas

as modificações suscitadas nas relações juridicas entre
o funccionario e o poder publico. Entre ellas, as se-
guintes merecem especial menção: •
a) a remoção de lugar;
b) a transferencia de cargo;
c) o rebaixamento a categoria inferior, como pena
disciplinar;
cl) a promoção )ou accesso de cargo.

CAPITULO 11
Respeitados os principios constitucionaes da União,
cada Estado reger-se-á pela constituiçãO e pelas leis
que adoptar (Const. art. 63). Infere-se dahi que a or-
ganização 'política e administrativa dos Estados-mem-
bros da Republica do Brasil, não está subordinada .a ;c
nenhuma · fórma legal, a nenhum padrão imposto' por lei
alguma.
Os Estados não são, portanto, obrigados a mol- I

darem a suas constituições pela federal, mas tão. 86-

mente a guardarem os · principios fundamentaescon-
tidos nella, e são estes ós principios republicanos fede~
rativos. No silencio da lei, é licito' o conjecturar
quaes sejamelles. As constituições estaduaes o . que
não pódem, parece axiomatico. é· deixar de manterem
a fórma republicana federativa; no mais, pódem variar.
J á não vigora como criterio distinctivo das formas
de governo o numero de governantes, No dominio da ;
. escola aristotelica, se o governo estava confiado a um
s6 governante, era monarquico; se a alguns, era aris-
tocratico ou oligarql1ico; se a todos os habitantes, era
 93

democratico ou republicano. Prevalece no direito publi-

co moderno uma s6 distincção de fórmas fundamentaes
- a monarquica e a republicana, baseada, porem, não no
numero de governantes, mas na situação juridica elos
mesmos./ Póde o chefe de Estado éoncentrar nas suas
mãos uma somma enorme de poderes, porém se elleesti-
ver sujeito á responsabilidade pelos actos que desempe-
nhai, á elegibilidade do cargo e á temporariedade do
exerci cio delle, a f6rma de tal governo é republicana,
E inversamente, é facil, como na Inglaterra, que o clJe-
fe de Estado não concentre em si senão insignificante
· somma de poderes, masque não esteja sujeito ao prin-
pio da responsabilidade, nem ao da elegibilidade, nem
· ao da temporariedade, sendo portanto irresponsavel, he-
reditario, e vitalicio; uma tal forma governamental é
monarquica. .
. O que ha a observar, é que o governo republica-
no : é pa$sivel de variações na fórma; ha então a re-
publica unitaria e a republica fede~·ativa.
Os Estados-membros de uma republica federal, co-
· mo à nossa, são obrigados a ter constituições que . ob-
servem rigorosamente osprincipios constitucionaes da
União, que são fundamentaes da fórma republicana por
ella adoptada, a saber: responsabilidade, elegibilidade e
temporariedade. Nos Estados Unidos começa-se a des-
envolver a pratica da revocabilidade, instituição politi-
ca oriunda da Suissa. A principio apenas em vigor nas
municipalidades do estado da C~lifornia, presentemente
se tem alargado pelos de Idaho, Iowa, Michigan e Te-
& -
xas, cuja validade numerosas decisões judiciarias hão
confirmado. .
Divergimos, data vem"a, do . insigne BarLalho, que
nos seus Commmitarios (pag. 267, ao art. 63), depois
de enumerar outrqs principios, cita, como támbem fun-
 94

damenta1, o da separação de poderes (legislativo, exe-

cutivo e
judiciario). Nos Estados Unidos, cujas ins-
tituições politicas são fontes das nossas (e por dis-
posição legal), o principio da divisão do poder "publi-
co nesses tres departamentos não se applica aos Es-
tados-membros, como nota uma grande autoridarle na
materia, o professor Gciodnow (Admú'tistrative la~v, p.
35), apoiado . em julgados dos tribnnaes.

Secção I
f)os Estados
00. - Presidentes ou go,"ernadore~. - 56. Legislaturas. -- 57
Milícias dos Esta,dos.

55. - Em dez Estados da União (Parahiba" Ser-

gipe, Espirito Santo, Rio de Janeiro, S. Paulo, Paraná,
Rio Grande do Sul, Minas, Goiáz e Matto Grosso) o '
chefe do governo tem o nome de presidente j de gqver- .
nador nos dez outros (Amazonas, Pará,Marailbã'o; Piâu· ' ,
hi, ' Ceará, Rio Grande do Norte, Pernambuco, A]agôas~ '
Bahia e Santa Catarina). _ '
Todos esses chefes, ou presidentes ou governado- "
res, possuem tres ordens de attl'ibuições - poliUcas' ou
govern'amentaes, legislatitas e admin1·strativas. ' ,-
l. , Funcções politi.~as ' ou de governo. a) ,Se bem
que em nenhuma constituição estadual se ache cdnsi- '
gnada a clausula de gozarem os chefes dos Estados de,
,poderes de commando militar, todavia é obvio o' exer- ,
,cicio de taes poderes: em todas el1as consta clau-' em
Bula expressa, a attribuição de poderemel1es organIzar ,
a força publica do Estado, distribui-la e mobilizá-la, a
qual lhes está immediatamente snbordinada; bem com()
 95

dispôr. ,della' conforme as exigencias da manutenção da

ordem; segurança e integridade do territorio, plovêr os.
cargos militares, etc. Na Constituição do Maranhão
(art. 45), se declara expressamente que o governador é
o chPle das forças estaduaes. b) Outras attribuições po-
líticas da competenda dos presidentes on governadores,
são: a de convocarem extraordinariamente as legislatu-
ras; prorogarem .as sessões dellas (Pará e Rio Grande
do Sul); designarem a época para a realizaçõe de elei-
çõespara preenchimento ,de cargos electivQs; . de cele-
brarem ajustes, convenções e tratados sem caracter po-
litico com os demais Estados da União (Const. Federal,
art, 6~ § 1.0). Taes aJl;lstes, convenções e tratados não
poderã,d ter c~racter politico, exige o texto constitucio-
nal, 'mas a attdbuição conferida aos chefes dos Esta-
dos ' para os celebrarem é, incontestavelmente, de natu-
reza ' política; . annullarew as resoluções ou os actos
das autoridades municipaes, que infrinjam ou leis fede-
raes ou estaduaes; . de exercerem o direito de graça,
commutando penas,perd'oando o pagamento de multas,
impostos atrasadós, .e,te,- tPará, acl instar do art. 65-
da sua ConstituiçãÓ, Maranhão, S. Paulo, Minas, etc.) ~
de . nomear <> vice-:-piesidente do Estado (R. G. do Sul) j.
de reclamarem a iritervenção do governo federal na
fórma da Constituição da Republica; de representarem
o Estado ' perante os poderes federaes .

. TI; Legislativas. A mais importante das attribui-

ções legislativas dos chefes dos Estados é a: regulamen-
tar, 'a qual, expressá como é, . em todas as constitui-
ções; prova que essa·· faculdade não ~e reduza uma
simples ' deiegação conferida' pelo podêr 'legislativo loca],.
mas é sim um verdadej,;o poder legislativo outorgado pelas
constituições ao chefe -do respectivo Estado, do mesmo-
 96 "'"

modo que outorgaram o legislativo commum ás snas

legislaturas. () presidente , do Rio Grande do Sul é 'õ
.que exerce em toda a plenitude o poder -de legislaram-
pIamente; elle não só tem o direito de iniciativa, oire-
recendo o projectode lei, como o de apurar e resolver
as alterações suggeridas nas emendas apresentadas ao
projecto submettido á discussão publica, popular, accei-
tando-as, modificando-as oú rejeitando-as, sem nenhu-
ma intervenção da legislatura estadual, só encontran'-
do limit.ação nos conselhos municipaes, cuja maioria po:"
.derá ,não acceitar a lei. Nos demais Estados as attribui-
'ções legislativas 'dos presidentes e governadores são exer-
cidas já por meio da citada regulamentação, já pela pro-
posta de leis ás legislaturas, já pela promulgação,san-
cção e publicação da lei. ' Muitos gozaQ} do poder .do
veto; ao do Rio Grande do Sul é-lhe Ínterdicto: 'asre-
soluções tomadas pela Assembléa dos Representantes ~ão
promulgadas pelo presidente do Estado,' qualquer que
seja a sua forma (Const. art. 33).
. . ..

lII. Administrativas, ' As attribuiçõespropriamen:'

mente administrativas são muito numerosas~ ' Entre ou-
tras: a de decidir os conflictos de jm:isdicção ~uscita­
dos entre os chefes do,> serviços adminil;itrativos; a, de
dirigir e fiscalizar os serviços publicos; a de contrair
emprestimos e realizar outras operações de ' credito; me-
diante autorização das legislaturas; organizar, reformar
ou supprimir os serviços dentro das verbas, orça menta-
rias; nomear, remover, aposentar ou reformar os ' f~n-
ccionarios publicos. '
o concurso para. preenchi~ento de cargos publicos pa.rece envolver
uma limitação ao priqcipio gera~ da livre escolha. No Pará (lei n. 860
de 13 de outubro) foT abolido o concurso para o provimento dos ca.rgos
publicos, determinando a lei que para a primeira nomeação basta que o
candidato possua os indispensaveis requisitos para o perfeitodeFempenho
-do respectivo cargo publico. ' ,
 97

Importante attribuição judicial'ia 'exercida pelo pre-

sidentedo Rio Gra~de do Sul é o poder de autorida-
de final no tocante a justiça militar, decidindo as ap-
pellações que de todos os conselhos de guerra effectua-
dos na Briga"da militar do Estado, lhe são interpostas
ex-oftiáo.
" 56. - Em alguns Estados, actos dos mais impor-
tantes dos· conferidos aos respectivos chefes, dependem
do verid1:ctum das legislaturas: No Pará e. no Mara-
nhão, o dispõrem da força publica, mobilizando-a; nos
mesmos e· mais no de São Paulo, dissolverem-na;. a
celebração de ajustes," tratados e convenções (Pará,
Maranhão e Bahia). As legislaturas têm a faculdade
privativa da annuaI fixação da despesa e orçamento
da ,receita dos· respectivos Estados; da criação, aug-
mento e suppressão de taxas, impostos' e todas as de-
mais contribuições; da fixação da. força publica (Pará,
Maranhão, Bahia, São Paulo); de determinar a mudan-
ça tempQraria ou definitiva da capital do Estado (Rio
Grano~ do· Sul); de resolver sobre os limites territoriaes
do Estado (id.)~ Nalgumas constituições se confere ao
poder 'legislativo a 'criação de cidades e villas. A con-
stituição do Rio Grande do Sul não prevê o caso que
aliás dev.e consider-se-lo implicito nas attribuições con-
feridas. pelos arts. 7° 'e 20 § 15 do presidente do Es-
tado.
No Imperio jamais presidiu a discriminação geografica de povoa-
ção, villa. e ,cidalle um criteri,o rigoroso. A mesma arbitrariedade persis-
te na República, dominàndo vagf\UJente o principio de que aldeia ou
povoação é o .agglomlirado de :babitantes não ainda sufficiente para a.
formação de villa, e por seu. turno villa, é a. povoação que por sua im-
pOl'tancia é silpe,ior a aldeia e inferior a cidade, que por sua vez é
povoação de maior numero e 'graduação que villa. . A cidade é sempre
um centro urbano ou . povoação de primeira ordem num país. Nenhuma
vantagem juridicaos habitantes da cidade gozam em relação aos da villa,
já os da villa, estão em situação juridica superior aos da aldeia .. porque
toda a villa é séde de municipio e pôde ser cabeça de comarca; 110 Rio
 - ,; -
~ -: ., . ,
98
:- .
'Grande do Sul ha cidad.es que llem são cabeça ou sMe de com·arr.a, Ac·
tualmente nos tempos modernos, .á cidade não fru'.! privilegio algum que
não possa' ser extensivo ávillaj logo, em regra, a distincção juridica en·
tre cidade e villa é nenhuma, apenas pôde ser moral j material não o é.
Na idade media e no começo da moderna, é que se accentuou a situação
juridica entre burgueses (moradores de burgos), villões, (moradores da vil·
la) e cidadãos (da cidade), a que correilpondiam direitos. No actual regi-
men de separação da Igreja do Estado, o termo freguesia parece-nos não
ter signitic~ção alguma perante a administração publica.

57. - Assumptodelicado, que opportunamente 'cha'-

. mará a attenção dos nossos constitucionalistas, é o da
força public;L dos Estados. Do texto das· difIerentes
constituições 'estaduaes (a Federal é completamente omis-
sa . na materia) se depreende que a força publica esta-
·dual não é uma corporação meramente policial-; asa,t-
tribuições policiaes, simplesmente, estão confiá.dasasfor-
ças municipaes. Nas attribuições conferidas aospresi-
dentes ou governadores, . encontram-se sempre as ' de · dis.;
pôrem da força publica conforme as exigencias da ma-
nutenção da ordem, segurança e inte,qriuade do térrito-·
r2'o (AmazolJas, Rio Grande do Sul, etc.) «... a ingente
defesa da integridade do territorio» (Pará); '.. «levaritar
forças militares no Estado, nos casos de invasM éS.trCtn~
geira ou com moção intestina, ou perigo -tãôimmiriénte,
etc.» (Maranhão); etc. São eilas constituídas poralisb.men-
to voluntario; se este não bastar, pelo sorteiQ. · E' -iIi~
contestavel que tendo os chefes dos Estados 1>Qderes
.p ara organizar, dispôr e mobilizar a força publica es-
tadual, são elles, ipso facto, os respectivos commaildan-
tes em chefe, " ..
E dado o caso de operarem ellas cODJunctamente
·com as forças federaes, como já occolTeú. por qccasião dias
-campanhas do Rio Grande do Sul (1893-1B95) e . . da
. Bahia (Canudos), a 'quem compete o commàndo"em che-
-te? Podia competir .aos presidentes o~ governadores;
:todavia, num e noutro . .dos exemplos apontados! essas au-
 99

toridades (presidente do Ri() Grande do Sul, em 93,

de S. Paulo e governadores da Bahia e dos Estados
que acudiram ao casO de Canudos) não quiseram utili-
·zar-se de tal attribuição, e convieram em sujeitar as
suas miliciaes ao cornmandante das forças federaes. U In
reparo, que nãe deve ser esquecido, é que os cbefes
dos Estados têm honras de generaes de brigada, como
se infere' da n~i 'que regula as continencias militares .
. As . milícias dos Estados àuxiliarão a terceira li-
nb~ do exercito · nacional, quando postas á disposição do
governo federal pelos presidentes ou governadores dos
Estados (lei n. 1860 de 1908, art. 32). Logo, as mi-
licias estaduaes, como forç~s policiaes, são uma reserva
voluntaria. do exercito; o governo federal não p6de com-
pulsoriamante obligá-Ias a servi-lo, mas em caso de gra-
ve emergeriCia· póde appelIar para os Estados, pedindo
a coadjuvação das suas forças, como um favor, se elles
espontaneamente se não adiantarem a offel'ecer seme-
lhante . concurso. O governo federal depois de se utili-
zar .. da · offerta, pôde" ·mediante requisição do Estado do
quala·cceitou o àuxilio, dispensá-lo. segundo snccedeu
durante a guerra civil de 1893 a 1895, em que, já
no fimdella, o governo do Rio Grande do Sul requisitou ao
da · União lhe dispensasse o concurso da Brigada Mi-
litar · do Estado, por muito necessitada de ser recom-
posta e reorganizada. Na constituição da Babia figura
um dispositivo certamente inconstitucionál (art. 36 § 16),
estatuindo que a milícia estadual será organizada com
o aproveitamento da: guarda nacional, que, como é dou-
trina,. corrente, constitue milicia federal. O serviço lias
fileiras dessas forças não p6de ser obrigatorio· em ra-
zão do grande onus que Marreta, . e impoi'tando assim
num cerceamento . da liberdade . individual, s6 leis fede-
raes . poderiam referir ao assumpto; . dabi . a duvida em
 100

saber se os seus claros preencher-se-ão pOI' qualquer

outro modo que não o voluntariado.
Não sendo uma força rigorosamente militar' na es-
tricta accepção do termo, questiona-se, se quanto aos 'de- .
lictos commettidos pelo seu respectivo pessoal, tem ap-
plicação o Codigo Penal da Armada. A lei n. 1860
de 4 de jan. de 1908 (art. 32) determin,a só ~starem
sujeitas ás leis militares as policias que estiverem o

sob o serviço da União, e o Sup. Trib. Federal (6

'do out. de 1909) decidiu não ser extensivo a taes'for-
o ças o citado codigo da Armada. Tambem, como corpo-
rações policiaes que simultaneamente são, nem sempre
convem applical'-lhes os regulamentos do serviço militar
interno, adoptados pelo ' Exercito, sem as necessarias
adaptações.

Secção II
1)05 .Terriforio5
58. Historico. - 59. Divisão. - 60. Organização.

58. - A Constituição Federal não cogita dadivi ...

são territorial do Brasil senão em Estados e Districto Fe-
deral ; todavia a denominação - territorios - dada a dif-
ferente parcella do todo, já fora proposta no projecto
de Constituição redigido pelos S1'S. Santos ViTerneck .e
Rangel Pestana. A formação do actual \ territol'io do
Acre tem uma razão histol'ica, que é necessario expender.
.Audazes seringueiros e traficantes do Amazonas,
cearenses na maioria, empenhados na procura, . extra-
cção e venda da borracha foram remontando' o curso
do rio Purús e passaram a um dos seus tributarios
chamado Acre (outrora Aquirí). Taes aventureiros nas
suas excursões ultrapassaram a linha oblíqua que des-
 101

de o tratado de 1867 constituia o limite entre o Bra-

sil e a Bolivia : esta linha partia da juncção do Beni
com o Madeira, aos 10.0 20' de latitude sul, cortava o
Abunan e, em linha recta, ia alcançar a nascente do
Javarí. Achando-so em pleno territorio boliviano, aquel-
les incursionistas deram lugar aos sanguinosos confli-
ctos que em certo momento aggravaram sériamente as
relações politicas entre o Brasil e a Bolívia. Nessa dif-
ficil conjunctura, formaram-se diversas correntes de opi-
nião, e tensas per demais as relações entre as duas res-
pectivas chancellarias, não faltou quem appelIasse para
a guerra, e quem suggerisse o alvitre da arbitragem.
Foi nesse periodo, agudo e solemne, que o insigne minis-
tro Rio Brànco, ass~miu a gestão da pasta das rela-
ções exteriores, cheia de pesadas responsabilidades e ar-
duos problemas que a incapacidade dos seus anteGcsso-
res não pudera resolver. O experimentado chanceller
repudiando as duas soluções offerecitlas, encaminhou a
pendencia para o terreno das negociações. directas me-
diant-e m.u tuas concessões e composições pecuniarias.· O
resultarlo foi o tratado de 17 de novembro de 1903,
conhecido por Tratado de Petropolis. Por e11e o Bra-
sil dirimiu todas as contendas com a -Bolivia, adquiriu
a amizade dessa nação e conquistou uma vastissima ex-
tensão de 191.000 kilometros quadrados, fixando defi-
nitivamente os seus limites, que passal'am a constituir-
se do seguinte modo: da confluencia do Beni a lillha
desce pelo Madeira até a foz do Abunan" e por este
sobe até o parallelo ' 100 20'; dahi por este ,parallelo
até o rio Rapirran e por elle acimft a sua nascente
principal, pelo parallelo desta vae encontrar o Iqnir~,
sobe . o mesmo até sua nascente; deste pontô vae ao iga-
rapé Bahia, de cuja nascente, descendo até a sua cori- '
fiuencia no Acre, sobe por este até a sua nascente. até'
8
 102

o parallelo 11.° e depois por este parallelo até a fron-

teira do Pe]'ú.
59. - Compõe-se esta zona, de tres departamen-
tos administrativos; cada departamento é admillistrado
por um prefeito llomeado pelo presidente da Repnbliea,
o qual é demissivel acl n'/),tmn. Os departamentos ou
prefeituras são; Alto-Acre, Alto-Purús e Alto-Juruá
formando o· Territol'io chamado do Acre, cujos limites
são; ao N. a linha geodesica Javarí-Beni desde a nas-
cente do Javarí até a nova fronteira <la Bolivia no rio
Abnnan; a leste e ao sul os limites estabelecidos pelo
tratado de 17 de novo ue 1903;' ao oeste desde a nas-
cellte do Javal'Í até 11.° de latitude austral, os limi-
tes que foram estabelecidos entre o Brasil e o Perú.
(Dec. de 7 de abril de 1904).
60. - Compete aos prefeitos: 1.0), dirigir, fiscali-
zar, promover e defender todos os interes,;;es do terri-
tono de aecordo com o governo federal; 2.°), noniear.
remover, licenciar e demittir os funccionarios, quando
os cargos não forem de nomeação do governo federal;
3.°). organizar a força publica, distribui-la, mobilizá-la,
e uispôr della conforme as exigencias da manutenç-ão
da ordem e da segurança publica; 4.°), fazer o recen-
seamento geral da população; 5.0), estabelecer a di-
vis;:o administrativa, civil e .iufliGia! do departamento;
6.°), conservar e desenvolver a viação publica; 7.°),
fiscalizar a arrecadação dos impostos e rendas; 8.°),
. !licenciar os empregados federaes; }.o), expedir instru-
cções para a fiel execução das leis e regulamentos da
União; 10.°) exercer as fnncçõe~ de chefe de policia,
de seguranf,a e da inilícia local.
O governo federal communicar-se-á com os prefei-
tos por intermedio de um delegado que residirá na ci-
dade de Manáos.
 103

A justiça está a cargo da União, qn~ nomeia os

Tespectivos magistrados para essa região.
, Ha juizes de paz, de àistricto e de COIlLll'Ca, os
,de comarca julgam em segunda e ultima instancia. O
juiz de comarca e os de districto são de 1I0meação do
presidente da Republica. O processo a seguir em to-
dos os pleitos. quer civis quer criminaes, é o federal,
cujas regras foram consolidadas no dec. n. 3084 de 5
,de novo de 1898. As causas de natüreza federal se-
rão subordinadas á jurisdicção do juiz secciollal do Ama-
zonas.
A organização administrativa do Acre ou'de se acham
.contidos os principios ora expostos, contem-se no dec.
n. 5188 de 7 de abril de 190-1.

" Secção III

nOS M unicipios
61. Gener~lidade. - 62. Oqpluil.<lçãOIlluuicipal lna:lilein, - 6J.
Attribuições do poder municipal. - 64. Municipalização; o que significa.
61. - ' No ,Brasil as attribuições de que dispõe, o
poder 'municipal têm sido latas, e mesmo iá chegaram
,a ultrapassar a sua vérdadeira natureza. «Promoviam
.a guerra e, a paz com os gentios, decretavam a cria-
ção de arraiaes, convocavam juntas para discutir e de-
liberar sobre negocio.s dá capitania, exigiam que os
governadores comparecessem pessoalmente no paço da
camara, para com ella, tratar dos negucios puhlicos,
chegando até, mais de uma vez, a suspendê-los e no-
mear outros que os substituissem emquanto o governo
,da metropole providenciasse a respeito. Deste estado
·de cousas originavam-se frequentes conftictos entre as
8'
 104

camaras, governadores e outras autoridades, conflictos·

que não poucas vezes produziam derramamento de sangue.
Foi preciso tempo e energia da parte dos poderes ge-
raes para se ir gradualmente forçando. as camaras mu-
nicipaes a circumscreverem-se na ol'bita das suas attri-
buições legaes; o que foi mais ou menos conseguido no
correr do seculo 1~» (C. Laxe, Reg. das Ca1naras M-lt-
nicipaes, capo 7.°). O pessoal dellas (um juiz, que exer,-
cia a presidencia, tres ou quatro vereadores, um esqri- ,.
vão, um procurador e um tesoureiro) era 'electivo e go-
zava 'de verdadeiras immunidades, taes como: não po-
der ser preso ou suspenso senão por ordem regia;
tambem as camaras não podiam ser citadas sem provi- .
são do desembargo do ' paço. Proclamada a Indepen-
dencia, em 1822, as camaras municipaes conservaram
a sua organização e as suas attribuições primitivas, e .
a ellas foi submettida a approvação da Constituição de
1824. Em 1828 (lei de 1.0 de outubro) foram-lhes dada.
nova organização e novas attribuiç.ões, aliás reduzidas-
a funcções puramente administrativas .. Passaram as mu-
nicipalidades a ter a sua actividade sériamente iimita-
da e inspeccionada pela provincia, o que constituia ver-
dadeiro empecilho á autonomia · municipal. . De tal .: fór-:
ma a centralização administrativa 'pesava sobre o n111-
nicipio, que uma notavel corrente liberal surgitl, e em
31 conseguiu vencer na Camara dos Deputados uma
reforma constitucional (aliás não ap'provada p.elo Sena-
. do), mais adiantada do que qualquer codigo politico da:
época; havia nella a outorga da legitima autonomia
municipal, .ainda hoje sofismada em quasi todos os Es';
tados do Brasil. Depois, o Acta Addicianal (lei de 12
de agosto de 1834) pretendendo outorgar um regimen
de franquias ás provincias, o fez com tanta impre-
videncia que se, é exacto, lhes concedeu alguma por-
 105

~ão de autonomia, isso redundou em manifesto pre-

juizo das municipalidades, subordinando-as directamente
ás assembJéas provinciaes e aos presidentes das provin-
cias. Finalmente, proclamada a Republica, forani dis-
solvidas todas as camaras municipaes, e em quanto não
foi promulgada a Constituição de 1891, o municipa-
lismo brasileiro jamais atravessou crise de tamanha
inercia . e provàçâo. . Ferido assim, mortalmente, sÓ de-
pois que os Estados se organizaram politicamente, por
effeito do regimen constitucional, é que foi plenamente
consagrado o principio da autonomia, municipal, atllplis-
sima, nalguns Estados, e restricta em outros, tanto' que
faz rec.o rdar como muito mais liberal a reforma consti-
tucional de 1831, que no § 12 do artigo unico, dispu-
nha: «nos municipios haverá um intendente que será
nelles o mesmo que os presidentes nas províncias».
Não ha no direito publico patrio um conceito que
defina o que seja o municipio. Este não é outra cousa
senão odesenvolvimento da agglomeração urbana, chamada
no grego, por um tenDO equivalente a cidade no nosso
idioma, e era quasi um simulacro do Estado moderno;
de sorte que o municipio é o embrião do Estado actual,
e na sua fórma incipit!Jlte era alguma cousa mais que
hoje. Os elementos constitutivos de um municipio são
a população e o territorio, e subsidiariamente, porque
interessa a sua personalidade juridica, o patrimonio.
A Republica, assim como conservou inalteravel o
territorio das antigas provincias, .conservou o dos mu-
nicipios, salv~s as alterações occasionadas pela consti-
tuiçãode. novos; . respeitou:..lhes, portanto, a respectiva
formação historica. Omunicipio é uma col1ectividade
investida de um poder administrativo local, occupando
o ultimo lugar na escala das unidades políticas e ad-
ministrativas, e com uma base exclusivamente tenito-
 106

riaI. Póde ser constituido pelo territorio rural e urba-

no de urna cidade ou de uma villa, o que não póde é
abranger o territorio rural 'e urbano das duas cousas
simultaneamente. Toda a cidade, bem como toda a vil-
la, constitue um municipio. O município divide-se em
districtos e estes em quarteirões; só o municipio, porém~
é que tem\ individualidade juridica, e dahi o ser uma
entidade administrativa.
As mudanças dadas na circumscripção municipal
podem produzir a formação de novos municipios, ou pelo-
fraccionamento de um outro ou de outros, ou pela fu-
são de dous ou mais preexistentes. Pótle, reciprocamen-
te, extinguir· se mil município, ou. por fusão ou por fl'ac:--
cionamento.
Ha muitos municipios no Brasil que os seus limi-
tes talvez nunca tenham sido constituidos pOl' lei, com-
tudo, ainda assim, elles o têm sido consagrados pel()
uso. A regra geral é que, excepto esses, e antiquissi-
mo~, nenhum municipio poderá ser constituido 'sem que
lhe sejam assignalados os respectivos limites territoriaes.
As municipalidades são considáadaspessoas juri-
dicas, e pois têm' o seu patrimonio; sem elle o munici-
pio não se poderia manter, pela falta de meios para ()
custeio da administração e dos encargos decorrentes. O
patrlmonio municipal é constituido pelos seus bens e
pelos proventos advindos dos impostos. . Os bens com-o
preendem o domínio publico e o domínio privado do mu-
nicipio, cujos pr.incipio·s dominantes serão expostos OppOl'-
tunamente. Os bens e os rendimentos municipaesnã() \
estão sujeitos á penhora: pela natureza de ambos, e
pelas condições a que 'está subordinada a sua aliena-
ção, equiparam-se aos bens nacionaes, que não p-ódem
ser penhorados (av. de 22 de fev. de 1836; consulta.
 -=-- 107

do Cons. d'Estado, de 12 e 24 de julho de 1867) avo

de 24 de llov.de ] 885).

62. - O regimen municipal brasileiro compõe-se

de dous organs: um executivo e outro deliberante ou
legislativo. O executivo é composto de' ullla autorida-
de, qne llalguns Estados tem a denominação de inten-
dente, noutros de prefeito, e ainda em outros de' super-
intendente. A corporação, legislativa ou deliberante é
vulgarmente conhecida por conselho muniápal; nalguns
Estados os seus membros são denominados conselheiros;
lloutros (Maranhão, Rio, S. Paulo, Minas), vereadores.
Os conselhos municipaes são eleitos directamente pelo
povo eleitor, e reunem-se periodicamente em sessão' or-
dinaria. Os prefeitos, intendentes ou superintendentes:
a) são eleitos: 1.0 mediante eleição popular directa, si-
multaneamente com o conselho; 2.° mediante eleição
pelo conselho dentre seus membros; b) são nomeados
pelo chefe do executivo do Estado.
O primtiü'o sistema é o mais generalizado, e pre-
domina na maioria dos Estados. O da nomeação pelo
chefe do Estado-membro parece ser o mais razoavel e
o menos tumultuario, O prefeito do Districto Federal
é ,nomeado pelo presidente da Republica, sujeitando po-
rem a nomeação a approvação do Senado Federal. Em
Pernambuco os prefeitos municipaes tambem são nomea-
dos pelo governador do Estado, sujeitos, porem, á con-
firmação do congresso estadual, e servirão por quátro
annos. /
No Estado de Minas, a lei addicional n. 5 de 13
de agosto de , 1903, dispôs que compete exclusivamente
ao congresso legislativo a criação de districtos admi-'
nistrativos e de paz, bem como a fixação de seus limi-
tes, ficando revogada a competencia que 'antes tinham
 108

para isso os mUniCIpIOS (al't. 8."): «A administração

dos municipios ou , districtos em que existem aguas mi-
neraes em exploração, bem como a da capital do Es-
tado, será confiaàa a um conselho electivo e a um pre-
feito nomeado pejo governo» (art. 10.°).
No Estado do Rio as Ílmcções executivas são des-
empenhadas concorrentemente, pelo presidente da Cama-
l'a Municipal e pelo prefeito, que tambem é de nomea-
ção do presidente do Estado, 'e demissivel ad nuturn.
Por occasião de discutir-se a actual Constituição do Rio Grande do
Sul n commissão nomeada pelo congresso constituinte para. dar o respe-
ctivo parec!.lr, propõs que 08 intendentes fossem nomeados pelo presidente
. do Estado. Esta emenda, ainda qne vivamente apoiada pelo' autor do pro-
jecto conRtitucionnl, (que como é sabido foi Julio de Castilhos, o qual des-
de então se tornou francamente favoravel a tal principio), comtudo não
logrou prevalecer. Foi pena, porque o sistema de nomeação dos chefes
mUllicipaes, directamente pelos presidentes, é o mais adequado e natural. -
O pr(ljecto da criação de municipios no territorio do Acre, confere
ao governo federal a attribuição de nomear os -respectivos intendentes.
Bem se vê que é ideia vencedora no direito constitucional brasileiro.

Exceptuados os Est.ados do Pará, Goiáz e Rio

Grande do Sul, em que os municípios é que têm a fa-
culdade de elaborar a sua lei· organica. em quasi todos .
os demais, se não em todos, só as respectivas:a..ssem-
bléas deliberantes estaduaes (legislaturas) é que dispoem
de semelhante competencia.
Sem applaudir a despotica ingerencia dos gover-
nos estaduaes nos assumptos do municipio até o ponto
de lhes invalidar a plena autonomia, tambem não é pos-
sivel conceder a elle um alargamento tão exágerado que
vá ao ponto de elevar o municipio á altura do Esta-
do, nas suas prerogativas autonomicas. As
funcç5es mu-
nicipaes não podem ir alem da competencia administra-
'tiva, e ainda assim muitas operações. como empresti-
mos, não deveriam ser praticadas sem appl'ovação do
governo estadual, segundo occorre nos Estados Unidos.
 109
\
Depois, a expressão autonomia m,unicipal, não de-
finida pela Oonstituição, não póde ser sinonima de so-
berania; os limites rlessa prel'ogativa estão sujeitos ás
leis estaduaes (Supr. Trib. Federal, 13 dejan. de 1909):
A intervenção do lJoder estadual em determinados as-
sumptos municipaes, sejam ou não da ordem adminis-
trativa, é sempre legitima; porque, como já temos dito,
o municipio não está para o Estado na mesma rela-
ção política em que o Estado está para a União.

Entretanto nalguns Estados as assembléas. (impro-

priamente chamadas legisla,turas pela Constituição da
ReRuhlica, quando legislatura melhor . significa o espaço
de temp() em que os representantes a uma assembléa
politica exercem o seu mandato), reservaram-se uma
ins'pecção sobre as municipalidades, a qllal nos parece -
de muito duvidosa -legitimidade. E' assim que aquellas
assembléas se arrbg-aram a competencia de dispôrem so-
bre a. organiza'ção municipal em geral, e bem assim a
de annullarem os actos e as resoluções munidpaes quan-
do contrarias ás .leis do Estado e ás da União (consti-
tuições do Amazonas, Pará, Maranhão, Ceará, Rio Gran-
de do Norte, Parahiba, Alagoas, Sergipe, Bahia, Rio de
Janeiro, S. Pa-ulo, Minas (em certos casos), Santa Oa-
tharina, Goiáze Matto Grosso). As legislaturas esta-
duaesno exerci cio de funcções dessa natureza, invadem
attribulções inherentes · ao poder judiciario, unico com-
petente para conhecer da constitucionalidade ou não de
leis de 'qualquer especie. Só a constituição do Paraná
(art. 96), e. a de Minas, nalguns casos (art. 9.° da lei
addicional) outorgam ao poder judiciario a compet.encia
de annullar os actos e resoluções emanadas das muni-
cipalidades, sempre que destoarem dos principios con-
stitucionaes, quer da União quer do Estado. No Rio
 110

Grande do Sul, a attrilmição ' é do presidente do Esta-

dó. 'consoante o conjuncto dos principios que a regem.

63, - As attribuições do podcr nlUnicipal resul-

tam: I. da capacidade juridica do municipio. ~'assim
que elle póde adquirir, possuir e alienaI' bens em geraL
Quando contracta, o município obra como pessoa jmi-
diea de ordem privada, e, portanto fica sujeito aos prin-
cipios e regras do direito .·civil. lI, da necessidaile da
sua conservação. O municipio é competente p:1l'a aper-·
cepção de impostos, taxas, laudemios, aforamentos e
toda a sorte de contribuições sobre industrias e \profis-
sões, propriedade mbana, concessão de licenças para es-
pectaculos, divertimentos' publicos e jogos permittidos; ·
naquella faculdade se compreendem as imposições que
forem lançadas com consignação especial · aos serviçós
de inuminação, agua, exgotos, abertura de ruas e pra- ·
ças e respectivo calçam'ento, embellezamento e l'epará~ "
ção, bem como ao polidamento, assistencia e limpeza pu-
.blicas. UI, resultante dos ' ellcargos. O municiJ,io por
suas posturas proverá sobre os seguintes objectos: ali- .
nhnmento, abertura, limpeza, ilJuminação e desempacha-:
mento das ruas e praças; conservação e reparos dos-
mercados; exposi(:ão dos productos á venda nelles pa-
ra a alimentaçâo publica; consel'Yação e reparos das.
muralhas feitas pata segurança dos edificios e prisões
publicas; calçadas, pontes, fontes, aqnedl1ctos, chafarizes,.
poços, tanques e quaesquer ont,l'as constl'u<.:.çães em be-
neficio commum dos habitantes, ou para dec.o1'9 . e ar-
l'anjamento das povoações (Lei de 1.0 de out. de .1828.-
art. 66 § 1.0), etc. IV, policiaes. Tem a seu cargo o
polieiamento urbano e rural, por meio da policia admi~
nistrat/lJa, que é a que tem por objecto . a manutenção
da ordem publica, sou o ponto de vista preventivo. A
 1 11

funcção policial não p6de ser delegada, nelll restringi-

da; é um poder discricionario comtanto que não yiole
os direitos privad,os. V esteticas. Padem promover a
elegancia e a regularidade externa dos edificios e ruas
das povoações tcito lei, arf.. 71). VI, beneficentes. Es-
tabelecerão casas de caridade para tratamento de· doen-
tes pobres, e onde se criem expostos (id. art. 69).
- Uma importante attribuição eonferida ao mUllicípio
n9 Rio Grande do Sul .(art. 32 § 4.° da constituição
do Estado), é a de poderem revobar as leis estad uaes
promulgadas regularmente pelo' presidente do Estado,
bastando que a maioria dos conselhos ll1unicipal's re-
presente contra ellas ao dito presidente: Não é novo o
principio ora consignado, de outorgar · ás . municipalida-
des funcções legislativas ad referendum; o antecedente
historico ' é encontI'ado num periodo critico da vida po-
lídca brasileira, embora remoto: o referendum a que foi
submettida a Constituição do Imperio, em 1824. De
n~o menor e capital importancia, é a attribuição poZ.di-
ca outorgada ·pela Constituição do Rio Grande do Sul
(art. 10 § 2.°) ao municipio, do referendum proferido
pelos conselhos municipaes sobre a nomeação do vice-
presidente do Estado. aeto este de lJrivativa competen-
cia do presidente (Const., art. 10). Emfim, o munici-
pio é o centro de uma grande elaboração não s6 eC f)-
nomica· como administrativa. Elle impõe limitações á
liberdade individual e ao direito de propriedade, por
meio de medidas policiaes; elle cuida da instrucção pu-
blica (especialmente da profissional), da higiene, da as-
sistencia publica,da venda de alimentos, das vias de!
communicação, e, por outro lado, para provêr a toda a
sua immensa actividade, realiza importantes medidas fi-
nancfaes, exercendo um verdadeiro poder financeiro, igual
ao dos Estados, e. até tornar-se productor e em})l esal'io ~
 112

64. - O grande desenvolvimento da vida· urbana,

na Europa como na Amel'ica do Norte, deu origem a
numerosos problemas de difficil, e entretanto de' ul'gen-
te resolução .. Tem-se, então, outorgado ás municipali-
·dades a exploração e o exerci cio directo de varios ser-
viços publicos, taes como: illllminação publica, transpor-
tes urbanos por meio de carris, padaria, abastecimento
,d'agua. fabricação e venda de gelo, etc. (lei italiana de
29 de março de 1903 e regulamento de 10 de março .
de 1904). E<;;ta nova orientação, que . vae assumindo á
expansão da actividade municipal, recebeu o nome de
municipalização 'dos serviços publicas, a qual póue ser
definida «uma dil'ecta prodllCção da municipalidade me-
diante preço nunca maior que o que se poderia obter
do particular no regimen da livre concol'rencia» Cfr. G.
Montemartini, Mttniez"palizzaúone dei publici servigi _p.
49. A municipalização soft're, porém, os Jimitesque o
critel'i6 da edilidade julgar justos e equitativos e.m fa-
vor da producção particular; ella tem em vista o bem
estar da collectividade, e se prejudica os interesses ' lu-
crativos, as mais das vezes exagerados dos monopoliza-
dores de varios productos, o que é certo é que já re-
cebeu a consagTação dos tribunaes de países, como os
Estados Unidos, onde o capitalismo confederado tanta
tuina tem causado á pequena industria. Lá os tribu-
naes, em pleitos successivoR, sustentaram o prinçipio
que concede ·o augmento da actividade municipal na es- .
féra de serviços outrora só explorados por particulares
(City of Newport vs. Newport Lig-ht Co., 84 Ky., 166;
Thompson Houston Electric Co. vS. City of Newton, 42
Fed., 723; City of Crawfordsville vs. Braden, 130
Ind., 149; Jacksonville Electl'ic Light 00. vs. City of
Jacksonville, 36 FIa., 229; Heilbron vs. Mayor of
Cuthbert, 96 Ga., 312; Fawcett vs. Mt. Airy U903),
 113

134. N. C., 125; Greensboro vs. Scott, 138 N. C. 185

(1905); Ellinwood vs. City of Reedslulrg, 91 Wis. 131).
«Further the power of the municipality to provide these publi~ uti-
lities (gaz, agua e luz electrica) for the private use of its citizeUB is im-
plied from the power to furnish such utilities for use upon itB streets
and in other public places in the absence of any expresB legislative au-
thority by most of OUl' courta. The great weigh af autharity, hawever,
and certainly the better reason permits tbis extensian af llower and fa-
vars an increase of the sphere af municipal activity> O. L. Pand, Muni-
cipal ContraI of Pltblic utilities, p. 24.
. -'r
Nos casos supramencionados, foi estabelecido .o prin-
cipi.o legal de qualquer municipalidade que haja criad.o
serviços de gaz, agua ou illmninação electrica não estar
circumscripta a }lr.ovêr de taes melhoramentos sómente
as ruas e .outros lugares puplicos de uma cidade, mas
concorrentemente poder. f.ornecê-los ao uso privado d.os
seus moradores. E, c.omo se pódevêr, na cito obra de
Pond, muitos tl'ibunaes n.orte-americanos têm decidid.o
flue .o aever .da municipalillade é níln só o de illuminar
as suas ruas, COlllO talulJeul o de proJlon;ionar aos habi-
tantes os meios de obterem luz a sua tUsta.
Os serviços susceptiveis de expl.oraçã.o municipal,
de caracter industrial (de telefone, fannacia, banh.os,
gelo, etc) não permittem a illaçã.o de · que a sua 1l111n,i-
cipalização constitue um m.on.opoli.o, mas a de que no
regimen da livre conc.orrencia, .o municipio póde pr.odu-
zir e f.ornecer pelo custo um producto puro e isento de '
falsificação, em se tratando de generos alimentici.os, im-
pedindo entã.o .o Ul.on.opolio d.os product.ores }1articulares,
cuja consequencia immediata é a elevação do preço.
Se o principio geral é que o municipi.o, uma vez
pr.oduct.or e empreended.or, deve f.ornecer .os seus ser-
viços por preço modiéo, não se segue que, a exemplo
de qualquer particular, não possa consel'var um cust.o
acima do do particular, principalmente quando em concor-
rencia com o iIidustl'ialista, este, por al'tificio, conve-
.I
 114

l'liencia ou qualquer outro recurso, baixa o seu preço.

Demais, o municipalismo não implica sómcnte em pro-
duzir e fornel~er por preço igualou a quem do do par-
ticular. Comqllunto sejam muito debatidas essas qnes-
tões, é fÓl'a de duvida que os lucros por ventura au-
feridos pelo municipio, na pl'oducção de qualquer artigo,
vão contribuir para~nriquecer os respectivos orçamen-
tos, e permittir que elle rebaixe outras taxações, alli-
viando desse modo o contribuinte do fis~o municipal.
Em ];egra, como é logico, a contribuição percebida pelo
município, em razão do fornecimellto de luz, agua, ou outro
genero de primeira necessidade, t.ambem póde ser enca-
rada como um imposto lndirecto; de sorte que pódé
ser, segundo o criterio administrat~vo, augmentado aqui
para ser allíviado alli. O que não é justo, nem equi-
tativo, é carregar em tudo, sem desonerar em nada.

Capitulo IH
'na 'ReslJonsabilidade civil do Estado
65. - Exposição (la teoria. - 66. O Estado e o regimen. do di-
nito. - 67. Doutrina conciliatoria. - 68. Tribunaes brasileiros.

65. - O problema da responsabilidade civil do

Estado em razão das faltas commettidas pelos seus agen-'
tes, é um dos mais palpitantes, mas talllbem dos mais
arduos do direito publico. A sua resoluçãO tem com-
portado variadissimas soluções, e é objeeto das mais re- ,
;n hidas discussões entre professores, magistrados e publi-
cistas, sem que de tão sabias controversias tenha sur~
gido luz sufficiente para esdarecimento definitivo das
innumeras obscuridades e duvidas que surgem a cada
passo.
 115

A lllaior rlifficnl(üúle em estabelecer nma doutrina

decisiya, provém da falta de regras ou principios escri-
ptos que rejam a materia; e assim lIa duvida quanto
ao "dever, ou Jlão, fazer-se-lhe applicação integral dos prin-
cipios que rejem as relar;ões de direito privado.
A qnestão, nos seus termos elementares, é esta: é
a administração pub1icã ~ responsavel pecunial'iamente
para com os particulares prejudicados pelas faltas, ·
.omissões e abusos commettidos pelos seus agentes?
Os juristas, na discussão desta tese, rliscriminam-
se accentuadamente em duas escólas distinctas. lJIlS,
sobretudo de época anterior a presente, e que portan-
to fórmam a escola antiga, proclamam a absoluta ir-
responsabilidade do Estado; os outros, da actualidade,
e que constituem a .escola moderna, sustentam o prin-
cipio da plena responsabilidade do Estado, diante a má
conducta, dos . seus agentes quando não' em todos os ca-
sos, ao menos diante de alguns perfeitamente especificos.
Na impossibilidade de resumir a ·doutrina dos mui-
tos autores francêsfls, italianos e allemães, que se têm
empenhado com ardor e elevação de vistas na apaixo-
nada discussão, limitar-nos-emos a um perfLmctorio es-
tudo da tese, não sendo licito em questão tão duvido-
sa emmittirmos nossa opinião propria, senão timida-
mente.
Os que exoneram de tona a responsabilidade o Es-
tado. fundam-se, principalmellte, 'no facto de ser e11e,
uma pessoa collectiva, e por ('.onseguinte incapaz de
delinquir, porque é Impossivel delinquir eollectivamente,
e pois não póde responder por faltas que não COUll1lette.
Uma collectividade, accl'escentam elles, não póde ser im-
putavel de dolo e de culpa. Ou porque (l patl'imonio
do Estado sendo uma cOllsa COillmUm, não é justo que
se desfalqúe, devido ao desmando de um seu .preposto,
 116

em favor de um só membro da 'collectividade, dando-se

no caso a hipótese de soffrer a communídade em' bene-
ficio de um só. Ou porque as indemni,zações, . repetidas
e avultadas, pódem redundar em ab'..lso e produzir gra-
ve desequilibrio orçamentario.
Ha uma dout.rina intermediaria, aliás representa-
da por autores de incontestavel influencia, que empres-
ta á actividade do Estado uma dualidade de funcções,
conhecida por actos de jure únperii e actos' de jure
gestiones. Orientada por este criterio, ella reconhece a
irresponsabilidade do Estado quando os seus agentes
praticam actos de jnre imperito, tambem chamados de
sóberania; ao passo que sendo a falta oriunda da pra-
tica de actos de jure gestz'ones, é elle passivelmente
responsavel.
Cumpre recordar" que a distillcção ol'a apontai la, actualmente se
acha incursa na cen&1J.ra do direito, devido a impossibilidade de discrimi-
nar com exactidão onrle termillll. o ncto de illlperio e onde começa o ~e
gestão; e a distillcção cOlllquanto geralmcnte ensinada em todas as obras
frallceRas e algumas italianas, mesmo recente~, como all Istitttzioni cle
Presntti (1905), é ,'ombatilla em tribunaes italianos. Um. delles, a. Cassa.-
ção de Pai ermo (14 de abro de 83), decidiu, argumentando judiciosamen- -
te com a llistincção entre estado governo e estado administração, que a
execução de decretos e ordens dos ministros, bem COIDO a de leis e regu-
lamentos, constitue um acto de gestão, deven(lo assim responder a 'admi-
nistração pela culpa do agente executor (cit. em Pinto Coelho, Da Bes-
p ons. civ. basel!rla til! culprt, 1906, p. ~01) , e pois, ponllero. Chironi, des-
apparece a utilillacle da distincção proposta. como fuwlA.JllentRI. Desde en-
. tão, para. .:á.. os lDai~ receutes julgadus ll'jS tribuuae~ italia.nos revelam
essa maneira de ver,

Em França . e Italia, dous países onlle a cultura

juridica cada vez mais se aprimora, a jurisprudencia
dos seus tribunaes tende por meio de decisões unifor-
mes, a reconhecer o principio da responsabiJidado do
Estado.
Basta compnlsar 09 ultimas arestos do Conselho do Estado francês
. e do Tribunal /Ie Conflictos (16 dEi março de 1900; 27 de fev. de 1903; 11
ne ~ez. lIe 1903; 29 de maio tle 1904; 1.0 de jul. de 1904 j 10 de jan, de
1900; 30 de março de 1906 j 6 de abro de 1906). Subsidip.riamente, leiam-
 · U7
8e: Michoud (De la responsabilité de l'E'tat, Revue du dI" publico \'5. 3
e 4, 1905 e posteriormente Théor. de la personalité moral l, p. 272 e 8egs.),
Duguit (Dr. coo$tit. p. 663 e segs.), Moreau (Dr. administro pp. 87, 1l9),
que representam o escol do profes~orado francês, em saber e actnalidade j
pois bem, são partidarios do principio da responsabilidade do Estado, isto
é, que o Estado deve reparar os prejuizos causados aOB particulares pelos
agentes do poder publico, Ha apenas a exceptuar da regra geral os ca-
sos de força maior ou fortuitos (uos quaes estão compreendidos 08 que se
produzem em tempo de guerra e de commoção intestina), segundo a .iu-
rispmdencia do Cons. de Estado (1° de fev. de 1901 j 29 de março de 1901 ;
21 de novo de 1902; '27 de junho de 1903). O nosso Supremo Tribunal
procedeu !le modo contrario, concedendo escandalosàB indemnizações de
prejuizos causados na guerra civil de 1893-95. Tambem a jurisprudencia
frapcesa absolve /) Estado de toda e qualquer responsabilidade pelas fal-
ta8 commE'ttidas por soldados postos á disposição de particulares e de IUI-
sociações particulares. .

66. - Submettido O Estado ao regimen do direi-

to, como o devem estar os Estados modernos, não ha
ramo, principalmente numa Republica, onde todos são
iguaesperante a lei e, logo, responsaveis, para o col-
locar f6ra della, superior a tudo, como o eram os an-
tigos ltst~dos, regidos por instituições baseadas no ab-
solutismo. Se elle é o regulador do direito, a que ti-
tulo abrir excepção em seu favor, criada por elle? Em
se tratando do direito, a ideia de justiça ' deve ter-se
como inseparavel do delle e não é outro o fundamento
do aforismo - todo o damno causado injustamente deve
dar lugar a reparação' por .p arte daquelle que o cau-
sou. Ora, se o Estado é quem faz a lei, e por seus
administradores véla-a para que seja repeitada pelos
particulares, pelo povo, em summa, não deve dar o
exemplo odioso 'de se não submetter ' a lei, quando é
chamado á satisfação dos damnos causados pelos seus
representantes. Deve responder, já não dizemos sem-
pre, mas muitas vezes, como presumivel culpado, in eli-
gendo e inv~qilando, visto que quem exerce . uma acti-
vidade deve soffrer e C91Ter os riscos e -os perigos, . co-
mo ensina Orlando; Nem outro meio existe, embora
9
 118

.indir~c,to, mais pratico e efficaz qne esse, pam compel-

lir a administração publica a ser vigilante e, sobl'ctou-
do, escrupulosa na escolha, dos seus agen-tes. . De ontro
modo, o q nerel' (1 ne a responsabilidade do fUlll.:t:lollario
culll'a a do Estarlo para cÇlm o particular, sempre, em
todos os ca:-o~, em todas as cln.:umstaIII:ias, é tornar il-
lmorio o resnltado da pratica de semelhante principio,
indu contl:a a natureza dos factos. O funccionilrio pu-
blico é, de ordinario, individuo que mal ganhap'ara
provêr á sna suosistencia, não dispõe de bens proprios,
nem de recursos sufficientes para reparar o prejnizo
occasionarlo a terceiros; () que lucra, pois, a victima
COlll a P):OllloçãO llaquella responsabilidade pessoal? Des-
'te Illodo o Estado nega a reintegração , do direito lesa- "
do, e não preenche o seu fi in.
67. - O sabio prófessor Duguit elabora uma teo- ,
ria que consubstancia os principios dominantes no ,di-
reito publico moderno, e que provavelmente serão os
vencedores de amanhã. ,Ei-Ia em síntese: , Oacto ad-
ministrativo é um actode vontade do agente do Esta:~
do c não um acto da vontade do Estado. Se o 'ctue
determina esse acto é ,um fim, ha um excesso ou um
abuso de porlel'. que ,dá lugar a responsabilidade sini- "
plrsmcllte' do fnnedonal'io. Se o aeto foi determinaclo ,
por um fim administrativo, Jllas o fUllccÍonario violou a
lei, ou lIão deselllpenhou as obrigações -que esta lhe Íin-
puniJa, uU Ilão a cumpriu com snfliciente diligencia, hou-
ve lima falta da parte delle, e ddla resultoll uni dam-
no para o adlllinistrarlo; o risco rei'nltallte dessa falta
corre por conta do Esta,do, du patrimonio collectivo. O
Esta<lo não é responsavel por uma falta que ellerião
pótle commetter; porem é responsavel para com os par':
ticulares um ~egurador contra o risco por defficiencia
íunecional (Dir. Consto § 97 p. 671). Uma grande par-
 119

te da actividade administrativa do Estado, ninguem o

-deixa de reconhecer, póde sujeitar-se aos principios do
-direito civil; todo o esforçO consiste no remover a dif-
ticnldadeoccasionada pelas duas distinctas personalida-
des da administração, uma publica e outra privada, e
a ullica solução está no desapparecimento . desta duali-
dade de pessoas. Quando o Estado actúa em virtude
-de um contracto com particulares, ou quando levado
pela utilidade publica, ataca a propriedade do particu-
lar, sobr.etudo immovel, como no caso da desappropria-
ção por utilidade publica, elle se submette ás regras do
direito privado e paga o prejuizo causado, o que é 10-
gico. No caso do damno advindo ao. particular por ou-
tras 'medidas administrativas~ em situação não contra-
ctual, a figura não -devia mudar, porque a justiça , é
sempre uma. Exhimir ou · não o Estado da obrigação
de . pagar o prejudicado, verdadeira victima, ou da mal-
versação, ou da inepcia ou do abuso dos agentespubli-
,cos, é arduo· problema, sobretudo porque as indemniza-
ções podem pôr em perigo o pati'im\)llio publico, ~obre­
carregado ' ~e compromissos; mas como ,nem ' todas são
. as situações concretas em que a solução offerece diffi-
culdade, é justo que em determinadas circum;;tancias se
-observe uma doutrina liberal, em que os abusos sejam
criteriosamente evitados á discrição do juiz. Ordinaria-
mente a administração defende a sua irresllOl1sabilidade
allegando não, deVer sujeitar-se aos principios do direi-
to privado, porém simplesmente ás regras do direito pu-
blicó, . que não prevê a hipótese. Se assim é, o Estado
deveria legislar no sentido de sUJlJll'imir a ausencia de
uma ' legislação defficiente,;gue a permanecer de tal modo
incompleta, dá Íngar a que' o principal interessado, o
poder publico, seja o ullico a tirar partido das suas
pr01Jl'ias lacunas e l1efeitos.
 - ' 120 ' -, ',

, Como unicas exeepções admissiveis ao prIncipio gé·

ral da responsabilidade do Estado pelas faltas dos seus
agentes~ haquem aponte: os prejuizos ' causàdos pelas
sentenças proferidas pelos tribmiaes; os actos adminis-
trativos praticados pelas assembléas delib.erantes, em
razão da irresponsabilidade que ampara todàs as reso-
luções parlamentares; os ,damnos resultantes de actos
exercidos pelo governo durante os perioilos dictatoriaes.
Em casos desta ultima natureza a responsabilidade deve
ser puramente pessoal, podendo, findo o periodo dicta-
torial, o prejudicado promover perante os tribuilaes 01'-
dinarios a responsabilidade do funccionario que exorbi-
' tou das suas attribuições. - \.

68. - A jurisprudencia brasileira, a principio ins,.; ',

ta vel, parece ter-se firmado, como provam os seguintes '
julgados proclamando a responsabilidade do' Estado: de
26 de maio de 190~ (juizo federal da cidade do ~io)~
de 20 de set. de 1905 ($up. Trib. Fed.), .de 6 de ag.
de 1906 Guizo fedo ~,o Recife), de 25 de maio de 1907 "
(Sup. Trib. Fed.), de 17 ,de abro de 190 7 (juizofed~
da cidade do Rio). Contra, isto é, absolvendo ó Esta- "
do da responsabilidade' por desvios de dinheiro confia- '
,dos a guarda de um funccionario publico, ha-uma n~
tavel sentença proferida pelo juizo de comarca da 3.a vara
de Porto Alegre (26 de junho de 1906), O Direito; voI. ,
109 p. 457. A redacçãod'O Direito oppôs uma ' nota
a esse julgado., '

" ,.'
 ,

PARTE SEGUNDA
\. A Acçã.o Administrativa
A acção adminis.t rativa do Estado é constituida pe-
los serviços publicos ,.a cargo do mesmo. Especifican-
-do-os pela forma a ,seguir, teremos assignalado o func-
eionamento da administração publica diante as exigen-
.cias do Estado.
1.° o primeiro ramo administrativo, que apparece
.como indeclinavel funcção do Estado, é o financeiro;
pois' todos os serviços publicos acarretando importàntes
despêsa com o respectivo custeio, depettdem da adivi-
dáde economico-fa~endaria do poder publico;
. 2.° o policial, como assegurador da ordem publi-
.ca, dos bons costumes e da salubridade publica;,
3.° o da defesa externa do territorio nacional, a
.cargo. do exercito e ' da armada;
4.° . o dos b.ens destinados ao uso publico, ou' de
todo's, e. o dos destinados tão s6mente ao serviço publi-
.co, formando assim o domínio publico e o dominio pri-
vado do Estado;
5.° o. industrial do Estado, ou de transportes; e
outros;
6.° o do ensino publico, literario, sçientifico e ar-
tistico; o da assistem'~ia publica . .
 122 ' -' - ,

CAPITULO I

nas Finanças Publicas e lmf.>ostos

69. - A fazendo. publica. - 70. Administração do. fazendo. na-
cional. - 71. Orçamentos. - 72. Principios jurídicos que regem o sis-
tema tributario. - 73 Impostos em geral. Conceito. - 74. Sujeitos-
activos do imposto. - 75; Impostos, direitos e taxas. - 76. Arrecada-
ção. Principios geraes. - 77. . Extincção do imposto. 77 A. Sancção.
ás limitações do poder taxativo. ' . '

69. - O Estado não poderia subsistir, e portan-

to desempenhar a sua missão, se não tivesse rendas ou
meios pecuniarios com que suportar os encargos publi-
~os. O modo de adquiri-los e o de rlistl'ibui-Ios, de ac-
cordo com as necessirlades publicas, é ao, que se ,redu-
zem as chamadas receita e ' deBpêsa da nação. ' Esta
actividade do Estado está a cargo da administração fi-
nanceira do país, ou da fazenda, a mais difficil de to-
das, por ser o principal serviço administrativo de um
Estado moderno, não ' lhe dando a devida importancia.
só aquelles que não tiverem a menor noção scientifica
de governo, ou que, tambeni por ignoranda, ,não ' forem ,
capazes de medii' as consequencias de uma má política,
financiaI. ' .
As rendas publicas, de que se alimenta a. 'receita.,'
publica, compoem-se de todos os dinheiros arrecadados ·
pelo fisco, os quaes na sua' maior parte provêm do pro- '
ducto das contribuições lançadas pelo Congresso'Na- .
cional, e, em escala menor, dos rendimentos dos bens mi- .
cionaes e das industrias exploradas pelo poder publico.
70. - A administração da fazenda federal, acuj(j.· "
cargo está a direcção dos interesses economicos; de que' '
a riqueza nacional é a expressão concreta,' é feita: a)
' pelo Congresso Federal; b) 'pelo Tribunal de Cont!ls ~
c) pelo Ministerio da Fazenda.
 . .. "

12-3 ,

Bem se vê que não acceitamos a pfllavra official como a mais acer-

tada nesse aSSlllUpto, inserta na. lei D. 2083 de 30 de julho de 1909, que
110 art. 1." Ilet:larn: .A atlminbtração geral da fazenda 'nacional fica a
cargo do minist,erio. da fnzeJIIIR, no qual ~erá centralizada, sendo exercida
. pelas A.utoridades e repartições iUllicadas nesta lei>. O ministerio não
pôde ser o supremo e excIusi vo adulÍnistrndor das lillallças publicas, com
prejuizo .Ias attribuições inherentes ao COllgre~su e ao Tribunal de Contas.

A organização do ministerio da fazenda é a se-

guinte: o ministro; o tesouro nacional, repartição cen-
trai, sou a immediata direcção do ministro da fazenda,
e suhd ividida em cinco directorias (do gabinete, da re-
ceita, da rlespêsa, da contabilidade, do patrimonio na-
Cional), uma proctll'atioria geral (outrora directoria do
contencioso), uma tesouraria, duas pagadorias e um car-
torio (L. 2083 de 30 de jul: de 1909); a recebedoria
do districto federal; a caixa de conversão · e a da amor-
tização; as delegacias fiscaes; as alfandegas; as mesas de
rendas; as collectorias ; a casa da moeda; a imprensa
nacional; o laboratol'io nacional de analises.
As rendas ' publicas da União são a~recadadas: na
pital da Republica (cidade do Rio) pelo tesouro na-
cional; pela rebebedoria, pela alfandega, pelo laborato-
rio de analises, pela imprensa nacional. Nos Estados
pelas alfandegas, delegacias, mesa de rendas e collecto-
rias, São tambem repartições arrecadadoras, ainda que
não a cargo directo do Tesouro, mas sob a sua fiscaliza-
ção: os correios, os telegrafos e as estradas de ferro.
O· Tesouro é o Estado credor ou devedor; representa até certo. pon-
to o poder publico; no seu papel proprio é o Tesoureiro ou Banqueiro do
Estado, mas banqueiro administrativo, que frúe privilegios (Cfr. Hauriou,
Pl'écis, ,P.722, nota 2.").

71. -' - Tanto a receita como a despêsa são an-

nnalmente fixadas por leL A administração dos Esta-
dos modernos procura com antecipação, annualmente
por via de regra, fixar as d~spésas com os .seus encar-
gos, e orçar os recursos de que póde dispôr para occor-
 124

l·é-Ias. E' princi!)io assentado 110S Estad'os civilizados

não se fazer nenhuma despêsa publica nem courar im~
posto algum, sem ú assentimell to dos representantes da:-
quelles sobre os quaes recáe o onus. Dahi o serem os
orçamentos obra das ass'embléas legislativas, como 01'-
gans da representação nacional, ainda que, regularmen-
te, o orçamento seja um acto de caracter administrati-
vo, cuja consequencia juri~ica, é collocar a administra-
ção em pé de l.'esponsabilidade em face da representa-
ção nacional.
Aannuidade orçamentaria acha-se prevista na Con-
stituição da Republica (art. 34 § 1.0), e é contada de
1.° . de janeiro a 31 de dezembro, concordando pois com
o anno civil. Este período de tempo para ,o qual é
votado o orçamento, chama-se exercicio. O orçamento ,é
votado aimualmente, e só em cil'cumstancias excepció-
naes póde ser prorogado, mas na pratica vigora duran-
te um exercicio de desoito mêses, a contar desde 1.0 de
janeiro de um anno até 30 de junho do anno seguin-
te, porque os primeiros trés ' mêses do terceiro semestre
são destinados ao complemento das operações, e os tres
restantes a liquidação e encerramento das contas · (dec.
n. 10.146 de 5 de janeiro de 1889). Eis porque as.
leis n. 191 A de 30 de set. de 1893, 265 de 24 de
dez. de 1894 e 359 de 30 de dez. de 1895 recommen-
dam que o orçamento deva vigorar por um exercicio.
O orçamento é, pois, uma previa fixação da recei.;
ta e da despésa publica para um determinado período;
p6de-se defini-lo: é o acto legislativo que autoriza a
administração publica a effectuar as despêsasprevistlls,
e permitte reclamar o pagamento dos impostos propos-
tos. Os orçamentos, leis annuaes que são, jamais de-
veriam conter disposições de natureza diversa da que
lhes assignala o seu caracter de periodicidade, como são
 125

as de indole puramente legislativa nelles enxertadas

por ablrso.
A proposta do orçamento deve ser apresentada em
mensagem .do presidente da Republica ao Congresso até
<I dia 8 de maio, ou poucos dias após a abertura do
mesmo (leis de 8 de out. de 1828, de 9 de ag. de
1879 e de 30 de ou.t. de 1881). Depois de discutido
e decretado pelo Congresso, fórma duas leis distinctas:
a da receita e a da despesa (lei n. 2887 de 9 de ag.
de 1879).
A lei n. 23 de 30 de out. de 1891 (art. 3.0),
guardando a doutrina da Consto do Imperio, que no art.
172 dispunha que o ministro da fazenda deveria' apre-
se.ntar annualmente a -Camara os orçamentos das des-
pesas dos outros ministerios e o da receita geral do
país, não tem sido cumprida neste particular, assás im-
portante. Pelas leis em vigor (de 1828, ] 830, 1831,
1832, 1835, 1879, 1881 e 1891), vê-se que, muito ra-
-cionalmente o governo é que tem a iniciativa da pre-
paração e da proposta do orçamento. Mas, sem que se
saiba por que motivo, actualmente cabe a iniciativa á
·coll)missão de ' finanças da Camara dos Deputados, com·
posta de ' nove membros, a qual toma por base a remes-
sa feita pelo Tesouro Nacional, a ella, das tabellas ex-
plicativas conforme são recebidas dos differentes minis-
terios, sem que o da fazenda tenha alterado ou redu-
zido os orçamentos parcü~es dos demais ministerios, e
muito menos organizado a proposta do ol;çamento geral
. da União, como lhe pi'escreve a citada lei de 30 de
<lutubro. -
A iniciativa da discussão do orçamento, bem como
a da sua votação, pertence á Camara dos Deputados
(Const., art. 29), onde o respectivo regimento manda
·que soffra tres discussões, aliás ~uas" em "figor, (a 2.8.
 126

e a 3.a ). . Depois é enviado á comU1lSsao de redi\cçâ()

com todas as emendas approvadas pela casa, e' dada a
devida fórma final pela commissão, sof'fre uma ultima
discussão, para se verificar se está ou não de accord(}
com o vencido. E', então, remettido ao Senado de onde,.
depois de submettido a identico processo de (liscu~são
e emendas, sóbe á sancção lJl'esid~ncial. '
. A iniciativa da discussão . da lei orçamentul'ia é
de privativa competencia da Camara, porque, 110 dizer
dos constitucionalistas, esta representa precisamente . (}
povo, ao passo que o Senado representa os Esb1<ios.
Esta mistica cOllt:epção não tem o nosso suffragio; se
os senadores são eleitos pelo voto directo do mesmo elei-
torado que escolhE; os deputadós, e até na mesma occa~ '
sião, seria necessario para o prevalecimento. daquella
vã e arbitraria doutrina, que os senadores fossem elei-
tos não pelo povo, mas por alguma corporação politic,a
ou por alguma autoridade dos Estados. Se tivessemos um
Senado vitalicio, como era o. do Imperio, ou hel'editario.
então teria algum fundamento a superioridade que se pre-
tende conferir ao Senado, e que outra cousá nãos~gnifica
senão uma copia inopportuna ele preconceitos e condi-
ções eSLJeciaes e anormaes peculiares aos Estados Uni-
dos da America do Norte na época da slla.lndependen-
cia. Para o easo brasileiro. entendemos sim qu-e a: ini- -
ciativa deve pertencer - a Call1al'a, simplesmente . pela
cOllvenienCÍa de metodo, pois ~ue ~endo ella muito mais.'
nUlllerosa que o Senado, a discussão, deve presumir-se;
lIa de ser mais demorada. e portanto -a lei terá uma
'. elaboração bem mais longa. -.
Seja como for os impostos só pódem ser criados
com o rlevido consentimento do povo; manifestado pot
Ílll.el",llJedio dos seus representantes, e outra não foi a
origem dos modernos parlamentos. observa o eminente
 -- 12-7

Bel'thélemy. ,E accrescentaremos: como as consas mui-

tas ' vezes tendem - ao seu primitivo ponto de jlaI:tida,.
_depois de uma vastatranslaçâo, os par]amelltos ten-
dem outra vez a unica attribuição - a financeira.
Haja vista o crescente augmento do poder regulamen-
tario dos chefes de Estado,' e digam ' se é ou não um
evidente simptoma da privação da competencia legisla-
tiva, que em futuro, quiçá prox'imo, aguarda ás assem-
bléa~ deliberantes.
-Nas 'modernas constituições dos Estados-membros
que constituem a União Norte Americana (a de Nova
York revista em 1905 e aR de Idaho, I1linoi~, Califol'-
nia, Iowa, Kansas, Kentueky, Missouri, Montana, Nova
Jersey, Cal'olinado Norte, Carolina do Sul-e Washin-
gton) todo o acto legislativo criadór de qualquer im-
posto, ou autorizador de um emprestimo, não se põe
em - exer.ução sem que seja previamente submettic10 ao
-referendum do voto popular. Quando porém a consti-
tuição não prevê o ,"eferendwn, como a Federal, não
se p6de procedera elle, porque então importaria numa
delegação do iloder legislativo de taxar, e toda a de-
legação ele podel~es é inconstitucional - (V. Jéze, Rev.
~llt dr. pu7;Jlic'- 1910 p. 462).

72. _-:- A parte do orçamento relativa ás rendas

cuja al'l'ecadação carece ser autorizada, é a do imposto,_
princ.ipal fonte deUas" e sem o que o Estado não teria
meios para fazer face as suas despêsas cada vêz mais
avultadas. O impo$to é a contribuição coactivamente
exigida de cada pessoa; para com ella o Estado poder-
occorrer ás despêsas. com os encargos publicos.
Conviria que -os .impostos nunca se tornassem ve-
xatol'ios, e sim moderados. O Estado; para a cónsecu-·
~ão desse ideial, teria _o dever de se não aventurar a..
 128

·despêsas superflua's e inuteis; porem, já que o imp~sto

·é uma necessidade, imperiosa e tão justa, o poder pu-
blico deve respeitar as' forças productoras de cada qual,
sem exigir delle aquillo que não tem por onde satisfa-
zer senão a custa de ingentes sacrificios.
Um regimen tributario, equitativo e previdente,
,deve ter em vista:. I

1.0 todo o cidadão, /quer nacional .quer estrangei~

-ro, deve ser submettido ao pagamento de impostos, sem
isenções nem privilegios. E' mesmo inconstitucional o
imposto que gravar estrangeiros de preferencia a na-
donaes, ou que para aquelles for maior que para estes
-(Supr; Trib. Fed. O Direito, v. 96 p. 362);
2.° todo o imposto deve ser de facil arrecadação,
·e tanto mais o será quanto menos gravoso o for;
3.° todo o imposto deve destinar-se a fins de Ol'dem
publica, e não o sendoassilll, é incpnstitucional;
4.° os impostos devem ser numerosos, para que
recaindo sobre muitas materias tributaveis, não causem
odiosas preferencias e entraves á expansão'economica,
como no caso de serem limitados a poucas matérias; -
5.° 08 impostos são votados para prevalecerem·
-durante um anno, o que não impede que sejam regi'..
dos por leis e principios não variaveis de anno a anno.'
73. Os impostos são directos e 1:ndirectos.
Imposto directo é o arrecadado directa e nomimi-
tivamente do contribuinte; lndireclo é o percebido por
·occasião de certos actos ou facto.s, sem que' aliás. o -
contribuinte seja determinada pessoa. O indirectoé
mais elastico, mais productivo e menos difficil de -su-
portar. Ambos offerecem, ainda a seguinte differença:
no imposto directo a acção da autoridade publiéa se
-,faz sentir mais imperativa, exigindo a pronta satisfa-
 129

ção do pagamento, mesmo constrangendo o contribuinte,..

ao pâsso que no indireeto a obrigação do pagamento
não é peremptória: elle tem o caracter de facultativo.
o venerando professor Berthélemy nota que os impostos illdirectos
são OB que produzem a maioria das . rendas publicaB, e exactamente os que ·
provoclim menos descontentam·e nto.«PagamoB muito menos impostos di·
re~tos, .mas soffremos muito mais>. Disso, porém, não se segue que .se
devam abolir os Impostos directos, mas cumpre evitar toda a réforma fis·
cal com pretençõe~ ao augmento dos encargos direotoB, e com mais forte
razão a que Ipretender mudar os impostos indirectos em directos. (Dr.
administro p. 839). ' .

São impostos direefos: o territorÍal (que é o mais

justo deIles,) porque a' terra é .de uso commum, o pre-
dial, o de patentes, o de industrias e lJl'ofissões, o de ·
lice.nç~s, .o de transmissões entre vivos e causa mortis,
<> ' sobr~ o capital, a renda, o valor locativo, moveis, ven-
cimentós e elIL- geral todo aquelle sobre certos actos,
contractos e transacções da vida civil e da commercial
(yeiga }4'Hho, Se. das 'Fin. § 24). São indireetos: os
adnalleiros, os de importação e os tlc exportação, os de ·
~xpediente' e capatazias da alfandega, os de armazena-
gens, . de faróes, de consummo, etc.
O imI>9stoindirecto tem o caracter de facultativo ·
e recáe quasi que exclusivamente sobre a producção, a
circulação e o consummo da riqueza, contrariamente ao ,
direeto, .que grava directamente a propria riqueza na
pessoa do seu possuidor: aquelle é in rem, este in per_ o
SQnam.
74. - No . direito ' publico brasileiro são sujeitos
activos de impostos a União, os Estados e os Munici· ,
pios. Ha impostos de que a União é O . uni co poder
que tem o exClusivo d'ireito de os perceber, não gozan-
do-o nem -os Estados -nem os MunicipIos; taes impostos,.
não podem s~r cobrados concorrentemente pelo governo
federal e pelos governos locaes e regionaes senão no-
 i30

·caso previsto no art. 9.° § 3.° da Constituição da Re-

publica, em que é permitt-illo a qualquer Estado o tri-
bntar a importação de mercadorias estrangeiras quan-
do furem dt'stinadas ao ljonsummo no seu territorio, re-
vertendo, porélll, o "produdo do imposto para o Tesou·
1'0 Federal. E' uma medida que tem por fim assegu-
rar a pl'otecçáo de certas industrias locaes. Ha Ül1pOS-
tos que são privativos dos Estados, e outros o são dGS
munidpios; outro~, porém, o pódem · ser concorrente-
mente dos Estados e dos Mnnicipios.
I. Impostos federaes. Elltre os directos · podem
citar-se: os de patentes de invenção, de licenças, ven-
cimentos e nomeações de íunccionarios publicos federaes,
o de sello em certos- aetos, contractos e transacções ' dá
vida civil e commercial, conforme o regulamento · anne-
xo ao decreto n. 3564 de 22 de janeiro de . 1900.
Como indirectos a União percebe os de importação, e o~
aduaneiros em geral. .
lI. Estaduaes. O Estado-membro póde cobrar, co-
mo directos, os seguintes impostos: territorial, . de tran-
·smissão de propriedade, de he~·anças· e legádos~ de no-
meação, licença e aposenta'doria de funccional'iQs., de
vencimentos dos mesmos, de industrias e profis'sóes, pre-
dial, de renda, de capitação, e sobre aeto~, contraetos
transacções da vida civil e commel'cial. Como indire-
ctos: os de exportação e ' todos os demais que -gravam
o eommercio e a industria.
lIl. Municipaes. Em regra todos os impostos que .
,a Constituição da Republica não resel'vouá União,e'
·que ipso facto passaram aos Estados, lJÓllem ser perce-
bidos pelos Municipios; se as constituições estaduaes
;não vedarem a estes. , Os Estados é que outorgam aos
.Municípios a competencia arrecadadora dos impostos
 131

municipaes, (liscriminando-os especificac1arnente: Alguns

{Rio Grallde do Sul" consto art. 5.°; Minas, const art.
76); l'e~el'val'am o da decima urbana, ou predial, ex-
clusivamente aos llluniL:ipios. De ol'dinal'Ío são munici-
paes os de ilHlnstrias e profissões (concorrelltemente
tamhem percebidos pelos Estados), os <las mercadorias
expostas á vellda nas feiras e mercados publicos, . da
.criação de gado, e sobre o gado abatido para consu-
mo, serviço flmerario, almotaceria, policiamento, pedagio,
cães, vehicnlos, etc. ~o ,Maranhão (lei estadual de 24
. -de maio de 1893) os municipios só pódem tributar o
exerci cio de industrias e profissões mediante taxas ad-
-dicionaes, que porém não podem exceder o quantum ta-
xado pelo Estado: uma tal faculdade, armada deste
complemento, equivale a plena permissão de poder o mu-
nicipio. concorrent.emente com o E,tado tributar o exer-
cicio de industrias e profissões Medida justa é a con-
tida na lei de 17 de abril de 1899, vedando aos mu-
nicipios o taxarem' a producção exportada por elles com
tributação superior a gravada pelo orçamento estadual
(Rev. de Le,q. loc.cit.)
. Observa. o _no,so 8nbio mestre e amigo dr. Veiga Filho, que a falta.
de criterio com que em geral as munidpalidarles do Brasil legislam sobre
imposto~, preju(lican,lo intel'ess'.l~ tanto rio Est.:lrlo comi) '\.I Ulliio, t·-lU ,le-
mOll~trado, praticamente, a cOllvelliellr.;Ll tIe ~<J precisar a Iar.itulle d,t COIU-
peteucia lDunicipal em to.\ as.umptn, para. I}ue IIS lIlunieipios se contenh:tm
·dentro da orbita das Slltl.S a.ttribuiçõcs. S ~ 11I prejuiz·) da l\utoMmia garan-
tida. pela Con~tituição (Mflnltfll da Sdcn<:ill d·es Finanças, ]l, 107). Qunn-
'to ao Rio Gran,le ,lo SIII . a cowpetenda lIIunicipal elD materia taxariva não
-60contrl\ rivàl, e 1Ie houver algulU cuj;lS tiU:\UÇ'IS não forem prosperas, ou
.as renrlaR. deficientes pau o custeio ,l,)~ s~us serviços, pôde gauntir-se
que. R. falta tle correspon,lencia· entre a, tax:lçãlJ e os beneficios e"peraoios,
é dp.vida. antes a incapalJi,la,learllJlinistrnth'a f[ue a defeito de orgauizaçã.('
~W~ .

Na Constituição do Estado do Rio de Janeii'o (al~ts.

42 e 51 da de 1903) ha disposições singulares, como
a que prohibe aos municipios a arrecadação dos impos-
 132

tos de industrias' e profissões; mas logo que cessarem

as difficuldades financeiras do !Estada, serão revertidos
a elles (art. 15 § UI~ico), e em quanto não forem el-
las satisfactorias (as finanças) o Estado ceder-lhes-li 20 %
do producto liquido do dito imposto. Segundo uma tal
doutrina, se a crise financeira nunca desapparecer, a
tutelaestadaal assim exercid't sobre aquillo que os mu-
nicipios têm de mais importante sob o ponto de vista
da economia regional, é o sufficiente para annuI1ar
completamente a autonomia municipal.
Os Estados, cumulativamente ou não, em relação a União, podem
criar quaesquer taxações uma vez que não infrinjam o disposto nos arts.
7.° 9." e 11 n. 1 da Consto da Republica. Entrjltanto a União não pôde'
criar ;outros impostos alem dos 'que lhe são permittidos pela dita Con-
stituição. '

75, - O imposto representa uma parcella da ri-.

queza particular consagrada em beneficio das necessi-
dades collectivas;, é uma prestação incondicional. A
taxa é igualmente uma contribuição particular, mas que,
corresponde directamente ,áo serviço que o Estado pres-
ta, singulal:mente, ao particular: está pois em relaç~o
com o serviço prestado.' /0 que o Estado cobrai a titu-
lo de remuneração a industrias por elle exercidas, em
proveito do particular, como o serviço postal" o tele-
grafico, o ferro-viario, são taxas, e igualmente o são os
emolumentos percebidos por actos correspondentes a
prestação de serviços a particulares, de natureza judi-,
ciaria, escolar, militar, policial e outras.
Poder-se-ia dizer, como igualmente em relação aos im-
postos directos e indirectos, que todos os impostos recáem in'
rem, e as taxas in pers(}nam" Direitos e impostos são termos
sinonimos: applicam-se ás contribuições indirectas; as
que gravam a importação e a exportação.
Em sciencia das finanças ha ainda uma distincção
- a de impostos de repartição e impostos de quotida-
de. EUa respeita tão sómente quanto ao modo pelo
qual se avaliam as arrecadações. São de quotidade
quando não ~e tendo fixado previament.e o total a ar-
recadàr, se determina o quantum que toca a cada con-
tribuinte proporcionalmente aos seus haveres. De quo-
tidade são os imposto$ territoriaes na Belgiça,e são acon-
selhadospara os países onde é imperleito o regimen
fiscal (De. Greef, p. 162). De ' repartição entendem-se
aquelles cujo total é fixadó previamente, sem que seja
conhecida a conttibuição · de cada indivi·duo. Juridica-
mente, conceitúa Ot.to Mayer (vol. II p. 195), esta dis-
tincção não tem valor algum. .

76. - A obrigação do pagamento do imposto co-

meça a correr desde · o dia em que · é feito o respectivo
lançamento, e deste se dá conhecimento a parte. Toda-
via a verificação da divida proveniente do imposto não
implica a sua immediata exigibilidade; . ella s6 se extingue
mediante o respectivo pagamento.
A "acção para a cobrança de .impostos, quando o
contribuinte se torna remisso, é ouadministmliva, ou
judtâal, ou penal. E' administrativa no caso de infrac-
ção a alguma lei fiscal, como por exemplo, no rleap-
preensão de mercadorias sujeitas ao pagamento · do im-
posto de consummo, e que · se não achavam devidamente·
selladas; judicial quando o fisco faz simplesmente pro-
cedera execuçãO pela faltado pagamento devido a
quaesquer lançamentos de imposto; penal no . caso da
contravenção violenta das leis fiscàes, como em s~ tra-
tando do · contrabando. (Meucei, lstit. p: 4,73.)
A acçâo judicial póde ser ou pessoal ou n;al, se-
gundo é ella intentada ou contra a pessoa, para . a co-
brança de impostos não g'al'antidos por . certas C9USaS,.
10
ou contra a pessoa emquanto( possuidora da cousa, que
~ a base da taxação, como no imposto territori~l. .
, Verifica-se a acção penal no caso da violenta. con-
travenção das leis fiscaes, cuja figura tipica é .0 con-
trabando, delicto que, pelo decreto n. 196 de 1.° de
fevereiro de 1890, foi equiparado ao da moeda falsa.
O procedimento administrativo é draconiano, afa~ .
stando-se da fórma e da indole do processó judiciario.
Basta considerar que a coercividade da acção fiscal
emana da força intrinseca que traz comsigo o titulo
fiscal, já de si executivo, .e é de tal excepdonalidade
que não admitte reclamação judiciaria se não precedida
de deposito equivalente ao . pagamento, ou prova deste
(dec. n. 3622 de 26 de março de 1900, art. 40.) O
fisco tem o privilegio do solve et repete (C fr. Meucci,
Zoe. cit.)
Otto Mayer (Dr. Adm., II § 31) ensina que em materia financiaI .
ha os seguintes delictos: fra1,de, irregularidade e contrabando. sendo este
':80 contravenção punivel em -defêsa da importação, ou do transito». A
fraurie verifica-se sempre que na conducta tendente a prejudicar 808 rendas ··
publicas haja um elemento característico de uma falta tal como o embus-·
te (lromperie), ou a inducção ao eno. .

Em finanças a ·materia penal resolve-s( ordinaria-

mente, na jurisdicção administrativa em indemnizações
e multas; na judiciaria em prisão.
77. - A obrigação imposta ao contribuinte extin':'
gue-se: a) pelo pagamento; b) pela ' compensação;c) .
pela prescripção.
. A fazenda publica consegue o pagamento das con-
tribuições por meio de diversos sistemas. Ha o dire-
-cto, feita pela propria administração, mediante os seUs
funccionarios, e oind'irecto, quando . a arrecadação se
faz por meio de contracto com particulares, que, então,
. passam a gozar os mesmos privilegios que o fisco.
 A falta de pagamento, como já se viu, dá lugar
ao executivo fiscal, baseado na força juridica e execu-
toria do preceito fiscal. A divida activa da fazenda
proveniente ele impostos é privilegiada (dec. de 20 rle
novo de 1850), sem exceptuar os casos de fallencia
(Conselho d'Estado, 1854), e não attende a capacidarle
do devedor, qUe pôde ser' menor, interdicto, etc.
O deverlor só consegue liberar-se por prescripção,
depois de decorrido o lapso de quarenta annos.
O Estado costuma, porém, conceder ao devedor
meios que lhe facilitem a solução do debito, como dila-
ções, e pagamento em prestações periodicas, evitando
desse, modo, ou vexame para o contribuinte, ' ou odiosi-
dade para si.
As dividas passivas da fazenda nacional ou fede-'
ral est.ão sujeitas a prescripção de 5 annos (dec. n.
858,de 12 de novo de 1851), ao passo que as su~s
dividas activas só prescrevem em 40 annos, iniqua: dou-
trin'a criada pelo anacronico Regimento da Fazenda
de 1576, e plenalllellte vigente num regimen ele igual-
dade, çomo o actual, 'em que se aboliram todos os pri-
vilegias, menos os do fisco, o que se não explica, e se
não coaduna Com as adaptações anglo-americanas tão sof-
fregamente e desorientarlamente acolhidas pelo nosso direi-
to publico patrio. E' facil conceber o quanto devia ser
cheia de isenções e regalias a fazenda real, nos tempos
remotos, porque sendo do rei absoluto, era natural a
frlüçãô das suas numerosas excepções (Sobre este flS-
sumpto consultem-se : Alcantara Machado, artigo n'O Di-
reito, vol. 9H p. 313, e Sousa Bandeira, cito rev. voI.
107 p. 407).
77 A. o poder de ta:oração (t((xing power dos inglêses) nos Estados Uni-
dos, quer seja o peculiar aos Estados-Illembros quer ã União, sõ encontra
~ua,s ordens de sancç~o na sua limitação constitucional: a competencia pe-
(lUliar aos tribunaes, de investigarem a constitucionalidade das leis de re-
10*
 - , 136

ceita e o veto do chefe do Estado (presidente da Republica e goveruadores

dos Estados-membros.) Os tribllnaes exercem uma competencia estt'icfa,
limitada uuicamente ao conhecimento das questões de direito; e no. duvida,
elIes costumam pronunciar· se pela constitucionalidade (Bryce, 'La Rep.
Amét'., ed. fr. L p. 346; Rev. dudr. public, cito p. 457), .
No Rio Grande do Sul, onde o presidente do Estado nã.o tem ~o -; di-
reito do veto, é obrigado a cumprir integralmente as leis financeiras pro-
mulgadas pela 'Assembléa dos Rep,resentantes, sob pena. de. ser responsabi-
lizado criminalmente (Lei n. ] 2 de. 13 de jnlho de 1896, arts. 8.°9:° e 27) . .

A prescripção quinquenal é privilegio da fazenda fe~

deral e não se estende nem a estaqualnem a local
(Oarlos de Carvalho, Nov, Consolido art. 987; Supro
Trib. Fed.; 14 de dez. de 1904, 10 de maio de 1905 ;
CÔl'te de appellação do Rio de Janeiro, 31 de dez. de
. 1908). Sendo prescripção materia de direito substan-
tivo, só a União póde ' outorg'al'; por lei expressa, aos-
Estados praso para regulá-la.

CAPITULO II
f)aPolicia
78. Introducção. - 79. · Regimen de policia: como deve ser, eritenl->
dido. - 80. Contravenção. - 81 · Exercicio do poder policial. - 82:
Policia jurliciaria e policia admiDi~trativa. - 83, Da policia judiciaria·; ,
sua organização. - 84. Da polida administrativa, sua organiza..Ção e ai-:-
tribuições como policia de seguran~a .. ...:... 85. Ainlla as slias attribuições'.
- 86. Policias espeeiaes: 1, SaniÚJ,1'Ía.- 87. U mesmo assuml>to: H.
Policia dos costumes; lU. Rttral ; -IV. Policia da caça, da pesca, ,. das . flo.:
"estas e das minas ; V, Commercial. VI. Fert'o-viaria e maritima.
i ' "' , " i ,.

78. _. Chama-se poli"ci'a a actividade .::I.dministra~

tiva. que por meios coercivos, tem por fim
.1l'revenir, a
manutenção da ordem publica interna, e prover a de-
fesa contra 'os perigos.
Do livre exercicio da acção pessoal do individuo,
pódem derivar perigos soCiaes, e eis porque o Estado.
no interesse da segurança da communhão , impõe limita~
 ,- " 137

ções ao ' exerci cio da liberdádeindividual,usando de

uma faculdade apropriada a tal fim, e que é a policial,
-ou poder de ' policia. A ideia de policia traduz-se, por-
tanto no principio da defesa da pessoa fisica, garan-
tida pelo Estado, ' em commum beneficio de todos.
As leis penaes definindo quaes são os acto~ noci-
vos á paz e, á vida dos cidadãos, punem os respecti-
"Vos transgressores: a applica:ção dellas é da exclu-
siva competencia da administração publica, que des-
t'arte applica a justiça, materia ' que, como é sabido,
eonstitue importante ramo da sciencia Juridica, porem
,estranho ao nosso estudo.
Todavia uma tal activíd,ade não garante ao cida':
dão a segurança que lhe é 'devida pelo Estad9; por-
que a sua missão, sob este pal'ticular, não se propõe a
intervir senão quando o delicto já se consummOli. Con-
v~m,portanto, que o , Estado exerça uma vigilancia ca-
paz de resguardar o cidadão contra a possibilidade ou
a facilidade' de delictos e desgraças. "
Esta ordem de vigilancia exercida pela adminis-
tração publica, afim qe acautelar o cidadão naquillo
que for possível, senão contra o delicto, ao menos con-
tra a. facilidade na reproducção delles, e contra a de
acontecimentos perniciosos á tranquilidade publica, pelas
causas acima apóntádas, e estranhas ao proposito cri-
minoso, constitue um sistema de normas, que outorgam
á administração publica a faculdade de poder actuar
independente de qualquer intervenção judiciaria.

' 79. - A Hberdade humana está condicionada ao

regimen do direito ' e ao regimen da policia; iste é, o
{lireito e a policia restringem a liberdade individual, '
impondo-lhe limita~ões ás quaes ella não póde exceder,
(l reduzindo-a á coercividade de um e de outro regi-
 ]38

men, cujo conteudo é um só: o s,acl"ificio da livre acção

de um em beneficio da commnnhão. QUálquer póde an-
dar livremente nas ruas ou Jlas praças d.e uma cidade~
ou a pé, ou de carro, ou a cavallo; s{, ou com <> seu
cão. Mas se o seu vehiculo ou o cãO' contundir 01.1
morder alguem, o dono responderá pelos damnos cau-
sados. Esta é a regra geral. ]Ç o l'egimen do di-
reito, esse que obriga o culpado a soffii'el' uma punlç,ão
quando infringe o direito objectivo~ Este principio, to-
davia. contem uma e'x~epção - é o regimen de polí-
cia. Tomemos o caso acima figurado ~ se o vebiculo
vier á disparada e matar alguem, ou o cão morder al-
'guma pessoa, o dono do vebiculo ou o do cão será pu-
nido; mas não é em vir,t úde de lei policial que a pu-
nição lhe é imposta: aqui facto e deJicto já estão con- ,
summados. A autoridade' intervem não para pl'evenir~ ,
mas para repnilllr. Comtudo a circulação na via pu-
blica está submettida a um regiÍnen restrictivo, que
obriga os vehiculos à se moverem com moderação~
outros a trazerem on' apitos ou sinetàS: ou , buzihas~
os cães a andarem açaimados, e tudo isso ' como fim -
se evitar damno, graças a uina prevenção. , Este é
o regimen de policia, essencialmente preventivo (Cfr.
Duguit, op. cito § 74, pags. 497 e segs.) ..
80. - Os meios coercivos empl'egados- pela poli-
cia no estabelecimento das limitações acima referidas,
variam; em regra, porem, consistem em sancções pe-
. naet:, cuja violação constitue uma forma de delicto, cha:...
mado contravenção. '
81. - Exerce-se o poder policial por var.ios meios, '
, resultalldo dessa actividade alguns principios communs:
' Lo O exercicio da liberdade individual está. con-
dicionado a limitações que lhe são impostas ou por no1t'-
 139

mas (regulamentos, posturas, etc.) ou por injuncções da

autoridade administrativa. Dessa fórma a ordem pu- .
hlka é assegurada por um prOl:esso coactivo, que não '
é o unico;
2.° outra . tórma. coactiva pela qual se impõe a or-
dem, é a da regulamentação dos serviços publicos;
3.° todo o ncto policial deve bas~ar,-se em leis que
o justifiquelll. de sorte que" por sua vez, a policia tem
(, seu exercicio tambem condicionado ás limitações que
lhe impõe a lei;
4.° os processos . empregados pela policia para a
garantia da ordem, fazem-se respeitar pela força pullli-
ca quando o não ,puderem ser voluntariamente;
, 5.° a policia consegue a realidade dos seus fins
mediante o exercicio de tres direitos: o de regulamen-
tação; o de criar, organizar e dirigir os serviços ' pu-
blicus; o de dispôr da força publica.
, 82. - A policia é:
a) judiciaria b) administrativa.
A policia judiciaria tem por designio proceder a
indag'ações, buscar provas, descobrir os criminosos, em-
fim, preparar os elementos com que a jurisdicção penal
reprime as violações do direito, que por sua natureza
perturbam a ordem publicf1. Opinam os autel'es alle-
mães que esta parte da policia pertence ao dominio do
direito penal e não ao do administrativo, o que pare-
ce razoavel, se se ti\Ter em conta a sua indole perfei-
tamente lurisdiccional. , ,
A policia administrativa tem por fi.lll prevenir a
p~atica das contravenções e dos crimes, e punir os con-
tntventores. '
A primeira tem por contendo o ser repressora;
não porque reprima directamente o delicto, mas por-
 140
que intervindo só depois deIle consuII;lmado, renne to-
doE. os elementos necessarios ti punição do mesmo, pe-.
los respectivos tribunaes.
A segunda tem por · conteudo o s'er preventiva,
ainda que muitas vezes tenha acção repressora, como
na applieação de penas, cOlTcccionaes, Não no!;; parece '
que o professor Hauriou alllle acertado quandq . refere
que e]]a actua repres~iyallleute quando aissolv~ um
ajuntamento illicito. Ainda assim a sua acção não dei-
xa de ser preventiva. Dissolvendo o ajuntamento eIla
visa tão sómente impossibilitar a ' realização do facto
perturbador, ou prejudicial á ordem publica se não fos-
se evitado a tempo. '
A distincção da policia em judiciaria e em admi-·
nisfrativa, de procedencia francêsa e universalmente
acceita, menos pelos povos influenciados pelo direito in-
glês (Gran Bretanha e Estados Unidos), é defeituosa e
arbit.raria. A natureza . juridica da policia judiciaria
fá-la perder o caracter ' policial para enquadrá-la na
justiça criminal, de que é . um simples ramo. . O seu
papel, os seus fins, a sua acção, só se inspiram em .leis
processuaes penaes, e as . mas funcções não passam de .
actos pl'eparatorios da applicação da lei penal. Não é
. propriamente policia; se no justo conceito de O. Mayer
o fim da policia - é a . defesa contra os perigos -
ainda que sobrace ' actividades que nada tem de com-
mum entre si, como a construcção de diques contra as
inundações, o tratamento de doenças contagiosas. em .
... . . hospitaes, a acquisição de bombas para exthlguir -in-
cendios, a illuminação das cidades no interesse da se-
gurança publica, só a administrativa é a verdadeira
policia (O. Mayer, op. cito voI. 2 § 18).
A policia administrativa subdivide-se em varias
outras, que em rigor pódem reduzir-se a duas:
 141

a) policia ' de seguranç:f, cujo fim exclusivo é o

da mallutenção da ordem publica material;
, b) policia ,administrativa propriamente dita, cujo
objecto é o acautelamento dos interesses sociaes da com-
munhão sob o ponto de vista da incolumidade publica,
taes como: os bons costumes, a industria, o commercio,
a salubridade publiea, etc.
Quanto ao exercício da liberdatle de pensamento, de reun 'ão, de im-
prensa, de rf'ligião e de associação, [L tendencia é collo'car o exerci cio de
taes liberdades sob o verdadeiro regimen do direito, couforme se delluz
do estudo dos codigos penaes. A policia industrial, sobretudo no que l't'A-
Jleita a legislação operaria, tambem começa a recair largamente no domí-
, uio do regimeu do direito. O regimell da policia limitar-se-á a gar~ntia
da segurança e da tri\nquillidade publicas nas ruas e nos lugares frequen-
tados pelo povo, e predomiun.rá especialmeute em ItS8\11Uptos (le higiene.
«Em nenhuma esféra, melhor que em materia de bigiene, ha Ilecessidalle
de leis submettendo a liberdade aoregimen policial>. Duguít, op. cito
§~ ,

83: - A policia iudiciaria da cidade do Rio (ca-

pital federal da Republica) está confiada ' a um chefe
de policia e respectivo pessoal ' auxUar, mas recebe or-
dens e instrucções do ministro da justiça e negocios
interiores, e tem competencia para processar ex-ofticio
as contravençõesrlo liv. 3.° capitulos 2.° e 3.° arts.
369 a 371 e 374; 4.° 5.° 6.° 8.° 12.0 e 13.°; art. 319
pro § 1.0 do codigo penal (lei n.O 628 de 28de ouL de
1899). Observa-se neste particular da citada lei a
circumstanciá de sér conferida á poli.cia fllncçóes de
juizo preparador de feitos, e portanto de ' competencia .
estranha a 'Slia indole, o que rleu lugar a vigorosa cen-
sura (Rev. de ;Jurispr. vol. 8.° p. 102) e accusação de
inconstitucion~l. Entretanto, já a lei 11. 76 de ] 6 de
ag~..:~J de 1.8;92 (que reorganizou a policia do distri-
cto f.edel'al) no art. 14 estabeleceu a competallcia da
policia não só para o preparo dos processos de termos
dé segurança e bem viver, como tambem para o jul-
 142

gamento dos mesmos. Ora, com quanto se trate, na e~pe- ,

cie, de materia alheia ao codigo penal, .ainda .assim
dá lugar a um verdadeiro processo regular, que s6
ao poder judicial'io compete instaurar, proseguir e jul-
gaI'. Esse dispositivo perdura, ex vi nos arts. 31
VIII e IX e 54 do dee. 11.° 4í63 de 5 de fev. de
1903.
O serviço policial do districto federa], e portanto
da cidade do Rio de Janeiro, tem como superintenden-
te gera], sob a inspecção suprema do ' presidente da Re-
publica, o ministro da justiça e interior (cit. rlec. art.
2.°). Obedece á seguinte organização: um chefe de po- .
licia, de nomeação do presidente da Republica, por pro-
posta do ministro da justiça, o qual será escolhido den-
tre os bachareis
•
ou doutores
I
em direito, com seis an-
nos pelo menos de , pratica, ou que se hajam distingui-
do no exercicio da magistratura ou do ministerio pu-
blico ou da advocacia (e porque não - do professora:.:
do?) ou da policia ou que, por estudos espeeia,es, te-
nham revelado aptidão para o serviço policial; tres de~,
legados auxiliares (bachareis ou doutores em direito,
com quatro annos, pelo menos, de pratica forense ou
judicial); vinte delegados de cii'cumscripções urbanas e,
oito de cil'cnmscripções suburbanas (bachareis ou dou-o
tores em direito, com. dous annos de pratica forense);
cento e sete inspectores de secções suburbanas ;cincoen-
ta e nove inspectores de secções saburbanas; seis me-
. dicos legistas e oitenta e quatro supplentes, etc.
A força publica divide-se em militar e civil; aquel-
la é composta de uma brigada policial e esta de uma
guarda civil. Ha alem· dessa força, guardas noctp(;nas
subsidiadas por particulares.
No Hio Grande do Sul a poliCia .indiciaria tem
por organs: 1.0 um chefe de policia, cargo de commis-
 ]43

são. politica e de livre nomeação e demissão do presi-

dente do Estado (Clonst., art. 20 n. 12; lei ll. 11 de
4 "de jan. de 1896, art. 14).. E, se é cargo de natu-
reza politica, é clal'o que tambem o é da confiança pri-
vada e pessoal do presidente do Estado; 2.° sub-che-
fes de policia; 3.° delegados; 4.° sub -delegados. A
hierarquia policial, segundo esta organização corres-
poIide a uma divisão territorial especial do Estado, de-
modo ' que o chefe de policia exerce jurisdicção em
todo ' elJe e os sub-chefes nos territorios das suas
regiões policiaes. A jurisdicção do chefe de policia
é, pois, geral, a dos sllb-chefes é parcial e' limita-
da. A' dos delegados é municipal, por corresponder'
um 'delegado a cada municipio, excepto no da capital,
onde ha quatro. Os sub-delegados, nos districtos poli-
ciaes dos municipios. ·
A competencia da policia judiciaria estende-se a
todas as diligencias necessarias á verificação da exis-
tenda de algum crime ou contravenção, ao descobri-
mento de todas as suas ' circumstanciase ao dOs delin-
quentes, fornecendo portanto os meios para que os tri-
bunaes criminaes exerçam (l, sua acção repressiva. A
policia judiciaria nãp . só facilita, como mesmo .provoca
a funcção punitiva . da autoridade criminal judiciaria,.
seja singular ou collectiva, isto é, dos juizes e dos tri-
bunaes; por si só~ não tem, porem, poder proprio de-
decisão judicial. -
As fontes do poder policial rio-grandense são: a
- constituição do Estado, a lei n.O 11 de 4 de janeiro de-
1896 e a lei de' 1.0 de setembro de 1828.

84. - A outra policia, segundo a divisão dassi-

ca, é a administrat1,va. Abrange o conjuncto das me-
didas regulamentares proferidas pelo poder municipal,.
 144

'e as policias especiaes, icrhulas pelo poder publico es-

tadual, se bem qúe não venham enumeradas nas res-
pectivas leis de 'organização policial. São tão numero-
sas as actívidades que recáem sob odomillio das leis
policiaes, que, dizendo-se são todas as medidas assecu-
.ratol'ias da ordem e da salubridade publicas, ainda as-
sim póde ser contestado o haver-se dito tudo.
As attribuições da policia administrativa acham-
se definidas na carta de lei de 1.0 deoutnbro de 1828,
parte UI, assignalado padrão rle sabedoria juridica,' ain-
da erguido e resistente a toda a sorte da rcfreg'as po~
liticas. .1'0 Rio' GraJl(le do .sul foi lllantlal1a observar
pe1a citada lei de 4, de janeiro de 1896 (art. 5.° § L°).
Tem por fim a manutenção da ordem, da segurança e
da salubrida(le publicas, nas communidades urbanas, em
opposição a policia ntral, tambem da competencia do
municipio, mas com o objectivo da manutenção <taqueI-
las tres actividades nos campos.
Já que nem a lei de 1.° de outubro de 1828, nem as
que nelÍa se inspiraram, distinguem a policia de segu-
rança da administrativa propriamente dita, não temos
vantagem alguma em adoptarmo-la. e subordinaremos a
nossa exposição ao direito constituido.
A policia administrativa está a cargo das, munici-
palidades, é chefiada pelos respecti,vos intenden ,
auxiliares mais directos os subintendentes e os rest~ntes'
agentes da administração municipal. Nos demais Estados
do' Brasil Ilem sempre a' policia administrativa obedece
a superintendencia inunicipal, como no Maranhão, onde
os impostos de decima urbana, e de criação de gãdo,
que eram municipaes, passaram para o Estado, em vir-
tude da lei n.O 234 de 17 de março de 1900, e por,
isso o Estn/l/) tomou a si' o polieiamento de todos
,os municípios (Revista de Legislação, 1903, p. 3). No
 145

Pará (const. art. 59 § 6°); no Rio de Janeiro (const.

art. 33 § 9.°), em S. Paulo (lei estadual, art,. 58), está
a cargo dos municipios.
A. - A policia administrativa é competente para
manter.a tranquillidade e a commodida.de da circulação
nas ruas, cáes e praças (lei de 1828, art. 66 § 1.0).
Isto abrange:
l. lO estado material da via publica: -' o alinha-
mento della e o das casas, a. limpeza e a illuminação.
O · alinhamento reduz-se ao plano do arruamento e do
nivelamento geral da viação urbana. A . limpeza im-
porta na varredura, na lavagem, na remoção das im-
mundicies, da lama e das ervas damninlJas das ruas e
praças. Para a manutenç~o desses serviços todo o mu-
nicipio é obrigado a' contribuir . com certa taxa cor-
respondente, fixada annualrbente no orçamento municipal.
A demolição de edifidos, paredes, ml1rOH e· outras 'con-
stl'u('ções qne ameaçarem desabar, eOll1o wedida de se-
gurança publica; a illuminação das ruas e praças, feita
por qualquer dos agentes iIluminativos - petroleo, azeite,
gas cal'bonico, a]coo], electricidade, gas acetilene, etc.,
são outras tantas actividades compreendidas no policia-
mento de . que se trata. E é complemento , logico o só·
poderem ser abertas á frequencia publica igrejas, salas
de espectaculos, bailes, concertos e exhibições em geral,
bem como circos de cavalinhos e touradas, depois que
a autoridade ' competente verificar·o ofIerecimento' das·
devidas garantias de solidez e de salvação em caso de
incendio. ,
lI. A circulação da via publica: - é objecto de'
regulamentação policial o transito dos vehiculos e o im-
pedimento deUe por certas ruas;. a obrigação de dimi-
nuirem a velocidade em determinadas zonas; a do usO',
 . l. . ., 146 ---

,de apitos, sinetas, buzinas, etc. para que os transeuntes

se acautelem coIitra a passagem de aritomoveis, bondes,
bicicletas, carruagens e outros vehiculos; o estaciona-
mento de vehiculosnas portas dos teatros, igrejas, ,
jardins e demais lugareR frequentados pelo publico; a
' obrigação de trazerem luzes á noute; a ordem que de-
vem g\}~ardar. ,
lII. Â t.ranquillidade na via publica: -'propo-
sição de sentido muito amplo, que se contem no art.
71 da lei de 1828, c,oncebido nestes termos - «llfO-
mover e manter a tranquillidade, spgurança ... ». Appli-
ca-se: ao que respeita o uso de armas prohibidas sem
licença da autoridade (comtudo, menores não p6dem
gozar dessa concessão, observa Romano, Princ., p. 230);
.ás manifestações ruidosas (pelo que seria de summa con-
veniencia a prohibição formal de se fazer nellas o em- '
prego de foguetes e especialmente dos de dinamite, não
só pelo perigo de incendio a que tieam expostos' os edi-
ticios, como pelo mal que occasiam ás pessoas doentes
e r.ervosas); as rusgas; as vozerias nas ruas em horas
aqiantados da noute; 'as obscenidades proferidas nas
ruas; a divagação de loucos, ebrios e animaes ferozes
ou hidrofobos, assumptos estes propriamente petten-;,
centes á policia de segurança.
B. E' tambem competente a policia administrativa
,para manter a segurança publica, o que abrange:
I. O serviço de extincção de inçendios, bem çomo
todos quantos sejam necessarios para tornar inocuos 'va-
rios factos na maioria occasionados por forçasnatUl;aes,
que possam pôr em perigo não s6 partes do territorio '
I

como a população. O professor Presutti repara que esse

é o ponto de passagem entre a actividade concernente
.a segurança publica e ~ a saude publica. Os incendios
 147

muito mais perigosos se torna'~l nos centros urbanos

-onde os edificios, se destacam pela altitude e pela massa
compacta, e por esse motivo nas grandes cidades am e-
ricanas edificios daquella excepção devem ser munidos
'de escadas exteriores, de ferro, de modo a poderem ser
manobradas em caso de sinistro igneo. A moderna con-
,strucção ,de igrejas, teatros, salas publicas ew geral,
recommenda sejam dotadas de portas de abr~r para
fóra.
lI. A defesa contra as inundações, as corrosões
do mar, etc., que consiste ou na construcção de obras
taes como paredões, consolidações e replantação de mattas
marginaes, ou no aproveitamento de forças naturaes que
possam obstar o maleficio resultante daquelles feno-
menos.
IIl. . A regulamentação .das industrias perigosas.

85. - A policia administrativa é competente para

.evitar rixas e compôr as partes (lei policial rio·gran-
.(]ense, art. 66 § 7.°). Subentende-se que a alçada da
policia administràtiva é limitada á intervenção nas des-
avenças provenientes de quaesquer questões ou ajustes
de pequena monta, resoluveis de plano, já pelo seu
,-exiguo valor, já pela nenhuma .importancia judiciarja, e
,que a autoridade policial resolvendo-as de accôrdo com
,as partes, evita as rixas e suas consequencias.
,Tambem faz cumprir os mandados de autoridades
judiciarias, mediante previa requisição.
Em muitas' legislações a orbita policial administra-'
tiva abrange certas classes de pessoas, como os men-
digos, prohibindo a mendicidade publica, e recolhendo-
-os a asilos. Sendo o asilamento um meio termo entre
Q hospital e o carcere, na douta lição de Berthélemy,
a autoridade não póde arbitrariamente recolher ning~em
 148

ao asilo, porque a Feclusão implica num encarceira-

mente, ainda que degenero especial. Tambem a liber-
dade de imprensa e a de reunião constituem impor-
tante limitação, em muitos paises, ao lado da estabele-
cida em relação ao exercicio da liberdade de reunião e
de associação. Neste assumpto, porém, a acção policial
é mais restricta que em outros. Imprensa, opinião, reu-
nião e associação gozam da mais !;lmpla liberdade neste
pais, sem que a policia exerça .a mais leve censura.
As limitações impostas á 'imprensa o são, não á
liberdade de poder o individuo inserir no jornal, na
revista ou no livro o que bem lhe parecer, mas ao
exercício da profissão tipografica, e de outras artes
affius.· Assim é que todo aquelle que estabelecer' offi-
cina tipografica ti de . outras artes cougeneres. deve
obter previa licença da Iniendencia ou Municipalidade
do lugar, com d.eclaração . do nome do dono, anno, local.
rua e casa onde estiver estabelecida a officina, ou o
lugar para onde .foi transferida depois de estabelecida_
(cod. peno art. 383); imprimir, litografa~ ou gravar
qualquer eseripto, estampa ou desenho, sem' nelIe de-.
clarar as cil'cumstancias mencionados no art. 383 citado; :
affixar em lugares publicos. nas paredes e muros de
casas, sem licença da' autoridade competente, cartazes,
estampas, desenhos, manu'scriptos ou escrevêr dist~cos
e letreiros (art. 387), declarar ,falsamente as exig~ncias
11,0 art. 384 (art, 385). ,
Quanto ao mais é inteiramente livre a manifesta-
ção. do pensamento pela imprensa, abrangendo o j~rnal,
o livro, a revista e o panfleto, sem dependencia de
censura previa, (Const. art. 72 § 12). coma unica. re-
stricção de não se poder fazer uso do anonimato (cit.
art.). Nem mesmo esta restricção ha sido observada;
tambem juridicamente não consta em que consiste o
 149

anonimato, sendo portanto ponto obscuro o saber se o

pseudonimo recáe naquella prohibição. Parece-nos que
sim: o pseudonimo quando não está incorporado tradi-
cionalmente a personalidade que elle pretende occultar,
mas uma mascara com que o autor intencionalmente
procura esconder o nomeproprio, é claro que .sendo in-
decifravel ou desconhecido, constitue um verdadeir0 ano-
nimato.
A censura importa num veridictum previamente
proferido pela autoridade policial acerca da conveniencia
ou da inconveniencia de uma dada publicação. Se, porem,
é verdade que esse poder outorgado' a autoridades po-
liciaes ordinariamente conduz a vexatorios abusos, tam-
bem é certo que em emergencias, sobretudo occasiona-
das por exaltação popular, é de relevante utilidade. No
Braitil é certo que o poder publico, quanto á imprensa,
só pune e reprime o delicto, mas não o previne. Dahi
o poder dizer-se sinceramente que a imprensa brasi-
leira escapa ao regimen de policia. Tambem a cen-
sura teatral, importantissima limitação a liberdade de
pensamento e de imprensa, nenhuma sancção encontra
no regimen policial patrio.
A liberdade de reunião e de associação está su-
jeita a restricções mais positivas: á policia compete dis-
solver os ajuntamentos illicitos, empregando a força, se
as pessoas presentes não obedecerem á previa intima-
ção da autoridade (cod. peno arts. 121 e 122).

86. - Policias especiaes. I. Sanitaria. A poli-

da sanitaria tende a expandir a sua acçãó, ganhando
assignalada ascendencia sobre muitos ramos da activi-
dade policial. A policia sanitaria, exercida concor-
rentemente pela União, pelos Estados ·e pelos Muni-
cipios, compreende: 1.0) o exercício das profissões sani-
u
 150

tarias; 2.°) a acção contra a difl'usão das molestias in-

fecciosas'; 3.°) ·a higiene do solo e das habitações; 4.°)
a policia mortuaria; 5.°) a das industrias perigosas e
in~alubres; 6.°) a dos alimentos e das bebidas; 7.°) a
industrial e commercial.
a) Ningllem p6de ser medico, . ciruJ'glao, dentista,
farmaceutico e parteiro sem: )..0 ter attingido a maio-
ridade; 2,° mostrar-se habilitado' por t.itulo conferido
pelas faculdades de medicina da Republica. quer offi-
ciaes, quer livres equiparadas áquellas. Exceptuam-se
as pessoas que sendo graduadas por institutos estran-
geiros se habilitem perante os congeneres nacionaes
acima declarados, as que tenham sido ou sejam profes-
sores em institutos est.rangeiros, e as que sendo gra-
duadas nelles provarem a autoria de obras notaveis de
medicina, cirurgia etc. (dec. 5156 de 1904, art. 250).
O exerci cio de taes funcções, sem o competente titulo
legal exhibido pelo agente, torn:f·o infl'actor do art.
156 do cod. penal. 'Exceptua dessa exigencia para o
exerci cio de profissões sanitarias, o Estado do Rio Gran-
de do Sul, onde por e:ffeito do art. 71 ' § § 5.° e 6.° da
sua constituição, foi assegurado o principio da liberda-
de profissional, dispensando-se o titulo academico ou
scientifico para o exercicio não só daquellas profissões
como de quaesquer outras.
De passagem convem con~ignar, que, sem embargo de ' qual-
~uer individuo, ser apto para exercer a profissão de medico, ou ou-
tra., como de a.dTogado ou engenheiro, todavia o Rio Grande do Sul
é o unico país do Brasil que presentemente apresenta o quadro de uI\l
ensino livre superior, completo, rle natureza universitaria, pela reunião das
faculdades livres de medicina,de direito. de engenharia e. da bellas artes
em Porto Alegre. E todas alIas recebem do gOTerno estadual assignala-
das deterencias, ficando demo~strado que, se por um lado o Estado abo~
liu a nécessidade do diploma acâ,demico, Como desnecessario aó exercício
. das profissões liberaes, por outro Ilão regateia ·favoresaos .!!stabelecimen-'
tos ..particulares em que se minislr(\ o ensino ~aquelIas materias . EUe
mesmo, iudirectaménte, incumbe-se de annulIar a actividade e · a 'expIora-
 . ," . 151

ção do charlatanismo leigo, dia a dia supplantatlo pela concorrencia da

juventude prepara(la. e, formada pelas academias livres. O profissional
. não diplomado está comtudo ~ujeito a. responsabilidade prevista no co digo
penal (reg. da higiene, art. 14).

Ninguem poderá abrir farmacia e exercer a res-

pectiva profissão, sem a competente licença da Dil'ecto-
l:ia de Higiene (cit. dec. fedo n, 5156, art. 258 § 4 0 ).
A licença não será concedida sem que a farmacia este-
ja provida de drogas, vasilhas, utensílios e livros de
accordo com as tabellas adaptadas pela Directoria de
Higiene (id. § 1.°). O farmaceutico não póde vender
remedios alterados ou falsificados, ou fazer preparações
do modo differente do prescripto no codigo francês, ou
na confecção dos preparados officinaes substiÚtir uma
. droga por outra (art. 263 § 1.0), nem alterar as for-
mulas· ou substituir os medicamentos prescriptos· nas re ~
ceitas (id. § 2.°). S6 podem ser vendidas a quem quer
que seja, sem receita medica, os medicamentos de uso
ordinario e inoffensivo, consignados em tabella official,
e os preparados officinaes licenceados pela directoria
de Higiene ·(art. 264 § 1.0). Todo o farmaceutico é
ohrigado a ter um livro destinado a registar as recei-
tas ·aviadas que devem acompanhar os medicamentos, e
com o nome do medico, do doente e o do farmacenti-
co, bem como o modo de ministrar o remedio (art. 259).
No Rio Grande do Sul, a autoridade sanitaria tem
. competenci.a para . inspeccionar as farmacias (cit. regu-
lamento do Estado, art. 17).
b) A profilaxia geral das molestias ' infectuosas é
mantida por meio: Lo da notificação, 2.° do isolamento,
3.° da desinfecçao, 4~0 da vigilancia medica. · São mo.~
lestiªs infectuosas:' febre ama'rella, peste, colel'a-morbus,
molestias · coleri'foi'mes, val'iôla, diftéria, febre · puerperal,
tifo ' e ' febl'e tifoide; sarampão, escarlatina, coquelu·
11*
 , 152

che, lepra, impaludismo e Qeri-beri (art. 145). O de-

creto que organizou no Rio Grande do Sul o serviço
de Higiene Publica, define como molestias transmissi-
veis, cuja notificação é compulsoria, a febreamarella, a
peste, a colera-morbus, ' as doenças coleriformes, o sa-
rampão, a escarlatina" a variola, a difteria, a febre ti-
foide, a febre puerperal e a coqueluche (art. 19).
O isolamento do doente 'atacado de molestia infectuosa,
é obrigatorio no Rio de Janeiro (id. art. 152); já no
Rio Grande do Sul, é facultativo. O transporte de
doentes atacados de molestias infectuosas feito em ve-
hiculos publicos, obriga o conductor deste á competen-
te declanção a autoridade higienica (reg. fed., art.
150; reg. rio-grand. art. ' 16§ 2.°). O caso de doen-
ça infecciosa obriga predio, moveis e moradores" á '
respectiva desinfecção, e o predio não poderá ser alu- '
gado sem ter sido desÍnfectado por ordem da autorida-
de sanitaria (reg, rio-grand. art. 16 § 1,°). '
c) As municipalidades pódem dispôr sobre tudo '
quanto possa alterar e corromper a salubridade , atmos-
ferica (lei de 1.0 de out. de 1828, art. 66 ' § 2.°), e
pelas suas posturas, sobr~ , a economia e asseio dos cur-
Taes e matadouros (id.cit. art.); a ' estagnação das aguas ,
infectas e o exgotamento de pantanos, ineidem nessas
attribuições; a estas imposições, accrescentem-se :as que
,estabelecem as condições ' de altura que devem ter as
repartições internas dos predios, o tamanho :das janel-'
las e a largura das portas, obrigação de todos os
predios terem serviço de remoção de mat~rias fecaes, etc.
d) No sentido de preservar a 'saude publica con-
tra o ' perigo advindo de certas praticas mOl'tuarias, a'
administração publica criou a policia mortuaria, pres-
crevendo medidas de rigor. Na legislação federal,tan-
to quanto na estadual e na municipal, encontram-se va-
 153

Tias disposições acerca do transporte, dá inhumação e

da exnumação de cadaveres.
Em geral é costume não inhumar nenhum ca-
daver, excepto de pessoa victimada por doença epide-
mica,sem que tenham decorrido 24 horas ap6s -a verifi-
~ação do ·obito. Augusto Comte recommenda que ne-
nhuma inhumação deveria ter lugar antes de se mani-
festarem os simptomas da decomp_osição, afim de evi-
taro sepultamento de pessoas ainda vivas. Nenhuma
autopsh, ou embalsamamento, póde faze:r-se durante as
24 horas que se seguem ao obito, e taes operações ex.i-
gem licença da autoridade competente (Berthélemy, p.
371). Nenhum~ exhumação poderá fazer-se sem previa
autorização legal, e a que se fizer sem ella, constitui-
rá delicto de violação de sepultura (cod. peno art. 364).
Nenhuma incineração far-se-á sem licença da- autorida-
de _competente, (Berthélemy). Ha certos cadaveres, co-
mo os das pessoas victimadas de dóenças infectuosas,
que não poderão ser transportados â mão. (dec. 1240,
art. 178). Todos Os sepultamentos serão feitos nos ce-
miterios, sendoprohibidos os enterramentos em edificios
particulares ou nas igrejas (lei de 1828, art. 60 § 20).
Ha com tudo e:x;cepções: os despojos inortaes de pessõas
illustres pódem ser sepultados fóra dos cemiterios, e de
p~'eferencia o são ou em edificios publicos, ou em pra-
ças ou em igrejas, como os prelados. Os cemiterios
ainda que a- cargo das ü'mandades religiosas, ou das
municipalidades, em "todo o caso estão sujeitos á policia
mortuarÍa.
e) A profilaxia maritima internacional, a policia
sanitaria dos navios. e ancoradouros, etc. constituem a
policia sanitaria r(l,aritima e dos portos. Tem por fim
prElservar os portos da Republica da contaminação dos
germens morbificos trazidos por navios e viajantes que
 154

,a elles se diügem. Isso se consegue: pela carta de

saude; pela inspecção , sanitaria; pela visita sanitaria;
pelo isolamento; pela desinfecção e pela visita medica
(cit. dec., art. 41). Para a execução do serviço sani-
tario maritimo, o litoral do Brasil está dividido em
tres districtos sanitarios: o 1.0, com séde no Rio de
Janeiro, abrange os portos de Espirito Santo, Rio de
Janeiro, S.Paulo, Paraná, Santa Catarina, Rio Grande
do Sul e Matto Grosso; o 2.°, com séde no Recife,
abrange os portos da Parahiba, Pernam bnco, Alagoas,
Sergipe e Bahia; o 3. 0 , com séde em Belem, compre-
ende ,os portos do Amazonas, Pará, Maranhão, Piauhi,
Ceará e Rio Grande do Norte (cit. dec. art. 57).
A policia sanitaria maritima é extensiva não só.
aos navios que chegam e que partem, como aos fun-
deados nos portos e aos passageiros delles durante a
viagem.
f). O decreto (ederal que organizou o serviço da
Higiene Publica é ommisso quanto a , salubridade d9S
alimentos e das bebidas ,' expostas á venda, e quanto ás
casas de negocio. O regulamento do Estado do Rio
Grande do Sul neste particular confere á autoridade '
sanitaria amplas àttriblúções, que vão desde a in,spe-
cção exercida sobre as farmacias e as drogarias, no
sentido de apreender e inutilizar aiS substancias altera- .
das ou falsificadas que sejam encontradas em ' taés es-
tabelecimentos (art. 17), até a exportação de generos
fraudados, altei'ados ou falsifi<.;ados (art. 21). O regu-
lamento tambem contem varias disposições de natureza
ante3 fiscal que higienica, como a do art.. 22§ unico"
que considera fráude tudo quanto possa ' concorrer para
aumentar ou diminuir o peso dos generoso
, O interesse da saude publica exige muitas limita-
çõee ao exercio do commercio e da industria. Os ne-
 155

gociantes e o.s fabricantes de generos alimenticios,

bem como os- de drogas, perfumarias, tintas, etc. estão
sujeitos á inspecção da policia sanltaria. A fabri-
cação de materias explosivas, como a dinamite, o uso
de caldeiras a vapor, etc. são assumptos, na Euro-
pa, passiveis' de policiamento sanitario. Sobre a col-
locação e estabelecimento de 'cortumes, dii'põe a lei
de 1828 (art. 66 § ~O); bem como igualmente traz
dispositivos acerca dos matadouros' publicos (cit. art.
§ 9.°).
87. - lI. Policia dos costumes. - A lei de '].0
de outubro de 1828 trata da repressão ,dos nltrages á
decencia publica, mandando reprimir as injurias e as
obscenidades contr~ os b011s costumes (art. 66 § 40);
,são prohibidos os espectaculos nas ruas, praças e ar-
raiaes sempre que offelldam a moral publica (id. § ] 2) ;
bem como o máo tracto dos animaes (materia prevista
em posturas municipaes); a embriaguez em publico
(coC{.. peno art. 366) ; os jogos de asar (id. art. 369); etc ..
IH. Policüt rural. - E' a policia dos campos e
nella se compreende a policia dos cursos d'agua não
navegaveis, a hidraulica agrícola, a das irrigações, a
paliei a sanitaria dos animaes. A ella compete estabe-
lecer disposições em fórma de posturas sobre os dam-
ninhos e aquelles que trazem gado solto sem postar em
lugares onde llOssam cansar qualquer prejuizo aos ha-
bitantes ou ás lavouras; extirpações de reptis venenosos
ou de quaesqueranimaes e insectos devora dores de
plantas (lei de 1828, art. 66 § 5°); a conservação e
reparo' das estradas, caminhos, plantações de arvores
para a preservação ,de seus limites e commodidade dos
viajantes e das que forem nteis para' sustentação dos ho-
mens e dos anímaes; e outros objectos de defesa (id. § 6.°) .
•
 156
Tão sabias medidas jamais foram observadas, até parecendo
que certas municipalidades não têm delias a minima noticia; nem mes-
mo era de esperar qualquer providencia num sentido que demandaria
energica e inteIligente iniciativa, quando em outros assumptos, o po-
der municipal condescende bondosamente, como no caso de se impedir
uma estrada publica seja atravancada com porteirlJ,8, e no de tapumes
sem que se reservem lugares onde pastem e descansem os gad08 ( cito
art. § 7.°), o que torna penosíssimo o viajar em dias estjvaes, atravez da
campanha desabrigada e sem pastagens e aguadas proximas.

IV. - Caça, pesca, florestas 'e minas~ Explo-

rar a caça, a pesca, as florestas e as minas póde con-
siderar-se como um exerci cio do direito de proprieda-
de; todavia uma tal exploração está sujeita a limi~a~
ções impostas pela policia, no interesse publico geral e
em virtude do proprio conceito do poder policial. , '

/ a) Caça. As varias restricções 'impostas ao direito

de caçar fundam-se em , medidas quer de ordem eeono-
mica, quer social, tendo em , vista não só o favorecer a
agricultura, obstando a destruição sistematica das aves
e passaros, hoje reconhecidos como elemento protector das
lavouras, como tambem porque o «caçador que buscá..ou
\ persegue a caça, é muitas vezes levado pelo ardor
que se apodera delle, a atravessar plantações as mais '
preciosas e até se dispõe a vencer todos os obsta-
culos». ' Alem disso, o direito de caça envolve até cer-
to ponto uma derogação ao principio que prohibe
se ande armado, e como ordinariamente se pratica a
caça por meio de armas de · fogo, a policia deve exer- '
cer severa vigilancia quanto aos individuos reconheci-
damente turbulentos e perversos, ou avezados: ao cri-
me, para que, sob o pretexto de caçar, não procurem
attentar contra o cidadão em geral. Tambem as crian-
ças dadas ao prazer da caça, deveriam ser vigiadas.
afim de que a sua impericia no manejo de armas, não
désse lugar a deploraveis occorrencias. Tambem é pro-
•
 157

hibido o emprego de mundéos e armadilhas nas estra-

das publicas.
Muito conveniente seria um imposto a gl:avar o
caçador. O Estado do Rio Grande do Sul possúe duas
leis - uma reguladora, e com louvavel intuito protector,
e outra repressora. Esta é o dec. n.O 1430 de 15 de
jan. de 1909, que prohibe a caça ás avestruzes, .ás
gaivotas, aos gaviões, aos joãó-grandes e ás garças, as-
sim como a retirada dos ovos de ninhos, as batidas em
viveiros e as ciladas para effectuar a prisão de filho-
tes. Visa a conservação dessas aves como devoradoras
·de gafanhotos e outros insectos nocivos á lavoura .
•
b) Pesca. E' assumpto muito delicado, porque o
exercicio da pesca se relaciona com o regimen das
aguas, já publicas já particulares, e por isso interessa
o direito internacional, o commercial, o c.ivil e o ad-
ministrativo: a este sómente quanto ao modo pelo qual
e. explorada · a pesca, competindo-lhe o policiá-la 'no
sentido de preservar . os . peixes da destruição a que
ficam expostos pelo emprego de varios meios reconhe-
cidos como fataes; de garantir o livre curso . das
I

aguas, evitando que fosse turbado por empecilhos em-

pregados na pesca, e de vigiar o preparo do peixe, sob
{) ponto de vista da higiene. A policia da pesca é
competente para tratar e tomar conhecimento: daau~
torização do' seu exerci cio, dos empecilhos nos rios, la-
gos ou canaes, das drogas prejudiciaes empregadas nel~
la, do uso de expJosivos, da pesca em tempo prollibido,
dos engenhos e armadilhas prohibidas; da salga e do
transporte dos pescados.
A lei paulista de 188] prohibe a conservação no
leíto e nos canaes dos rios - de rêdes, cevados e outros
quaesquel' empecilhos que obstem a descida e a subida
 158

dos peixes e o livre curso das aguas, e bem assim a

pesca do peixe com o emprego de dinamite e de qual-
q ller substancia venenosa, sob pena de multa de um
conto de réis, etc.
c) Florestas. A conservação e a exploração das
florestas tém sido cuidadoso objecto de todas as legis-
lações dos povos cultos; o direito administrativo, porem,
só se occupa da policia florestal, isto é, da limitação ao
exerci cio da propriedade particular e publica sobre os
bens florestaes, reconhecidos de utilidade lJUblica. Ain-
da que seja muito antiga e copiosa .a legislação flores-
tal no direito patrio (Ord. Liv. 4.° tit. 43 § 9, alvo de
.5 de out. de 1795, lei de 15 de out. de 1827, circo
de lD de jan. de 1833, 17 e 19 de novo de' 1834,
avo ele 3 de dez. de 1834, instr. de 5 de maio de
1855, avo de 26 de jan. de 1858, etc.) nada de posi-
tivo se tem conseguido no intuito de impedir a devas-
tação das mattas quer publicas quer particulares.
cl) Minas. A exploração de minas pó de occasional'
c1amnificações a propriedade alheia, e por isso existem·
disposições policiaes no sentido de determinar a' estan-
cia onde é possivel ou não o fazerem-se excavações,
tendo em vista os moradores, as estradas, as aguas, as
fontes, et<:.; outras disposições visam os perigos a que
se expoem os trabalhadores, a saúde destes, etc.

V. Commeráal e Industrial. A plena liberdade com-

mercial e industrial é o principio geral garantido pela
Constituição do Brasil, mas ainda assim ha muitas res~
tricções, que a limitam não só em relação á saude pu-
blica, como ao bem estar-geral da communhão. Quan-
to á saúde publica, já tratámos do assumpto; quanto
ao mais, a policia administrativa deverá provêr sobre a
 159

uniformidade dos padrões, pesos e medidas que devem

ter os vendedores, comminando penas aos infractores,
afim de impedir qualquer fraude; e sem que taxem o
preço dos generos alimenticios (o que é pl'ohibido pelo
art. 66 § 1.0 da lei de 1828), por ser contrario a li-'
berdade de commercio, deve a policia impedir as espe-
culações abusivas capazes de desviar os viveres do m-er-
cado publico, ou encarecê-los por meio de monopolios
odiosos, sobretudo em o('casião de calamidades publicas
(Veiga Cabral, Direito Administrativo, p. 223).
A polici~ tem a faculdade de impedir <1 venda de
polvora, ou da de quaesquer outros explosivos em lu-
gares que' não os designados por e11a, bem como o de
determinar os lugares em qne seja pel'mittida a manufa-
ctllra de fogos de artitir.:io (cit. lei, art. 46 § 12), da
dinamite etc.

VI. Pollááfer1'o-viaria, de uave.fJação, etc. A poli cia

das vias-ferreas tem por objecto exigir as necessarias
precauções para garantir a segurança dos viajantes e
dos transeuntes, e da propriedade dos moradores da
zona atravessada por ellas, para o que as el1lprezas
são obrigadas a ter cercado o respectivo leito,; a impôl'
uma vigilante conservação da lillha; a prevenir c a re-
primir os deljctos e as faltas do seu pessoal etc . .
. Os proprietarios dos navios são obrigauos a tê-los
em completo e perfeito estado de segurança e de lim-
peza. o.s navios de vapor deverào ter as maquinas em
estado de segurança, e providas de pessoal idoneo.
Tambem a construcção de navios está sujeita a inspe-
cção' offieial. As chegadas e as sahidas do::; navios de
passageiros estão sujeitas a determiu{l(la vigilancia da
policia maritima; durante a navegação e a estadia em
portos · o [navio está sújeito a policia de navegação no
 160

-que respeita a manobras, signaes, faróes, etc. A poli-

cia de bordo compreende os poderes' disciplinares que
o commandante exerce não s6 sobre a tripolação como
.sobre os passageiros.

CAPITULO. 111

L>a L>efesa Nacional

A - O Exercito
"o exercito é a grande escola da. na·
ção» - Otto Mayer, v. IV p. lI.

88. - Razão de ordem. - 89. Natureza do serviço militar. - 90.

Do serviço militar, obrigação de prestá-lo; isenções dispensas e impedi-
mentos. 91. - Recrutamento.- 92. Hierarquia militar e accessos de
postos; officiaes em geral. - 93. Organização do exercito. - 94. Admi-
nistração. -95. Instrucção. - 96. Justiça Maitar. - 97. Deveres e obri-
•gações do militar. - 98. Seus direitos. - 99. Modificações na.s rela.ções
juridicasda vida militar. - 100. Guarda nacional.
88. - A força· publica armada· constitue-se do.
,exercito e da marinha de guerra, ou simplesmente ar-·
mada; está a cargo do ministerio da guerra e do da'
marinha (lei n. 23 de 30 de out. de 1892, art. 1.0).
O fim especifico da força publica militar é duplo, ain-
da que um seja primordial e outro subsidiario.. Paralle-
lamente á integração dos territorios nacionaes e á sua
evolucional formação politica, a força armada foi ele-
mento historico, por excellencia, da expansão' social dos
mesmos; dahi a principal missão das instituições mili-
tares ser a defesa do país contra a aggressão inimiga
exterior, sustentando assim a integridade territorial e a
honra nacional, ao lado da segunda missão, que é o
manter a ordem interna e o seu consequente restabele-
.cimento, quando conturbada.
 161

A complexa organização conhecida por força ar-

mada obedece a muitas considerações, quer de ordem
politico-social (espaço, t~mpo, recursos financeiros, aspi-
rações nacionaes, indole, etc.), quer de ordem juridica
(deveres, - obrigações, isenções, privilegios, hierarquia,
etc.); e assim offerece dous aspectos distinctos, _. dos
quaes um é manifestamente tecnieo, quando estuda o
exercito quanto ao seu fim e o considera sob o ponto
de vista da sua posição emfrerlte do inimigo; tal é a
scienC'Ía militar. O outro é juridico e delle fazemos
objecto neste capitulo (Cfr. von Stein, La scienza della
pub. amm. p. 94).
_" A sciencia militar "divide-se em tres ramos: estrategia, ou estudo
das normas concernentes a direcção, pontos e tempo que devem ser dados
ãs forças militares; tactica, effectiva applicação ·do emprego das "forças mi-
litares no terreno e momento previstos pela estrategia; organica, estudo
dos modos de. reunir, ordenar e preparar as forças necessarias á guerra.
(presutti, Se. dell'amministrazione, n. 186, onde aliás accrescenta a logia·
tica, hoje desusada, por não ser mais que um complemento da estrategia).

89. - Em se tratando da organização da força

armada sob o ponto de vista legislativo e juridico, ha -
a observar ~m primeiro lugar o" recrutamento do pes-
soaI; e procura-se saber se o serviço militar " prestado
pelo cidadão deve ser considerado uma profissão libe-
ral, ou um encargo pessoal obrigatorio, licitamente im-
posto. Divergem as opiniões, se bem que acertem num
ponto: ou seja obrigator!o ou seja facultativo, o servi-
ço militar tem um earacter profissional, e está sujeito
á _disciplina . militar. O sistema universal obrigatorio,
recentemente adoptado no Brasil, a exemplo da maio-
ria das naçõe~ modernas corresponde á ideia de nação
armada, constltuindoao mesmo tempo um direito e uma -
obrigação.
As forças militares de terra, ou simplesmenté -exer-
cito (lei n. 1860 de 4 de jan. de 1908; dec. n. 6947
 162

de 8 de maio de 1908; dec. n. 7450 de 1: 5 de jul.

de 1909, etc.), compoem-se de um só todo que,quan-
do sob - armas, fica submettido a um unico commando
supremo e ás respectivas leis militares : exercito aetivo
e sua reserva, ou forças da l. a linha; reserva territo-
rial ou forças da 2.a linha; reserva regional ou forças
da 3. a linha (l. 1860, arts. 7.° 32 e 105)
Usamos da denpminação de reserva te'/Tit07'ial, Jlorque .as forças <la
2." linha são cons,tituidas pelos cidadãos que tendo concluido o tempb
de serviço na L" linha e respectiva reserva, perteucem a quaesquer re-
giões do territol'Ío nacional, e portanto a todo eUllo A denominação de re-
serva 1 egional adoptada para as forças da 30" linha, 11Tovem {la circums-
0

tancia de ser a 30" linha formada (se bem que por pessoal que haja con-
cluido o tempo de serviço na 20" linha) especialmcnte da guarda nacional
e das milicias dos Estados, quando postas ã disposição do governo fede-
ral pelos respectivos governadores (I. 1860 arts. 32 a 32); ora, tanto a
guarda nacional como as milicias estaduaes representam uma organizaçã.o
rigorosamente local ou regional. -

90. - Em relação ao serviço, este pode ser aet2°-

vo e inadiv(}, conforme a llrestação for, ou positiva e
actnal, e achar-se á disposição da autoridade, ou eptão
não for positivo e actual.
I. Obrigação da prestação dO serviço mJlitar. , Todo
o cidadão brasileiro desde a idade de- 21 até a de 44 annos
completos, está obrigado ao serviço militar; por conse-
guinte todo o cidadão brasileiro está sujeito a 23 an-
nos de serviço das armas, mediante as seguintes moda-
lidades, correspondentes a tres periodos em conformida-
de das exigencias _da 1.·, 2.30 e 3. a linhas. -
O serviço na 1.a linha - e sua reserva (pessoal dos
21 aos 30 annos) compreende 9 aI1110S, dos -quaes 2 se
passam no exercito activo e 7 na sua reserva. O na
2.3. linha (pessoal dos 30 aos 37 annos) compreende 7
annos, dos quaes os 3 primeiros se passam no 1.0 ban-
do e os restantes no 2.° bando. -Terminando o tempo
 163

de serviço na 2. a linha, passa-se a servir na 3. a linha,

ou guarda nacional, até os 40 annos e dessa idade aos
44 na reserva dessa milicia.

n. Isenções, clispensas e 'hnpedúnento8. Nem todo

o individuo proprio, pela idade legal, para o serviço
militar, está obrigado a elle, conforme a",,regra geral, e
por isso decorre uma longa enumeração- de casos
em .que ou a pessoa é isenta de todo o serviço tanto
em tempo de paz como em tempo de guerra, ou é sim-
plesmente dispensada da incorporação nas fileiras em
tempo de paz. E isso se baseia: 1.0. em i'azões de sa-
nidade do individuo, pelo que são isentos do serviço
militar activo e da reserva, quer na paz quer na guer-
ra, os que tiverem incapacidade fisica ou mental (a pa-
lavra mental é uma perfeita redundancia da lei, visto
que sea incapacidade é da mente, e portanto cerebral,
ipso facto é fisica) que os inhabilite para tal serviço;
2.° em razões de crença - os que allegarem motivo
de crença religiosa para não cumprirem as respectivas
obrigações impostas pela lei n. 1860 de 1908. Estes
perderão todos os direitos políticos (Const. art. 72 §
29); 3.° em razões de humanidade, pelo que ficam dis-
pensados os sustentadores de suas familias, como o viu-
vo que tiver filho menor, ou maior invalido, ou filha
solteira ou viuva que viva na sua companhia, etc. nos
termos do art. 76 da cito lei; 4.° em razões de conve-
nienda da alta cultura intellectual; 5.° em razão de
profissão; são isentos os marinheiros mercantes, porque
estão sujeitos do sorteio da armada. São dispensados da
incorporação quando sorteados: os ex-alumnos das es-
colas superiores e estabelecimentos de instrucção secun-
daria mantidos pela União, pelos Estados e Municipios,
e bem assim dos institutos pal'ticulal'es equiparados etc .

•
 ,.
.'
164

(dec. 6947 art. 1331et. t); 5.° em razão de já possuir~se

a respectiva instrucção militar, pelo que estão dispensa-
, dos da incorporação os .voluntarios de qualquer natureza,
os socios civis das sociedades da confederação do Tiro
Brasileiro que tenham frequentado os cursos de tiro e de
evoluções militares e prestado exames das materias
constitutivas .<lesses cursos, e os ex-alumnos do Collegio
Militar que tenham concluído o respectivo curso.
Estão impedidos de pertencer ao .exercito os indi-
gnos, que são aquelles que antes da data legal de sua
incorporação ao serviço, hajam soffrido condemnação
por crime previsto no ' § unico do art. 46 do cod. peno
da armada (1. 1860, art. 2.° let. a), e os que forem
privados dos direitos de cidadão brasileiro (id. art. ~.o
let. b).
91. - O recrutamento do .pessoal do exercito
faz-se de varios' modos ou processos differentes, a saber:
voluntariado, sortez"o e engajamento.
I. Voluntarioso Ha tres êlasses de voluntarios:
os voluntarios de manobras, cuja duração de serviço é
de três méses; os voluritarios especiaes, cuja duração de
serviço é de menos de · um anno, variando de três a
nove mêses; e demais vóluntarios cujo tempo tem a
duração de dous annos. Os voluntarios em geral pódem
.alistar-se dos 17 aos .30 annos,com exclusão dos:
1.0 que sendo menores de 21 annos )lão ' exhibam .
autorisação escripta de ' quem lhes exerce o patrio poder;
2.° que forem casados;
3.° que forem viuvos com filhos ou arrimos de fa- .
milia;
4.° que não não tenham a necessaria capacidade
.fisica.
 Volírnta.rios .de manobras são os que, desejando ser-
vir por occaSIaO das manobras annuaes eft'ectuadas pelas
tropas da região do alistamento a que elles pertence·l'em,
acharem-se babilitados . na instrucção de manobra e re-
cruta. Voluntarios especiaes são os jovens menores de
21a~nos e maiores de 17 que desejando setvi-r nas
:fileiras menos tempo que o fixado para o.s sorteados, . se
antecipem ao sorteio. De clous annos são os voluntarios
· admittidos a servir no éol'po que escolherem em sua
região de alistamento ou em qualquer outra . . O fim que
se teve em vista ao criar o voluntariado de manobras
e o especial, foi não só o de não perturbar os estudos
da juventude, como as demais carreiras a que ella se
destina, permittindo-se-lhe essa antecipação.

lI. Sorteio. O alistamento militar, base do sor-

teio, é um acto administrativo, e só aft'ecta aquelles que
estão obrigados ao serviço militar. Procedem-no as jun-
tas de alistamento militar de cada municipio, compostas
de 2 . officiaes <ia l.a. linha, reformados, da reserva, da
2.a. linha ou honorarios e do chefe do poder executivo
· municipal, as quaes funccionarão annualmente de 15 de
· setembro a 15 de novembro; terminado o recenseamento
. ànnual dos individuos do sexo masculino que hajam
completada 20 annos de idade no anno anterior. dá-se
publicidade de todo esse trabalho, e são recebidas todas
as reclamações que surgirem. Após, são as referidas
listas enviadás á junta de revisão e sorteio, de que
. existe uma em cada Estado e no Districto Federal.
composta de um general ou coronel do exercito, de um
coronel da guarda nacional, do procurador da Republica,
de um ·medico militar e de um official do exercito. activo
(dec. n.2013 dé 9 de dezembro de 1908). Recebidas
as listas do recenseamento, apuradas pelas juntas de
12
 166

alistamento, a junta revedora registi·á,.las-á,· em livro

competente, dará ou negará provimento ás reclamações,
e proeedel'á no ultimo domingo da 1.a. quinzena de ' de-
zembro e no primeiro da 2.a quinzena, o sorteio para
preenchimento dos claros existentes no 1.0 e no 2.°
grupo, referidos no art. 8.° do dec. n. 6947 de 1908. Das
decisões da junta de revisão cabe recurso voluntal'io par.a
o S.upremo Tribunal Militar. Para a urna ' do sortejo
entraI ão os nomes d-e todos os alistados que forem pre';
cisos para completar no anno seguinte o effectivo das
diversas unidades de infantaria previamente fixado pelo
governo, ' e mais a terça parte do referido numero, afim
de serem attendidas as isenções legaesdo serviço. Os
sorteados serão obrigados a apresentação á autoridade
militar do ponto mais proximo, e ficam considerados soJ-'
dados da l.a linha para todos os effeitos, e como tal, .
sujeitos ás leis e reg'ulamentos marciaes. Só em falta
de voluntarios é que se l'ealizará o sorteio. (Const. art.
87 § 4.°).
. .
IIr. Engajados e reengajados. O engajamento não
é um contracto, e ainda que o engajado possa escolher
corpo a que pertencer, é uma medida de recrutamento '
(Berthélemy, Dr. Adm. p. 391). EmquantQ não estiver
normalmente constitui da a 2.a. linha, serão pei'mittidoso
engajamento e o reengàjamento de toda a praça que
tiver bom comportamento e robustez fisiça; uma vez,
porém, constituída a 2.8. linha o , engajamento s6 sei'á .
permittido até a idade de 35 annos e á. praça que tiver /
pelo menos a graduação de cabo de esquadra" ou então
a que for corneteiro, tambor, artifice ou musico; O en-
gajamento será pelo praso de 2 a 3 annos, findo o qual
são permittidos novos engajamentos na~ condições do
primeiro.
 167

Emquallto não for executac10 o sorteio o tpmpo de serviço mili-

tar será de três annos para. os voluntal'ios simples, e lle um a dous
para os que SI) engajarem Bem interrupção de praça, e de dous Jl:lm as
ex-praças que se aliAtarem. Só ~erão admittidos como volulltarios os bra-
sileiro~ natos ou naturalizados. Para a época das manobras em cada re-
gião são admittidos vllluntarios por um a tl'es mêses, mediante um exame,
no qual se deverão mostrar prontos na instl'ucção da escola de recrutas
(Instr. de 20 de fev. de 1908).

9~. - Os postos, dos officiaes do Exercito são con-

ferinos pelo Presidente da Republica. São os seguintes:
2.° tenente, 1.0 tenente, capitão; major, tenente-coronel,
coronel, general de brigada, general de divisão, mare-
ch~l. A promoção desde 2.° tenente até marechal, será
feita gradual e successivamente, prevalecendo os prin-
cipios de merecimento e antiguidade para os úfficiaes
superiores, e de antiguidade e estudo para os postos de
2.° tenente até capitão (avii'\o de 18 de fev. de 1H91).
De general de brigada a marechal são postos de officiaes gene1·aes.
De ruajor a coronel sã. postos superiores; de 2.0 tenente a capitão, subal-
ternos. Constitue ' merecimento militar: a subor.linação, o valor, a intelli-
genda, e illustração comprovada o 7.elo e disciplina, os bons serviços pres-
tados na paz e na guerra (dec. 1315 de 7 de fev. de 1891, art. 10).

Em tempo de guerra' ba promoção por actos de

bravura, que são aquelles assim considerados pelo com-
· ~ando em ehefe do exercito em operações activas, e in-
dependente do interstício de dous annos,. indispenSável
.ao accesso de posto em telllpo paz a todo o ofdcial não
general (cit.. dec. art. 13). EUl _época de paz não ha-
verá pi'omoção ao · posto de marechal. Em épocas nor-
, maes ' toda a .promoção é precedida de proposta da com-
missão de premoções. .
O recrutamento de officiaes do primeiro . posto é
, feito dentre ás praças de pret portadoras de curso d'ar-
mas ministrado pelos estabelecimentos de ensino militar.
A promoção ao posto dOe official general é de livre
escolha do governo, e independe de intersticio.
12*
 As differentes situações do official 'do exerdto
activo, são: a fileira, o quadro supplementar, a dispo-
nibilidade, a 2.8. classe e a reforma. Official em dispo-
nibilidade é aquelle que, achando-se no desempenho de
algum mandato electivo (chefe de Estado, senador ou
deputado federal ou estadual - não cargo municipal,
segundo decisão do Sup. Ti·ib. Federal, - Dir. v; 10 p.
319 e 419) fica fóra. do serviço militar mediante licença
do governo. Para a 2.3. classe passa o official em vir-
tude dos seguintes motivos: o estar empregado por mais
de um anno em serviço alheio a sua profissão; mol~stia
continuada por mais de um anno, que o impossibilite
de prestar serviço actiyo; prisioneiro de guerra, e por
isso ausente por mais de um anno. Para ella passa
como aggregado á respectiva ;trma, o official júlgado
em inspecção de saude incapaz de continuar · a servir,
por soffrer i1e molestia incul'avel; e se nella permanecer
por um anl10 e for, em nova inspecção, julgado incapaz
para o serviço, será reformado (resoI. de 1.0 de abril
de 1871).
O official é proprietario do seu posto, do qual não
póde ser destituido senão por espontanea von.tade sua,
isto é, a seu pedido, ou por · condemnação em consellío
de guerra. .
O official rE)formado deixa de pertencer ao exe}'-
cito, mas conserva o seu posto.
O que acima fica exposto concerne tão sómeilte
aos officiaes da ].8. linha dó exercito; pois que no sen~
tido geral os quadro~ dos officiaes pódem ser ' preenchi"
- dos de modo duplo: ou constam do elemento profissional"
. de que a profissão das armas constitue a principal occu':'
pação e della tiramos. meios de subsistencia; ou,
quando não, - de individuos chamados a prestar ser-
viço, na qualidade -de officiaes, em · caso de com-
 169

comprovada emergencia ou em caso de exerc1C1OS, para

fins instructivos. Esses são os officiaes da guarda
nacional.
93. - O exercito activo, ou da l.a linha, compõe-
se de dous elementos - o combatente e o não comba-
tente, cabendo ao primeiro conquistar a victoria nos
campos de batalha, e ao segundo fornecer os multi-
pIos recursos indispensaveis á realização dessa tarefa
(dec. n. 7459 de 15 de julho de 1909). Os comba-
tentes do exercito agrupam-se em armas, que são quatro:
infantaria, cavallaria, artilharia e engenharia.
94. - A alta administração da guerra compõe-se
do commandante em chefe, que é o presidente da Re-
publica, ou o seu delegado em caso de guerra, e do
ministro da guerra, ol'gam immediato do commando su-
perior. Em épocas normaes as fnncções do ministro ela
. guerra restringem-se a subscrevêr os actos do presi-
dente da Republica, e a presidir o Exercito (Const.
art. 49). O ministro da guerra tem como organs me-
dia tos o estado maior e as inspecções regionaes.
VO,n Stein, mnito entenrlido em assumptos militares, o que não ad-
mira por se tratar de um autor ,allemão, expõe a seguinte teoria, acerca
da administração da guel'l'a: AbRtractamente considerado o miuisterio da
guerra é perfeitamente igual a qualquer outro ministerio; porem na rea-
lidade, teudo-se em consideração o fim q Ile o exercito visa - a defesa contra
O inimigo, o poder e a organização do ministerio da guerra tem algo de
8ingul~r e esper.ial. E' então nece88ario distinguir o ministro da guerra
do ministerio da guerr". O ministro é o orgão, por cujo iiltermedio, todo o
organismo militar participa da vida constitucional; o ministerio, pelo con-
trario, occupa-se de todas a~ relações diarias concernentes ao exercito. O nii·
nistro', é nma personalidade, que muitas vezes se muda, conforme os
movimentos parlamentares'. O ministerio, entretanto, tem por sua nature-
7.0. . uma vida duradoura e aquelles que deUe fazem parte devem sl!r pro-
vidos de uma cultura militar especial... O ministerio da guerra é· cons-
tituido, alem do ministro, essencialmente pelo estado-maior general, cujo
fim e attribuições se differençam sensivelmente das do ministro.
E' claro que o ministro da guerra tem a iniciativa, quer no corpo
legislativo quer no admiilistrativo, para tudo quanto se relaciona' com o
 170

exercito; por isso eUe tem a faculdade de baixar regulamentos sempre em

conformidade das leis geraes: regulamentos de execução, de administra-
çãa, e especiaes no caso de faltar uma lei adequado, e ser urgente e ne-
ccssario prover a tal !'espeito, E eIle é responsavel : perante a letra das leis
e da Constitui~ão, juridicamente; e perante as necessidades politicas e as
aspüaçôes do 'Estado, politicamente. llIas pela propria natureza do fim
que (') exercito tem em vista, a responsabilidade' do ministro da guerra é
muito maior que a de qualquer outro ministro, visto dever eUe procurar
manter o exercito, no qual se baseia a força material da nação, sem-
pre em tal estado de preparação, que seja callaz de se oppôr efficaz-
mente a qualquer ataque eventual de ,parte inimiga... Teoricamente
o ministro da guerra só tem um dever: o de manter o exercito sempre
pronto para a guerra'; este é o seu designio principal, e é responsavel
perante o Estado e a nação quando o não desempenhe perfeitamente ( Vel'-
waltungslehre, tr. ital. de Brunialti, n. 89).

As despesas do ministerio da guerra, como a dos

demais, são previstas e fixados pelo poder legislativo,
no competente orçamento. Comtudo nem sempre o po-,
der legislativo pôde saber se o exercito está em condi-
ções de preencher prontamente a sua missão, pois isso
em grande parte depende do conhecimento que' se deve
ter dos exercitos dos outros países. :< Ora pôde succe-
der que repentinamente um Estado vizinho, declarado
inimigo, tenha reforçado e accrescido, além da medida
prevista, a sua potencia militar. Em caso tal, . se se
quisesse constranger o jninistro da 'guerra a ater-se
fielmente aos limites consignados no orçamento da des-
pêsa, gravissimo perigo podáia correr a patria, por
não se achar habilitada na f6rma exigida. Eis porque
sempre que se verificar tal situação, o ministro da
guetra, a quem cabe a responsabilidade de manter o
exercito naquelle estado,de aptidão a repulsar 'ó ini-
migo, tambem deve ter o direito de procurar os meios
necessarios, sem recorrer ao poder legislativo, mediante-
um simples acto do poder executivo, isto é, por um .
simples decreto. Este decreto, porem, não pôde ser
proferido senão qnando nisso concordem o ministro da
fazenda e o chefe de Estado na qualidade de comman-
 1n ·
dante em chefe do exercito, e delle todo o ministerio
dave aS3umir a responsabilidade » (Von Stein, op. cito
n. 90). Estas considerações têm inteira ápplicação no
direito publico brasileiro, ex vi do art. 48 § 8.° da
Constituição da Republica, que autoriza o presidente
da Republica a declarar '/,'mmediatamente a guerra nos
casos de invasão ou aggressão estrangeira; e não sen-
do possivel mobilizar o exercito sem o indispensavel
numerario, é claro · que declarada a guerra durante fé-
rias parlamentares, o ministro d.a guerra póde recorrer
aó meio acima exposto, .do qual decorrem os seguintes
principios : .
1.° As sommas distribuidas no orçamento da guer-
ra s6 respeita-m ás tropas em tempo de paz;
2.° A .previa fixação do effectivo das forças mili-
tares corresponde a um exercicio financeiro;
3.° Sendo necessariô alterar os effectivos ordina-
. ,rio~, dos tempos ~ormaes, só ao chefe do Estado, como
c()1nmandante em chefe do exercito, compete o direito
de chamar ás ' armas . as respectivas reserva-;
4.°. Sendo necessario lançar mão de recursos pe-
e:tlOiarios, alem dos ,regularmente fixados no orçamento
da guerra, ser~o. elles consic1era.dos cómó creditos sup-
p]ementares:
A administração geral do exercito, a cargo do minis-
terio da guerra, ·tem a sua testa a secretaria de estado da
guerra (dec.n. 7388 de 29 de abro de 1909). Compre-
ende :um gabinete, uma divbão de expediente, com o pes-
soal da seCretaria da guerra, e uma divisão de fundos, com
o pessoal da direcção geral da contabilidade da guerra,
e quatro departaru~ntos com as seguintes attribuições:
departamento central, negocios de interesse geral e eco-
\
 172

nomia interna da repartição; depa1-tomentoda guen'a,

questões de commando, isto é, concernentes á applica-
ção constitucional das forças de terra, e · á sua organi-
zação, regimen, armamento, distribuição, saude e mobi-
lização; departamento da administração, nego cios con-
cernentes ao provimento das· necessidades · <lo e:1eI'cito,
isto é, a subsistencia, fardamento', · aquartelamento, re-
monta; etc.; departamento ' da justiça, contencioso e soc-
corros, qnestões de direito relativas a sahcção dos actos
do commando e da administração e á assistencia militar.
As seguintes repartições, dependent~ do minis te rio da. guerra.; são
prova ~ufficiellte do quauto é complexa a administração dos seus nego.:
cios : ·supremo tribunal militar, estado-maior do exercito, commisRão de
promoções, direcção geral de engenharia, direcção geral de artilharia,bi-
blioteca do exercito, direcção geral de saude, intendencia geral da guerra,
arsenaes de guerra, fabrica de polvora sem fumaça, fabrica de polvl)ra da
Estrella; fabrica de cartuchos e artificios de guerra, deposito8 de polvora,
de artigos bellieos e de mnterial sanitario, laboratorio pirotecnico de Por-
to Alegre, quimico farmaceutico, de microscopia qui mica. e bacteriologica,
commissões de quarteis no Rio Grande do Sul, de fortificaçõe~, da carta
geral da Republica. da carta itineraria de Santa Catarina, escolas milita-
res, confederação do tiro brasileiro, hospitaes militares. pombaes militares,
tiro nacional, coudelaria e fazenda nacional tle Saican, etc.

9 5. ~ A instrncção militar · é prestada de dif-

ferentes modos. A instrucção de tiro de guerra e evo-
luções militares, até a eseola de companhia, é obriga-
toria e ministrada aos alumnos maiores · de 16 'annos ·
que cursarem as escolas superiores e estabelecimentos
de instrucção secundaria mantidos pela União, Estados
ou municipios, inclusive o Distl'ido Federal, bem como
_ aos que cursarem estabelecimentos particulares que _ es- .
tiverem no gozo da equ~paração. ·
A instrucção tecnica militar, superior e especial,
de applicações varias, está confiada á Escola de Esta-
. do Maio!', á Escola de Artilharia e Engenharia, á Eséola
de Applicação (em Porto Alegre) e ao Collegio Militar.
 173

96. - A justiça militar, como criação á parte da

civil, é uma consequencia das instituições militares;
quer na paz quer na gnerra, o solrlado muitas vezes
commette faltas ou infracções ás leis marciaes, e de tal
gravidarle, que exr:eàem á alçaàa . disciplinar de que são
investirlos os· respectivos chefes, passando a constituir
verdadeiros crimes, cuja punição é fatal. Então, os tri-
bunaes militares.. realizam a sua missão repressora, des-
empenhando-a de modo que o soldado sendo subtrahi-
do ao arbitrio de 'ruem tem o podel~ do com mando, é
julgado sem que a disciplina perca cousa alguma da
sua infiexivelrigidez.
A justiça militar compõe-se de conselhos de guer-
ra locaes, constituidos por officiaes e um juiz togado, o
auditor de guerra. e do Supremo Tribunal Militar, oi'-
o gam consultivo do ministerio da guerra, e ao mesmo
tempo elevado tribunal judiciario, julgador em grau de
recurso das decisões proferidas pelos conselhos de guer-
ra. C(}mpõe-se de 15 ministros, dos quaes 12 são ge-
neraes do exercito e da marinha, e 3 bachareis em
direito.
As transgressões. de pequena monta são punidas
disciplinarmente nos proprios COll)OS, com admoestação,
repreensão e detenção; as praças de pret estão sujeitas
a repreensão, dobro de serviço, detenção, rebaixamento
O
de graduação, prisão. ou outros castigos mais rigorosos
como:carga Ode armas, carga de equipamento em ordem
de marcha, faxina; serviço dobrado com equipamento em
ordem de marcha, corrida em acelerado com ou sem
equipamento em ordem de marcha, privação de vicios
tolerados, diminuição de ração nas refeições 'diarias, su-
pressão de uma ou duas refeições, prisão em ceUula es-
pecial. O maximo da prisão é 30 dias. E nenhum
castigo, excepto o de repreensão e o de admoestação,
. I
 174

será infligido sem declaração eS~l'ipta da autoridade

que o impuser.
Os castigos corporaes dão lugar a incorrer nas
penas previstas pelos arts. 303, 304 e 305 do Codigo
Penal da RepubJica, quem delles for autor. (lei 1860
de 1908, art. 95; dec: 6847 de 1908, ar.t. 182).
Estas previdelltissimas e liberaes disposições eram indispenso.veis
numa reorganização tendo por base a obrigatoriedade do serviço militar.
E para absoluta garantia lIa applieação daquellas penas, o crime commet-
tido pela autorilIade militar, passou .o. ser considerado comllíum, e . por
isso a leirepressora é a commum, o codigo penar da Republi~a e não o
da ArIllada. Alem disso as justiças estaduaes são as competentes para
conhecerem lIeIles.

97. - Os deveres a que está adstricto todo o

militar, . derivam ou dos principios geraes que regem a
hierarquia, ou das ordens dadas pelo superior ao infe-
rior. O mais grave e rigido, verdadeiramente sacra-
mental, que por si só constitue toda a disciplina ' mili-
tar, é o da subordinação e da obediencia. Rectlsar
oberliencia a qualquer superior . é crime. Em relação
ao argumento de que as ordens tendéntes a fins delic-
tuosos, ou que se não relacionem com o serviço e pro-
fissão, pódem illidir a regra geral da obediencia, ha a . '
obtemperar, não só que- a responsabilidade do superior
cobre a do inferior, e por isso «a autoridade que a
expedir assume a responsabilidade della », como pre~ei­
túa o regulamento para instrucção e serviço interno ·
dos corpos (dec. n. 7459· de 15 de julho de 1909,
art. 14 § 2.°), mas tambem não se poder argumentar
com excepções. Logo, o p.rincipio basico é' que as .or- .
, dens devem ser cumpridas fielmente, sem hesitação nem
murmu1'1o.
Não é só isoladamente o inferior, que deve obe-
diencia e subordinação ao superior; o proprioexercito,
isto é, a classe armada inteira, deve obedienda e sub-
 175

o.rdinação. ao.s po.deres co.nstituido.s da Nação., ou melhor,

ao. governo..
Já dissemos,' em capitulo anterior, que a Constituição da Republi-
ca não aJ1(iou bem avisada, quando no art. 14 ao declarar que a força
armada é essencialmente obediente aos seus superiores hierarquicos, acres-
centou dentro dos limites da ld. E isto porque: primo, por llermittir
a elIa o exame <ll!- procedencia da ordem proferida, que pôde ser dos po-
deres governamentaes da Nação, tlue em caso algum ficarão em plano in-
ferior ao do exercito, absurda proposição, que ninguem mediocremente
sensato, jamais se atreveu a lançar; secundo, porque o governo não po-
dendo desempenhar a sua missão, senão dispondo a seu talante da força
publica, se se deixar a esta uma porta aberta por onde discutir ordens
teremos o exercito, por orgam dos seus generaes, dando o exemplo da va-
cinação no cUlllprimento delIas, e pois, hesitando e munnurando. Somos,
portanto, convicto!! adeptos da obe,liencia passiva.

98. - Se muito. severas são. as o.brigações inhe-

rentes ao. serviço. bellico., tambem go.zam de direito.s
aquelles . so.bre quem ellas recáem. E so.bresáem, entre
o.utro.s: o.S alimento.s, que lhe são. o.uto.rgado.s, parte em
co.mida, vestuario., assistencia medica e ho.spitalar, e parte
em dinheiro, so.b a fórma de so.ldo., etapa, gratificação.,
etc,; o. direito. . ao. mo.ntepio.; a refo.rma, etc., e o. de ser
tratado. co.m bo.ndade pelo. seu superio.r.

99. - Tambem em se o.fferecendo. applicações de

. direito. á vida militar, as relaçÕes juridicas so.ffrem im-
po.rtantes e numero.sas variações, que são. o.utras tantas
a, dero.garem às regras e o.S principio.s de direito. co.m-
muin; taes cbmo.as no.rmas relativas ao. testamento..
Achando.-se em ' campanha o. militar póde fazer o. seu
testamento. . perante duas testemunhas apenas, e ellas
po.dem ser o.U ho.mens, o.U mulheres. Em . co.nflicto. de
. batalha pódem fazê~lo. verbalmente, o.U po.r escripto.,
, ainda· que seja no. chão. co.m a espada, o.U no.s escudo.s,
o.U nas espadas co.m o sangue das feridas, o.U em . qual-
quer o.utra co.usa, co.ntanto. que seja pro.vado. po.r duas
testemul1has, ainda' que não. sejam chamadas, mas se
 176

achem acaso presentes ao fazer-se' o testamento (Orde-

nança de 1603, liv. 4. 0 tit. 83 e §§).
E' porém prohibido ao soldado emquanto estiver
sob as armas o contrahir casamento sem licença . da
autoridade competente: os voluntarios e os sorteados
emquanto servirem no exercito activo, não poderão casal'.

99 ~ - A guarda nacional é, pela lei fi: 1860 de'

1908, considerada reserva do exercito, ou 3.a. linha do
mesmo. EUa se compõe de activa e reserva. A sua orga-
nização é permanente, todavia o governo pó de suspendê-la
ou dissolvê-la em determinados lugares; comquallto re-
serva do exercito, a guarda nacional está subordinada
ao ' ministPrio dos negocios interioi·es . e justiça, cnjo
ministro é que faz as nomeações de officiaes, mediante
proposta do com mandante superior. Cada Estado, e o
Distrido Federal, terá um commandante superior, offi-
eial gerneal do exercito, podendo ' ser da ilCtiva, ou
reformado.
Nomeado ' o official, é obrigado, dentro de seis mé·
ses, a comparecer fardado e armado perante o comman-
dante do seu corpo, afim "de tomar posse e prestar com-
promisso, sem o que, a nomeação será considerada sem
effeito.
O recrutamento dos guardas nacionaes, ou solda-
dos, tem lugar por meio de alistamento feito por uma
commissão de qualificação, composto de officiaes dessa
milícia.
A guarda nacional só pode- ser mobilizada por
effeito de resolução do Congresso Federal. Então pas-
sará a aquartelar, ficando sujeito ao ministro da guerra
e ás leis e regulamentos marciaes. Quer na paz quer
nagnerra, os seus officia'es têm as mesmas honras e
 177

regalias que os do exercito e só .não v~ncem soldo não

estando mobilizados. '
A Guarda Nacional rege-se pela lei n. 602 de 19
de set. de 1850.

B - Marinha ou Armada
100. Recrutàmento. - 101. Organização das tropas. - 102. 'Dire-
cção. - 103. Deveres e direitos do militar naval.

100. - O recrutamento da officialidade ele ma-

rinha é feito exclusivamente na Escola Naval, onde só
têm ingresso como alumnos os jovens paisanos que llella
se matriculam após a satisfação das respectivas exigen-
cias regulamentares. Nella não são admittidas, de fórma
alguma,' praças de pl'et da armada, ao passo que nas
\ esc·olas militares do exercito, póde ser acceito o mais
modesto scldado. Neste particular, que na armada é
principio sacramental, a Escola Naval conserva as-o tra-
dições da stia origem nobre, seleccionando rigorosamente
. o seu pessoal academico. Sem o- curso desse instituto
militar não se póde ser official de marinha.
O recrutamento da marinhagem é feito por meio
elo voluntariado, e na falta deste, isto é, quando não
for sufficiente .para o preenchimento dos claros verifi-
cados nos quadros, - pelo alistamento e sorteio dos ma-
rinheiros da marinha mercante, da idade de 16 a 30 annos
(Oonst;, art.87 § 4.°, lei n. 4901 de 1903), com ex-
clusão dos pescadores, perante uma commissão composta
do capitão do porto e dous officiaes de marinha. Os
sorteados servirão 3 annos na activa e 2 na reserva .
. As escolas de aprendizes marinheiros, dissemir.adas
por quasi tQdos os Estados . da Republica, são o princi-
pal viv~il'o do pessoal de pret da armada nacional.
E' permittido o engajamento.
 178

201. - - A fixaçãõ das forças de mar, do mesmo

modo que o das _de terra, é _feito annualmente pelo
Congresso Federal (Const., art. 34 § 17).
Compoem-se as tropas da marinha: a) do corpo
de marinheiros nacionaes, deposito de fornecimento dos
contingentes para a guarnição dos navios de guerra;
b) do batalhão naval; corpo de desembarque, simuItanea-.
,mente de infantaria e de artilharia ; c) das escolas de
aprendizes-marinheiros, estabelecimentos de instrucção pri-
maria e profissional, onde os menores dest.inados ao corpo
de marinheiros nadonaes adquirem o competente pre-
paro inicial, depois aperfeiçoado a bordos dos navios e
escolas profissionaes. Tem duas reservas, das quaes o
pessoal da marinha mercante constitue a 2. a •

102. - O ministerio da marinha tem á sua tes-

ta o ministro da marinha, ~entro director de toda a
actividade naval. Seu immediato éo , chefe do estado-
maior da armada, oftid_~lgeneral da activa e delegado
de inteira confiança do governo (dec. n. 6,5 03 de- 11
de junho de 191 7), que exerce o commando em chefe
de todas as forças navaes em tercpo de paz, e portan- -
to com jUl'isdicção em todos os yasos de guerra prOn-
tos, exceptos aquelles empregados em serviços especiaes,
corpos e estabelecimentos seguin tes: escolas profissio- _
naes de officiaes, inferiores e praças, linhas de tiro, -ba-
talhão naval, corpo de marinheiros nacionaes e- fortale-
zas da l:larinha. O estado maior não é uma eHtidade
administrativa, tem a direcção de tudo quanto se refere '
ao emprego, mobilização e utilização immediata dos
meios de acção. -
O conselho do almirantado é o orgam consultivo
do ministerio da marinha, em todos os assumptos refe-
rentes não só a de guerra como a mercante, sejam de
 179

ordem administrativa, teeniea, tacHea, industrial, eeono-

mica, financeira, legislativa ou judiciaria (dec. n. 6496
de 5 de julho de 1907). E' composto de todos os offi-
ciaes generaes da activa da armada.
A secretaria de estado da . marinha é hoje chamada
directoria do expediente. E compõe-se a administração
da marinha; dentre outras repartições, das seguintes in-
spectorias: de marinha, de engenharia, de maquinas, de
saude, de portos ' e costas, de navegação, e de fazenda;
· ha lÍJai~ os depositos navaes, etc.
A hierarquia naval é a seguinte: almirante, vice-
almirante, contra-almirante, capitão de mal' e guerra,
capitão de fragata, . capitão de corveta, capitão-tenente,
i.o tenente, 2.0 tenente e guarda~marinha.
103. - Os principios que regem os direitos e as
obrigaçcres da força armada de terra, têm inteira appli-
cação á marinha, bem como as teorias juridicas exara-
das ,a respeito 'daquella instituição.

Ao ministerio da marinha cabem a administração e direcção da ma-

rinha' mercante, nella compreendidos o casco, o pessoal e a navegação, a
policia naval e administrativa, o regimen e a conservação da costa, rios,
portos e lagoas navegaveis (.lec. n. 6617 de 2.9 de Rg. de 1907, art. 103).
A' ins/.ectorias de portos e costas, a cujo cargo estão as capitanias do
porto, coril as suas delegacias e agencias, . compete a superintendencia da-
quelles serviços_' .
. . Jé. que os' tripolantes das embarcações ' mercantes, ficam' sujeitos aô
sorteio wilitar para o serviço da. armada, 'ipso facto ficam isentos de qual-
quer outro serviço militár' (cit. dec. art. 418).
 1'80

CAPITULO IV
A - Do Dominio Publico
104. Preambulo. - 10õ. Divisão e caracteristicos dos beus domi-
niaes. - 106. Classificação. - 107. Defficiencia do direito civil em ma-
teria de dominio publico. - 108. C,ompetencia do direito publico. - 109.
.A.cqui8ição; differentes modos. - 110. Mudança da destinação da cousa
publica. - 111. Cessação da dominilidade publica. - 112. Bens publi-
cos da União ou federaes. - 113. Bens publicos dos Estados ou esta-
duaes. - 114. Bens publicos dos Municípios ou municipaes.

] 04. - Cada uma das tres entidádes administra-

tivas União, Estados e Munic5pios, póde possuir bens.'
Taes bens constituem o dominio pf!.blico, fedel'alse pos-
suidos pela União, o ,dominio publico estadual, se pos-
suidos pelo Estado-membro, e o dominio publico muni-
cipal se possuidos pelo ' Municipio. A União, o Estado:-
membro e o Municipio são, pois, tres sujeitos distinctos,
de dominio publico. Estes bens estão subordinados a
um regimen juridico especial, assás differente do dos
ben's particulares.
165. - Os bens publicos tambein se denominam
clomim'aes, e dividem-se em duas categorias:
a) bens não susceptiveis de propriedade par~icular;
b) bens susceptiveis de se tornarem propriedade
particular.
Estas duas especies. de bens, attenta a Sua natu-
. reza, receberam a seguinte ' denominação: BENS DOMINIAES
INDlSPONIVEIS e BENS DOMINIAES . DlSPONIVEIS. Em vir-
tude, pois, desta distincção, o dominio publico geral
passa a constituir-se do seguinte modo:
1.0 Dominio publico do Estado. 1)
2.° Dominio privado do Estado.
_. 1) O t!lrmo Estado é, aqui, applicado na sua ~ccepção lata, ainonima .
de poder publico, e não na restricta, de Estado-membro, componente da
União Federal.
 181
I ,

Assim pOIS, _
qsbens não susceptíveis de se converterem em
propriedade privada, de qualquer cidadão, constituem
propriamente o dl)minio pu~lico do Estado; são, por-
tanto, inalienaveis. Os 'bens capazes de passarem á
propriedade privada do cidadão. constituem o domínio
privado do Estado; são, portanto,alienaveís;
Donde se conClue que os característicos e~senciaes
dos bens componentes do dominio publico do Estado, ou
tambemchamados de uso publico, em virtude de serem
destinados a tal uso,sãó: a indisponibilidade, a inalie-
nabilidade ea imprescriptibilidade.
'O contrario é o que se verifica em relação aos
bens c9mponentes do dominio privado do Estado, tam-
bem chamados de utilidade publica, em virtude de se-
rem aft'ectados á utilidade publica, os quaes são dispo-
niveis, alienaveis "ê prescriptiveis. -
, Dos ' bens, ou co usas, da primeira categoria, jamais
a administração publica poderá dispôr; e os particula-
res jamais pod~rão- adquiri-los por prescl'ipção, quer se
trate ,da plena propriedade delIes, ' quer de algum outro
direito ~·eal. Estes attributos do dominio publico se
fundam na circumstancia de serem os respectivos bens
destinados ao uso publico, por tanto tempo quanto dura
o motivo · pelo qual são destinados. São cousas fÓl'a do
commercio, e como tal, não podendo usucapil', é que se
dizem imprescripti veis.
- Succede , inversamente com os bens do domínio
pÍ'ivado do Estado, _que " são livremente alienaveis e dei-
xam de . estar fóra do commercio desdé , o dia em que
se tornam alienaveis, e por isso são prescriptiveis.

J06. - Não é facil estabelecer um criterio que

, permjtta classificar 'um bem no dominio publico ou no
13
 182

dominio privado do Estado, o que tem d~do lugar a

muita controversia. Entendem alguns jurisconsu~tos que
não fazem parte do dominio publico do Estado, alem
daquellas COU8as que lhe são attribuidas por um texto
formal, senão as porções, territoriaes destinadas ao uso
de todos, e não susceptiTeis de propriedade privada.
Segundo este sistema os edificios destinado,s' a installa-
ção de um serviço publico o são sómente em virtude
de lei, e não constituem dependencias do. dominiopu- '
blico os moveis pertencentes ao Estado,' taes como os
livros das bibliotecas, os quadros dos museus, e assim
por diante.
O outro sistema manifesta orientação opposta:. tudo
quanto está a:ffecto ao servIço publico, sejam bens mo-
veis ou sejam immoveis,é dodominio pub1ico;' e deste ·
modo lhe pertencem os liTros das bibliotecas, ascolle-
cções artísticas dos museus, tanto quan.to / as estradas
publicas. os rios publicos, as ruas, etc. Optamos por
este ultimo. Pareee-nos que os monumentos das 'pra- '
ças pUblicas, do mesmo modo que os quadros, as. esta-
tuas e as preciosidades ai,tisticas dos museus -egalle-
rias d'arte, e os livros raros ou não das' livrarias .pu- ·
blicas, devem ser co usas fóra do commercio ' e inalie-
naveis; porque precisamente pelo fim a que se desti-
nam, não devem ser apanagio de uma só geração, mas .
de muitas, e por isso só ,a ,cargo do Estado é que pó- .
dero conservar esse' caracter.

107. - A distincção - . bens do dominio publico

e bens do dominio privado do Estado. não sé acha nos .
codigos civis, e muito menos nos projectos do ' codigo
brasileiro. O projectoClovis, depois revisto pela com-
missãl) de jurisconsultos, apenas enuncia: os bens· pu-
, blicos pódem ser de 'uso especial. de uso commum ou ' do-,
 lS3

mmzaes (art . .68). Neste particular adoptou o conteu-

do do art. 114 do projecto Coelho Rodrigues. A de-
finição de bens de uso especial é de tal fórma obscura,
tanto no p1'ojecto Coelho Rodrigues como no Clovis, que
póde dar lugar a uma absurda interpretação, Ambos
estes jurisconsultos dizem: «são de uso especial os edi-
ficios publicos e os terrenos applicados a repartição ou
estabelecimentos de serviço da União ou de algum dos
Estados ou MunicipIos, e pertencentes á pessoa a cujo
cargo .estiver o respectivo serviço». A redacção, repe-
timos, não póde ser mais ~eficiente. Salvo melhol' jui-
zo, quer-nos parecel'que depois do substantivo pessoa,
-devia achar-se a palavra administrativa, sujeito de do-
minio publico, pois não é licito att.l'ibuir a tão eminentes
autores a ideia de dizer que os edifícios publicos, etc ...
pertencem ao chefe da repartição que funccionar nelles.
Desta fórIl)a um' chefe de serviço publico seria o pro-
priet.ario do edificio, e portanto do terreno em que elle
se acha construido!

108. - A materia de .dominio publico é regida

por principios de dir.eito publico administrativo: as re-
lações juridicas que decorrem da propriedade assim
. considerada, isto é, as relações juridicas que regem os
bens dominiaes, são reguladas por normas de direito
publico.
E.s tes bens se dizem publicos no sentido de que
todos os cidadãos pódem directamente utilizar-se delles,
sem que a propriedade lhes pertença. O gozo dos ci-
cidadãos sobre os bens publicos não lhes pertence uh
singuli, mas uti um'versi: não é directo mas indirecto:
(Cfr. Presutti, 1st. di <lú'. amministmtivo § 1.97; Meu-
cci, 1st. di di'r. ammúústm,tivo p: 320 e segg.),
. Este .gozo sobre os bens dominiaes soffre, porem,
13*
 184

limitações impostas pela autoridade administrativa, por

meio de uma protecçao juridica praticada no exercicio
de direitos e poderes politicos. A regulação de seme-
lhante uso e gozo consiste em o poder publico impe-
dir que os particulares damnifiquem os ditos bens, ou
restrinjam o uso delles por parte de outrem, exol'bitan~
doo direito que lhes cabe. '
Sobre os bens domirijaes nãg póde l'ecaÍl; o onüs
da hipotéca, visto . que, por ' um lado, como cou~às ,r egi-
das .por nórmas de 4ireito pul}lico, nenhum direito sUb.;
jectivo privado as ' póde . gravar. Por outro lado, sendo
a hipotéca um começo de alienação, pois que a hipo-
téca é um direito que permitte o credor vender a cousa
.hipotecada, ella não póde recair sobre bens inalienaveis.
Tam bem não pódem ser penhorados por .divida
. (avisos de 22 de fev. de ] 833, e de 24 de novo de
. ] 885, conforme resolução do Conselho de Estado).

109. - A acquisiçãO dos bens publieús póde' dar-

se tanto por titulo oneroso, como por titulo gratuito.
No primeiro caSOi incluem-se: a compra, a permuta
. com outros, a dação em pagament.o, etc.; no " seguhdo :'
a doação, o legado, a ' usucapião, o evento, etc. '
A doação e o legado não pódem ser acceitos sem
consentimento da autoridade administrativa (V. Cabral,
Di?'. Adm. p. n. capo 1 § 8°). .
A acquisição 1101' compra está sujeita ás regras do
direito eomlIlum; uma ,v.ez, porem, realizada, a. proprie-
dade particular se converte em publica, e portanto passa
a .ficar sujeita ás disposições do direito publico.
A prescripção acquisitiva opera-se sempre que sobre
uma cousa apta a ser dominial, a administração publica
achar-se na respectiva. posse, usando-a e considerando-a,
como sua. Sem estes requisitos: detenção e animús szoi
hiabendi, o bem não se póde considerar como tendo sido
adquirido pelos 'sujeitos de dominio publico mediante a
usucapião.

11 O. - A autoridade administràtiva póde mudar

a destinação da cousa uominial; e conservando-lhe a
natureza,. aliená-la a outros sujeitos publicos (tal ~ o
caso da transferencia de certos bens feGeraes aos Esta-
dos); . e tambem é competente, não com os effeitos do
direito civit, mas com os do administrativ.o, para estabele-
cer'sobre ella direitos de particulares, atravez da figura
jurídica de autorizações, concessões, arrendamentos, etc.

111.-. A cessação da dominialidade verifica-se:

1.o . Pela (tlienação. Depois de se ter dito que os
bens dominiaes são alienaveis, parecera uma contradic-
ção o dizer que o dominio publico sóbre a cousa póde
cessar por' meio da alienação. E', porem, uma situação
relativa, em que se acha a materia. As dependencias
do dominio publico em verdade são'· inalienaveis e im-
prescriptiveis, mas por motivo da destinação dellas -
a utilidade publica; e emquanto dura o fim a que estão
affectos, ellas estão fóra do commercio. Entretanto, desde
qU,e desapparece semelhante fim, já não ha motivo para
o estado de ineommel'ciabilidade, e por conseguinte pas-
sam a ser alienaveis "e prescriptiveis.
A União, bem como os ~stados e os municipios
têm, o direito de dispôr dos seus bens. Na falta de lei
expressa, proibe-sea alienação dos destinados ao uso
publico, emquanto ,dura a respectiva destinação; quanto
aos d.emais, os nãodominiaes, o direito á disposição
delles, lhes é reconhecido.
No direito pubu"co norte-americano, subsidiario' do
nosso' em vÍltude de lei expressa, ha sido decidido pelos
 186

tribuJiaes que «é cousa publica toda , aquélla que foi'

consagrada ' a um uso publico, 011 que foi afIectada ' a
um serviço 'publico», e, como tal não pôde ser alienada
pelas corporações municipaes senão em virtude de au-
torização expressa, legislativa ;na falta de semelhante
autorização não póde ser alienada (Veja-se Goodnow,
traducção francêsa, appendice Qnels biens 1nunicipaux
sont alienables).
Ha cóusas que, com tudo, são completamente inalie-
naveis, porque jámais cessará o uso publico sobreellas,
taes como os rios navegaveis, salvo se, secando des-
apparecerem. As ruas e as praças publicas tambem ja- ,
mais. deixarão de ser passiveis do exercicio do uso pu- "
-blico ; são, pois, inalienaveis. Entretanto; 'em se tra-
tando de uma estrada de rodagem, se acontecer que a
administtação abra uma outra que encurte ' sensivel-
mente a distancia entre dous pontos, e offereça maior
commodidade, e a velha, completamente abandonada,
fique totalmente intransitavel, o uso publico terá ces-
, sado; neste caso póde ser alienada ou mesmo incidir
na prescripção immemorial. A ter de ser alienada, a
venda é sempre em hasta publica. Fóra do caso figu-
rado, nunca prescreve, ' ainda que o povo não passe por '
ella cem annos, observi judi,ciosamente Macedo Soares
(Med'l'ção de Terras, 285 a) : porque é de , uso commum.
2.° Púr suppressão do destino. -"- _Em virtude de
acto ou de' facto da autoridade competente, é que cessa
a dominialidade publicá, quando a admini~tl'ação l'esol~e
supprimi-Ia. Se a qualidade domÍnial foi confei'ida por
acto legislativo, só este é competente para profedr a
cessação della,
3,0 Pelo não exercicio do uso publico. - A falta
de uso publico sobre a cousa, revestida de circumstan-
 187

cias taes que deixem vêr o proposito do poder publico'

em abandonar o respectivo exercicio sobre a cousa, sobre-o
tudo se .o uso cessou por ·tempo immemorial, faz cessar
a dominialidade.
4.° Pela mudança de naüweza da cousa. - Quando'
a cousa. muda de natureza, se não puder seraproveüada,
cessa a dominialidade publica. Um. rio que formou novo
leito, e se ·o alveo por eJIe abandonado não tiver serventia
, alguma nem para um canal nem para uma estrada,é
exemplo tipico.
5.° Por destruição. - Destruida a cousa publica,
~ desapparece a destinação publica. A . ilha que um ter..
-remoto tragou; o edificio destruido pelo' incendio, etc.

112. - Dividir, coino muitos autores, o dominio

publico em terrestre, maritimo e fluvial, .é um expe-
diente arbitrario, que offerece inumeras difficuldades na
pratica, e pouco resiste á critica. E como não -temos
base legislativa que endosse essa divisão, preferimos
manter a ' já referIda . - em dominio publico do Estado
e dominio privado do Estado. .
Isto posto:.
A. Os bens componentes do dominio publico da
. União, e, portanto, inalienaveis, são:
.. 1.° ' As . es"tradas féderaes;
2.°' O mar territorial e os respectivos portos e
ctmaes, excluidos · os artificiaes e as . docas a cargo de
empr~zas particulares;
_3.° ' · ·Os rios, os lagos e as lagôas que servirem
. de limites da Republica com as nações vizinhas.
4.° O úquipelago da Trindade e o penedo de S.
Paulo.
 1'88

B. Os bens componentes do dOilllnio privado da

União, e pois podendo ,ser alienados:
1.0 No planalto central da Republica uma zona
de 14.400 km. 2 para . nella ser estabelecida a Capital
Federal do pais;
2.° As terras publicas applicadas a serviços fe-
deraes, emquanto por ' lei não passarem aQs Estados;
3.° Os proprios nacionaes, emquanto por lei não
forem julgados desnecess'a l'ios ao serviço dll tJ:nião;
4.° Os terrenosdevolutos sitos no Districto Fe-
deral;
5.° Os bens que eram do dominio da Corôa;
6.° Os bens vagos no Districto Federal;
7.° Os bens do ev'ento no Districto Federal;
8.° Os bens perdid08 pelos criminos,os condem-
nados pela justiça federal e pela local no Districto Fe·
deral.
113. - Peitencem aos Estados:,
A. Bens do donlinio publico; destinados ao uso
publico:
1.0 Os rios pnbJicos navegaveis, 'dentro dos litni,.
tes territoriaes dos Estados, bem como os lagos e as
lagõas navegaveis.
Quanto ás terras de ma;inbas, divergem as opiniões. Ha quem
sustente pertencerem a União (Carlos de Carvalho, Epitacio Pessoa. e óu.
tros juristas); e ha quem entenda pertencerem aos Estados (Dr. ;Ferrer
e outros), âmbaR as correntes ,de opinião tem um fundo de verdadeiro e
um fuono de falsirlade, devido ao ponto de vista em que se collocam os '
seus illustres defeusores, E' claro, enteudemos nõs, que sendo ,os terrenos
de marinhas um accessorio das aguas, em se tratando das agu8.s 'doma.r .
territorial, porque implicam com os limites do país, são do domínio fede- '
ral as respectivas marinhas; mas em se tratando de rios estaduae~ellas
não são nem federaes nem municipaes: não pudem deixar, como a.c::esllo-
rio, de seguir o principal; são eS~ilduaes. Se. porem, o rio for munici-
pal, elIas Rerão municipaes. '
 189

2.° ,As estradas~ o_u caminhos publicos" "dentro" do •

territol'io dos Estados, que forem de natureza estadnal.
B. Bens que são do dominio' privado dos Esta-
dos:
1.° As ilhas' adjascentes ao litoral oceanico quando
não "estiverem no dominio particular por qualquer titulo.
" '2.° As terras devolutas, com excepção das per-
tencentes á União, compreendendo mattas','" aguas,minas
e quaesquer accessorios;
3.° As ilhàs que se "formarem nos rios publicos
navegaveis;
4.° Os proprios estaduaes;
5.° Os bens que constituirem o dominio financeiro,
industrial e militar dos Estados;" '
6.° Os bens de evento e os bens vagos; ,
7.° , Os objectos perdidos pelos criminosos condem-
nados pelas jl1stiças estaduª-es.

114. -,' Bens pertehcenteR aos Municipios:

A. No bistl'ie~9 Federal.
1.0 'As doações feitas para esse fim no' domi~io
colonial;
2.° . O uso e frueto dos terrenos rle marinhas, in-
'Clusi"e os do' Mangue da Cidade-nova; rMpeitadas
asconcessóes .gl'at~litas ;
3.° O uso e frueto limitados aos fóros dQs ter-
renos accrescidos aos de marinhas;
4.° Os propl'ios munidpaes e ós~logradoul'os pu-
Qlicós.
B. lios Estados:
1.0 Os logradouros publicos, ou lugares de uso
publico municipal com os nomes de baldios, maninhos,
 190

" para pastagens, lenha, estrumes,' e ' outras utilidades.'

Estes bens sãoinalienaveis. (T. de Freitas, Consol~'da-'
ção das Leis Civis, art. '52; Carlos de Carvalho, Dir.
. Civ. Brasileiro, art. 198.0rd. Liv:. l.~ tiL 66 § 1.0;
Liv. 4.°, tit. 43 §§ 9 a15; lei n. 586 de 1850).
2. ° As ruas, as praias dos rios, os caminhos, fon-
tes, pontes, jardins publicos" praças publicas; (Tambem
são inalienaveis, porque constituem logradourós publicos):
3.° OR proprios municipaes;
4.° As mattas~ aguas e accessões aos terrenos de
sua propriedade;
5.° Os rios municipàes;
6.° O uso e fructo limitado aos' fóros dos terre- '
nos dos extinctos aldeiamentos de indios, que não forem
remidos nos termos da lei de 20 de outubro de 1875.

B - LimItações á p,ropriedade 'individual

DA EXPROJlRIAÇÃO POR UTILIDADE PUBLICA

115. - Conceito e fundamento. - 116.' Casos de expropriação. ~ :

117. Sujeito activo. - 118. Bens sobre que recae 'a expropriação. ~ 119.
CODsequenciàs juridicas. "

115. - A expropriação, qJlel' por 'litilidadepu- ,

blica, quer por necessidade publica, é um aeto unila-
teral pelo qual o Estado obriga o proprietario parti_O
cular a ceder a sua , propriedade em proveito de al-
gum empreendimento publico, mediante 1Hlla justa in- ,
demnização. '
Em taes casos o direito de propriedade póde ser
ou totalmente subtrai do ao sEm ' titular; ou restringido.
Pretendiam as antigas teorias que o direito de ex-
propriação derivava de um poder especial e directo,
que o Estado gozari a sobre todas as cousas pertencen-
 191

tes á propriedade privada, consubstanciado na famosa

figura do domínio eminente. Outro, porem, é o funda-
mento do direito de expropriação reconhecido moderna-
mente. O Estado no, desempenho da sua missão de as-
segurar o mantenimento <lo conjuncto dos direitos da
collectividade, vê-se oLri!.!.ado a iinpôr limitações não
só a liberdade do individno, como tambem a sua pro-
priedade. isto é, ao proprio direito privado do subdito.
Portanto esse direito do Estado, é um verdadeiro di-
reito publico e uma mallifestação do direito da sobera-
nia geral.
No cOllceito era exposto, encerra-se pois a neces-
sidade sodal de subtrair ao dominio, privado a proprie-
dade paiticular; mas tal subtr3:cção é temperada por
~ma indemllização, a qual equivale ao reconhecimento
expresso do devido respeito áquella propriedade, sem o
que a expropriação seria simplesmente um esbulho. uma
confiscação.
Dessa teoria decorrem os seguintes principios:
1.0 Nenhuma expropriação terá lugar sem uma lei
que a determine;
2.° 'Nenhuma expropriação poderá ter lugar sem
que haja sido. previamente julgada a necessidade, ou a
utilidade do , interesse publico.
3.° Nenhuma ' expropriação terá lugar sem que o
expropriado i'eceba uma justa illdemnização;
4.° vontade contraria do titular' do direito a ex-
propriar, não é obstaculo a esse acto.

116. - São casos mais communs da expropria-

ção por necess,idade, ou por utilidade publica: Defesa
do país; segurança publica; soct:orro publico em tem-
po de qualquar calamidade publica, . como peste, fome,
j nundação, etc.; salubri nade publica; construcção de edi-
 192

ficios e estabelecimentos publico~ de qualq:uer natureza;

fundação de colonias, povoaçõe~, hospitaes e casas de
instl'ucção; abertura, alargamento, prolongamento oú ni-
velamento de estradas, rutls, praças e canaes; constru-
cção de pontes; poços, fontes, tanques, trapiches, aque-
ductos, portos, diqués,docas, caes, chafarizes, pasta-
gens, e de quaesquer est.abelecimentos destinados á'com-
modidade ou servidão publicas. ..
A estes casos, que foram consolidados pelo decre-
to federal n. 4.956 de 9 de fevereiro de 1203 (cujas
fontes foram a lei de 9 de setembro de 1896 e o de-
creto n. 353 de 12 de julho de 1845), accrescentem-
se os seguintes" que vem no Cod. do Proc. Civ.'e Comm.
do Rio" Grande do Sul, (ar~. 843): serviço de abaste-
cimento d'agua e canalização de exg"otos; construcção
de jardins; passeios publicose mais obras destinadas
á decoração, salubridade e serviço pul,>lico, e ainda á
perpetuação da memoria de factos ou conservação de
edificio~ histol'icos; construcção de cemiterios publicos,
mercados, matadouros e mais obras municipaes, e cons-
trucção de estradas de férro.
A despeito do que· enumerámos, ainda assim e In-
sufficiente: a utilidade publica que justifica aexpro-
priação, sentencÍa o sabio professor Hauriou, não póde
ser definida. E, áquella individuação de casos, pode-.
mos aCCl'escentar: o terreno para o estabelecimento de.
marcos da triangulação cadastral (lei fl'ancésa de 13
de abril de 1900); para a replantação de mattas em
montanhas (lei francêsa de 4 de abril de 1882); para·
a servidão de apoio dos fios telefonicos (S. Romano, § 580,
let. d); e quaésquer fios para a conducção de corrente
electrica. O apoio, sobre a parede da casa, para a trans-
missão de corrente electrica atravez dos competentes
utensilhos, dá lugar a uma indemnização, que o profes-
 193

sor Brugi (Dir. civ. ltal. § 36) julga devida a coactiva

instituição de uma servidão legal, como meio mais sim-
pIes e expedito que o da expropriação por utilidade
publica. '
Podem os Estados membros expropriar por necessi-
dade publica' de defesa delles?O Cod. do Pr: Civ. e
comm. do Rio Grande do Sul, . inspii'ado na lei de 9 de
,set. .de 182'6, estabelece no seu art. 843 let. a '«os casos
de defesa do Estado». Qllaes serão elles? ·Parece-nos
que não p6dem ser senão os ~e commoção intestina;
porque nos de defesa contra aggressão ou invasão es-
trangeira, compete á União o uso desse direito.
, Os casos mais communs de expropriação p()r utili-
, dadepublica, têm como origem: a ('onstrucção de ca-
minhos de ferro; o saneamento urbano, que exige a
de
abertura , novas ruas, a de avenidas, a l'ectificação
do traçado da'sjá existentes, o prolongamento dellas, a
. drenagem do solo, etc; a constl'ucçãO de docas, caes,
obras de exgoto e de abastecimento de àgua .
-
.

11 7. - O direito de reconer á expropriação per-

tence exclusivamente ao poder publico, e é peculiar a
qualquer das tres unidades administi'ativas, União, Esta-
rtos~membros e Municipios, que são portanto sujeitos
activosdo direito de expropriação. Estes tres sujeitos
pódem; corntudo. permittir que qualquer empreza ou in-
dividuo a quem tenha sido concedida a execução de al-
guma obra reconhecida de utilidade publica, exerça o
direito de expropriação. '
Assim pois, os particulares, na qualidade de con-
. cessionarios ou de emprezarios de obras de utilidade
publica, são sujeitos activos do direito de expl'opl'iação.
Esta excepção, porém, em nada altera a natureza do
direito, que, como já dissemos, é um direito publico, por
 194

ser do Estado. Na hipótese figurada, o particular actúa

como representante da causa publica, á qual substitue
em direitos e obrigações, mas não como mandatario.
Funcciona o emprezario num caracter súi generis, que
não é nem no de mandatario nem no de cessionario do
Estado; e tão anormal é a especie, que tém chamado a
attençãode todos os Jurisconsultos, levando-os a pre-
sença de uma verdadeira , excepção, e que é: um caso
de direito do pOde1"pübhco, cujo exercicio é concedido a
wn paJ"ticular.
Foi, pois, injuridica a decisão proferida pelo Su-
premo Tribunal Federal, no pleito entre J. V. Lobato
de Vasconcellos vs. a «Rio de .Taneiro TramwayLight
and Power , Co. Lind.» em que, contra o voto de quatro
ministros, decidiu o Tribunal não reconhecia áquella
em preza o direito de expropriar uma ' certa facha de
terra, porque não constava que a referida expropriação
fosse reclamada para a execução de obras da ' compe-
tencia da União ou do Districto Federal, executa4~s
administrativame,nte ou por contracto. '
A União póde expropriar a propriedade dos Esta..! '
dos e dos Municipios (C'. de Carvalho, Nov. Consolido
art. 842). O Estado a do Municipio; mas o Muni·'
cipio não póde expropriar propriedade alguma, quando
sobre a cousa já recair expropriação anteriormente de-
cretada por utilidade publica ~eqeral (Oarlos de Carvalho,
cito § un).

118. - E' passível , de expropnaçao toda ' a

sorte de bens, direitos, patentes' de invenção e qualquer
industria privilegiada. em efIectivo exercicio. Alei ita:-
liana de 19 de setembro de 1892 permitte a expro-
priaçãode direitos autoraes. De modo que o direito
de, expropriar tambem , póde affectar direitos pessoaes;
 -19\j

mas, exceptuados esses casos particulares, constantes

expressamente em pequeno numero de legislações, e
as de força maior; como por motivo de guerra, ou de
cal;m1idade publica, em que é permittida a expropria-
ção de moveis, as cousas sobre as quaes ella recáe,
reconhece-as o direito positivo de todos os · povos cul~
tos, são · ordinariamente as . da propriedade immovel
por natureza. E uma vez que esse 'direito recáe em
geral sobre os· immoveis, este exerce-se amplam~nte·
sobre elles, quer, se. trate de terrenos abertos ou ta-
pados, edificados ou não, pertençam a quem pertence~
rem, sem nenhuma distincção de pes.soas, ainda mes-
mo que sejam menores, interdictos, ausentes, mulhe-
.l'es ca~adas sob ;) regímen dotal e estrangeiros. Tam-
bem .0 sub-solo . de um immovel póde ser expropriado.
independentemente .da superficié, o que é ·materia im-
portantepal'a as companhias de estradas de ferro, de-
vido aos tunneis, observa Hauriou .
.-A expropriação 'deve limitar-se ao solo que tem de
ser materialmenteoccupado pelo emprehendimento que
deu lugar a 'essa operação. Se o fim dell'a· foi o da
abertura de uma rua, deve limitar-se á apropriação do
solo que tem de · ser · materialmente occupado pela rlia
. (jurisprudencia da Côrte de Appellação do Rio de .Ja-
neirQ, O Dú'eito, vs. 98 p. 571; 100 p. 583 e p. 604).
Mas havendo . bens situa(los em uma determinada
.. zona, cuja occupação contribue para o fim prin cipal da
alludidaobra. a expropriação alem de compreender os
bensindisi)en~aveis á obra puhlica,póde tambem abran-
ger os outros. ·
119 - Muitas são a~ consequencias juridicas pro-
d~zidas p~los effeitos da expropl'lação; e merecem men-
ção:
 196
: .'
"
l.a julgada a expropriação, o · expropriado deixa de
ser proprietario; torna-se credor do expl;opriante; e o
se~ direito cl'editorioé garantido pelo ' de retenção da
cousa expl'opl'iada, até o pagamento da indemnização;
2. a o expropriante tem o' direito de ser mettido
na posse da cousa expropriada, visto que o acto admi-
nistrativo, que julgou ' a éxpropriação, . tem JOJ'ça exe-
cutoria;
Todavia é necessario o lJàgamento da illdemllização devida ao . ex- ,
propriado, não bastando (j deposito (o DiI'eito, v. 101 p. 432).
' 3. a contra a vontade do expropriado, o expi'o-
priante não pód~ vender a terceiro as sobras ' dós im-
moveis expropriados;
Entretanto, se o's terrenos ou predios que tiverem . de ser expropria-
dos, sómente em parte, ficarem reduzidos a menos da metade da sua. ex-
tensão, .ou privados das necessarias serventias ,par.a uso e gozo dos Dão ,
cümpreendidos na exprüpriaçãb, .ou ficarem muito desmerecidos dq Seu va-
lor pela privaçãü de .obras 6 bemfeitorias importantes, serãü expropriados
e indemnizados no ~eu todo, se assim o requérerem o~ · seus proprietarios
(dec. 4956, art. 12). Em caso contrario, a expropriação de terrenos ex-
propriadüs conjunctameute, e que cOllstitu'em excesso, é illegal (cit. 4urispr.)

4. a a expropriação sómente póde resultar dospla~

nos e das' plantas apPJ'ov~das por decrêtos (dec.4'5 46, ·
art. 8.°); , ' .. ,
5. a cessa toda a reclamação oucontestaçào pel:ante
a autoridade judicial'ia, ou administrativa, contra a
expropriação resultante da 'approvação por decreto, dos
planos e das plantas apresentadas como base da 'opera-
ção (cit. dec. art. 10); , ' ., ' .
6. a a expropriação, como materia de direito publico,
e acto de soberania supei'ior á vontade do particular, .
põe termo a todos os direitos reaes e pessoaes que ter-
ceiros exerçam sobre o immovel (jurispr. da Côrte de
Apellação, O Direito, v_ 99 p. 432; v. 102 pp. 102
e 450; v. 104 p. 536; Rev. de Dz'r. v. 1 p. 662; 'v.
6 p. 692);
 197

7.& consequentemente, extingue o arrendamento e

com elle a hipotéca .feita para garantia desse contracto,
e o locador libera-se de qualquer ohrigação, criada pelo
contracto ou pena convencional pecuniaria, visto que a
expropriação por necessidade e 1)01" utilidade publica se
considera caso de força maiol; (citada jurisprudencia).

CAPITULO V
nO Transporte ' em geral
§ 1.0 Serviço Postal
120. - Em que 'consiste. - 121. Sua natureza juridica. - 122.
Dir~itos da administração postal. - 123. Obrigações. - 124. O serviço
postal brasileiro.
120. - O transporte postal, é um serviço publi-
co monopolizado pelo Estado, que, explorando-o, visa
menos o lucro por ventq.ra a auferir que interesses
de ordem social. Elle tem por fim não só o transporte
da correspondencia em geral, isto é, cartas, cartas-bilhetes
e bilhetes postaes, como tambem o de estampas, manuscri-
ptos, 'impressos e jornaes, mas ainda de amostras de
mercadorias e de pequenos pacotes de encommendás.
A correspondencia, em geral, denomina:'se: official,
quando emanada das repartições publicas federaes e das
respectivas autoridades, e relativa a assumptos de ser-
viço publico j postal, quando originaria das repartições
e autoridades .do qorreio e concernente ao ' serviço pos-
tal j particular, quando trocada entre particulares; na-
cional, quando procedente de qualquer localidade da
Republica; internacional, quando originaria de qualquer
país que faça parte da 'União Postal Internacional j es-
trangeira. quando pr?veniente de países que não façam
18
 198

parte da Un~ão Postal Intei'nacional; ordinaria, a per-

mutada por via do Correio sem nenhuma formalidade
especial; registrada, quando recebida e entregue pelo
correio mediante recibo; de valor . decla.rado, a carta re-
gistrada contendo valores; franqueada, quando postada
apresentando, aderidos ou estampados, sellos validos na
importancia integral das taxas estabelecidas, etc, etc.
(Vide Regulamento dos Correios da Republica, dec. 7653
de 11 de novo de 1909, art. 31).
121. - Reina accentuada divel'gencia ' entre os
juristas acerca da natureza juridica das relações a que
. dá lugar o transporte da correspondencia postal, en-
ten(lendo alguns que ellas não representam um verda-
deiro contracto, tal como poderia ser' figurado no direi-o
to commum; mas uma serie de obrigações ex lege. ,Ou-
tros • sustentam que ent.re o remettente da correspon-
dencia e- a administração postal se ·fórma um contracto
na rigorosa accepção do termo, visto que o preço do
selloo que traduz é a remuneraçãó pelo serviço pres:-
tado e não uma taxa fiscal
o jurisconsulto Berthélemy, defensor da segunda doutrina, .observa
que as tarifas postatlS póderu ser estabelecidas e alteradas por . decreto _
governamental ao passo que se significassem impostos, só por lei ordina-
ria é que podiam ser criadas e alteradas; tanto são preços de locação de ,
serviços, que para os pedir só se tem em vista aimportancia do serviço
prestado e o esforço despendido na prestação delle, ao pass.o que se se
tratasse de impostos s6 se teriam em vista as finanças publicas (Dr. Adm.
p. 603). Laband (DI". Public de l'Empire Allemand, § 73) sustenta. .a
mesma teoria, embora com outros fundamentos. .
A doutrina. contl'aria reconhece, realmente, na; feição ' jurídica do
serviço postal muitos principios cOll1muns ao contracto do transporte e ao
de loca.ção de serviços, mas tem . presente que ao tratar-se de um simples
contracto seria necessario levar em conta a ' capacidade das partes contra-
ctantes, e nas relações juridicas observadas entre o expeditor da eorrés-
pondencia e a administração postal não se attende á capacidade daquelle,
nem a sua condição individual, apenas exigindo-se-lhe o cumprimento dos
requisitos exarados DO regulamento postal; demais disso, a vontade da ad-
ministração não é livre, neste particular: ~lla está condicionada a normas
jnridicas obrigatoriaB, que as não pôde derogar, e que a forçam .a expe-
dir a consa apresentada de accordo com as pr~8.:ripçõeB legaeB.
 199

' ~e por um lado, como no caso do extravio da cor-

l'€s)londencia ordinaria, não dá lugar a nenhuma recla-
mação da parte do particular, ao passo que, por sua
vez a carta não franqueada, dá direito á administra-
Ção a não dar destino a ella, sem que seja pago o res-
pectivo porte, - '- o que tira o caracter de reciprocida-
de de direitos e obrigáções entre as partes contractan-
tes, e seria o bastante para a figura juridica não ser
um contracto perfeito e acabado; por outro lado, se o
serviço postal estivesse a cargo de particulares a cou-
sa seria outra, diversa. Dar-se-iam ' relações , juridicas
identicas as que decorrem entre os particulares e as
empresas de eS,tl'ada de ferro ou de navegação: a fi-
gura juridica, em taes casos, seria a do verdadeiro
contracto.

122. - O Correio, ou administração postal, goza

de muitos direitos no desempenho da sua missão; taes
como: a) em relação ao conteúdo do objecto' a expedir:
a expedição não , terá lugar quando o objeGto possa ser
da.Ulnoso ao pessoal ou á demais correspondencia, e nes-
se caso estão os corrosivos, os inflammaveis e os ex-
plosivos; nem animaes vivos, excepto abelhas; tambem
não será expedida acorresppndencia com dizeres inju-
riosos, indecentes, o'u contrarios a ordem publica; art.
, 5.°); b) em relação á exterioridade do objecto: a expe-
dição 'deve obedecer a prescripções acerca do seu ta-
manho, peso, acondicionamento e rotulagem; c) em re-
lação ao tempo e ao lugar: a correspondenc:ia deve ser
apresentada ao tempo e á hora designada pelo Correio,
e posta em lugar tambem indicado pela administração
postál; ã} em relação ao pagamento: o objecto a expe-
dir deve achar-se devidamente franqueado, o que se ve-
rifica mediante a applicação exterior , do competente sel-
13"
 200

10, de valor equivalente ao' exigido. Ha, porem, 'certa.

correspondencia que, por sua natureza, goza de fran-
quia 11ostal, . gratuita; tal é a correspondencia official.
Em regra o porte da corl'espondencia particular é pago
pelo l'emettente e não se dá curso á correspondencia
não franqueada; todavia, como excepção, o porte p6de
ser pago pelo destinatario, mas 'em dobro ..

123. - Ao lado ' dos direitos acima. especificados,

o Correio, por outro lado,estâ sujeito a ohrigações pa-
ra com o particular, taes como: 1.a a de dar destino
a toda a correspondencia que lhe for apresentada . ~
achar-se legalmente franqueada. Esta . obrigação, toda-
via, gera uma responsabilidade limitada, visto que a
administração postal em nenhuma responsabilidade in-
cone quanto ao extravio ela correspondencia ordinaria,
quanto á demora do transporte e quanto á entrega da
correspondencia em geral. O registro da correspondencia
impõe sempre ao Correio uma responsahilidade, que
p6de ser parcial ou mesmo total. E' parcial quando se
trata da perda ou extravio de registrado simples, sem
valor declarado, - o que se resolve na punição do
. funccionario que deu lugar á falta; é total, quando, de-
clarado o valor, o remettente pagou uma taxa propor-
cional ao valor declarado: ' é então um verdadeiro con-
tracto de seguro. 2. a ) A guarda da correspondencia é
obrigação .que assume o Correio para com o expedito!',
e envolve - a) a conservação da. cousa ' expedida, e .
b) o segredo que el1a possa conter. Quanto á conser,;,
vação, ha a dis't inguir a correspondencia ol'dinal'ia da
registrada (ou recommendada), da de valores e da de
encommendas. o segredo contido nas cartos é inviola-
vel a qualquer que seja o poder publico que pretenda
devassá-lo, sob qualquer que seja o fundamento o'u pre-
 201

texto allegado (Const. art. 72§ 18; reg. , dos corro

art. 12).
Pôde o estado de sitio Ilerogar essa garantia, aliás constitucional?
Por occasião do estado de sitio decretado em 10 de setembro de 1893 (r e-
volta da armada e revolução nr,s e,tado8 meridionaes) o governo de!llarou,
pelo Dim'iiJ Official, que ficava wantida a inteira liberdade de locomoção
e o segredo da correspondencia.

A responsabilidade resultante da obrigação da guar-

da da correspondencia, póde ser ellirlida pela circums-
tancia da força maior. a.a) A entrega da corresponden-
cia exige que seja feita ao destinatario, ou aos seus
representantes. A obrigação, porém, cessa: a) pela im-
possibilidade de o encontrar; b) pela recusa delle, em
acceitá-Ia; c) quando após as necessarias diligencias
não pôde a correspondencía ser entregue nem ao des-
dinatario nem ao remettente.
o instituto juridico do serviço postal é tratado com deploravel deficien-
cia. na literatura. juridica de Fra.nça e de ltalia: apenas na da Allemanha é
que tem sido copiosamente desenvolvido. Berthélemy com tudo tratou li-
geiramente do. materia. Na Italia, o jurisconsulto Romano desenvol-
. veu-a satisfactoriamente, e foi o unico: Presutti, recentissimo expositor,
parece desconhecer a importancia do assumpto, omittindo-o.

124. - No Brasil o serviço dos correios é pri-

vativo da União, e está a cargo do lVlinisterio da Via-
ção e Obras Publicas. Os Estados pódem-nQ criar p'ara
o serviço interno dos seus territorios, deCl:etando as respe-
ctivas.taxas (Const. art. 9° § 1.0 n. 2 § 4°); o do Rio Grande
do Sul acha-se habilitado pela sua respectiva legislatura
á criaçüo desse serviço. desde 1899, mas o seu governo
até agora não quis utilizar-se da respectiva autorização:
A admini~tl'ação e direcção do serviço postal bra-
sileiro está a cargo da Directoria Geral, com séde no
Rio de Janeiro, ,e das administrações dos correios em
cada Estado.
 202

, § 2.° Serviço Telegrafico

125. - Em que consiste~ - 126. Obrigações.

125. - Ha certa analogia entre " o serviço tele-

grafico e o serviço postal, pois que um e outro tratam
de transporte de correspondencia; todavia não são
iguaes, porque no telegrafico a: correspondencia não é ma-
terialmente conduzida; portanto a , a.dministração tele-
grafica não se obriga a conservar e tl'ansmittir mate-
rialmente a cousa; «a noticia é, por sua vez, traduzida
por meio de signaes especÍaes e assim communicada a
outro empregado, que por seu turno deve traduzi-la
pelo modo por que deve ser levada ao destinatario~).
(Romano, op. cit., § 406). Daquella analogia resulta que
muitos dos principios applicados ás relações juridicas
inherentes ao serviço- postal são applicaveis ao telegl'a- .
fico. Na Allemanha, correios e telegrafos constituem
um só ramo administrativo monopolizado, pelo Estado.
Os juristas dessa nacionalidade, entretanto, não g\.lar-
dam accordo de vistas ~ respeito da natureza' das re-
lações juridicas que se formam entre a administração
publica e os particulares; opina a maioria que o fuu-
~àmento dpllas se encontra antes no regulamento ,admi-
nistrativo que no contracto, e portanto são condiciona-
das aos principios do direito administrativo, e portanto
pubÍico. .
O telegrafo pôde ser aéreo, slIbterraueo, submarino e sem fios. No
Brasil não constitue a sua exploração nenhum Illonopolio quer da União,
quer dos Estados, IlodelHlo partinulares explorarelll-no, como inllustria pri-
vaela. Todavia, excepto o serviço telegl'afiC'o das -estradas de ferro parti-
culares, tudo mais, a não ser a pequena exploraç:io de UlU ou outro Estado,
é fei to pela União.

126. - A administração telegl'afica é obrigada a

expedir todo o telegramma que lhe for apresent.aQo para
tal fim, uma vez que a apresentação seja feita no lu-
 - , 203

gar adequado . e dentro da hora propria ' e obedeça ás

prescripções regulamelltares quanto á forma exterior, e
não contenha termos injuriosos, nem indecentes, nem
noticias alarmantes, nem assumpto contrario á ordem
publica (art.. 84 do reg. 4053 de 1901) e tenhá pago
a competente taxa.
A obrigação de ser transmittirlo exactamente o
telegramma, e com a devida brevidade, soffre algumas
restrições, e é pois urna obrigação limitada: a transmis-
são do recado telegrafico . está sujeita á cenSUl'a, ou
fàculdadeinherente á autoridade publica de obstar que
sejam transmittidos telegrammas, quando assim o exigi-
rem motivos politicos, sem que aliás pelas consequencias
de tal medida o pal'ticularpossa reclamar j isto tem
- succedido muitissimas vezes no Brasil, e cornquanto ex-
cepcionalmente, é uma circumstancia derogante daquella
obrigação.
A brevidade e a solicitude na expedição e na en-
trega do telegl'ámma, . é outl'aobrigação relativa, pois
que os telegrammas devem ser expedidos segundo a or-
dem d~ apresentação quanto aos o'rdúlarios, os quaes
cedem a preeminencia aos urgentes. O retardamento
na transmissão ou na elltl'ega ao destinatarÍo, bem
como os prejuízos resultantes de erros ou omissões
na passagem ~ do telegl'amma, não g'el'a . nenhuma res-
ponsabilidade pata o Estado (reg. de 24 de junho
de 1901, art. 88, e Conv. 1nt. de S. Petersburgo, art.
3°). A unica teclamação cabivel é contra o empregado
aceusado de haver dado lugar. áquellas faltas em vir-
tude de dolo ou de neglig'encia j . o empregado, será,
portanto, o unico l'esponsavel; nos demais casos, onde se
não verifiquem taes caracteristicos, a irreponsabilidade
do Estado cobre a do empregado. A obrigação mais
 204

formal assumida pela administração telegl'afi.ca é a · do

sigilo na passagem de telegrammas.
As communicações telegraficas dos países ultramarinos é feita, ou
ined~ante o cabo submarino, ou mediante o telegrafo' sem fio. O radio-
grafo na França constitue monopolio do Estado; no Brasil por emquanto
só tem sido empregado a bordo de navios de guerra ou em algum outro
estabelecimento militar. '
Um estudo do direito telegrafico póde ser feito vantajosamente em
Otto . Mayer, DI'. Administr. all. IV §51 ; em Laband, DI'. P"b. de Z'emp.
aU. UI § 73 e em outl'OS t~atadi8tas aUemies.

§ 3.° Serviço F erro-viario

127. - Natureza do serviço. - 128. Obrigações. - 129. Inter-
venção do poder publico no serviço ferro-viario. - 130., Responsabili-
dades.
127. - A exploração do serviço ferro-viario brasi-
leiro, exceptuada a d;t Estrada de Ferro Central do Bra-
sil, está entregue a industria commel'cial. 'l'ódas as
estrarlas de ferro, menos a Central do Brasil, ou per-
tencem a particulares; ou são do governo, mas estão
arrendadas a elles. Dominando, pois, o regímen da livre
exploração, é eviclente que as relações jurídicas que se
estabelecem entre ellas e , o publico são regidas por
principios de , rlireito comÍnercial, a que até mesmo as
estradas de ferro do Est.ado se f?ubordinam, modificados
,p or um jus sinfJlllare (Romano, op. cit., 411).
O partieulaJ', elllpresa ou socierlade anoniina-, não
póde construir nenhnma estrada ele ferro sem que ob-
tenha do gúverno a competente autorização legal con-
cedendo-lhe o IlSO e gozo durante um certo tempo, finoo
. o qual é a estrada de feITO devolvida a elle. A auto-
rização não é dada sem o~g-overno a'pprovar previamente
oscompetenles pl'ojectos e plantas. Uma vez, porem,
verificada a appl'ovação, ~i)so /actó se consideram des-
apropriados por utilidade publica os terrenos necessarios
áquella construcção (lei de 10 de julho de 1854 e dec.
 205

de 27 de out.de 1855); ficando entre~anto o cessiona-

rio obrigado a indemnizar os donos dessas terra-s pela
forma legal. Tall)bem. uma.vez construida a estrada,
a respectiva empresa, ou o proprietario, adquire a plena
propriedade sobre todo o acervo ferro-viario e p6de não
só aliená-lo como ltipote(~á-lo (Sup. Frib. Fed., 1894;
a Rio Claro São Paulo H.y. Co. vs. Fazenda Nacional).
Esta decisão veiu elll boa hora derogar a cerebrina
dontrina contida num aviso do ministerio da agricultura,
expedido em 1892, de que não podem ser sujeitos a
penhora os bens immoveis, accessorios, material fixo e
ródantedas estradas de ferro, por serem bem inalien-
aveis.
128. - Da natureza de serviço publico inherente ao
das estradas de ferro, resulta que dos concessiónarios.
tanto o Estado como o puhlico, têm direito a certos fa-
vores, pois que são prestações de serviços indirectamente
praticados pelo Estado atra vez !le terceiras pessoas, ' e
eis porque no que concerne a esse particular o direito
ferro-viario, deve considerar-se direito publico. Dahi a
obrigação em· que está a empresa' concessional'ia de ef-
fectuar o transporte, . não simplesmente, mas ainda
com diligencia, exactidão: presteza e sem dar preferen-
cia alguma a qáem quer que seja. E' obrigatorio não
só o transporte de passageiros como o <le mercadorias,
e todo o trem ordinario de va~sageil'os deve COUl-
pôr-se do numero de vagões snffi~ientes para o tl:ans-
porte das pes~oas qne l:ompal'ecendo ás estações, perante
ellas requisitem passagem, e para tanto os concessiona-
rios são obrigados a dispôr do necessario e completo
material rodante.
129. - A' ingerencia do Estado nos caminhos
de ferro verifica-se com o fim de garantir a observan-
 206

cia de taes · obrigações, e ella- se exerce desde o mo-

mento em que começa a construcção da vi a-ferre a , po-
dendo desde logo impôr modificações ao ptojecto appro-
·vado, julgadas necessarias e uteis; prescrevêr medidas
policiaes ; approvar ou não e alterar o horario, sobretudo
das subvencionadas; approvar ou não as tarifas das qüe
percebem subvenção em fqrma de garantia de· juros j
regular a concessão dé licenças dos empreg'ados das que
frúem garantia de juros (avisos de 20 de · agosto de ·
1884 e de 3 de abril de ] 894); determinar a suspen-
são do trafego, como medida de ordem publica, sem que
dê lugar a nenhuma indemnização pelo damno causado
com semelhante medida (Romano, op. · cito 415); e vice~
versa, se o trafego for feito com grandes e repetidas
irregularidades, o Estado pôde assumir a si o · restabele-
cimento da regularidade e da segurança do dito serviço,
e tambem, marcado um ln~aso peremptorio, declarar ca-
duca a concessão (Idem. loco cit).
130. - As empresas de caminhos de ferro são res-
ponsa veis civil e criminalmente para com o Estado, poi'
todas as transgressões e irregularidade5 que possam
acontecer no exercicio .da ·concessão, e igualmente o são
para com os particulares. PeJo damno que causarem
aos passageiros, como oriundo de culpa contractual, são
ellas responsaveis, e . portanto sujeitas á indemnização
(O Direito V. 87 p, 319; v, 95 p. 120) .
. Analoga responsabilidade cabe ao Estado pelo ser-
vigo que presta direçtamente, nos termos do direito com-
mum, modificado pelos principios especiaesque regem
a matei'ia (Romano, 418)., Mas as empresas ferro-
viel'ias têm . a faculdade de impôr obrigações a to~os
quantos se servem dellas, e têm o caracter de medidas
policiaes, sníeitando os contraventores á responsabilidade
penal.
 207

Sobre o direito ferro-viario a literatura. juridica bra.sileira é · de

uma. pobreza. extrema; todavia a legislação não é tão deficiente. As prin-
cipaes leis são: a de 26 de junho de 1852, a de 10 de junho de 1854, o
de.c. de' 27 de out. de 1855, o reg. de 26 de abril de 1857, o dec. de 28
de fev. de 1&74, .0 de 10 de agosto de 1878, etc.
Nas obras francesas de direito administrativo tambem a materia é
escassamente tratada j dOR manU(\('R e tratados italianos, só em Rom:\uo é
elIa explauada satisfactoriameut.p, á luz das doutrinas allemauR, unicas
que a. desenvoh'em com origiualida,le e profundeza.

CAPITULO VI
 Da Instrucção Publica
131. Divisão do ellsin'l publico. - 132. Ensino secundario. - 133.
Ensino superior: administração, dos .estabelecimentos j individualidade ju-
ridica. - 134. AluQlnos: direitos e penas. - 135. Premios aos professo-
res. - ' 136;- EII~ino livre. - J 37. OUIl'OS institutos de ensino.

131. - O ensino publico (dec, 3890 de 1.0 de

janeiro de 1901) é:
a) primario OH elementar, b) secundario ou gimna-
sial; c) superior ou a<.;ademico; cl) especial; e) tecnico .
. O ensino primario sob exclusivo . encargo dos Esta-
dos, nalguns destes, e dos ll1unieipios em outros, varia
sensivelmente de Estado a Estado já quanto á organi-
zação, já qua·nto ao metodo didactico e mais tudo.
O secundario tamhem está a cargo dos Estados, c
excepcionalmente da União, que no Districto Federal
mantem na cidade do Rio de Janeiro o Externato Na-
cional Pedro II e o Internato Nacional Bernardo de Vas-
concellos. Já o· ensi~o superior está principalmente affecto
á, União embor:a comecem os Estados a occupar-se deHe,
como S. Paulo. Minas, Ceará e Pará, aquelle com o
en!:lino · da éngenharia e fal'mac'ia e os restantes com o
do direito, fa nUAci a , odontologia, etc.
Juntem-se a essa succinta enumeração o ensino li-
vre e o- relig'ioso, de que, quanto ao livre, são <liguos
 208

de elogio e nota as faculdades livres de direito do Rio

de Janeiro, da Bahia e de . Porto Alegre, e as de me-
dicina, farmacia e engenharia de Porto Alegre. A
instrucção religiosa superior é ministrada por um gran-
'de numero de seminarios teologicos, taes como os do
Pará, Bahia, Rio de Janeiro e varios em S. Pauío, '
Minas e Rio Grande do Sul.

132. - O ensino secundario ou gimnasial é dis-

tribuidopor 6 annos , e abrange: portugliês, francês,
inglês, allemão, latim, grego, desenho, literatura, mate-
matica elementar, elementos de mecanica e astronomia,
fisica, quimica, historia e logica. Tem por fim for-
necer á mocidade uma ' solida cultura literaria e filo-
sofia, que lhe servira' de ' preparatol'ia .aos estudos
especiaes a que por ventura queira ella. dedicar-se
nalguma academia. O curso gimnasial completo cons-
titue o bacharelado em scienC'ias e letras. O estudante
que Re não quiser bacharelar está dis'pensado dos estu-
dos de mecanica e astronomia, inglês ou allemão, gre:. ·
go e literatura.
A admissão do alumho está suborrlinada' a um exa-
me previo, á exhibição da prova de idade maxima de
14 annos, á de ter sido vaciuado, á de não sofrer de mo-
lestia contagiosa e á do pagamento da. matricula. Os
alumnos são: ou gratuitos ou contribuintes. Gratuitos
,são os provadamente pobres, que conseguirem matricula
a juizo do governo, que ' dará preferencia aos orfans de .
pae e mãe, aos orfans . de .pae e aos filho$ de funcciona-
rios publicos federaes. Os contribuintes pagarão an-
nualmente a matricula ,e uma conttibuiçãó fixa, cujo
pagamento é feito em quatro trimensaes.
Alem <la presença nas aulas, que é obrigatoria,
salvo força mai or, os alumnos estão sujeitos á sancção
 209

de penas disciplinares, instituidas para a manUtenção

da ordem e dos bons costumes. Taes penas são appli-
c!-das pela autoridade escolar; competente que, conforme
o caso, pode ser ou o lente, ou o director ou a con-
gi'egação. As penas mais severas são: l'epreensãoou
exclusão momentanea da aula, repreensão em publico,
suspensão dos estudos por dous annos, expul4são (que
só se dará depois de precedida de . processo summario ;
della ha recurso para o ministro). .
A 'passagem de um anno do curso para o outro
immediatamente superior, vel'ifica-se mediante exames e .
respectíva approvação,
Do corpo. docente ha a distinguir dos lentes· QS pro-
fessores, aquelles regem cadeiras e estes aulas, São
considerados empregados publicos vitalicios para todos
os effeitos.· O· provimento, tanto das cadeiras, como das
aulas, é feito por concurso,

133. - Os estabelecimentos de ensino superior

são administrados:
1.0 - por um director, de livre 'ei;colha do pre-
sidente da Republica, a qual poderá recaír em qual-
·--quer dos lentes, ou fóra do corpo docente, mas em pro-
fissional da. sciellcia ensinada no estabelecimento. O di-
rector é ünmediatamente substitufdo em caso de falta
OQ impedimento pelo vice-director, que só poderá ser
escolhido, tambem pelo presidente da Republica, entre
algum dos' membros do c_orpo docente; em caso de falta
ou impedimento será substituido pelo lente mais antigo;
2.° pela congregação de lentes.
O corpo docente compõe-se de lentes catedraticos,
substitutos e professores. São vitalicios desde a data
da posse do exercició. O preenchimento, das vagas de
lente .far-se-á provendo na vaga o substituto da r~spe-
 210

ctiva secção; o da vaga de substituto será por concur-

so, salvo o caso de haver entre os pretendentes a1gum
que tenha publicado obras, que a juizo dacongreg~..;
ção revelem o sufficiente preparo em todas as materias
da sessão; ainda assim o governo póde não sanccionar
a escolha. Aos bachareis e engenheiros . providos no
cargo d~ substituto será conferido o grau de doutor.-
Os estabelecimentos de ensino superior, mesmo os
officiaes, gozam de individ~alidade juridica, . sendo-lhes
- permittido constituírem patrimonio com os bens que lhes
provierem de doações, legados e subscripções, o qual será
convertido em apolices da divida publica, e será adminis- .
trado pelo director; todavia as doações e legados com
applicação especial serão empregados na iórma determi-
nada nas respectivas clausulas (arts. 344 e 345).

134. - Os alumnos, com excepção dõs da- Escola

de Minas, distinguem-se em matriculados e não matri-
culados. Os primeiros deverão assistir todas as àulas
e exercicios praticos e responderão ás al'gu1çõe~. Para
ser-se 'matriculado é preciso haver-se adquirido . o gj'au
de bacharel em sciencias e-Ietras, ou .o certificado de
possuir os estudos secundarios exigidos pelos regula-
mentos especiaes (art.. 117 do cod. de ensino). Os não
matriculados, ou ouvintes, são os que só pod,erão ma-
tricular-se nalgum curso academico depois de haverem
adquirido os titulos exigidos~ para 'se adquirir' aqnali·
dade de matriculado. .
K permittida a matricula a mulheres e a esh-an-
geil'os.
Os exames preparatorios prestados' empaises es.,
trangeiros poderão, a juizo do governo e ouvida a con-
gregação, ser . acceitos como sufficientes para a matri~
cuIa..
 211

A gratuidade do ensino .só é concedida pelo go·

verno aos estudantes pobres que tenham revelado nos
estudos secundarios excepcional aptidão: o numero de
taes matriculas não será superior a õous annualmente.
Jrodos os demais estão sujeitos á taxa da matricula, á
t;:txada inscripção e á taxa do diploma. Nenhum alum-
no . poderá" matricular-se no primeiro anno sem que
prove.: achar~se habilitado na fórma do art. 117 do co-
digo do . ensino (artigo acima referido); ter sido vacci-
. nado; haver pago a . matricula jidentidade da pessoa.
O alumno que se · distinguir como o primeiro estu-
dante, por sua intelligencia, devotamento eeondueta, e
que, completado o curso, haja obtido 2/3 de approva-
ções distinl'tasterá o seu retracto no Panteon, ·. e terá
não só ·titulo .de laU'reado, como direito ao premio de
viagem ao estrangeh'o, afim de se aperfeiçoár no estudo
por que tiver pl'edilecção, ou naquelle que lhe for de-
signado pela congregação; o governo arbitrar-Ihe-á a
respectiva (}.uantia para a sua ·manutenção.
Dada a necessidade de ser mantida · a ordem nos
estabelecimentos· de instrueção, as respectivas autorida-
des -. - director,eollgregaçãoe lentes gozam de juris-
dicção disciplinar. - As penas constam de: a) repreen-
são em parti0ulal' pelo director, b) repreensão em pu-
blicp, c) suspen·são temporaria de estudos, e de exames
pelos· periodos de um, de dous e de quatro annos, d)
expulsão. Das ·p enas de suspenção de estudos e de ex-
pulsão, haver;;í, recurso para o ministro.
Com excepção da Escola de Minas; cujos trabal-
hos e exercicios escolares tomeçam a 15 de agosto e
terminam a 15 de junho, os dos demais estabelecimen-
tos ·de ensino superíol' principiam aIo, de março e ter-
minam no ultimo de dezembro. Os cursos, porem, me-
.'
 212

nos os da Escola. de Minas, abrem-se alo. de abril e

encerram-se a 14 de novembro.
O membro do magistel'io que compuser trata'dos,
compendios e merriorias ' scipntificas importantes ácerca
das materias· ensinadas no estabelecimento, terá direito
á impressão do seu trabalho pqr conta do governo, se
a congregação em escrutinio secreto o julgar de utili-
dade para o' ensino, e se considerar a obra de merito
excepcional ou extraordinaria vantagem pata o progresso
. da sciencia ou para o texto do ensino, alem da impres-
são por 'conta do governo, elle terá direito a um premio
arbitrado por este, mediante informação do director, e
,nunca inferior a 2:000$000 nem sup,erior a 5:000$000 '
(arts. 35 e 36).

135. - Poderão fa7.er cursos livres no recinto

dos estabelecimento's os profissionaes que tiverem di..; .
ploma conferido pelos mesmos estabelecimentos ou ' outros
equivalentes, nacionaes ou estrangeiros. .
Aos estabelecimentos de ensino superior' ou secunda-
, rio fundados pelos Estados, pelo Districto Federal ou POI;
qualquer associação ou individuo, poderá o governo con-
ceder os privilegios dos ' estabelecimentos federaes con-
generes. Estão, porem, obrigados:
1.0) á constituição de um patrimon.io de 50 çon..
tos de réis pejo meno~, representado por apolices da
divida publica federal ou pelo proprio edificio em que .
funccionarem, segurado em companhia abonada;
2.°) a terem uma frequencia nunca inferior a' 60
alumnos pelo espaço dedous annos;
_ 3.°) a observarem o regimen e, os programmas de
ensino adoptados nos estabelecimentos feder3;es';
, 4°.) á prova de terem adquirido individualidade
\.
 ', ... '

213

propria,' constituindo-se , como sociedade civil na fórma

da lei n; 17·3 de 10 de set. 1893;
5.0 ) á gratificação ao, fiscal do governo;
" . " .
6. 0 } a receberem gratuitamente, por indicação do mí-.
nistro, , até dousahünnos , }'eéonheeidamente pobres, que
tenIiam teveladonos , estudQs , secundarios excepcional
aptidão! ~ .
, ,Cada instItuto equiparado terá ' a sua congregação
de lentes com as attribuições que forem dadas pelo
respectivo segulamento,
Emre]açã~ aos 'institutos de ensino secundario são
de rigoros3: observanCia as disposições do regul~mento
do Gimnasio Nacional Pedro n. . ,'," ,
136. Outros institutos de ensino ,especial, . exis-
tem disseminados, e merecem men,Ção:'
" ". -
a .EscolaNacional , de BelIas Artes, o Instituto
~acionál de Musica, as escolas" ind~sti'Ílies, as de , com-
mercio, asnormaes., E equiparados, como fazendo parte
ele ensino, ~ podem citar-se os museus, as bibliotecas, as
g'alerias al'tisti~as e o~ monumentoshistoricos.
O ministerio da ,a gricultura por decreto ,de 23 , de
dezembro de ' 1909,' crioU, mas até a presente data
11 inda , não instalou. "' as escolas de aprendizes artifices,
que têm: 'por fim fO,rnecerá juventude que se 'destina
às pro~ssões mecanicas, 'u m ?ensino gratuito que a pre-
fiare não só _ para' o officio em si' como para o lugar
decon~ra mestre . ." Haverá em cada capital de Estado ' '
uma escola dessa natureza. '
 ' 0-' - 2'14
, !

B. - Da Assistencia PUbl,ica
138. Noções geraes. - 139. Diversas e~pecies 'de Assistencia.
, 140. Assistencia judiciaria.
138. - A assistencia publica no Brasil não , está
sistematizada., de fórma alguma. Se. se exceptuarem ,
alguns hospitaes 'de ,caridade na cid~de ' do Rio, nas ca-
pitaes dos Estados e nalgumas. cidades do interior, to.. ·
dos ell~s de iniciativa ' e administração 1?articular, ainda .
, que 'fruindo subv~nções do poder publico, por ovia de
regra exi~uas; alguns hospitaes , de isolamento, e ambu-
latorios annexos a algumas repartições policiaes, onde
se applicam re~edios ás victimas de accidentes, ,- tudo ,
mais que respeita á assistenCia publica está po/criar
e organizar.
E' um problema difficilimo, o de assignalar 'o papel
do Estado perante a mendicidade, e não o dis~ll.tire~
mos; porque da resolução delle se occupa a sciencia
da administração" mas . não o direito administrativo,
que o já suppõe resolvido.

139. '- Em traços ' geraes o, soccorro publico ao~

necessitados póde enquadrar-se nos seguintes ' eapitliJos: "
. " .

1. o) assistencia ás crianças desvalidas; ,

o 2.0) aos loucos;
3.°) aoS' mendigos, ,enfermos e invalidos;
4.°) judiciaria.
l. A lei de 1.0 de out. de 1828 aUribuia oás_mu~
nicipaJidades o deTer de cuidarem <<no estabelecimento.,
e co;nservação das casas de caridade para que se crlem :
expostos, se curem os ' doentes necessitados, ' e se va~i- ','
, , nem todos os meninos dos districtos, e adult()s qUe O-
não tiverem sido, tendo medico ou ' éirurgião dé:pal'- :
i:do » (art. 69). '
 Não sábemos se existe algum estabelecimento desse
, ~genero criado por exclusiva. iniciativa do poder publico
municipal: entretanto qu~si todas as municipalidades
dispoem nos seus orçamen~oB de verbas especiaes para
auxilio ou subvenção aos institutos de beneficencia sus- ,
tentados , por associações pias. Na cidade de Porto
' Alegrefunccionaannexa á Santa Casa. de Misericordia,
grandioso padrão da. caridade priva.da, a roda do~ ex-
pósto~, destinadQao amparo das crianças recem-nascidas
nella depositadas, ou melhor, abandonadas ' por seus paes.
Em outros E~tad!~s , chamam-se asilos de maternidade.
lI. "Aassistencia aos loucos, sim, tem me'recido
especial attenção do poder publico, tanto federal como
estadua~,sen,do ' numerosos os hospicios de alienados
existentes no , país.
' lIt Muito delicada é ' a ' questão de ' saber 'se a
mendicidade, livre e publica.mente feita, pódeser repri-
mida :p ela , administraç~o e prohibida nos lugares publi-
'. Cos,q~vendo~se recolher o mendigo ao respectivo asilo.
e Asopiniões~discordaIÍl, sobretudo, por se coi:lsiderar que

, o mendigo "jnvalido ' sô é pesado áquelles que esponta-

neamellte 'o querem soécorrer, e por conseguinte p pedir
, esmol~, não obriga ninguem a dar-lha. Todavia, taes
asilos devem , existir para abrigo dos individuos que es-
ponta.nea.mente os procurem. Como estabelecimentos de
,'caridade, mantidos pela munificenciaparticulai- ,e algum
auxilio \ ófficial, gozam de individualidade , jurídica, e
pódem ao j;eu:> pàti'imonioaccrescer o prOducto ' do tra-
balho dos ,seus ' asilados. Serão, então, simultaneamente
institutOs ' de 'assisten:cia e penitenciaria:.
, '" " , IV. . 'A ' uniria. solução pr2.~ica comportada até agora
pela.' tese:, da " assistencia medica ,' gratuita,- , é o hospital.
Assistenêia,', medica : dOll1iciliar, não exist,e no Brasil; nos
estabelecim:entos hospitalares, sim, e sem nenhum di~
14*
 "" 2Hr: ,'o

pendia para o indigente. .Hospital é umestabelecimenlo , -,

onde se recolh'em etl'atamgratuitainente'os enfermos. Como ,
- pessoas juridicas,de dÍteifopl'iviuló; pÓdeJil adquir~i" é"
alienar. Tàdo o hospital deve, ter -úm aqministradoi',
um tesoureIro :éo pessoal"medic:o. 'que se compõe dos '
medicos, cirlli'giões, ' farmaceúticos e' parteü·as. O lios~ '
pftal pódenão servir êxclusiva,mente para doentespºbté~~' , '-
e ao 'lado destes tambema'd mittir' doentes contribuintes.':
'As pessoas helle empl:egadas. ' effectivamente;saó dlspe,n- "
sadas de todo o serviço da g'uaida ' nadotiái~nã.ó obs~ "
tante alistadas (l.de 19 deset~ d(H359, art. ' 14 §4). '
. . .. . . . . . -
140,. - A assistencia .iudiciaria ' na capital da
Republica foi criada pelo ' dec.n.l030 de -14> denov.
de 1890, para o pat.rocinio -dos pobres', nos processos '
criminaes e civis.
NúRio Grande do Sul, alei estadual-n. 10 de
16 de dez. de 1895, da organização judiéiarja~ ' ' asse..
gura' aos pobres uma ; justiça gratuita, seni de3pesà par~
, o Estado, que nomeia mensalmente 'um ,advogado pata ',,
patrocinar as causas daqu.eHes que obtivér:el1i , o' 'privi-
legio de poderem demandar como pobres. ', o advogado'
da assistenciasó reeeberá 'h onorados, dado o caso de
sair vencedor o seu constituinte. .'

CAPITULO VII
na ]U5tiçaAdrninistrativa '
, 141. Prea.mbulo. - 142. Conceito e fundamento da j. a. - 143; j. a.
simples e contendasa, - 144.'COInpetencia do contencioso administrativ{\. '
- 145. Tribunaes administrativos.' , -.- 146. Processo administrativo, .' sua.
f6rma. ' " " '
141. - Dous "sistemas disputam a ' competencia"
privativa para 'a resolução ' das ' controversias , juridicas' '
,
 ·.,'
~~ . 217 ·

susCitadas por actos da ' administração ·publ~ca. Taes

contl'oversias, 'ou p6dem ser : discutidas e resolvidas por
trib~naes , administrativos, ' org~ns especiaes aos quaes
está ;:tffecta' a justiç::t administrativa, ou 'peios tribunaes
judiciarios, communs,onde se resolvem os litigios entre
' os p~rtículares. E" ,' questão ' calorosamente debatida a
de optar ' por este ou por aquelJe do~ ' dous sistemas.
Ambos ófferecem vailtagens e incollvenjentes.
' Estabeleçamos,com clareza, os termos da tese, que
epigráfa o ,presente capitulo.
E' .sabido que à jurisdicçãü póde ser:
-8.) voluntariá, tambem chamada graciosa, e ainda
. , adrninz'str;ativa;
b) , contencZosa.
Volu~taria ü~ graez'osa é aquella cújo exerClClO é
provocado , por méi'o interesse da parte, e não dá lugar
a contestação de terceiro.
, Contenez'osa 'é quando tem pür objecto' a , resolução ,
decontend'a s; verifica-se sempre que surge OppOSlçao
da. parte " det~rceiro interessado: emfim, quando ha li-
,~igio. ,,' Quer-se' sàber:.deve haver umajurisdieção admi-
' Distrativa~ontenciosa ?

', i~2.-, ," Aàdníillistração publica, para que sati8-

façáis Jiece~sidades soci,aes. procura conciliar üs inte-
.i'e~~es'da · conectividade" tambem chamadospublicos, com
, ,Qsirit.ereS'ses privados ' ~ dos cidadãos, sem sacrificiü da-
, quenésem prol (Ios segUlldos, e tambem sem proceder ,
, injtI.st(i.1riente, .prejudicando o interesse , do pai'ticular.
' 1?áÍ'~ os conciliar ' coIncquidade; carece do emprego de
diversos meios;,m.as na applicação delles a administra-
'çM tera, qu'iç,á ,de entrar em relações directas com (l.J ,
interessados, ao tratar ' de pessoas ou de cousas, o. que ,
 -. ' 218

póde dar lugar a opposição da patte, por interesses, ou '

por direitos privados. Em 'tal ,conjunctura qual será "
a autoridade apta a conhecer da contestação; e ' julgá-
la sendo litigantes dum-- lado a administração' pub1ica e
doutro o particular? ' , "
A minoria· ,pretenqe ,a:ffectar tal , competencia'aos
, tribunaes judiciarios ,communs. A ' maiória, '.sustentando
doutrina oppo~ta, por' ente~d'er que os tribunaesCom-
muns só têm uma missão unica, a da decisãO: das co.n-
tendas suscitadas entre particulal'es,opina pelanecessi- "
dade de um co.ntencioso , administrativo, igual ' ao ' co.n- "
tencioso. judiciario. '
O julgamento, administrativo deve ser , i'dentic~ ao:: "
julgamento Civil, e produzir o mesmo eft'eito. Adjffe-, ·
' rença é que em lugar de ser o objecto. uma ' i'elaçíio de '
direito. privado., elle é uma relação. ' de direito ' publico. '
E' evidente, natura]mente~ que aos tribunaes civis muita '
vez póde faltar , co.mpetencia para decidirem questões '
que po.r sua natureza jamais poderão ' ser, logica,m.ente, :
de resolução jurisdiccional commum. "
A jurisdicção administrativa especial, o.U mell;lf!ro '
contencioso administr8.tiTo, obedece a ' uma dúplárazão "
historica e doutrinaI de ' ser, d~s quaes 86 a segunda ,
nos interessa; a outra' va.ria de p8.ís a país~ , ' ' o ' '

, A organização. política do Brasil, advinda do pacto

federal de 24: defe,vereiro de 1891, repousa " sob~'e ai '
separação de po.deres, e 'mesmo que assim não: fosse," a
solução seria sempre contraria' ao.s sectarios 'da unidade '
de julgamento. Sendo ,principio .fundamental: ~da ~:sepa,<
ração de poderes, póde dizer-se, não com absolutá pro-
priedade, é certo., que , a separaçã9 dOs aous .po~e~es, ,o',
o judiciario e o administrativo, é proclamada em lei, ' ~e
ainda que não. exista senão nguradamelJte o. po'der' ad~,
It,TIlinistrativo (Duguit confessa , d~sconhecel' ,a razãq pelá.
 219

q~' não' se- admitte um. quarto poder - o administrativo),

todavia sendo a administração publica detentorá do po-
d.er executivo, este se torna uma parte integrante da-
quella. Ora, confiar ao julgamento, dos tribunaes sujeitos
ao poder judiciario os litigios oriundos dQs actos da
administração, é, ipso fac to, querer scindiro apregoado
equilíbrio entre os po'deres, outorgando a invasão , do
, judiCi'al'io' no dominio dos outros poderes, e' conferindo-
lhe uma supremaciáindebita, contraria ao dogma consti-
'tucionalda igualdade delles, é por si só ,b astante para
turbar a preconizada harmonia entre todos elles. Eis
' porque se justifica, doutrinariamente, a instituiçãO de
uma ' justiça administrativa ao lado de uma justiça civil,
devendo ter ella os competentes tribunaes administrati-
, vos, perante os quaes devein ser processadas e julgadas
as causas em que estiver em jogo uma relação de di-
reito publico. Os sectarios do principio da independen-
da de poderes, não pódem, logicamente, pensar de outro
modo. Portanto, em face da teoria constitucional, não
se 'concilia o principio da unidade jllrisdiccional, nella
preconizado, com a sepa;ração, independencia e harmonia
de p o d e r e s . ' . '
, Para áquelles que , reconhecem o poder judiciario
... como não distineto ,do executivo, ' do qual é simples- -
mente um ramo, militam plausiveis razões para não
permittirem se confira 'á autoridade judiciaria attribu-
ições para a resoluçãq dos litigios 'provenientes de actos
admiijistrativos,não sendo de menor valia a que" man-
' tendodistinctas as duas jurisdicções, tem na. justiçaad-
miÍlistrat~va o orgampor cujo intl;lrmedio á administra-
ção publica se submette ao direito, sem exceder os limi-
tes da sua actividade. Nem se diga que a administração
publica, gozando ' de uma justiça ,privativa, será juiz em
callsa
-
propria; uma vez que esta seja convenientementf') '
 organizada, dotando os seus respectivos membros das ·
mesmas. garantias de independencia e inamovibilidade
que os magistradosordinarios, 'tê-los-emos, como estes,
em identicascircu,mstancias para uma obra fecupda
de imparcialidade e cultura juridica. ConvelJl ainda pe-
sar o quanto seria proveit.oso sob o ponto de vista da
divisão do trabalho, e pois do aperfeiço'amentó do. 'estudo
do direito publico; , cuja's questões são muito menos es,.
tudadas que as do direito privado, ' subtrahir dos ' tribu-
naes judiciarios a decisão , dàs causas suscitadas por
aetos . da. administração publica. Deste modo a magis-
tratura comnium dedicar-se ia exclusivamente ao direito
civil e criminal, e ~ administrativa ao direito constitu-
cional e ao administrativo, tão vastos e subtis.
Na Ital~a o contencioso administrativo 'foi suppri-
mido em 1~65; , mas como' previra o inolvidavel, Cl'ispi:
o poderaiscriciona:do da administração teverapido .
crescimento, accusando francas tendencia~ para a pratica
das mais odiosas arbitrariedades. Assim foi que a edi-
ftcante experienciá de alguns annos, durante os qllaes
estiveram abolidos ' os tribunaes administrativos, .· bastou
para que em 1889 e 1890 fosse l'estabelecido o con-
tencioso administrativo. . Tambem a Espanha, .a Austria
a Allema nha, Portugal, o Chile e, sobretudo a França';-
que lhes serviu de modelo, com o s~u 'prestigioso Con-
selho de Estado, possuem o contencioso administrativo
regularmente organizad9. , Nos E~tados , Unídos a juris~
dição administrativa ' começa a ganhar um sem" numero '
de adeptos. O instituto mesmo existe, mas não' tendp
sido examinado. com a , devida attenção, a não ser ,re-,
centemente, muitos o negaram. .S6agora é- que repa-
raram as tratadistas, que varios actos ' dos .seus trib.unaes
administrativos não pódem ser objecto de revisão por
'nenhum tribunal judicial'io, e que portanto esses tribu..;
"
~
 ' 221

naes gozam da prerogativa. de autoridade final. As

decisõesproferirlas porelles ' são' finaes:
~A verdade é, que acompetencia (tile power) da administração quanto
á. suas sentenças, muitas vezes é tinal; pois que !tão cabe reéurso para
nenhum tribuullh, Wyman, Administrative Law § 111); e prosegu€ : (The
rule .that the power of the administ,ration is final within thescope of its
aiIthority gOl's to this extent,) Consulte-se' o notavel estudo de Harold
Bowuian «American Admiuistrative TribunaIs) na' Political Science Quar-
térly, de dez, de 1906,
- ,
'OS mais recentes juristas norte-am.ericanos (como o
citado H. Bowman} ensinam que na' vida publica con-'
temporanea sUI;ge.mnumerusos problemas de tal fórma
tecnic08, (so peculiarly technical), que a respectiva solu-
çãoexigea , criação de tribllnaes administrativos com-
postos ' de profission,aes. O mais alto tr'Íbunal judiciario
daqueUa Republica, a Suprema Côrte, decidiu que a ,
sentença do tribunal administrativo prohibindo a ad-
missão de chinêses no país, é definitiva, como ,no caso
United States vs. Ju To)", 198 U. S 253 (Um tribunal
adininistrativo, anota o professor Bowman, póde privar
desse modo um homem da sua 'cidadània). Lá a jurisdic-
ção . administrativa começa a ter uma grande ' extensão, "
chegando até a aft'ectar o direito de propriedade; os
seus tribllnaes são numerosos. ' .
As aut9ridades administrativas investidas da competencia de proferi-
'rem decisõ,es cOllteneiOi<IIS têm ordinariamente a denominação de tribunaes
(tribunais) de preferencin a côl'tes (courts) . ;' e pela organização, rito
proces!lual e attribnições, são em tudo semelhn.ntes aos tribunnes judiciaes
(judic:)al-courts) . Dos Jlriucipaes uotam-se os bom·ds or geneml appmiset·s,
tlle compó·olle1' or the tre{/stwy" the intersta,te commel'ce commission, the
emwt or claims. the commissionet· oI' intemal f'evenue anil the secretary of ·
th~ interim', : No Yale 'Law Jonmal, de dezembro de 1909, vcm ullla me· '
moria tle C~S. 'Valr,nn a(lvo~and() a. ueces~idade da criaçã.o de UlD tribll~
Dal ou côrte de appellação dOíl processos administra.tivos suscitados perante
os departame;nto1! (lo Governo Federal. ' '

Somos, pois, convictos partidario8 do contencioso ad- "

ministrativo, ou pela separação das funcçóes judiciaria .
e ~~ministrativa; queremo~ o juizo administrativo orga.:.
,)
 , 222

nizado sobre as mesmas, bases do judiciario, com magistra-

dos ' providos por concurso' e que semaIiteIibam nos '
seus cargos em quanto os bem servirem; es6 assim tet~
se·á uma garantia .nos direito do particular, li,tig~ílte'j
, a ' quem inspirará confiança na adDlinistta~m:rpublica,
. despojando-a assim do arbitrio e da, párciaIidade' no jul:-
gamento das questões ' que: eseapa'm á competencia dos
tl'ibunaes j"udiciarios. M.a!:f 'resoliltainente combatemos o
contencioso administl1i.tivo fiscal servido e composto,
como se acha~ de funccionarios leigos, ig'norantes, do di- '
reito, como ordinariamente o são os)nsp'ectores das aI-
fandegas, os delegados fiscaes e o Conselho da-Fazenda.
E' claro que a jurisdicçãô a.dministrativa do,s negocios
d,a fazenda nacional, con~ada a tão incompetentesjul-
'gàdores, justifica cabalmente o conceito do visconq,e do
Uruguai «o arbitrio puro e .simples daadministtação» .

.143, .- " A çonstitüição da Republica. consagrou '

o ' principio da unidade' jurisdiccional, segundo ' sedes-
preende do texto do art 60; letras b e c. A lein. ,.
521 de 20 de novo de 1894 attribuiu ájilstiça federal
a competencia de processo e julga.mento das causas .que
se fundarem na lesão de direitos' individuaes por ,actos
ou decisões das autoridades administrativas da União.
Se o contencioso administrativo tem por fim resolver _os
litigios produzidos por actos administrativos, não -'se
póde em face dos termos dessa lei, slÍstentar a duali-
dade de jurisdicções, -ainda que a lei organíca, do Tri-
bunal de Contas lhe institua uma jurisdicção contenci- "
osa administrativa. E', porem, tão limitada a sua orbita
de acção, adstricta aos julgamentos de tomadas de con-
tas,fi,anças, responsabilidade decorrente da guarda de,
dinheiros ou materiaes ~a Uni,ão a cargo dos seus iune-

"
 , , -•. -' . ,:{-;",:7~ . ',- ~ ,,0,,: '
." '
.~ ,

· cionafios, e questões de ' montepio, 'que eIla nãoderoga

o principio consagrado pela lei .n. _221 de 1894... .
Diante problema ' tM obscuro, e que ' nunca logrou
uma clara solução, 'mesmona 'vigencia do antigo regi-
men, declinamos ·da . pretenção de esta bel~cer principios
ou regras esclarecedoras da sua individualidade jurídica;
· e ' confessandq o. nosso aperto diante a evidencia de fac-
,:tos, de talnatul'ezá expressivos, que nos levam a unia
fotmal ' negação do contencioso administrativo, ao mesrp.o ·
" tempo que se' nos apresentam outros que pal~eceDi . con-
tradizer aquella . conclusão, só com muita incerteza é
· possível abordar o assumpto perante a legislação patria. '
,., ' Actosadm~nistratjv05 ha que não pó~em ser ol>-
jecto do conlieCimento , ela jurisdicção judiciaria. por-
' : que . os .seu·s effeitos não ..affectam direitos. A doutrina
,aUemãpor orgam do seu mais autorizado expositor, G.
Meyef, deIioJi1ina~os ' actos administrativos púros, contra
.'os quaes ' é unicainenteadmittido, recurso para a auto-
"l;idade administra.tiva superior. Trata-se, pois, do caso
em que o acto administrativo- ferindo ir.teresses, a parte
, . . . ,offendida. pôde recorrer para a autoridade superior: ob-
, serva~se' assim Uma jurisdicção graciosa.
'Acontece; , igualmente, que a ' administração pu-o
. ~ blica nas suas relaçÕes enti'e si, ou com' o particular,
empreenda açtos, cujas consequencias 'causem litigio. que
·'por ,força ' de lei ' são subtrahidos á' apreciação ' dos tri-
bunaes Civis 'ordinarios, ' para ' recairem sob a dos tribu-
" naes 'administrativos, como ' são todos os acto,s que 'in-
', teressail1 algumas pretenções fundadas em direitos, como
'•. : os 'doiIídivid~o que se julga em condições legaes de
, ser isentado do sorteio militar, a viuva do -funccionario
. ' ,publico, . convicta do direito á percepção do montepio ,e
que instaura , o respectivo processo: pei'ante a autoridade
cOml)etente;vel'ifica-se, então uma, jurisdicção adminis-
' ",
 , '-
~- . ·.2.2 4.· · ·· ,

trativacontenciosa~. ' A ,essas duás jurisdicções '.adminis~

trativas cOI:respondem, porta.nto, ,· uma ' justiça simples
ou graciosa ' e1,l'ina contenciosa. "

I. Graçiosa. A justiça administrativa simples ou

graciosa tem , Ogen principal fundamento no ,,factg, de
, o particular ter direito aqu~ .: os ,seus . interesses , sejam ,
' tratados pela administração com uma certa , equil},ade, "
uma vezquechamadaella . a ' resolver , sobre ,reclama-
ções ' de particulares os 'interesses privados dos mesmos
. ficam á mercê dos poderes dicricionarios daquella. ,Se
o fim precipuo do Estado é a ' tutela dos interesses col-
lectivos da sociedade. não se deve concluir disso que os
interesses individuaes não mereçam nenhuma conta, ,e
por ' isso é de ,justiça não sacrificar sistematicamente o '
,particular, mas tanto quanto , possivel repa~ar,;lhe a lesão ,
embora um interesse por - si só ' não possa ser protegido,
por defesa juridica, como ensina o direito commum. ,- .
Mas ainda assim, se o interesse ' do particular não ,
póde. em tése,. gozardaquella ,' defesa, todavia o cidadão '
tem o direito de vêr examina.dos, · resguardados e "Jul- ,' "
gados pela administração publica , os ' seus interesses (Or-:- '
' lando, op. cit., 603). Exerce:-se a 'pratica desta tlltéla :: "
usando o recurso por ,via lú'erfirquica, que é " o dÍ:i'eito
concedido ao prejudicado para, mediante provocaçãofeita ':
ao superior, conseguir ,que este proceda a um nOvo
exame da materia sujeita, afim ,de reparar; remediar ou re-' " ,
formar o acto do inferiol:. ' E' cabivel con.tra todos os '
aCtos administrativos de naturezagl'aciosa, e póde ser· ,
Íilterposto: ' , ' , ,
"· a) para a mesma autori~ade; e neste caso tem ' o
nome, d~ pedido de reconsideração do acto;
b)para a autoridade immediatamente supeÍ'i'or:
,, '
 " :," " " ;""- \

--,:,,:,,,',,, 225 '-" -

,o processo ,de
semelhante ,:recul'so não se 'rege por
nórmas ,fixas" ném está sujeito : a prasos fàtaes, salvo as
excepções' previstas em leis ou em regnlam:entos ' 'ex-
,pressos.' - ,
, ,A instrucção , graciosa (não ' o i'ecnrso) obedece , a
tres fases dist.inctas:
a)a informação, que correspondeao . processo em
'.materiacontenciosa: ' ,
' h} ,o" exame, que corresponde á , discussão; ,
c} a resolução ou despacho, qu.e corresponde ao
julgamento. '
II~ Conterwiosa. São de drias especies ' as j urisdic-
çõesespe~iaes confiadas ás autoridades administrativas.
', Algumas podem ' chamar-se plenas, por estenderem a sua
, cúmpetencia á todas as ' controversiassuscitadas; taes
sao.' as 'materias , sujeitas á e'ompetencia do Ti'ibllnal de
" Contas, as , de natureza alfande'g'aria e as fiscaes em
gerar; ' sujeitas á· competencia do Conselho da Fazenda,
etc. , Outras, "pelo contrario, são limitadas, no sentido
de que,. offerecida a controversia, a auforidade ' ádmi-
• ni~trativa apenas '"pódê cort~ecel" de palte della, .ficando
as ()utÍ'as" p~rtes: resêl;vadas á jurisdicção judiciaria. Caso
tipico no ' nosso direito é o 'processo }ior infracção de
leis "fiscaes, 'taes como do imposto "do consummo, s'ello,
, etc;; :do qual o ' julgamento é dasattribuições , da admi-
nistração pUblica,mas a execução é pfivativ~ do' fOfO '
, ,comm~m. : ,
". "" '

, Ektio nas meIlIÍla.~condiçõe8 os litigios sUBcit'ados pelQ registo de

marcas perante as Juntas c~mmerciaes , cujo recurso é ·cabível para o tri-
, bunaI ' jlidiciario de 'in'l!-is. :'!i.ltll. instancia do Estado, em gl.'au de recurso ag-
gravo de petição (dec! u.1236 de 24 de Bet. de 1904, art. 9 § 41, e 40 d~spacho
que .caBsa .a matricula do negociante (dec. n. 596 de . 19 de jul. de 1890,
· Il.Tt , 43). " Na, y'igencià 'do :reg. das capitanias ' do portei (decó3929 de 20
de' fev. de 1901) o. recurso, que cabia, da~ de~isões dos capitães .dos por-
· tos, era' para. ' os juizes seceionaesj oactual, porem, é pa.ra o ministro da
marinha. '. .. ~ . , ., ' . .
,I '
 ' ,- : '
226. . ... "
, , :, '

, 144. -' O contencioso administrativo que subsiste

no Brasil, apesar de exercido em resumida escala, não
, -se afasta dos principios estabelecidos desde muito ,pelos,
antigos tratadistos patrios, ' que delle se occuparam no
passado regimen. Todo o conténcioso administrativo
suppõe:
, Lo um' acto administrativo;
2.° 'não envolver o debate relação de direito ci-
vil ou penal;
3.° a declaração expressa em lei, de que a mate-
ria é affecta á jurisdicção , especial.
E compreende:'
a) «os processos em que os administrados discutem
com a ' administração, o direito que julgam ter; e em
que procuram obter alguma ' Musa ou algum , actopósi-
tivo ou negativo, que esteja na esfera das suas~ttl'i ....
bllições» (Ribas, Dir. adminislr.p. 169). Taes -são os
cosos ja referidos da tomada de contas dos dinheiros:
, publicos, ou de todas as repartiçÕes, empregados .e q'u~e~':',
quer responsaveis' que singular ou coÚectivamente, hou-
, verem administrado, arrecadado e despendido dinlleirós -
,' publicos ou valores de qualqer , especie, inclusive' mate;.'
' riaI pertencente á Republica, e esteja sob a guardá.
daquelles; . . , .. "
( b) os processos sobre , pensões, qrdenados, niontepio~'. "
'·:àposentadol'ia, reformas, dotações, etc.; ,
, ',,: C)as penas' admi~istrativas, ja porinfracçãode :
reg!llameIi.tos, administrátivos, já por outros : motivo,s; , " '
.' '." d) o julgamento de quaesquel' pretenções fQndadas ;' •
em }(~is,..,decr'etos, : regulamentos, contl'actose actos con-
cernen~s á administração e ,de ordem administrativa:
 K ,

227,

Os agentes da ' administráçãO' publica actuandO' ju-

" risdicciO'nalmente sãO' 'verdadeiros magistrados adminis-
trativos. A cO'mpetencia dos tribuuaes administrativos
é excepciO'nal, e só se faz sentir nO's casO's previstO's em
lei. O julgamentO' definitivO' prO'feridO' em ultima instan-
cia por mil tribunal administrativo, em materia cO'nten-
ciosa, assume á. autO'ridade de cousa julgada; todavia é
passivel de revisão:

145. - ' São juizes ou tribunaes adIDinistrativO's,

cuja d'ecisãO' é definitiva, em casos de jurisdicçãO' . gra-
ciO'sa: l, os ministros de Estado; n, O'S administradO'res
dos ' cO'rreios, O' inspector dO's portos e os capitães de pO'r-
, tos; as congregações de lentes das faculdades de ensino,
, e os ··p residentes ou governadO'res dos EstadO's e O'S seus
secretarios. Em Gasos de jurisdicção contenciosa: I, o
Tribunal de Contas; n, O' Supremo TrIbunal Militar;
III, () ConselhO' da Fazenda do Tesouro Nacional; IV,
os delegados fiscaes, inspectores das alfandegas e admi-
nistradores das mesas de rendas federaes; V, as juntaR
e inspectorias commerciaes.
' O ministro da fazenda julga em grau de recurso
definitiTO: com audienciado Conselho da Fazenda- das
decisões proferidas pelas repartições d~ fazenda, quando
excedem ás. alçados dos respectivos chefes, e~ questões
de 'lançamentO', applicação, isenção, alTecadação e resti-
tuição de impostos e quaesquer rêndas publicas" ou s9-
bre outras questões. sq.scitadas entre a administração da fa-
,' zenda; eos contribuintes, a respeito daquelIas imposições
e disposições taxati vas;
das ' d'ec~õe~ proferidas pela~ mesmas repartiçÕes
fiscaes ,sóbre contrabando, appreensões, multas ou pénas.
imposta$ 'por infracção de leis ;fiscaes\ nos casos, de fraude,
descall1inhoou , contrabando; das decisões proferidas ' p'e'la
" ~
 ./ .
' .:'1
. 228

Camara ' Sindical suspendendo os coÍTector(:)s d.e fundos

publicos (dec. ' n. 1359de2 deabr. de 1893, art 11, a);
das multas impostas pela mesma camara: . " .
Nos dous últimos casos é dispensada aaudiencia
do Conselho 'd'a Fazerida, poionão S~ tratar de materia '
a que
, .
.
dii'ectamente. esteja
.
ligado, intere~sefiscal.
. .
.
Oininistro 'dos negocios' do interior e justiça, julga
em grau de recurso:
'das decisões proferidas pelo chefe de policiada
Capital da Rep1.1bliea em materia de multas impo.Stos ,
aos donos de casas ou escriptotios de empl~estimos sob
penhores (dec. n.2692 de 14 de novo de 1860, al~t.
15), das eleiçõos dos membros das junta~ commerCiaes
nO caso de fraude,' violencia ' ou preterição de foqD~li­
dades essencial (det:.596 de 19 dejut de 1890, art. 41);
de todos os:- actos das juntas commerciaes nosca-
sos de excesso de poder ou .iricompetencia e violação
da lei (idem idem);
. ..das decisões pelas quaes as juntas prohibirem ou
annullarem o registo ou arquivamento ' doscontractos
, de sociedades · commerciaese dos estatutos decompá;n~
hias ou sociedades anonimas; multarem, suspenderem ou
destituirem os correctores e d~inais agentes auxili,ares"
do commercio, administradores de trapiches alfandegados
,.e proprietarios armadores deembal'cações registadas
'(idem idem); . ' .'
, . . das decisões tomadas pelas faculdades de ensino
superior em materia ' de policia , escolal;(dec. n. 3890
der.~ de jan. de 1901, art. 320); , '
~llsdecisões ,tomadas , pelas juntas de , r~vista ,da
qualifiçação da Guarda Nacional.
O' miriistro da 'marinha. julga em gra~de recurso ,
, proferidas pelos ' capitães de, portos e pelo
das decisões .
·
 , . ::( .

. . -
229

145. - Qualquer julgamento administrativo deve

ser precedido de processo, ainda que summat'io ou sum-
marJssimo, com ' fórmas regulares e designação de ins-
tancias _e alçadàs. São de ordina.rio, . mais simples, -me-
nos solemnes. e de prasos mais abreviados, que os
processos judiciarios. Entretanto elles são ·quasi draco- ·
nianos; por defeito das leis que os- instituem, e sob o
ponto de vista da defesa, deixain muito a desejaI'; elIa'
."
15
 -' , 230 ""-
,
fica verdadeiramente tolhida" ou pela exiguidadede
praso's ou pela "desconfiança ' dos fllnccional'ios a quem
estão affectos, sempre receiosos que o advogado 'da de-
fesa, um chieanista terrível ou nm profano sagacissimo,
seja capaz ,de descobrir algum se,rrredo da repartição;
ou pelas injustas imposições legaes, ,taes como a de n~o
,ter la defesa vistá dos autos, mal lhe sendo permittido
um perfunctol'io exame na propria i'~partição, a de nao
poder intérpôr recurso sem o previ o deposito ou fiança
idonea; em summa, nem mesmo sendo muitas vezes eol~
lectivo o julgamento, como é o das juntas da fazen'da,
elle sequer é publico !
Para a marcha dos processos de appreerísões,' con--
tI'abando e ' multas, veja-se a ' Nova consolidaçilo das leis
das aljandegas e mesas de rendas da Republica (arts.
633 a 669).
Em direito administrativo prevalece a regra geral _
de que todo o recurso, ,quer gracioso quer contencioso,
póde ser interposto; de toda a vez que, a , autoridade
perante a ql'ial é 'elle interposto, tem competencia' para
annuIlai' ou modificar o acto impugnado (Romàno, op.
cit., 186.) ,
Entre o processo administrativo e o judiciario, to-
davia ha caracteristicosessenciaes qüe os distinguem
ni tidamente entre si, taes como: •
1.0 O processo civil é dirigido pelas proprias par-
tes. O administrativo o é pelo juiz (Bert,hélemy, p.928);
2.° O pl'ocess'o civil é publico. O admi,nistl'ativo
é secreto; ,
, 3.° O processo -civil ' é mais dispendioso e complicado.
O ad~inistl'ati vo muito mais economico e simples;
 . '-. '
"

l....,- · 231
:' . ",
..
4°:0 civil . pôde ser ol'dinario, 8ummario, summa-
l'issimo e especial. ,O administrativo é gerahriente sum~
Jnario e "summal'issimo;
. i ! _ I

5.° No civil a parte pó de averbar de suspeito ao ·'

juiz ou ao escrivão.; no adnlinistrativo nãi} (dec. h.
2548 de 10 de março de 1860, al't 15). Todavia o
.' empregado pôde pedir dispeüsade sua intervenção, uma
vez que motivos de amizade intima, parentesco; inimi-
zade ,ou interesse directo no .feito, o privem de agir com
isenção, imparciaHdade e . justiça.
'Quanto á fórma em geral do processo administra-
tivo, no silencio das leis especiaes, devem applicar-se os
' principios do direito . proc~ssual commullI .

.~

. ~. ~-,
 Indice Alfabetico
O. '·à1aarlsrnoH indicam os numeros de que se compõe a obra

---0---
A
Aetos administrativos, 12, 13; aetos políticos e de go-
verno, 12 j aetos de jurisdieção, 12; aetos legislativos e re-
gulamentares, 12; aetos bilateraes e unilateraes, 24. -- Ad-
ministração, 2; administração e governo, 2: .- Objeeto e fórma
daadministl'ação, 3; ·divisão da administração, 3. - Adminis-
tração aetiva, 11 i administração deliberativa, 11; contenciosa,
11, 141; graciosa, 11, 141; do exercito, 94; da armada, 102.
_ . Administração (sciencia da), 7. - Almirantado, 102. - Alis-
tamento militar (vide s01·tmo). - Assistencia publica, 138;
, judieiaria, 140. - Agricultura (ministerio da), 29 G.
B
. Bens publieos da União, 112; bens publicosestaduae~,
113jidem municipaes, 114; bens dominiaes, 105, 106, 1U7,
108, 109, 110.- Bibliografia, VI~.
C
Caracteres da administração, 4. C~sa civil e militar,
23. ·-:-- Circulares, 31.-- Contractos, 47. - Contravenção,
.8 0 -:- Costum.es (policia dos), 87 II - Caça (policia da) 87
\ IV'':'-' Commereial(policia) 87 V Contrabando, 76 - . Cen-
s~ra, .85.
D
Direito administrativo, 6. -- Direito administrativo e
sciencia da administração,· 7. - Despachos e decisõef)" iH.
 " .
234
, , '

- Disciplina, 45. ~ Demissão, 51. - Dominio publico (vide

Bens). - Desapropriação por utilidade publica (vide expro-
]JTiação).
E
Estado (sua natureza) 1, , 9, 10. - Estado-membro, ca-
pitulo n pr. - Empregado (vide fn7lcciona1'io). - Empregó,
52. -'- Estradas de feri'o (vide Se1'viço-f'mTo vicwio). ~. Es-
tado maior, 94, 102. - Ensino superior, 133; ensino livre
136, - Exercito, 88, H3, 94, 95. - Expro}niação por utili-
dade publica, 115, 11H; casos de - 116; sobre que bens
pôde ella recahir, 118. '
F
Fazenda publica 69. - Sua administração, 70.. ~ Ferro-
viario (serviço) 127, 128, 129, 130. - Ferro-yiaria (policia)
87 VI. - Florestal (policia) 87 IV. - Fontes. do direitoad-
ministrativo, 8, - Fórma republicall~, 9. ,.- Funcções admi-
nistrativas. 11. - Funcciollalismo publico 46, 47, 48,49, fiO,
M, 52,53; 54.
G '
Gabinete, 28, 30, 3:3. -:- Governo, 2. .- Guul;da Nacio~
nal, 100.
II:
Hierarquia, 43. - Militar; 92, 102.

I
Impeachmmd, 27. - Impostos, 73, 74, 75, 76, 77, 78. -
Instrucções, 131. -. Illstrucção publica, 131; -132, 133, 134,
135, 136. - Intendentes' mUIiicipaes, 62 .
...
•J
Justiça administrativa, ' 141, 142, 143, 144. ,Tustiça
Militar, 96.
I ...
cIJegislaturas dos Estados, 5G.
 235

Manifestos, 26.
M
Mal'itimé1 (policia) 87 VI. ~Ien-
.
sagens, 26. - Milícias dos Estados, 56. ~ Minas (policia
das) 87 IV. -Militares (deveres e ol:Jrigações dos) 97, 103 .
. - Seus direitos, 98, 103. -..: Multas, 51. -.Municipios, 61,
62, 63. '-'- Municipalização dos serviços publicos, 64.

o
Obediencia, 44. Obedienciapassiva, 44, fJ7. -- Offi-
ciaes do exercito, 92. --:- Officios, aI. -- Orçamentos, 71.

p
Pensão, 52. _ .. J'olitica, 2. - Poderes (vide selJa1'açcIo
de). ~ Policia (conceito e poder), 7S, 79, 81.- Policia
judiciaria, 83. -:- Idem administrativa, 84. - Policias espe-
. ciaes, 86. - Pesca (policia da) 87 IV. - Postal (serviço)
120, 121, 12<!, 123, ] 24. '- Poder disciplinas, 45. -.-: Presi-
dente da Republica, 22. - Presidente da Republica (sua
responsabilidade), 27. -'- Presidente da Republica (attribui-
ções), 24. - Presidentes dos Estados (vide govenutdores) -
Portarias, 31. - Prefeitos; 60, 62. - - Processo administra-
tivo, 74, 140. - Prescripção 77, 105, 111.- Principios re-
publicanos, capo II pr.

R
Referendum, 18, 7 L - Recrutamento, 91, 100. - Re-
cursos, 146. -:- Rendas publicas (vide .Fazenda publica). -
Receita e despesa,71. - Rural (policia), 87. IIl. - Regu-
lamentos administrativos, 25. - Recursos,' 42. - Republica
fêderativa, 9, capo U pro - Repreensão, .51. -:- Remoção, 51.
.- Regimen municipal, 62. - Regimen municipal (a~tribui­
ções), 63. - Responsabilidade civil do Estado, 65, 66, 67, 68.

S
Sallitaria (policia), 86. - Secretarias de Estado, 33.
Senado, 21, 27. - Separação de poderes, 18, 19, 20, 21,
cap.U. pr. -- Serviço militar, 89, 90. - Serviço ferro-yiario
 236

(vide ferro-viario). Sistema tributario, 72. - ~ciencia da

achninistl'ação, 7. - Soberania, ' 9.

T
Telegl'afico (serviço) 125, 126. - 'l'el'l'itol'ios, 58, 59,
60. - Tribunaes administrativos, 145. - Tribunal de Con-
tas, 38, 39, 40, 41. ~ Tropas da marinha, 101.

V
Via. publica (V. policia administrativa)
 Contem-se neste ';lIuro.asetulnte materla:
Pago
Bibliografia . . . . . o • • •• o • • • VII
Introtluc'6ão
. Secção I Preliminares . . . . . . 1
o" H Natureza do Estado Brasileiro 13
" HI Funcções Administrativas .. 17
." IV Actos Administrativos . 20 .-
" V Separação de Poderes . ~6
,
Parte Primeira
Organização da Administração 'Publica 'Brasileira
CAPITULO I

Secção I . Presidencia da Republica o • • • 31 --

" II Ministros e Secretarias de E5tado . 41
" TIl Congresso Federal 54
" IV Tribunal de Contas . . 56
" V Hierarquia . . . . . 62
" VI Funccionalismo Publico . 66

CAPITULO II
. Secção I Dos Estados. . fl4
" TI Dos Territorios. 100
" IH Dos Municipios . 103

. ~TULO IH
Da Responsabilidade Civil do Estado . o 114
 238

Parte8eguntla Pag, '

Acção Administrativa, 121

CAPITULO I

Das Finanças Publicas o Impostos,. , , 1~2 '

CAPITULO II

Da Policia 136

CAPITULO lU

"õa "õefesa Nacional

A - Exercito 160
B - Armada 177
_.. ,

CAPITUr.O IV

A - Do Domiuio Publico, ' . "., 180

B - Da Expropriação por Necessidade Publica ' 190

CAPITULO V
"õo T ransj;lorte em Geral
§ 1.0 Serviço postal '. ' , ,197
. § 2.° Serviço telegrafico "
202
§ 3,0 Serviço ferro-viario 204
CAPITULO VI
A - Da Instrucção Publica', , , 207
B - Da Assistencia Publica, , ' 214
CAPITULO VII
Da Justiça Administrativa . 216'
 Esclarecimento .e emendas
o sistema da nO'meaçãO' dO' chefe dO' gO'vern<i municipal
(intendente ·O'u prefeitO'), pelO's presidentes O'U gO'vernadO'res
dO's EstadO's, de preferencia .aO' sistema electivO', tem O' seu
fundaméntO' na necessidade de se criar um ~ÍlculO' pO'liticO'
en.~re . O' gO'vernO' dO' EstadQ e O' dO's municipiO's,· hannO'nizandO'
assim a cO'mmunidade dO's interesses centraes cO'm O'S IO'caes,
sem prejuizO' da autO'nO'mia .municipal, a qual, alem de garan-
tida pela CO'nstituiçãO' da Republica, se cO'ncretiza na facul-
dade de instituir a sua lei O'rganica e na eleiçãO' dO' cO'nselhO'
municipal.
Mas, tendO'-se em cO'nsideração O' extraO'rdinariO' desen-
vO'lvimentO' dO's prO'blemas municipaes, a cO'mplexidade dO's
assumptes em que as municipalidades se vãO' envO'lvendO',
cada vez mais, e a difficuldade em manejá-lO's, com acerto,
resulta que o provimentO' de taes cargos deve recahir em in-
dividuos de aptidão e competencia não communs, raras vezes
encontrados em atrasados localidades do interior do país.

Durante o decurso da composição do livr'o verificaram-se

graves descuidos tipograficos,dentre os quaes resaltam O'S
seguintes:
O LO periodo e::t- , tipO' de corpO' maior, da pago 24, deve
ser precedido da numeração 14.
A numeração 53 da pago 90 deve ser 53.!.:
Na pag, 95, O'nde se lê: «de reclamarem a intervençãO'
do governo federal na fôrma da ConstituiçãO' da Republica»
deve se lêr: cde reclamarem a intervenção do governO'
na fórma do m't. 6.° da CO'nstituição da Republica»,
 240
Xa pago 180, no H.O 111, deve se lêr dominialidade.
Na mesma pagina apparece 165 em vez de 105.
Xa pag', 215 está d01iticilim' em, vez de do~dcüia1·Ílt.
Os outros erros, c-orrigem-se facilmente,

A obra de Woocll'oW Wilson,L'Etat (trad. francesa}, I.~ ' :

em dous volumes e não em um só. . '\~~''(i,;
A' bibliografia, co'm que antecede este livro,escapar~~':~~
osuomes de Laband,von Stein e outros, aliás' citados )i6'\'
decorrer delle, . '';j'',})
': 'to ~',:','~~.
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