O que é o Inovar?

O Projeto Inovar é um sistema pedagógico participativo e

interativo de formação continuada, em serviço, que tem por objetivo:

• Qualificar os extensionistas da EMATER-MG, para atuarem

como agentes de desenvolvimento sustentável, por meio da
construção conjunta dos conceitos, da socialização dos
conhecimentos e sua incorporação planejada na ação extensionista,
considerando as características locais.
• Buscar a prática da gestão participativa na empresa e na ação
extensionista.
• Contribuir para o planejamento e para a comunicação interna.

O Inovar utiliza uma metodologia diferenciada para atingir a todos

os funcionários da Empresa. O uso de mídias diversas (vídeo
orientador, dicionário e site), as reuniões para discussão (em
núcleos) e a divisão de cada tema em três componentes (conceitual,
diagnóstico e planejamento), visam criar uma interação entre todos
os participantes com o propósito de construção e de melhoria
contínuas.

Como sistema, o Inovar é dinâmico, iniciando com uma reflexão

com base em vídeos e dicionários, promovendo o debate entre as
pessoas e criando, via instrumentos de comunicação, fóruns para a
troca de idéias e conceitos. O ciclo se completa, ao transformar
idéias e intenções em propostas de ações que, gradativamente,
irão transformar a ação extensionista e a gestão interna.
Ficha Técnica

INSTITUCIONAL
Presidente da EMATER-MG
José Silva Soares

Diretor Administrativo e Financeiro

Vicente José Gamarano

Diretor de Promoção e Articulação Institucional

Fernando José Aguiar Mendes

Diretor Técnico
Marcos Antônio Fabri

COORDENADOR DO PROJETO • Revisão de textos

Flávio Antônio Lizete Barbosa Guerra Dias
Ruth Soares Azevedo de Navarro
COMISSÃO ESTADUAL • Fotos
Álvaro de Moura Goulart Arquivo Emater-MG
Cristina Maria Linhares • Projeto Gráfico
Dario Magno de Miranda Maia Márcia de Almeida Rezende
Eunice Ferreira Santos
Feliciano Nogueira de Oliveira • Logomarca
Flávio Antônio Roberto Caio
Isabel Maria de Morais Brandão
João Ricardo Albanez VÍDEO
Marcelo Varella de Almeida • Apresentação, Direção e Edição
Maria Helena Martins C. Alves Marcelo Varella
Maria Helena Pinheiro Soares • Roteiro
Marinalva Olívia Martins Soares Oswaldo Teixeira
Mariza Flores Fernandes Peixoto Marcelo Varella
Sandra Pereira Nascimento
• Imagens
Sérgio Glicério Martins Eustáquio Teixeira
Tâmara Magali Marques Temponi
Wanderson Fabrício T. de Souza • Edição de Imagens
Wellington Dias Silveira Eustáquio Teixeira
Willy Gustavo De La Piedra Mesones Marcelo Varella
• Colaboração
INSTITUTO CULTIVA Eunice Ferreira dos Santos
Rudá Ricci
Thiago Camargo SITE
Oswaldo Teixeira • Criação
Samyr Bechelane Samyr Bechelane
• Apoio
DICIONÁRIO Flávio Rossetti de Mello
• Textos
• Manutenção
Dario Magno de Miranda Maia
Marisa Liliane Vasconcelos
Maria Auxiliadora Tavares Carvalho
Mariza Flores Fernandes Peixoto
Rudá Ricci
Sérgio Glicério Martins TIRAGEM: 2.000 unidades
Thiago Camargo
ANO 2005
Sumário

Apresentação ........................................................................................... 9

Introdução ................................................................................................ 11

Gestão Participativa, Gestão Tradicional e Gestão Burocrática ................... 12

Espaços e Formas de Participação Popular .............................................. 16

Descentralização da Gestão ...................................................................... 20

Gestão Social ........................................................................................... 24

Gestão em Rede ....................................................................................... 28

Conselhos Municipais ............................................................................... 32

Orçamento Público Participativo ................................................................ 36

Apresentação

É com muito entusiasmo que estamos apresentando mais um kit do Projeto

Inovar, acreditando sempre que é preciso investir cada vez mais na formação
de nossos recursos humanos.

O Projeto Inovar é conhecido hoje em todo o país e reafirma a capacidade

de inovação e criatividade de nossa Empresa.

Neste 3º kit, estamos trazendo para discussão o tema GESTÃO SOCIAL

que, juntamente com os temas anteriores – DESENVOLVIMENTO LOCAL
SUSTENTÁVEL e PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO –, permite a construção
de referenciais necessários à ação extensionista nos processos de
desenvolvimento sustentável.

O aprofundamento nestes três temas possibilita a ampliação e a consolidação

dos trabalhos da EMATER–MG junto à sociedade, fortalecendo a gestão dos
Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável – CMDRS e de
outras instituições locais, principalmente na discussão/negociação de políticas
públicas e na construção coletiva dos Planos Municipais de Desenvolvimento
Rural Sustentável – PMDRS.

Os textos que compõem este “Dicionário do Extensionista” permitem

visualizar os desafios da GESTÃO SOCIAL e do quanto ainda temos que avan-
çar nesta discussão para a consolidação do processo democrático no país.

Temos a convicção de que o Projeto Inovar tem contribuído, significa-

tivamente, para a reflexão do nosso papel e da importância da efetiva
participação da sociedade na construção de processos de desenvolvimento
sustentável.

José Silva Soares

Presidente

9
Introdução

O tema deste 3º kit do Projeto Inovar é GESTÃO SOCIAL. Elaborado pela

EMATER–MG, com apoio do Instituto Cultiva, ele é composto, além deste “Dicionário
do Extensionista”, de uma fita de vídeo e tem o suporte da página do Projeto na
Intranet. Este dicionário se propõe, na forma de verbetes, a abordar temas relevan-
tes para a discussão e compreensão da gestão social. Dos vários temas que envol-
vem essa discussão, selecionamos alguns para o aprofundamento conceitual:
Gestão Participativa, Gestão Tradicional e Gestão Burocrática
O texto apresenta algumas formas de gestão pública: a que enfatiza o papel do
Estado, a que enfatiza o papel do governo e a que prioriza o papel da comunidade.
Espaços e Formas de Participação Popular
A conquista da sociedade por espaços e formas de participação é significativa.
No entanto a história vem evidenciando que esses avanços só se fortalecem
efetivamente com a participação ativa dos cidadãos.
Descentralização da Gestão
Neste recente processo de descentralização da gestão pública no Brasil, o texto
evidencia alguns desafios que estão colocados para os atores sociais comprometi-
dos com a sua democratização, a sua universalidade e a sua equidade.
Gestão Social
A temática abordada ressalta a importância da gestão social das políticas públi-
cas, exercidas por instituições governamentais e da sociedade civil, na construção
dos processos locais de desenvolvimento sustentável.
Gestão em Rede
A gestão em rede, em substituição à gestão verticalizada, aprofunda o processo
de descentralização e cria uma nova forma de política e gestão públicas, calcadas
na participação e articulação dos diferentes atores sociais.
Conselhos Municipais
Por ser um espaço de participação da sociedade na construção de seu futuro, o
CMDRS é de fundamental importância na consolidação da gestão social.
Orçamento Público Participativo
Não basta que a sociedade participe apenas nas discussões e nas formulações
das políticas públicas. É necessário que estas façam parte das peças orçamentári-
as, para que possam ser viabilizadas.
Como instrumento complementar a esse processo de aprendizagem relativo ao tema
GESTÃO SOCIAL, este Dicionário traz também as questões que compõem os formulá-
rios 1 e 2 a serem respondidos, respectivamente, de forma coletiva e individual.
Esperamos que este “Dicionário do Extensionista” contribua de forma efetiva para
o seu aperfeiçoamento e formação contínua. Boa leitura!

Comissão Estadual do Inovar

11
12
 Rudá Ricci (*)

á várias formas de conceber uma gestão

pública. Uma gestão que enfatize o papel
do Estado ou o papel do governo ou que
priorize o papel da comunidade. Vejamos
as diferenças entre cada uma:

• Ênfase no Estado
Trata-se de uma concepção pautada pela
preponderância dos aspectos técnicos, nos quais
a burocracia e os técnicos possuem papel central,
muitas vezes, exclusivo, na elaboração e
implementação das políticas públicas. Por este
motivo, alguns a denominam de “tecnocracia”.

• Ênfase nas forças de Governo

Governo é a força política que dirige o Estado.
Em regimes democráticos, um governo é eleito e
pode ser alterado de eleição para eleição. A
gestão (ou administração) está diretamente
vinculada ao programa de governo da força política
eleita e aos cargos de confiança que são
preenchidos pelos eleitos.

• Ênfase na comunidade
Trata-se de uma concepção que privilegia os
processos de participação popular, por meio de
conselhos e mecanismos de representação direta
da sociedade.

Um pequeno exemplo pode deixar estas

diferenças ainda mais nítidas. Imaginemos a

(*) Sociólogo, D.Sc. em Ciências Sociais,

Professor da PUC-Minas, Diretor do Instituto Cultiva.
E-mail: ruda@inet.com.br

13
direção de uma escola. A forma como a
direção se organiza é a mesma forma como
a gestão escolar se organiza. Uma escola
dirigida apenas por um diretor escolhido
pelo prefeito ou governador possui uma
gestão de governo típica, porque a força
política que foi eleita no município (ou
governo estadual) indica uma pessoa da
confiança do governo para dirigir aquela
instituição.
Este modelo de gestão é diferente de
uma escola que é dirigida por um técnico
de carreira, um funcionário público con-
cursado para tal função. Neste caso, a
direção escolar é tipicamente de Estado.
É muito comum que, no modelo de
gestão com ênfase no aparelho de Estado
e mesmo em vários tipos de gestão com
ênfase nas forças de governo, exista um
tipo de gerenciamento que se denomina de
burocrático, ou seja, no qual o corpo
administrativo possui grande importância
política e é o centro de toda decisão. Além
disso, a hierarquia é fundamentada na
competência, existe uma divisão preesta-
belecida de áreas, um alto grau de profis-
sionalização, e as regras possuem grande
estabilidade. Este é o tipo da dominação
que Weber denominou de racional-legal.
Na gestão com ênfase nas forças de
governo, pode ocorrer o modelo burocrático.
Mas também é muito comum ocorrer o que
Weber denominou de dominação tradi-
cional. Neste caso, é a relação de fideli-
dade entre o líder e o governado que marca
o cotidiano da gestão. Por este motivo, a
relação interna é mais personalizada,
afetiva. O governante conversa muito, ouve
e protege seus governados. Embora pare-
ça mais democrática, a gestão tradicional
é muito centralizada, já que toda decisão
concentra-se no chefe, muito habilidoso e
quase sempre ótimo orador.
Muitas vezes esses dois modelos de
gestão se misturam, embora não pareçam
14
muito compatíveis.
Mas existe ainda outro tipo de gestão
que envolve a sociedade civil ou uma
comunidade no processo de decisão e
gerenciamento. Podemos voltar ao exem-
plo da gestão de uma escola hipotética.
Neste caso, a comunidade escolar (alunos,
pais, funcionários e professores) pode
eleger diretamente o diretor da instituição
de ensino. É o que se denomina gestão
pública participativa. Ela é chamada de
participativa, porque os cidadãos podem
escolher diretamente o dirigente da escola.
Existem formas ainda mais participativas,
como escolas que são dirigidas por Conse-
lhos Escolares, nos quais o diretor governa
com representantes de funcionários, pais
e professores.
Então podemos tirar uma primeira
conclusão. A gestão estatal e a gestão de
governo (se em regime democrático) são
públicas, porque o Estado e o governo
eleito nascem da vontade dos cidadãos
(dos eleitores). Mas a gestão pública
participativa ocorre quando os cidadãos
escolhem diretamente os dirigentes ou
ainda quando governam diretamente os
equipamentos públicos (escolas, postos de
saúde, parques e jardins, entre outros).
A situação é ainda mais diferente quando
a própria comunidade dirige a escola. As
escolas família-agrícola são um exemplo
desta situação. Nessas escolas que exis-
tem no Vale do Jequitinhonha e na Zona da
Mata, são as famílias dos alunos que
discutem o que deve ser ensinado, que
ajudam na alimentação, discutem o que
deve ser investido e avaliam os resultados.
Os pais ficam mais atentos, se envolvem
mais com a educação dos filhos. Resultado:
os alunos faltam menos, fazem todos seus
“para casa”, envolvem a família toda nas
discussões do que se estudou, e a escola
gasta menos.
Neste último caso, quando os pais,
funcionários e professores se tornam
dirigentes da escola, eles passam a assumir
novas tarefas e precisam aprender novas
funções. Eles precisam entender melhor
como funciona o caixa escolar, como são
liberadas as verbas públicas para as
escolas, como funciona a merenda escolar,
quando se compra um livro didático, como
• COHN, Gabriel (org.). Weber. São
se faz uma prova. Na prática, precisam ter Paulo: Editora Ática, 1979.
informação, saber elaborar propostas
para melhorar a escola, saber administrar • Mc LAGAN & NEL ,Christo. A Nova
Era da Participação: o desafio de
o dinheiro e as propostas que foram eleitas emocionar e envolver as pessoas. Rio
pelo Conselho Escolar e saber fiscalizar. de Janeiro: Campus, 2000.
Quando era só eleitor, o pai não precisava • SCHNEIDER, Sérgio et all. Políticas
ter conhecimento de tudo isto. Públicas e Participação Social no
Brasil Rural. Porto Alegre: UFRGS, 2004.
Por fim, podemos comparar as principais
diferenças de cada um dos modelos de
gestão aqui descritos:

15
 Maria Auxiliadora Tavares Carvalho(*)

ara se compreender as formas de organização e participa-

ção vividas na sociedade brasileira na atualidade, faz-se
necessário empreender uma breve incursão na nossa história,
na busca dos indicativos desse comportamento. Constata-se,
então, uma história construída no revés do movimento social
contemporâneo, ou seja, uma sociedade marcada por uma tradição
autoritária e excludente, fortemente presente na nossa história.

Entretanto é exatamente no enfrentamento das adversidades

retratadas nas experiências históricas, que se faz possível o reco-
nhecimento dos alicerces das formas democráticas de organização
social. Ou seja, leva a compreender que esse não é um comportamento
recente, ele vem sendo construído arduamente ao longo de todo o
processo de formação do povo brasileiro. Uma luta que se inicia nas
primeiras resistências indígenas e negras, perpassa pelos movimentos
camponeses, pelas lutas abolicionistas e toma corpo como “movimento
social” nas revoltas urbanas que marcam as décadas de 1930 a 1960.
As reivindicações populares ganharam força no período entre 1950 –
1960, na mobilização social organizada pelo movimento sindical e as
“Ligas Camponesas”, que tinham como foco as “Reformas de Base”.
Embora esses movimentos tenham representado grande resistência, não
conseguiram impedir a implantação da ditadura no Brasil.

É, entretanto, na década de 1970, no seio do Estado burocrático-

autoritário estabelecido com a Ditadura Militar, que emergem novos
movimentos sociais, sinalizando as demandas de um novo contexto,
marcado pelas profundas mudanças econômicas e políticas ocorridas
nesse período. Os movimentos sociais, com a influência da “educação
popular” fundamentada nos trabalhos de Paulo Freire e da “Teologia
da Libertação”, promovida pela igreja católica, iniciam uma elaboração
crítica e coletiva da vida individual e social das classes populares. Este
período é marcado pela disseminação de uma multiplicidade de
organizações populares “de base”, que se orientam pela revisão do
conceito de desenvolvimento. Parte-se de um modelo centrado na ação
do Estado para a participação do povo como sujeito das conquistas.

Na década de 1980, com o amplo movimento de participação popular

na constituinte, essa nova cultura participativa, construída nos movi-
mentos sociais, ganha destaque e maior espaço na sociedade como
um todo, ao colocar novos temas na agenda pública. Os novos

16

movimentos sociais que emergem com o
processo constituinte se caracterizam pela
conquista do direito a ter direitos, do direito
a participar da redefinição dos direitos e
da gestão da sociedade, culminando com
o reconhecimento na Constituição de 1988,
em seu artigo 1º “Todo poder emana do
povo, que o exerce indiretamente, através
de seus representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constitui-
ção”. A Constituição prevê a participação
direta dos cidadãos, por meio dos chama-
dos institutos de democracia
direta ou semidireta, como: o
plebiscito, o referendo, a
iniciativa popular de lei, as
tribunas populares, os conselhos
e outros canais institucionais de
participação popular1 .
A partir da Constituinte e ao
longo da década de 1990, a
criação de espaços de co-gestão
das políticas públicas constituem
a materialização das reivindica-
ções populares, além de oportu-
nizarem uma maior aproximação
entre a sociedade civil e o
Estado. Destacam-se, nesse
contexto, a emergência dos Con-
selhos Gestores, sendo os da
saúde o primeiro deles, a criação
das políticas de defesa da criança
e do adolescente e de assistência
social, resultando no Estatuto da
Criança e do Adolescente – ECA,
e a Lei Orgânica de Assistência
Social - LOAS, na qual a sociedade
passa a exercer o controle social,
por meio dos movimentos sociais
e entidades profissionais. O
orçamento participativo é, na
seqüência, uma experiência
participativa de grande relevância e se
destaca pela contribuição na construção da
noção de interesse público.
O significado de participação que se
consolida no Brasil destaca a importância
(*) Pedagoga, M.Sc. em Extensão Rural,
Coordenadora Técnica Regional da EMATER-MG.
E-mail;emdtgorv@uol.com.br
17
do controle social sobre o Estado, a gestão
participativa, a co-gestão e os espaços de
interface entre o Estado e sociedade. Para
muitos autores que discutem o processo de
democratização no país2, o Estado brasi-
leiro, tradicionalmente privatizado pelos seus
vínculos com grupos oligárquicos, vai
lentamente “cedendo” espaço, tornando-se
mais permeável a uma sociedade civil que
se organiza, que se articula, que constitui
espaços públicos nos quais reivindica opinar
e interferir na política, e na gestão do destino
comum da sociedade.
Essa breve retrospectiva histórica tem
como propósito o resgate dos conceitos e
das práticas de participação social, bem
como destacar a grande contribuição dos
movimentos sociais no delineamento da
cultura democrática hoje vivenciada no Brasil.
Alguns espaços e formas de
participação social no Brasil
É na gestão pública que se verifica uma
maior inserção de formas inovadoras de
participação popular. Constata-se em
vários segmentos do setor público a adoção
de princípios da gestão participativa,
expandindo e consolidando as esferas e os
mecanismos de participação popular.
Experimentam-se, na prática, o exercício
democrático e a conquista da sociedade
por um espaço de criação e consolidação
de direitos. Sendo uma prática “inovadora”,
traz consigo potenciais e também novas
exigências e grandes desafios.
Espaços Institucionais
• Conselhos Gestores
São conselhos setoriais e constituem
espaços de planejamento e gestão partici-
pativa. São criados nos municípios por lei
(1) BENEVIDES, Maria Vitória. (1991) A Cidadania Ativa.
São Paulo: Ática
(2) GENRO, Tarso. O orçamento participativo e a
democracia. In: CARVALHO, Maria do Carmo A. A. Participação
social no Brasil hoje. Polis, mimeo
18
municipal e envolvem atores sociais repre-
sentativos da sociedade civil organizada e
o Estado.
• Orçamentos Participativos
Constituem um processo de consulta e
debates sobre o orçamento público muni-
cipal. Por meio deste processo, a popula-
ção de alguns municípios passa a discutir
os problemas urbanos que a afetam, as
prioridades de investimento do governo
municipal e a decidir o que deve ser feito,
onde e quando.
• Co-gestão ou Parcerias do Estado
com a Sociedade
São programas desenvolvidos conjunta-
mente por governos municipais e organiza-
ções comunitárias, que, administrando
recursos públicos, realizam atividades das
mais variadas, como, por exemplo, cursos
de alfabetização, construção de casas
populares, urbanização de praças. Valori-
zam-se nesses programas o cooperati-
vismo, os mutirões e atividades autogestio-
nadas.
Espaços não-institucionais
• Fóruns
São iniciativas da sociedade civil, que
se caracterizam pela diversidade dos
sujeitos envolvidos, por sua estrutura leve,
descentralizada e pouco formal. Ao con-
trário dos conselhos, não têm interlocução
instituída com o Estado, mas convidam
seus representantes para receber e enca-
minhar reivindicações sociais, o que lhes
dá maior independência, embora, por outro
lado, esta distância diminua seu poder
frente aos governos.
• Movimentos sociais
Contribuem para a democratização do
Estado e também da própria sociedade,
tornando públicas novas demandas e novos
valores. Entre eles destacam-se movimen-
tos cuja dimensão cultural é mais explícita,
como os movimentos raciais, étnicos,
feministas e de juventude.
A importância do MST dentre os movi-
mentos sociais é destacada pela sua
capacidade de mobilização e influência nas
políticas de Reforma Agrária, de desen-
volvimento rural e até mesmo de educação.
Um outro exemplo é a Pastoral da Criança
que, mesmo não participando formalmente
de programas de governo, nem se colo-
cando explicitamente como uma proposta de
política pública, deixa muito evidente o
impacto que tem causado como paradigma
de uma política de combate à mortalidade
infantil e à desnutrição.
Por último, cita-se a Ação da Cidadania
Contra a Fome e pela Vida, desencadeada
pelo Hebert de Souza, o Betinho. Esse mo-
vimento enfatiza fortemente o voluntariado
e a construção de vínculos cidadãos inter-
classistas. A Ação da Cidadania teve gran-
de impacto na ampliação de uma cultura
democrática, na medida em que colocou a
“fome” na agenda pública, e a sociedade
começou a deixar de vê-la como questão
restrita ao mundo privado da caridade e da
filantropia, construindo também vínculos de
responsabilidade cidadã, fazendo da fome
objeto de política pública e construindo o
conceito de segurança alimentar como
direito de todos e dever do Estado.
Trazendo esse tema para a ação exten-
sionista, vale destacar que o processo de
conscientização antecede a participação
popular e suas formas de representação.
É somente a partir da conscientização que
se criam as condições para a construção
da cidadania.
Fazer parte de espaços públicos, cons-
truídos coletivamente, é, fundamentalmente,
oportunizar a formulação de um projeto
comum, no qual, em fórum, a sociedade
possa propor e socializar alternativas de
mudança e de descentralização das
decisões. O envolvimento e o compro-
metimento da sociedade com as mudanças
sociais enriquecem o debate sobre o
desenvolvimento, permitindo que os temas
nele inseridos sejam tratados sob a ótica
da questão social, ou seja, sem desvincular
as questões econômicas, ambientais,
políticas, culturais, do eixo central, que é a
compatibilização das necessidades
básicas.
“A democracia, por maiores defeitos
que possa ter e tem, é um valor em si,
acima dos sistemas vigentes, devendo
impregnar em todas as suas dobras
qualquer esforço de política social .” (Pedro
Demo).
• BROSE, Markus (org). Metodo-
logia participativa – uma introdução
a 29 instrumentos. Porto Alegre, Tomo
Editorial, 2001.
• CARVALHO, Maria do Carmo A. A
Participação social no Brasil. Instituto
Polis.
• DEMO, Pedro. Participação é con-
quista: noções de política social
participativa. 5ª ed. São Paulo, Cortêz,
2001.
• DOWBOR, Ladislau. A reprodução
social participativa. Volume I: Tecno-
logia, globalização e governabilidade.
Petrópolis, Vozes, 2002.
• FREIRE, Paulo. Educação e
mudança. 19ª ed. Rio de Janeiro, Paz e
Terra, 1993.
• ___________ Pedagogia do
oprimido. Rio de Janeiro, Paz e Terra,
1974.
• SANTOS, Milton. Espaço, ciência
e técnica. 5ª ed. São Paulo, Hucitec, 1995.
• SINGER, P & BRANT, V. C. (org).
São Paulo: o povo em movimento.
Petrópolis, Vozes, 1980.
19
 Mariza Flores Fernandes Peixoto(*)

o Brasil, o movimento de transferência do poder político

do Governo federal aos estados e municípios coincide,
em suas origens, com o fim do Regime Militar e
especialmente com a promulgação da Constituição de 1988. A
descentralização e a participação se colocam então como
instrumentos centrais na democratização das relações entre o
Estado e a Sociedade Civil.

Em que pese a crítica que se faz à descentralização, no que

se refere à viabilidade fiscal e tributária, principalmente dos
pequenos municípios (GOMES e MAC DOWEL, 2000), bem
como aos desequilíbrios gerados pela falta de um planejamento
racional do processo (GREMAUD, 2000), a descentralização
da gestão, em particular nos municípios, abre espaço para
inovações gerenciais na condução de políticas públicas,
aprimorando o processo de participação popular e o controle
social sobre a gestão pública (CASTRO, LIMA e TEODÓSIO,
1999).

Mais próximas do cidadão e dos problemas concretos da

população, as esferas locais são agora reinterpretadas à luz de
novos paradigmas. Contrariamente à visão tradicional que as
identificava como espaço privilegiado de reprodução dos vícios
da sociedade brasileira, são agora potenciais centros de
inovação institucional e de geração de respostas efetivas para
as demandas e interesses sociais.

Contudo é preciso lembrar que o deslocamento do poder das

esferas centrais para as locais nem sempre garante que o poder
estará imune a algum tipo de dominação por facções e grupos
de interesse específicos, que o clientelismo não faça parte das
práticas políticas ou que não haverá corrupção. No nível municipal,
as relações de clientelismo convivem sem maiores obstáculos
com os princípios burocráticos, aparentemente impessoais. É
nesse caldo cultural que se assenta a pouca transparência do
poder executivo municipal, sobretudo das pequenas cidades
brasileiras, nas quais o prefeito é o símbolo por excelência do
mandonismo (MARQUES e SILVA, 2004).

20
 (*) Economista Doméstica, Coordenadora
Técnica Estadual da EMATER MG. E-mail:
bes@emater.mg.gov.br

21
 A descentralização da
gestão que se quer construir
leva a refletir na questão da
cidadania, que pode estar
numa perspectiva de inclusão
ou de exclusão dos atores
sociais, a partir da distinção
entre cidadania passiva e
cidadania ativa
(BENEVIDES, 1999).

A cidadania ativa institui o

cidadão não só como portador
de direitos e deveres, mas
essencialmente como criador
de direitos para abrir novos
espaços de participação
política, com possibilidade de
participação direta do cidadão
no processo das decisões de
interesse público (MUSSOI,
1999). Por outro lado, a
cidadania passiva é aquela
outorgada pelo Estado, com a
idéia moral de favor e de tutela,
dentro de um modelo de
serviço público, que busca a
incorporação de técnicas
privadas de gestão no espaço
das políticas públicas. Daí
resulta a visão do cidadão
como consumidor e cliente, e
o serviço público passa a ser
medido apenas com
parâmetros de rentabilidade,
produtividade, qualidade e
instâncias de participação popular, como
competitividade (CASTRO, LIMA e
conselhos setoriais e fóruns de orçamento
TEODÓSIO,1999).
e planejamento participativos.
Nesta perspectiva alguns desafios estão • Propiciar oportunidades para que a
colocados para aqueles gestores população reflita na política social que ela
comprometidos com a democratização da está usufruindo, descobrindo os limites e
gestão, com a universalidade e com a as implicações desta política, assim como
equidade, conforme relata CASTRO, LIMA outros níveis de participação.
e TEODÓSIO (1999): • Respeitar as múltiplas identidades,
necessidades, interesses e formas de
• Fomentar a inserção do cidadão na organização da sociedade.
dinâmica dos processos decisórios, por
meio da criação e do fortalecimento de • Estimular a aproximação entre os

22

órgãos públicos e os representantes das
populações, por meio de comissões, con-
selhos ou associações.
• Investir nos valores humanos e na auto-
estima da população.
Para tanto, é necessário que prevaleça
no governo local a lógica do Serviço Público
envolvido com a construção da cidadania
e ampliação da democracia, com a
transparência e o controle público sobre a
máquina estatal.
• BENEVIDES, Maria Victória de
Mesquita. Cidadania e Democracia. In
Cidadania. Lua Nova n33. São Paulo:
CEDEC, 1994.
• CASTRO, Maria da Consolação Gomes
de; LIMA, Jesus de Almeida e TEODÒSIO e
ARMINDO dos Santos de Souza. Construção
de Redes de Solidariedade: Uma avalia-
ção da experiência de gestão local em
Betim. Anais do VIII colóquio Internacional
Sobre Poder Local, promovido pelo NPGA/
UFBA, Salvador – BA.
• GOMES, Gustavo Maia e MAC DOWEL,
Maria Cristina . Os Elos Frágeis da Descen-
tralização – texto oriundo do Curso de Gestão
Urbana e Municipal, promovido pela ESAF,
WBI, IPEA, CEF em Belo Horizonte MG,
2000.
• GREMAUD, Amaury Patrick. Descen-
tralização, tomada de decisões fiscais em
democracias descentralizadas. texto oriundo
do Curso de Gestão Urbana e Municipal,
promovido pela ESAF, WBI, IPEA, CEF em Belo
Horizonte MG, 2000.
• MARQUES, Paulo Eduardo Moruzzi e
SILVA, Marcelo Kumath. “Democratização e
Políticas Públicas de Desenvolvimento
Rural” In: Schneider, S; SILVA, M,K;
MARQUES, P.E.M (org). Políticas Públicas e
Participação Social no Brasil Rural. Porto
Alegre: Editora da UFRGS, 2004.
• MUSSOI, Eros Marion. “Estado,
Descentralização, políticas públicas e
novas instâncias participativas: o caso da
Agricultura em Santa Catarina” in: Revista
de Ciências Humanas, Edição Especial
Temática Políticas Públicas e Democracia
Institucional, Florianópolis: Editora UFSC,
1999.
23
24
 Dario Magno de MIranda Maia(*)
Sérgio Glicério Martins(**)
Mariza Flores Fernandes Peixoto(***)

estão social é uma forma de

gestão de políticas públicas (fede-
rais, estaduais ou municipais),
exercida por instituições governa-
mentais e da sociedade civil, ba-
seada na mobilização das comunidades; na
democracia interna de seus processos
decisórios; na transparência de suas
decisões e ações e na criação de canais de
participação que a tornem efetivamente
representativa do querer local.

O conceito de Gestão Social, assim

como o de Desenvolvimento Sustentável, é
fruto do mesmo processo de crescente
conquista de espaços políticos e de partici-
pação da sociedade nas decisões do
Poder Público.

Ao criar os conselhos paritários ges-

tores para a administração de recursos de
transferências constitucionais (recursos da
saúde, inicialmente), a Constituição de
1988 transforma esta conquista em um
direito.

A multiplicação geográfica e temática

destes conselhos gestores pelo Brasil

(*) Economista, Assessor de Planejamento da

EMATER-MG. E-mail: dariomaia@emater.mg.gov.br
(**) Médico Veterinário, Coordenador Técnico
Regional da EMATER-MG.
E-mail: emdtptmi@netsite.com.br
(***) Economista Doméstica, Coordenadora
Técnica Estadual da EMATER-MG.
E-mail: bes@emater.mg.gov.br

25
afora – segundo o IBGE já eram 26.859 em
2001 – é um sinal positivo que aponta para
o fato de que grupos organizados da
sociedade civil estão buscando espaços de
participação e de negociação de seus
interesses.
Negociação é a palavra-chave. Este é um
dos grandes papéis dos conselhos gestores.
Quando se fala em gestão social, estamos
falando do espaço institucional que se abre
entre Governo, Mercado e Sociedade Civil
organizada para a negociação de interesses
diferentes, às vezes, até conflitantes.
É um espaço de conflito, sim, mas, primor-
dialmente, um espaço de negociação, um
espaço de construção de um projeto coletivo.
Estudos realizados sobre a atuação dos
conselhos gestores apontam para duas
grandes direções: uma ressalta a impor-
tância que eles assumiram, nacionalmente,
ao levar aos municípios a possibilidade real
e efetiva de suas populações discutirem e
participarem da formulação das políticas
públicas locais. Em muitos casos, levam
aos municípios políticas públicas até então
inexistentes, como as de desenvolvimento
rural e ambiental.
Noutra direção, salienta-se a dificuldade
ainda encontrada pelos conselhos em se
tornarem efetivamente representativos dos
interesses da comunidade e se libertarem
do poder dos prefeitos, que os transformam
apenas em espaços de legitimação de
seus atos.
No caso dos CMDRS, a experiência tem
demonstrado que, nos municípios onde
estes conselhos têm avançado na direção
da autonomia política, foi possível adequar
as ações da Prefeitura às prioridades
definidas pelas próprias comunidades.
Nesses municípios, há algumas
características que sempre se repetem.
Todos eles possuem uma história de
26
participação de comunidades ou grupos
locais que se reuniam com regularidade,
discutiam seus problemas, refletiam sobre
eles, tomavam decisões e procuravam
colocá-las em prática de forma conjunta e
organizada. Suas associações/conselhos
comunitários eram mais dinâmicos e
atuantes, com as pessoas tendo cons-
ciência da necessidade de participar para
mudar.
Por mais descontínuo (avança, pára,
recua, avança) e diferenciado que possa ser
este processo de participação, os estudos
apontam também que sua amplitude, sua
qualidade e sua profundidade estão direta-
mente ligadas ao seu capital social.
Como já vimos no Dicionário do
Extensionista – vol. 1, capital social é o
“grau de unidade e coesão social que a
população de um determinado território
apresenta a partir da confiança na sua
capacidade de gerar desenvolvimento e
superar obstáculos”.
Com isso, as comunidades que apre-
sentam um estádio avançado de capital
social têm mais facilidade de trabalhar de
forma organizada, planejada, integrada e
em rede. Politicamente, este grupo social
construirá institucionalidades capazes de
atuarem como negociadoras junto às
esferas de poder local, porque serão mais
participativas, mais representativas, mais
fortes.
É fácil, portanto, perceber que, quanto
mais avançado for o capital social, maior
será o espaço de negociação que ele ocupa-
rá neste intrincado jogo de forças entre a
Sociedade Civil organizada, o Estado e o
Mercado.
No entanto, existem diferentes entendi-
mentos sobre o que é uma sociedade civil
organizada. Muitos acreditam que basta criar
instituições para que a sociedade esteja
organizada. Daí, partem para a criação de
associações comunitárias e conselhos,
muitas vezes de forma verticalizada, em-
bora com um discurso participativo.
O resultado são instituições fracas, sem
canais de participação, sem projetos pró-
prios e com dificuldades de operacionalizar
os programas e projetos que lhes são
demandados.
É preciso entender que o processo de
evolução do capital social tem um ritmo
próprio, particular, todo seu. Locais com
capital social mais evoluído terão a amplitude,
a qualidade e a profundidade da participação
aceleradas. Locais com capital social menos
evoluído demorarão mais tempo para construir
o seu caminho. Toda vez que atropelarmos
este processo, passando por cima da capa-
cidade local de avançar, estamos tornando
mais difícil este caminhar.
Assim, a construção da gestão social está
diretamente relacionada a princípios como:
• Democracia e participação
Uma gestão democrática é aquela que
abre canais de participação desde os níveis
mais elementares – grupos de esporte nas
comunidades rurais, por exemplo – até os
de maior responsabilidade, como os
conselhos gestores; vai até as pessoas e
estabelece com elas uma relação aberta,
positiva e dialógica; as pessoas têm o direito
de opinar, serem ouvidas e respeitadas; as
decisões são abertas e não restritas a um
pequeno grupo; os critérios de decisão são
construídos em conjunto, conhecidos e
assumidos por todos.
• Transparência
Uma instituição com gestão transparente
é aquela que cria canais de comunicação
regulares e permanentes, informando as
pessoas e as comunidades dos atos, das
negociações, das decisões, dos critérios,
dos resultados, dos ganhos, das perdas e,
principalmente, da gestão financeira sob sua
responsabilidade, em linguagem acessível.
• Controle social
Conforme ANDRADE (2004), a gestão
com controle social “está diretamente
vinculada à idéia de constituição de uma
esfera pública democrática, que possa
viabilizar o controle dos governantes pela
sociedade. A idéia básica reside na
possibilidade de os grupos organizados
influírem e decidirem sobre o tipo de socie-
dade e de ação governamental necessárias
ao bem-estar da coletividade, além de
manter mecanismos de avaliação das
ações governamentais. Isso supõe a institu-
cionalização de instrumentos de controle do
setor público pela sociedade, garantindo
não-somente a fiscalização do orçamento,
mas também a definição de prioridades,
estratégias de ação e localização dos
serviços”.
• Respeito às pessoas e aos
processos
Respeitar as pessoas e as instituições
tem a ver com a compreensão de que elas
têm um tempo de amadurecimento das
consciências e dos processos que
precisam ser considerados.
Portanto construir processos locais de
desenvolvimento sustentável pressupõe o
conhecimento, o entendimento e a prática
destes princípios da Gestão Social.
• ANDRADE, I.A.L. Conselho de Desen-
volvimento Rural: um espaço adequado
para pensar o desenvolvimento local? In:
SCHNEIDER,S., SILVA, M.K.; MARQUES,
P.E.M. (org.). Políticas públicas e
participação social no Brasil rural. Porto
Alegre: Editora da UFRGS, 2004.
• CARVALHO, M. E. C. de. Gestão Social:
Alguns apontamentos para o debate. In:
RICO, E. M. e RAICHELIS, R. (orgs.). Gestão
Social – Uma questão em debate. Ed. EDUC/
PUC-SP.
27
 Thiago Camargo (*)

A Crise e a
Reforma do Estado

a Segunda Guerra Mundial até o final

dos anos 60, os países capitalistas
desenvolvidos apresentaram uma
espantosa melhora na qualidade de
vida. O crescimento econômico era constante, o
emprego quase pleno, e os serviços públicos foram
ampliados. O Estado aumenta, se complexifica e
passa a atuar, cada vez mais, em diferentes áreas,
inclusive na economia e na produção. Consolida-se,
assim, o modelo de Estado, conhecido como Estado
de Bem-estar Social, cujo paradigma seriam os
estados europeus nórdicos (Suécia e Dinamarca).

Na década de 1970, inúmeras mudanças ocorrem

na economia em escala mundial1, com influências
fortíssimas no modelo de Estado. O Estado de Bem-
estar Social entra em crise e surgem inúmeras
proposições para a reformulação da estrutura do
Estado e das políticas públicas. Inicia-se um
importante debate a respeito da “reforma do
Estado”.

Na década de 1980, ganham força as concepções

neoliberais que defendiam o Estado Mínimo. Além
disso, surge um novo modelo de gestão pública –
Nova Administração Pública (no Brasil ficou
conhecida como Estado Gerencial) –, cujo principal
defensor era o ministro da Administração e Reforma

(1) Desregulamentação do capital financeiro, aumentos sucessivos do

preço do barril do petróleo, aumento dos juros e déficits públicos crescentes.

28
do Estado do governo FHC, Bresser
Pereira. Essas duas grandes vertentes –
Estado Mínimo e Estado Gerencial – tinham
em comum a idéia de implantar o modelo
de administração empresarial nas
atividades do Estado.
Na década de 1990, diferentes con-
cepções vão surgindo, todas elas bas-
tantes críticas às duas vertentes anteriores.
A maioria delas, embora com poucos
pontos de contato entre si, caracteriza-se
por ser dotadas de princípios participa-
cionistas. Em outras palavras, as principais
(*) Advogado, Especialista em Políticas Públicas
pela UFMG e Diretor do Instituto Cultiva.
E-mail:camargo@uol.com.br
29
idéias e concepções críticas às reformas
do Estado, implantadas nas últimas duas
décadas, tinham como base a idéia de que
a população deve governar e participar da
sua gestão.
A Gestão em
Rede
A gestão em rede se vincula a essa
proposição e apresenta-se como capaz de
superar o modelo burocrático de gestão
do Estado. Mas, afinal, o que é a gestão
em rede?
A palavra “rede” vem do latim retis e
significa entrelaçamento de fios com
aberturas regulares que formam uma
espécie de tecido. A partir deste signi-
ficado, há muito tempo, a idéia de rede foi
usada em várias áreas do conhecimento,
como a física e a biologia. Nos últimos
anos, os movimentos sociais e a admi-
nistração pública passam a discutir a idéia
de gestão em rede. Passa-se a conceber
a gestão em rede, não só como um
sistema organizacional, mas também
como um mecanismo de gestão em torno
de objetivos e identidades próprias, capaz
de criar uma nova forma de política e
gestão públicas, calcadas na participação
e articulação dos diferentes atores sociais
de um território.
A gestão em rede objetiva, sobretudo,
superar as características das gestões
tradicionais do Estado, calcadas nos
princípios da hierarquia, da fragmentação
de ações (seja no momento da elaboração,
da execução ou do monitoramento de uma
política pública) e da divisão de compe-
tências (especialização de acordo com a
capacidade técnica do gestor). Além disso,
a gestão em rede potencializa a partici-
pação dos diversos atores sociais de um
30
território na gestão do Estado.
Podem-se apontar como princípios
norteadores da gestão em rede:
• construção de uma identidade comum
entre os atores sociais envolvidos;
• participação democrática;
• estrutura flexível e horizontal (sem
hierarquia);
• descentralização, capilaridade e
dinamismo.
A EMATER-MG,
os CMDRS e a Gestão
em Rede
A EMATER–MG, tanto na sua gestão
interna quanto nas atividades externas,
pode adotar os princípios da gestão em
rede. Internamente, pode-se aprofundar o
processo de descentralização, compar-
tilhando o poder de decisão entre os
funcionários e os diferentes setores da
Instituição. Externamente, por meio da
gestão em rede, pode contribuir para
consolidação dos CMDRS – Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural
Sustentável, fortalecendo a integração
entre as instituições e os projetos.
A gestão em rede se torna ainda mais
necessária, à medida que a experiência e
os relatos têm demonstrado que a
implementação de qualquer política
pública esbarra na fragmentação dos
órgãos públicos e na burocracia estatal.
Neste sentido, os conselhos potenciali-
zariam sua atuação, enquanto espaços
públicos de articulação dos diversos atores
envolvidos, tanto estatais, quanto da
sociedade civil, viabilizando a gestão local
e contribuindo para a formação de uma
cultura democrático-participativa, podendo,
ainda, constituírem-se em instâncias
efetivas de gestão do Estado.
Assim, a gestão em rede, bem como
todos os processos que privilegiam a
participação dos diversos atores sociais,
pode auxiliar na melhoria da gestão
pública e do desenvolvimento local sus-
tentável. Mais do que isto. Pode, por um
lado, instituir uma nova cultura institucional
nas próprias atividades internas da
EMATER–MG e, por outro, atuar como um
importante apoio à emancipação e à
organização associativa e popular, criando
condições efetivas para a participação e o
exercício da cidadania.
• MARQUES, Eduardo César. “Esta-
do e Redes Sociais. Permeabilidade
e coesão nas políticas urbanas no Rio
de Janeiro”. Editora Renavan. Rio de
Janeiro, 2000.
• PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. “A
Reforma do Estado para a Cidadania.
A Reforma Gerencial Brasileira na
Perspectiva Internacional”. ENAP.
Brasília, 1998.
• RICCI, Rudá e outros. “Gestão
Participativa em Rede. Descentra-
lização e Participação Popular em
Gestão Municipal”. IPESE. Belo
Horizonte, 2000. Disponível no www.
emater.mg.gov.br/intranet.
• SANTOS, Boaventura de Sousa. A
Reinvenção Solidária e Participação
do Estado. Brasília: Ministério da Admi-
nistração e Reforma do Estado, 1998.
Paper apresentado no seminário Socie-
dade e Reforma do Estado, ocorrido em
São Paulo, entre 26 e 29 de março de
1998.
• TOURAINE, Alan. “O Pós-Socia-
lismo”. São Paulo: Brasiliense, 1998.
• VILLASANTE, Tomás. R. “Redes e
Alternativas. Estratégias e Estilos
Criativos na Complexidade Social”.
Editora Vozes. Petrópolis, 2002.
• www.rits.org.br
O site da Rede de Informação do
Terceiro Setor disponibiliza uma série de
artigos a respeito de redes, contando,
inclusive, com exemplos de entidades e
projetos que se organizam, atualmente,
em redes participativas.
31
32
 Sérgio Glicério Martins (*)

os anos 90 a gestão pública

no Brasil foi marcada pelo
surgimento dos conselhos
gestores, de caráter interinstitucional,
com o papel de serem instrumentos
mediadores na relação entre a socie-
dade e o Estado (GOHN, 2001), tendo
como princípio geral o fortalecimento da
cidadania. Estes conselhos são frutos
das lutas, das demandas populares e das
pressões da sociedade civil pela
redemocratização do país e por maior
participação da sociedade.

Inicialmente, os conselhos foram

criados apenas para a gestão de
recursos provindos do Governo federal
para a área de saúde, sendo estendidos,
posteriormente, por grupos de interesse
da sociedade civil e do próprio poder
público, a outras áreas (meio ambiente,
assistência social, criança e adoles-
cente, merenda escolar, entre outros).

O resultado tem sido a criação de

muitos conselhos no município, sendo
que algumas pessoas participam de
quase todos eles, com um número
elevado de reuniões, com pouco poder
político, sendo obrigadas, na maioria
das vezes, a acatarem decisões já
tomadas pelo Executivo local (DESER
– 2003).

(*) Médico Veterinário, Coordenador Técnico

Regional da EMATER-MG.
E-mail: emdtptmi@netsite.com.br

33
 Com relação ao meio rural, a criação
do Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar – PRONAF no
ano de 1996 (Decreto Presidencial n.º
1946, de 28/07/96), formulado como
resposta às pressões do movimento sindi-
cal dos trabalhadores rurais, representou
o reconhecimento e a legitimação do
Estado em relação às especificidades
desta categoria social – os agricultores
familiares. Em função disso, surgem os
Conselhos Municipais de Desen-
volvimento Rural (CMDR), em sua quase
totalidade por demanda do PRONAF Infra-
estrutura, com o pressuposto básico de
envolvimento das comunidades rurais e
dos agricultores familiares na concepção,
gestão e fiscalização das políticas públicas
(CAZELLA 2004).
Com a ampliação da discussão, quanto
à incorporação do conceito de susten-
tabilidade ao processo de desenvolvimento
rural, os conselhos passaram a ser chama-
dos Conselhos Municipais de Desen-
volvimento Rural Sustentável – CMDRS.
Criado por meio de lei municipal ou por
decreto aprovado na Câmara de Verea-
dores, o CMDRS é uma instituição de
caráter deliberativo, consultivo e de fisca-
lização, sendo um dos responsáveis pela
gestão das políticas públicas para o desen-
volvimento rural sustentável do município.
Deve possuir identidade própria e não
deve estar subordinado ao poder público,
garantindo, assim, sua liberdade de
expressão, representação e participação.
Nos municípios que mais avançaram na
gestão social, a partir dos CMDRS, podem-
se destacar algumas características
comuns:
• envolvimento das comunidades rurais,
reforçando a organização das associações/
conselhos comunitários na discussão e
definição dos projetos locais;
34
• apoio às organizações comunitárias
rurais na gestão de seus projetos locais, os
quais devem estar articulados ao projeto do
município, de seu plano de desenvolvi-
mento;
• construção de canais democráticos e
representativos de participação das comu-
nidades rurais no Conselho e em suas
câmaras técnicas;
• envolvimento dos jovens e das mu-
lheres nos processos de discussão e
gestão das instituições e dos planos de
desenvolvimento;
• definição de prioridades do município,
por meio de um plano municipal de desen-
volvimento, construído de forma parti-
cipativa, a partir dos diagnósticos das
comunidades rurais, abrangendo todas as
dimensões do desenvolvimento sustentável
e com projetos de curto, médio e longo
prazo;
• construção de parcerias e redes que
possibilitam não apenas uma melhor
gestão dos planos, mas também e princi-
palmente maior poder de negociação junto
ao Executivo local;
• criação de canais de comunicação
regulares e permanentes com a população
em geral e com as comunidades rurais, em
particular, permitindo maior transparência,
construindo maior representatividade e
abrindo espaço para maior integração
social da comunidade local.
À medida que conseguem avançar na
direção de um processo mais participativo,
mais democrático, mais transparente e se
transformam em espaço de negociação, os
conselhos municipais se tornam cada vez
mais decisivos para aglutinar os interesses
locais na construção dos projetos de desen-
volvimento sustentável.
Mesmo com todas as dificuldades
encontradas, os conselhos têm se revelado
importantes instrumentos para se criar uma
• FAO/DESER. A relação entre as
nova mentalidade de gestão das políticas reformas de descentralização e o
públicas, uma nova cultura de participação, desempenho dos serviços públicos no
uma nova maneira de encarar o município setor agropecuário – o caso do Sul do
e seus problemas. A sua existência traz Brasil. Curitiba,2002.
para a pauta de discussões locais temas • GOHN, M.G. Conselhos gestores e
que até então costumavam ser tratados e participação sociopolítica / Maria da
resolvidos apenas dentro dos gabinetes, Glória Gohn. – São Paulo, Cortez,2001.
como o orçamento municipal. Ministério do Desenvolvimento Agrário
(MDA), Secretaria de Agricultura Familiar
(SAF), Grupo de Trabalho ATER. “Política
Nacional de Assistência Técnica e
Extensão Rural: Versão Final: 25/05/2004”.
• Políticas públicas e participação
social no Brasil rural/organizado por
Sérgio Schneider, Marcelo K. Silva e Paulo
E. Moruzzi Marques; Ademir Antonio
Cazella... [et. al.]. – Porto Alegre: Editora
da UFRGS, 2004.
• ABRAMOVAY, R. Conselhos além
dos limites. Brasília: CMDRS, 2001. • PLURAL Cooperativa/IICA/MDA.
Políticas públicas, participação social
• ANDRADE, I. A. L. Conselhos de
e as instituições para o desenvol-
Desenvolvimento Rural: um espaço
vimento rural sustentável – uma
adequado para pensar o desen-
avaliação dos Conselhos Municipais de
volvimento local? In: Schneider, S;
Desenvolvimento Rural. Relatório final de
SILVA, M, K; MARQUES, P. E. M (org).
pesquisa, Arilson Favareto & Diogo
Políticas Públicas e Participação Social
Demarco(orgs). São Paulo/Brasília,2002.
no Brasil Rural. Porto Alegre: Editora da
UFRGS, 2004.
• BAPTISTA, N. e DIAS, W.
Capacitação em gestão Social para o
desenvolvimento local. Bahia, Feira de
Santana: MOC, 2000
• BRASIL, Constituição Federal da
República. 1988.
• CARVALHO & TEIXEIRA (org).
Conselhos Gestores de políticas
públicas. Instituto Polis, 2000.
• DESER. Gestão de Políticas
Públicas: Os conselhos como
mecanismos de gestão e controle
social .Boletim DESER – No 128 –
Fevereiro/2003

35
 Rudá Ricci (*)

palavra orçamento tem origem na palavra orzare, que

significa calcular ou estimar. O orçamento público, segundo
Pires (1999), pode ser definido como:

• um conjunto organizado de informações financeiras em que se

estima a receita e se prevêem as despesas de uma unidade de
governo para um período futuro;
• um instrumento de planejamento e controle do recurso financeiro
de governos;
• um ato legal, uma lei que prevê e autoriza gasto do Legislativo,
Executivo e Judiciário, das autarquias e empresas públicas, definido
em rubricas e valores;
• conjunto de decisões políticas em torno da arrecadação e
aplicação de recursos.

Pela legislação brasileira, o processo de elaboração do orçamento

público é constituído por:

Plano Plurianual (PPA)

Lei que estabelece as diretrizes, as metas e os objetivos da
administração pública (municipal, estadual e federal) para o segundo
ano do governo eleito até o primeiro ano do governo subseqüente.
O Plano Plurianual é enviado pelo Executivo ao Poder Legislativo
correspondente (Câmara de Vereadores, Assembléia Legislativa
ou Congresso Nacional), para ser apreciado e votado. Embora não
defina obras, norteia os gastos que serão estabelecidos na Lei de
Diretrizes Orçamentárias – LDO de cada ano de governo.

Lei de Diretrizes Orçamentárias

É a lei que estabelece as diretrizes dos gastos do governo para
o ano seguinte e que é discutida e votada pelo legislativo
correspondente. Ele precede a Lei Orçamentária Anual – LOA.

Lei Orçamentária Anual

Lei elaborada pelo Poder Executivo que estima receita e fixa a

36
despesa da administração pública. É
elaborada num ano e aplicada no outro,
após ser discutida e aprovada pelo Poder
Legislativo. É acompanhada por uma
mensagem do Poder Executivo, sumário
geral das receitas (por fonte), sumário
geral das despesas e sumário geral da
despesa por função de governo. Também
são apresentados vários quadros, como:
demonstrativo da despesa, demonstrativo
do programa anual de trabalho do
governo (obras e prestação de serviços
previstos).
O Orçamento
Participativo
A proposta de Orçamento Participativo
– OP surge, formalmente, no cenário
nacional nas eleições de 1982 e ganha
(*) Sociólogo, D.Sc. em Ciências Sociais,
Professor da PUC-Minas, Diretor do Instituto Cultiva.
E-mail: ruda@inet.com.br
37
projeção a partir de 1988. Somente a partir
da Constituição de 1988 foram forma-
lizados vários dispositivos legais, também
inscritos nas Leis Orgânicas Municipais,
que fundamentaram esta proposta. Em
1996, na 2 a Conferência das Nações
Unidas para os Assentamentos Urbanos
(Habitat II, ocorrida em Istambul), esta
proposta foi referendada internacio-
nalmente como uma das quarenta melhores
práticas do mundo.
De uma maneira geral, o orçamento
participativo segue o seguinte itinerário:
• preparação
As diretrizes são definidas no PPA e
LDO, que condicionam o orçamento anual.
Nesta fase os órgãos governamentais
(secretarias e coordenadorias) fazem
estudos e definem algumas prioridades no
que tange à manutenção dos órgãos
públicos e alguns investimentos. Quase
sempre, as secretarias de governo elabo-
ram suas previsões e as enviam a um órgão
central, normalmente a Secretaria de
Planejamento e ou uma coordenadoria
especial do orçamento participativo, que
promove reuniões internas e estabelece
arranjos. Em seguida, o governo organiza
o que alguns municípios denominam de
“fase de devolução”, quando se faz a
prestação de contas do que se realizou
durante aquele ano, e são apresentadas as
prioridades que as secretarias sugerem;
• Conselho Municipal de Orçamento
Participativo
Terminadas as rodadas de plenárias, os
conselheiros eleitos tomam posse e
articulam as obras e serviços mais votados
numa peça orçamentária, que é enviada ao
órgão governamental responsável pela
elaboração final da proposta orçamentária,
que será enviada ao Legislativo. Ao longo
deste processo, são realizadas muitas reu-
niões de negociação e discussão. Em
alguns casos, como em Porto Alegre, o
governo não possui representantes no
Conselho Municipal de Orçamento Participa-
tivo, portanto não tem direito a voto. Assim,
para que uma obra que o governo considera
prioritária seja inserida no orçamento, terá
que ser discutida nas plenárias e precisará
convencer os conselheiros de sua
pertinência;
• envio para o Legislativo
Montada a peça orçamentária, essa é
enviada, pelo Executivo, ao Legislativo,

• elaboração
Numa primeira rodada de reuniões
públicas ou plenárias, os órgãos de
governo apresentam seu balanço e
sugestões de investimento à população.
Neste momento, ocorrem debates, e é
discutida a performance do governo. Em
alguns casos, já são discutidas e votadas
algumas obras e serviços prioritários, e
eleitos os primeiros delegados que estarão
compondo o Conselho Municipal de
Orçamento;

38
onde normalmente é discutida e aprovada
até final de outubro. Aprovada, vira lei e
será aplicada no ano seguinte;
• fiscalização e acompanhamento
A partir daí, o Conselho Municipal de Or-
çamento Participativo passa a acompanhar
a execução do orçamento aprovado,
pressionando quando existe algum corte
orçamentário ou atraso em obras e serviços
aprovados.
No Brasil, são poucas as pesquisas
sobre a quantidade e os modelos de
orçamento participativo existentes. Uma
pesquisa organizada pelo Fórum Nacional
de Participação Popular e concluída em
2000 revelou que menos de 2% dos
municípios brasileiros (103 no total)
desenvolvem a experiência do OP, sendo
47 casos na região sudeste, 39 na região
Sul, 14 na região Nordeste e 3 na região
Norte do país. A pesquisa apresenta ainda
dados sobre o perfil dos municípios que
implantaram o OP. Segundo esses dados,
o OP tem sido implantado em cidades de
diferentes dimensões (32% possuem entre
20 mil e 100 mil habitantes e outros 30%
até 20 mil habitantes) e administradas por
diferentes partidos (ainda que com uma
predominância do Partido dos Traba-
lhadores, com 52 %).
Os organizadores da pesquisa procu-
raram saber também quais organizações
participam mais efetivamente do processo
de elaboração do OP. As organizações de
bairro e as comunitárias são citadas em 55%
dos casos. Em seguida, aparecem organi-
zações e entidades religiosas (citadas em
34% dos casos). Finalmente, 28% das
prefeituras pesquisadas citaram os sindica-
tos como organizações atuantes em todo
processo de OP.
• GENRO, Tarso & SOUZA, Ubiratan.
Orçamento Participativo: a experiên-
cia de Porto Alegre. São Paulo: Editora
Fundação Perseu Abramo, 1997. Neste
livreto, os autores descrevem o histórico
da experiência, sua organização e o
conceito teórico que fundamenta a iniciativa
de Porto Alegra, uma das mais reco-
nhecidas no âmbito do OP.
• PIRES, Valdemira. Orçamento
Participativo: o que é, para que serve,
como se faz. Piracicaba: Edição do
Autor, 1999. Como o título promete, este
livro trabalha os aspectos operacionais da
execução do orçamento participativo.
• RIBEIRO, Ana Clara & GRAZIA,
Grazia de (orgs.). Experiências de
Orçamento Participativo no Brasil
(1997-2000). Rio de Janeiro: Vozes/Fórum
Nacional de Participação Popular, 2003.
Estudo sistemático da experiência de
orçamento participativo existentes no
Brasil. Analisa o perfil dos participantes,
a dinâmica das reuniões, divulgação,
institucionalização, controle da execução
orçamentária, entre outros temas.
39
 Para reflexão:
FORMULÁRIO 1
(Responder coletivamente)

1. Na opinião de vocês, o que define um processo de gestão so-

cial?

2. Quais os pontos observados no trabalho apresentado que o

caracteriza como um processo de gestão social?

3. Identifique os fatores favoráveis e desfavoráveis ao processo

de gestão social apresentado no trabalho?

4. Qual o papel desempenhado pela EMATER-MG no processo

da Gestão Social apresentado?

5. Como vocês relacionam a experiência sobre gestão social com

o conceito de desenvolvimento local sustentável?

6. O que, para vocês, continua vago sobre este tema, após ler o
dicionário, assistir e discutir o vídeo?

FORMULÁRIO 2
(Responder individualmente)

Faça uma reflexão de sua prática extensionista e responda

individualmente as questões abaixo:

1. Quais as dificuldades pessoais, institucionais e do ambiente

encontradas por você para trabalhar com agricultores familiares na
perspectiva da gestão social?

2. E quais são as facilidades?

3. Partindo de sua experiência de vida, da realidade de seu

município, das questões levantadas nesta reunião, como você pode
utilizar os conhecimentos aqui discutidos? E que tipo de apoio você
necessita para desenvolver este trabalho?

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