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Teoria dos Atos

Administrativos II
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Sinflório, Débora
SST Teoria dos Atos Administrativos II / Débora Sinflório
Ano: 2020
nº de p.: 15

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Teoria dos Atos

Administrativos II

Apresentação
No âmbito do Estado, a Administração Pública está presente em nossas vidas o
tempo todo, desde o nascimento, com a certidão de nascimento, até a morte, com a
certidão de óbito. São os atos administrativos que expressam as relações jurídicas
existentes entre o cidadão e o Estado.

Desta forma, os atos administrativos expressam a vontade do Estado e regulam

as relações com os particulares. Pagar impostos, uma multa de trânsito, poder
construir uma casa, envolvem determinações do Estado que são chamados de
atos administrativos. Este é o conteúdo que você aprenderá nesta unidade. Bons
estudos!

Ato administrativo: conceito

Segundo o doutrinador Diógenes Gasparini (2012, p. 112), ato administrativo é:

[…] toda prescrição unilateral, juízo ou conhecimento, predisposto a

execução de efeitos jurídicos, expedida pelo Estado ou por quem lhe faça
as vezes, no exercício de suas prerrogativas e como parte interessada
numa relação, estabelecida ou a compatibilidade da lei, sob o fundamento
de cumprir, finalidades assinaladas, no sistema normativo, sindicável pelo
Judiciário.

Considerando o conceito de ato administrativo, é fundamental analisar as formas de

classificação dos atos administrativos. Acompanhe a seguir.

Quanto ao grau de liberdade, os atos administrativos são classificados em:

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1. Ato vinculado:

Diz respeito ao cumprimento da lei – em atenção ao princípio da legalidade,

caso a lei determine uma condição para que o ato seja realizado, será
necessário que ele siga o preceito legal. Exemplo: se a norma determinar que
para a realização de determinada obra é preciso cumprir X, a Administração
pública não pode realizar Y, ou seja, não poderá realizar um ato à sua
maneira.

2. Ato discricionário:

Diferentemente do ato vinculado, concede flexibilidade à Administração em

agir segundo a conveniência e oportunidade, obviamente, observando as
normas legais, para realização do ato que atenda ao interesse público.

Quanto aos destinatários, os atos administrativos são classificados em:

1. Atos gerais:

Não possuem um destinatário específico e são abstratos, alcançam um

coletivo. Exemplos de atos gerais: publicação em Diário Oficial de Decreto e
Resolução.

2. Atos individuais:

Diferentemente dos atos gerais, os individuais são certos e determinados,

ou seja, possuem destinatário específico, como, por exemplo, nomeação de
determinado servidor.

Quanto às prerrogativas da Administração, os atos administrativos são

classificados em:

1. Atos de império ou de autoridade:

São aqueles praticados pela Administração Pública no uso das prerrogativas

estatais.

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2. Atos de gestão:

São aqueles atos exercidos pela Administração Pública sem a prerrogativa

em situação de igualdade para com os particulares.

3. Atos de expediente:

São os atos realizados diariamente pela Administração Pública, ou seja, que

visam dar prosseguimento ao trâmite interno dos órgãos públicos.

Quanto à formação, os atos administrativos são classificados em:

1. Atos simples:

São aqueles atos que dependem somente de uma única manifestação de

vontade de um órgão da Administração Pública.

2. Atos compostos:

São aqueles que precisam da ratificação de um segundo ato, que é

considerado acessório em relação ao primeiro, que é o principal. Convém
destacar que o ato acessório e o principal são realizados no mesmo órgão.

3. Atos complexos:

Assim como o ato composto, o complexo também exige duas manifestações

de vontades, contudo, aqui, diferenciam-se, pois as manifestações de
vontades procedem de órgãos diferentes, com igualdade de importância para
formação do ato.

4. Atos administrativos:

Válido (eficaz/ineficaz) e inválido (eficaz/ineficaz).

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Quanto à produção de efeitos, os atos administrativos são classificados em:

1. Ato eficaz:

É aquele que está apto a produzir efeitos típicos ou próprios.

2. Ato ineficaz:

Diz respeito àquele ato que não está em condições de causar os efeitos que
lhe são natos, como, por exemplo, o ato pendente, ou seja, aquele que está à
espera.

Quanto à natureza dos efeitos, os atos administrativos são classificados em:

1. Atos enunciativos:

Destinam-se a cientificar aos interessados quanto ao conteúdo de

informações que a Administração Pública dispõe sobre determinado assunto
ou determinada situação, assim como retratar um acontecimento que tenha
significação jurídica. A certidão, o atestado e a apostila ou averbação são
exemplos de atos enunciativos.

2. Atos constitutivos:

São os atos emanados pela Administração Pública que criam, modificam ou

extinguem uma relação jurídica, como, por exemplo, a autorização.

3. Ato declaratório:

Diz respeito ao ato que reconhece uma situação jurídica preexistente, como
exemplo, isenção do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
(ICMS) para a pessoa com deficiência comprar um veículo adaptado.

Um detalhe importante quanto à classificação do ato administrativo é que,

doutrinariamente, ele também é classificado quanto à natureza das situações
jurídicas que criam, quanto ao ciclo de formação, quanto à conformidade ao
ordenamento jurídico e quanto ao grau de agressão ao ordenamento jurídico. Para
compreender e visualizar essa classificação, observe a figura a seguir.

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Classificações do ato administrativo

Atos administrativos

Gerais
Destinários
Singular
Individuais Vinculados
Grau de liberdade
Plúrimo
Discricionários

De império

Simples
Prerogativas (objeto) De gestão

Formação Composto
De expediente

Complexo

Altos-Regras

Perfeito
Natureza da situação Altos-Subjetivos Ciclo de formação
Jurídica que criam
Imperfeito
Altos-Condição

Válido Irregulares
Conformidade ao
ordenamento jurídico
Inválido Anuláveis
Grau de agressão
ao ordenamento jurídico
Nulos
Eficaz
Produção de efeitos
Inexistentes
Ineficaz

Constituitivo

Natureza dos efeitos Declaratório

Enunciativo

Fonte: Elaborada pelo autor (2017).

Elementos ou requisitos de validade

do ato administrativo
A doutrina em atenção à Lei de Ação Popular nº 4.717/1965 classifica os elementos
ou requisitos de validade do ato administrativo em cinco requisitos: a competência,
a finalidade, a forma, o motivo e o objeto (BRASIL, 1965). Vamos conhecer um
pouco mais sobre cada requisito na sequência.

A competência nada mais é do que um poder legal conferido ao agente público

para exercer as atribuições do seu cargo, não sendo admissível a ele, por vontade

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própria, transferi-la, mas podendo delegar o exercício de sua competência. Nesse

sentido, são características da competência ser intransferível, imprescritível,
imodificável e irrenunciável.

A competência pode ser originária, que é aquela atribuída por lei ao agente público,
bem como pode ser derivada quando o agente delega a outrem sua competência.
Caso ocorra o descumprimento das características da competência, o ato será
considerado eivado de vício, por:

1. Excesso de poder:

Ocorre quando o agente extrapola os limites de sua competência. No caso de

excesso de poder, o ato administrativo será anulado em relação à matéria ou
quando se tratar de competência exclusiva.

2. Usurpação de função:

De acordo com o Código Penal brasileiro (BRASIL, 1940), art. 328, a

usurpação de função pública é considerada crime com pena de detenção de
três meses a dois anos, acrescida de multa. Caso comprove que o agente
auferiu vantagem, a pena será de reclusão, de dois a cinco anos, acrescida de
multa.

3. Função de fato:

Ato realizado por pessoa que está irregularmente investida no cargo,

emprego ou função pública. Em consequência da Teoria da Aparência, caso
os atos realizados perante terceiros sejam considerados de boa-fé, serão
considerados válidos.

A finalidade do Ato Administrativo deve ser analisada desde suas vertentes, a geral
Curiosidade
e a específica.

Finalidade geral: É aquela que atende ao interesse público.

Finalidade específica: É a prática do Ato Administrativo.

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A forma é o modo pelo qual o Ato Administrativo é materializado, em regra, é

escrito. A forma pode proceder da lei ou de manifestação da Administração
Pública. Desta forma, ocorrerá o vício de forma quando, por exemplo, publicada
uma determinada lei, que prevê uma série de determinações específicas, e o agente
público, por vontade própria, descumpre-a.

O objeto é o conteúdo do ato, ou seja, o resultado prático que se pretende ao ser

expedido, bem como um requisito discricionário.

O motivo é a situação de fato ou de direito, que autoriza a realização do ato

administrativo. Quando o motivo que dê causa ao ato administrativo for
considerado inexistente, haverá vício de motivo. Além disso, é importante destacar
que o motivo não deve ser confundido com a motivação, pois esta é uma declaração
dos fundamentos que deram ensejo ao motivo do ato, visto que o ato é praticado
em consequência de uma motivação. E, no motivo, destaca-se a teoria dos motivos
determinantes.

Saiba mais
Sobre a teoria dos motivos determinantes, consideramos o que
Mazza (2017, p. 145) aponta: essa teoria “[…] afirma que o motivo
apresentado como fundamento fático da conduta vincula a
validade do Ato Administrativo. Assim, havendo comprovação de
que o alegado pressuposto de fato é falso ou inexistente, o ato
torna-se nulo”.

Atributos do ato administrativo

Sobre os atributos do Ato Administrativo, a doutrina moderna considera: a
presunção de legitimidade, a imperatividade, a autoexecutoriedade e a tipicidade.

A presunção de legitimidade advém do princípio da legalidade. Assim, para que

a Administração Pública haja com rapidez na defesa dos interesses públicos, é
indispensável que o ato administrativo possua prévia presunção de ser um ato
legítimo.

Em relação à autoexecutoriedade, independentemente de autorização prévia do

Poder Judiciário, a Administração Pública tem o poder de praticar os seus Atos

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Administrativos, a fim de torná-los céleres, assemelhando-se assim à presunção de

legitimidade. Contudo, caso provocado, o Poder Judiciário pode anular determinado
Ato Administrativo. A apreensão de mercadorias de importação ilegal é um exemplo
de autoexecutoriedade.

Curiosidade
A autoexecutoriedade se distingue da exigibilidade, pois a primeira
seria mecanismo de coerção direta e a segunda uma coerção
indireta.

A tipicidade deriva do princípio da legalidade, ou seja, a atuação da Administração

Pública deve seguir a previsão legal, agir no escrutínio da lei. Segundo a professora
Di Pietro (2010, p. 210), a “[…] tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo
deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir
determinados resultados”.

A imperatividade se refere ao ato de império e, a partir do uso de suas prerrogativas,

a Administração Pública impõe suas decisões independentemente da aceitação de
terceiros, podendo exigi-las de maneira coercitiva.

Espécies de atos administrativos

Não podemos deixar de apontar as espécies de atos administrativos. São elas:

1. Atos normativos:

Correspondem aos fatos gerais, ou seja, não possuem um destinatário

determinado. É abstrato, visa possibilitar a execução da lei e uniformizar o
procedimento e o entendimento da Administração Pública. Como exemplos
de atos normativos podemos citar instruções normativas, resoluções e
decretos.

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2. Atos ordinatórios:

São atos internos destinados a disciplinar a atuação da Administração

Pública e seus agentes no exercício de suas atividades. Como exemplo,
podemos citar portarias e memorandos circulares.

3. Atos negociais:

É a declaração unilateral de vontade da Administração Pública em acordo

com o pedido realizado por particular para prática de um ato. São tipos de
atos negociais: o visto e a licença.

4. Atos enunciativos:

São aqueles que manifestam uma situação existente ou exprimem uma

opinião. Como exemplos, temos a certidão e o atestado.

5. Atos punitivos:

Implicam em sanção administrativa por conduta irregular que fere a norma

legal. Diferem-se da punição penal regulada pelo Direito Penal. Caso um
agente realize determinado ato, que, além de infringir a norma legal da
Administração Pública, seja considerado crime, será punido em relação ao
seu cargo pela via administrativa e quanto ao crime pela via penal.

Extinção dos atos administrativos

É importante destacar que o ato administrativo pode ser extinto de distintas formas.
Confira.

• Invalidação ou anulação

Pressupõe que o ato administrativo é ilegal, ou seja, há vicio de legalidade, podendo

ser tanto vinculada quanto discricionária. Caso existam vícios insanáveis, a
anulação será vinculada, mas, caso os vícios sejam sanáveis, a anulação do ato
dependerá da conveniência e oportunidade da administração em mantê-la ou não.
A anulação possui efeitos retroativos desde a realização do ato administrativo, ou
seja, efeito extunc.

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Atenção
O conceito de anulação é previsto na Lei nº 9784/1999, em seu
art. 53, o qual dispõe: “a Administração deve anular seus próprios
atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos” (BRASIL, 1999).

E, no que diz respeito à competência, para anular o ato administrativo, a

Administração Pública, no exercício da autotutela de ofício ou por provocação,
e o Judiciário, mediante provocação em razão do controle externo sobre a
administração, são competentes para anular um ato administrativo ilegal.

Além disso, é importante destacar o prazo que possui a Administração Pública

para anular o ato administrativo. Segundo a Lei nº 9.784/1999, em seu art. 54, “o
direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos
favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada má-fé” (BRASIL, 1999).

Com relação ao prazo que o Judiciário dispõe para anular o ato administrativo,
prevê o Decreto nº 20.910/1932, art. 1º, o seguinte:

As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim

todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual
ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos
contados da data do ato ou fato do qual se originarem. (BRASIL, 1932)

• Revogação

O ato administrativo, ainda que válido, é passível de ser revogado quando perde
a conveniência e oportunidade em sua manutenção. A revogação possui efeito
ex nunc (a partir de então), ou seja, aqueles efeitos que, produzidos pelo ato
administrativo, são conservados até a sua revogação.

Aqui, é importante fazer um recorte da classificação dos atos que, segundo a

doutrinadora Di Pietro (2010, p. 261-262), não são passíveis de revogação:

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Citação
a) Os atos vinculados, porque sobre eles não é possível a análise
de conveniência e oportunidade.

b) Os atos que exauriram seus efeitos; como a revogação não

retroage e os atos já produziram todos os efeitos que lhe seriam
próprios, não há que falar em revogação; é o que ocorre quando
transcorre o prazo de uma licença concedida ao servidor público,
visto que, após o gozo do direito, não há como revogar o ato.

c) Quando a prática do ato exauriu a competência de quem o

praticou, o que ocorre quando o ato está sob apreciação de
autoridade superior, hipótese em que a autoridade inferior que o
praticou deixou de ser competente para revogá-lo.

d) Os meros Atos Administrativos, como certidões, atestados,

votos, porque os efeitos decorrentes deles são estabelecidos pela
lei.

e) Os atos que integram um procedimento, porque, a cada novo

ato, ocorre a preclusão com relação ao ato anterior.

f) Os atos que geram direitos a terceiros (o chamado direito

adquirido), conforme estabelecido na Súmula 473 do STF.

• Convalidação

Restauração de um ato administrativo eivado de vício por quem o praticou. Depende

de um juízo de oportunidade da Administração Pública (discricionário) para decidir
ou não pela convalidação do ato viciado. A convalidação possui efeitos ex tunc
(retroage desde a prática do ato).

• Conversão

Na conversão, um ato nulo se torna válido, ou seja, é realizado pela Administração

Pública para transformar um ato inválido em outro ato de diferente categoria, com
efeitos ex tunc.

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• Cassação

Ocorre quando o administrado deixa de completar as condições necessárias para

permanência da vantagem gozada.

• Contraposição

Considerada como uma espécie de revogação realizada por autoridade diversa da

responsável pela expedição do ato inicial.

Para ilustrar sobre a extinção dos atos administrativos, apresentamos a figura a

seguir.

Extinção do ato administrativo

Extinção

Anulação Revogação Convalidação Outras formas

Cassação Contraposição Caducidade Renúncia

Fonte: Elaborada pelo autor (2017).

Fechamento
Os atos administrativos são aqueles emanados da Administração Pública que vão
regular os atos da vida civil da sociedade, ou seja, o Estado por meio dos seus
atos sempre está presente em nossas vidas, já que para praticar os atos da vida
civil, sempre haverá uma determinação estatal regulando tais atos. Assim, os atos
administrativos vão moldando os relacionamentos entre os particulares e o Estado.

Com a leitura deste conteúdo, pode parecer que os atos administrativos são
praticados somente pelo Poder Executivo, mas isso não é uma verdade absoluta, já
que existem atos administrativos praticados em outros Poderes. Sejam externos ou
internos os demais Poderes praticam atos que regulam suas atividades como, por
exemplo, atos que regulam a forma de atendimento nas Varas judiciais do Poder
Judiciário.

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Referências
BRASIL. Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932. Regula a prescrição
quinquenal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ decreto/Antigos/
D20910.htm. Acesso em: 21 ago. 2017.

BRASIL. Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Código Penal. Disponível

em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ decreto-lei/Del2848compilado.htm.
Acesso em: 21 ago. 2017.

BRASIL. Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965. Regula a ação popular. Disponível

em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4717.htm. Acesso em: 21 ago. 2017.

BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no

âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/L9784.htm. Acesso em: 21 ago. 2017.

DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 23. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2010.

GASPARINI, D. Direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.

MAZZA, A. Manual de Direito Administrativo. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2017.

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