3.

AS COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS PREVISTAS NA CONSTITUIÇÃO

DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988

3.1. Noções gerais acerca da competência legislativa constitucional

Competência é tido como a atribuição de poder dado aos órgãos e entidades do

Estado de forma jurídica para emitirem decisões inerentes a realização de suas funções.
Assim explana, Jose Afonso da Silva (2008, p.479):
“Competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade ou
a um órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões.
Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem
os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções.” Silva
(SILVA, 2008, p.479)

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: Malheiros
Editores. 30ª edição. 2008, p.479.
Todavia, essa competência é repartida de modo à garantir a concretização da
autonomia atribuída aos entes federados pela Constituição Federal, assim dela
dependendo a harmonia entre os poderes legislativos. (SOARES, 1995, p.81)
Vale frisar que a repartição de competências é de esprema importância, tendo em
vista, que estabelece um relacionamento harmônico entre os entes federados, garantindo
que suas atuações serão previstas e orquestradas para que o modelo federativo possa ter
êxito em seus objetivos.
De outro modo, o poder central e os poderes periféricos estariam constantemente
em conflito, sem quaisquer parâmetros de atuação conjunta e das partes, resultando na
sobreposição de atividades e mau uso do dinheiro público. Assim comenta, Fernanda
Dias Menezes de Almeida:
“Se a grande inovação do federalismo está na previsão de dois níveis
de poder – um poder central e poderes periféricos -, que devem
funcionar autônoma e concomitantemente, é manifesta a necessidade
de tal partilha”. (ALMEIDA, 2010, p.14).

SOARES, Esther Bueno. União, Estados e Municípios. In Por uma nova federação, coord. Celso
Bastos, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, p.77 a 84.

ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. 5ª edição, São
Paulo: Atlas, 2010, p.14.

José Afonso da Silva identifica como princípio norteador da repartição de

competência, a predominância do interesse. Desse modo, à União são garantidas as
matérias de predominante interesse geral, aos Estados as matérias das quais o interesse
regional prevalecer e aos Municípios tudo aquilo que for de interesse
predominantemente local. (SILVA, 2008, p.478)
O critério da predominância do interesse a cada unidade governamental faz parte
da ideia de repartição de competências constitucionais, de forma que são definidas as
competências destinadas a cada esfera federativa.
Para a União foram dadas as matérias de âmbito nacional que afetam os Estados
e os Municípios; aos Estados foram reservadas as faculdades material e legislativa de
responsabilidade regional, que alcança os Municípios e a própria União; e aos
Municípios foi atribuído o dever de cuidar dos temas de âmbito local, afetando em
pequena parte, a União e os Estados. Dessa forma, interpreta Dalmo de Abreu Dallari:
“Essa regra, fixada pelos federalistas do século XVIII, permite grande
flexibilidade na distribuição de competências e exige mesmo, uma
interpretação dinâmica dos dispositivos constitucionais, pois com as
modificações das condições de vida, com os progressos da ciência e da técnica
e com a mudança da significação social de muitos fatos, torna-se conveniente,
ou até necessária, a transposição de certos assuntos de uma para outra esfera de
competências.” (DALLARI, 1886, p.18-19)

Desse modo, ressalta-se que a Constituição brasileira tem como técnica, o ato de
enumerar competências à União e aos Municípios, deixando aos Estados a
responsabilidade pelos poderes remanescentes, prevendo também, competências
legislativas concorrentes e materiais comuns a todos os entes federados.

DALLARI, Dalmo de Abreu. O Estado Federal. São Paulo: Editora Ática, 1886.

Não obstante, Sylvio Motta Filho e Gustavo Barchet interpretam que são de
natureza legislativa as competências, privativas da união, dispostas no art. 22 da CR;
concorrente entre união, e estados e o distrito federal, prevista no art. 24 da CR;
exclusiva dos municípios, contemplada no art. 30, I, da CR; e suplementar dos
municípios, prevista no art. 30, II, da CR. (MOTTA FILHO, BARCHET, 2008, p. 282)

3.2. Competências legislativa privativa

Competência legislativa privativa é aquela tida como própria de uma entidade

específica, entretanto podendo ser delegado parte de seu poder a outras entidades, como
também podendo ser suplementada por estas, sendo prevista pelo artigo 22 parágrafo
único, da Constituição Federal. (FIORILLO, 2004, p.68)

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 5. ed. São
Paulo: Saraiva, 2004. p.60-70

A União no exercício da sua competência legislativa privativa, é vista como

possuidora de uma espécie de supremacia em relação as demais entidades federativas
em razão da grande relevância de suas disposições explicitas nos 29 incisos do artigo 22
da constituição federal, dos quais, geram regras de caráter nacional geral com o objetivo
de manter a ordem entre todos aqueles que se encontram no território brasileiro.
(MORAES, 2010, p. 305 e 306)

livro

3.3. Competência legislativa exclusiva

Tem-se como exclusiva competência legislativa atribuída a um ente com a

exclusão dos demais, sendo indelegável seus poderes a outras entidades. (FIORILLO,
2004, p.68)
No que diz respeito a essa competência, os autores Marcelo Alexandrino e
Vicente Paulo ensinam que a instituição deverá “atuar com absoluta exclusividade, não
havendo, sequer, autorização constitucional para a delegação a outros entes federativos.
Sua principal característica é, pois, a indelegabilidade”. (ALEXANDRINO; PAULO,
2015, p. 353).
Vale frisar, que qualquer tentativa da entidade de delegar a outro ente federado
poderes, isso tornasse um ato inconstitucional. (MOTTA FILHO, 2008, p. 283)
Dessa forma, fica claro que os demais entes federados não possuem autorização
constitucional para suprir omissões advindas da entidade a respeito da efetivação de
medidas atribuídas a essa espécie de competência.

PAULO, Vicente. Direito Constitucional descomplicado / Vicente Paulo, Marcelo

Alexandrino. - 14 ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2015.
3.4. Competência legislativa concorrente

Confere-se à Competência legislativa concorrente prevista pelo artigo 24 da

Constituição Federal, a característica de possibilidade dos entes federais União, Estados,
e Distrito Federal disporem sobre o mesmo assunto ou matéria, cabendo à União legislar
sobre normas gerais. (FIORILLO, 2004, p.68)
Os entes federados compostos pela União, os Estados e os Municípios
concorrerão legislativamente sobre as matérias de interesse comum para o
desenvolvimento e o bem-estar nacional.
O que o constituinte tem como principal desejo é que os poderes públicos em
geral, disponham-se a cooperar na execução das tarefas e objetivos dos quais lhes dizem
respeito. (ALMEIDA, 2010, p.113)

ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. 5ª

ed. São Paulo: Atlas. 2010.

Sabe-se que a competência legislativa concorrente é repartida, todavia a

Constituição traz regras próprias para fazer a distribuição dos poderes aos entes
federativos, a União traça regras gerais e os Estados-membros podem suplementar e
legislar sobre aquilo que restar. Em caso de Inexistência de lei federal, os Estados-
membros podem legislar sobre, no entanto, surgindo nova lei federal para suprir o
déficit anterior, a lei estadual tornasse incompatível com a norma geral tem sua eficácia
suspensa (art. 24 CF).
Não obstante, aos municípios coube também a suplementação da legislação
federal e municipal no que lhe couber, com fulcro no artigo 30, II da constituição
federal.
Nesse sentido, fica nítido que cabem aos entes federados na atuação legislativa
concorrente tanto o poder de complementar normas gerais como suprir lei federal
omissa.

3.5 A competência para tratar do jus sepulchri

 Os cemitérios (esfera de interesse do Direito Funerário) são seculares, embora
não seja proibido aqueles de propriedade das instituições religiosas. Além disso, na
intenção de garantir o direito de liberdade religiosa, é garantida a prática de cultos,
como expressão dessa liberdade. Desse modo, os cemitérios eram administrados pela
autoridade municipal, os serviços funerários (cemitérios) eram considerados como
serviços públicos e a competência para organizar esses serviços era municipal. Pode-se
admitir que esses fatos são a fonte primária do entendimento segundo o qual a
competência para legislar sobre o Direito Funerário é dos municípios. Aliás, é esse o
entendimento de Meirelles (2014, p. 472):

O serviço funerário é de competência municipal, por dizer respeito a atividades

de precípuo interesse local – quais sejam: a confecção de caixões, a
organização de velório, o transporte de cadáveres e a administração de
cemitérios. As três primeiras podem ser delegadas pela Municipalidade, com
ou sem exclusividade, a particulares que se proponham a executá-las mediante
concessão ou permissão, como pode o Município realiza-las por suas
repartições, autarquias, fundações ou empresas estatais. (MEIRELLES, 2014,
p. 472)

Esse entendimento é contrariado por Aguillar (2011, p. 64-65). Para ele, os

serviços funerários não estão listados em nenhuma parte como serviço ou função
pública pela Constituição e, partindo dessa premissa, devem ser atividades ligadas ao
princípio da livre inciativa. Ele entende que:

[…] são inconstitucionais (ou, dependendo do caso, não foram recepcionados

pela CF/88) as leis municipais que atribuíam o caráter de serviço público aos
serviços funerários, condicionando à concessão ou à permissão municipal o
desempenho de atividades relacionadas a cemitérios. O máximo que o
munícipio pode exigir dos particulares é o alvará de funcionamento e as demais
exigências urbanísticas e de edificação. Embora não tenhamos conhecimento
de precedentes jurisprudenciais, a denegação de alvará de funcionamento sem
licitação pública, sob a alegação de se tratar de serviço público, no nosso
entender, sujeita o ente público a mandado de segurança.

Apesar dessa divergência, a jurisprudência segue o mesmo entendimento

adotado por Meirelles (2014, p. 472). Aponta-se como referência o julgamento do
Agravo de Instrumento nº 2007.00.2.007943-2, do Tribunal de Justiça do Distrito
Federal e Territórios:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR.

ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO. SERVIÇO FUNERÁRIO. I - Os serviços
funerários são considerados serviços públicos de interesse local, cabendo ao
Distrito Federal organizá-los e prestá-los diretamente ou por intermédio de
regime de concessão ou permissão, precedido, em qualquer hipótese, de
licitação (art. 15, VI e XVIII, da Lei Orgânica do Distrito Federal, e art. 8º da
 Lei Distrital nº 2.424/99). Nesse contexto, se a agravada não se encontra
habilitada pela Administração para prestar serviços funerários, impunha-se
mesmo o indeferimento da pretensão à obtenção do almejado alvará de
funcionamento.
II – Deu-se provimento. Unânime. (TJ-DF, AI 2007.00.2.007943-2, 6ª Turma
Cível, Relator Desembargador José Divino de Oliveira, j. 22.08.2007).

Norteado pelo artigo 30, I, da CF que traz como protagonista o município,

garantindo-lhe competência em âmbito municipal para legislar em favor do interesse
local, pode-se dizer que o Jus Sepulchri, tendo em vista ser um dos ramos do direito
funerário, como também os cemitérios, é de competência legislativa exclusiva do
município, por se tratar de interesse local, não podendo ser delegada a outrem,
diferenciando-se da competência administrativa dos cemitérios e serviços funerários
tque por sua vez podem ser delegados, por conceção e livre concorrência.
Outras ideias
O artigo da constituição abordado explana em seu texto:

“Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local.”

Apesar de expressamente afirmar a competência do município, o referido inciso

não é claro em referência a natureza da competência para legislar o Jus Sepulchri, se
seria esta exclusiva ou suplementar, conforme observa-se:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I -Legislarsobre assuntos de interesse local;
II -Suplementara legislação federal e a estadual no que couber; [...]
(BRASIL, 1988)

Em que pese o primeiro inciso deixe dúvidas, o segundo ratifica a ideia corroborada
pela doutrina majoritária que afirma ser suplementar a competência municipal em
matéria ambiental.
José Afonso da Silva remete aos seguintes ensinamentos:
A Constituição não situou os Municípios na área de competência
concorrente do art. 24, mas lhes outorgou competência para
suplementar a legislação federal e estadual no que couber, o que vale
possibilitar-lhes disporem especialmente sobre as matérias ali
arroladas e aquelas a respeito das quais e reconheceu à União apenas a
normatividade geral. (SILVA, 2008 p.504)
 Outro ponto de destaque e divergência recai sobre o termo interesse local, o qual
não tem conceito definido na doutrina, mas grandes doutrinadores explanam com
clareza sobre o tema.
Conforme Meirelles (1999p.98) “o que define e caracteriza interesse local, inscrito
como dogma constitucional, é a predominância do interesse do Município sobre o do
Estado ou da União”, extrai-se, portanto, que para o autor não haverá que se falar em
exclusividade (competência exclusiva) do município, uma vez que todo interesse local
atinge reflexamente o Estado ou a União, mesmo que direcionado a comunidade que
vive.
Seguindo a mesma orientação, Fiorillo explica:
Ao atribuir ao Município competência para legislar sobre assuntos
locais, está-se referindo aos interesses que atendem de modo imediato
às necessidades locais, ainda que tenham repercussão sobre as
necessidades gerais do Estado ou do País. Com isso, questões como o
fornecimento domiciliar de água potável, o serviço de coleta de lixo, o
trânsito de veículos e outros temas típicos do meio ambiente natural,
artificial, cultural e do trabalho no âmbito do Município, embora de
interesse local, não deixam de afetar o Estado e mesmo o país.
(FIORILLO, 2009 p.133)

Resta claro que legislador se absteve de elencar um rol taxativo para

competências (matérias) locais, tendo em vista que nossa sociedade vive em
constante mudança, o que poderia gerar inconstitucionalidades do município ao
legislar, deixando subentendido que o interesse local é aquele que atinge a
comunidade que vivencia o problema. A Suprema Corte adota assim, ao menos
aparentemente, uma interpretação que combina os dois incisos do artigo 30 da
CRFB/88, mas demonstra controvérsia ao se posicionar referente ao interesse local no
julgamento do recurso extraordinário 58.6224/SP.

O texto constitucional estruturou-se em um sistema complexo, em que cada ente

federativo possui sua própria competência. Nesse sentido, há as competências
privativas, repartidas horizontalmente, como as da União, previstas no art. 21 (matérias
relativas à atuação política e administrativa) e no art. 22 (discrimina matérias de
disciplina legislativa); as dos Estados, com competências residuais (CF, art. 25, § 1º),
além da criação de Municípios (CF, art. 18, § 4º), da exploração dos serviços locais de
gás canalizado (CF, art. 25, § 2º) e da instituição de regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões (CF, art. 25, § 3º).
As competências dos entes municipais, por sua vez, estão catalogadas no art. 30 da
CF, como as de ordem administrativa (incisos III, IV, V e VIII) e a competência para
legislar sobre o interesse local, conferida pelo inciso I; não se esquecendo do Distrito
Federal, membro da Federação (CF, art. 1º e 18), que recebe do art. 32, § 1º, as
competências legislativas reservadas aos Estados e aos Municípios.
Com efeito, todas convivem com as competências concorrentes (CF, art. 24),
repartidas verticalmente, cabendo a União editar normas gerais (CF, art. 24, § 1º), não
excluindo os Estados e o Distrito Federal de legislarem de forma suplementar (CF, art.
24, § 2º) sobre suas peculiaridades, inclusive na omissão da legislação federal (CF, art.
24, § 3º). A propósito, o Município teve sua competência concorrente deslocada para o
art. 30, II, da CF, suprindo a legislação federal ou estadual no que couber.3
Gilberto Bercovici acredita que o federalismo cooperativo é instituído pela Constituição
no artigo 23, que elenca uma serie de matérias cuja competência é comum entre União,
Estados e Municípios. Alega, todavia, que as leis complementares responsáveis por
articular esse condomínio não são deveras utilizadas. Ou seja, isso é um forte indício de
que a cooperação entre os entes federados não está sendo feita de forma adequada e
conforme estabelecido pela Constituição Federal, causando certo desequilíbrio na
Federação brasileira. , p. 56)

Por fim, a competência concorrente pressupõe modalidades. A mais comum pode ser
a que diferencia a competência concorrente horizontal ou vertical, que também pode ser
classificada como cumulativa ou não cumulativa. Filho (1988, p. 189)

Manuel Gonçalves Ferreira Filho explica que a competência concorrente cumulativa existe
sempre que não há limites prévios para o exercício da competência, por parte de um ente. A
não cumulativa é que propriamente estabelece a chamada repartição “vertical”. Filho (1988, p.
189)
Os parágrafos do artigo 24 da Constituição Federal identificam a regra da competência
concorrente vertical ou não cumulativa, que vem a significar que a atuação dos entes
federados orbita dentre de certos parâmetros, conforme segue: (i) § 1º - no âmbito da
legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas
gerais; (ii) § 2º - a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a
competência suplementar dos Estados; (iii) § 3º - inexistindo lei federal sobre normas
gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas
peculiaridades; (iv) § 4º - a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a
eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

A regra da competência concorrente horizontal ou cumulativa não foi muito prestigiada

na Constituição atual e ocorre nos casos de delegação de atuação exclusiva. Nesse caso
a Constituição Federal reparte basicamente a sua competência de forma horizontal,
quando estabelece as competências exclusivas da União e dos Municípios, bem como os
poderes remanescentes deixados aos Estados e de forma vertical ao utilizar-se da
competência concorrente não cumulativa e limitada, ao atribuir a elaboração de normas
gerais à União e de suplementação de acordo com as especificidades regionais e locais
aos Estados e Municípios.

A União, os Estados e os Municípios concorrerão para um fim comum de interesses

para o desenvolvimento e o bem-estar nacional. Fernanda Dias Menezes de Almeida
explica que:

“A competência material do artigo 23 foi designada como

competência ‘comum’, termo que, no caso, tem o mesmo sentido de
‘concorrente’. Haverá uma concorrência de atuação nas matérias que o
dispositivo arrola. O que o constituinte deseja é exatamente que os
Poderes Públicos em geral cooperem na execução das tarefas e
objetivos enunciados.” 1988, p.113)

d) suplementar: correlata à concorrente é a que atribui competência a Estados, Distrito

Federal (art. 24, § 2º) e Municípios (art. 30, II) para legislarem sobre normas de
conteúdo de princípios e normas gerais ou que supram a ausência ou omissão destas.
Ensina Marcelo Alexandrino (2015, p. 367) sobre o tratamento dado aos Municípios pela
Constituição de 1988: “A Constituição Federal de 1988 conferiu aos municípios natureza de
ente federativo autônomo, dotado da capacidade de auto-organização e autolegislação,
autogoverno e autoadministração.”

Aos Municípios cabe a distribuição de competências que se relacione com o princípio da

predominância do interesse em matéria local e não do interesse exclusivo, que na prática seria
de difícil constatação (MOHN, 2016, p. 230). Outrossim, é claro, há as competências
legislativas concorrentes que complementam a legislação Federal e Estadual, conforme consta
no art. 30 da Constituição.

Reforçando a importância do ente local, Pierre Joseph Proudhon argumenta que as

organizações municipais são base da federação: “Federação, isto é, pacto, contrato,
tratado, convenção, aliança, etc., é um convênio pelo qual um ou muitos chefes de
família, um ou muitos municípios, um ou muitos grupos de municípios ou Estados, se
obrigam recíproca e igualmente, uns para com os outros com a finalidade de preencher
um ou muitos objetivos particulares que desde então recaem sobre os delegados da
federação de maneira especial e exclusiva.” p.64

PROUDHON, Pierre Joseph. El principio federativo, Ed. Aguilar Madrid, 1971, p.64.

Fernanda Dias Menezes sobre as competências municipais descritas pela Constituição de 1988
afirma que: “afastando-se, em parte, da técnica tradicional, a Constituição de 1988 não se
limitou a demarcar a área das competências municipais circunscrevendo-as à categoria
genérica dos assuntos concernentes ao peculiar interesse do Município. Foi mantida, sim uma
área de competências privativas não enumeradas, uma vez que os Municípios legislarão sobre
os assuntos de interesse local (art. 30, I). Todavia, o constituinte optou por discriminar
também certas competências municipais exclusivas em alguns dos outros incisos do artigo 30.
Destarte, pode-se dizer das competências reservadas dos Municípios, que parte delas foi
enumerada e outra parte corresponde a competências implícitas, para cuja identificação o
vetor será sempre o interesse local”. p.97.

ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. 5ª edição, São
Paulo: Atlas, 2010.