Desafios Contemporâneos e Inovações Na Gestão Pública

Desafios Contemporâneos e
Inovações na Gestão Pública

Créditos
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Desafios Contemporâneos e Inovações na
Gestão Pública
Aula 01
Inovação na Gestão Pública
Objetivos Específicos
• Conhecer o conceito e princípios de inovação, com ênfase na Gestão Pública.
• Compreender as diferenças conceituais entre inovação, descoberta, invenção,
imitação, mudança e criatividade.
• Conhecer técnicas da administração que ajudam a desenvolver a inovação e
a criatividade.
Temas
Introdução
1 A inovação no setor público como conceito
2 A inovação como resultado de um processo criativo
Considerações finais
Referências
Professor Autor
Antonio Marcos Barreto França
Desafios Contemporâneos e Inovações na Gestão Pública
Introdução
A afirmação de uma cidadania cada vez mais ampla e de uma sociedade cada vez mais
inclusiva e participativa tem exigido, por parte da administração pública, uma eficiência cada
vez maior sobre um leque de problemas cada vez mais extenso.
Dentre os desafios que se apresentam ao administrador, um dos mais importantes é como

responder a uma agenda cada vez mais complexa, sem comprometer as finanças públicas,
sem aumentar tributos – o que poderia inibir investimentos privados necessários à criação
de novos empregos, por exemplo – e, ao mesmo tempo, não deixar de atender de maneira
correta aos cidadãos, que, em última análise, são os responsáveis pelo financiamento do
setor público.
A resposta, em nossa opinião, está na criatividade. Sem ela, torna-se muito difícil ao
Estado cumprir sua missão de oferecer aos cidadãos serviços abrangentes e de qualidade.
1 A inovação no setor público como conceito

A administração pública é tradicionalmente um setor onde as inovações são difíceis de
serem implementadas devido à inércia natural do sistema governamental, que tem origem
tanto nos mecanismos de controle e na estrutura burocrática envolvidos como no tamanho
da máquina estatal que, em um país grande e diversos como o Brasil, assume proporções que
recomendam cautela a qualquer gestor que procure alterar o modus operandi da máquina
pública. Contudo, os novos desafios, representados por uma nova geração de cidadãos mais
exigente, imediatista, informada e com uma capacidade de articulação infinitamente maior,
devido às novas tecnologias de comunicação, tais como Twitter, WhatsApp e redes sociais da
internet, fazem-se sentir..
No exterior, os resultados mais visíveis da mobilização através de novas tecnologias se

materializaram na Primavera Árabe de 2011 e em plena Manhattan, através do movimento
“Occupy Wall Street” (#OWS). Mais recentemente, os governantes brasileiros tiveram uma
amostra do que essa nova geração pode fazer, através dos protestos contra os gastos com a
Copa do Mundo e contra os aumentos das tarifas de transporte público.
Por outro lado, novos temas vêm sendo gradativamente acrescentados à agenda da
administração. Dentre os novos desafios enfrentados pelo poder público, podemos citar:
defesa do meio ambiente, diversidade de gênero, combate ao tráfico de drogas, transporte,
moradia, infraestrutura, emprego, igualdade racial, combate à corrupção e mais uma
infinidade de questões que, se negligenciadas, podem se transformar em problemas de
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dimensões consideráveis.
Como os recursos públicos são limitados e os contribuintes sempre serão refratários à

criação de novos impostos e taxas, esse panorama exige que os gestores públicos encontrem
maneiras criativas de administrar o Estado. Torna-se necessário reformar a organização e o
funcionamento da máquina pública, com o intuito de atender aos cidadãos cada vez mais
exigentes e conscientes de seus direitos que, além disso, são dotados de uma capacidade de
articulação e reivindicação muito maior do que se poderia imaginar até recentemente.
Regina Pacheco, ex-diretora da Escola Nacional de Administração Pública, aponta que,

como resposta, diversos países nos últimos 20 ou 30 anos têm empreendido reformas,
visando tornar a administração pública mais eficiente, transparente e voltada para o usuário,
além de mais flexível e mais focada em desempenho (PACHECO, 2010, p. 187-188).
Essas mudanças sinalizam uma tendência inequívoca de reforma do setor público.

Porém, até que ponto isto significa que realmente estão ocorrendo inovações na forma
de gerir o Estado?
Antes de responder a essa pergunta, torna-se necessário esclarecer os conceitos de

inovação, invenção e criatividade.
Iniciaremos com o conceito de inovação. Uma das definições clássicas e mais aceitas
a respeito deste tema foi dada por Joseph AloisSchumpeter, um dos mais importantes
economistas da primeira metade do século XX, e também um dos primeiros a considerar as
inovações tecnológicas como a base do desenvolvimento da economia capitalista. Segundo
Schumpeter (1961), inovações são modificações introduzidas no sistema de produção que
alteram substancialmente as relações entre produtores e consumidores, criando uma ruptura
no sistema econômico e tirando-o do estado de equilíbrio, com alterações nos padrões de
produção e diferenciação das empresas (SCHUMPETER, 1961):
[...]uma invenção é uma ideia, esboço ou modelo para um novo ou melhorado

artefato, produto, processo ou sistema. Uma inovação, no sentido econômico
somente é completa quando há uma transação comercial envolvendo uma invenção
e assim gerando riqueza[...]. (SCHUMPETER, 1961, p. 122).
É interessante notar que Schumpeter diferencia “invenção” de “inovação”. Para ele,

as invenções, enquanto não forem postas em prática, são economicamente irrelevantes,
admitindo ainda que as inovações não precisam ser, necessariamente, invenções. A inovação
pode, perfeitamente, advir da imitação de uma invenção e salientar o elemento invenção
pode até ser prejudicial (SCHUMPETER, 1961).

De acordo com esse conceito, uma mudança que não traga um ganho econômico
não pode ser considerada como inovação. Schumpeter reserva esse conceito para aquelas
mudanças que tragam ganhos, seja pela introdução de um processo de fabricação mais
eficiente, pela redução de custos ou por um aumento de qualidade que possa ser repassado
aos consumidores, por exemplo.
Contudo, a definição schumpeteriana dirige o seu foco para as relações econômicas do

setor privado, que medem seus ganhos em termos monetários1 e, sendo assim, é preciso
trazer a essa análise as considerações de Laurence E. Lynn:
Os elementos básicos do argumento de que a gestão pública difere de maneira

fundamental da privada em todos os aspectos relevantes são: (1) o interesse público
difere do privado; (2) as autoridades públicas, por exercerem o poder soberano do
Estado, devem necessariamente atender aos valores democráticos em detrimento
dos interesses de qualquer grupo material em particular; e (3) a Constituição exige o
tratamento igualitário das pessoas e descarta o tipo de seletividade que é essencial
para sustentar a lucratividade. (RAINEY, 1997 apud LYNN JR., 2010, p. 39).
Além disso, Moore aponta a existência de três diferenças entre empreendimentos

privados e públicos:
I. os consumidores estão abrindo mão de sua liberdade, bem como do seu dinheiro
ao autorizar o governo a agir em seu nome;
II. estão comprando o produto em benefício da coletividade, de acordo com a noção

política do que é desejável para a sociedade como um todo; e
III. estão comprando empreendimentos inteiros em lugar de produtos do

empreendimento. (MOORE, 2002, p. 82).
Em nossa maneira de ver, o ponto primordial é que o setor público não busca o lucro, e,
por esse motivo, é necessário buscar uma análise com o foco voltado especificamente para
essa área, como a que nos fornece Luiz Guilherme de Oliveira:
Em relação ao marco teórico para análise, um dos primeiros pontos é a busca por
uma definição conceitual de inovação do setor público, uma vez que há de se ter
claro que, de forma geral, a inovação envolve uma modificação que gera por sua vez
ganhos econômicos. No caso de inovação no setor público, ganhos econômicos não
significam, necessariamente, retornos econômicos financeiros, mas, sim, retornos
positivos para a sociedade. Assim, definir inovação para o setor público passa a ser
mais complexo do que definir inovação para o setor privado, onde os mecanismos de
incentivos sempre são muito claros e explícitos. (OLIVEIRA, 2014, p. 47).
Mas, ainda assim, é necessário definir o que seriam “retornos positivos para a sociedade”.
Na verdade, esse conceito é bastante amplo, pois uma fábrica que se instale em determinada
1 No setor privado, como as empresas visam objetivos monetários, estes ganhos podem ser analisados considerando-se, principalmente, as
variações de custo, volume e o lucro obtido na produção de determinado bem ou serviço.

cidade, se criar empregos, estará gerando retornos positivos para a comunidade local, mas
não estará inovando. Vamos então estabelecer um pensamento paralelo ao aplicado por
Schumpeter ao setor privado:
Se o capitalista visa ao lucro, considerando que lucro significa receita menos custos, ele
procura atingir a maior receita possível com o menor custo. Por sua vez, a administração do
Estado visa ao interesse público, o que significa atender a uma necessidade da sociedade,
a partir dos recursos monetários colocados à sua disposição, que são obtidos através taxas,
tarifas ou impostos, em geral. Inovação, neste caso, significaria uma melhoria no atendimento
à sociedade, sem que ocorra aumento significativo dos recursos públicos despendidos pelo
poder público, porém, essa definição não leva em consideração que talvez os contribuintes
podem aceitar um aumento de tributação em troca de serviços ou produtos que aspiram. Nas
palavras de Moore, os gerentes públicos enfrentam uma situação parecida com os gerentes
do setor privado: precisam produzir algo cujos benefícios ultrapassem os custos de produção,
e precisam fazê-lo de um modo que assegure aos cidadãos e seus representantes que algo de
valor terá sido produzido (MOORE, 2002).
Moore afirma que, à primeira vista, as aspirações dos cidadãos parecem ser de dois
tipos:
Um diz respeito a produtos coletivos que são individualmente desejados, mas que
os mecanismos de mercado não conseguem prover porque não se pode dividir
o produto e vendê-lo a consumidores individuais. Um segundo tipo seriam as
aspirações políticas que se relacionam com condições sociais igualitárias, como uma
distribuição adequada de direitos e responsabilidades entre organizações públicas
e privadas, uma distribuição justa de oportunidades econômicas ou de obrigações
sociais e um consequente desejo de economizar o dinheiro de impostos investido em
organizações do setor público. (MOORE, 2002, p. 87-88).
Podemos, então, resumir a seguir as principais ideias ligadas ao conceito de inovação:
Quadro 1 – Ideias de conceito de inovação
Define o conceito de inovação do ponto de vista econômico: “uma invenção é uma ideia,
esboço ou modelo para um novo ou melhorado artefato, produto, processo ou sistema. Uma
inovação, no sentido econômico somente é completa quando há uma transação comercial
Schumpeter envolvendo uma invenção e assim gerando riqueza”.
De acordo com esse conceito, uma mudança que não traga um ganho econômico não pode
ser considerada como inovação.
A definição de Schumpeter dirige o seu foco para as relações econômicas do setor privado.
(1) o interesse público difere do privado;
(2) as autoridades públicas, por exercerem o poder soberano do Estado, devem
Laurence E. necessariamente atender aos valores democráticos em detrimento dos interesses de qualquer
Lynn grupo material em particular; e
(3) a Constituição exige o tratamento igualitário das pessoas e descarta o tipo de seletividade
que é essencial para sustentar a lucratividade.

(1) os consumidores estão abrindo mão de sua liberdade, bem como do seu dinheiro ao
autorizar o governo a agir em seu nome;
(2) estão comprando o produto em benefício da coletividade, de acordo com a noção política
do que é desejável para a sociedade como um todo, e;
Moore (3) estão comprando empreendimentos inteiros em lugar de produtos do empreendimento.
Os gerentes públicos enfrentam uma situação parecida com os gerentes do setor privado:
precisam produzir algo cujos benefícios ultrapassem os custos de produção, e precisam fazê-
lo de um modo que assegure aos cidadãos e seus representantes que algo de valor terá sido
produzido.
Nas manifestações ocorridas em passado recente, o movimento Passe Livre propôs que
o transporte público urbano fosse gratuito para todos os cidadãos, indiscriminadamente. Os
custos dessa isenção precisariam ser, de alguma forma, cobertos pelas prefeituras municipais,
que, por sua vez, precisariam criar maneiras de arrecadar tributos que cobrissem essa despesa.
Isto significaria, sem dúvida alguma, uma mudança na forma de gestão da questão
“transporte público”, mas, em sua opinião, isto seria uma inovação?
2 A inovação como resultado de um processo criativo

O processo de inovação também merece uma atenção especial, pois inovar, muitas
vezes, não é um processo fácil, uma vez que envolve mudanças em produtos e processos que
podem ter como resultado consequências inesperadas. Organizações e pessoas (incluindo
funcionários e outros agentes públicos) podem resistir à mudança por diversas razões,
justificáveis ou não. Por exemplo, cidadãos em situação de vulnerabilidade podem estar
diante de circunstâncias em que a introdução de uma inovação pode significar interrupção,
ainda que momentânea, do programa social que lhes presta atendimento (AUSTRALIAN
GOVERNMENT, [s.d.]).
O site da Agência de Inovações do Governo da Austrália, traduzido por este autor, traz
um útil check-list sobre alguns dos conflitos ou divergências que possam surgir quando está a
ser introduzida uma inovação:
• Os objetivos da inovação a ser implantada estão claros para todos os envolvidos?
• Há consenso entre as partes interessadas que é necessária uma resposta inovadora

aos problemas atuais?
• Há consenso que esta é a melhor escolha no caso específico?
• Há consenso sobre como vai ser implementado? Ou avaliado?

• Esta inovação irá provocar interrupção de processos ou serviços já existentes?
• Todas as pessoas envolvidas relevantes têm as habilidades necessárias para que a

inovação funcione?
• A inovação afetará a maneira como os agentes responsáveis pela entrega dos

produtos ou serviços se relacionam com seus clientes/stakeholders? Essa mudança
provocará um impacto positivo ou negativo sobre essa interação?
• O que acontecerá se a inovação não funcionar?
• Outras mudanças para as partes interessadas estarão ocorrendo simultaneamente

com esta inovação?
É necessário, também, considerar que uma inovação pode exigir uma combinação
diversificada de habilidades e recursos para ter sucesso, alguns dos quais podem não estar
prontamente disponíveis (AUSTRALIAN GOVERNMENT, [s.d.]).
Percebe-se, então, que o processo de inovação não pode ser deixado ao acaso. Para
auxiliar esse processo, foram criadas diversas ferramentas, cuja aplicação visa, principalmente,
incentivar a criatividade dos participantes e que apresentaremos a seguir.
2.1 SCAMPER
SCAMPER é uma técnica de estímulo, que visa incitar o pensamento criativo orientado.
O nome da técnica é um acrônimo originado das iniciais de sete operadores da técnica:
Substituir, Combinar, Adaptar, Modificar, Propor novos usos, Eliminar e Reorganizar, visando
explorar de sete diferentes maneiras (ou ângulos) a transformação de um produto, sistema
ou processo.
Esses operadores funcionam como possíveis soluções genéricas, e as pessoas são levadas
a pensar em soluções mais específicas. Seu uso é adequado quando se precisa acrescentar
melhorias ou mesmo criar novos produtos, sistemas ou processos a partir dos já existentes.
O método consiste em, basicamente, responder a perguntas sobre os produtos ou

serviços existentes, ligadas a cada um dos operadores.
Listamos a seguir exemplos de perguntas sugeridas para cada um dos operadores:

Figura 1 – SCAMPER
• Substituir: que materiais ou recursos envolvidos podem ser substituídos para

melhorar os benefícios e a experiência do usuário? Podemos substituir regras?
É possível usar a solução para outra aplicação ou como um substituto de outro
produto?
• Combinar: como combinar diferentes produtos, tecnologias, recursos, talentos para

criar algo novo ou maximizar os benefícios oferecidos?
• Adaptar: como você poderia adaptar seu produto para servir a outro uso? É possível
se inspirar em diferentes contextos e trazer novas ideias para o seu produto? O que
posso copiar ou emprestar de outras soluções?
• Modificar: o que pode ser ampliado, reduzido, alterado ou fortalecido para gerar
mais valor?
• Propor novos usos: pesquisar novos usos para produtos e serviços é uma grande
alavanca para a inovação.
• Eliminar: como podemos simplificar um produto ou processo? Quais características,

componentes e regras podem ser eliminadas? É possível fazer algo menor, mais leve
e rápido?
• Reorganizar: pensando em um produto ou processo, o que aconteceria se você

invertesse a sequência em que as atividades são feitas? Que tal mudar a ordem?
Rearrumar de cima para baixo, de trás para frente? Dá para montar seu produto de
forma diferente, com novos arranjos entre os componentes? Buscar o oposto do que
inicialmente se pretendia? (3M, [s.d.]).

A multinacional 3M, além de utilizar essa técnica, mantém uma página dedicada à sua
divulgação. Através do site, é possível acessar uma série de conteúdos que auxiliam a aplicação
prática do método. O link para acessar o referido site encontra-se disponível na Midiateca.
2.2 Brainwriting
A técnica do brainwriting, ou método 6-3-5, surgiu como uma resposta a algumas
deficiências notadas na aplicação prática do método de brainstorming. No método do
brainstorming (tempestade de ideias, em tradução literal), um grupo de pessoas se reúne
para colocar livremente suas ideias, visões, propostas e possibilidades, com o intuito de,
através da análise das soluções propostas, obter um consenso comum e eficaz para eliminar
os problemas que impedem um projeto de seguir adiante.
A aplicação do brainstorming, todavia, enfrenta alguns problemas relacionados

principalmente ao fato de alguns participantes poderem se sentir desconfortáveis em colocar
suas ideias perante ao grupo, ou, no caso de indivíduos mais tímidos, não terem suas ideias
devidamente consideradas ou ainda pode ocorrer uma predileção do coordenador do grupo
por um ou outro elemento da equipe. Na tentativa de melhorar esse processo, no processo
de brainwriting são realizados registros escritos das ideias geradas.
O método consiste em reunir um grupo de seis pessoas, sob a supervisão de um

moderador. Cada participante deve escrever, em um intervalo igual ou inferior a cinco
minutos, três ideias pertinentes ao tema. A seguir, os membros do grupo trocam as
anotações entre si, e, então, cada um deve dar sugestões que melhorem as ideias do outro,
ou acrescentar novas ideias.
O processo é novamente repetido e, após alguns minutos, as anotações são recolhidas.
O brainwriting é um processo indicado quando há muitos participantes, o que inviabilizaria

o processo de brainstorming, ou quando não há um moderador com experiência suficiente
para conduzir de forma satisfatória o processo. Além disso, evita que indivíduos mais
expansivos possam dominar o processo de criação, em detrimento de outros mais tímidos.
2.3Técnica DO IT
A técnica DO IT é um acrônimo originado das iniciais em inglês de definir (Define) o
problema, Abrir (Open) a mente para todas as soluções possíveis, Identificar (Identify) a
melhor solução possível e transformar (Transform).

• Para definir o problema, o participante deve descrever por escrito o problema.
• Para abrir a mente, o método sugere que o participante faça uma lista de possíveis
soluções.
• Para identificar, é recomendado que se faça um círculo em torno das melhores

soluções geradas no processo anterior.
Para transformar, coloque sua ideia em prática!
2.4 Técnica da descontinuidade

A técnica da descontinuidade consiste na tentativa de vencer a inércia causada pelas
rotinas. Os adeptos dessa técnica argumentam que as rotinas bloqueiam a mente e,
consequentemente, quebrá-las incentiva a mente a seguir novas linhas de raciocínio. Um
exemplo de descontinuidade seria escolher um caminho diferente do habitual para ir à escola
ou ao trabalho. Isto representa uma quebra no paradigma “caminho para o trabalho”.
Desta forma, a descontinuidade ajuda a buscar inovações em elementos aparentemente

banais e repetitivos, mediante novas combinações, ideias e formas de atuação.
2.5 Técnica da inversão dos pressupostos

A técnica da inversão dos pressupostos foi desenvolvida nos anos 1930 e propõe a
realização de dinâmicas em que os participantes expõe suas ideias, chegando, assim, a uma
solução para atingir-se um objetivo previamente estabelecido.
As fases da inversão de pressupostos são:
1. Faça uma lista de todos os pressupostos do problema.
2. Inverta cada um dos pressupostos apontados na fase anterior.
3. Use cada inversão como um estímulo para a geração de ideias.
As novas demandas da sociedade exigem uma redefinição dos papéis do Estado obrigando
os administradores a pensar em novas formas de organizar a estrutura do setor público, que
permitam fornecer aos cidadãos serviços e produtos melhores e mais eficientes. O reconhecimento
da necessidade de implementar mudanças exige que os agentes públicos, sejam eles servidores
de carreira ou agentes políticos, adotem uma nova postura frente aos novos valores democráticos,
em que os cidadãos se tornaram mais críticos do funcionamento da máquina pública.

É preciso, principalmente, encontrar novas maneiras de administrar as organizações

estatais para fornecer serviços públicos com eficiência e democracia. Segundo Bresser-
Pereira, “[...] a empresa encara o indivíduo como cliente porque isso é do interesse dela; o
governo e sua burocracia encaram, ou deveriam encarar o indivíduo como cliente porque,
como cidadão, ele tem o direito de ser considerado um cliente” (BRESSER-PEREIRA, 2009, p.
362).
Para atender a esse cliente-cidadão, cada vez mais exigente, os agentes públicos
precisarão utilizar, cada vez mais, instrumentos que ajudem a incrementar sua criatividade e
colocá-la a serviço da modernização do Estado.
Referências
3M. Técnicas de criatividade. Disponível em: <http://solutions.3m.com.br/wps/portal/3M/
pt_BR/MMM/TecnicasCriatividade/>. Acesso em: 2 fev. 2016.
AUSTRALIAN GOVERNMENT. Innovation 101. Public Sector Innovation. Disponível em: <http://
innovation.govspace.gov.au/innovation-101/#top>. Acesso em: 25 jul. 2015.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Construindo o Estado Republicano: democracia e reforma da

gestão pública. 1. ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2009.
LYNN JR., L. E. Gestão Pública. In: PETERS, G.; PIERRE, J. Administração Pública: Coletânea. 1.
ed. Brasília: UNESP, 2010. p. 33-52.
OLIVEIRA, L. G. D. Inovação no setor público: uma reflexão a partir das experiências premiadas
no Concurso Inovação na Gestão Pública Federal. Cadernos ENAP, Brasília, n. 38, 2014.
PACHECO, R. S. Burocracia e Política no Brasil. 1. ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2010.
SCHUMPETER, J. A. Teoria do Desenvolvimento Econômico. 1. ed. Rio de Janeiro: Editora

Fundo de Cultura, 1961.

Gestão Pública
Aula 02
Gestão Pública Orientada Para Resultados
• Conhecer o conceito e os princípios da gestão orientada para resultados no
poder público.
• Compreender as diferenças conceituais entre desempenho, produtividade e
resultados.
• Conhecer técnicas da administração que ajudam a desenvolver a gestão
orientada para o resultado.
Temas
Introdução
1 Desempenho: fundamentos e desafios
2 Visão integrada do modelo de gestão
3 Do planejamento à gestão estratégica: aplicação de modelos
4 Contratualização de resultados
5 Central de resultados: sistema de monitoramento e avaliação
6 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão de resultados na gestão
pública
Referências
Professor Autor
Introdução
A complexidade do atual ambiente social exige do poder público novos posicionamentos
em relação à questão da governança e à definição de novas formas de relacionamento com a
sociedade, bem como a revisão de seus modelos de gestão.
O que emerge desta questão é a necessidade de a administração pública estruturar-

se para atender de forma efetiva às necessidades da sociedade, através de métodos que
assegurem o desenvolvimento econômico e social permanente do Estado.
A partir disso, Moore propõe que o objetivo do trabalho gerencial no setor público seja
criar valor público. O problema, segundo esse autor, é que uma sociedade liberal tende a
considerar o governo como um “setor improdutivo” que, de acordo com essa noção, não
pode criar valor. É preciso, então, definir o que significa a criação de valor para o setor público.
O trabalho gerencial no setor privado é gerar lucros para os acionistas da empresa. No setor
público, o objetivo não é tão claro; o que os gerentes precisam fazer para produzir valor é
muito mais ambíguo; e como avaliar se o valor foi criado é ainda mais difícil (MOORE, 2002,
p. 55).
A esse respeito, podemos inferir que o que os cidadãos esperam do setor público é que
este forneça serviços de qualidade a todos sem distinção, devidamente balizados por um
marco legal, com transparência e eficiência. A própria Constituição Federal, no caput de seu
artigo 37, indica o caminho, ao estabelecer princípios básicos para a Administração:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]. (BRASIL, 1988).
Contudo, esses princípios são muito vagos quando se pretende medir, de forma
efetiva, a qualidade da gestão pública. É preciso estabelecer critérios objetivos que visem
aferir a economicidade, eficiência e efetividade das políticas implementadas e que,
principalmente, possam ser usadas para comprometer os gestores com metas, identificando
erros administrativos e deficiências operacionais, permitindo correções e combatendo
irregularidades e desperdícios.
Neste cenário, um dos instrumentos utilizados para incrementar o grau de

comprometimento dos administradores através da mensuração e avaliação de resultados
previamente estabelecidos é a gestão por resultados. Essa prática, em tese, permite assegurar
o alinhamento dos interesses dos dirigentes públicos, sejam eles burocratas de carreira ou
agentes políticos, com os anseios da sociedade.
Regina Sílvia Pacheco afirma que a mensuração de resultados constitui um dos pilares
das reformas em curso em diversos países nas últimas duas ou três décadas, sendo a base

para outras inovações, como agencificação, contratualização de resultados, remuneração

variável por desempenho, parcerias, Estado-rede e outras (PACHECO, 2009).
1 Desempenho: fundamentos e desafios

Para alguns autores, a mensuração de desempenho no setor público tem contribuído
para o alcance de múltiplos objetivos, dentre eles a transparência de custos e de resultados,
a melhoria da qualidade dos serviços prestados e a motivação dos funcionários, sendo um
dos pilares mais importantes da nova governança em torno do Estado-rede (GOLDSMITH;
EGGERS, 2006; BEHN, 1995 apud PACHECO, 2009). Para seus críticos, no entanto, trata-se de
uma transposição indevida de um instrumento desenvolvido para a gestão empresarial, que
gera graves distorções quando aplicada ao setor público (DUNLEAVY; HOOD, 1994; Hood,
2007 apud PACHECO, 2009).
Independentemente dessa polêmica, a mensuração de desempenho é apontada como o

pilar de sustentação de duas das três inovações responsáveis pela melhoria de desempenho
das organizações públicas: a contratualização de resultados e o orçamento por produto aliado
à contabilidade gerencial (JANN; REICHARD, 2002 apud PACHECO, 2009).
A terceira inovação responsável pelas melhorias no desempenho do setor público é

a agencificação, ou a utilização de agências reguladoras para obter maior flexibilidade nos
mecanismos de controle dos serviços públicos fornecidos por empresas particulares.
Para que essas agências tenham como realizar suas atividades de controle, é necessária
a utilização de uma métrica, função ou índice de desempenho em relação às metas, aos
requisitos ou às expectativas previamente definidas para o serviço público que será regulado.
De forma genérica, segundo Carolyn Heinrich, a avaliação de desempenho é um

componente essencial das reformas na gestão pública, sendo que a prestação de contas
(accountability) – ao Legislativo, aos contribuintes e aos grupos de interesse dos programas –
é um dos principais objetivos da avaliação de desempenho do setor público (HEINRICH, 2010,
p. 53-54).
Os sistemas de avaliação de desempenho vêm sendo aplicados e aperfeiçoados desde o

início do século XX em diversos países, com destaque ao programa desenvolvido nos Estados
Unidos da América pela administração do Presidente Ronald Regan (início da década de 1980)
e ao sistema de gerenciamento de desempenho do Reino Unido (1983), sob a administração
da Primeira-Ministra Margareth Thatcher (HEINRICH, 2010, p. 59-60).
Ambos os projetos traziam como características pelo menos três dos quatro princípios
de reforma da gestão pública que surgiram nas reformas de “reinvenção do governo”:

Figura 1 – Princípios de reforma da gestão pública
Colocar o
Avaliar cliente no
resultados assento do
motorista
Introduzir uma
orientação ao Descentralizar
mercado
Fonte: Adaptada de Gore, 1993 (apud HEINRICH, 2010, p. 60).
Baseando-se nesses dois casos e nos precedentes existentes em diversos países, Carolyn
Heinrich aponta importantes semelhanças entre os sistemas de avaliação de desempenho:
• Indicadores de desempenho focados na qualidade e nos resultados;
• Requisitos para elaboração de relatórios formais que contenham comparação

entre desempenho real e as metas ou padrões preestabelecidos;
• Níveis múltiplos de accountability por desempenho em programas

descentralizados;
• Dispositivos orientados ao mercado, por exemplo, incentivos financeiros/

orçamentários ao desempenho, como no programa norte-americano, e planos de
utilização dos dados de desempenho para promover melhorias contínuas e maior
satisfação do cidadão (“cliente”). (HEINRICH, 2010, p. 60).
Porém, a implantação de um sistema de avaliação de desempenho no setor público

enfrenta diversos desafios. Os problemas relativos à maneira que se realiza e interpreta as
medições de desempenho em organizações públicas foram sistematizados por Bouckaert e
Balk, que os apresentam como “doenças”, sob três diferentes aspectos: 1) alegações para não
medir o desempenho; 2) problemas com a percepção das medidas; 3) problemas relacionados
às próprias medidas. Ao todo, os autores apontam 12 tipos de “doenças” relacionadas à
mensuração de desempenho no setor público. Estas “doenças seriam:

Quadro 1 – Problemas relativos às medições em organizações públicas
1. “Doença do Dr. Pangloss”1, ou a insistência em não medir algo por acreditar que aquilo não
Alegações existe.
para não 2. “Doença da impossibilidade”, que alega ser impossível obter dados sobre determinado
medir o objeto ou problema ou sobre determinada área.
desempenho 3. “Hipocondria”, que considera que no setor público não se deve vangloriar de ações que
tenham obtido resultados positivos.
4. “Doença do côncavo/convexo”, que leva à percepção aumentada ou diminuída sobre o que
Problemas está sendo medido.
com a 5. “Hipertrofia/atrofia”, na qual o ato de medir estimula ações exageradas por parte do gestor
percepção público sobre determinado problema ou a redução indesejada dessas ações.
das medidas 6. “Doença de Mandelbrot”2, que ignora o fato de que os resultados obtidos nas medições
dependem da forma como essas medições são realizadas.
7. “Poluição”, ou o fato de misturar diferentes elementos daquilo que está sendo medido.
8. “Inflação”, ou o uso desnecessário de grande número de medidas.
9. “Doença dos iluminados ou top-down”, pela qual os dirigentes decidem sozinhos o que e
como medir, impondo seu ponto de vista arbitrariamente à organização, provocando a
Problemas desmotivação dos funcionários.
relacionados 10. “Doença do curto-prazo”, estimula comportamentos voltados apenas para os resultados
às próprias imediatos de suas ações, sem considerar as suas consequências futuras.
medidas 11. “Miragem”, quando se mede algo diferente do que se considera estar medindo.
12. “Doença de desvio de comportamento” (shiftingdisease), causada por medidas que não
contemplam a finalidade da organização e acabam provocando comportamento adverso.
13. “Doença de desvio de comportamento” (shiftingdisease), causada por medidas que não
contemplam a finalidade da organização e acabam provocando comportamento adverso.
Fonte: Adaptado de Bouckaert e Balk, 1993 (apud PACHECO, 2009, p. 13-14).
Regina Pacheco considera que os desvios apresentados nas atividades de mensuração

não derivam de intenções individuais, podendo ser explicados pela assimetria de informações
e estar presente em diferentes contextos institucionais ou tradições político-administrativas
– não sendo, portanto, derivados de práticas clientelistas ou desvios de conduta. Segundo a
autora, na prática, no Brasil, nenhuma denúncia de grande vulto foi associada à mensuração
de desempenho ou aos novos formatos organizacionais que a vêm adotando (tais como as
organizações sociais) (PACHECO, 2009).
O que se depreende é que não existem métodos de mensuração perfeitos e é inviável

avaliar tudo, devido às limitações de recursos e prazos. Em outras palavras, um dos grandes
desafios enfrentados no processo é evitar que a mensuração não se torne um objetivo por si
só.
É desejável que a construção de modelos de avaliação busque alcançar os seguintes

atributos (INSTITUTO PUBLIX, 2011):
1 Dr. Pangloss é personagem da obra “O Cândido” do filósofo francês François Marie Arouet (1694-1778), que utilizava em suas obras o
pseudônimo de Voltaire. Pangloss acreditava que tudo vai bem e este é o melhor dos mundos.
2 Matemático francês, conhecido por suas contribuições no campo da geometria fractal. Essa teoria demonstra que as formas, da maneira
como são percebidas pelo olho humano, são o resultado da soma de pequenas frações de outras formas, como os “pixels”, que são como
pequenos tijolos que formam as imagens na tela de um computador.

Quadro 2 – Atributos para construção de modelos de avaliação
Seletividade Escolha dos objetos segundo critérios de significância
Coerência Alinhamento entre objeto e metodologia
Integração Intramodelo e extra com outros modelos
Simplicidade
e adequação Escolha e desenvolvimento de instrumentos, segundo critérios de funcionalidade
instrumental
Qualidade Verossimilhança e timing das informações geradas
Consumo e Aproveitamento da informação no processo gerencial por dentro e por fora (via
apropriação mecanismos de transparência, accountability e participação de públicos externos)
Confiabilidade Credibilidade das informações e explicações geradas
Legitimidade Envolvimento dos públicos de interesse
Contestabilidade Confrontação de informações, verificações cruzadas e auditoria de dados
Fonte: Adaptado de Instituto Publix (2011, p. 14).
2 Visão integrada do modelo de gestão

O modelo de gestão baseado em resultados tem como inspiração as mudanças
introduzidas na organização divisional de empresas privadas e as teorias econômicas
institucionais baseadas na relação principal-agente. Sua lógica é a substituição das
relações institucionais baseadas na hierarquia tradicional por uma relação contratual, com
competição entre prestadores de serviços que dispõem de autonomia de gestão. Isto, em
tese, cria estímulos para que esses prestadores de serviços se adaptem as prioridades às
necessidades dos seus clientes.
Quando esse modelo é aplicado ao setor público como forma de obtenção de melhorias
da gestão, torna-se um dos pilares para a Nova Gestão Pública (NGP), que procura implementar
princípios como a manutenção do foco das organizações nos resultados entregues ao seu
público-alvo, à flexibilidade das estruturas organizacionais, à delegação de responsabilidades
e, principalmente, à responsabilização dos gestores públicos tanto pelos resultados como
pelos recursos utilizados para obtê-los.
A respeito da estrutura da reforma empreendida na administração pública brasileira

a partir de 1996 pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRE), Bresser-
Pereira identifica que as mudanças para a implementação desse modelo no setor público se
consistiram, na realidade, em reformas que seguem quatro vetores de mudanças:

Quadro 3 – Vetores de mudanças
Vetores Componentes
• Seleção, promoção e avaliação de pessoal
Profissionalização da
• Criação ou reforço de um ethos de serviço público
burocracia
• Incentivos para aumento da eficiência e da eficácia
• Aumento da flexibilidade das estruturas e das relações inter-
organizacionais
Desenho organizacional
• Coordenação dos setores público e privado
• Desenhos quasi-mercado
• Gestão por objetivos e resultados
• Eficiência e eficácia
Processos organizacionais
• Relações sociais equilibradas
• Preocupação com a ética
• Satisfação do cliente/consumidor
Prestação de Contas • Aumento do controle sobre políticos e burocratas
• Nova relação Estado-sociedade
Fonte: Bresser-Pereira (2004 apud DIAS, 2008, p. 25).
3 Do planejamento à gestão estratégica: aplicação de

modelos
Os modelos de gestão orientada para resultados estão intimamente ligados à estratégia
que se define para a organização, seja ela privada ou pública. Isto se deve ao fato de que os
resultados que servem de orientação para os gestores devem estar claramente definidos,
evitando, assim, que se persigam resultados que não fazem parte da razão de existir da
empresa.
Segundo Moore, com frequência os gerentes acreditam que ações estratégicas são as
que eles planejam e emergem de contenções gerenciais, sistemas orçamentários formais
ou reorganizações. Em raras ocasiões, a sequência de intervenções gerenciais se acumula e
produz uma verdadeira mudança na estratégia organizacional (MOORE, 2002, p. 342).
Há três razões diferentes para o fato do produto e o processo de produção estarem

intimamente relacionados – particularmente no que diz respeito a empresas do setor público:

Figura 2 – Razões entre produto e processo de produção
Na prestação de serviço e na Os atributos específicos de

execução da lei, a diferença um processo de produção
Não se pode projetar um
entre produto e processo se são, com frequência,
processo de produção sem
confunde porque os clientes importantes para os
saber qual produto se deseja
experimentam os dois ao supervisores de uma
mesmo tempo empresa
Fonte: Adaptada de Moore (2002, p. 314-315).
Como obter, então, uma mudança estratégica? As razões apresentadas por Moore dão
uma boa indicação do caminho a ser seguido, pois a definição da missão da empresa facilitará
a decisão sobre qual produto se deseja obter. É a missão que se determina a razão de ser da
empresa e dá indicações sobre como ela desenvolverá suas atividades. A partir daí pode-se
determinar os seus objetivos de curto, médio e longo prazo. A partir da missão, as estratégias
que irão permitir que a organização possa atingir as metas previamente estabelecidas podem
ser definidas com maior clareza.
4 Contratualização de resultados
É a partir do alinhamento estratégico que as ações serão direcionadas ao público-alvo
dos serviços governamentais. O planejamento da operacionalização das estratégias, por
sua vez, deverá fornecer os elementos necessários para a construção dos indicadores e das
metas, ficando os resultados preestabelecidos, registrados em um “Termo de Compromisso”.
Os resultados pactuados são monitorados e avaliados por indicadores de eficácia, eficiência
e efetividade.
Desta forma, são medidos o cumprimento de metas, prazos de execução, aplicação de

recursos e outros resultados, criando-se modelos de gestão compartilhada e descentralizada
para a administração pública, que visam promover mudanças organizacionais, garantir
agilidade e flexibilidade nas tomadas de decisão e fornecer serviços e produtos que atendam
às reais necessidades da sociedade.
Ao definir de maneira clara e transparente os objetivos, os resultados e as metas da

organização, a contratualização permite que o cidadão e demais “stakeholders” exerçam um
controle mais efetivo sobre o desempenho dos gestores públicos, sejam eles burocratas ou
agentes políticos.
Do ponto de vista dos gestores, a autonomia que lhes é concedida para a administração
dos recursos, lhes dá liberdade de gerenciar sem as amarras dos controles prévios,
aumentando assim as possibilidades de um equacionamento eficiente entre recursos,
processos e metas e do alinhamento entre a formulação, integração e avaliação das políticas
públicas de gestão.
Para assegurar que as metas expressas no “Termo de Compromisso” sejam definidas de

maneira clara e objetiva e permitir uma avaliação efetiva do desempenho dos gestores e do
alcance das políticas públicas, é necessário, contudo, definir indicadores que irão traduzir os
objetivos preestabelecidos em unidades de medida, permitindo, assim, a comparação entre
os resultados desejados e os que foram obtidos.
Para atingir esse objetivo, é preciso que os indicadores sejam escolhidos com critério e
propriedades, tais como a sua relevância social, validade, sensibilidade, especificidade dentre
outros.
Ainda em relação aos indicadores, é de extrema importância, quando da mensuração dos

resultados, que sejam inteligíveis, e que possam ser obtidos tempestivamente e devidamente
comparados com dados históricos.
5 Central de resultados: sistema de monitoramento e

avaliação
Para o monitoramento e a avaliação dos resultados obtidos em relação às metas
pactuados no Termo de Gestão, o modelo de gestão por resultados adota um “painel de
controle” para a monitoração dos indicadores, buscando a consolidação dos dados coletados
e o acompanhamento do desempenho de produtos e programas, permitindo, assim, a
identificação de problemas e a proposição de ações para o aperfeiçoamento do modelo. A
avaliação e o monitoramento da gestão com base em informação e análise de dados agrega
qualidade à gerência e ao desempenho dos programas, fortalecendo a expansão de uma
cultura de transparência e accountability na administração pública.
A realização de atividades de monitoramento e avaliação pode requerer subsistemas

próprios para sua realização satisfatória. Enquanto para determinadas verificações e análises
o acompanhamento dos programas pode ser realizado “a distância”, em outras situações
torna-se essencial o monitoramento “in loco” (fiscalizações locais). Algumas das fontes
utilizadas são formulários, questionários e bases de dados computadorizadas.
Os estudos de avaliação produzidos pela central podem ter como objeto as seguintes
dimensões (DRAIBE, 2001):
a. Processos: estudos sobre os pontos que favorecem ou dificultam os processos de

implementação da política ou programa, aí incluídos seus desenhos, suas dimensões

organizacionais e institucionais.
b. Resultados que englobam:
▫▫ Desempenho (ou resultados em um sentido estrito, outcomes): que se refere

aos “produtos” do programa, tais como definidos em suas metas
▫▫ Impacto: mudanças na situação dos beneficiários, provocadas diretamente

pelo programa. As avaliações de impacto procuram, por meio de desenhos
quase-experimentais, comparar dois grupos similares da população, medindo
as diferenças observadas entre os dois grupos, decorrentes da exposição e
da não-exposição a um programa
▫▫ Efeitos: outros resultados do programa, sociais ou institucionais, esperados

ou não, que acabam se produzindo em decorrência do programa
Como a construção de indicadores de monitoramento e avaliação sobre as políticas e

programas de desenvolvimento social é feita a partir da coleta de dados primários sobre os
programas, oriundos de várias fontes, cabe à central de resultados “traduzir” esses dados
de forma a possibilitar a produção de informações em vários formatos, tais como planilhas
eletrônicas, relatórios, tabelas, gráficos, mapas estatísticos e mapas temáticos.
A partir das análises realizadas, são encaminhados relatórios aos gestores, apresentados
resultados aos interessados na aplicação das políticas, publicações e disponibilização pública
dos dados, subsidiando o debate técnico e político sobre as políticas e os programas avaliados.
6 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão de

resultados na gestão pública
A busca por mecanismos que pudessem estabelecer um controle externo sobre a
administração do Estado levou praticamente todos os países democráticos a criarem
organismos de fiscalização, geralmente ligados ao Poder Legislativo. São as chamadas
Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), que, em países como Alemanha, Bélgica, Espanha,
Portugal e Brasil, possuem a configuração de Tribunais de Contas, órgãos colegiados com
função adjudicante, criados a partir do modelo francês, recentemente adotado também pela
comunidade europeia. Já nos países de cultura anglo-saxônica, essas instituições geralmente
são estruturadas sob a forma de órgãos singulares, sem função adjudicante, denominadas
auditorias ou controladorias gerais, como Reino Unido, Canadá, Estados Unidos e Austrália
(ALBUQUERQUE apud FRANÇA, 2012, p. 30).
O Brasil adota o formato de tribunais de contas, que, apesar do título “tribunais” e suas
sessões plenárias se revestirem de um caráter de julgamento de contas, com forte ranço
jurídico, possuem funções que se identificam mais com um órgão de análise administrativa
do que com uma típica corte do Poder Judiciário, o que poderia dar a alguns a falsa impressão
de que as sentenças proferidas por esse órgão seriam inócuas do ponto de vista jurídico.
Contudo, a presença do Ministério Público de Contas, cuja missão principal é a de promover
a defesa da ordem jurídica, garante a continuidade legal dos processos iniciados nos tribunais
de contas (FRANÇA, 2012).
A ação dos tribunais de contas é focada principalmente no aspecto formal dos

gastos, na probidade e na sua adequação ao orçamento público pré-aprovado, porém,
as exigências da sociedade por um governo mais eficiente e os questionamentos sobre
a forma de organização e funcionamento do Estado levaram esses órgãos a buscar o
desenvolvimento do conceito de auditoria integrada ou integral, que tem por objetivo
ir além do enfoque tradicional de exame da auditoria financeira.
No Brasil, embora se registrem tentativas de incrementar a eficiência da máquina pública

brasileira desde o final da década de 1930, com a criação do Departamento Administrativo do
Serviço Público (DASP), somente em novembro de 1995, com a publicação do Plano Diretor da
Reforma do Estado, foi instituída a filosofia da gestão por resultados no setor público do Brasil.
Dentre as inovações que foram introduzidas, a partir de 1995, uma das mais estudadas e
divulgadas foi o chamado “Choque de Gestão”, implementado no âmbito do Governo do Estado
de Minas Gerais a partir de 2006. Essa nova forma de administrar exigiu do Tribunal de Contas
mineiro a construção de um modelo de avaliação dos resultados que permitisse a fiscalização
operacional do governo. Essa nova conceituação incluiu não só a abordagem de verificação
do cumprimento da responsabilidade financeira, como também os aspectos relacionados às
questões administrativas e programáticas (ARAÚJO apud FRANÇA, 2012, p. 36).
As vantagens desse modelo de administração em relação à tradicional estrutura
burocrática weberiana são claras. Trata-se de substituir a antiga forma de administrar, em
que cada funcionário só possui compromisso com as normas do órgão público, por uma
nova visão, voltada para o atendimento das necessidades do usuário dos serviços postos à
disposição dos cidadãos.
Os novos conceitos, contudo, trazem uma série de desafios, que vão desde a atitude
dos gestores face às mudanças a serem implantadas, até a definição de objetivos e formas
de mensuração claras e transparentes. Há, ainda, a necessidade de se estruturar e equipar
adequadamente os órgãos de controle, sejam eles agências reguladoras ou tribunais de
contas, permitindo que estes possam avaliar de forma efetiva a gestão e a qualidade dos

serviços prestados aos cidadãos e contribuintes.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: 1988.
DIAS, Isabel de Meiroz, A relação entre reforma da administração pública e tecnologias de

informação no governo do Estado de São Paulo. Tese (Doutorado) – Faculdade de Economia,
Administração e Contabilidade, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2008.
DRAIBE, S. M. Introdução. In: BARREIRA, M. C. R. N.; CARVALHO, M. do C. B. de (Org.).Tendências

e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais. São Paulo: IEE/PUC-SP, 2001.
FRANÇA, Antonio Marcos B. Do Controle da Legalidade às Auditorias Operacionais: os

Tribunais de Contas e o Controle financeiro da administração pública brasileira. Tese (Mestrado
Profissional em Gestão e Políticas Públicas) – Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, 2012.
HEINRICH, Carolyn J. Como Avaliar o Desempenho e a Efetividade no Setor Público. In: PETERS,
G.; PIERRE, J. Administração Pública: Coletânea. 1. ed. Brasília: UNESP, 2010. p. 53-75.
LYNN JR., L. E. Gestão Pública. In: PETERS, G.; PIERRE, J. (Org.). Administração Pública: Coletânea.
1. ed. Brasília: UNESP, 2010. p. 33-52.
MOORE, Mark Harrison. Criando Valor Público: Gestão Estratégica no Governo. 1. ed. Rio de
Janeiro: Uniletras Editora, 2002.
OLIVEIRA, L. G. D. Inovação no setor público: uma reflexão a partir das experiências premiadas
no Concurso Inovação na Gestão Pública Federal. Cadernos ENAP, n. 38, Brasília, 2014.
PACHECO, R. S. Mensuração de Desempenho no Setor Público: Os Termos do Debate. II

Congresso Consad de Gestão Pública, Brasília, 2009.

Gestão Pública
Aula 03
Gestão por Competência no Poder Público
• Conhecer o conceito e os princípios da gestão por competência no poder
público.
• Compreender os conceitos e as dimensões que envolvem a gestão por
competência.
• Conhecer técnicas da administração e processos de gestão e competência na
gestão pública.
Temas
Introdução
1 O que é gestão por competências
2 Conceito e noção de competência
3 As dimensões da competência
4 Sobre a competência nos diferentes níveis organizacionais
5 Identificação das competências organizacionais
6 Mapeamento de competências dos servidores e a criação de bancos de
talentos
7 Análise de casos de sucesso de gestão por competência na administração
pública brasileira
Referências
Professor Autor
Introdução
O modelo de administração de pessoal típico do setor público brasileiro, weberiano e
rígido, serviu por algum tempo como uma garantia ao servidor contra o patrimonialismo
e o clientelismo dos agentes políticos, gerando uma burocracia bastante profissionalizada
nesse setor.
Contudo, os mesmos mecanismos que deveriam servir como uma proteção ao servidor
acabaram gerando privilégios injustificáveis aos servidores, além de, por intermédio da rigidez
do sistema weberiano, impedir a evolução das carreiras e dificultar a implantação de novas
estruturas de administração de pessoal, voltadas para a eficiência e o melhor atendimento
do público.
É necessário, então, buscar novas formas de administrar os recursos humanos do setor

público. Dentre as novas técnicas de administração disponíveis para administrar pessoas, a
gestão por competências surge como uma das mais conceituadas e bem-sucedidas, tanto no
setor governamental como na área privada.
1 O que é gestão por competências

O modelo burocrático clássico de gestão de pessoal que, desde a década de 1930,
caracterizou o serviço público civil brasileiro resultou em um quadro funcional que é
considerado um dos mais profissionalizados dentre os países latino-americanos. Institutos
como a seleção através de concursos públicos, salários competitivos e planos de carreira e
aposentadoria têm se mostrado bastante eficientes para garantir o recrutamento de quadros
muito preparados para suprir os recursos humanos das organizações governamentais.
Essa profissionalização, porém, está engessada através de uma rígida estrutura

burocrática, em que a ética que pauta suas ações é o cumprimento fiel e sem questionamento
das regras. Consequentemente, a atuação de cada funcionário público torna-se inflexível, ou,
na melhor das hipóteses, pouco flexível. No entanto, desde os anos 1970, essa rigidez tem se
tornado incompatível com as pressões que as sociedades democráticas passaram a exercer
sobre a administração pública, gerando questionamentos sobre a forma de organização e
funcionamento que havia prevalecido no setor público no decorrer do século XX (PACHECO,
2010).
Segundo Bresser-Pereira, a reforma da gestão pública pretende criar novas instituições

jurídicas e organizacionais que permitam transformar os burocratas profissionais em
administradores públicos (BRESSER-PEREIRA, 2009, p. 205).
Cabe então aos gestores públicos a busca por novos formatos administrativos, capazes de
aumentar a efetividade dos serviços públicos. Esses novos formatos passam, necessariamente,
por um novo tipo de servidor público, bem como pela formação de administradores públicos

de alto nível. Essa demanda coloca o foco da questão na gestão de recursos humanos nas
organizações estatais: é preciso melhorar o desempenho, a qualificação e a atuação dos seus
servidores e, para isso, é necessário identificar o conjunto de habilidades, conhecimentos
e atitudes dos profissionais que compõe os quadros da administração pública (PIRES et al.,
2005). A esse conjunto de qualidades dos profissionais chamamos competência.
O gerenciamento das competências tem se demonstrado uma das estratégias mais

eficientes para que os responsáveis pela administração de recursos humanos das organizações
(sejam elas públicas ou privadas) consigam reter e aperfeiçoar seus talentos, o que é vital
quando se procura obter aumentos de competitividade, melhorias no atendimento e ganhos
de eficiência.
Esse modelo de gestão baseado no gerenciamento da competência tem seu foco

na identificação das habilidades necessárias para a boa execução do trabalho e no
desenvolvimento daquelas habilidades que contribuirão para a obtenção de melhores
resultados, e visa orientar seus esforços para planejar, captar, desenvolver e avaliar, nos
diferentes níveis da organização (individual, grupal e organizacional), as competências
necessárias à consecução de seus objetivos (PIRES et al., 2005).
2 Conceito e noção de competência

Existem diversos conceitos aplicáveis à definição de competência. Há autores que a
definem como sendo a combinação de conhecimento, perícia, habilidade e outros fatores,
formando o acrônimo KSAO (knowledge, skills, abilities and others). É comum também
encontrarmos a sigla AMO, cujas iniciais em inglês nos remetem a habilidades, motivação e
oportunidades de participação (abilities, motivation and opportunities to participate).
A escolha entre as diversas definições decorre do uso que se pretende fazer do

conceito e que tipo de competência profissional resulta da forma como o indivíduo utiliza
uma determinada combinação de recursos (PIRES et al., 2005). Brandão e Bahry, por sua
vez, adotam a definição que “[...] competências humanas ou profissionais são combinações
sinergéticas de conhecimentos, habilidades e atitudes expressas pelo desempenho profissional
em determinado contexto ou em determinada estratégia organizacional” (CARBONE et al.;
FREITAS; BRANDÃO apud BRANDÃO; BAHRY, 2005, p. 180).
No âmbito da administração pública, a gestão correta dessas combinações em cada

servidor, seja pela mensuração através de instrumentos de avaliação do desempenho, seja
pela formulação de ações de treinamento, pode ser utilizada para o atingimento de dois
importantes objetivos da política de gestão de recursos humanos:
1. A construção de mecanismos efetivos de motivação dos servidores.
2. O alinhamento das atividades de gestão de pessoas às estratégias das organizações e

às diretrizes gerais estabelecidas pelos governos (PIRES et al., 2005, p. 12).
Le Boterf (1999) propõe que a competência da pessoa é decorrente da aplicação

conjunta, no trabalho, de conhecimentos, habilidades e atitudes (LE BOTERF apud PIRES et
al., 2005, p. 17-18). Para esse conceito, adaptamos a Figura 1 a seguir de Pires et al. (2005):
Figura 1 – Elementos da competência
CONHECIMENTO HABILIDADES ATITUDES

• Saber o que fazer • Técnica • Interesse
e por que fazer • Destreza • Determinação
• Saber como fazer • Querer fazer
COMPETÊNCIA
Fonte: Adaptada de Pires et al. (2005, p. 18).
3 As dimensões da competência
A aplicação conjunta de conhecimentos, habilidades e atitudes, gerando desempenho
profissional, segundo Le Boterf, apresenta-se através de três recursos ou dimensões da
competência (LE BOTERF, 1999 apud PIRES et al., 2005, p. 19).
O conhecimento é a dimensão relacionada à lembrança e às ideias e corresponde

às informações acumuladas e estruturadas ao longo da vida, que permitem ao indivíduo
“entender o mundo”. Refere-se ao saber que a pessoa acumulou (DURAND apud PIRES et
al., 2005, p. 14). Os conhecimentos são conjuntos de informações reconhecidas e integradas
pelo indivíduo dentro de um esquema preexistente, causando impacto sobre seu julgamento
ou comportamento. O conhecimento diz respeito ao saber o que e por que fazer (PIRES et
al., 2005, p. 18).
A habilidade, por sua vez, é a capacidade de fazer algo (GAGNÉ et al., 1988) ou de
fazer uso produtivo do conhecimento, ou seja, colocar em ação os conhecimentos – sobre
fatos, princípios ou técnicas apropriadas, para realizar tarefas, examinar e/ou solucionar um
problema (DURANT apud PIRES et al., 2005, p. 18).

As habilidades podem ser classificadas em:
• intelectuais, quando se relacionam a processos mentais de organização e reorganização

de informações – por exemplo, a resolução de uma equação matemática, ou;
• motoras ou manipulativas, quando exigem uma coordenação neuromuscular, como

na execução de uma música em um instrumento, por exemplo (BLOOM et al., 1979;
GAGNÉ et al., 1988).
A atitude, terceira dimensão da competência, pode ser ligada ao desejo de querer fazer
ou executar determinada tarefa. Como se refere a aspectos sociais e afetivos relacionados
ao trabalho, a atitude é um estado complexo do ser humano, afetando o comportamento do
indivíduo em relação a pessoas, coisas e eventos (DURAND apud PIRES et al., 2005, p. 18).
Essa última dimensão está relacionada a um sentimento, a uma emoção ou a um grau de
aceitação ou rejeição da pessoa em relação aos outros, a objetos ou a situações (PIRES et al.,
2005, p. 18).
4 Sobre a competência nos diferentes níveis organizacionais

Assim como podemos identificar diferentes dimensões da competência, podemos
distinguir as competências individuais das coletivas, decorrentes das capacidades inerentes
às equipes de trabalho ou às organizações como um todo.
Para Zarifian (apud PIRES et al., 2005, p. 19), a competência coletiva, devido à sinergia
entre essas competências individuais e as interações sociais existentes no grupo, representa
mais do que a simples soma das competências de seus membros. Podemos dizer que empresas
como Apple, Google, Mercedes-Benz dentre outras, reconhecidas pela excelência de seus
produtos, são dotadas de competência a nível empresarial. Green (apud PIRES et al., 2005,
p. 19) refere-se a competências organizacionais como os atributos de uma organização que a
fazem eficaz. Uma organização que entende as suas competências organizacionais consegue
alinhar seus objetivos e os recursos humanos necessários para cumpri-los e sustentar o seu
crescimento.
Desta forma, as competências podem ser classificadas em:
• profissionais ou humanas, quando se relacionam a indivíduos ou a equipes de

trabalho; e
• organizacionais, quando são inerentes às organizações.
Contudo, é através das competências profissionais que se originam e se sustentam as

competências organizacionais, quando aliadas a outros recursos e processos. Em outras
palavras, são as habilidades, os conhecimentos e as atitudes dos indivíduos, combinadas
com os demais recursos colocados à disposição das equipes pelas organizações, que farão a

diferença quando se trata de ganhar vantagem competitiva e atingir os objetivos estratégicos,

através da competência organizacional.
Existem diversas tipologias e possibilidades para classificação, dependendo da

finalidade prática que se deseja atribuir ao conceito de competência. Podemos classificar
as competências, por exemplo, em razão da natureza do papel ocupacional desempenhado
pelas pessoas como técnicas ou gerenciais, como sugere Cockerill (apud PIRES et al., 2005,
p. 20).
Nisembaum (apud PIRES et al., 2005, p. 20) propõe uma classificação para as competências
organizacionais que as divide em básicas (as que representam atributos necessários ao
funcionamento da organização, mas não distintivos em relação à concorrência) e essenciais
(as que representam atributos de caráter distintivo, que diferenciam uma organização das
demais).
Quanto ao aspecto temporal, Sparrow e Bognanno (1994) (apud PIRES et al., 2005, p.
20) classificam as competências em emergentes (aquelas cujo grau de importância tende a
crescer no futuro), declinantes (aquelas cujo grau de importância tende a diminuir no futuro),
estáveis (as que permanecem relevantes ao longo do tempo) e transitórias (aquelas que se
fazem importantes apenas em momentos críticos, de crises e transições).
5 Identificação das competências organizacionais

A identificação, o desenvolvimento e a captação de indivíduos competentes faz parte de
um processo contínuo de aperfeiçoamento e se insere no plano estratégico das organizações.
No entanto, deve notar-se que a introdução e implementação da gestão por competências
requerem forte vontade política e compromisso, além das habilidades e dos conhecimentos
necessários por parte de quem irá desenvolver essa estratégia. Isto pede uma avaliação muito
abrangente das pré-condições existentes e um cuidadoso planejamento de todas as etapas
do processo.
A implantação do modelo depende inicialmente da identificação dos objetivos

estratégicos a serem alcançados. É a partir dessa definição que serão identificadas as
características dos indivíduos necessárias para que a organização atinja seus objetivos.
Para exemplificar, não adianta a empresa possuir em seus quadros um excelente cientista
da área de lançamento de foguetes, se os objetivos a serem atingidos são totalmente diversos
dessa área, como, por exemplo, a preparação de merenda escolar. Para evitar erros desse tipo,
as competências necessárias para que um indivíduo exerça uma determinada função devem
ser identificadas no início do processo de recrutamento de funcionários e especificadas
através da descrição do trabalho e do cargo.
Quando esse processo é aplicado na iniciativa privada, em que o processo de

recrutamento é mais discricionário, essas informações são usadas para divulgar a existência
da vaga, orientar as perguntas da entrevista e o processo de classificação e avaliação que será
usado para o processo de contratação. No caso de cargos e empregos públicos, no entanto,
o processo de seleção baseado em concursos públicos, através de provas objetivas, pode
dificultar consideravelmente essa tarefa.
A contratação de pessoal por organizações públicas segue, de maneira geral, o determinado

pelo inciso II, do artigo 37 da Constituição Federal de 1988 – a investidura em cargo ou emprego
público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos,
de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e
exoneração.
Dentre os principais problemas do funcionalismo público brasileiro, tem-se a ausência de

uma política de reconhecimento e a nomeação para cargos de confiança através da influência
pessoal ou de fatores políticos, muitas vezes sem levar em consideração as competências dos
eventuais candidatos. De fato, mesmo as empresas privadas, muitas vezes, têm dificuldades
para identificar, avaliar e aproveitar de forma eficiente as competências de seus funcionários,
causando uma ruptura entre a estratégia da organização e seus recursos humanos. Essa ruptura
tende a crescer na medida em que não se realizam ou se postergam as ações de captação
ou desenvolvimento de competências, sendo que aquelas já existentes na própria organização
podem tornar-se obsoletas com o passar do tempo (BRANDÃO; BAHRY, 2005, p. 181).
O gerenciamento da competência pode ser utilizado como um importante instrumental

para aumentar a coerência das políticas públicas e facilitar a mudança da cultura burocrática
clássica que caracteriza os quadros da administração para um modelo mais ágil, flexível e
dinâmico, que permitiria às organizações governamentais atender com maior eficiência,
eficácia e efetividade às necessidades dos cidadãos.
6 Mapeamento de competências dos servidores e a criação

de bancos de talentos
A identificação do conjunto de habilidades, conhecimentos e atitudes, de que dispõem a
organização, é uma tarefa de grande importância. Esse mapeamento de competências é que
irá fornecer importantes subsídios para as atividades de gestão de recursos humanos, pois,
além de auxiliar na formatação de concursos, poderá alocar com maior eficiência os recursos
humanos já existentes no órgão através de recursos, como sistemas de banco de talentos,
em que são armazenadas em um sistema informatizado as características dos servidores, tais
como: formação acadêmica, experiência profissional, realizações, atividades, dentre outras.

Essas informações podem ser complementadas com dados que auxiliem na identificação
do perfil geral dos colaboradores, incluindo indicações comportamentais e provenientes de
avaliações periódicas e autoavaliações.
Isto permite que o órgão passe a conhecer melhor os seus servidores e suas respectivas
trajetórias profissionais, possibilitando, então, que se faça a análise das competências
disponíveis, e como proceder para a aquisição dos conhecimentos, das habilidades e das
atitudes que a organização deseja adquirir ou que são necessários para a atuação, no presente
ou no futuro, em cada carreira ou setor (PIRES et al., 2005, p. 21-22).
Contudo, para realizar a identificação e o mapeamento de competências e o devido

alinhamento às estratégias organizacionais, é preciso, inicialmente, identificar as competências
(organizacionais e profissionais) necessárias à consecução dos objetivos da organização. Isto
inclui uma pesquisa sobre o conteúdo da missão, da visão de futuro, dos objetivos e de outros
documentos relativos à estratégia organizacional (BRANDÃO; BAHRY, 2005, p. 182).
O passo seguinte consiste em coletar dados junto às pessoas-chave da organização,

confrontando-os com aqueles obtidos pela análise documental, ou ainda outros métodos
e outras técnicas de pesquisa, como, por exemplo, a observação, os grupos focais e os
questionários estruturados com escalas de avaliação (GUIMARÃES et al.; SANTOS apud
BRANDÃO; BAHRY, 2005, p. 182).
A partir desse ponto, passa-se à descrição das competências, que devem representar
desempenhos ou comportamentos esperados, indicando o que o profissional deve ser
capaz de fazer. Pode ser acrescido, sempre que possível e conveniente, uma condição na
qual se espera que o desempenho ocorra. Pode-se incluir, ainda, um critério que indique um
padrão de qualidade considerado satisfatório, conforme os exemplos dispostos no Quadro 1
(BRANDÃO; BAHRY, 2005, p. 183).
Quadro 1 – Exemplo de perfil profissional por competência
Comportamento
Critério Condição
(Verbo + Objeto da ação)
Utilizando diferentes modelos

Realiza análises financeiras Com acurácia para estimar o retorno de
investimentos
Atende aos cidadãos (usuários Levando em consideração as suas
Com presteza e cordialidade
do serviço público) expectativas e necessidades
Fonte: Adaptado de Brandão e Bahry (2005, p. 183).
Os comportamentos são definidos pela organização de acordo com suas necessidades

e devem ser descritos utilizando-se um verbo e um objeto de ação. Acrescenta-se ao
comportamento uma condição na qual se espera que o desempenho ocorra. Inclui-se, ainda,
um critério que indique um padrão de qualidade (BRANDÃO; BAHRY, 2005, p. 184).

Além da identificação das competências necessárias à estratégia organizacional, o

mapeamento de competências pressupõe também inventariar as competências internas já
disponíveis na organização, com o propósito de identificar a lacuna entre as competências
necessárias e as já existentes na organização (CARBONE et al.; BRANDÃO; BAHRY, 2005, p. 189).
A identificação das competências disponíveis na organização geralmente é realizada por

meio de instrumentos de avaliação de desempenho, uma vez que a competência humana é
expressa em função do desempenho da pessoa no trabalho (BRANDÃO; GUIMARÃES apud
BRANDÃO; BAHRY, 2005, p. 189). A partir do mapeamento das competências necessárias,
planeja-se como realizar o recrutamento do profissional e/ou como desenvolver as
competências das profissionais que já trabalham na organização, visando minimizar a
lacuna existente ou retribuir os profissionais que apresentam as competências necessárias à
consecução dos objetivos organizacionais.
É necessário, então, formar um cadastro em que se registra os dados de cada servidor.

Os itens que irão compor esse banco de dados são definidos pela organização, de acordo com
suas necessidades. Essas informações são coletadas através de formulários ou entrevistas,
podendo haver campos de preenchimento obrigatório ou optativo. Outras fontes de
informações são os testes psicológicos, as avaliações teóricas e práticas, dinâmicas de grupos,
avaliações de desempenho periódicas, etc.
Para determinados casos, é recomendável que a organização estabeleça critérios para

a validação das informações. Pode-se realizar avaliações cruzadas entre a avaliação de
desempenho e os testes psicológicos, ou entre entrevistas e avaliações teóricas, por exemplo.
7 Análise de casos de sucesso de gestão por competência na

administração pública brasileira
O modelo de gestão por competências representa uma mudança significativa quando
comparado ao modelo tradicional adotado na maioria das instituições públicas brasileiras.
As experiências levadas a efeito no país têm sido, por decorrência da aplicação de leis que
garantem direitos adquiridos e isonomia dos servidores, via de regra, descaracterizadas
através de ações judiciais e pela aplicação de instituições como a exigência de concurso
público para admissão em cargos ou funções públicas.
Por outro lado, os cargos de direção e assessoramento, que, teoricamente, poderiam

servir para a contratação de pessoal técnico em quadros paralelos à burocracia tradicional,
têm sido sistematicamente utilizados para acomodar correligionários da corrente política que
se instala no poder.
Neste cenário, a nova política de capacitação e de desenvolvimento de pessoas

decorrente do Decreto nº 5.707, de 23/02/2006, em implantação no Governo Federal,
que institui a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal, a ser implementada pelos

órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, visa

modificar esse panorama, inovar e aprimorar a capacidade de atendimento, incluir servidores
e mobilizar seus talentos.
O decreto define como objetivos:
I. Melhoria da eficiência, eficácia e qualidade dos serviços públicos prestados ao

cidadão;
II. Desenvolvimento permanente do servidor público;
III. Adequação das competências requeridas dos servidores aos objetivos das
instituições, tendo como referência o plano plurianual;
IV. Divulgação e gerenciamento das ações de capacitação; e
V. Racionalização e efetividade dos gastos com capacitação. (BRASIL, 2006).
Essa nova política torna explícita a obrigação de fortalecimento das áreas recursos
humanos dos órgãos da administração federal, definindo a capacitação como “[...] um
processo permanente e deliberado de aprendizagem, com o propósito de contribuir para
o desenvolvimento de competências institucionais por meio do desenvolvimento de
competências individuais” (BRASIL, 2006).
Basicamente, o decreto inova ao incentivar o servidor a frequentar capacitações

coerentes com os objetivos organizacionais que favoreçam o desenvolvimento de suas
competências individuais e institucionais.
Esse instrumento legal criou o Comitê “Gestor da Política Nacional de Desenvolvimento

de Pessoal”, que, além de observar as orientações e diretrizes para implementação da Política
Nacional de Desenvolvimento de Pessoal, fixadas pela Câmara de Políticas de Gestão Pública,
de que trata o Decreto nº 5.383/05, deve também se encarregar de:
I. avaliar os relatórios anuais dos órgãos e entidades, verificando se foram

observadas as diretrizes da Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal; II -
orientar os órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e
fundacional na definição sobre a alocação de recursos para fins de capacitação de seus
servidores; III - promover a disseminação da Política Nacional de Desenvolvimento de
Pessoal entre os dirigentes dos órgãos e das entidades, os titulares das unidades de
recursos humanos, os responsáveis pela capacitação, os servidores públicos federais
e suas entidades representativas. (BRASIL, 2006).

As mudanças introduzidas no âmbito do Decreto nº 5707, de 23 de fevereiro de 2006,

representam um marco importante na construção de uma nova forma de gestão de pessoal
na administração pública brasileira. A íntegra do decreto tem por objetivo o desenvolvimento
permanente dos quadros de pessoal e a consequente melhoria da qualidade dos serviços
públicos prestados ao cidadão, para saber mais sobre acesse o site do Planalto, o link para o
referido site encontra-se disponível na Midiateca.
A gestão de competências é um instrumento importante para a obtenção de melhorias
na administração pública, não só pela busca pela eficiência dos serviços postos à disposição
do contribuinte, como também pelo fortalecimento das áreas de recursos humanos e pela
busca de melhor capacitação dos servidores.
Por envolver remuneração variável, com bônus por resultados e metas atingidas,
é também um forte estímulo para que o servidor passe a enxergar o cidadão como seu
verdadeiro cliente, tratando o bem-estar da população que financia o Estado como o objetivo
final do seu trabalho.
Referências
BRANDÃO, Hugo Pena; BAHRY, Carla Patrícia. Gestão por competências: métodos e técnicas
para mapeamento de competências. Revista do Serviço Público, Brasília, v. 56, n.2, p. 179-194,
abr./jun. 2005
______. Decreto nº 5.707, de 23 de fevereiro de 2006.

Institui a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da administração pública
federal direta, autárquica e fundacional, e regulamenta dispositivos da Lei nº 8.112, de 11 de
dezembro de 1990. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 23 fev. 2006. Disponível em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Decreto/D5707.htm>. Acesso em: 3 fev.
2016.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Construindo o Estado Republicano. 1. ed. Rio de Janeiro: Editora FGV,

2009.
PACHECO, R. S. Mensuração de Desempenho no Setor Público: os Termos do Debate. II

Congresso Consad de Gestão Pública, Brasília, 2009.
PIRES, Alexandre Kalil et al. Gestão por competências em organizações de governo. Brasília:
ENAP, 2005.

Gestão Pública
Aula 04
Gestão de Processos na Gestão Pública
• Conhecer o conceito e os princípios gestão de processos e sua aplicação no
poder público.
• Compreender o ciclo da gestão de processos.
• Conhecer técnicas da administração que ajudam a desenvolver gestão
Temas
Introdução
1 Alinhando pessoas e processos às estratégias do órgão público
2 Definição de processos
3 Controle de processos
4 Indicadores de desempenho de processo
5 Mapeamento de processos
6 Redesenho (melhoria de processos)
7 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão de processos na gestão
pública
Referências
Professor Autor
Introdução
Os novos conceitos de gestão pública em sociedades democráticas, tais como a
transparência da gestão, a necessidade de prestar contas aos contribuintes e a busca pela
eficiência, trouxeram à administração a necessidade de um maior cuidado na direção e na
aplicação dos recursos públicos.
Esse cuidado se traduz na elaboração de políticas que irão direcionar as ações futuras
do governo, de forma que se possam prever as implicações favoráveis e desfavoráveis de
suas ações, na busca pelo melhor resultado do ponto de vista do interesse público, levando-
se em consideração as alternativas possíveis, os recursos disponíveis (sejam eles materiais,
humanos ou tecnológicos) e o prazo para sua execução.
O planejamento deve prever, portanto, desde o desenho inicial das ações, sua
implantação, execução e avaliação dos resultados alcançados. O instrumento que irá orientar
os gestores públicos na elaboração do planejamento para garantir que este esteja voltado
para a obtenção dos resultados propostos e que as ações de governo não se afastem dos
objetivos traçados é o que chamamos de gestão de processos. No âmbito da administração
pública federal, esse instrumento está diretamente ligado à estratégia de implementação de
Cartas de Serviços ao Cidadão, tornada obrigatória para os órgãos do Poder Executivo Federal
que prestam atendimento direto ao público através do Decreto nº 6932/09.
Merece atenção, também, o documento intitulado “Carta de Brasília”, que registra as

principais preocupações e diretrizes que, segundo a visão do Governo Federal, devem “[...]
orientar as estratégias e as ações em prol da construção de um pacto para melhorar a gestão
pública” (BRASIL, 2009).
1 Alinhando pessoas e processos às estratégias do órgão

público
A visão introduzida pelas novas práticas de gestão pública, que fez com que a
administração concentrasse seu foco no cidadão, requer que os órgãos públicos tenham
seus processos modelados e geridos de maneira a fornecer maior controle sobre a qualidade
dos serviços prestados à população, cabendo aos indivíduos que integram a organização
desempenhar seus papéis de forma mais proativa na busca do atendimento às necessidades
da sociedade que determinam a existência do órgão.
Neste cenário, é necessário fornecer àqueles que executam o trabalho nas instituições
públicas as diretrizes que permitirão que se alcancem os objetivos estabelecidos pelos planos
estratégicos. Segundo Ulrich (apud BARRETO; ALBUQUERQUE; MEDEIROS, 2012, p. 6), “[...]
as capacidades organizacionais representam o elo entre estratégia e ação e entre a gestão
de pessoas e o desempenho organizacional, sendo responsabilidade da gestão de pessoas
a transformação de estratégias em capacidades”. O Decreto nº 6932/09, que implantou no

serviço público da União a metodologia das Cartas de Serviço, preconiza um “[...] processo
de transformação institucional, sustentado no princípio de que as instituições públicas devem
atuar em conformidade com o interesse da sociedade e com os padrões de desempenho por
ela estabelecidos” (BRASIL, 2014, p. 9).
A Carta de Serviços ao Cidadão é um documento que busca instituir mudanças nos

processos das organizações, especialmente o processo de atendimento, mantendo o foco nos
resultados entregues ao público-alvo e permitindo que os cidadãos, o mercado e os demais
agentes do setor público possam acompanhar e aferir o desempenho dos órgãos públicos,
através da descrição dos resultados a serem atingidos pelos processos, complementados por
meio de indicadores de desempenho.
Para o servidor público, a carta oferece “[...] maior clareza na definição dos compromissos
e resultados esperados da sua atuação, especialmente nos processos de atendimento ao
público” (BRASIL, 2014, p. 16). Ao definir claramente esses compromissos, permite que o
indivíduo tenha possibilidades para buscar uma melhor qualificação para o desempenho
profissional, bem como a possibilidade de ver reconhecida a qualidade desse seu desempenho.
2 Definição de processos
Um processo consiste em um grupo de atividades realizadas em uma sequência lógica
com o objetivo de produzir um bem ou um serviço que tem valor para um grupo específico
de clientes.
Figura 1 – Processo
Insumos
Insumos
Insumos Insumos Produto
final
Insumos
ENTRADAS PROCESSO BENS E/OU SERVIÇOS

Vaz (2008) aponta os principais componentes de um processo:
• Entradas: são os insumos necessários ao funcionamento do processo
• Saídas: são os produtos e as informações geradas pelo processo
• Procedimentos de operação: são as várias operações, estruturadas de maneira lógica

e preconcebida, que garantem a transformação dos insumos em produtos
• Critérios de controle: são os elementos de avaliação, baseados em padrões de

desempenho preestabelecidos, que permitem a mensuração de resultados e o
controle pelos gestores do processo
• Recursos humanos: são as pessoas envolvidas nas várias etapas de operação do

processo
• Infraestrutura: são os recursos materiais que criam as condições básicas para a

operação do processo, como instalações, equipamentos, materiais de consumo etc.
• Tecnologia: são os recursos tecnológicos empregados, incluindo tanto os recursos

físicos (computadores, máquinas etc.), como as técnicas e softwares
Embora existam processos que possam ser executados em sua totalidade em somente
uma área, os principais processos da organização ocorrem de forma a envolver diversas
estruturas, conforme mostrado na Figura 2 a seguir:
Figura 2 – Estrutura matricial do processo
Subprocesso Subprocesso
1 2
Produto
final
Subprocesso
n Subprocesso
3

Segundo Vaz (2008):
Os processos [...] podem ser entendidos como elementos centrais da operação das
políticas públicas. Uma vez que as políticas públicas implicam ações do poder público,
normalmente complementadas por um conjunto de atores da sociedade ou do
Estado, também implicam a operação de processos que tornem estas ações viáveis,
eficientes e eficazes.
3 Controle de processos
Controlar significa atuar sobre um processo, ou sobre os fatores que influenciam o
andamento do processo, permitindo que o objetivo desejado seja alcançado. Existem diversas
metodologias que visam auxiliar o processo de controle, sendo que uma das mais difundidas
é o chamado “Ciclo Deming”, ou PDCA, as iniciais em inglês de Plan, Do, Check, Act (planejar,
fazer, verificar e agir), que foi criado na década de 1920 por Walter A. Shewart, e popularizado
por William Edward Deming, que o utilizou quando atuou como consultor na reconstrução do
setor industrial do Japão, logo após a Segunda Guerra Mundial.
O PDCA propõe que o gerenciamento de processos pode ser caracterizado como um

ciclo contínuo de atividades integradas. O ciclo se inicia pela identificação do objetivo a ser
alcançado, o que permitirá à administração traçar as metas a serem atingidas e, a partir daí,
analisar e planejar, tendo em vista o alinhamento com os planos estratégicos, as ações que
vão trazer o resultado esperado (Plan). A seguir, procede-se a execução do plano de ação
(Do), com a verificação dos resultados (Check) e, comparando-se os resultados obtidos com
as metas traçadas, realizar ações para corrigir possíveis desvios ou falhas (Act).
Figura 3 – Ciclo PDCA
PLAN
ACT DO
CONTROL
Esse princípio, de um ciclo contínuo de atividades, está presente em diversos outros

métodos de controle de processos, que incluem outras atividades no conjunto do processo,
conforme as características próprias de cada abordagem, tais como: Planejamento; Análise;
Desenho e Modelagem; Implementação; Monitoramento; e Refinamento (CBOK apud BRASIL,

2009, p. 9), ou Modelagem; Simulação; Emulação; e Encenação, abordagem adotada pela

Sociedade para a Ciência de Design e de Processos (SDPS, do inglês Society for Design and
Process Science) (SDPS apud BRASIL, 2009, p. 9).
Para saber mais sobre gerenciamento de processos de gestão, consulte no site do Programa
Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GesPública o Guia de Gestão de Processos do
Governo 2011. O link encontra-se disponível na Midiateca.
4 Indicadores de desempenho de processo

O estabelecimento de indicadores advém da necessidade de monitorar os processos
implementados e mensurar o seu desempenho. Segundo o Guia “Indicadores - Orientações
Básicas Aplicadas à Gestão Pública” do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,
“indicadores são informações que permitem descrever, classificar, ordenar, comparar ou
quantificar de maneira sistemática aspectos de uma realidade e que atendam às necessidades
dos tomadores de decisões” (BRASIL, 2012, p. 17).
Na gestão pública, os indicadores estão ligados à medida da ação ou da omissão do Estado

sobre determinado problema, traduzindo de forma mensurável os resultados das ações do
poder público. Como se pode ver, recai sobre esses instrumentos uma grande responsabilidade
quando se analisa situações ou se procura resolver problemas da administração pública. É
necessário, portanto, que se definam alguns critérios para a determinação ou escolha de
indicadores. Dentre as qualidades ou propriedades que se esperam dos indicadores, o guia
traz:
• Auditabilidade ou rastreabilidade: deve permitir a reconstituição dos eventos que

levaram aos resultados apresentados.
• Utilidade: os indicadores devem atender às necessidades dos usuários.
• Validade: devem fornecer uma informação verdadeira e que se mantém significante

em relação ao que está sendo medido, além de manter essa significância ao longo do
tempo.
• Confiabilidade: devem ter origem em fontes confiáveis, que utilizem metodologias

reconhecidas e transparentes de coleta, processamento e divulgação.
• Disponibilidade: os dados básicos utilizados na sua elaboração devem ser de fácil

obtenção.
• Sensibilidade: refere-se à capacidade que um indicador em refletir as mudanças

significativas que ocorrem em um processo, de forma tempestiva.

• Desagregabilidade: capacidade de refletir de forma analítica as informações

apresentadas.
• Economicidade: significa que a informação pode ser obtida de forma que a relação
entre os custos de obtenção e os benefícios advindos de sua mensuração deve ser
favorável.
• Estabilidade: deve ser capaz de possibilitar a construção de séries históricas,

permitindo monitoramentos e comparações ao longo do tempo, com mínima
interferência causada por outras variáveis.
Podemos, ainda, classificá-los em:
• Indicadores de gestão do fluxo de implementação de políticas públicas: conforme a

fase do ciclo de gestão em que são utilizados (antes, durante ou depois; resultados;
impactos). Exemplos:
▫▫ antes: médicos/mil habitantes, gasto per capita com saúde, gastos per capita
com ensino.
▫▫ durante: o percentual de cobertura com vacinas, percentual de moradias

atendidas por coleta de esgoto.
▫▫ depois: quilômetros de estrada asfaltadas, quantidade de casas populares

entregues.
▫▫ resultado (depois): redução da taxa de homicídios, redução da taxa de

reprovação escolar.
▫▫ impacto (depois): apesar da semelhança com os indicadores de resultados,

possuem natureza mais abrangente e multidimensional e medem os efeitos
a médio e longo prazos. São exemplos o Índice Gini de distribuição de renda
e o PIB per capita.
• Indicadores de Avaliação de Desempenho: são direcionados à avaliação dos

resultados alcançados em comparação com os recursos alocados. Podem ser de:
▫▫ economicidade: visam assegurar que os processos serão conduzidos com o

menor gasto possível.
▫▫ eficiência: avalia a obtenção da maior produção possível com os meios

disponibilizados.
▫▫ eficácia: indica em que grau o processo analisado cumpre as metas e os

objetivos planejados, avaliando se as metas estabelecidas foram atingidas ou
superadas.

▫▫ efetividade: mede a capacidade do plano ou programa em produzir os

resultados pretendidos.
• Classificação pela complexidade dos indicadores:
▫▫ indicadores analíticos: descrevem uma situação específica, como, por

exemplo, a taxa de evasão escolar e a taxa de desemprego.
▫▫ indicadores sintéticos ou índices: são formados pela combinação de

indicadores analíticos (geralmente uma média ponderada), de forma a
descrever um comportamento médio das dimensões consideradas. Exemplos:
PIB, IDEB, IPC e o IDH (BRASIL, 2012, p. 17-20).
5 Mapeamento de processos
Toda a teoria de gerenciamento de processos tem por base o pressuposto de que
os processos da organização devem ser conhecidos e devidamente documentados. O
mapeamento de processos é a ferramenta que representa graficamente a forma em que
os inputs são processados e entregues aos clientes externos ou internos (cadeia cliente/
fornecedor), demonstrando o fluxo operacional e a inter-relação entre diferentes processos.
A análise dos mapas permite calcular os custos totais dos processos, das suas atividades
ou tarefas, o tempo necessário para sua execução, identificando os responsáveis, o pessoal
alocado, o tempo de dedicado de cada recurso e as formas de promover melhorias ou otimizar
a sua execução.
Para realizar o mapeamento, é preciso, primeiramente, identificar quantos e quais são

os principais processos da organização. Não é necessário mapear todos os processos, nem
tampouco todos os níveis dos processos, mas somente aqueles que são relevantes para o órgão.
Basicamente, o mapeamento induz a organização a concentrar seu foco nos seus

objetivos estratégicos e prevenir a ocorrência de erros, além de fornecer uma visão sistêmica
das atividades desempenhadas pela organização.
Para a execução do mapeamento, o SEBRAE recomenda a utilização das seguintes etapas:
• Descrever as entradas e saídas do processo
• Elaborar um fluxograma, representando as sequências das atividades
• Definir os responsáveis (quem faz) por cada etapa
• Descrever quando faz cada etapa
• Descrever documentos necessários ou gerados em cada etapa

Para saber mais sobre mapeamento de processo, leia o artigo “Organização e mapeamento
de processos”, o artigo apresenta um exemplo para melhor entender, desenvolvido por SEBRAE
SP. O link para o referido artigo encontra-se disponível na Midiateca.
6 Redesenho (melhoria de processos)

O trabalho realizado pela gestão de processos busca implementar melhorias visando
a maximização da produtividade. Neste sentido, a partir das disfunções identificadas pelo
mapeamento, pode-se identificar pontos passíveis de melhoria ou, até mesmo, eliminação de
atividades que não agreguem valor ao produto final.
São exemplos de disfunções, dentre outras: o retrabalho, a insuficiência de recursos

(pessoal, equipamentos, instalações etc.), a não aderência às normas ou à existência de
padronização de informações deficiente etc.
Por outro lado, alterações estruturais, aumento da carga de trabalho e mudanças nas
expectativas dos cidadãos podem também exigir alterações na forma de executar e na
estrutura empregada para a realização das tarefas de uma organização. Para isso, existem
diferentes abordagens a ser adotadas. De acordo com Vaz (2008):
Pode ser necessário escolher entre um novo desenho do processo baseado na

aplicação de um volume significativo de recursos em tecnologias de ponta ou no
emprego de tecnologias menos avançadas somado a um investimento pesado em
capacitação de equipe. Esse estabelecimento de orientações gerais para a tomada de
decisão deve presidir todas as ações do redesenho do processo.
O autor aponta, ainda, como exemplos de diretrizes de redesenho que podem ser
adotados:
• Mudar foco dos procedimentos internos para o atendimento às demandas do cidadão.
• Eliminar todas as perdas com lentidões, gargalos, retrabalho, duplicidade de

atividades, atividades que não agregam valor ao cliente etc.
• Reduzir variância no desempenho do processo.
• Melhorar a comunicação entre as áreas.
• Automatizar o que for possível, aproveitando o máximo a TI.
• Padronizar o atendimento.

O redesenho deve sempre identificar quais são as partes interessadas no desempenho

do processo e qual é seu envolvimento, para poder, assim, reestruturar as atividades,
maximizando, do ponto de vista desses interessados (stakeholders), os resultados obtidos.
Vaz (2008) aponta para a elaboração do redesenho em duas etapas:
1. Elaboração do projeto de redesenho, no qual são definidas as ações a serem

tomadas, definindo-se o escopo, o método do trabalho, as responsabilidades, os
produtos e o cronograma dos serviços.
2. Mapeamento dos processos, o que inclui a identificação da missão, a caracterização

e o registro do fluxo do processo.
7 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão de

processos na gestão pública
Com o objetivo de melhorar a gestão e a operacionalização dos processos, em outubro
de 2009, a Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), com sede em Natal – RN,
através da Superintendência de Infraestrutura da UFRN, iniciou um projeto de gestão de
processos, direcionado à Diretoria de Projetos e Obras (DPO), devido ao volume de recursos
gerenciados por esse órgão.
A Diretoria de Projetos e Obras conta com 60 funcionários e desenvolve suas atividades

em quatro grupos de serviços especializados: setor de arquitetura (projetos arquitetônicos);
setor de engenharia (projetos complementares, dentre eles estão: projetos elétricos,
hidráulico, estrutural etc); orçamento (elaboração de orçamentos das obras); fiscalização
(fiscaliza a execução das obras); e secretaria, destinada ao apoio administrativo das atividades.
Esse projeto foi dividido em três fases:
1. Análise estratégica e verificação do mapeamento de processos.
2. Estudo de melhoria de processos críticos.
3. Implantação de indicadores de desempenho.
Os instrumentos escolhidos para coleta de dados foram: observações no local de estudo;

pesquisa documental de fontes secundárias, tais como o Sistema Integrado de Patrimônio,
Administração e Contratos (SIPAC); e reuniões com os gestores e servidores envolvidos nos
processos.
A partir da elaboração do macrofluxograma das atividades da diretoria, foram identificados

mais dois níveis de atividades, o que resultou no estudo de um total de 27 fluxogramas.
Os autores destacam que o mapeamento detalhado dos processos facilitou a identificação

dos pontos críticos, pois forneceu dados sobre as atividades, os documentos e as situações
existentes. A construção de indicadores de desempenho, por sua vez, pelo fato dessa técnica
ser pouco difundida no setor público, demandou a construção de indicadores específicos
para a implantação da avaliação de desempenho.
Foram definidos como indicadores:
• Tempo de atravessamento do processo na organização
• Volume de solicitações de serviços extraordinários
• Percentual de projetos concluídos (número de projetos concluídos/número de

projetos solicitados)
• Percentual físico executado da obra (área construída/área a ser construída)
• Percentual de desvio de custo da obra (valor final da obra/valor do contrato)
• Percentual de desvio de prazo da obra (duração total da obra/prazo de duração do

contrato)
Dentre as principais conclusões, a pesquisa permitiu identificar que:
A falta de definição de prazos e a dependência das etapas seguintes que só podem

começar quando a anterior finalizar suas atividades, fato identificado nos processos
atuais da DPO, tornam estes processos ‘amarrados’ entre si e muito dispersos em
relação ao tempo de elaboração. Neste caso, se houver um atraso individual de um
setor acarretará um atraso no tempo total da elaboração dos projetos. (DANTAS;
QUEIROZ; QUEIROZ, 2010, p. 12).
Os resultados obtidos indicaram que, dos procedimentos analisados: 7% foram excluídos,

45% não sofreram alterações e 48% foram atualizados (DANTAS; QUEIROZ; QUEIROZ, 2010,
p. 14).
Das principais conclusões do trabalho, destaca-se a constatação que “o planejamento

estratégico da unidade não é de conhecimento de todos os colaboradores, o que acaba
conflitando com os objetivos da gestão de processos uma vez que estes estão diretamente
ligados à estratégia da organização” e, “[...] embora os colaboradores conheçam as suas
atividades não estão disponíveis no setor os fluxogramas e os procedimentos operacionais de
cada atividade” (DANTAS; QUEIROZ; QUEIROZ, 2010, p. 10).
Os autores apontam que:
O mapeamento detalhado dos processos facilitou a identificação dos pontos críticos

e a construção de indicadores para avaliar o desempenho da Diretoria. Espera-se
que a definição desses indicadores permita avaliar a situação atual dos processos
identificando lacunas e possibilidades de melhoria e assim viabilizar um plano de ação
que otimize o desempenho da Unidade. (DANTAS; QUEIROZ; QUEIROZ, 2010, p. 14).

O gerenciamento de processos, como prática sistemática de administração, é um poderoso
instrumento para a modernização do Estado, em uma visão atual em que esse sistema deve
prover serviços de qualidade para seus cidadãos. Contudo, é conveniente trazer a essa análise
a visão apresentada por Bresser-Pereira sobre o papel desempenhado pela burocracia de
nível operacional, definida como sendo os servidores públicos que têm contato direto com
os cidadãos. Segundo o autor, “[...] essas pessoas [...] têm uma grande responsabilidade pela
qualidade do serviço público. E, em muitos aspectos, foram praticamente os pioneiros da
reforma da gestão pública” (BRESSER-PEREIRA, 2009, p. 17).
Para explicar a aparente contradição contida no pensamento de que burocratas, no

exercício da função pública, possam modernizar o modus operante do Estado, Bresser-Pereira
acrescenta dois fatos correlatos a essa contradição: “[...] no século XX, eles se tornaram
numerosos e seus contatos com o público – seus clientes – aumentaram exponencialmente.
Enfrentando novos problemas diariamente, eles usaram de discernimento e foram inovadores”
(BRESSER-PEREIRA, 2009, p. 18).
Referências
BARRETO, Leilianne Michelle Trindade da Silva; ALBUQUERQUE, Lindolfo Galvão de; MEDEIROS,
Carlos Alberto Freire. Estratégias de Gestão de Pessoas e Desempenho Organizacional: O Papel
das Capacidades Organizacionais. Anais... ENANPAD 2012 – XXXVI Encontro da Associação
Nacional de Pós-graduação e Pesquisas em Administração. Rio de Janeiro, set. 2012. Disponível
em: <http://www.anpad.org.br/admin/pdf/2012_GPR2472.pdf>. Acesso em: 3 fev. 2016.
BRASIL. Carta de Brasília. Brasília, abr. 2009. Disponível em: <http://www.gespublica.gov.br/

biblioteca/pasta.2011-01-04.7420811917/CartaBrasilia.pdf>. Acesso em: 3 fev. 2016.
______. Carta de Serviços ao Cidadão: Guia Metodológico. Brasília: MP, SEGEP, 2014. Disponível
em: <http://www.gespublica.gov.br/biblioteca/pasta.2013-03-28.9924370611/Carta%20
de%20Servicos%20ao%20Cidadao%20-%20guia%20metodologico.pdf>. Acesso em: 19 set.
2015.
______. Indicadores – Orientações Básicas Aplicadas à Gestão Pública. Brasília: MP, 2012.
Disponível em: <http://www.gespublica.gov.br/biblioteca/pasta.2013-03-28.9924370611/
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Acesso em: 19 set. 2015.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Construindo o Estado Republicano. 1. ed. Rio de Janeiro: Editora FGV,

2009.
DANTAS, Aline Soares; QUEIROZ, Fernanda Cristina Barbosa Pereira; QUEIROZ, Jamerson Viegas.
Gestão de Processos e Avaliação de Desempenho no Setor Público. X Colóquio Internacional
sobre Gestión Universitaria en América del Sur – Mar del Plata, dez. 2010.

VAZ, José Carlos. Processos de trabalho no setor público: gestão e redesenho. 2008. Disponível
em:<http://vaz.blog.br/blog/wp-content/uploads/2011/05/texto-revisaoprocessos-
revisado1.pdf>. Acesso em: 25 set. 2015.

Gestão Pública
Aula 05
Gestão de Riscos no Poder Público
• Conhecer o conceito e os princípios da gestão de riscos e sua aplicação na
gestão pública.
• Compreender o conceito e as estruturas da gestão de riscos.
• Conhecer técnicas da administração que ajudam a desenvolver a gestão
Temas
Introdução
1 Conceito de risco
2 Administração de riscos
3 Estruturas de gestão de riscos
4 Identificação de riscos
5 Avaliação de riscos
6 Respostas diante de riscos e sua administração
7 Monitoramento da eficácia: feedback e aprendizagem
8 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão de risco na organização
pública
Referências
Professor Autor
Rodrigo Gonçalves Ribeiro
Introdução
O mundo globalizado de hoje, que passa por mudanças a cada instante, traz aos gestores
governamentais desafios na manutenção dos ambientes públicos, em que possuem a
responsabilidade de administrar de forma eficiente. O gestor público lida com a complexidade
da máquina pública, na qual a tomada de decisões é importante para o andamento e o
desenvolvimento das políticas, programas ou prestação de serviço público, seja na esfera
municipal, estadual ou federal, visto que a previsibilidade deve ser levada em conta para a
decisão.
Desta forma, a avaliação dos riscos acerca da tomada de decisão é um dado importante
e deve ser considerada como uma ferramenta auxiliar, que orientará o gestor sobre o
melhor caminho a seguir. O sucesso do serviço público dependerá de decisões certas e
precisas que o gestor deve seguir, ou seja, a partir de decisões corretas, que são mediadas
por ferramentas importantes, em que figura a gestão de risco, e torna-se possível atingir a
eficácia governamental.
Assim, a gestão de riscos tornou-se primordial na administração pública, tendo em vista

que cada vez mais os gestores são colocados à prova em questões nas diversas áreas, seja
ambiental, social, infraestrutura, saúde, entre outras. E o Estado deve ser capaz de responder
precisamente a essas questões, utilizando para isto previsões com o poder de embasar as
decisões corretas relacionadas às políticas, aos programas e serviços públicos, nesse ambiente
cercado por desafios e que possui variadas incertezas.
Nesse sentido, vamos abordar as características da gestão de riscos e suas aplicações no

ambiente da gestão pública ao longo desta aula.
1 Conceito de risco
Os riscos podem ser considerados como eventos ou condições de incerteza, em que

possuem a probabilidade de ocorrer ou não, produzindo efeitos positivos ou negativos,
oportunidades ou ameaças, e que dependem da condição que os eventos estão inseridos. No
contexto público, por exemplo, em cada projeto apresentado, devem ser avaliados os impactos,
em que são verificados os aspectos inerentes, dentre eles o risco, para que a probabilidade de
gasto público desnecessário seja minimizada, no caso de não atingir o objetivo.

Para a Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), previsto na norma NBR

31000:2009, as organizações em geral, sejam elas públicas ou privadas, de pequenas
a grandes corporações, são influenciadas por fatores internos e externos, que tornam
incerto o atingimento dos seus objetivos. E a incerteza sobre o alcance desses objetivos
traçados pela organização denomina-se risco.
Stephen Hill descreve na publicação intitulada “Guia sobre a gestão de riscos no serviço
público”, publicada pela Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), que o risco é algo
que possui uma chance, boa ou ruim, de acontecer no futuro. Segundo ele, a tendência
para pensarmos de forma negativa sobre o evento futuro é maior, no entanto, lembra que
devemos olhar para as possibilidades boas ou ruins.
Conforme afirma Hill (2006), “o risco reflete coisas futuras com as quais estamos
preocupados, como nossa situação financeira, nossa saúde, nossos empregos, nossos filhos
ou o meio ambiente”.
Desta forma, podemos pensar que toda atividade exercida por uma pessoa inclui riscos,
e, por conseguinte, toda organização deve ser capaz de gerenciar os riscos para evitar que
seja uma ameaça às suas atividades. O gerenciamento deve ser a ferramenta que garante uma
análise acerca dos riscos, sobre as oportunidades e ameaças, a respeito do projeto proposto,
uma vez que essa ferramenta se caracteriza pela utilização dos princípios e processos próprios
para a identificação e valoração dos riscos inerentes ao projeto.
No caso da não apropriação dos resultados de uma avaliação de risco, a organização

também os assume sobre a ingerência, ao não identificar ameaças ou oportunidades. Uma
vez que, quando não identificada a ameaça, a organização ficará exposta ou inerte a um fato
negativo.
E, por outro lado, a oportunidade pode ser desperdiçada, caso não seja prevista em uma
provável avaliação de riscos. As observações nos levam a entender que a não observância
sobre os riscos não necessariamente coloca a organização, seja ela pública ou privada,
em perigo, mas simplesmente indica que não há a previsão necessária para o futuro de
determinado projeto ou ação.

O que leva as pessoas a ter mais medo em viajar de avião do que de automóvel, mesmo
sabendo que o risco de acidente automobilísto é maior do que aéreo?
Por que mesmo diante das prováveis mudanças climáticas, decorrentes da emissão de
gases na atmosfera, alguns países ainda insistem em não reduzir a emissão desses gases? O
que se pode dizer é que não existe uma resposta simples para essas perguntas, porém, todas
elas conduzem a um fator em comum, o risco.
2 Administração de riscos
Especialmente nas organizações públicas contemporâneas, a busca pela modernização

e aperfeiçoamento indica que existe uma tendência no melhoramento da qualidade dos
serviços prestados aos cidadãos, que está relacionado às decisões assertivas que são tomadas
pelos gestores públicos e se refletem nos resultados da gestão governamental em prol da
população.
Segundo o guia PMBOK, livro de boas práticas para a gestão de projetos publicado
pelo Project Management Institute (PMI), o gerenciamento de riscos é definido com o
objetivo de definir os processos, com o fim de identificação: da análise, das respostas,
do monitoramento e controle e planejamento da gestão de riscos em projetos. Desta
forma, esse gerenciamento aumenta a probabilidade de eventos positivos, enquanto
diminui a possibilidades dos eventos negativos ao projeto.
Nesse sentido, pode-se dizer que, no âmbito das instituições públicas, a preocupação
com a gestão dos recursos tende a ser maior, uma vez que existe a necessidade e o dever de
cuidar do bem público, sob a análise dos possíveis riscos no emprego desse recurso, tendo em
vista a legislação e as penalidades que acarretam a inobservância de certos ritos e cuidados
com o dinheiro público.
Podemos citar como exemplo a lei de licitações e contratos, nº 8.666, de 21 de junho de

1993, que visa à compra ou contratação de prestador de serviço na melhor condição para a
administração pública. Neste exemplo, a legislação busca a eficiência, mas sem deixar de lado
a qualidade do produto ou serviço.

A todo o momento fazemos análises de risco sem nos atentarmos para isto. Por exemplo,
ao pensar em atravessar uma rua, mentalmente desencadeamos um processo de análise
de risco, para então atravessar a rua com segurança, ou minimizar os riscos de sermos
atropelados. E, por analogia, pode-se dizer que a gestão dos riscos nada mais é do que esse
pensamento sob o prisma da gestão pública, com o auxílio das ferramentas próprias.
Sobre esse contexto, verifica-se que a gestão de riscos visa ponderar a tomada de decisão
da melhor forma, verificando os benefícios e malefícios acerca da decisão, equacionando sob
o prisma da gestão de riscos o melhor caminho a ser seguido. Pode-se dizer então que a
gestão de riscos visa à eficiência governamental, ou seja, ao aumento dos benefícios com o
menor risco possível, para, desta forma, reduzir custos para a máquina pública.
Sobretudo, as atividades no contexto público possuem características especiais, uma vez

que objetivam a produção de valor para a comunidade e não o lucro. E, para que se concretize
uma gestão de riscos eficiente, torna-se necessária uma equipe que seja capacitada para isto.
Ao mesmo tempo, a Secretaria do Conselho do Tesouro do Canadá, em 2001, demonstra

que, para aplicar a gestão de riscos, deve-se utilizar certos parâmetros identificados a partir de
uma abordagem sistemática, no qual possibilita que esse agente público capacitado visualize
o melhor caminho a seguir, quando afrente de indefinições.
Ainda, Hill afirma que a indicação para a abordagem sistemática foi desenvolvida
justamente para auxiliar o servidor público nesse trabalho, no qual indica os motivos
identificados na Tabela 1.
Tabela 1 – Motivos para a abordagem sistêmica
• Reconhecer e atacar riscos importantes

• Facilitar decisões sobre como riscos dessa natureza devem ser
administrados
• Monitorar o progresso alcançado na gestão desses riscos
• Aprender a responder da melhor forma aos riscos
Fonte: Adaptada de Hill (2006).
Desta forma, o conhecimento e as competências específicas aplicadas sob a forma

estruturada de gestão dos riscos são necessários para que os agentes públicos produzam um
trabalho fundamentado e concreto. Sobre isto, o autor, na publicação do ENAP, indica que:
É evidente que o processo de gestãode riscos baseia-se, fundamentalmente, nas
pessoas e são elas que devem trabalhar eficazmente nesse contexto. Entre outros
elementos incluídos nessa dimensão, podemos citar a capacidade de comunicação, o
raciocínio sistêmico, as culturas que apoiam a aprendizagem individual e organizacional
e o papel da ciência na formulação de políticas públicas. (HILL, 2006, p. 14).

3 Estruturas de gestão de riscos
Com a finalidade da melhoria dos processos decisórios, a Organização Internacional

de Padronização (InternationalOrganization for Standardization – ISO) identificou a
gestão de riscos como a identificação, a análise, a avaliação, o controle, o monitoramento,
a avaliação e a comunicação de riscos, que devem ser trabalhadas em base sistemática
ou ad hoc.
As estruturas de gestão de riscos são desenvolvidas com o objetivo de auxiliar o gestor

no processo de identificação dos riscos inerentes às diversas atividades. Desta forma, para
identificar os riscos de forma sistemática, algumas organizações desenvolveram modelos
específicos para tratar com riscos de forma sistemática. Conforme identifica Hill, podemos
visualizar alguns modelos já desenvolvidos por várias organizações, porém, interessa-nos
identificar que são ideais teóricos da gestão, e que representam uma base comum, que
possuem as etapas fundamentais de processos decisórios.
Nesse sentido, para ilustrar as etapas básicas, representou-se na Figura 1 o modelo

demonstrado por Hill para descrever as etapas de um ciclo de processo decisório de gestão
de riscos.
Figura 1 – Ciclo da gestão de riscos
Identificação
Monitorar e COMUNICAÇÃO Avaliação

aprender
Resposta
Fonte: Adaptada de Hill (2006, p. 19).
Os modelos de gestão de riscos são geralmente representados por um círculo com quatro
períodos definidos em: identificação, avaliação, resposta e monitor e aprender, conforme

demonstra a Figura 1, em que no interior do círculo se situa a comunicação, representando

que em cada período há a presença da comunicação. Desta forma, observa-se que o ciclo
representado pela figura apresenta um processo contínuo, que representa a gestão contínua
de riscos, no qual há em todo o tempo o retorno ou feedback aos participantes.
Desta forma, entende-se a análise do risco como um processo destinado a reconhecer

o risco (identificação), entender a sua natureza e classificá-lo (avaliação), para decidir
sobre o tratamento indicado (resposta). A partir desse ponto, pode-se esperar múltiplas
consequências, que devem ser monitoradas (monitorar e aprender) para reconhecer o risco.
Nesse sentido, observa-se que o PMBOK (2004) ratifica a importância do ciclo no

gerenciamento de riscos, objetivando aumentar a probabilidade e o impacto de ocorrências
positivas e diminuir a probabilidade e o impacto das ocorrências negativas ao projeto.
4 Identificação de riscos
A identificação dos riscos constitui o primeiro momento para o gerenciamento, uma das
etapas mais importantes para a gestão do risco. A definição sobre o risco, de forma detalhada
e minuciosa, constitui o cuidado necessário para executar as próximas etapas com segurança.
A gestão de riscos eficaz no âmbito do serviço público, conforme identifica Hill, demanda
um esforço do gestor na identificação de uma variada gama de riscos. Ele ainda alerta para
uma constante verificação no ambiente, com o objetivo de visualizar alguma condição de
risco iminente.
Os riscos, normalmente, são classificados segundo a área que se relacionam. De acordo

com Hill (2006), pode-se verificar a classificação das grandes áreas, tais como na Tabela 2.
Entretanto, os riscos podem ser variados e conjugam diversas áreas que devem ser analisadas
caso a caso, observando o projeto ou a política pública na qual se inserem.
Tabela 2 – A classificação dos riscos
Classificação dos riscos:

Saúde e a segurança
Recursos ambientais
Propriedades privada
Recursos financeiros
Política
Tecnologia
Organizacional
Fonte: Adaptada de Hill (2006, p. 20).

5 Avaliação de riscos
Uma vez identificados, os riscos devem ser medidos e classificados, tendo em vista que
existe o perigo de afetar os objetivos previstos no planejamento estratégico da organização.
Nesse momento, são realizadas duas perguntas para o risco identificado:
• O que pode dar errado?
• O que fazer para enfrentar os riscos?
Sobre o resultado, ao verificar a situação de risco, o próximo passo é exatamente a avaliação

minuciosa e técnica do possível impacto, sobretudo, da possibilidade do acontecimento, em
que são realizados utilizando parâmetros confiáveis e precisos para mapear os riscos. Assim,
para cada risco identificado, deve-se utilizar uma avaliação técnica correspondente à área
estudada.
Assim, para os mais variados eventos, das diversas áreas que a organização atua, haverá
um procedimento técnico mais indicado de análise do risco. No entanto, muitas vezes, um
evento, projeto ou programa governamental pode contar com riscos diferenciados quanto à
área, no qual será necessária a conjugação das técnicas para uma análise precisa pelo gestor
público.
Contudo, a comunicação deve figurar no processo como característica importante, uma

vez que estabelece um intercâmbio de informações entre todos os envolvidos. Alguns autores
consideram o processo comunicativo de riscos sob os aspectos elencados:
• Credibilidade e confiabilidade da fonte
• Complexidade da mensagem
• Percepção do receptor da informação
• Falha na comunicação
6 Respostas diante de riscos e sua administração
A gestão de riscos envolve uma série de fatores relacionados com a possibilidade sobre
um acontecimento com oportunidades ou ameaças acerca daquele evento. E, conforme
indica a Norma da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) NBR ISO 31000, “[...]
convém que a organização assegure que haja responsabilização, autoridade e competência
apropriada para gerenciar riscos, incluindo implementar e manter o processo de gestão de
riscos” (ABNT, 2009).

E, sobre isto, a respectiva norma da ABNT (2009) indica que o tratamento de risco deve
envolver:
• a ação de evitar o risco pela decisão de não iniciar ou descontinuar a atividade que
dá origem ao risco;
• assumir ou aumentar o risco, a fim de buscar uma oportunidade;
• a remoção da fonte de risco;
• a alteração da probabilidade;
• a alteração das consequências;
• o compartilhamento do risco com outra parte ou partes (incluindo contratos e

financiamento do risco); e
• a retenção do risco por uma escolha consciente.
No âmbito do setor público, aumenta a responsabilidade do gestor, em que, após a Lei

Complementar nº 101/2000, conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal, introduziu-se
no país um novo modelo administrativo de gestão: a administração gerencial. Com isso, nos
últimos tempos, verifica-se uma mudança de cultura para um avanço quanto à transparência,
responsabilização e prestação de contas (accountability).
Accountability é um termo bastante utilizado na esfera pública, no qual possui o
significado relacionado à obrigação da prestação de contas de agentes de um órgão
ou instituição a entidades controladoras no âmbito interno ou externo da organização.
(FILGUEIRAS, 2011, p. 354).
Assim, no ambiente público, os gestores envolvidos com a avaliação de risco devem

atentar para a utilização das ferramentas de verificação e adequação das políticas às
normas, sempre com o intuito de minimizar os riscos e prever o enquadramento à
legislação. No momento de formação da política pública, o gestor deve planejar os
objetivos e as metas, bem como o feedback e monitoramento para o projeto, com o
fim de uma gestão pública voltada para atingir resultados. E que, caso seja verificado
algum problema, o risco deve estar previamente previsto, de forma a evitar maior dano
ao recurso público investido.
Portanto, como forma de estabelecer um parâmetro, com o fim de uma gestão de

riscos eficiente, a Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) editou a Norma NBR ISO

31000:2009, na qual indica princípios norteadores, sem um valor normativo, apontando que,
“[...] para uma gestão de riscos eficaz, convém que uma organização, em todos os níveis,
atenda aos princípios [...]” (ABNT, 2009)que são demonstrados na Tabela 3.
Tabela 3 – Princípios da gestão de risco contidos na Norma ABNT ISO 31000:2009
a) A gestão de riscos cria e protege valor.

A gestão de riscos contribui para a realização demonstrável dos objetivos e para a melhoria do
desempenho referente, por exemplo, à segurança e saúde das pessoas, à conformidade legal e regulatória,
à aceitação pública, à proteção do meio ambiente, à qualidade do produto, ao gerenciamento de projetos,
à eficiência nas operações, à governança e à reputação.
b) A gestão de riscos é parte integrante de todos os processos organizacionais.
A gestão de riscos não é uma atividade autônoma separada das principais atividades e processos da
organização. A gestão de riscos faz parte das responsabilidades da administração e é parte integrante de
todos os processos organizacionais, incluindo o planejamento estratégico e todos os processos de gestão
de projetos e gestão de mudanças.
c) A gestão de riscos é parte da tomada de decisões.
A gestão de riscos auxilia os tomadores de decisão a fazer escolhas conscientes, priorizar ações e distinguir
entre formas alternativas de ação.
d) A gestão de riscos aborda explicitamente a incerteza.
A gestão de riscos explicitamente leva em consideração a incerteza, a natureza dessa incerteza, e como ela
pode ser tratada.
e) A gestão de riscos é sistemática, estruturada e oportuna.
Uma abordagem sistemática, oportuna e estruturada para a gestão de riscos contribui para a eficiência e
para os resultados consistentes, comparáveis e confiáveis.
f) A gestão de riscos baseia-se nas melhores informações disponíveis.
As entradas para o processo de gerenciar riscos são baseadas em fontes de informação, tais como dados
históricos, experiências, retroalimentação das partes interessadas, observações, previsões, e opiniões de
especialistas. Entretanto, convém que os tomadores de decisão se informem e levem em consideração
quaisquer limitações dos dados ou modelagem utilizados, ou a possibilidade de divergências entre
especialistas.
g) A gestão de riscos é feita sob medida.
A gestão de riscos está alinhada com o contexto interno e externo da organização e com o perfil do risco.
h) A gestão de riscos considera fatores humanos e culturais.
A gestão de riscos reconhece as capacidades, percepções e intenções do pessoal interno e externo que
podem facilitar ou dificultar a realização dos objetivos da organização.
i) A gestão de riscos é transparente e inclusiva.
O envolvimento apropriado e oportuno de partes interessadas e, em particular, dos tomadores de decisão
em todos os níveis da organização assegura que a gestão de riscos permaneça pertinente e atualizada. O
envolvimento também permite que as partes interessadas sejam devidamente representadas e tenham
suas opiniões levadas em consideração na determinação dos critérios de risco.
j) A gestão de riscos é dinâmica, iterativa e capaz de reagir a mudanças.
A gestão de riscos continuamente percebe e reage às mudanças. Na medida em que acontecem eventos
externos e internos, o contexto e o conhecimento modificam-se, o monitoramento e a análise crítica de
riscos é realizada, novos riscos surgem, alguns se modificam e outros desaparecem.
k) A gestão de riscos facilita a melhoria contínua da organização.
Convém que as organizações desenvolvam e implementem estratégias para melhorar a sua maturidade na
gestão de riscos juntamente com todos os demais aspectos da sua organização.
Fonte: Adaptada de ABNT (2009, p. 6).

7 Monitoramento da eficácia: feedback e aprendizagem
Conforme o ciclo da gestão de riscos, o monitoramento ou feedback demonstra um

retorno ou retroalimentação sobre a ação, que informa o andamento do processo de uma
forma positiva ou não, com um significado construtivo, pois demonstra ao gestor o andamento
da execução, e se está no caminho certo ou não.
Desta forma, o monitoramento é essencial para a eficácia da gestão de riscos, uma

vez que conduz a aprendizagem e as melhorias no processo. Verifica-se que as decisões no
âmbito público são sistemáticas e permeadas por riscos, que devem ser verificados a cada
decisão. Uma análise de risco prévio gerada produz a análise técnica que baseia as decisões de
gestores organizacionais sobre um determinado assunto, o que torna o processo de decisão
profissional e reconhecido. Na análise de risco, será possível verificar a previsão futura sobre
determinado risco, que leva em conta todo o aparato de análise em torno dele.
Sobre a ferramenta de monitoramento e avaliação, afirma Martins e Marini (2010) que:

[...] monitoramento e avaliação são mecanismos de controle e correção que permitem
verificar a extensão na qual a agenda estratégica é pertinente e está sendo realizada,
além de permitir averiguar se os esforços empreendidos estão direcionados para ela.
(MARTINS; MARINI, 2010, p. 211).
E, por fim, conforme afirmam Hill e Dinsdale (2003), é importante a construção de

indicadores para aferir os resultados gerados pelas análises de risco. As construções desses
indicadores tornam eficientes o trabalho da análise de riscos, pois fundamentam um processo
decisório que tenha como base o ciclo de identificação-avaliação-resposta-monitoramento.
Com o intuito de aprofundar mais no estudo da gestão de risco, o texto “Gerência de

Projetos - Teoria e Prática”, publicado pela Escola Nacional de Administração Pública (ENAP),
traz uma visão detalhada sobre o assunto estudado. O link encontra-se disponível na Midiateca.
8 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão de risco

na organização pública
Nesta seção, procurou-se demonstrar um caso de sucesso de gestão de riscos aplicado

ao setor público. Desta forma, o estudo selecionado foi desenvolvido por Santos et al. (2011),
denominado “Identificação de Riscos em Compras do Setor Público: Um Estudo de Caso”,
através da avaliação do trabalho desenvolvido no Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
(INPE), órgão do Ministério da Ciência Tecnologia e Inovação (MCTI), que demonstra a

metodologia da identificação dos riscos por meio da ferramenta de entrevista com os agentes
públicos envolvidos no processo de compras.
Nesse sentido, o estudo indica que foi possível a construção de um diagrama com as
etapas do processo de compras possibilitando uma análise pontual de cada etapa. Conforme
Santos et al. (2011), no decorrer das etapas verificadas na avaliação, identificou-se um risco
maior na primeira, denominada “Etapa de Aprovação da Requisição de Compras e do Projeto
Básico”. Essa detecção foi importante, uma vez que influencia todas as seguintes, inclusive
configura-se como um insumo para o Edital. Outro risco identificado nas entrevistas foi a
falta de capacitação e de constante aperfeiçoamento dos servidores envolvidos no processo
de compras, visto que as instituições públicas são regidas por leis e torna-se importante a
atualização constante dos atores deste processo.
Portanto, nesse estudo de caso, verificamos que através da gestão do risco no órgão
foi possível a identificação de falhas, passíveis de problemas e erros no setor de compras do
INPE, no qual foram propostas soluções eficientes para o serviço público.
As organizações, ao trabalharem em ambientes no qual suas atividades são

associadas a riscos ou imprevistos, por muitas vezes, torna-se difícil a sua identificação.
Assim, o estudo sugerido objetiva a análise do setor público para identificar os riscos
nesse processo. E, para verificar os detalhes do estudo completo, acesse o link disponível
na Midiateca.
Ao final desta aula pudemos compreender o que é o risco, e que no contexto público ele
deve ser considerado por questões legais e de planejamento, uma vez que estão envolvidos os
recursos públicos. Para a gestão dos riscos, deve-se observar a utilização de certos parâmetros
de uma abordagem sistemática, que permite ao agente público visualizar o melhor caminho
a seguir, quando diante do risco, ou da probabilidade de ocorrer ou não, transmitindo a
segurança jurídica e administrativa necessária.
Desta forma, foi identificado o processo da gestão de riscos, no qual demonstrou-se o

modelo representado pelo ciclo da gestão de risco, nas etapas de: identificação, avaliação,
resposta, monitorar e aprender e da comunicação, que indica a análise do risco como um
processo destinado a reconhecê-lo efetivamente, entender a sua natureza e classificá-lo, para
decidir sobre o tratamento indicado, para então monitorar.

Afinal, o risco pode ser bom, por que não? Sem o risco não haveria a possibilidade
de repensar soluções, não é mesmo? Contudo, o propósito da gerência dos riscos não é
descartá-los, mas sim entendê-los como subsídio para utilizá-los de forma positiva e, desta
forma, diminuir os aspectos negativos. Contudo, torna-se necessário o entendimento sobre
os riscos, identificando-os, avaliando, formulando planos, monitorando e comunicando;
enfim, nada mais do que formular processos com as ferramentas corretas para gerenciar
esses riscos.
Referências
ABNT. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR ISO 31000: Gestão de riscos,
princípios e diretrizes. Rio de Janeiro: ABNT, 2009.
FILGUEIRAS, Fernando. Além Da Transparência: Accountability e Política da Publicidade. Lua

Nova, São Paulo, 84: 353-364, 2011.
HILL, Stephen. Guia sobre a Gestão de Riscos no Serviço Público. Brasília: Escola Nacional de
Administração Pública – ENAP, 2006.
HILL, S.; DINSDALE, G. Uma base para o desenvolvimento de estratégia. Brasília: ENAP, 2003.
MARTINS, Humberto Falcão; MARINI, Caio. Um guia de governança para resultados na

Administração pública. Publix Editora, 2010. 211
PMI. Project Management Institute. Guia do Conjunto de Conhecimentos em gerenciamento

de Projetos PMBOK. 4. ed. For Campus Boulevard, Newton Saquare, 2004.
SANTOS, Fabio França et al. Identificação de Riscos em Compras do Setor Público: Um Estudo de
Caso. Revista de Gestão e Projetos - GeP, São Paulo, v. 2, n. 1, p. 69-87, jan./jun. 2011.

Gestão Pública
Aula 06
Novas formas de prestação de serviços públicos
• Conhecer as modalidades de contratos na gestão pública.
• Conhecer modelos de prestação de serviços públicos, com ênfase na
administração indireta.
• Conhecer experiências de contratualização da gestão pública.
Temas
Introdução
1 Gestão de contratos na gestão pública
2 Parcerias Público Privadas
3 Organizações sociais
4 Contratos individuais de gestão
5 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão de novos modelos de
prestação de serviço
Referências
Professor Autor
Rodrigo Golçalves Ribeiro
Introdução
A administração pública, em geral, seja na administração direta ou indireta, nas esferas
municipal, estadual ou municipal, realizam contratos entre a própria gestão pública ou o
particular. Contudo, esses contratos têm fundamento na autonomia de vontades, na
liberdade contratual entre as partes, mas, sobretudo, devem atender ao principio maior, que
é o atendimento da função social.
Desta forma, o tema relacionado nesta aula, que será o objeto do seu estudo, diz respeito
aos contratos administrativos na gestão pública, que se relaciona especialmente à legislação
própria identificada pela Lei nº 8.666 de 1993, entre outras fontes. No entanto, verifica-se a
importância na distinção entre os contratos de direito público, que são regidos por essa lei,
dos contratos firmados a todo o momento entre os particulares e são regulados pelo direito
privado.
Contudo, o tema possui relevância, visto que a administração pública mantém diversos
contratos, com o fim da manutenção e melhoria da prestação dos serviços públicos a toda
população, tendo em vista a sua função social.
1 Gestão de contratos na gestão pública

O contrato administrativo, no âmbito da gestão pública, é regulamentado por uma lei
especial, a Lei nº 8.666 de 1993¹, que trata das compras e contratações governamentais,
bem como supletivamente, por normas de direito privado. Desta forma, pode-se dizer que há
diferenças entre os contratos celebrados por órgãos da administração pública e os que são
pactuados entre somente particulares.
Sobre isto, o art. 54 da Lei nº 8.666/1993, versa:
Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se pelas suas
cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando-se lhes, supletivamente, os
princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado. (BRASIL,
1993).
Podemos classificar, de uma forma geral, os tipos de contratos em:
• Contrato privado: é caracterizado por uma convenção, ajuste ou transação pactuado

entre dois ou mais indivíduos, com uma finalidade qualquer. Essa finalidade pode ter
o intuito de adquirir, modificar ou extinguir direitos.
• Contrato administrativo: caracteriza-se como um acordo entre a administração

pública e um ou mais terceiros, em que o interesse público é impositivo às condições
estabelecidas, ressalvados os direitos patrimoniais da parte privada.

E a respeito dos contratos administrativos, como também nos contratos de particulares,

estão contidas cláusulas necessárias, descritas no artigo 55 da Lei nº 8.666/1993, que são
descritas na Tabela 1.
Tabela 1 – Cláusulas necessárias a todo contrato administrativo
Cláusulas necessárias ao contrato administrativo:

I - o objeto e seus elementos característicos;
II - o regime de execução ou a forma de fornecimento;
III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do reajustamento de
preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo
pagamento;
IV - os prazos de início de etapas de execução, conclusão, entrega, observação e recebimento;
V - o crédito pelo qual correrá a despesa;

VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas;
VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das multas;
VIII - os casos de rescisão;

IX - o reconhecimento dos direitos da administração, em caso de rescisão administrativa;
X - as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for o caso;
XI - a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e à proposta do

licitante vencedor;
XII - a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos;
XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as
obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação.
Fonte: Adaptada da Lei nº 8.666/1993 (BRASIL, 1993).
Na prática, atendendo ao princípio constitucional da publicidade, as informações são

dispostas no extrato, divulgado em diário oficial ou jornal de grande circulação, que contém
as principais informações relativas ao contrato, quais sejam: as partes, o objeto, o prazo, o nº
do processo, o valor, a identificação do empenho, a fundamentação legal e os responsáveis.
Sobretudo, a contratação da administração pública, regra geral, estabelece que todo o

contrato firmado deve ser por escrito, conforme determina a Lei nº 8.666/1993, porém, há
uma exceção, que prevê o contrato verbal em pequenas compras de pagamento imediato,
identificadas pelo valor inferior a 5% do limite da carta-convite.
Dentre as cláusulas necessárias, figura o prazo que em todos os contratos administrativos

deve conter, uma vez que no contrato não é permitido um prazo de vigência indeterminado.
Desta forma, a regra geral é o prazo limitado ao final do exercício orçamentário do período,
que deve ser da Lei Orçamentária Anual (LOA).
No entanto, para que o prazo seja estendido, utiliza-se a prorrogação através do Termo

Aditivo, que pode ser caracterizado por um aumento ou adicional da cláusula no contrato
em vigor. A lei autoriza, no seu artigo 57, em caráter de excepcionalidade, a prorrogação,
desde que devidamente justificada, por até 12 meses. Contudo, a prorrogação de prazo que
se refere à execução, que diz respeito às etapas da conclusão e entrega, e que devem ser
estabelecidas de forma unilateral pela administração do órgão que assinou o contrato.
E a respeito da também alteração contratual, figura o equilíbrio econômico-financeiro,

que, conforme afirma Mello (2010, p. 648), caracteriza-se pela “[...] relação de igualdade
formada, de um lado, pelas obrigações assumidas pelo contratante no momento do ajuste
e, de outro lado, pela compensação econômica que lhe corresponderá”, ou seja, constitui
uma garantia de equilibrio do contato, como, por exemplo, o aumento cambial que altere
fortemente o preço de um produto necessário à prestação do serviço acordado inicialmente
no contrato.
Entretanto, regra geral, as alterações dos contratos podem ser modificadas somente em
duas circunstâncias:
• Unilateralmente, pelo interesse expresso da administração pública, nos casos de

modificações no projeto, especificações e valor do contrato; ou
• por acordo entre as partes.
Essas alterações são chamadas de aditivos contratuais, que podem ser de valor ou de
prazo de execução, visto que a mudança de valores (acréscimo ou supressão) são permitidas,
desde que observados, no caso de obras, serviços ou compras, cujo limite será de 25% do
valor original do contrato, e quanto à reforma de edificação ou de equipamento, o limite será
de até 50%.
Figura 1 – Extrato de Termo Aditivo
COMPANHIA DOCAS DO ESPÍRITO SANTO
EXTRATO DE TERMO ADITIVO
TIPO E NÚMERO - Termo Aditivo Nº 043/2013 Processo:

PE:650/2013. Contrato: 061/2013 Partes: Companhia Docas do Espíri-
to Santo - “CODESA”e ENGETEL ENGENHARIA E SERVIÇOS LT
- DA EPP. Objeto: Prorrogação do contrato nº061.2013 por 12 meses e
acréscimo contratual no percentual apurado de 9,805% sobre o valor
global do contrato. Valor: Valor total do Contrato passa a ser R$
313.276,05 (trezentos e treze mil duzentos e setenta e seis reais e cinco
centavos). Assinam: Clovis Lascosque (Diretor Presidente da
CODESA); Hugo José Amboss Merçon de Lima (Diretor de Infraestru-
tura e Operações), e Ubirajara Callado (Representante Legal da
Contratada). Data da Assinatura: 17 de setembro de 2015.
Fonte: Diário Oficial da União (BRASIL, 2015, p. 145).
No entanto, na pactuação do contrato administrativo, as partes obrigam-se a cumprir

o contido nas cláusulas necessárias, porém, o que difere as duas partes é a existência de
cláusulas exorbitantes, que identificam sobremaneira a predominância da administração

pública sobre o particular, no âmbito do contrato. Desta forma, pode-se citar a garantia
como uma cláusula exorbitante, que é exigida do contratado para assegurar a execução do
contrato e evitar prejuízos ao patrimônio público, no qual está prevista na Lei nº 8.666/1993
e distingue-se em três tipos: a caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, o seguro-
garantia, e a fiança bancária.
Com relação ao acompanhamento da execução do contrato, a administração deve dispor

de um representante, que deve fiscalizar a execução da obra ou prestação do serviço. Caberá
ao contratado o fiel cumprimento do contrato, no entanto, cabe também ao poder público o
acompanhamento, uma vez que a administração responde solidariamente com o contratado
pelos encargos previdenciários do contrato.
A subcontratação é permitida pela lei, ou seja, quando o contratado firma outro contrato
com terceiro para executar em conjunto o objeto firmado originalmente com o Estado.
Porém, não é admitida a subcontratação quando não autorizada em cláusula contratual ou
no próprio edital licitatório.
A rescisão do contrato pode ocorrer por inexecução do contrato, seja por responsabilidade
da administração pública, do contratado, seja por acordo entre as partes. De acordo com o
artigo 78 da Lei nº 8.666/1993, podemos verificar um quadro comparativo a respeito das
causas de responsabilidades. As Tabelas 2 e 3 demonstram os casos em que isso pode ocorrer:
Tabela 2 – Causas de rescisão por responsabilidade da administração
Responsabilidade da administração
Não liberação de área, local ou objeto para execução de obra, serviço ou fornecimento
Atraso superior a 90 dias referente ao pagamento devido pela administração
Supressão de obras, serviços ou compras, acarretando modificação do valor inicial do contrato além do limite
permitido
Razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificadas e determinadas pela máxi-
ma autoridade da esfera administrativa
Suspensão da execução, por ordem escrita, por prazo superior a 120 dias, salvo motivos descritos na lei
Não liberação de área, local ou objeto para execução de obra, serviço ou fornecimento
Atraso superior a 90 dias referente ao pagamento devido pela administração
Supressão de obras, serviços ou compras, acarretando modificação do valor inicial do contrato além do limite
permitido
Tabela 3 – Causas de rescisão por responsabilidade do particular
Responsabilidade do particular contratado

Não cumprimento, cumprimento irregular ou lentidão no cumprimento de cláusulas contratuais
Atraso injustificado no início da obra, serviço ou fornecimento
Paralisação da obra, do serviço ou do fornecimento, sem justa causa e prévia comunicação à administração

Contratação de menores de 18 anos para trabalho noturno, perigoso ou insalubre, ou menor de 16 anos, para
qualquer trabalho, salvo de aprendiz
Cometimento reiterado de faltas na execução
Desatendimento das determinações do fiscal da execução
Subcontratação total ou parcial não admitidas no edital e no contrato
Falência, dissolução da sociedade e modificação da finalidade da empresa que prejudique o contrato
Ainda a respeito da predominância do poder público sobre o particular, a Lei nº

8.666/1993 menciona a álea econômica extraordinária e extracontratual, que configura um
risco que o particular pode enfrentar na execução do contrato, em que são descritas por:
• A alteração unilateral relaciona-se a uma cláusula exorbitante que se fundamenta no

interesse público
• O fato do príncipe pode ser considerado por observar um fato externo que provoca
desequilíbrio contratual. Como exemplo, a alteração cambial em um contrato que
envolve o fornecimento de material importado
• O fato da administração também se relaciona com o contrato diretamente, diferente

do fato do príncipe. Como exemplo, o atraso de pagamento por mais de 90 dias
2 Parcerias Público Privadas

Outro tipo de contrato é a Parceria Público Privada (PPP), que se caracteriza por um
contrato entre uma organização particular e o Estado (governo federal, estadual ou municipal),
para a prestação de obras ou serviços, que não seja inferior a R$ 20 milhões, e que possua a
duração mínima de cinco anos e máxima de 35 anos.
As PPP´s são consideradas uma das principais formas do poder público estabelecer
contratos voltados para o investimento em infraestrutura. Desta forma, os governos contratam
empresas privadas para a prestação de serviços de interesse público.
Conforme afirmam Paiva e Rocha (2005), na obra intitulada “Parceria Público Privada: o
Papel do Senado Federal na Aprovação da Lei 11.079, de 2004”, as PPP´s são um instrumento
no qual uma organização privada fornece bens e serviços, tradicionalmente ofertados
pelo setor público. Segundo os autores, os benefícios das Parcerias Público Privadas são
semelhantes aos processos de privatização.
E de acordo com a Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, as PPP´s são contratos

administrativos de concessão, que podem ser de dois tipos, sob a modalidade patrocinada
ou administrativa:
Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas que

envolvem, adicionalmente uma tarifa cobrada dos usuários com contraprestação pecuniária,

ou seja, envolve o pagamento pelo Estado acrescido da cobrança de impostos ou encargos

ao cidadão.
Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a administração

pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento
e instalação de bens. Assim, a remuneração da empresa é integralmente feita por pelo poder
público.
Esse tipo de contrato difere da concessão comum pela forma de remuneração

da organização particular, pois, na concessão comum, o pagamento é realizado
exclusivamente através de tarifas que são cobradas diretamente dos usuários dos
serviços concedidos. E diferentemente dos contratos de PPP, a empresa privada é
remunerada unicamente pelo pagamento estatal (concessão administrativa), ou
através da combinação de tarifas dos usuários somada ao pagamento do poder público
(concessão patrocinada).
O artigo 4º da Lei nº 11.079/2004 ainda estabelece diretrizes que devem ser verificadas
quando na contratação da PPP, e que buscam garantir um melhor serviço à sociedade,
conforme demonstra a Tabela 4.
Tabela 4 – Diretrizes das PPP´s
São diretrizes das PPP´s, segundo o art. 4º da Lei nº 11.079/2004

Eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos
recursos da sociedade
Respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos entes
privados incumbidos da sua execução
Indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do
poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado
Responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias
Transparência dos procedimentos e das decisões
Repartição objetiva de riscos entre as partes
Sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos de
parceria
3 Organizações sociais
As Organizações Sociais (OS) são definidas como uma qualificação de uma pessoa

jurídica (organização privada), sem fins lucrativos. Desta forma, para que seja considerada
como tal, exige-se que o objeto fim da empresa seja relacionada às atividades ligadas ao
ensino, pesquisa científica e desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio
ambiente, cultura e saúde.
Sobre isso, a Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998, estabelece a definição de Organização

Social, no artigo 1º:
O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas

de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à
pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do
meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.
(BRASIL, 1998).
E, de acordo com o texto, do extinto Ministério da Administração Federal e Reforma do

Estado (MARE), sob o título “Organizações Sociais”, as Organizações Sociais:
[...] constituem uma inovação institucional, embora não representem uma nova figura
jurídica, inserindo-se no marco legal vigente sob a forma de associações civis sem fins
lucrativos. Estarão, portanto, fora da Administração Pública, como pessoas jurídicas de
direito privado. [...] Qualificada como Organização Social, a entidade estará habilitada
a receber recursos financeiros e a administrar bens e equipamentos do Estado. Em
contrapartida, ela se obrigará a celebrar um contrato de gestão, por meio do qual
serão acordadas metas de desempenho que assegurem a qualidade e a efetividade
dos serviços prestados ao público. (BRASIL, 1998, p. 13).
4 Contratos individuais de gestão

O contrato de gestão está previsto na Lei nº 9.637/1998 como um instrumento
estabelecido entre o poder público e as Organizações Sociais, que prevê o fomento e a
execução de atividades nas áreas de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico,
proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde.
Conforme afirma Di Pietro (2009), o objetivo final dos contratos de gestão é a eficiência,
princípio administrativo constitucional previsto no artigo 37 da Constituição Federal de
1988. Conforme descreve a autora, o contrato deve possuir, conforme estabelece a Lei nº
9.637/1998, ao menos:
• A forma de autonomia
• As metas a que deverão ser cumpridas pelo órgão ou entidade
• O controle do resultado das metas estabelecidas

O contrato de gestão é identificado como de natureza jurídica de parceria, uma

vez que substitui a relação hierárquica entre a administração pública e o particular.
Desta forma, essa relação traz ao poder público um maior poder de atuação, de forma
eficiente, nos moldes do funcionamento empresarial particular.
Sobretudo, verifica-se que as OS´s auxiliam o Estado na prestação do serviço à população,

porém, possuem a permissão somente para prestação de serviços não exclusivos, ou seja,
todos aqueles serviços que o poder público atua e também concede ao particular.
Pode-se citar como exemplo o contrato de gestão, envolvendo a contratação de

instituições da área da saúde, para a prestação de atendimento médico e hospitalar público,
que deverá ser prestado pelas clínicas e hospitais particulares contratados para o público do
SUS em todo o país, sendo considerado serviço de extrema importância à sociedade, uma vez
que envolvem direitos humanos fundamentais.
Ainda a respeito dos contratos de gestão, o texto “Organizações Sociais” pubicado

pelo MARE (1998), corrobora demonstrando que esse instrumento tem o objetivo final de
cumprimento dos objetivos traçados pelo poder público, ao atingir uma qualidade ótima
de prestação de serviço à sociedade. O contrato de gestão prevê a especificação das metas
e indicadores, as obrigações, as responsabilidades, os recursos, os condicionantes, os
mecanismos de avaliação e as penalidades.
E a respeito da execução, ao final de cada exercício ou a qualquer momento, a organização

social deve apresentar relatório de execução do contrato de gestão, comparativo de metas e
resultados atingidos, junto à prestação de contas financeira, que será fiscalizada por comissão
própria de avaliação, composta por especialistas na área, conforme o disposto no artigo 8º da
Lei nº 9.637/1998.
Graef e Salgado (2012) afirmam sobre o monitoramento da contratada, na publicação

“Relações de Parceria entre Poder Público e Entes de Cooperação e Colaboração no Brasil”,
que um mecanismo de controle importante para a administração pública é a publicação no
Diário Oficial da União, dos relatórios financeiros e de execução do contrato de gestão, visto
que contribui para a transparência da aplicação dos recursos públicos.
5 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão de novos

modelos de prestação de serviço
Para o poder público, torna-se vantajoso a proposição de contratos de gestão, visto que,
por muitas vezes, não consegue suprir a demanda da prestação dos serviços com qualidade à
população. E, para aumentar a eficiência nessa prestação de serviços ao cidadão, em que na

maioria das vezes o custo do contrato de gestão é menor e a qualidade melhor, opta-se por
esse modelo. E, como forma de demonstrar um caso brasileiro da gestão de contratos, em São
Paulo, a partir do marco legal da Lei Complementar nº 846/1998, as organizações das áreas
da saúde submeteram-se à qualificação como organizações sociais, para assim estabelecer
um contrato de gestão com o poder público, conforme mostra a Tabela 5.
Tabela 5 – Casos de contrato de gestão em São Paulo
Data de
# Organização social Unidade
qualificação
Serviço social da indústria da construção civil e o 1. H Itapecerica da Serra

1 23.10.1998
mobiliário de SP (Seconci) 2. H Vila Alpina
Sociedade Paulista para o desenvolvimento da 21.1021998 3. H Pirajuçara

2
medicina (Unifesp) 24.8.2000 4. H Diadema
26.6.1998 5. H Pedreira
3 Associação congregação de Santa Catarina 20.10.1998 6. H Itapevi
7. Centro Ref. Idoso
Associação beneficente Casa de Saúde Santa 26.6.1998 8. H Itaim Paulista

4
Marcelina 16.12.1999 9. H Itaquaquecetuba
Irmandade de Santa Casa de Misericórdia de São 10. H Guarulhos

5 16.12.1999
Paulo 11. Amb. Especialidades
6 Sanatorinhos Ação Comunitária de saúde 20.10.1998 12. H Carapicuíba
Organização Santamarense de educação e cultura 23.10.1998 13. H Grajaú

7
(OSEC) 2004 14. H Francisco Morato
8 Fundação ABC 17.8.2001 15. H Santo André
9 Sociedade Assistencial Bandeirantes 16. Centro Est. Análises Clínicas
Fonte: Sano e Abrucio apud Secretaria Estadual de saúde, p. 72, 2008.
Neste modelo, pode-se verificar a suplementação da prestação do serviço de saúde

no Estado de São Paulo. E, segundo Sano e Abrucio (2008), esse modelo de contrato de
gestão foi motivado pelo contexto financeiro vivido à época pelo governo Mario Covas. Nesse
momento, o Estado não possuía meios de aumentar os gastos com pessoal, visto a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), o que motivou o governador a optar por transformar os novos
hospitais em OS. E os avanços, conforme afirmam os autores, também foram verificados na
gestão de pessoas, uma vez que o modelo possibilitou uma maior autonomia na gerência dos
funcionários, devido à flexibilidade da contratação.

Conforme descrevem Sano e Abrucio (2008), o modelo das OS´s no Brasil tem na
experiência paulista o seu caso mais bem-sucedido. Desta forma, para verificar os detalhes do
estudo completo, acesse o link disponível na Midiateca.
Ao final desta aula, pudemos compreender que os contratos administrativos são regidos
por normas de direito público, especialmente pela Lei nº 8.666/1993. Verificamos também
os detalhes a respeito da contratação pela administração pública de um particular, para
a execução de obras ou serviços, que possuem características especiais quanto ao prazo,
possibilidade de alterações, estabelecimento de responsabilidades e garantias, entre outras
situações elencadas.
A respeito das Parcerias Público Privadas (PPP) foram abordadas ao longo da aula as
características e tipos de concessão, identificadas como patrocinada e administrativa, bem
como as diretrizes de acordo com a Lei nº 11.079/2004. Já as Organizações Sociais, que
possuem a permissão para prestação de serviços não exclusivos do Estado, são vinculadas aos
Contratos de Gestão estabelecidos pelo poder público, e possuem o objetivo do cumprimento
de metas e objetivos traçados pela administração.
Ao final, foi possível a identificação de um caso de sucesso verificado no Estado de São

Paulo, no qual a Secretaria de Saúde do Estado de São Paulo estabeleceu contratos de gestão
para o auxílio na prestação do serviço de saúde à população.
Referências
BRASIL. Diário Oficial da União. Extrato de Termo aditivo 043/2013. Imprensa Nacional: Brasília,
2015. Acesso em: 1 out. 2015.
______. MARE. Cadernos MARE da Reforma do Estado. Organizações Sociais. Caderno 2.

Brasília, 1998.
______. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI da Constituição
Federal, institui normas para licitações e contratos da administração pública e dá outras
providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 21 jun. 1993. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm>. Acesso em: 3 out. 2015.
______. Lei n.º 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Institui normas gerais para licitação e

contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública brasileira com
abrangência ao Governo Federal, Estados e Municípios. Diário Oficial da União, Brasília, DF,
30 dez. 2004. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/
l11079.htm>. Acesso em: 4 fev. 2016.
______. Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998. Dispõe sobre a qualificação de entidades como
organizações sociais, a criação do Programa Nacional de Publicação, a extinção dos órgãos e
entidades que menciona e a absorção de suas atividades por organizações sociais, e dá outras
providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 15 maio 1998. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9637.htm>. Acesso em: 4 fev. 2016.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22. ed. Atlas: São Paulo, 2009.
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resultados da nova gestão pública no brasil: o caso das organizações sociais de saúde em são
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em: 11 fev. 2016.

Gestão Pública
Aula 07
Novas formas de prestação de serviços públicos II
• Conhecer as modalidades de contratos na gestão pública.
• Conhecer modelos de prestação de serviços públicos, com ênfase na
administração indireta.
• Conhecer experiências de contratualização da gestão pública.
Temas
Introdução
1 Autarquias e fundações públicas
2 Empresas públicas e sociedades de economia mista
3 Concessionárias e permissionárias de serviço público
4 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão de novos modelos de
prestação de serviço
Referências
Professor Autor
Introdução
Apesar da discussão sobre o desempenho do setor público brasileiro ser relativamente
recente, a administração da área governamental registra tentativas de implantar mudanças
que permitiram obter melhorias no atendimento à população. Neste sentido, merecem
destaque a reforma do serviço público levada a efeito no governo do Presidente Getúlio
Vargas, na década de 1930, e a estrutura consolidada através do Decreto-Lei nº 200 de 1967.
A reforma do serviço público foi uma maneira encontrada por Vargas para neutralizar a
influência das oligarquias regionais que dominavam a máquina pública nos estados através da
centralização político-administrativa.
No lugar das assembleias legislativas foram criados departamentos administrativos,

cujos membros eram nomeados também pelo presidente da República e, em alguma
medida, exerciam um controle sobre os atos dos interventores. Aos departamentos
administrativos cabiam a aprovação dos decretos-leis dos interventores, a aprovação
e a fiscalização dos orçamentos estaduais, a avaliação do desempenho e da eficácia
dos órgãos estaduais, e a apresentação de sugestões de mudança, entre outras
tarefas. (FGV, [s.d.]).
A centralização decorrente da reforma pretendia impedir que interesses particulares,

locais, pudessem se sobrepor aos nacionais, mas não conseguiu eliminar o poder dos grupos
locais. Porém, ficou como legado a criação do Departamento Administrativo do Serviço
Público (DASP), que tinha como missão “[...] organizar e a racionalizar o serviço público no
país através de uma maior integração entre os diversos setores da administração pública e
da seleção e aperfeiçoamento do pessoal administrativo por meio da adoção do sistema de
mérito” (FGV, [s.d.]).
Com a redemocratização do País, em 1945, o DASP sofreu um esvaziamento de suas

funções, assumindo um caráter de assessoria, limitando suas atividades como órgão executor
à seleção e aperfeiçoamento de pessoal (FGV, [s.d.]).
Por sua vez, o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, seguiu o caminho oposto,
estabelecendo uma estrutura híbrida para a administração federal, parte centralizada e parte
descentralizada, que permanece até os dias de hoje. Assim, o artigo 4º do Decreto estabelece:
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I. A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura

administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II. A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades,

dotadas de personalidade jurídica própria:
a. Autarquias;
b. Empresas Públicas;

c. Sociedades de Economia Mista.
d. fundações públicas.
Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-

se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal
atividade. (BRASIL, 1967).
Isto significa que permanecem centralizados sob a estrutura do Poder Executivo o

comando dos ministérios e demais órgãos da estrutura administrativa da Presidência que
não possuem personalidade jurídica própria – a chamada administração direta.
As demais entidades, dotadas de personalidade jurídica própria, organizam-se na

estrutura definida pelo decreto como sendo a administração indireta. Essa estrutura permite
que o Estado possa fornecer uma vasta gama de serviços ao cidadão. Esses serviços podem ser
organizados e estruturados conforme a conveniência da administração, de forma a maximizar
a eficiência da sua atuação.
1 Autarquias e fundações públicas

A definição de autarquia, dada pelo inciso I, do artigo 5º Deceto-Lei nº200/67 é:
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica,

patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração
Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, administrativa e financeira
descentralizada. (BRASIL, 1967).
A personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprios, concedem às autarquias um

certo grau de autonomia face à administração pública direta, porém, a lei determina a
atribuição específica para a qual a autarquia foi criada e os seus gestores devem prestar
contas dos recursos públicos utilizados, ficando a entidade sujeita à fiscalização do Tribunal
de Contas.
Seus servidores são admitidos através de concurso público – embora a Constituição

permita a existência de cargos comissionados, de livre provimento e exoneração, em funções
de chefia, direção e assessoramento.
Essas instituições realizam diversas funções no Governo Federal. Há exemplos em áreas

diversas, tais como:

Quadro 1 – Áreas diversas no Governo Federal
Órgãos como o Banco Central (BC) e a Comissão de Valores Mobiliários – CVM

Departamento de Polícia Federal
Agências reguladoras como a ANEEL, ANATEL e ANS
Agências executivas como a ABIN
Agência Espacial Brasileira (AEB)
Institutos como o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA)
Conselhos como o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE)
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico (CNPq) e as universidades federais
Para saber mais sobre “Autarquias”, consulte a relação completa das autarquias do Governo
Federal consta na Portaria PGF nº 530, de 13 de julho de 2007, atualizada pela Portaria PGF nº
866, de 01 de novembro de 2012, o link para acesso encontra-se disponível na Midiateca.
Dentro das modalidades de entidades que compõem a administração pública indireta,

talvez a mais polêmica seja a fundação pública. O Decreto-Lei nº 200/67, no seu inciso IV, do
artigo 4º, assim a define:
IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito

privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades
de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos
respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de
outras fontes.
[...]
§ 3º As entidades de que trata o inciso IV deste artigo adquirem personalidade jurídica

com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas
Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernentes às
fundações. (BRASIL, 1967).
Da forma como são definidas, as fundações públicas, no desempenho de atividades

que se assemelham às autarquias, havendo quem defenda que elas podem ser consideradas
como tal, têm sua atuação dirigida à prestação de serviços públicos na área social e que não
exigem o uso do poder de polícia do Estado.
Sua lei de criação estabelece suas competências, seu sistema de governança e outras
definições básicas, porém, o fato de poderem ser criadas pelo poder público tanto no regime
de direito público como no regime de direito privado provoca divergências. Essa dualidade
provoca grandes incertezas sobre a natureza jurídica desse ente público. Segundo Di Pietro,

“após a Constituição de 1988, há quem entenda que todas as fundações governamentais são
pessoas jurídicas de direito público” (DI PIETRO, 2008, p. 412 - 413).
As fundações públicas de direito privado no Governo Federal, apesar de manterem essa

denominação em suas leis de criação, migraram para as normas de direito público após a
Emenda Constitucional nº 19. Contudo, continuam existindo, nas administrações estaduais,
como a Fundação para o Remédio Popular (FURP), a Fundação do Desenvolvimento
Administrativo (FUNDAP) e a Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (SEADE) – todas
estas ligadas ao Governo do Estado de São Paulo.
2 Empresas públicas e sociedades de economia mista

Empresas públicas e sociedades de economia mista são empreendimentos criados pelo
poder público para a exploração de atividade econômica, na forma de pessoas jurídicas de
direito privado.
Apesar de esse modelo ter sido extensamente utilizado no passado, gerando um

grande número de empresas estatais, que incluíam de mineradoras a bancos, passando por
empresas aéreas, empresas de comunicação, geração e distribuição de energia elétrica etc.,
a Constituição Federal de 1988 impôs limites à participação do Estado na economia, através
do seu artigo 173:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de

atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos
da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
(BRASIL, 1988).
Conforme o texto constitucional, o Estado só poderá exercer atividade econômica

mediante previsão constitucional ou enquanto houver motivos da segurança nacional ou
relevante interesse coletivo. Isto se deve ao fato de a atividade econômica ser um campo
destinado à livre iniciativa, livre concorrência e valorização do trabalho humano (art. 170,
CF/88):
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre

iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da
justiça social, observados os seguintes princípios:
I - soberania nacional;
II - propriedade privada;
III - função social da propriedade;
IV - livre concorrência;
V - defesa do consumidor;

VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme

o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e
prestação;
VII - redução das desigualdades regionais e sociais;
VIII - busca do pleno emprego;
IX- tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis
brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade

econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos
previstos em lei. (BRASIL, 1988).
Contudo, ao mesmo tempo em que define os princípios da livre iniciativa e defende o

livre exercício das atividades econômicas, a Carta Magna estabelece monopólio estatal em
uma série de atividades:
Art. 177. Constituem monopólio da União:
I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos

fluidos;
II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das

atividades previstas nos incisos anteriores;
IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados

básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto,
de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem;
V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização

e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos
radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas
sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21
desta Constituição Federal.
§ 1º A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização

das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo observadas as condições
estabelecidas em lei. (BRASIL, 1988).
Então, vemos que a Constituição Federal estabelece para a União uma reserva de
domínio para operar na atividade privada, mas, a atuação do governo vai muito além das
áreas explicitadas no texto constitucional, incluindo bancos e empresas de produção de
equipamentos pesados.
Para realizar essas tarefas, o governo lança mão de dois tipos de empresas: as empresas
públicas e as sociedades de economia mista.
As empresas públicas são aquelas em que o Estado é detentor da totalidade das ações.
O inciso II, do artigo 4º do DL nº 200/67 assim as define:
II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado,

com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração
de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência
ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas
admitidas em direito. (BRASIL, 1967).
São exemplos de empresa pública, dentre outras: a Amazônia Azul Tecnologias de Defesa
S.A., o Centro de Excelência em Tecnologia Eletrônica Avançada (CEITEC), e a Caixa Econômica
Federal.
As sociedades de economia mista têm, pelo inciso III, do mesmo artigo 4º do DL nº

200/67, a seguinte definição:
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de

direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma
de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à
União ou a entidade da Administração Indireta. (BRASIL, 1967).
Nesse tipo de sociedade, parte das ações pertence ao ente federativo e parte pertence
a terceiros, podendo ser organizada na forma de capital fechado ou aberto, quando então as
ações poderão ser negociadas em bolsa de valores, como ocorre com as ações da Petrobrás,
Eletrobrás, Banco do Brasil etc.
Após a reforma do Estado, que levou ao fechamento e à privatização de diversas empresas

públicas e empresas de economia mista, essas entidades, na administração pública federal,
ficaram restritas às seguintes:
• Empresas públicas
▫▫ Caixa (Caixa Econômica Federal)
▫▫ Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT)
▫▫ Empresa Brasil de Comunicação (EBC)
▫▫ Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa)
▫▫ Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero)
▫▫ Sociedades de Economia Mista
▫▫ Banco do Brasil (BB)
▫▫ Petrobrás (BR)

3 Concessionárias e permissionárias de serviço público

Visando à descentralização do atendimento aos cidadãos, para determinados serviços,
o poder público pode transferir, mediante licitação e na forma da lei, a execução de sua
prestação a terceiros, através da concessão ou da permissão para que particulares possam
explorar economicamente aquela atividade econômica. Devemos ressaltar que, como a
titularidade dos serviços é intransferível, o poder público só pode transferir ao particular a
execução do serviço público.
As regras de concessão e permissão são definidas pelo artigo 175 da Constituição Federal,
complementado pela Lei Federal nº 8987/95:
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o

caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de
caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
II - os direitos dos usuários;
III - política tarifária;
IV - a obrigação de manter serviço adequado. (BRASIL, 1988).
A concessão é estabelecida por contrato administrativo, possuindo prazo de duração

certo e determinado. Os prazos das concessões, em geral, são de longa duração (podem
chegar a até 60 anos), sendo que, em caso de rescisão antecipada, o poder público terá de
pagar indenização ao concessionário, pois este, geralmente, terá feito investimentos para
obter a concessão. Por esse motivo, a concessão não tem caráter precário (não pode ser
desfeita a qualquer momento por vontade do poder público).
É importante frisar que o particular exerce a atividade em seu próprio nome e por sua
conta e risco, sendo remunerado através das tarifas pagas pelos usuários do serviço, sendo
essas tarifas autorizadas pelas agências reguladoras de cada setor específico de atuação
da concessionária. São exemplos de concessões as estradas “privatizadas”, bem como as
concessões de estradas de ferro e o transporte público municipal por ônibus.
A permissão, por sua vez, tem caráter precário, ou seja, o poder público pode revogá-la a
qualquer instante, sem precisar indenizar o permissionário, devido ao fato de não ser exigido
um grande investimento por parte do particular para exercer a atividade permitida. A Lei nº.
8.987/95 assim dispõe sobre a permissão:
Art. 2º Para fins do disposto nessa lei, considera-se:

[…]
IV – permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação,

da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou
jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
(BRASIL, 1995).
Outra diferença em relação à concessão diz respeito à forma de contratação, assim

definida na Lei nº 8.987/95:
Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de

adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do
edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do
contrato pelo poder concedente. (BRASIL, 1995, grifo nosso).
Isto significa que o contrato deve estar redigido em linguagem de fácil entendimento,
previamente preparado, escrito e impresso, para ser assinado pelos interessados em prestar
o serviço em questão. Exemplos: banca de revistas, banca de frutas, food truck (venda de
lanches em veículos) etc.
4 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão de novos

modelos de prestação de serviço
4.1 Concessões rodoviárias no Estado de São Paulo

Em março de 1998, foi instituído o Programa de Concessões Rodoviárias do Estado de
São Paulo, com a finalidade de suprir as necessidades de investimentos na infraestrutura de
transportes, visando ao desenvolvimento do Estado, e de aumentar o conforto e a segurança
dos usuários.
Na primeira fase do programa, foram feitas as concessões de 12 lotes, em uma extensão

de 3.600 quilômetros de rodovias, pelo regime de concessão por prazo certo (20 anos), ao
final do qual a malha rodoviária concedida retornará ao Estado com todos os investimentos
feitos pelo particular. Durante esse período, as concessionárias se responsabilizam pelos
investimentos e recursos necessários ao cumprimento dos contratos, sendo remuneradas
através da cobrança de pedágios, sob a supervisão da Agência Reguladora de Serviços Públicos
Delegados de Transporte do Estado de São Paulo (ARTESP).
Segundo a ARTESP, o programa de concessões resultou em uma desoneração de R$ 56,8

bilhões ao Estado, uma vez que o poder público não precisou realizar investimentos da ordem
de R$ 26,9 bilhões e economizou R$ 23,9 bilhões em despesas operacionais, além de receber
R$ 4,6 bilhões referentes ao ônus fixo e R$ 1,3 bilhões correspondentes ao ônus variável,
pagos pelas concessionárias.

Do ponto de vista da qualidade dos serviços prestados, ainda que persistam reclamações
dos usuários quanto ao valor das tarifas cobradas, uma pesquisa realizada pela Confederação
Nacional dos Transportes (CNT) revelou que 94,4% das rodovias paulistas concedidas foram
avaliadas pelos usuários como “ótima” ou “boa”.
Do ponto de vista da segurança, foi registrada uma queda da ordem de 30,5% no índice
de acidentes e de 52,4% no índice de mortes nas estradas concedidas.
A segunda fase do programa iniciou-se em 2008 e compreende a concessão do Trecho

Oeste do Rodoanel Mário Covas e dos Corredores D. Pedro I, Raposo Tavares, Rondon Oeste,
Rondon Leste e Ayrton Senna/Carvalho Pinto. Nessa etapa, foi adotado o modelo de concessão
onerosa pelo prazo de 30 anos. O critério de escolha das concessionárias, que visou reduzir
as críticas sobre os altos valores das taxas de pedágio, foi o menor valor de tarifa.
A estrutura de administração indireta dos entes federativos representa uma forma
de descentralização que permite deslocar, distribuir ou transferir a prestação de serviços
públicos a particulares ou novas estruturas jurídicas não subordinadas à administração direta.
Nesse arranjo, aparentemente engessado, ainda é possível realizar inovações que

podem gerar serviços de melhor qualidade ao cidadão, tais como as concessões de estradas
de rodagem, portos, aeroportos e ferrovias, tal como ficou demonstrado no programa de
concessão de rodovias do Governo do Estado de São Paulo. Esse modelo é capaz de prover a
infraestrutura necessária ao crescimento do país, sem onerar os cofres públicos, melhorando,
ainda, a qualidade dos serviços prestados.
Referências
ARTESP. Rodovias. São Paulo. Disponível em: <http://www.artesp.sp.gov.br/rodovias.html>.
Acesso em: 10 out. 2015.
______. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sôbre a organização da

Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras
providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 25 fev. 1967. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm>. Acesso em: 5 fev. 2016.
______. Lei Federal nº 8987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime de concessão e
permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá
outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 13 fev. 1995. Disponível em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8987cons.htm>. Acesso em: 5 fev. 2016.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2008.
FGV. CPDOC. Diretrizes do Estado Novo (1937 - 1945). Rio de Janeiro. Disponível em: <http://
cpdoc.fgv.br/producao/dossies/AEraVargas1/anos37-45/PoliticaAdministracao>. Acesso em: 10
out. 2015.

Gestão Pública
Aula 08
Estado e Sociedade Civil: Estratégias de Co- Gestão
• Conhecer os conceitos de Co-Gestão pública
• Conhecer os princípios da Co-Gestão Pública
• Conhecer a modalidade de gestão orientada ao Cidadão-Usuário e à
Governança Social
• Conhecer os principais instrumentos de Co-Gestão Pública
Temas
Introdução
1 Orientação para o cidadão-usuário
2 Associativismo
3 Cooperativismo
4 Governança social
5 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão de Co-Gestão na gestão
pública
Referências
Professor Autor
Introdução
Nesta aula, trataremos a respeito dos conceitos de Co-Gestão Pública, um modelo que se
adequa às atuais mudanças sociais, por inserir a participação de mais atores no processo de
gestão pública, ou seja, um modo de administrar de forma coletiva, utilizando o pensamento
democrático e participativo.
Verifica-se nesta aula, além do conceito, os princípios e os instrumentos utilizados para

a execução da Co-Gestão Pública. Desse modo, pretende-se demonstrar a modalidade da
gestão orientada ao Cidadão-Usuário e à Governança Social, bem como ela funciona no
serviço público.
1 Orientação para o cidadão-usuário

O sentido literal da expressão co-gestão remete a uma gestão em comum, a administração
ou gerência em sociedade. Na morfologia da palavra, identificamos o prefixo “co”, que
tem o sentido do “fazer junto”, ou, em outras palavras, construir algo em parceria, com a
participação de outro.
Nesse sentido, conforme afirma Bordenave (1994, p. 22), participação é uma expressão
ampla e que nos remete a três dimensões: fazer parte, tomar parte, e ter parte, através das
quais o autor separa gradativamente os níveis de participação, a partir do nível mais intenso
(fazer parte) ao nível menos intenso de engajamento (ter parte), sinalizando uma participação
maior ou menor na política pública, ou um grau de opinião variável sobre as decisões públicas.
Assim, segundo os níveis de participação descritos pelo autor, pode ser vista da seguinte
forma: “[...] na participação ativa o cidadão toma parte, age frente à realidade, enquanto na
passiva o cidadão faz parte, apenas integrando a realidade” (BORDENAVE, 1994, p. 22).
A partir desse conceito, Bordenave ilustra diversos graus de participação através de uma
figura, em que em menor grau de participação é a informação, que ocorre quando os gestores
somente comunicam aos membros do grupo ou organização sobre decisões já tomadas, até
a autogestão, na qual o grupo determina seus objetivos, escolhe seus meios e estabelece
os controles pertinentes, demonstrando graficamente, do ponto de vista do menor para o
maior, o acesso ao controle das decisões por parte dos membros do grupo ou organização
em análise.

Figura 1 – Graus de participação
CONTROLE
DIRIGENTES
MEMBROS
Informação/ Consulta/ Consulta/ Elaboração/ Cogestão Delegação Autogestão

reação facultativa obrigatória recomendação
Fonte: Bordenave (1994, p. 31).
Assim, verifica-se que a co-gestão, relacionada na Figura 1, demonstra que a gestão da

organização é compartilhada com os participantes do grupo, mediante o instrumento de
co-decisão e colegialidade. Os membros têm poderes de influência direta sobre a tomada
de decisão da organização, podendo exercê-lo em comitês, conselhos e demais formas
colegiadas, que são utilizadas para decisões coletivas.
• Na prática
Nesse sentido, como forma de identificar na gestão pública a utilização desse modelo,
verifica-se o Ministério da Saúde – Brasil (2007), como um grande usuário desse instrumento
de gestão, o qual vê a co-gestão como um modo de participação na administração, em que
inclui o pensamento e o atuar no coletivo, para que haja o controle social pelos cidadãos, ou
seja, o controle por parte do usuário a respeito do andamento da gestão governamental.
Essa política visa incentivar a participação popular na formulação de projetos e planos,

definição de prioridades fiscalização e avaliação das ações e dos serviços (BRASIL, 2007, p.
38-39).
Em 2003, os profissionais de saúde no SUS dispunham de representação no modelo

gestor, dividindo com os gestores cerca de 25% da representatividade (GEHRING-JÚNIOR;
SOARES; CORRÊA-FILHO, 2003, p. 100).
Gehring-Júnior, Soares e Corrêa-Filho (2003) também indicam que a participação na

gestão pública tem estreita relação às transformações sociais, demandando a adoção de
modelos construídos para tornar possível a inclusão de mais de um elemento nas tomadas
de decisão governamentais. Um dos modelos que pode atender à necessidade de tomadas
decisões democráticas é a denominada co-gestão pública.
O modelo de co-gestão proposto tem cunho central no trabalho conjunto, ou na

construção coletiva em colegiados onde são incluídos, além dos gestores e trabalhadores,
também os usuários, em que as ações administrativas são construídas coletivamente, por
meio de análises, de decisões e avaliações. No documento do Ministério da Saúde intitulado
“Humaniza SUS: gestão participativa: co-gestão”, é proposta a instituição de um “colegiado
gestor para as unidades do SUS, centrado no trabalho em equipe e na construção coletiva,
(planeja quem executa), para garantir o compartilhamento do poder, a co-análise, a co-
decisão e a co-avaliação” (BRASIL, 2007, p. 38-39).
Conforme se verifica, o Sistema Único de Saúde (SUS) demonstra que utiliza o instrumento
de co-gestão, em que são criados ambientes para reunião, com o objetivo de atender tanto
aos gestores quanto aos trabalhadores da área da saúde e aos usuários, para que seja possível
as discussões e da tomada de decisão, desde que respeitadas as diretrizes e os contratos já
definidos anteriormente. Enfim, o sistema de co-gestão da saúde visa a articulação e execução
de um novo formato no atendimento da saúde pública, coma participação de todos os atores
do processo.
Na gestão pública em geral, Secchi (2009) indica que a co-gestão plena necessita da
participação, que não deve limitar-se somente ao envolvimento da sociedade civil no
planejamento e implementação das políticas públicas, mas também deve participar desse
processo como co-produtore co-gestor de políticas. Sobre isso, Rhodes (1997, p. 57) afirma
que “[...] o Estado torna-se uma coleção de redes interorganizacionais compostas por atores
governamentais e sociais sem nenhum ator soberano capaz de guiar e regular”.
2 Associativismo
O associativismo pode ser caracterizado pela mobilização e organização de um grupo
de pessoas, empresas ou elementos que possuam interesses comuns, com o objetivo de
alcançar resultados que levem ao aperfeiçoamento técnico, profissional, econômico e social
através da integração entre os membros, tornando mais eficiente o alcance destas metas.
O associativismo torna possível uma abertura de canais de diálogo mais eficientes entre a
sociedade civil e a administração pública.
No Brasil, essa forma de organização é definida pelo Capítulo II, da Lei nº 10.406, de 10
de janeiro de 2002 (Novo Código Civil – artigos 53 a 61). Em particular, destacamos o artigo
53, que define esse modo de organização:
Art. 53. Constituem-se as associações pela união de pessoas que se organizem para
fins não econômicos.
Parágrafo único. Não há, entre os associados, direitos e obrigações recíprocos.

(BRASIL, 2002).
Como destacamos acima, o Código Civil brasileiro impede a formação de associações

com fins econômicos, porém, isto não impede que as entidades organizadas sob esse formato

possam cobrar remuneração por serviços prestados e que essas entidades possam auferir
renda decorrente das atividades a que se destina. Assim, a Associação Comercial de São Paulo
pode, por exemplo, cobrar pelas pesquisas realizadas ao cadastro e pelas análises de crédito
fornecidas pelo seu Serviço de Proteção ao Crédito (SCPC). Além disso, nada impede que as
associações busquem o desenvolvimento econômico de seus associados através dos ganhos
de produtividade promovidos através do desenvolvimento tecnológico e a maior escala de
produção decorrente da união de diversos produtores, que, de outra forma, não teriam
acesso a equipamentos e métodos de produção mais eficientes.
Uma vez que as associações buscam, principalmente, promover a melhoria técnica,

profissional, econômica e social dos associados, sua utilização como instrumento de gestão
pública é bastante interessante para difusão de políticas voltadas para o desenvolvimento
setorial. Sobre isso, pode-se dizer que o modelo de associativismo se caracteriza como
uma ferramenta primordial de um grupo social para o alcance de maior visibilidade e
reconhecimento, no sentido político, social e econômico. É através da associação que a
comunidade ganha força e vislumbra possibilidades frente aos objetivos comuns a todos os
membros.
Do ponto de vista do associativismo informal, a participação em movimentos sociais

demonstra resultados visíveis sobre a intervenção popular nas propostas de políticas públicas.
As repercussões causadas pelas participações dos movimentos populares estão ligadas
diretamente ao padrão de associação popular e dos membros locais atuantes, visto que o
grau das relações estabelecidas entre cultura política local e instituições participativas será
proporcional às conquistas obtidas sobre as políticas públicas pleiteadas.
Nesse sentido, verificam-se dois grandes grupos de associações, os quais podem ser
definidos no Quadro 1.
Quadro 1 – O associativismo formal e o informal
Associativismo informal Associativismo formal

• Grupos de produção solidária sem registro
formal Associações: comunitárias de produtores, de
mulheres, de jovens, entre outros, em que são
• Grupos de ação comunitária sem registro formal
registrados como organizações.
• Redes sem registro formal
Fonte: Adaptado de Brasil (2009).
Historicamente, conforme afirmam Carlos e Silva (2006), a partir da década de 90,

popularizou-se a participação em grupos populares e entidades civis, visto que esse período
histórico foi marcado pela busca da institucionalização da democratização da gestão pública,
em que o Estado passa a absorver formas de participação da população nos processos de
formulação das políticas públicas.

Ainda, os autores apresentam que a participação da sociedade civil nesses movimentos

sociais e de entidades civis foi registrado sob maior presença nas associações de moradores e
organizações comunitárias de bairros. Sobre os assuntos de interesse popular mais discutidos,
conforme indicam Carlos e Silva (2006), destaca-se a busca por melhores condições de vida
nas áreas urbanas, urbanas e sociais. E, por fim, com relação aos movimentos específicos,
os autores registram que um maior número de membros é verificado em movimentos pela
saúde.
Apesar do associativismo ser mais visto como uma interação entre membros
da sociedade e o setor público, esse modelo também pode ser verificado entre os
próprios entes públicos, servindo como importante instrumento de descentralização
administrativa, através da associação entre municípios, visando ao fortalecimento
das administrações municipais e ao desenvolvimento sócio-econômico das regiões,
mediante a articulação intergovernamental e a prestação de assistência técnica aos
municípios (BARBOSA DE CARVALHO, 2007, p. 7).
Barbosa de Carvalho aponta bons resultados desse tipo de associação na execução de

obras públicas, realização de serviços de manutenção e abertura de estradas vicinais, coleta e
reciclagem de resíduos, preservação do meio ambiente e prestação de serviços administrativos
e contábeis, incluindo o planejamento orçamentário e ações visando o desenvolvimento
municipal e regional (BARBOSA DE CARVALHO, 2007, p. 7).
Neste caso, o associativismo público municipário se diferencia do associativismo privado,

pelo caráter público, com objetivos focados no interesse público, e pela obediência ao
princípio constitucional da legalidade. Esse princípio está previsto no artigo 5º, inciso II, que
define para o poder público a limitação das ações públicas ao cumprimento fiel da lei, em que
não há a possibilidade de executar o que não está previsto na legislação. Com relação a isso,
Gandra e Oliveira (2015) afirmam que:
[...] Além da definição da legalidade, pelas regras gerais (Constituição Federal e

Estadual) as associações de municipários dependem ainda de que as municipalidades
normatizem as leis federais e estaduais no âmbito de legalidade local, referente à
independência existente entre os entes federados, presente na legislação brasileira.
3 Cooperativismo
Uma cooperativa é considerada como um agrupamento de indivíduos com o intuito
de realizar um objetivo em comum, através de uma organização, gerenciada de forma
democrática. Desta forma, teoricamente, todos os membros contribuem com o mesmo valor,

possuem os mesmos direitos e deveres, além de correr o mesmo risco e obter os mesmos
benefícios.
Esse modelo, também como no associativismo, é referenciado pela participação

democrática, solidariedade, independência e autonomia. De acordo com Sales (2010),
o cooperativismo baseia-se em “[...] preceitos absolutamente simples, e, afinal, provêm
diretamente do princípio fundamental da igualdade que deve presidir a todas as atividades
e iniciativas de ordem social, para garantirem a estabilidade da organização” (SALES,
2010, p. 5).
A Lei nº 5.764, de 16 de dezembro de 1971, define a Política Nacional de Cooperativismo,

que institui o regime jurídico das sociedades cooperativas, em que, no seu artigo primeiro,
dispõe que essa política é uma atividade decorrente das iniciativas ligadas ao sistema
cooperativo, no qual são originárias de setor público ou privado, de forma isolada ou
coordenada entre si, desde que reconhecido seu interesse público. E, em seu artigo segundo,
demonstra as atribuições do Governo Federal relativas às cooperativas, visando a coordenação
e o estímulo às atividades específicas no território nacional.
A Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB), órgão máximo de representação das

cooperativas no país, identifica o cooperativismo como:
[...] sistema fundamentado na reunião de pessoas e não no capital. Visa às

necessidades do grupo e não do lucro. Busca prosperidade conjunta e não individual.
Estas diferenças fazem do cooperativismo a alternativa socioeconômica que leva ao
sucesso com equilíbrio e justiça entre os participantes. (OCB, 2015, p. 1).
E, como forma de ilustrar esse modelo na gestão pública, verifica-se uma forma de
cooperação, que Ferreira (2011) identifica sob o termo “entidades de cooperação”, o qual
configura-se por instituições criadas pela “descentralização por cooperação”, cujo interesse
figura na transferência da execução de uma certa atividade estatal a essas entidades
paraestatais.
A cooperação presente nessa relação é justificada pela presença da coparticipação na

execução da atividade pública, uma vez que o Estado participa em conjunto com terceiros
no processo de criação e funcionamentos dessas entidades de cooperação. Desta forma,
pode-se verificar esse tipo de relação em entidades identificadas como os serviços sociais
e de aprendizagem, conhecidos por Sistema S. Essas entidades são mantidas por empresas
privadas através de contribuições que variam em função do tipo do contribuinte, definidos
pelo seu enquadramento no código Fundo de Previdência e Assistência Social (FPAS).
Em 2008, através de acordo entre quatro entidades que compõem o Sistema S - Sesc,
Sesi, Senai, Senac e o Governo Federal estabeleceram um programa de gratuidade nos
cursos de formação para estudantes de baixa renda ou trabalhadores – empregados ou
desempregados, contribuindo assim para uma melhor qualificação da mão de obra destinada
ao comércio e à indústria e assumindo uma função primordial do Estado, que é prover à
população o acesso à educação.
Já no âmbito internacional, verifica-se outro exemplo importante de entidade de

cooperação, a Cruz Vermelha Brasileira. Conforme a Lei Federal nº 6905/81, as atividades
filantrópicas dessa instituição eram cobertas com a realização de um concurso de prognósticos
esportivos por ano, realizado pela Caixa Econômica Federal (BRASIL, 1981). Em contrapartida,
a Cruz Vermelha trabalha para levar assistência humanitária às pessoas afetadas por desastres
naturais, conflitos, violência armada, conforme mandado estabelecido pelas convenções de
Genebra, de 1949.
O Sistema S designa um conjunto de instituições formadas por entidades corporativas,

cujo objetivo visa ao treinamento profissional, à assistência social, à consultoria, à pesquisa e à
assistência técnica. A designação provém do nome iniciado pela letra S em todas as entidades,
que possuem raízes e características semelhantes. Desta forma, compõem o Sistema S as
seguintes organizações: Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai); Serviço Social
do Comércio (Sesc); Serviço Social da Indústria (Sesi); e Serviço Nacional de Aprendizagem do
Comércio (Senac). Existem ainda os seguintes: Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (Senar);
Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo (Sescoop); e Serviço Social de Transporte
(Sest).
4 Governança social
Segundo Lynn, governança pode ser definida como sendo “[...] um regime de leis, regras,
decisões judiciais e práticas administrativas que restringem, prescrevem e implementam o
exercício da autoridade pública em prol do interesse público” (LYNN, 2010, p. 47). Torna-se
necessário, então, assegurar o alinhamento dos atos dos governantes com os interesses dos
governados.
Assim, a governança é entendida como a democratização do poder e classifica-se como

corporativa ou social, de acordo com o contexto no qual ela está inserida (organizações
privadas ou públicas).
Embora Knopp e Alcoforado (2010, p. 6) apontem a governança social como sendo

uma ruptura do predomínio da ideologia neoliberal, verificamos que esse conceito está, na
realidade, ligado a uma evolução dos princípios da Nova Gestão Pública, implementada pelos
governos neoliberais de Margareth Thatcher, no Reino Unido, e Ronald Regan, nos Estados
Unidos. Lynn aponta que, nos Estados Unidos, as discussões sobre governança levaram à
aplicação do Government Performance and Results Act (lei de desempenho e resultados do
governo) e os esforços da administração Clinton para implementar a National Performance
Review (exame do desempenho nacional) (LYNN, 2010, p. 47-48).

A discussão sobre a forma de controle a ser exercida sobre os gestores públicos está
diretamente ligada ao conceito de accountability. Como não existe um consenso sobre
a tradução mais adequada ao termo accountability, podemos dizer que essa palavra está
associada ao conceito de que os agentes públicos devem prestar contas e se responsabilizar
pelos seus atos e decisões tomadas enquanto gestores, o que resulta na necessidade desses
agentes de prestar contas e manter a transparência de seus atos de forma que sociedade
civil possa fiscalizar, a qualquer tempo, as atividades da administração. Essa prática, em
tese, permite assegurar o alinhamento dos interesses dos governantes com os governados.
Porém, o termo inclui também o compromisso “ético e legal” de se responder por uma
responsabilidade delegada (FRANÇA, 2012, p. 17).
A partir daí, torna-se possível criar um ambiente favorável para a implementação de uma
mudança na gestão pública, que pode ser caracterizado, conforme afirma Knopp e Alcoforado
(2010), como “evolução de um government (governo) para uma governance ( governança)”,
que quer dizer a migração da burocracia estatal para uma nova forma de gestão, com um
formato aberto à sociedade, à governança, o que se contrapõe à antiga forma de governos
clientelistas e voltados à promoção de interesses pessoais ou de grupos ligados ao poder.
No caso brasileiro, a leitura da Constituição Federal de 1988 demonstra logo no início

do Capítulo VII – Da Administração Pública – em seu artigo 37, dentre outros conceitos, a
existência da preocupação com a transparência da administração ao definir como princípio
fundamental a publicidade dos atos públicos. O que se verifica, na prática, é que, apesar da
publicidade dos atos ser uma realidade do ponto de vista formal, existem obstáculos que só
recentemente têm sido transpostos através de iniciativas, como o governo eletrônico, em
que as prestações de contas são disponibilizadas através da internet, fornecendo informações
sobre, dentre outras coisas: divulgação de licitações, estrutura de órgãos e catálogo eletrônico
de autoridades, cargos e salários da administração direta, etc.
5 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão de Co-

Gestão na gestão pública
Um exemplo de caso brasileiro de destaque sobre o tema associativismo pode ser
verificado no programa da Associação do Circuito Turístico do Ouro, caracterizada como uma
agência para o desenvolvimento do turismo em 17 municípios coloniais da região central
do Estado de Minas Gerais, com características culturais, históricas e naturais de grande
afinidade.
O objetivo da associação dos municípios é a promoção do desenvolvimento do turismo

através da integração dos municípios pertencentes, bem como estimular a cooperação para
fortalecer as indústrias turísticas e culturais da região, melhorar a oferta de serviços e divulgar
as características culturais da região do “Circuito Turístico do Ouro”.

Desta forma, foram realizadas ações para vencer os desafios do projeto, decorrentes
da necessidade de levantamento, cadastramento, revisão e posterior exploração de dados.
Essas ações, em curto e médio prazo, resultaram na organização de um banco de dados de
toda a oferta cultural e turística da região. Objetivou-se a longo prazo, um planejamento
direcionado à promoção do Circuito do Ouro, possibilitando a cada município visualizar os
números da movimentação econômica do turismo gerado pela associação.
De acordo com o desenvolvedor da tecnologia utilizada, são verificados vários benefícios

para a associação, e individualmente para os municípios, destacados no Quadro 2:
Quadro 2 – Benefícios da associação do Circuito Turístico do Ouro
BENEFÍCIOS PARA A ASSOCIAÇÃO

Visualização de toda a oferta regional, das potencialidades por microrregião
Segmentação da oferta turística do Circuito do Ouro
Transformar os dados regionais em números
Possibilidades de cruzamento de dados entre municípios
Tomada de decisões para a promoção do destino
Visualização do calendário de eventos regionais
Percepção da gestão realizada de cada município, entre outros
Ou seja, o mais importante de tudo é a possibilidade de enxergar o Circuito do Ouro em números
BENEFÍCIOS PARA OS MUNICÍPIOS QUE FORMAM A ASSOCIAÇÃO

Facilidade na atualização das informações
Organização de toda a oferta local
Visualização e comparação da oferta na mesma sede, distritos e povoados
Base para o planejamento municipal
Condições de argumentação mais profissionalizada com base em dados reais com o prefeito e demais
secretarias
Acompanhamento do desenvolvimento da cadeia produtiva do turismo
Visualização da evolução de quantidade de empreendimentos que compõem a região
Comparação de dados ano a ano, entre outros
Fonte: Adaptado de Rudder Technologies (2015).
Para saber mais informações sobre o programa “Circuito do Ouro” acesse a Midiateca e
veja o link.

Enfim, ao final da aula, foi possível entender sobre a Co-Gestão aplicada em instituições
públicas. As modalidades e singularidades teóricas serviram para explicar um pouco mais
sobre essas estruturas. Contudo, foi demonstrado o associativismo, o cooperativismo e a
governança social, bem como pode estar inserido em propostas públicas.
Referências
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______. Lei nº 6905, de 11 de maio de 1981. Destina a renda líquida de Concursos de

Prognósticos Esportivos à Cruz Vermelha Brasileira e dá outras providências. Diário Oficial
da União, Brasília, DF, 11 maio 1981. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
leis/1980-1988/L6905.htm>. Acesso em: 16 jan. 2016.
______. Manual de capacitação da tecnologia social PAIS – Produção Agroecológica Integrada

e Sustentável. Brasília: Fundação Banco do Brasil, 2009.
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HumanizaSUS: gestão participativa: co-gestão / Ministério da Saúde, Secretaria de Atenção à
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FRANÇA, A. M. B. Do Controle da Legalidade às Auditorias Operacionais: Os Tribunais de

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Gestão Pública
Aula 09
Estado e Sociedade Civil: Estratégias de Co- Gestão II
• Conhecer os principais instrumentos de co-gestão pública.
Temas
Introdução
1 Participação e Políticas Públicas
2 Conselhos Gestores
3 Consultas públicas
4 Mesas de Negociação
5 PPA participativo
6 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão de Co-Gestão na Gestão
Pública
Referências
Professor Autor
Introdução
O contexto democrático social do Brasil, ao longo do tempo, tem sido marcado pelo
processo de redefinição da participação do Estado na vida dos cidadãos, uma vez que, nesse
período, foi ampliada a participação popular e, por consequência, houve a ampliação de
direitos da população brasileira.
A partir do estabelecimento da relação estreita entre o Estado e a sociedade civil, foi

possível verificar uma maior participação do povo nas decisões públicas. Com isso, o direito
popular obteve o marco legitimado pela Constituição Federal de 1988, a qual assegurou, dentre
os seus princípios e diretrizes, a participação da população em organizações representativas,
atuantes nas proposições de políticas, bem como no controle de ações estatais.
Desde então, o desafio ao povo está lançado, na luta pela regulamentação dos direitos
conquistados e a conquistar, sob a forma de mobilização dos diversos movimentos sociais, que
devem utilizar as ferramentas necessárias para garantir a tão sonhada gestão descentralizada
e participativa da gestão pública.
1 Participação e Políticas Públicas

A teoria que estuda a democracia na atualidade mostra duas formas de apresentação de
espaços para a participação democrática, as abordagens participativas e a deliberativa. Desta
forma, conforme afirma Petinelliet al. (2011), esses conceitos destinam-se ao estabelecimento
da participação popular para estabelecera legitimidade às decisões políticas que dizem
respeito a sociedade.
Sobre isso, Petinelli et al. (2011) afirma que uma decisão participativa da coletividade
somente terá legitimidade a medida que todos os atores a que tenham o direito, a capacidade
e a oportunidade de participar, atuem também na deliberação a respeito do conteúdo dela.
Nesse sentido, no país, especialmente a partir da promulgação da Constituição Federal

de 1988, observa-se o surgimento de espaços de participação e deliberação, com o intuito
de discussão, com vistas a processos decisórios, como forma de alavancar a democracia
participativa.
Esse modelo de inclusão foi demonstrado através de inúmeras experiências, que, de

forma inovadora, introduziram a cultura da participação social no planejamento e na gestão
das políticas públicas, do qual foram geradas várias instituições e modelos participativos,
que identificam a esperada relação entre o governo e a sociedade civil, vista através das
conferências de políticas públicas.

Conforme dados oficiais do governo brasileiro, as conferências de políticas públicas

são espaços de participação e deliberação pública sobre as diretrizes que permeiam
uma política pública, sob a forma consultiva ou deliberativa.
De acordo com o Conselho Nacional de Assitência Social - CNAS (2013), a respeito do

funcionamento das conferências de políticas públicas pode-se dizer que os segmentos, os
quais têm relação com o assunto abordado, são convidados a participar da conferência, na
qual são realizados debates, com discussão de temas, que podem ser objeto da determinação
de prioridades e metas. Dessa forma, as conferências acontecem por um processo, no qual há
a participação ou representação dos interessados nas várias discussões levantadas.
Mas qual a diferença entre a forma participativa e deliberativa? O que isso implica para a
política pública?
Sob o olhar analítico, a forma participativa, conforme afirma Fung (2005), pode ser
vista como a inclusão de diferentes vozes, com o intuito de consulta, mas sem que haja
necessariamente uma decisão. E a forma de participação deliberativa prevê a tomada de
decisão com base em justificativas publicamente expostas e aceitas pela ampla maioria.
Contudo, como forma de regulamentar a participação da sociedade civil nas decisões do

poder público, o Governo Federal publicou o Decreto 8.243, de 23 de maio de 20141, no qual
institui a Política Nacional de Participação Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participação
Social (SNPS).
De acordo com o próprio Decreto 8.243/2014, a Política Nacional de Participação Social

(PNPS) tem o objetivo de “[...] fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias democráticas
de diálogo e a atuação conjunta entre o governo federal e sociedade civil”. Assim, são criados
objetivos e diretrizes que determinam o norte para uma série de mecanismos, com o propósito
da participação da sociedade nas decisões governamentais, as quais são desenvolvidas em
locais apropriados, como conselhos, conferências, ouvidorias, mesas de diálogo, consultas
públicas, audiências públicas e ambientes virtuais de participação social.
1 BRASIL. Decreto nº 8.243, e 23 de maio de 2014. Institui a Política Nacional de Participação Social - PNPS e o Sistema Nacional de Participação
Social - SNPS, e dá outras providências. Brasilia, 2014.

Dentre outras medidas, o termo conselho de políticas públicas é definido pelo

Decreto como “[...] instância colegiada temática permanente, instituída por ato
normativo, de diálogo entre a sociedade civil e o governo para promover a participação
no processo decisório e na gestão de políticas públicas”.
Verifica-se no artigo 3º do Decreto a identificação das diretrizes gerais da PNPS, dispostas

na Tabela 1.
Tabela 1 - Diretrizes do PNPS, conforme o Decreto 8.243/2014
Diretrizes Gerais do programa Nacional de Participação Social (PNPS)

Reconhecimento da participação social como direito do cidadão e expressão de sua autonomia;
Complementariedade, transversalidade e integração entre mecanismos e instâncias da democracia
representativa, participativa e direta;
Solidariedade, cooperação e respeito à diversidade de etnia, raça, cultura, geração, origem, sexo,
orientação sexual, religião e condição social, econômica ou de deficiência, para a construção de valores de
cidadania e de inclusão social;
Direito à informação, à transparência e ao controle social nas ações públicas, com uso de linguagem
simples e objetiva, consideradas as características e o idioma da população a que se dirige;
Valorização da educação para a cidadania ativa;
Autonomia, livre funcionamento e independência das organizações da sociedade civil;
Ampliação dos mecanismos de controle social.
Fonte: Adaptado do Decreto 8.243/2014.
2 Conselhos Gestores
Os conselhos gestores são considerados uma organização administrativa que permite
a mobilização para a participação popular na construção da gestão das políticas públicas,
ou seja, figura como um órgão de instância administrativa, composto pelas representações
paritárias, a sociedade civil e o Estado.
Dessa forma, em especial nesse conselho, que possui o caráter deliberativo e co-gestor,
apesar da existência dos conselhos exclusivamente consultivos, exerce um importante
papel no âmbito da Administração Pública, uma vez que regulamenta e legitima as ações
dos órgãos a que foram vinculados. Na prática, os conselhos gestores, em reunião, têm o
poder de deliberar a respeito de reivindicações submetidas pela sociedade civil, bem como
as levantadas pelo próprio conselho.

Sobre isso, observa-se o texto a Controladoria Geral da União – CGU (2012), no qual o
caracteriza os conselhos gestores como:
[...] instâncias de exercício da cidadania, que abrem espaço para a participação popular
na gestão pública. Nesse sentido, os conselhos podem ser classificados conforme as
funções que exercem. Assim, os conselhos podem desempenhar conforme o caso,
funções de fiscalização, demobilização, de deliberação ou de consultoria. (BRASIL,
2012, p. 21)
Ainda, a cartilha da CGU (2012) indica que a função mobilizadora é descrita principalmente
como um estímulo de motivação para a contribuição através da participação da comunidade
na gestão governamental. Já a função deliberativa, demonstra a forma de participação dos
conselhos, em que participam da tomada de decisão a respeito do nível estratégico do poder
público. Sobre a função consultiva, constroem-se sugestões do conselho a respeito das
demandas de políticas públicas. Nesse modelo, há a ideia de participação popular de controle
social, ou seja, o exercício do controle governamental através do povo, no qual permite a
participação e implica a legitimidade dos atos do poder público, uma vez que na constituição
das políticas públicas, são garantidas as representações de diferentes partes e interesses da
sociedade.
Ressalta-se que todos os cidadãos, mesmo que não façam parte dos conselhos gestores,
são legítimos para acompanhar, sugerir e cobrar ações relativas aos conselhos, sendo
responsabilidade do poder público a divulgação de informações relativas aos conselhos
gestores, bem como a área de atuação de cada um.
3 Consultas públicas
As consultas públicas são caracterizadas como procedimentos de democracia, as quais
objetivam a construção de políticas públicas, com a participação da sociedade civil e o poder
público. Desta forma, o objetivo da consulta pública é a participação da comunidade a
respeito de um determinado assunto, proferindo uma opinião, sugestão ou aceite, no qual há
a participação colaborativa sobre uma decisão governamental, de forma a atingir os objetivos
propostos aliado às demandas da sociedade.
De acordo com o portal oficial do governo, que concentra os links dos sítios de consulta
governamental, é possível o cidadão participar de consultas públicas em vários órgãos do
poder público federal, dentre eles agências reguladoras, ministérios, conselhos, fundações,
autarquias e empresas públicas.

Na prática, o poder público disponibiliza os dados, dentre eles documentos e demais

informações a respeito da consulta pública, e disponibiliza um local para manifestação
do cidadão a respeito do assunto. Os temas, em geral, são questões relevantes à
sociedade, nos quais órgão procura a solução, tornando a decisão democrática e
transparente. A figura 1 ilustra o local de divulgação e consulta no sítio eletrônico da
Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) e mostra a forma como é realizada a
consulta pública disponibilizada por este órgão.
Figura 1 - Local disponibilizado para contribuição acerca de uma consulta pública
Fonte: ANATEL (2015)
4 Mesas de Negociação
Outro instrumento de participação são as chamadas Mesas de Negociação, que
constituem uma metodologia de exposição e resolução de conflitos com a apresentação de
demandas e propostas de solução, que tendem a interferir na qualidade e na eficiência dos
serviços públicos, uma vez que esses conflitos acontecem entre o governo e seus agentes.
Dessa forma, esse instrumento foi criado com o formato de um sistema de negociação, no
qual há descentralização, transparência e participação. Verifica-se que, além da participação
das esperadas partes no processo, de um lado caracterizadas pela representação da
gestão pública (municipal, estadual ou federal), e por outro pelos os sindicatos das classes
de trabalhadores, visualiza-se também a participação da sociedade civil, que também é
representada por suas entidades.
As mesas de negociação são visualizadas em várias instâncias governamentais, nas três

esferas de governo, e possuem o mesmo objetivo: espaço formal de negociação coletiva, no
qual são pactuadas questões que dizem respeito a relações e condições de trabalho.

Na prática, um sistema efetivo de mesa de negociação permanente é verificado

no Sistema Único de Saúde (SUS), o qual possui a própria documentação a respeito
do processo e objetiva a democratização das relações de trabalho, a valorização dos
trabalhadores, com vistas à melhoria da qualidade dos serviços prestados pelo Sistema
Único de Saúde (SUS). A referida mesa é composta por dois polos, o governo e o sindical,
nos quais participam, do lado governamental, gestores públicos, prestadores de serviço
privado, conveniados e contratados do SUS, enquanto que, no lado sindical, figuram as
entidades representativas dos trabalhadores da saúde.
Verifica-se, além do apresentado, o modelo do Ministério de Planejamento, Orçamento

e Gestão, de mesa de negociação permanente similar, cujo propósito também é pautado na
discussão efetiva e permanente dos conflitos e demandas dos servidores públicos federais.
Essa discussão diz respeito também à sociedade civil, que financia o funcionalismo
através do pagamento de impostos e taxas, e que depende deles para receber os serviços
públicos. Nesse sentido, entende-se que os objetivos conceituados dizem respeito também à
sociedade, a qual deve participar através de canais participativos, sistemáticos e resolutivos
de interlocução das relações trabalhistas, visto que as greves são prejudiciais ao cidadão.
5 PPA participativo
A Constituição Federal estabelece que os governos devem elaborar o orçamento,
através da criação de um ciclo, no qual deve conter o Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Esses instrumentos são
complementares e possuem importância por conter a previsão de atos e gastos da gestão
pública municipal, estadual e federal.
O Plano Plurianual (PPA) é uma lei orçamentária que estabelece regras, estratégias,
diretrizes e metas do Estado para um período de longo prazo. As propostas não são restritas
apenas às ações futuras para determinado período, mas dizem respeito a um plano de ação
baseado em um planejamento estratégico, que identifica os objetivos do poder executivo. Esse
instrumento estabelece os programas setoriais programados e as fontes de financiamento,
bem como as metodologias de elaboração, gestão, avaliação e revisão dos programas. Ainda,
o PPA relaciona também as questões de cunho não orçamentário que abrangem os objetivos
dos programas e que estão diretamente ligadas à vida dos cidadãos.
Contudo, a transparência da gestão pública é viabilizada no momento em que a

sociedade civil participa da rotina da administração pública, seja através do controle social ou
da participação ativa nas decisões relativas ao orçamento público.
E, com vistas à participação necessária do povo em decisões sobre o bem público, a Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF), LC 101/20002, cria alguns mecanismos com esse propósito:
Art. 48: “[...] incentivo à participação popular e realização de audiências públicas,

durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes
orçamentárias e orçamentos”.
Art. 49: “[...] As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão
disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão
técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e
instituições da sociedade”.
Art. 51: “[...] O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a
consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação
relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de
acesso público”.
No entanto, a questão de a Lei de Responsabilidade Fiscal prever alguns instrumentos

para a participação popular na elaboração e acompanhamento dos orçamentos não
necessariamente quer dizer que isso ocorra na gestão pública constantemente nos três níveis
de governo.
Porém, de fato, pode-se observar iniciativas louváveis, como o primeiro orçamento

participativo brasileiro, que de acordo com Souza (2001), foi realizado pelo governo de Porto
Alegre, no Rio Grande do Sul na década de 80, cujo modelo tornou-se referência não somente
no país, mas no mundo para uma gestão pública participativa, especialmente quando obteve
o reconhecimento da Organização das Nações Unidas (ONU) pela iniciativa, como uma das
quarenta melhores práticas de governança urbana do mundo.
Contudo, como forma de demonstrar a dinâmica do orçamento participativo e,

consequentemente, do PPA participativo, toma-se como base o caso de Porto Alegre, no
qual a prefeitura estabelece para o orçamento participativo, incluídos o PPA, LDO e LOA,
em rodadas de assembleias com a sociedade civil do município, a respeito de temáticas
sobre as diversas áreas de interesse com a sociedade, em que se discutem e formalizam
questões através de delegados que representam a população. Enfim, o estabelecimento de
uma cultura participativa orçamentária, sobretudo do Plano Plurianual (PPA), que determina
o planejamento a longo prazo, promove a democratização do processo decisório, no sentido
de valorização da questão orçamentária pública, visto que o Estado sujeita as contas públicas
ao controle direto da população. Como também, viabiliza uma função pedagógica relativa a
democracia e a transparência democrática, uma vez que essa cultura se desenvolve à medida
que os resultados são perceptíveis a todos.
2 BRASIL.Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão
fiscal e dá outras providências. Brasilia, 2000.

6 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão de Co-

Gestão na Gestão Pública
A inovação significa fazer algo novo ou diferente. E, para proporcionar serviços ou
experiências novas e diferentes, mesmo que público, deve haver a inovação. Para Spink (2004,
p.25)3. Inovação pública representa:
[...]uma mudança substancial, qualitativa ou quantitativa, nas práticas e estratégias

anteriores na área geográfica ou temática em foco, mediante a implantação de um
novo programa ou conjunto de atividades ou na melhoria significativa das atividades
ou programas existentes. (SPINK, 2004, p. 25)
Nesse sentido, a análise de caso desta aula pauta-se no projeto inovador publicado
pela Secretaria Geral da Presidência, através da Portaria nº36 de 11 de novembro de 20144,
que institui um ambiente virtual de participação social, o Participa.br. Conforme determina
a Portaria governamental, o Participa.br é uma ferramenta com o objetivo de promover o
diálogo com os cidadãos a respeito de assuntos da gestão pública:
O Participa.br é um ambiente virtual de participação social que utiliza a internet para

o diálogo entre administração pública federal e sociedade civil, com o objetivo de
promover a interação, a divulgação de conteúdos relacionados às políticas públicas
do governo federal, por meio do amplo acesso dos usuários a ferramentas de
comunicação e interação, fóruns de debate, salas de bate papo, vídeos, mapas, trilhas
de participação com diversos mecanismos de consulta, dentre outros. (BRASIL, 2014).
Verifica-se que o projeto tem o formato de uma conferência consultiva de participação

popular, conjunta com os gestores públicos, sobre os diversos assuntos governamentais que
podem ser debatidos. Afinal, conforme a plataforma indica, na Participa.br, “[...] sem o cidadão,
nenhuma comunidade tem valor. Sem o gestor público do tema escolhido, também. A junção
destes dois atores vai fazer com que as ideias propostas sejam construídas colaborativamente
e se tornem políticas públicas executáveis”.
Para saber mais a respeito do Participa.br acesse a Midiateca.
3 SPINK, Peter Kevin.A inovação na perspectiva dos inovadores. Fundação Getulio Vargas: São Paulo, 2004.
4 BRASIL. Secretaria Geral da República. Portaria nº 36, de 11 de novembro de 2014. Institui o ambiente virtual de participação social Participa.
br. Brasilia, 2014.

Ao final desta aula, podemos verificar o surgimento de espaços de participação e
deliberação com o intuito da discussão sobre os processos decisórios governamentais, como
forma de alavancar a democracia participativa. Para representar a participação da sociedade
civil, foram apresentadas as conferências de políticas públicas, identificadas pelo espaço de
participação e deliberação pública que permeiam uma política pública.
Ao avançar a aula, foram identificados os conselhos gestores, os quais são estruturados

sob a forma de uma organização administrativa, de participação popular na gestão das
políticas públicas, bem como formatos de consulta pública, que garantem mais uma forma de
participação da população nas decisões governamentais.
Contudo, a mesa de negociação demonstrou um instrumento de descentralização,

transparência e participação de classes trabalhistas. Enquanto que a PPA participativa
proporciona ao cidadão, o poder de influência na construção orçamentária da gestão pública.
Referências
BRASIL. Secretaria Geral da República. Portaria nº 36, de 11 de novembro de 2014. Institui o ambiente
virtual de participação social Participa.br. Brasília, 2014. Disponível em: <http://pesquisa.in.gov.br/
imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=12/11/2014&jornal=1&pagina=1&totalArquivos=92>.
Acessado em: 05 fev. 2016.
___________.Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.Estabelece normas de finanças

públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Brasília,
2000. Acessado em: 05 fev. 2016.
___________. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro

de 1988. Brasília, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm>. Acessado em: 05 fev. 2016.
___________. Decreto nº 8.243, e 23 de maio de 2014. Institui a Política Nacional de Participação

Social - PNPS e o Sistema Nacional de Participação Social - SNPS, e dá outras providências.
Brasília, 2014. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/
Decreto/D8243.htm>. Acessado em: 05 fev. 2016.
___________. Controladoria Geral da União. Controle Social: Orientações aos cidadãos

para participação na gestão pública e exercício do controle social. Brasília, 2012. Disponível
em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/controle-social/arquivos/controlesocial2012.pdf>.
Acessado em: 05 fev. 2016.
_________. CNAS. O que são Conferências: Perguntas e Respostas. IX Conferência Nacional:

Brasília, 2013. Disponível em: <http://www.mds.gov.br/cnas/conferencias-nacionais/ix-
conferencia-nacional/o-que-sao-conferencias_21-05-2012.pdf/download>. Acessado em: 05
fev. 2016.

FUNG, Archon. Representation, association, and participation: toward three dimensional

democratic governance. MidwestPolitical Science Association Meeting: Chicago USA, 2005.
PETINELLI, Viviane; LINS, Isabella L.; FARIA, Cláudia F. Conferências de Políticas Públicas: um
Sistema Integrado de Participação e Deliberação? IV Congresso Latino Americano de Opinião
Pública da WAPOR: Belo Horizonte, 2011.
SPINK, Peter Kevin. A inovação na perspectiva dos inovadores. Fundação Getulio Vargas: São
Paulo, 2004.
SOUZA, Celina. Construção e Consolidação de Instituições Democráticas: papel do orçamento

participativo. São Paulo em Perspectiva: São Paulo, 2001.

Gestão Pública
Aula 10
Gestão em Rede na Gestão Pública
• Conhecer os princípios da Gestão Pública em Rede;
• Conhecer as estratégias adotadas na gestão pública para realização de
trabalhos de forma transversal e Inter setorial;
• Conhecer os modelos de governança por resultado;
• Conhecer o Programa Território da Cidadania.
Temas
Introdução
1 Intersetoralidade e transversalidade
2 Arranjos institucionais para coordenação e implementação de políticas públicas
3 Gestão horizontal
4 Papel do Órgãos Centrais
5 Estratégia de Governança em Rede
6 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão ações em Rede na Gestão Pública
Referências
Professores Autores
Introdução
Os arranjos observados nas instituições públicas brasileiras têm gerado inovação no
desenho das políticas públicas contemporâneas que buscam a integração com o envolvimento
dos setores, entes da federação e os cidadãos, com o objetivo de melhorar a eficácia dessas
novas políticas públicas.
Nesse sentido, as redes de políticas públicas significam um avanço, uma vez que quebram
a tradicionalidade arraigada nos procedimentos internos dos órgãos da gestão pública
brasileira. A iniciativa intersetorial privilegia a relação entre a informação compartilhada dos
diversos atores públicos, no qual busca-se a flexibilidade da nova gestão pública como forma
de funcionamento da máquina pública.
Enfim, as relações de cooperação estabelecidas promovem a eficiência do serviço público,

uma vez que o retrabalho é mitigado e a eficácia produz bons frutos para a sociedade.
1 Intersetoralidade e transversalidade
A descentralização do modelo federativo adotado pelo Brasil, principalmente nos
munícipios, motivou os gestores públicos a buscarem soluções para a implementação de
políticas públicas através da articulação entre os diversos níveis de governo (união, estados
e munícipios), setores da sociedade civil, iniciativa privada e órgãos governamentais, visando
à melhoria das condições de vida dos cidadãos e incentivando a cooperação para a busca de
soluções para problemas como moradia, transporte público, criação de empregos, educação,
cultura etc.
Nesse cenário, intersetorialidade e transversalidade surgem como estratégias

administrativas interessantes para a obtenção de um funcionamento eficiente do Estado,
sendo apontadas como uma tendência na gestão de políticas sociais, visto que permitem
uma maior conexão entre os diversos atores envolvidos no desempenho dos serviços
públicos, ao passo que uma boa prestação de serviços ao cidadão não gira em torno somente
da criação das políticas públicas, mas também depende da manutenção e do atendimento às
necessidades da população.
Junqueira (1997) define a intersetorialidade como sendo a articulação entre os

saberes e experiências no planejamento, controle e execução das políticas, com vistas a
atingir o desenvolvimento social como resultado, uma vez que são processos complexos
e que demandam ações de sinergia entre os diversos atores do serviço público.

Figura 1 – Modelo de intersetorialidade
Fonte: Adaptado de Malone (2004, p. 16)
O ponto de partida para a construção de uma politica pública intersetorial reside no

diagnóstico dos problemas e no planejamento conjunto da forma como serão enfrentados.
Essa estratégia não significa somente sobrepor ações que continuem sendo formulados e
aplicadas isoladamente por cada setor, sendo, portanto, preciso adequar cada processo às
particularidades de cada organização envolvida, seja ela pública ou privada, visto que cada
instituição possui formas de trabalho distintas, realizando, assim, as adaptações estruturais
necessárias para viabilizar o trabalho em conjunto.
As redes intergovernamentais são caracterizadas por Abrucio e Soares (2004)

como um modelo cooperativo, entre os entes da federação e setores da administração
pública, que definem este modelo como a criação de instituições, políticas e práticas
intergovernamentais que têm por objetivo estabelecer maior interatividade e reforçar
os laços entre as instituições, sem que a autonomia e o pluralismo sejam perdidos.
Por sua vez, o termo “transversalidade”, ou “gestão transversal”, apesar de recente, como
técnica de gestão de ações governamentais, tem sido cada vez mais utilizado no cenário das
políticas públicas brasileiras, sendo mais frequentemente associado às questões de direitos
civis e, particularmente, àquelas que envolvem políticas de gênero (direitos das mulheres)
e igualdade racial. A nível federal, envolvem três novas secretarias: Secretaria de Direitos
Humanos (SDH); Secretaria de Políticas para Mulheres (SPM) e Secretaria de Políticas de
Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR).
Por sua vez, a transversalidade configura-se como uma questão cujo interesse perpassa
por órgãos, secretarias e ministérios. A ideia de transversalidade remete a um assunto que
necessita ser tratado por mais de um setor ou local dentro da gestão pública. Segundo
Reinach (2013):

Ao pensar a desigualdade de gênero como um problema multidimensional que

possui seus traços em diversas áreas de políticas públicas, surge o questionamento
sobre onde e como deve ser tratado tal tema na estrutura da gestão governamental.
(Reinach, 2013, p. 11).
A busca pela intersetorialidade pode ser gerada pela transversalidade de um assunto

importante para a sociedade, como um programa que necessite de ações integradas da
gestão e da prestação de serviços entre diferentes órgãos ou ministérios, para atingir o bem-
estar do cidadão.
Um programa que configura as duas definições é o Bolsa Família. Conforme afirma

Santos (2011), “[...]a execução e a gestão do Programa Bolsa Família se dão de forma
descentralizada, por meio da conjugação de esforços entre os entes federados, considerando
a intersetorialidade, a participação comunitária e o controle social”.
Inicialmente concebido como Bolsa Escola, o programa visava a combater a evasão escolar
e o trabalho infantil nas classes mais desfavorecidas economicamente. Ao aplicar uma análise
com a visão da transversabilidade, ampliando as metas do programa, com a inclusão das
metas de promoção da igualdade social e redução da pobreza, o governo federal acrescentou
uma dimensão intersetorial a essa política pública. Segundo observou Farah (2001) a respeito
do programa original (Bolsa Escola), “essas iniciativas parecem assinalar o reconhecimento
de que a eficácia de uma política setorial passa muitas vezes pela consideração de questões
externas ao próprio setor – como é o caso do programa Bolsa-Escola, em que se reconhece que
a evasão e a repetência não resultam exclusivamente de características do ensino oferecido,
mas dependem também da inserção sócio-econômica da família. De forma complementar,
entende-se que a modificação da situação econômica das famílias passa pela educação. ”
(Farah, 2001, p. 137/138).
Figura 2 – Intersetorialidade do Bolsa Família
CONTROLE
EDUCAÇÃO SAÚDE
SOCIAL
BOLSA
FAMÍLIA
EMPREGO
AÇAO SOCIAL PARCEIROS
E RENDA

O Decreto nº 5.209 de 17 de setembro de 2004, que regulamenta o Bolsa Família,

estabelece nos artigos 13, 14 e 15, que os estados, os municípios e o Distrito Federal têm
a incumbência de promover ações e articulações com o objetivo de viabilizar a gestão do
programa de forma intersetorial.
2 Arranjos institucionais para coordenação e implementação

de políticas públicas
A partir das novas atribuições determinadas pela Constituição Federal de 1988 para
os entes federativos, a ação dos estados e municípios foi significantemente ampliada,
principalmente no campo das políticas sociais. Segundo Martha Farah, “Ao lado da crescente
importância da ação no campo das políticas sociais, alguns municípios passam a promover
também programas de desenvolvimento local, ampliando ainda mais a agenda municipal nos
anos 90. ” (Farah, 2001, p. 134).
De acordo com Lotta e Vaz (2014), a descentralização das políticas públicas é um

fator importante para o processo de implementação da gestão participativa, que indica a
aproximação entre o poder público e a sociedade civil. Segundo Farah (2001):
(...) “a descentralização e a intensificação da importância dos governos locais têm sido

acompanhadas também pela emergência de novas práticas políticas e de administração
pública, orientadas a um só tempo para a equidade e para uma maior eficiência da
ação estatal. Neste processo embrionário de reforma da ação estatal no país, os
governos locais têm contribuído para a formatação de novos arranjos institucionais e
de novos processos de gestão em que se rompem alguns dos elementos críticos que
caracterizavam as políticas sociais até os anos 80. ” (Farah, 2001, p. 135)
As experiências desses novos arranjos, conforme relatam Lotta e Vaz (2014, p.

173), apontam para um sentido de mudanças no formato da gestão, que passam da
visão hierarquizada, funcional e setorial para um olhar baseado na transversalidade e
intersetorialidade, objetivando a efetividade da política pública. Dessa forma, “[...]busca-
se promover o envolvimento desses entes no processo decisório, na implementação e na
avaliação das políticas públicas, para que essas possam gerar resultados satisfatórios em
diferentes localidades”. (LOTTA; VAZ, 2014, p. 173)
Especificamente sobre os arranjos institucionais complexos citados pelos autores,

pode-se entender que são regras e níveis firmados com o intuito de estabelecer como a
coordenação das políticas será desenvolvida nas diferentes etapas do ciclo de políticas
públicas, pelos variados agentes públicos e privados. Pode-se dizer que os arranjos
estabelecem os objetivos, quem pode participar e como será a relação entre os entes
no processo.

Entretanto, Lotta e Vaz (2014, apud ABRUCIO, 2005), apontam que nos últimos anos houve
um aumento das relações intergovernamentais devido justamente à exigência do melhor
desempenho governamental, pressões econômicas, sociais, por resultados, entre outros,
o que levou à necessidade de adequação das complexidades das relações intersetoriais,
visando ao atendimento a estas demandas. Enfim, nas palavras de Lotta e Vaz (2014), “[...]
baseando-se na ideia de resolução de um problema e alcance de resultados, esse tipo de
arranjo institucional busca mobilizar distintos atores (federativos, organizacionais e sociais)
para, em conjunto, darem conta de um problema complexo”.
A partir disso, Lotta e Vaz (2014) observam que as políticas passaram por alterações,
na busca por arranjos inovadores e efetivos, que são destacados nos eixos de mudanças da
Tabela 1.
Tabela 1 – Arranjos inovadores
Relações federativas Otimização da relação entre os entes federativos nas políticas públicas.
Na integração de diferentes setores para a execução das políticas

Intersetorialidade públicas.
Inclusão de novos Participação de cidadãos e organizações não-governamentais no processo

atores decisório e na execução das políticas públicas.
Fonte: Adaptado de Lotta e Vaz (2014)
Um exemplo de relação intersetorial para a execução de políticas públicas é o Plano

Brasil Sem Miséria, lançado pelo governo federal em 2011, com o objetivo de complementar
ações anteriores que visavam ao crescimento econômico com a distribuição de renda, a
redução das desigualdades e a promoção da inclusão social, com o envolvimento de vários
ministérios, sob a coordenação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
(MDS) e a adesão voluntária de estados e municípios.
Conforme descreve o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome, o Plano

Brasil Sem Miséria realiza ações de transferência de renda e acesso aos serviços públicos
nas áreas de educação, saúde, assistência social, saneamento e energia elétrica, e inclusão
produtiva. Para isso, um conjunto de processos são desencadeados, o qual envolve a criação
de novos programas, como o programa Ação Brasil Carinhoso – que fornece apoio financeiro
aos municípios para a implantação de creches - e a ampliação de outros já existentes, como
o Bolsa Família, utilizando a parceria com os estados, municípios, organizações públicas e
privadas, além de setores da sociedade.
3 Gestão horizontal
Tanto na gestão pública quanto na privada, cada vez é mais visível a ideia da aproximação
com o público alvo ou cidadão. Esse foco no cidadão implica a delegação de autonomia ou
descentralização de poderes às unidades envolvidas, com atendimento direto ao público,

ou seja, passa-se a conferir uma maior relevância às articulações interorganizacionais,

entre setores de um mesmo órgão, e à descentralização intraorganizacional, entre órgãos,
ministérios e secretarias.
Entretanto, a estrutura do serviço público brasileiro, embasada no modelo weberiano,

apresenta um forte potencial para a geração de conflitos com os métodos propostos para
que se alcancem os objetivos das políticas públicas descentralizadas e intersetoriais. Torna-
se, então, necessário vencer os desafios inerentes à implantação de mudanças na cultura
organizacional dos órgãos públicos, a fim de desenvolver uma prática eficiente da gestão
pública. Como exemplo, podemos observar como as diferentes configurações dos órgãos
dificultam a comunicação entre eles.
Além disso, mudanças em uma empresa privada podem ser implantadas através de um
processo de planejamento estratégico, definindo missão, visão, objetivos e rumos a serem
tomados. Por sua vez, nos órgãos da administração pública, essas mudanças estão limitadas
pelo Princípio da Estrita Legalidade, que exige, muitas vezes que haja alterações em leis,
regimentos internos e regulamentos que dependem de aprovações colegiadas, o que nem
sempre é fácil de se obter.
A gestão horizontal tem por objetivo o planejamento e condução das ações

governamentais que permitem um diálogo face a face com a sociedade civil sobre
a construção dos projetos e políticas públicas. Sobre isso, Scherer-Warren (1997)
afirma que as redes são idealizadas com um formato organizacional democrático e
participativo, tendo em vista que as relações entre as instituições são caracterizadas
pela não centralidade organizacional e não hierarquização do poder, o que conduz
à horizontalidade dos processos, consequentemente à possibilidade de abertura à
participação.
Tabela 2 – Alguns princípios da gestão e organização horizontal
Alguns princípios que caracterizam a organização horizontal

• organiza-se sob processos chave multifuncionais, ao invés de tarefas ou funções;
• reduz os níveis hierárquicos com a eliminação de processos sem valor, para a transferência de
responsabilidades gerenciais aos níveis mais próximos do atendimento ao público;
• opera de forma integrada interna e externamente;
• utiliza-se de tecnologia da informação como ferramenta de disseminação da informação, auxílio na
tomada de decisão e controle dos processos;
• desenvolve múltiplas competências aos agentes dos processos ao longo das áreas multifuncionais;
• promove a multifuncionalidade, caracterizada pela flexibilidade de resolução dos desafios
agregados;

• redesenha as funções dos setores para o realinhamento para trabalhar entre setores e instituições;
• cria uma nova cultura corporativa, com incorporação de valores, responsabilidade
interinstitucional, transparência e cooperação interna e externa para o atendimento à população.
Fonte: Adaptado de Ostroff (1999, p. 10)
Enfim, a Gestão Organizacional Horizontal propõe a estrutura organizacional achatada,

através da redução dos níveis hierárquicos das organizações públicas, como forma de
aproximar os níveis institucionais decisórios dos níveis executores mais próximos aos cidadãos.
Dessa forma, as políticas públicas são executadas de forma rápida e com menos entraves
burocráticos para implementação, resguardada, é claro, a legislação, que deve ser seguida.
4 Papel do Órgãos Centrais

A articulação intersetorial, seja ela estabelecida entre diversos órgãos públicos, entes
federativos e/ou organizações da sociedade civil, requer que se determine claramente quem
assumirá a responsabilidade pela coordenação do programa. É imprescindível que essa
responsabilidade fique a cargo de uma instituição capaz de planejar a ação estratégica ou
central e os planos de articulação necessários ao funcionamento dessa política.
Outro papel importante que deve ser exercido pelos órgãos públicos é a fiscalização dos
recursos públicos destinados à execução dos programas. Afinal, os programas movimentam
valores significativos de dinheiro público, e a prestação de contas desses recursos é prevista
no parágrafo único, do artigo 70, da Constituição Federal:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial

da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada,
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos
ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de
natureza pecuniária. (Brasil, 1988)
Ou seja, além do controle interno, exercido pelo órgão coordenador, o programa tem
o dever constitucional de prestar contas ao legislativo, que exerce a fiscalização através dos
seus órgãos auxiliares, no caso, os tribunais de contas.
Da mesma forma, é preciso lembrar que a adoção de políticas públicas descentralizadas

tem como pressuposto ganhos de eficiência, eficácia e economicidade em relação aos modelos
tradicionais de administração governamental. Esses ganhos devem ser evidenciados desde o
planejamento das ações e precisam ser demonstrados na prestação de contas dos gestores.

Lippi (2013) destaca que a coordenação deve definir os objetivos e metas de forma clara
para todos os envolvidos, além de criar indicadores, visando ao monitoramento da execução
da política e o alcance dos resultados. Desta forma, torna-se possível a verificação da obtenção
do planejado pela política pública, promovendo mecanismos de responsabilização.
Nesse sentido, é importante ressaltar as ações do Tribunal de Contas da União (TCU),

que buscou maneiras de aferir os resultados obtidos pela administração pública. Já em 1998,
o TCU assinou o Acordo sobre Cooperação Técnica com o Reino Unido e, em seguida, editou
o seu Manual de Auditoria de Desempenho, denominado, nas suas edições posteriores,
Manual de Auditoria de Natureza Operacional, incorporando a expressão presente no artigo
70 da Constituição Federal (ALBUQUERQUE, 2007, p. 43). A missão de realizar a auditoria de
natureza operacional é ainda ressaltada de forma explícita no artigo 71 da CF:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio
do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(...)
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal,

de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
(grifo nosso) (BRASIL, 1988)
Como exemplo, cita-se o caso da política pública do Programa de Aceleração do

Crescimento (PAC), no qual Lippi (2013) descreve o processo que demonstra o nível de
centralidade e monitoramento:
[...] a construção das Salas de Situação, responsáveis por acompanhar e alimentar as

informações nos sistemas de monitoramento de cada um dos temas e áreas do PAC;
o Grupo Executivo, formado pelos diversos ministérios e secretarias, que acompanha
o sistema de monitoramento, analisa os resultados e propõe soluções; e o Comitê
Gestor de Ministros, que recebe as informações sistematizadas, as analisa e toma
decisões a respeito do andamento do programa. (LIPPI, 2013, p. 188)
Dessa forma, verifica-se que arranjos institucionais complexos requerem a construção

de formas integradas e eficientes de monitoramento e avaliação dos processos e resultados.
Através do monitoramento, é possível identificar o andamento e o alcance dos resultados
planejados, visto a complexidade representada pelo envolvimento de vários setores e entes
envolvidos.
5 Estratégia de Governança em Rede

As políticas de descentralização e horizontalização da administração, por suas
características próprias, envolvem um elevado grau de confiança nos atores envolvidos no

planejamento e execução das ações. Segundo Regina Pacheco, “Se o Estado é democrático,
os resultados visados devem estar alinhados com as escolhas da sociedade. E um Estado
capaz de implementar as decisões e prover os serviços com qualidade, agilidade e eficiência
é requisito fundamental para o avanço dos anseios democráticos. ” (PACHECO, 2010, p. 218)
No setor privado, os problemas decorrentes da horizontalização dos organogramas

encontraram uma solução através das políticas de governança corporativa, que buscam,
principalmente, oferecer uma resposta ao que Jensen & Meckling (1976) exploraram ao
dissecar a Teoria da Agência. Esses autores definem um relacionamento de agência como sendo
um contrato no qual uma ou mais pessoas (principal (is)) engajam outra pessoa (agente) para
a execução de algum serviço em seu nome, o que envolve delegar algum grau de autoridade,
para tomada de decisões, ao agente. Se ambas as partes desse relacionamento forem utility
maximizers, haverá uma boa razão para acreditar que o agente não irá agir sempre de forma
a atender da melhor forma aos interesses do principal.
Isso pode implicar diversos tipos de comportamentos do agente: ele pode influenciar
na compra de insumos em favor de fornecedores amistosos ou simplesmente, optar por
decorar seu escritório com um mobiliário mais luxuoso do que o necessário. Em um nível
menos grave, esses desvios podem não significar prejuízos ao principal, mas representarão
uma espécie de remuneração não pecuniária ao agente, e, embora sejam de natureza não
pecuniária, representarão custos adicionais para a organização (JENSEN e MECKLING, 1976).
Nesses casos, então, é preciso assegurar que, dentre várias formas de gestão eficientes, o
agente (ou gestor) sempre utiliza a mais eficiente do ponto de vista do principal.
O que se verifica no setor público é que, embora exista uma grande demanda por parte
de ações do poder público, muitas vezes essas demandas partem de pessoas com baixo poder
de influenciar e cobrar a elaboração das políticas públicas. Em outras palavras, o principal não
tem a capacidade de cobrar do agente a execução do contrato de forma que este maximize
utilidade a seu favor. Assim, o agente fica à vontade para agir sempre de forma a atender aos
seus próprios interesses.
Todavia, na medida em que o país fica mais democrático e a cidadania passa a fazer
parte do dia a dia da população menos favorecida, essa situação tende a se alterar em favor
dos principais. A discussão sobre a forma de controle a ser exercida sobre esses atores está
diretamente ligada ao conceito de accountability. Como não existe um consenso sobre
a tradução mais adequada ao termo accountability, podemos dizer que esta palavra está
associada ao conceito de que os agentes públicos devem prestar contas e se responsabilizar
pelos seus atos e decisões tomadas enquanto gestores, o que resulta na necessidade desses
agentes de prestar contas e manter a transparência de seus atos de forma que a sociedade
civil possa fiscalizar, a qualquer tempo, as atividades da administração. Essa prática, em
tese, permite assegurar o alinhamento dos interesses dos governantes com os governados.
Porém, o termo inclui também o compromisso “ético e legal” de se responder por uma
responsabilidade delegada.

A maioria dos autores distingue duas formas de accountability: - a vertical, decorrente do

controle que a sociedade exerce sobre o Estado, exercida nas eleições, quando os eleitores
podem trocar ou reconduzir os seus dirigentes, e, a horizontal, exercida pelos mecanismos
contínuos de controle e pelos diversos órgãos de controle intraestatal, chamados de checks
and balances.
Abrucio e Loureiro identificam ainda uma terceira forma de accountability, a democrática,

que se relaciona à criação de regras estatais intertemporais, pelas quais o poder governamental
é limitado em seu escopo de atuação, a fim de se garantir os direitos dos indivíduos e da
coletividade que não podem simplesmente ser alterados pelo governo de ocasião (ABRUCIO
E LOUREIRO, apud ARANTES, LOUREIRO, et al., 2010, P.113).
A ideia de accountability se contrapõe a uma tradição histórica brasileira de governos

francamente clientelistas. Segundo Ana Maria Campos, no Brasil, não falta somente a
palavra para traduzir accountability. O que falta, na verdade, é o próprio conceito (CAMPOS
apud ARAÚJO, 2008, p.16). Apesar desta afirmação, podemos dizer que as regras contidas
na Constituição Federal de 1988 e na legislação infraconstitucional posterior (leis de
responsabilidade fiscal, transparência, licitações, etc.) buscam, efetivamente, implementar
um relacionamento mais transparente entre governo e sociedade.
6 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão ações em

Rede na Gestão Pública
Um caso brasileiro de sucesso de gestão com ações em rede é oriundo do Decreto de
25 de fevereiro de 2008, o qual institui o Programa Territórios da Cidadania (PTC) e prevê a
implantação de forma integrada pelos diversos órgãos do Governo Federal, responsáveis pela
execução de ações voltadas à melhoria das condições de vida, de acesso a bens e serviços
públicos e a oportunidades de inclusão social e econômica às populações que vivem no
interior do País.
O Programa, criado em 2008 no âmbito do governo federal, visa a erradicar a pobreza e

diminuir as desigualdades sociais nas áreas de zona rural, bem como também as desigualdades
oriundas de gênero, raça e etnia. O programa, conforme afirma Cavalcanti et al. (2014), atinge
1.852 municípios, o correspondente a 33% de todos os municípios brasileiros, o que corresponde
ao alcance de 42,4 milhões de pessoas, representando 46% da população da área rural.
O PTC teve a responsabilidade de instituir nesses territórios o diálogo entre a sociedade

e os entes federados, através de um conjunto de políticas públicas que foram consideradas
emergenciais para o desenvolvimento rural. Nesse sentido, o Estado propõe a capacidade de

instituir uma gestão integrada através de ações setoriais, nas quais são previstas instâncias
territoriais em articulação com a instância interfederativa: em nível local (colegiados), em
nível estadual (comitê de articulação Estadual, em nível nacional (comitê gestor nacional).
Dessa forma, o comitê gestor nacional agrega os gestores municipais, estaduais e

federais, como forma de monitoramento e controle de problemas e soluções para as políticas
públicas em curso nos territórios. A integração é verificada com a articulação prevista entre
os colegiados e o comitê gestor nacional, no qual envolve uma rede de 22 órgãos e entidades
federais, através de um portal denominado “Portal da Cidadania”, ferramenta instituída para
estabelecer o diálogo entre o poder público e a sociedade civil, representada pelos colegiados
territoriais.
Para garantir a execução dessa inovação, visto a complexidade do programa, o poder

público, representado pelo governo federal, criou uma instância superior de gerência do
programa, representado pela Coordenação Executiva, com a composição da Casa Civil da
Presidência da República, do Ministério do Desenvolvimento Agrário e do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão.
Nesse contexto, se destaca o subprograma “Fomento à Participação da Agricultura

Familiar nas Cadeias de Energias Renováveis”, levado a efeito na Região Central do Rio Grande
do Sul e destinado a fornecer apoio a projetos de inserção da agricultura familiar nas cadeias
de energias renováveis em 34 municípios: Itaara, Ivorá, Jaguari, Júlio de Castilhos, Novo
Cabrais, Paraíso do Sul, Pinhal Grande, Restinga Seca, Santa Maria, São Francisco de Assis, São
Pedro do Sul, São Sepé, São Vicente do Sul, Toropi, Agudo, Cacequi, Cachoeira do Sul, Capão
do Cipó, Dilermando de Aguiar, Dona Francisca, Faxinal do Soturno, Formigueiro, Jari, Mata,
Nova Esperança do Sul, Nova Palma, Quevedos, Santiago, São João do Polêsine, São Martinho
da Serra, Silveira Martins, Tupanciretã, Unistalda e Vila Nova do Sul.
Segundo o relatório de atividades de 2013, disponível no Portal da Cidadania, a ação

territorial atingiu um total de 1.127 famílias, com a aplicação de R$ 826.680,08 para fornecer
infraestrutura e qualificação de agricultores e técnicos, com o objetivo de incentivar a
produção de energias renováveis, especialmente bio-diesel. (Brasil, 2013)
Pra saber mais sobre o Portal da Cidadania acesse a Midiateca da disciplina.
Ao final desta aula, pudemos verificar que a intersetorialidade e a transversalidade
são necessárias para o funcionamento eficiente do Estado, visto que a garantia de uma boa

prestação não gira em torno somente da criação das políticas públicas, mas também da
manutenção e prestação eficaz do atendimento às necessidades da população.
A partir do reconhecimento de direitos previstos na Constituição Federal de 1988,

o Estado aumentou as suas responsabilidades e a gestão pública apresentou-se como
centralizadora de serviços ao cidadão. Assim, para a gestão pública contemporânea, são
abordadas metodologias de gestão do desempenho, já observadas no âmbito da teoria da
administração pela eficiência na aplicação em organizações privadas.
Contudo, são observadas as estratégias de gestão em redes, muito utilizadas pelo poder
público para o alcance dos resultados, com o objetivo precípuo de atender as demandas,
interesses e expectativas da sociedade civil como um todo.
Referências
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grande ABC. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 2001.
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Institui o Programa Territórios da Cidadania e dá outras providências. Brasília, 2008.
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Gestão Pública
Aula 11
Gestão da Qualidade no Setor Público
• Conhecer o conceito e princípios da Gestão da Qualidade, com ênfase na
Gestão Pública;
• Compreender a diferença da Gestão de Qualidade no Setor Público em
relação ao Setor Privado;
• Conhecer as Ferramentas de Gestão de Qualidade no Setor Público.
Temas
Introdução
1 Conceito de Qualidade na Gestão Pública
2 Sistemas de Gestão da Qualidade e Certificação
3 Ferramentas de Qualidade
4 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão da qualidade no setor público
Referências
Professores Autores
Introdução
Ao longo desta disciplina, o enfoque será em torno da qualidade no ambiente público.
Dessa forma, serão apresentados os conceitos e princípios da gestão da qualidade, aplicados
à Administração Pública. E, paralelamente aos conceitos, abordaremos as ferramentas que
possibilitam a aplicação destes princípios aos casos reais de gestão.
As ferramentas a seguir apresentadas auxiliam o gestor público na promoção da qualidade

nos diversos órgãos ou setores públicos, as quais também são utilizadas para a gestão da
qualidade nos setores privados. Os quais são identificados por:
Figura 1 – Ferramentas de gestão
A Six Sigma
B Ciclo PDCA
C Diagrama de Ishikawa
D Historiograma
E Ciclo de Dispersão
F Diagrama de Pareto
Enfim, além de compreender a importância do tema, será possível identificar a diferença

e as vantagens de aplicação da gestão da qualidade no setor público em relação ao setor
privado.
1 Conceito de Qualidade na Gestão Pública

De forma genérica, podemos nos referir à qualidade como um conceito que indica algo
bom, seja um serviço ou produto. Neste sentido, entende-se que esse conceito pode ser
utilizado como um adjetivo atribuído a algo, caracterizando-o como bom ou ruim. Dessa
forma, ao analisar um produto ou serviço como bom ou ruim, realizamos distinções, que nos
conduzem automaticamente a afirmar se este ou aquele produto tem qualidade ou não.
Sobre isto, Juran (2000) afirma que a qualidade, de forma ampla, pode ser caracterizada
como algo que atende às necessidades dos indivíduos, como também o contrário, caso não
atenda ou apresente deficiências ou defeitos, seja em produtos ou serviços. Assim, associamos
a qualidade a algo que possui uma certa perfeição ou ausência de imperfeição, bem como a
algo que atenda as necessidades que foi destinado.

Todavia, embora no caso de produtos essas definições estejam ligadas a atribuições

palpáveis (ausência de defeitos, atendimento das necessidades), quando aplicada à prestação
de serviços, essa definição pode adquirir contornos subjetivos, pois uma determinada
estrutura não fornece serviços absolutamente idênticos em todos atendimentos, uma vez que
isso depende, por exemplo, de afinidade pessoal com o cliente/cidadão, estado de espírito do
atendente, maior ou menor demanda pelo serviço, momento em que ocorreu o atendimento
(no início ou no final do dia) etc. No caso de serviços públicos, conforme o Caderno MARE
nº 4, “(...) o esforço de implantar a qualidade no campo da Administração Pública apresenta
algumas especificidades decorrentes da natureza da atividade pública, ausentes no setor
privado, que desaconselha a mera reprodução, para o setor público, das diretrizes e ações
adotadas na absorção da metodologia no setor privado. As principais diferenças são:
• as finalidades principais das atividades de caráter privado são o lucro e a sobrevivência

em um ambiente de alta competitividade, enquanto os objetivos da atividade pública
são imbuídas do ideal democrático de prestar serviços à sociedade, em prol do bem-
estar comum;
• a preocupação em satisfazer o cliente no setor privado é baseada no interesse,

enquanto no setor público essa preocupação tem que ser alicerçada no dever;
• o cliente atendido, no setor privado, remunera diretamente a organização, pagando

pelo serviço recebido ou pelo produto adquirido; no setor público, o cliente atendido,
paga indiretamente, pela via do imposto, sem qualquer simetria entre a quantidade e
a qualidade do serviço recebido e o valor do tributo que recolhe.
• as políticas voltadas para a Qualidade no setor privado referem-se a metas de

competitividade no sentido da obtenção, manutenção e expansão de mercado;
enquanto no setor público, a meta é a busca da excelência no atendimento a todos
os cidadãos, ao menor custo possível;
• as diferentes contingências a que estão submetidos os dois setores, como, por

exemplo, limites de autonomia estabelecidos pela legislação e o perfil da clientela.”
(Brasil, 1997)
Dentre os esforços para estabelecer um modelo de excelência em gestão pública,

destacamos o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (Gespública),
concebido para apoiar o desenvolvimento e a implantação de soluções que permitam um
contínuo aperfeiçoamento dos sistemas de gestão das organizações públicas e de seus
impactos junto aos cidadãos (BRASIL, 2014). O Gespública foi criado através do Decreto
5.378/2005, reunindo um conjunto de iniciativas governamentais para promover uma gestão
pública com qualidade, com vistas a melhorar a prestação dos serviços públicos ofertados ao
cidadão, com embasamento nos seguintes princípios e conceitos:

• foco no valor público entregue ao cidadão;
• simplicidade;
• agilidade;
• economicidade;
• escalabilidade e disponibilidade das soluções propostas;
• adaptabilidade e aprendizado social;
• abertura e transparência;
• Ccooperação radical e intersetorial.
Para saber mais sobre o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização

(Gespública) acesse a Midiateca da disciplina.
No mesmo sentido, a qualidade na administração pública também é descrita por Carvalho

e Tonet (1994), que relacionam a qualidade pública à cidadania, visto que possui um vínculo
entre a impostos e a contrapartida de serviços públicos, pois espera-se que esses últimos sejam
oferecidos comum padrão mínimo aceitável. Os autores mencionam que, com os avanços
democráticos da sociedade, os cidadãos passaram a exigir de forma mais ativa os seus direitos,
o que inclui a transparência e a responsabilidade pela utilização dos recursos públicos.
Desta forma, Carvalho e Tonet (1994) sugerem metas estratégicas, no qual a Administração
Pública deve aplicar para a promoção da qualidade no serviço público:
• a criação de uma cultura para a qualidade;
• utilização de tecnologias disponíveis;
• investimento em capacitação para a excelência dos servidores;
• a busca por modelos inovadores de gestão visando a participação.
Para alçancar o proposto por Carvalo e Tonet, é proposta a aplicação dos seguintes
fundamentos:
1. Pensamento sistêmico: interdependência entre os vários componentes da organização

pública e o público externo;
2. Aprendizado organizacional: busca de novos conhecimentos, troca e compartilhamento

de informações e experiências;

3. Cultura da Inovação: busca contínua pela promoção da criatividade, novidade e

implementação das novas ideias, para o melhoramento do serviço público;
4. Liderança e constância de propósitos: a liderança conduz a execução, planejamento e

controle dos processos para a busca por melhores resultados para o cidadão. Verifica-
se como própria do nível de planejamento organizacional público do órgão;
5. Orientação por processos e informações: processos no qual a tomada de decisão é

baseada em informações efetivas e seguras;
6. Visão de Futuro: objetiva indicar o caminho institucional, no qual são indicados

com base em metas e objetivos futuros, com vistas ao atendimento dos anseios da
sociedade;
7. Geração de Valor: considera o alcance de metas e resultados, no qual agrega valor

tanto para o cidadão, quanto para o setor público;
8. Comprometimento com as pessoas: criação de relações entre os indivíduos, através

da melhoria da qualidade no trabalho, com incentivos e reconhecimento;
9. Foco no cidadão e na sociedade: execução de ações do poder púbico tem o objetivo

de atender as necessidades da população e da sociedade em geral, no qual são os
detentores do direito a prestação do serviço público;
10. Criação de parcerias: objetiva firmar parcerias construtivas com outras organizações
para a execução de projetos de interesse mutuo, buscando a sinergia;
11. Gestão participativa: é o modelo de gestão contemporâneo que busca a participação

da sociedade na administração pública, visto que capta os interesses de uma
ampla gama de interesses e necessidades da comunidade, obtendo cooperação,
reconhecimento, legitimidade e excelência para o serviço público.
Outra iniciativa governamental visando à qualidade no serviço público foi implementada

através da parceria entre o Ministério do Planejamento e o Movimento Brasil Competitivo
(MBC), que visa à cooperação técnica e à melhoria das políticas públicas governamentais,
para a adoção de ações de curto a longo prazo, tendo em vista a eficiência da aplicação dos
recursos públicos.
Dentre as atividades do MBC, destacamos o Programa Modernizando a Gestão Pública,

que realizou, entre os anos de 2005 a 2013, investimento de R$ 73 milhões, obtidos através
de contribuições do setor privado, em ações como programas de treinamento e capacitação
em métodos de gestão em 14 estados e 13 municípios, sete ministérios, duas secretarias da
Presidência da República, dois órgãos do poder judiciário, além uma empresa do governo,
O Movimento Brasil Competitivo (MBC), caracterizado como uma Organização da

Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), é uma instituição que pretende reunir esforços
públicos visando à elaboração de políticas públicas que acrescentem qualidade, competiti-

vidade e produtividade à gestão pública. Dessa forma, segundo afirma o próprio MBC (2015),
a instituição foi criada com o desafio de acelerar de modo sustentável a competitividade das
organizações públicas, como também nas entidades privadas do Brasil, promovendo através
disso mais qualidade para as politicas oferecidas aos os cidadãos brasileiros.
De acordo com o Movimento Brasil Competitivo (2015), o Programa Modernizando a

Gestão Pública ajuda a Administração Pública no maior alcance de investimento através de
ações, como o treinamento gerencial e dos colaboradores. Destaca-se como um dos principais
objetivos do programa, a evolução da receita e a diminuição das despesas, obtendo melhorias
nos índices de qualidade na Saúde, Educação e Segurança Pública.
O Programa completo pode ser visualizado através do link:
Dessa forma, esse movimento, em busca da qualidade na Administração Pública, objetiva

a criação de parcerias entre a sociedade civil, servidores públicos e organizações públicas para
gestão eficaz e eficiente do setor público. Espera-se que, com uma administração participativa,
transparente e com vistas a resultados, as organizações possam atender com qualidade as
demandas da população. Enfim, a proposta de uma gestão pública comprometida com a
qualidade tem o objetivo de assegurar o direito à prestação dos serviços públicos, com um
nível mínimo de qualidade, como também criar um sistema de certificação dos padrões de
prestação do serviço.
2 Sistemas de Gestão da Qualidade e Certificação

Os sistemas de gestão da qualidade (SGQ) visam a identificar e verificar os processos,
tanto das empresas privadas como da organização pública, e de que forma estes processos
podem ser aprimorados, seja através da prestação de melhores serviços ou pelo fornecimento
de melhores produtos aos consumidores (no caso das empresas privadas) ou cidadãos (no
caso de entidades públicas).
No setor público, Heinrich aponta que as primeiras preocupações com um enfoque

“científico” e “orientado aos negócios”, visando a um governo mais racional, surgem nas
obras de Woodrow Wilson, em 1887. Desde então, diversos autores se manifestaram sobre
o tema, com destaque para Chester Barnard (1938), que sugeriu que fosse dada maior
ênfase ao papel dos incentivos nas organizações (representados por dinheiro, status, poder
e autonomia), Peter Drucker (1954), através do método de gerenciamento por objetivos e W.
Edwards Deming (1986), que sugeriu o enfoque na metodologia de gestão de qualidade total
(TQM). (Heinrich, 2010, p. 56/57)

Esses sistemas possuem diretrizes de qualidade que são inseridas nos processos a fim de
aprimorar a qualidade do que é desenvolvido pela organização. Dessa forma, com o uso dessa
ferramenta, o gestor público poderá tomar decisões com mais segurança, tendo em vista os
indicadores de desempenho da organização. No âmbito da gestão pública, a Constituição
Federal determina no seu artigo 71 que:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio
do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(...) IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal,
de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
(BRASIL, 1988)
Isso significa que, dentre as atribuições do Tribunal de Contas, está a verificação que os
organismos públicos estão gerenciando e controlando os recursos pelos quais são responsáveis
de forma que os objetivos propostos na execução de suas funções estão sendo atingidos. Isso
define a função de Auditoria Operacional executada pelos Tribunais de Contas.
• Como é realizada a certificação na esfera pública?
Uma das principais certificações de qualidade é ISO-9001, que equivale a um selo que
assegura que a entidade, seja ela privada ou pública e adota a gestão da qualidade de seus
serviços. Essa certificação indica que o seu detentor utiliza processos padronizados conforme
o preconizado pela International Organization for Standardization (Organização Internacional
para Normatização), representada no Brasil pela Associação Brasileira de Normas Técnicas
(ABNT). A certificação ISO é obtida através de auditorias de qualidade, levadas a efeito
através consultorias qualificadas pelo comitê gestor da ABNT ou pela própria certificadora da
Associação.
O primeiro órgão público brasileiro a receber a certificação ISSO-9001 foi o Tribunal de

Contas do Município de São Paulo (TCMSP), através de auditoria levada a efeito pela British
Standards Institution (BSI), no ano de 1996. A nível de prefeituras municipais, a primeira
certificação foi concedida à Prefeitura Municipal de Gramado (RS), em 2008, mesmo ano em
que a qualificação foi obtida pela Câmara Municipal de Hortolândia (SP). Vale à pena salientar
que qualquer órgão da administração pública pode requerer a certificação, como o fizeram a
Delegacia Seccional de Polícia de Avaré (SP) e o gabinete do Ministro Ricardo Lewandowski,
no SupremoTribunal Federal.
A mensuração da qualidade e sua certificação está prevista na Constituição Federal de

1988, para ser exercida através do controle social, entendido como o controle do Estado
exercido pelos cidadãos e pela sociedade civil.

Também podem ser vistos outros tipos de controle da qualidade do serviço público, como
é o caso do Comitê Gestor do Gespública, previsto no artigo 8º do Decreto nº 5.378/2005,
que objetiva a formulação do planejamento das ações do GESPÚBLICA, a coordenação
e a avaliação da execução dessas ações. Com representantes governamentais, bem como
de entidades privadas ligadas à qualidade da gestão e à desburocratização, dentre outras
funções, com relação a certificação e controle da qualidade, no qual prevê neste artigo:
[...] IV - monitorar, avaliar e divulgar os resultados do GESPÚBLICA;
V - certificar a validação dos resultados da Autoavaliação dos órgãos e entidades

participantes do GESPÚBLICA; e
VI- reconhecer e premiar os órgãos e entidades da administração pública, participantes

do GESPÚBLICA, que demonstrem qualidade em gestão, medida pelos resultados
institucionais obtidos”. (BRASIL, 2005 art. 8º).
Além dessa iniciativa, existem outras já implantadas com o objetivo de garantir a

qualidade no serviço público, como é o caso também Decreto 6.932, de 11 de agosto de 2009,
que institui a Carta de Serviços ao Cidadão, com o objetivo informar o cidadão dos serviços
prestados pelo órgão ou entidade, das formas de acesso a esses serviços e dos respectivos
compromissos e padrões de qualidade de atendimento ao público. No entanto, para que
haja sucesso nos processos de verificação da qualidade do serviço público, é necessário o
contínuo monitoramento e a consulta pública.
Para saber mais sobre a Carta de Serviços aos Cidadãos, acesse a Midiateca da disciplina.
3 Ferramentas de Qualidade
As ferramentas de qualidade são identificadas por técnicas utilizadas com objetivo da
definição, mensuração, análise e proposta de soluções a respeito de problemas encontrados,
e que interferem nos processos produtivos das organizações. As ferramentas do controle da
qualidade aqui apresentadas são: Six Sigma, Ciclo PDCA, Diagrama de Ishikawa, Historiograma,
Ciclo de Dispersão, e Diagrama de Pareto.
Entretanto, sob o ponto de vista da gestão da qualidade total na administração pública,

conforme afirmam Carr e Littman (1992, p. 03), a qualidade no serviço público relaciona-se a
algo que possui valor para os usuários dos serviços públicos, no qual inclui “[...] a qualidade
física dos produtos e serviços, a produtividade, a eficiência, a ética, a moral, a segurança e a
utilização racional dos recursos disponíveis”.

3.1 Six Sigma

Conforme afirma Chiavenato (2003), o modelo Six Sigma, ou Seis Sigma, caracteriza-se
por uma forma de estratégia gerencial, que visa aos resultados de qualidade, bem como
aos financeiros. Esse modelo tem a pretensão de promover mudanças nas organizações, à
procura de melhorias nos processos e consequentemente melhoria de serviços e produtos
ao usuário final. Dessa forma, pode-se afirmar que o modelo de qualidade Six Sigma busca
principalmente a satisfação do usuário, minimizando erros ou defeitos nos processos e o
melhor desempenho da organização.
Conforme afirma Carvalho et al. (2007), o programa foi criado pela empresa Motorola
para tratar de problemas de qualidade e obtenção de resultado, após o fracasso de outros
programas. Nesse sentido, o termo, por si só, significa qualidade, uma vez que sigma é um
símbolo que, em qualidade, representa uma medida de variabilidade usada para conferir
a compatibilidade dos dados com os requisitos dos clientes. Assim, quanto maior o sigma,
melhores são os produtos ou serviços, ou menores são os erros ou defeitos. Basicamente,
são duas as metodologias, divididas em 5 fases cada, as quais são demonstradas na Tabela 1.
Tabela 1 – Metodologias do Six Sigma
DMADV DMAIC ou DFSS

Utiliza-se para a criação de projetos de novos Utiliza-se em projetos de melhoria de produtos ou
produtos ou serviços. serviços já existentes.
Define goals: definição dos objetivos conforme
Define theproblem: definição do problema
a demanda dos usuários e a estratégia da
observando os usuários e o projeto.
organização.
Measure and identify: medir e observar
Measure key aspects: medir as características do
dificuldades para a qualidade, produto ou serviço
processo.
e processo.
Analyze: analisar e propor alternativas, com o Analyse the data: analisar e identificar as causas e
objetivo de criar desenho melhor para o projeto. efeitos.
Improve the process: Otimizar o processo
Design details: Desenhar detalhes do projeto.
utilizando técnicas específicas.
Verify the design: verificar e executar projetos Control: controlar os processos através do
pilotos. monitoramento.
Fonte: Adaptado de Carvalho et al. (2007).
Ao aplicar essa ferramenta à administração pública, considerando que atendimento

ao cidadão pode ser uma das ações em que mais se observa a utilização de qualidade na
administração pública, verifica-se que o Six Sigma se mostra como opção valiosa, visto os
benefícios na redução do tempo de processos, a satisfação dos usuários atendidos, a redução
de falhas e eliminação de desperdícios. Um caso de possível aplicação da ferramenta Six Sigma
pode ser verificada na inclusão de qualidade, através da melhoria contínua dos processos
de análise das reclamações sobre a infraestrutura em uma cidade, por exemplo. Ao rever
o processo de análise dos pedidos de cidadãos a respeito de problemas urbanos, em uma

prefeitura, pode-se implantar um trâmite eficiente, capaz de melhorar o tempo de resposta

para o serviço, ao diminuir o fluxograma do processo, tornando-o mais ágil.
3.2 Ciclo PDCA

O ciclo PDCA ou Ciclo de Deming é um modelo de orientação a respeito da forma eficiente
e eficaz de execução sobre uma ação específica. Esta ferramenta introduz o conceito sobre
melhoramento contínuo, no qual implica em um ciclo sem fim.
Conforme afirma Agostinetto (2006), o modelo PDCA é utilizado para o controle de

processos voltados para solução de problemas, no qual possui quatro fases, demonstradas
na Figura 2 e no qual são descritos:
• plan ou planejar: identificar um processo ou atividade alvo para melhoria, com metas
de resultados traçados;
• do ou fazer: implementação da ação ou projeto previsto para o processo;
• check ou verificar: análise e monitoramento sobre o andamento dos resultados

obtivos;
• act ou agir: a ação de sucesso é utilizada como exemplo para outros processos.
Figura 2 – Ciclo do PDCA
ACT PLAN
CHECK DO
Fonte: Adaptado de Agostinetto (2006)
Em busca qualidade aplicada à administração pública, inevitavelmente são utilizados

alguns recursos e ferramentas da administração empresarial. Dessa forma, ao mencionar
a qualidade como foco, deve-se considerar como ponto principal a busca pela melhoria
contínua, tanto no ambiente privado como público. Ao comparar a questão da qualidade,
identifica-se que na administração privada a busca pela qualidade é uma questão de
sobrevivência organizacional, enquanto que para a administração pública é uma necessidade

para o cidadão, visto que a melhoria dos processos e da prestação dos serviços públicos
impacta na vida de toda sociedade.
Um caso aplicado para a ferramenta de qualidade PDCA pode ser verificado na Vara
da Justiça Federal de Lajeado, com vistas à implementação de um plano operacional para
qualificação e aperfeiçoamento das rotinas do cartório judiciário. A aplicação se deu
conforme descreve Pereira (2012), o qual identificou as ações correspondentes as fases da
ferramenta PDCA:
Identificados os pontos sensíveis (PLAN), quais sejam aqueles que demandavam ações
de melhorias, foi elaborado cronograma de implementação e execução de mudanças
propostas (DO), bem como estabelecido ponto de verificação (CHECK), para análise
de adequação/inadequação das medidas adotadas (ACTION/RE) e, por fim, fixado
marco cronológico para aferição dos resultados da implementação das mudanças e
suas consequências nas rotinas de trabalho da Vara Federal de Lajeado. (PEREIRA,
2012, p. 09)
3.3 Diagrama de Ishikawa

De acordo com Werkema (1995), o Diagrama de Ishikawa, também denominado
Diagrama de Causa e Efeito, ou, ainda, Diagrama Espinha de Peixe, tem como objetivo a
exploração e a identificação de todas as causas possíveis sobre um efeito negativo ou um
problema específico.
Dessa forma, esse modelo pretende representar a relação entre as causas prováveis de
um determinado problema, identificado pelo efeito, demonstrado pela Figura 3.
Figura 3 – Diagrama de Ishikawa
EFEITO
Fonte: Adaptado de Werkema (1995)
Sobre a aplicação dessa ferramenta na administração pública, Chiavenato (2010)

ensina que o diagrama pode ser utilizado para identificar as causas de qualquer problema.
Ainda, o autor menciona que todas as organizações, independente da natureza pública ou
privada, possuem.

As instituições públicas utilizam a ferramenta do Diagrama de Ishikawa para identificar

possíveis causas de algum efeito negativo. Como exemplo, identificam-se os passos para a
aplicação da ferramenta:
• definir o problema que será alvo do estudo;
• estudar o processo como um todo, juntar todas as informações sobre o problema;
• programar uma reunião com a equipe para a discussão sobre o problema, expor a
questão e solicitar opiniões;
• organizar os dados obtidos em forma de diagrama, no qual as prováveis causas

discutidas serão inseridas no esquema, estabelecendo hierarquias;
• marcar os fatos mais importantes para alcançar o resultado pretendido.
3.4 Histograma
De acordo com Trivellato (2010), o historiograma possui o objetivo de demonstrar a
distribuição dos dados utilizando um gráfico de barras que demonstra a quantidade de
unidades para cada categoria. Este instrumento representa graficamente uma série de dados,
como forma de indicar a frequência com que acontece. Um exemplo de aplicação é a medida
de altura de um determinado grupo, em que a forma mais adequada para demonstrar o
resultado é através do historiograma, visto que possui uma melhor visualização dos dados
pelo usuário. Nessa ferramenta, é possível distribuir um determinado conjunto de dados,
realçando a localização do valor central e da dispersão dos dados em torno deste valor,
conforme mostra a Figura 4.
Figura 4 – Modelo de Histograma
30
25
20
15
10
Fonte: Adaptado de Trivellato (2010)
Sobre a aplicação dessa ferramenta na administração pública, verifica-se que é muito

utilizada no meio público para identificar valores e índices ligados às políticas públicas, como
os indicadores e resultados. Através do historiograma, pode-se demonstrar tendências, visto
que essa ferramenta, em especial, realça os resultados de forma central e da dispersão dos
dados em torno desse valor. Um exemplo prático da ferramenta aplicada ao setor público
pode ser visualizado através das análises de desempenho de uma política pública. Dessa
forma, o historiograma pode ser utilizado para demonstrar, como exemplo, os índices das
notas do Ideb obtidos pelas escolas do município de São Paulo. Uma vez que serão realçadas
as notas alcançadas pela maioria, no qual é demonstrado no valor central, enquanto que as
outras notas de menor frequência estarão dispersas em torno deste valor.
3.5 Ciclo de Dispersão

Segundo Trivellato (2010), o Diagrama, ou Gráfico de Dispersão, é caracterizado como
um modelo de qualidade que demonstra a existência de relações entre as variáveis de um
processo, bem como a sua intensidade em função da outra. Essa ferramenta deve ser utilizada
para demonstrar a relação entre as variáveis, podendo identificar uma correlação de causa e
efeito entre elas. O gráfico de dispersão é exemplificado na Figura 5, onde é possível verificar
as peculiaridades dos pontos de dispersão.
Figura 5 – Gráfico de Dispersão
0
1 2 3 4 5 6 7
Fonte: Adaptado de Trivellato (2010)
Sobre a aplicação dessa ferramenta na administração pública, verifica-se que, através do

gráfico de dispersão, torna-se possível a análise dos dados utilizados nas políticas públicas,
na etapa primordial de planejamento ou na etapa de monitoramento, visto que permite a
comparação de duas variáveis quantitativas, para um mesmo elemento.
Para exemplificar a aplicação da ferramenta, pode-se verificar o monitoramento de

resultados obtidos por uma política pública na área da educação. Como exemplo, temos
a visualização, no Estado de São Paulo, do comportamento do rendimento dos alunos das
escolas estaduais, na avaliação externa do Saeb, quando o período de permanência na escola
aumenta para o turno integral. Dessa forma, através do Historiograma, visualiza-se o resultado
das notas obtido em função de outra variável, o período escolar integral.

3.6 Diagrama de Pareto

O Diagrama de Pareto é uma ferramenta que se caracteriza por um gráfico em barras,
que auxilia a tomada de decisão pelos gestores públicos. Esse gráfico é composto por um
diagrama que ordena as frequências das ocorrências na ordem decrescente de informações,
possibilitando identificar os maiores problemas para a exclusão futura. A Figura 6 demonstra
um exemplo do Diagrama.
Figura 6 – Diagrama de Pareto
Fonte: Adaptado de Trivellato (2010).
Essa ferramenta é útil para a organização, uma vez que é uma técnica estatística que
indica a possibilidade de seleção das prioridades, isolada em um grupo menor de opções,
no momento em que há um número grande de problemas. Ou seja, pode-se afirmar que,
para a qualidade, grande parte dos prejuízos tem a causa em uma pequena quantidade de
problemas. Enfim, o gráfico é utilizado para definir as prioridades, visto a sua especificidade
na disposição dos dados a respeito das informações de cada causa no total de efeitos. E, por
fim, as informações podem ser também demonstradas em um gráfico, que é denominado de
Curva ABC, o qual também é divido em classes.
Sobre a aplicação dessa ferramenta na administração pública, verifica-se que através

do auxílio do Diagrama de Pareto o gestor público visualiza e torna visível a todos os fatores
evidentes e que serão o alvo da tomada de decisão. Esse gráfico evidencia as frequências
das ocorrências na ordem decrescente de informações, o que torna possível a análise em
potencial.
4 Análise de casos brasileiros de sucesso de gestão da

qualidade no setor público
Um caso de sucesso, a respeito da gestão para qualidade no governo brasileiro, pode
ser visualizado através do Decreto 5.378, de 23 de fevereiro de 2005, no qual implementa
o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, também conhecido como
Gespública. Esse programa possui um contexto administrativo amplo de mudança do
paradigma de administração burocrática para a administração gerencial.

A partir da aplicação dessa metodologia na gestão pública federal, foram exigidas algumas
mudanças para a adaptação, como a busca de novos métodos e práticas de gestão. Com isso,
iniciou-se a construção de um programa de qualidade para o Estado, através do qual são
desenvolvidas novas propostas com foco nos resultados e no cidadão, com o fim de produzir
melhores resultados, tendo em vista a eficiência e eficácia.
Esse modelo de qualidade para a gestão pública possui 8 critérios, que formam um
sistema de gestão para as organizações públicas. Dessa forma, esse modelo orienta-se pelos
seguintes critérios:
• liderança;
• estratégias e planos;
• cidadãos;
• sociedade;
• informação e conhecimento;
• pessoas;
• processos;
• resultados.
Contudo, o modelo de qualidade da Gespública desponta como excelência entre o rol dos
grandes líderes nacionais do movimento pela Qualidade, Produtividade e Competitividade do
Brasil, que congrega grandes instituições voltadas para a qualidade da gestão pública.
Ao final desta aula, podemos verificar a qualidade na gestão pública como algo que
atende às necessidades dos cidadãos e torna a máquina pública mais eficiente e eficaz.
Vemos, também que a legislação prevê a qualidade aplicada à prática do serviço público,
no parágrafo 3º do artigo 37 da Constituição Federal, quando determina a participação do
cidadão no controle dos serviços públicos. Além disso, a norma que define certificação de
qualidade através da ABNT (ABNT-NBR ISO-9001) atende tanto ao setor público como ao
setor privado.
Contudo, as ferramentas de qualidade trilham os caminhos para a solução dos

problemas da administração pública, bem como auxiliam nas determinações das soluções.
As ferramentas do controle da qualidade ora apresentadas foram: Six Sigma, Ciclo PDCA,
Diagrama de Ishikawa, Historiograma, Ciclo de Dispersão, e Diagrama de Pareto. Por fim, o
programa Gespública demonstra o esforço de mudança do poder público para o paradigma
de administração burocrática para a administração gerencial.

Referências
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Contínua e Desempenho: O caso de uma empresa de autopeças, USP: São Carlos, 2006.
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Pública – PQGF; Documento de Referência; Fórum Nacional 2008/2009 / Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão. -
Brasília: MP, SEGES, 2009.
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Programa GESPÚBLICA, Instrumento para Avaliação da Gestão Pública. Brasília: MP, SEGEP,
2014. Versão 1/2014.
______. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão Pública.

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Gestão Pública
Aula 12
Internacionalização da Gestão Pública
• Conhecer as principais formas de cooperação internacional na Gestão Pública;
• Conhecer os principais programas de internacionalização, em âmbito municipal;
• Conhecer os princípios e a importância da internacionalização da Gestão Pública.
Temas
Introdução
1 Acordos de cooperação bilateral
2 Cooperações técnicas
3 Protocolos de intenção
4 Agenda 21 – Global
5 Metas do Milênio
6 Redes de cidades: conceito, iniciativa e cenário
7 Análise de casos brasileiros de sucesso de internacionalização da gestão pública
Referências
Professores Autores
Introdução
Nesta aula trataremos da internacionalização da administração pública. Será possível o
entendimento acerca das principais formas de cooperação internacional na gestão pública, os
programas de internacionalização municipal, bem como os princípios e a importância desse
instrumento para a administração pública.
A cooperação internacional, seja através de tratados, convênios, acordos, faz parte

das relações internacionais há muito tempo. A história da humanidade registra, desde a
antiguidade, inúmeros exemplos de associações entre países, com o propósito de estabelecer
uma mútua cooperação para o desenvolvimento conjunto de atividades, tais como:
• comércio;
• estabelecimento de agendas políticas em comum;
• desenvolvimento ou transferência de novas tecnologias;
• treinamento e intercâmbio de pessoal;
• assistência mútua em situações de emergência;
• troca de informações de natureza técnico-científica;
• questões alfandegárias, controle de fronteiras, finanças, etc.
Mais recentemente, a globalização levou os países a se reconfigurar e se adaptar às

novas tendências, o que faz com que a cooperação ganhe uma nova dimensão frente à gestão
pública. Esse processo de reestruturação das relações internacionais pode ser considerado
um fenômeno global, com consequências positivas para todas as nações.
1 Acordos de cooperação bilateral

Acordos de cooperação bilateral podem ser entendidos como o resultado de negociações
que visam o envolvimento de dois países distintos, ou órgãos públicos de dois países, ou ainda
entre um órgão ou país e uma organização internacional. No ordenamento jurídico brasileiro,
as condições que regem os acordos são expressas através de tratados internacionais,
acordos, cartas de cooperação e convenções. Um bom exemplo dessa cooperação são os
acordos bilaterais de transporte marítimo firmados pelo governo brasileiro com diversos
países, visando preservar o livre fluxo do comércio marítimo e a competitividade entre
transportadores de bandeira nacional de ambas as partes, levando em conta a crescente
utilização do transporte intermodal de cargas no tráfego bilateral (BRASIL, 2010).
Acordos de transporte marítimo já foram firmados entre Brasil e Alemanha, Argélia,

Argentina, Bulgária, Chile, China, Estados Unidos, França, Polônia, Portugal, Romênia, Rússia
e Uruguai.

Os tratados, convenções e atos internacionais, sejam eles bilaterais ou multilaterais,

sempre que envolverem o governo brasileiro devem ser firmados pelo presidente da
República ou por embaixadores que exerçam a chefia de missões diplomáticas do Brasil
no exterior, conforme determina o inciso VIII do artigo 84 da Constituição Federal, sendo
que estes estão sujeitos ao referendo do Congresso Nacional, em votação plenária após
análise do acordo pela Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Poder
Legislativo (BRASIL, 1988).
O presidente da República pode, por sua vez, delegar essa prerrogativa a outras
autoridades através de um documento intitulado “Carta de Plenos Poderes”, referendado
pelo ministro das Relações Exteriores.
De acordo com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada e a Agência Brasileira de

Cooperação (2013), a cooperação entre as nações tomou um volume maior após a Conferência
sobre Organização Mundial, realizada na cidade de São Francisco, entre 25 de abril e 26 de
junho de 1945, quando os representantes de 50 países presentes elaboraram a Carta da
Organização das Nações Unidas (ONU), que traz no terceiro inciso de seu parágrafo 1:
Artigo 1
Os propósitos das Nações unidas são:
[...]
3- Conseguir uma cooperação internacional para resolver os problemas internacionais

de caráter econômico, social, cultural ou humanitário, e para promover e estimular o
respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais para todos, sem distinção
de raça, sexo, língua ou religião. (ONU, 1945)
No âmbito nacional, o Brasil firma diversas negociações bilaterais com variadas naturezas,
entre elas: política, econômica, comercial, cultural, científica e tecnológica. Como exemplo
temos o Documento de Orientação Estratégica (CSP) para a cooperação bilateral da União
Europeia com o Brasil para o período 2007-2013, conforme afirma a Delegação da União
Europeia no Brasil (2015); nesse acordo são identificadas duas áreas que são prioritárias:
• fortalecimento das relações bilaterais entre o Brasil e a União Europeia;
• promoção do meio ambiente no desenvolvimento sustentável do país.

2 Cooperações técnicas
Segundo o parecer DEPCONSU/PGF/AGU Nº 54/2013 da Advocacia Geral da União,
acordo de cooperação é “o instrumento jurídico hábil para a formalização, entre órgãos e
entidades da Administração Pública ou entre estes e entidades privadas sem fins lucrativos,
de interesse na mútua cooperação técnica, visando à execução de programas de trabalho,
projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, da qual não decorra obrigação de repasse
de recursos entre os partícipes” (BRASIL, 2013).
Ainda segundo o parecer:
A celebração de acordo de cooperação deve ser precedida de adequada instrução

processual, que deve necessariamente conter plano de trabalho que contemple
as informações elencadas nos incisos I, II, III e VI do parágrafo 1º do art. 116 da Lei
nº 8.666/1993 e análise técnica prévia e consistente, referente às razões de sua
propositura, de seus objetivos e de sua adequação à missão institucional dos órgãos
e/ou entidades envolvidos, além da pertinência das suas obrigações, esclarecendo,
inclusive, o motivo pelo qual a Administração deixou de atender a algum dos requisitos
estabelecidos no art. 116, §1°, da Lei nº 8.666/1993, se for o caso.
As considerações da AGU, portanto, estabelecem uma série de condições aplicáveis à

cooperação, de forma geral. Destacamos, dentre elas:
1. instrumento formal: para que haja o acordo, é necessária a existência de um

documento escrito, firmado por representantes legalmente habilitados de ambas as
partes;
2. as entidades que firmarem acordos com órgãos públicos brasileiros não podem ter
fins lucrativos; e
3. sempre haverá a necessidade da apresentação de um plano de trabalho e análise

técnica prévia e consistente, justificando a existência do acordo, explicitando seus
objetivos e sua adequação à missão institucional dos órgãos e/ou entidades envolvidos.
Em nível federal, a coordenação dos programas de cooperação técnica está a cargo da

Agência Brasileira de Cooperação (ABC), do Ministério das Relações Exteriores, e se processa
mediante a execução de projetos entre instituições nacionais e estrangeiras, e envolvendo
“a alocação de peritos estrangeiros para a prestação de consultoria técnica a instituições
nacionais, a formação e treinamento dos recursos humanos nacionais, e a complementação
da infraestrutura da instituição nacional receptora da cooperação, por meio da doação de
equipamentos, de material bibliográfico e de instrumentos e equipamentos laboratoriais.”
De acordo com a Coordenação Geral de Cooperação Técnica Bilateral (2015) da ABC,

a modalidade de cooperação técnica bilateral permite o intercâmbio de conhecimento e
habilidades tecnológicas entre centros de pesquisa, contribuindo para o desenvolvimento

socioeconômico de ambas as nações. Os objetivos desses acordos podem ser observados na

publicação descrita pela agência:
[...] aprimorar a capacidade técnica de gerenciamento, monitorar a execução dos

projetos, divulgar as oportunidades e resultados da cooperação técnica recebida
bilateral, coordenar os programas de cooperação técnica com governos de países
industrializados, fortalecer as ações atuais, aprimorar a qualidade do monitoramento
dos programas e projetos e aumentar as parcerias com as agências de desenvolvimento
internacional, contribuindo no esforço nacional de maximizar as possibilidades e
benefícios da cooperação bilateral. (ABC, 2015)
De acordo com a Agência Brasileira de Cooperação (2014), o governo brasileiro promove,

anualmente ou a cada dois anos, reuniões entre setores governamentais de países em
desenvolvimento, com o objetivo de definição sobre as áreas prioritárias para os programas
bilaterais de cooperação técnica e para a definição de investimentos em projetos de prioridade
nacional. Tendo em vista isso, alguns países estrangeiros demonstram interesse nas principais
áreas de excelência desenvolvidas pelo Brasil, tais como pesquisa agropecuária e ciências
sociais, que servem como base para o processo cooperativo brasileiro com esses países.
Através dos acordos técnicos bilaterais de cooperação, conforme afirma a Coordenação

Geral de Cooperação Técnica Bilateral (2015), o Brasil em 2011 estabeleceu acordos de
cooperação bilateral, dentre os quais são identificados os principais: Alemanha (12 projetos),
Japão (8 projetos), França (7 projetos) e Espanha (6 projetos).
Figura 1 – Acordos de cooperação técnica bilateral estabelecidos pelo Brasil em 2011.
Fonte: Coordenação Geral de Cooperação Técnica Bilateral (2015).

3 Protocolos de intenção
Protocolo de intenção é caracterizado como um termo que pode ser utilizado com muitos
objetivos, no qual identifica acordos de intenção entre nações ou instituições internacionais
para o desenvolvimento de ações educacionais, científicas, econômicas, infraestrutura,
ecológicas, dentre outros, e que normalmente precede um convênio definitivo ou instrumento
específico, cujo conteúdo dependerá da negociação entre as autoridades que formalizaram
o protocolo de intenção.
Pode-se afirmar que esse instrumento é utilizado, por exemplo, pelos participantes de
protocolos internacionais, no qual estabelecem previamente as regras que nortearão as ações
de cada membro no decorrer do protocolo. Dessa forma, por esse documento podem ser
estabelecidas as finalidades, os prazos e outras regras importantes que guiarão o processo
estabelecido entre as nações.
Um exemplo de protocolo de intenção, MEC (2005), pode ser visto no documento

assinado entre o Brasil e a Organização Internacional do Governo do Reino Unido,
British Council (BC), no que visa fortalecer a articulação institucional entre o governo
brasileiro e essa organização, com objetivo de implementar políticas educacionais
para a igualdade de gênero, raça, etnia e orientação sexual, por meio de ações que
visem formar professores através de seminários, cursos presenciais e semipresenciais,
elaboração de material didático-pedagógico, entre outros.
4 Agenda 21 – Global
Durante a conferência da Rio 92, na qual mais de 170 países estiveram presentes
na cidade do Rio de Janeiro e assumiram o compromisso de um desenvolvimento global
sustentável, foi estabelecido o consenso sobre as recomendações práticas para preparar o
planeta, com relação aos recursos naturais, para o próximo século – o documento gerado
denominou-se Agenda 21.
De acordo com a Resolução 044/228 da Assembleia Geral da ONU (1995), a Agenda

21 é uma abordagem equilibrada e integrada das questões relativas a meio ambiente
e desenvolvimento. Assim, define-se como um instrumento de planejamento que visa
desenvolver sociedades sustentáveis, em diferentes locais no mundo, e utiliza ferramentas
voltadas para o melhoramento ambiental, a justiça social e a economia de recursos financeiros.

Para adequar-se aos desafios que englobam as questões relativas ao meio ambiente
e ao desenvolvimento, os Estados estabeleceram uma nova forma de cooperação global,
objetivando estabelecer um diálogo pemanente e construtivo, com vistas a atingir o
desenvolvimento de uma economia mundial mais eficiente e equânime dos países, sem
perder a soberania.
Contudo, o documento da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e

Desenvolvimento (1995) reconhece que somente através do fortalecimento da cooperação e
da solidariedade entre as nações será possível alcançar o sucesso dessa política internacional.
Esse mesmo documento ainda menciona que
[...] É importante notar que a implementação da Agenda 21 não depende

exclusivamente dos governos. As mudanças que serão necessárias em termos de
valores, de modelos produtivos e padrões de consumo configuram uma verdadeira
revolução cultural [...] a Agenda 21 é ao mesmo tempo o mapa e o roteiro para a
construção de uma sociedade sustentável”. (BRASIL, 1995, p. 7)
Dessa forma, a Agenda 21 nacional identifica-se como uma ferramenta participativa, com
o objetivo de desenvolvimento da sustentabilidade ambiental, da qual participa a população
brasileira sob coordenação da Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e
Agenda 21 (CPDS), utilizando as diretrizes da Agenda 21 mundial, cujo documento final foi
publicado em 2002.
Já a Agenda 21 local, conforme indica o Ministério do Meio Ambiente (2015), configura-

se como um processo de planejamento participativo, focado em determinada localização
geográfica e que consiste na implantação de um Fórum da Agenda 21, que possui uma
composição participativa da sociedade civil e do Estado, e é responsável pela criação de um
Plano Local de Desenvolvimento Sustentável, com prioridades locais definidas em projetos de
implantação em curto e médio prazos.
Assim, identifica-se que o objetivo principal da Agenda 21 é promover o desenvolvimento

sustentável internacional, adotando iniciativas que visam uma melhor qualidade de vida para
os próximos anos, utilizando iniciativas participativas para o desenvolvimento ambiental e
econômico dos diferentes usos dos recursos naturais. E, enfim, para alcançar essas metas
os municípios têm o dever de implementar as Agendas 21 locais participativas, com vistas à
construção desse plano local.
5 Metas do Milênio
No ano 2000, um grupo de países firmou o compromisso de combater a extrema pobreza
e outros males da sociedade mundial. Através desse desafio, construiu-se um documento
com os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), com meta de concretizar-se até o
ano de 2015.

O documento concentra as metas firmadas em conferências mundiais realizadas durante

os anos 90, concentrando um conjunto de objetivos que visam o desenvolvimento e a
erradicação da pobreza no planeta, e que deveriam ser promovidos pelos países membros
das Nações Unidas até o ano de 2015. Dessa forma, os desafios são traçados para cada um
dos objetivos, no qual os gestores públicos têm o dever de implementar políticas públicas
objetivando o cumprimento dessas metas.
Dessa forma, a Declaração do Milênio das Nações Unidas constituiu-se num documento
que reflete as preocupações internacionais para os próximos anos e séculos. Essa declaração,
aprovada na Cimeira do Milénio, em Nova Iorque, no ano 2000, indica que um conjunto de
oito metas deveriam ser concluídas; estas foram batizadas de Metas de Desenvolvimento do
Milênio, descritas na Tabela 1.
Tabela 1 – descrição das oito Metas de Desenvolvimento do Milênio
Metas Descrição
Tem o propósito de reduzir em 50% a extrema pobreza. A ideia é a

1 – Erradicar a extrema pobreza e
redução de indivíduops que vivem com menos de 1,25 dólar por dia,
a fome
principalmente na África.
Conforme dados da UNESCO, cerca de 100 milhões de crianças em
2 – Garantir o ensino básico
idade escolar não estão matriculadas; embora esse número tenha
fundamental a todos
diminuído, ainda é um dado mundial preocupante.
A desigualdade salarial e das condições de trabalho entre homens e
3 – Promover a igualdade de
mulheres ainda existe no mundo e deve ser combatida. Com relação
gênero e a autonomia das
à educação, mais de dois terços dos países já conseguiram a paridade
mulheres
entre os sexos, no ensino escolar.
Os níveis de mortalidade infantil no mundo, entre os países da
4 – Reduzir a mortalidade infantil América Latina, Ásia e Europa Oriental, têm diminuído, porém na
África a meta ainda está longe de ser atingida.
De acordo com o Programa das Nações Unidas para o
5 – Melhorar a saúde materna Desenvolvimento (PNUD), cerca de meio milhão de mulheres morrem
anualmente por complicações na gravidez ou no parto.
Segundo indica a ONU, cerca de 6,8 mil pessoas são infectadas com
6 – Combater a AIDS, a malária e
o vírus HIV por dia, e 5,7 morrem em consequência dela. A África é a
outras doenças
região do mundo com a maior incidência proporcional ao planeta.
A meta é reduzir pela metade o número de pessoas sem acesso à água
7 – Assegurar a sustentabilidade potável,uma vez que, até 2006, cerca de 880 milhões de pessoas ainda
ambiental não tinham acesso à água potável e aproximadamete 2,5 bilhões não
haviam sido beneficiados pelos serviços de saneamento básico.
Considera-se um dos grandes entraves para o desenvolvimento
8 – Promover uma parceria
mundial a dívida de países subdesenvolvidos com os desenvolvidos
mundial para o desenvolvimento
e ricos.
Fonte: Adaptado de PNUD (2014).
Com relação ao desempenho do Brasil, conforme indica o 5º Relatório do Programa

das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD (2014), a execução do modelo de
desenvolvimento inclusivo e sustentável tem possibilitado avanços significativos na área
social, os quais são vistos no alcance de algumas metas dos Objetivos de Desenvolvimento

do Milênio. Conforme os dados do Portal Brasil (2015), a mortalidade infantil reduziu em 47%
entre o período de 1990 e 2012, ou seja, caiu de 90 para 48 mortes por mil nascidos vivos
no mundo, enquanto no Brasil, conforme afirma o relatório nacional, a meta foi atingida em
2011, reduzindo os óbitos de 53,7 para 17,7 em mil.
6 Redes de cidades: conceito, iniciativa e cenário

Redes de cidades são formadas a partir da união de duas ou mais cidades com o objetivo de
desenvolver projetos e trabalhos em conjunto. Os municípios participantes se comprometem
a cooperar, gerar vínculos, compartilhar ideias e experiências, e padronizar comportamentos
e objetivos, podendo ser formadas em âmbito interestadual, regional ou internacional.
Em todo o mundo, a cooperação através das redes de cidades tem crescido como uma
forma de cooperação internacional descentralizada, permitindo o aprimoramento de políticas
públicas e de governança a nível municipal, através da troca de informações sobre o que foi
aplicado de forma bem-sucedida e do conhecimento de outras realidades de outros países.
No Brasil, as redes têm sido aplicadas tanto por iniciativa isolada de alguns municípios,
como é o caso de São Paulo, que mantém uma Coordenadoria de Cooperação Internacional
e Redes de Cidades (CCIRC), a qual tem a responsabilidade de estabelecer contatos não só
com outros municípios, mas também com organismos multilaterais (BID, ONU, Mercosul) e
organizações como a Frente Nacional de Prefeitos (FNP), entidade municipalista suprapartidária
que reúne mais de 250 municípios brasileiros.
A rede de municípios tem se multiplicado internacionalmente. Dentre os exemplos mais

significativos podemos citar a Rede Metropolis – Associação Mundial de Grandes Metrópoles,
que desde 1985 congrega mais de 100 grandes cidades e serve como foro internacional para
a discussão de temas que levem à solução de problemas comuns às grandes áreas urbanas.
7 Análise de casos brasileiros de sucesso de

internacionalização da gestão pública
Dentre os casos de sucesso na internacionalização da gestão pública, podemos citar o
programa “Átomos para a Paz”, desenvolvido pela Agência Internacional de Energia Atômica
– AIEA, órgão das Nações Unidas que desde 1957 se dedica a promover a cooperação no
domínio nuclear voltado para a utilização segura e pacífica das tecnologias nucleares.
A agência utiliza o trabalho de cerca de 2500 profissionais que se dedicam à fiscalização

dos programas nucleares das nações signatárias dos tratados de não proliferação de armas
nucleares e à promoção de pesquisas nos campos da agricultura, saúde pública, gerenciamento
de recursos hídricos, ambiente marinho e usos industriais da energia atômica, bem como o
gerenciamento da estocagem do lixo nuclear resultante dessa utilização.

O Brasil participa do trabalho da AIEA através da Comissão Nacional de Energia Nuclear,

uma vez que todas as atividades relacionadas à área nuclear, com exceção da utilização de
radioisótopos para a pesquisa e usos medicinais, agrícolas, industriais e atividades análogas,
são de competência exclusiva da União. Além disso, Laércio Antonio Vinhas, embaixador
brasileiro na AIEA, ocupa a presidência do Conselho de Governadores do órgão, com mandato
para o período 2015-2016.
Como resultado da cooperação da AIEA, destaca-se a adoção, pela Eletronuclear, dos

procedimentos de segurança e melhores práticas para a operação das duas centrais nucleares
de geração de energia elétrica, situadas em Angra dos Reis – RJ. Esses procedimentos foram
resultado do projeto de cooperação técnica “Cultura para segurança no setor nuclear para
a América Latina”, desenvolvido desde 2012 sob o patrocínio da agência internacional e que
inclui, além do Brasil, também Argentina e México, nações que operam centrais nucleares
na região.
O projeto compreende ações que incluem iniciativas nas áreas de recursos humanos,
transferência de conhecimentos, técnicas de observação de atividades operacionais e
comunicações, sendo considerado pela AIEA um dos que alcançaram melhores resultados
no setor.
Chegamos ao término desta aula, na qual foi possível visualizar os conceitos acerca das
principais formas de cooperação internacional na gestão pública, os principais programas de
internacionalização, verificados em nível municipal, bem como conhecer os princípios e a
importância da internacionalização da gestão pública.
Iniciamos pelos acordos de cooperação bilateral, em que é previsto o envolvimento

de duas partes, que podem ser estabelecidas entre Estados e organizações. Também
visualizamos os protocolos de intenção, muito utilizados para determinar metas e objetivos
entre instituições ou Estados.
Também verificamos a relação entre redes de cidades que, mesmo separadas

geograficamente, estreitam intenções a ponto de criar uma forma de laço, visto que
compartilham de um mesmo foco, e os resultados alcançados pela cooperação internacional
na garantia da utilização segura da energia nuclear na América Latina.
Referências
AGÊNCIA BRASILEIRA DE COOPERAÇÃO. MINISTERIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES. Coordenação
Geral de Cooperação Técnica Bilateral. 2015. Disponível em: http://www.abc.gov.br/SobreABC/
Direcao/CGCB. Acesso em 22/11/2015.

ABC – Agência Brasileira de Cooperação / Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA),

Cooperação brasileira para o desenvolvimento internacional. Ipea / ABC: Brasília, 2013.
ASSEMBLEIA GERAL DA ONU estabelece uma abordagem equilibrada e integrada das questões
relativas a meio ambiente e desenvolvimento: a Agenda 21. Câmara dos Deputados –
Coordenação de Publicações: Brasília, 1995.
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Agência Brasileira de Cooperação. Diretrizes para o
desenvolvimento da cooperação técnica internacional multilateral e bilateral. Brasília, 2014.
________. ANTAQ. Acordos Bilaterais de Navegação Marítima: Acordo Sobre Transporte

Marítimo Entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo dos Estados
Unidos da América. Brasília, 2010. Disponível em: http://www.antaq.gov.br/portal/pdf/
AcordoBilateralBrasilEUA.pdf
________. PNUD. Objetivos de Desenvolvimento do Milênio: Relatório Nacional de

Acompanhamento.Ipea: Brasília : Ipea, 2014.
________. PORTAL BRASIL. Brasil alcança mais dois objetivos de desenvolvimento do milênio,
2015. Disponível em: http://www.brasil.gov.br/cidadania-e-justica/2014/11/brasil-alcanca-
mais-dois-objetivos-de-desenvolvimento-do-milenio. Acesso em: 9 dez. 2015.
_________. Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento:

de acordo com a Resolução 44/228 da Assembleia Geral da ONU de 22/12/89. Câmara dos
Deputados, Coordenação de Publicações, Brasília, 1995.
MEC. Protocolo de Intenções que entre si celebram a Secretaria Especial de Políticas para as
Mulheres da Presidência da República, o Ministério da Educação, a Secretaria Especial de
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2005. Disponível em: http://portal.mec.gov.br/arquivos/pdf/protocolo-politicaseducacionais.
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________. MRE. Agência Brasileira de Cooperação – ABC. Coordenação Geral de Cooperação

Técnica Bilateral. Brasília, 2015. Disponível em: http://www.abc.gov.br/SobreAbc/Direcao/
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responsabilidade-socioambiental/agenda-21/agenda-21-brasileira. Acesso em: 26 dez. 2015.
PRADO, K. C. D.; SANTOS; P. E. SmartCities: conceito, iniciativas e o cenário carioca. Rio de

Janeiro: UFRJ/ Escola Politécnica, 2014.
SISTER CITIES FOUNDATION. O desafio das cidades-irmãs. 2015. Disponível em:

http://www.atlantariofoundation.org/br/noticia/cidades-irmas.html. Acesso em: 21 nov. 2015.

Gestão Pública
Aula 13
Gestão para Criação de Valor Público
• Conhecer o conceito de criação de valor público;
• Conhecer os princípios da gestão sustentável no poder público;
• Conhecer os modelos e estratégia da criação de valor.
Temas
Introdução
1 Gestão pública geradora de valor público sustentável
2 Orientação estratégica, integração sistêmica e efetiva implementação
3 Modelo sistêmico de criação de valor
4 Estado e gestão estratégica: objetivos institucionais alinhados às estratégias
5 Análise de casos brasileiros de sucesso de criação de valor público
Referências
Professor Autor
Introdução
Nesta aula trataremos da gestão pública como geradora de valor público sustentável.
Esse conceito representa um desafio aos gestores, pois o controle dos resultados na
administração pública é uma novidade em termos de accountability democrática, já que
fornece à sociedade instrumentos para aferir como e se as políticas públicas surtem os
efeitos que se esperam delas.
Nesse sentido, a gestão pública contemporânea segue no caminho de ampliar a

participação dos cidadãos, voltando-se então as atenções para a validade das ações dos
agentes públicos, sejam eles oriundos da burocracia estatal, gestores públicos ou detentores
de cargos eletivos, na medida em que essas ações influenciam, em maior ou menor grau, o
cotidiano da população e a capacidade de resposta do Estado às necessidades dos cidadãos.
Essas tendências da gestão pública serão verificadas nesta aula através da demonstração
dos processos para a criação de valor no âmbito público.
1 Gestão pública geradora de valor público sustentável

A expressão “valor público” surge através de Mark Moore, que defende que o objetivo
das instituições públicas deve ser determinado a partir de três aspectos a serem considerados
quando essas instituições planejam sua estratégia e seu curso de ação no setor público:
1. Qual a importância do “valor público” que a instituição buscará produzir?
2. Quais as fontes de legitimidade e suporte que serão outorgadas à instituição para que
esta tenha a autorização e os recursos necessários para sustentar os esforços para a
criação de valor?
3. Quais capacidades operacionais a instituição possui (ou terá que desenvolver) para
entregar os resultados desejados? (Moore, 1995, p. 3-4).
A expressão “valor público”, conforme afirma Moore (2007), pode ser entendida através
de três diferentes conceitos:
1. é o padrão proposto pela economia utilitarista e do bem-estar: valor público

é igual à soma das satisfações individuais que podem ser produzidas por um dado
sistema social ou por uma política governamental. É esse o padrão aplicado quando
se mede as políticas públicas em termos do “maior bem para o maior número de
pessoas”.
2. é a ideia de que valor público é tudo aquilo que um governo devidamente

constituído, atuando como agente de seus cidadãos, declara ser um propósito
importante a ser perseguido utilizando os poderes e os recursos do governo. Esse
é o padrão utilizado quando se argumenta que os servidores públicos devem estar

preocupados em alcançar os propósitos que lhes foram outorgados por meio da ação
legislativa.
3. o valor público consiste de propósitos importantes que podem incrementar o

nível de satisfação individual usufruído pelos membros de uma organização política,
que não necessariamente seriam alcançados por mercados competitivos operando
por si só, sendo que a organização política atribuiu ao governo a tarefa de ajudá-la a
alcançá-los coletivamente para seu benefício individual.” (MOORE, 2007, p. 170-171)
Ainda com atenção aos destaques de Moore (2007), “[...] não basta afirmar que os
gerentes públicos criam resultados que têm valor; eles precisam ser capazes de mostrar que
os resultados conseguidos valem o preço pago por eles”.
Moore afirma que ao adquirir produtos e serviços do setor privado, os consumidores

utilizam o dinheiro de forma individual, visto que o consumidor, voluntariamente, considera
aquele bem valorável, diferentemente do setor público, em que o dinheiro utilizado para
as políticas públicas não é o resultado de escolhas individuais, mas de um gestor público
que obtém o recurso de forma coercitiva, através da tributação, para investir em propósitos
coletivos. Dessa forma, a população fica refém das tomadas de decisão dos gestores, que
podem utilizar os recursos de modo competente ou não.
Dessa forma, a gestão pública possui a responsabilidade na criação da legitimidade das

ações sob sua competência, uma vez que a responsabilidade tem ligação com a criação de
mecanismos de controle social, gerando benefícios para a sociedade. A respeito do controle,
Fontes Filho (2003, p. 11) afirma que:
[...] Outro aspecto fundamental na criação de valor público é a implantação de

instrumentos de controle que permitam a responsabilização dos gestores pelos
resultados alcançados. Essa responsabilização funcionará, no médio e longo prazo,
como elemento facilitador ou impulsionador do redirecionamento da gestão pública
para o alcance dos resultados. (FONTES FILHO, 2003, p. 11).
2 Orientação estratégica, integração sistêmica e efetiva

implementação
A leitura do Capítulo VII da Constituição Federal – “Da Administração Pública” – demonstra
que a elaboração da Carta Magna trouxe a determinação de organizar um serviço público
voltado aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência,
conforme declaração explícita do “caput” do seu artigo 37 (BRASIL, 1988).
Dessa forma, a gestão pública, orientada pela Constituição, assume um caráter que,
embora muitos críticos vejam como excessivamente engessado, busca padrões que preservem
a res publica, inclusive contra a falta de padronização, planejamento e a ineficiência do gasto
público, abrindo caminho, assim, para uma administração gerencial do Estado.

Esse capítulo constitucional define, ainda, através do seu artigo 70, uma ampliação
do papel dos Tribunais de Contas no cenário político nacional, acrescentando à sua área
de atuação, antes limitada a uma simples verificação da legalidade dos atos dos gestores
públicos, a capacidade de auditar a qualidade da gestão pública, visando principalmente a
economicidade, eficiência, eficácia e efetividade das políticas implementadas (BRASIL, 1988).
Além dos mandamentos constitucionais, ressaltamos que a teoria democrática moderna

exige também garantias que os representantes eleitos pelo povo, uma vez à frente de seus
cargos, pautem suas condutas pelo “melhor interesse de seus representados”. Essa perspectiva
pressupõe que os agentes políticos tenham a capacidade de desenhar estratégias capazes
de abranger todos os aspectos da administração pública e que possam funcionar em longo
prazo, transcendendo demandas de pequenos grupos de eleitores ou de lobbies empresariais
em busca de ganhos de curto prazo.
Segundo Martins e Marini (2010), o valor público sustentável é obtido através do

desenvolvimento de capacidades e valores organizacionais, capazes de somar forças com
outros agentes para a obtenção do desempenho institucional, cujo processo é denominado
governança para resultados. Dessa forma, a governança para resultados pode ser considerada:
• um processo de geração de valor público sustentável, a partir do desenvolvimento

de capacidades e valores organizacionais, como o caso do trabalho em redes para
aumentar o desempenho em busca do resultado;
• a junção de várias ações, na qual são utilizados diversos indicadores, visando a

melhoria do desempenho;
• a adoção de modelos de melhoria do desempenho visando a integração de três

fatores:
▫▫ estratégia;
▫▫ alinhamento das estruturas implementadoras; e
▫▫ monitoramento e avaliação.
3 Modelo sistêmico de criação de valor

De acordo com Martins e Marini (2010), o modelo de criação de valor público passa pela
abordagem de Mark Moore (Kennedy School), o qual desenvolve respostas para a questão
do planejamento e das ações de gestores públicos para gerar valor público, observando três
perspectivas:
• a determinação de uma filosofia para a gestão pública, ou seja, o que se espera dos
gestores públicos;

• a determinação de formalização para os diagnósticos, ou seja, a contrução de um

guia para os gestores; e
• a identificação dos diferentes tipos de intervenções, ou seja, as formas de atuação

nos diferentes cenários políticos.
Nesse sentido, Martins e Marini (2010), caracterizam o valor público como a oferta de
respostas eficazes aos anseios e necessidades da população, que podem ser:
• as politicamente desejadas, ou seja, que têm legitimidade;
• de propriedade coletiva;
• as que necessitem de transformações sociais, ou seja, carecem de resultados para

que sejam alterados aspectos da sociedade.
Assim, conforme os autores, o modelo de valor público tem o propósito de adaptar

a estratégia das organizações privadas para implantação no setor público. Para que isso
aconteça, pode-se utilizar um triângulo para a representação do modelo, o triângulo
estratégico, no qual são destacados os três aspectos fundamentais para a criação do valor
público, verificados na Figura 1:
Figura 1 – O triângulo estratégico de valor público
Fonte: Adaptado de Moore (2007).
O triângulo estratégico, que destaca os três aspectos fundamentais para a criação do

valor público.
• Gestão da estratégia: a estratégia deve ser clara sobre como definir e medir
socialmente resultados.

• Gestão política: as estratégias têm a autoridade e legitimidade política suficiente para

ter a cooperação das principais partes interessadas.
• Gestão da eficiência: a estratégia deve ser administrativa e operacionalmente capaz

de realizar as ações necessárias para a criação de valor público.
4 Estado e gestão estratégica: objetivos institucionais

alinhados às estratégias
Segundo Pacheco, os resultados visados pela gestão pública em um estado democrático
devem estar alinhados com as escolhas da sociedade, e um Estado capaz de implementar as
decisões e prover os serviços com qualidade, agilidade e eficiência é requisito fundamental
para o avanço dos anseios democráticos (PACHECO, 2010, p. 218).
Dessa forma cabe ao governo não somente preencher as lacunas existentes na prestação
dos serviços sob sua responsabilidade, mas também planejar estratégias eficazes e inovadoras,
para garantir a manutenção da eficácia governamental e criar valor público. Para isso tornam-
se imprescindíveis a construção e execução de um planejamento estratégico governamental,
com a prerrogativa de alinhar os objetivos organizacionais do Estado à missão e à visão
determinadas pelas escolhas políticas, com base nas ações do governo, para o atendimento
às demandas da população.
5 Análise de casos brasileiros de sucesso de criação de valor

público
Um caso de sucesso na criação de valor público pode ser verificado com a criação de um
portal on-line para o Sistema de Ouvidorias Públicas do Estado de São Paulo, que possibilita
aos usuários de serviços públicos apresentarem sugestões, reclamações, denúncias e elogios
através da internet e acompanhar, mediante o número do seu protocolo e data, o andamento
de suas manifestações. Em 2014 foi implantada nova versão do Portal www.ouvidoria.sp.gov.
br, que permite aos usuários inclusive a conexão por smartphones e tablets.
Os órgãos públicos do Governo do Estado de São Paulo contam com uma rede de 358
ouvidorias, que atuam no âmbito da administração direta e indireta, empresas públicas,
órgãos ligados à saúde e concessionárias, sendo órgão central da Rede Paulista de Ouvidorias
a Ouvidoria Geral do Estado, vinculada à Secretaria de Governo.
A Rede Paulista de Ouvidorias atendeu no ano de 2014 o total de 1.184.580 manifestações.

Os órgãos e secretarias que oferecem serviços diretos ao cidadão, como energia elétrica,
transporte, saneamento básico e saúde, são os mais requisitados nas ouvidorias da rede. Os
atendimentos foram classificados nas seguintes categorias:

Tabela 1 – Classificação
Tipo 1º sem. 2º sem. Anual

Denuncia 10.888 7.775 18.663
Elogio 25.444 20.727 46.171
Outro 12.385 9.856 22.241
Reclamação 170.048 195.632 365.680
Informação 338.115 272.465 610.580
Sugestão 5.454 4.415 9.869
Total 562.334 510.870 1.073.204
Fonte: Relatórios 1º e 2º Semestre de 2014. Obs.: não inclui os dados da Casa Civil – Sede.
A atuação da ouvidoria contribuiu para a avaliação positiva do Governo do Estado

de São Paulo, que obteve nota 10 em transparência pública na avaliação da Escala Brasil
Transparente (EBT). O índice, publicado pela Controladoria Geral da União – CGU, mede o
grau de transparência pública em estados e municípios brasileiros quanto ao cumprimento
às normas da Lei de Acesso à Informação (LAI).
Dessa forma, observa-se a criação do valor público aos serviços públicos prestados pelo
Estado de São Paulo, tendo em vista que aumenta o desempenho através da solução das
questões reclamadas ou sugeridas pelos usuários do serviço público, corroborando com a Lei
nº. 10.294/1999, que atribui à ouvidoria a função de mediar as relações entre o Estado e a
sociedade, de forma a atuar como representante do cidadão no interior dos órgãos públicos.
Para saber mais sobre as ouvidorias no Estado de São Paulo, acesse a Midiateca.
Ao final desta aula pudemos compreender o que é valor público, como é utilizado pela
gestão pública, justamente para o estabelecimento de estratégias, táticas e ações para atingir
o objetivo de atendimento das demandas da sociedade pelos serviços públicos.
Também foi possível identificar o conceito de valor público sustentável, obtido através
do desenvolvimento de capacidades e valores organizacionais capazes de somar forças com
outros agentes para a obtenção do desempenho institucional.
Enfim, a criação de um valor público para a gestão pública passa pela governança para
resultados, devendo planejar estratégias eficazes e inovadoras, para garantir a manutenção
da eficácia governamental e criar valor público.
Referências
ANSOFF, H. I. Do planejamento estratégico à administração estratégica. São Paulo: Atlas, 1981.
ESTADO DE SÃO PAULO. Lei n° 10.294, de 20/04/1999. Dispõe sobre a proteção e defesa do
usuário do serviço público do Estado. Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo.
FONTES FILHO, J. R. Governança organizacional aplicada ao setor público. VIII Congreso

Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá,
2003.
GOMES, R. C. Tendências e perspectivas da Administração Pública no Brasil. Revista de

Pesquisa em Políticas Públicas, 2013.
MARTINS, H. F.; MARINI, C. Governança para Resultados: atributos ideais de um modelo.

Congresso Consad de Gestão Pública, 2010.
MOORE, M.H. Creating Public Value – Strategic Management in Government, Harvard University
Press, 1995
MOORE, M. H. Criando valor público por meio de parcerias público-privadas. Revista do

Serviço Público, v. 58, n. 2, p. 151-179, 2007.
PACHECO, R. S. A Agenda da Nova Questão Pública. In: LOUREIRO, M. R.; ABRUCIO, F. L.; PACHECO,
R. S. (. ). Burocracia e Política no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2010. p. 183-218.

Gestão Pública
Aula 14
Gestão da Cultura Organizacional na Gestão Pública
• Conhecer o conceito de cultura organizacional e sua aplicação na gestão pública.
• Conhecer os principais desafios da cultura organizacional na gestão pública.
• Conhecer os desafios do regionalismo e da diversidade cultural na construção da
nova gestão pública.
Temas
Introdução
1 Gestão da cultura nas organizações públicas
2 Instrumentos de gestão facilitadores da cultura empreendedora e inovadora
3 Regionalismos culturais na sociedade brasileira: riquezas e desafios
4 Desafios para a mudança da cultura organizacional nas instituições públicas
5 Análise de casos
Referências
Professor Autor
Introdução
O termo “cultura organizacional” tem sido bastante utilizado, tanto no setor privado como
no setor público, para definir o conjunto de valores, crenças, conhecimentos e procedimentos
que fazem parte do dia a dia e do modus operandi dessas instituições.
Nesse sentido, conforme Fleury e Fischer,
[...] a cultura é concebida como um conjunto de valores e pressupostos básicos

expresso em elementos simbólicos, que em sua capacidade de ordenar, atribuir
significações, construir a identidade organizacional, tanto age como elemento de
comunicação e consenso, como oculta e instrumentaliza as relações de dominação.
(FLEURY E FISCHER, APUD PIRES e MACEDO, 2006, p. 84).
Esse conjunto de valores, no caso das instituições públicas, reflete uma série de fatores
político-sociais que representam, em última análise, a síntese do que o Brasil é como nação.
Esses fatores vêm se modificando constantemente a partir da Constituição Federal de 1988,
legitimando a cidadania e a democracia, mas não podemos nos esquecer de que, apesar dos
avanços recentes, persiste a resistência de alguns setores que ainda defendem galhardamente
o patrimonialismo e o corporativismo no Estado e nos serviços públicos.
1 Gestão da cultura nas organizações públicas

Compreender a cultura interna de uma organização pode fornecer informações
importantes sobre a identidade dela e fornecer aos gestores uma visão mais completa das
características fundamentais de uma organização, uma vez que, segundo Gordon, a cultura
de uma organização é produto da adaptação desta para o ambiente externo, porém uma
mudança no ambiente pode exigir uma mudança na cultura, o que inclui a aprendizagem de
novos procedimentos, podendo envolver a necessidade de novas pessoas (GORDON, 1991,
p. 397).
Geralmente, as organizações privadas reconhecem a necessidade de mudar sua cultura

quando há queda nos lucros ou perda de participação, quando ocorre a entrada de novos
players no mercado em que atuam ou, ainda, quando ocorrem mudanças tecnológicas que
podem ameaçar a própria existência de sua indústria.
As organizações públicas, por sua vez, quando no exercício de funções típicas de Estado,
são monopolistas, não fazendo sentido aplicar os mesmos critérios utilizados pelas empresas
particulares. No caso das instituições públicas, o que leva à necessidade de mudança são as
alterações do ambiente institucional em que atuam, por exemplo as pressões enfrentadas
pela exposição de suas ineficiências na mídia e nas redes sociais. Por outro lado, a legitimidade
das ações de governo exige que os benefícios dessas ações atinjam o maior número possível
de cidadãos. Nesse sentido, Pacheco e De Bonis afirmam:

Hoje, discutir a efetividade dos serviços públicos requer considerar, como elemento
relevante da análise, a atuação daqueles que estão à frente das organizações públicas,
dado o potencial de influência que podem exercer sobre os resultados alcançados.
(PACHECO e DE BONIS, 2010, p. 329)
Gerenciar a cultura de uma organização pode ser uma das tarefas mais desafiadoras
enfrentadas pelos gestores, mas é a sintonia entre a cultura de uma organização e o ambiente
externo que irá garantir a sobrevivência desta.
2 Instrumentos de gestão facilitadores da cultura

empreendedora e inovadora
Há diversas ferramentas de gestão que podem facilitar o desenvolvimento de uma cultura
empreendedora e inovadora no setor público, muitas delas largamente utilizadas no setor
privado. Dentre as técnicas disponíveis, que podem ser aplicadas sem que seja necessário
realizar alterações profundas nas leis que regem o funcionamento das organizações públicas,
podemos citar:
• Utilização de estruturas matriciais: o conceito de estrutura matricial foi utilizado pela

primeira vez no setor público pela NASA, a agência aeroespacial norte-americana,
como parte do esforço para colocar o homem na lua antes dos russos. Equipes
matriciais incluem pessoas de diferentes departamentos, funções ou organizações
que se reúnem para resolver um problema comum ou alcançar um objetivo através
da colaboração. Funcionários são selecionados de diferentes departamentos, sem se
desligarem formalmente de sua lotação original, independentemente de sua posição
hierárquica, formando equipes multidisciplinares, o que permite a utilização de
talentos variados para a execução de tarefas específicas;
• Utilização de um estilo de liderança participativa: nessa forma de administrar,

a liderança é tratada como uma via de mão dupla: o líder recebe e interpreta os
feedbacks recebidos de seus funcionários, motivando-os e permitindo que ideias
inovadoras possam ser trazidas ao ambiente de trabalho. Essa prática pode ser
utilizada para capacitar e desenvolver colaboradores, criando atribuições com base
nos pontos fortes de cada indivíduo;
• Comunicação: uma cultura de comunicação aberta e honesta sobre os objetivos

da organização e sobre o que se espera de cada funcionário reduz as tensões e
atritos, ajudando os indivíduos a se posicionar e se engajar melhor na execução
das suas tarefas;
• Treinamento: é essencial para o sucesso de iniciativas que exigem mudanças

estruturais dentro da organização, como normas e valores. É importante considerar
que programas de treinamento ajudam funcionários a aceitar novos projetos
(SCHRAEDER; TEARS; JORDAN, 2005);
• Nomeação de outsiders: a possibilidade da nomeação de profissionais não

integrantes de carreiras públicas para cargos de assessoramento e direção é
apontada por Pacheco e De Bonis como uma oportunidade de modernização da
administração pública por meio da institucionalização da função diretiva pública
(PACHECO; DE BONIS, 2010, p. 330).
3 Regionalismos culturais na sociedade brasileira: riquezas e

desafios
A gestão da cultura organizacional, no caso brasileiro, apresenta um desafio adicional
devido à diversidade cultural do país. Esse desafio está presente tanto no gerenciamento do
quadro de pessoal, como na interação dos órgãos públicos com o seu público-alvo.
Segundo Muzzio, o campo da cultura organizacional se caracteriza por uma riqueza de

diversidade, e o viés cultural regional é um exemplo do quanto as novas perspectivas podem
ser úteis para acadêmicos e gestores no entendimento do comportamento organizacional.
Esse autor ressalta que “em países em que é reconhecida a diversidade cultural, como o
Brasil, análises que levem em conta as influências dessa variável podem contribuir para a
eficiência das relações internas e externas da organização” (MUZZIO, 2010, p. 1).
No campo da gestão de pessoas, Muzzio destaca que “as particularidades locais podem
revelar formas diferenciadas, dentre outras, de relações de poder; de gestão de lideranças;
de administração de benefícios; de gestão de resistência a mudanças; de motivação funcional
etc. A noção dessas diferenciações possibilita uma melhor gestão de pessoas entre as filiais,
potencializando as condições de motivação, comprometimento e relações interpessoais com
resultados práticos para a eficiência organizacional” (MUZZIO, 2010, p. 12).
Todavia, o grande desafio no desenvolvimento de uma cultura organizacional voltada

à administração pública que considere os regionalismos culturais da sociedade brasileira
está no fato de que a maioria dos trabalhos acadêmicos existentes ou partem de estudos
antropológicos (portanto, mais voltados ao ambiente social do que à cultura organizacional)
ou se constituem em observações empíricas voltadas principalmente a estudos de marketing.
No campo do empirismo, podemos dizer que, devido à acirrada competição existente

entre os candidatos a cargos públicos, verifica-se que cada vez mais ocorre uma mistura de
indivíduos vindos de outras regiões para assumir vagas para as quais foram aprovados. Dessa
forma, é cada vez mais comum encontrar no serviço público de determinado estado servidores
que vieram de regiões distantes do local em que estão lotados. Essa “migração” torna-se mais
evidente nos cargos de nível superior, em que os salários mais altos compensam os custos e
os sacrifícios pessoais decorrentes da mudança.

4 Desafios para a mudança da cultura organizacional nas

instituições públicas
Em organizações privadas, uma pessoa poderosa no topo da cadeia hierárquica, ou um
grupo grande o suficiente de qualquer lugar na organização, decide que os velhos costumes
não estão funcionando, descobre uma visão de mudança, começa a agir de forma diferente
e incentiva os outros a fazer o mesmo. Se as novas ações produzem melhores resultados,
estes são comunicados e comemorados, formando um conjunto de novas normas e os novos
valores que serão compartilhados com os quadros da empresa. Se as mudanças fracassarem,
a nova cultura se torna apenas uma lista inútil de valores que deveriam compor a nova
cultura e pouco ou nada muda. Surge então a pergunta: como é possível alterar a cultura das
organizações públicas?
A cultura predominante nas instituições públicas brasileiras ainda é decorrência de

estruturas bastante complexas e com vários níveis hierárquicos, em que o poder é exercido
através do paternalismo e persiste a resistência às mudanças de procedimentos e implantação
de novas tecnologias. Pires e Macedo apontam como as características da organização
pública que dificultam a sua mudança, o burocratismo, a interferência política externa à
organização, o autoritarismo centralizado, o paternalismo, a aversão ao empreendedorismo
e a descontinuidade da gestão levam ao reformismo projetos de curto prazo, com conflitos de
objetivos e gestão nem sempre profissionalizada (PIRES; MACEDO, 2006, p. 100).
Outro desafio às mudanças, indicado por vários autores, decorre da estabilidade dos
servidores públicos. Essa dificuldade é citada em diversas obras do ex-ministro Luiz Carlos
Bresser-Pereira, que esteve à frente da pasta da Reforma do Estado no período 1995–1999:
[...] no Brasil a extensão da estabilidade a todos os servidores públicos, ao invés de

limitá-la a apenas às carreiras onde se exerce o poder de Estado, e o entendimento
dessa estabilidade de uma forma tal que a ineficiência, a desmotivação, a falta de
disposição para o trabalho não pudessem ser punidas com a demissão, implicaram
em um forte aumento da ineficiência do servidor público.” (BRESSER-PEREIRA apud
PIRES; MACEDO, 2006, p. 97).
Quanto a esse aspecto, Pires e Macedo citam pesquisa realizada por Vaitsman (2001)
entre os anos de 1997 e 1998, com trabalhadores de um hospital público do Rio de Janeiro:
[...] ainda que grande parte dos entrevistados tenha avaliado negativamente a
estabilidade do ponto de vista de suas consequências para o desempenho no
trabalho, a pesquisa revela que ninguém quer abdicar dessa condição. Isto se explica
não apenas pelo próprio fato de consistir em direito adquirido, mas também pela
desconfiança que predomina entre os trabalhadores em relação à manutenção e/
ou cumprimento das regras do jogo e ao efetivo exercício da meritocracia no setor
público, o que costuma ser atribuído de forma generalizada à “política”. (VAITSMAN
apud PIRES; MACEDO, 2006, p. 99).

5 Análise de casos
5.1 Casos brasileiros de sucesso de criação/modificação de Cultura

Organizacional na Gestão Pública
Em 2003 o governo federal, através do Ministério do Planejamento e com a participação
dos próprios estados e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), lançou o
Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados
Brasileiros e do Distrito Federal – PNAGE, que tinha por objetivos específicos: (i) fortalecer
a capacidade de planejamento e gestão de políticas públicas; (ii) desenvolver a capacidade
de administração de recursos humanos; (iii) modernizar a estrutura organizacional e seus
processos administrativos; (iv) fortalecer mecanismos de transparência administrativa
e de comunicação social; (v) modernizar a gestão de informação e integrar seus sistemas
informáticos; (vi) desenvolver mecanismos para promover e implantar uma cultura de
mudança institucional; e (vii) desenvolver mecanismos para promover a cooperação entre os
Estados e o Governo Federal e a harmonização e compartilhamento de soluções.
Analisando os resultados de 2004 do PNAGE, Abrucio cita que:

constatou-se, em primeiro lugar, que não há uma integração efetiva entre o
planejamento, os recursos humanos, os sistemas de informação, as políticas públicas
e as formas de governança democrática. Por exemplo, em apenas 33% dos estados
as decisões do ciclo de planejamento (orçamento, planejamento, gestão e avaliação)
levam em consideração as variáveis da política de recursos humanos. (ABRUCIO,
2005, p. 410)
Torna-se, então, uma tarefa difícil gerenciar cultura organizacional quando não existe um
planejamento para o quadro de pessoal. O autor continua:
Muitos estados não sabem quantos anos de trabalho em média têm os servidores, o
que torna difícil planejar a gestão de força de trabalho, do ponto de vista previdenciário
ou da capacitação dos servidores, a fim de melhorar a qualidade dos serviços à
população. Outros dados, como o conhecimento sobre o grau de escolaridade e as
competências requeridas, não existem ou não estão sistematizados pelos estados,
dificultando uma boa política de recursos humanos. (ABRUCIO, 2005, p. 410)
Em relação à pesquisa, Abrucio aponta que “somente dois estados conseguiram calcular,
ao mesmo tempo, o dinheiro gasto, o número de atividades e de funcionários alocados para
terceirização” e que em 88,9% dos estados foi apontada a “ausência de estudos sobre a
cultura organizacional” (ABRUCIO, 2005, p. 414-415).
Para entender melhor o desafio que se apresenta, é preciso considerar a visão de Silva
e Melo, na qual as políticas públicas são aplicadas a partir de um ciclo, o qual “é melhor
representado por redes complexas de formuladores, implementadores, stakeholders e
beneficiários que dão sustentação a política; e por ‘nós’ críticos” (SILVA; MELO, 2000).
Muito embora o programa ainda esteja em andamento, pode-se verificar diversos

avanços conseguidos. Dentre as principais melhorias, os relatórios de resultados, disponíveis
no site do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, apontam:
• Melhoria da gestão das carreiras transversais, alinhada com as necessidades de

governo – previsibilidade para os servidores e para os dirigentes públicos, na
permanência desses profissionais nos órgãos; padrões e transparência no processo
de alocação e de mobilidade. Critérios para processo de alocação baseado em
competências; regulamentação de progressão/promoção e gratificações.
• Viabilização e perenização do projeto do novo Sistema de Gestão de Pessoas – SIGEPE,

que possibilitará avanço na gestão de pessoas.
• Potencialização dos recursos para novas contratações de servidores para o Executivo

Federal por meio de diagnósticos preliminares da força de trabalho, com projeção de
aposentadorias, análise de rotatividade, envelhecimento do quadro, proporção entre
os postos de trabalho.
• Apoio aos projetos dos Estados brasileiros, para melhoria das políticas e dos serviços
públicos.
A Secretaria de Gestão Pública aponta que no âmbito do PNAGE estão em andamento as

seguintes ações:
1. aperfeiçoamento da Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal (PNDP);
2. projeto do Assentamento Funcional Digital – AFD;
3. projeto do novo Sistema Informatizado de Gestão de Pessoas – SIGEPE;
4. decreto disciplinando a realização de concursos públicos no âmbito do Executivo

Federal;
5. decreto com revisão dos conceitos e do marco legal relacionados à terceirização de

serviços;
6. Programa Nacional de Serviço Público Cidadão;
7. novo Sistema de Organização e Inovação Institucional do Governo Federal (SIORG) –

etapa 2;
8. Processo de Planejamento Estratégico da Força de Trabalho;
9. diretrizes para estruturação de carreiras;
10. proposta de nova arquitetura de carreiras;

11. processo de referencial de remuneração;
12. proposta de regulamentação do estágio probatório;
13. projeto de lei unificando os ciclos de avaliação de desempenho (BRASIL, 2015).
As mudanças decorrentes das alterações introduzidas pela Constituição Federal de
1988, das pressões originadas nas redes sociais e das exigências de maior efetividade e
transparência no serviço público, trazem consigo a necessidade de mudanças que levem as
organizações estatais a um novo patamar de desempenho, que somente será alcançado se
houver uma mudança cultural nos quadros do funcionalismo público.
Apesar das dificuldades encontradas para a realização de mudanças em uma estrutura

bastante engessada e altamente hierarquizada como a do Estado brasileiro, em que direitos
adquiridos, corporativismo e estagnação de carreiras exercem um forte desestímulo ao
espírito empreendedor dos servidores públicos, nota-se a existência de diversos focos de
inovação, como o orçamento participativo aqui apresentado, através dos quais se forma
o embrião de um novo serviço público, mais eficiente e voltado para o atendimento do
cidadão, que é, em última análise, a razão de existir de todo o aparato do Estado.
Referências
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Gestão Pública
Aula 15
Liderança e Gestão de Pessoas no Setor Público
• Conhecer o conceito de lidera na Gestão Pública.
• Conhecer os princípios da liderança na gestão pública.
• Compreender a diferença entre a liderança na gestão privada e na gestão pública.
• Compreender os desafios da gestão de pessoas na gestão pública.
Temas
Introdução
1 Liderança na Gestão Pública
2 A gestão de pessoas na administração pública – tendências internacionais
3 Tópicos importantes para a gestão de recursos humanos no Brasil
Referências
Professor Autor
Dênis Alves Rodrigues
Introdução
Durante esta aula iremos dialogar sobre dois aspectos muito importantes da administração
pública: liderança e gestão de pessoas. Esses dois temas são interligados, mas possuem
características específicas. A área de gestão de pessoas no setor público procura gerir os
colaboradores (funcionários) dentro de uma organização, pensando em seu alinhamento com
a estratégia da instituição e do governo, além de treinamento e gestão de benecíficios, por
exemplo. Assim, estudá-la significa analisar qual é a melhor forma para atingir seus objetivos.
De outro lado, o estudo da liderança procura orientar os líderes a trabalhar suas equipes
motivando-as para que juntos atinjam os seus objetivos e de seu setor ou departamento,
além de contribuírem para o desenvolvimento de cada membro da equipe e da organização
como um todo.
Dentro do complexo ambiente que envolve a administração pública, que inclui vários
atores, interesses e regras, estudaremos esses dois conceitos e sua aplicação.
1 Liderança na Gestão Pública

A administração pública tem passado por reformas que procuram, em linhas gerais,
torná-la mais eficiente e reforçar a importância de atingir os seus resultados. Para atingir
esses objetivos, ela tem procurado se estruturar para prestar melhores serviços públicos e
utilizar com maior eficiência e racionalidade os recursos públicos disponíveis, de forma a
obter maior efetividade em suas políticas públicas, programas ou projetos.
Essas novas ações não acontecem de forma homogênea, nem se considerarmos

as práticas internacionais, ou mesmo em nível nacional. Esse problema, somado às
peculiaridades da administração pública (múltiplos atores, controle social, relacionamento
entre poderes e entes federados, entre outros), se torna um desafio muito grande para os
líderes ou dirigentes públicos.
Assim, os líderes precisam possuir várias competências para conseguirem lidar com as
diversas realidades e problemas que encontram no dia a dia de suas atividades. Quanto a
esse cenário, Halligan (2010, p. 125) reforça que:
A liderança no serviço sênior1 tem sofrido uma mudança significativa que reflete a era
das reformas no setor público, as tendências ambientais e o novo pensamento sobre
como os sistemas do serviço civil devem operar. O cenário antes relativamente estável
das organizações públicas passou a ser mais competitivo; as diferenças entre o público
e o privado estreitaram-se e as restrições e regras que no passado ditava muito da
característica das organizações públicas vem perdendo a importância, com a notável
exceção dos que refletem a governança democrática.
1 Serviço sênior é a forma como o autor se refere aos altos cargos de liderança da administração pública (chamada no texto de serviço civil).
Para mais informações sugiro a leitura do citado artigo que consta da bibliografia básica da disciplina e desta aula.

Para melhor compreensão da realidade brasileira frente à citação acima, é necessário que
compreendamos alguns pontos. Em primeiro lugar, o autor não está falando exclusivamente
do caso brasileiro, e sim está com foco em casos europeus e no caso norte americano, o
que nos traz algumas diferenciações, como a apresentada por Rodrigues (2015). Esse autor
reforça que a administração pública no Brasil está mais vinculada ao modelo neo-weberiano
(conforme modelo desenvolvido por Pollitt e Bouckaert, 2011), em que ainda existe uma
ligação muito forte com as regras e o controle procedimental (modelo burocrático), todavia
procura-se evoluir para um formato mais flexível e gerencial de gestão. Assim, a situação do
Brasil não se encaixa perfeitamente na descrita por Halligan (2010).
Em segundo lugar, o autor define, embora reconheça a dificuldade em fazê-lo pela

multiplicidade de compreensões sobre o termo (variando a definição de acordo com o país),
como serviço sênior os realizados por diretores, coordenadores e secretários, por exemplo,
e, ainda, reforça que as atividades incluídas nessa categorização são: formação de políticas,
gestão, entrega, regulamentação e trabalho técnico (HALLIGAN, 2010, p. 126).
Assim, é importante verificar os desafios que se colocam em termos de liderança para o

setor público, pois há, por exemplo, um grande controle procedimental (modelo burocrático
de gestão), que tende a dificultar uma maior celeridade e eficiência aos processos e resolução
dos problemas. Além disso, há a necessidade de se apresentar resultados em prazos curtos,
muitas das vezes em detrimento dos resultados de longo prazo, que costumam ser mais
efetivos. Esses são dois exemplos de pontos que tornam mais desafiadora a liderança no
setor público.
Adicionalmente aos exemplos acima, Bonis e Pacheco (2010) analisam a importância

de os líderes que dirigem organizações públicas estarem alinhados às políticas de governo e
mobilizarem recursos para maximização dos resultados. Os autores também ressaltam que
esses profissionais precisam possuir competências gerenciais, incluindo dirigir e motivar suas
equipes na direção dos objetivos da organização; analisar dados orçamentários e financeiros,
coordenar compras, investimentos e contratações de serviços, negociar problemas e ações
com pessoas e organizações, entre outras.
Quanto à ocupação desses cargos (serviço sênior, ou em comissionamento: direção,

coordenação, entre outros) na administração pública brasileira, percebemos que existe uma
flexibilização, a partir do momento em que eles, na maioria das vezes, podem ser ocupados
por funcionários de carreira do Estado e por profissionais não integrantes de carreiras da
administração pública (chamados de outsiders, conforme De Bonis e Pacheco – 2010, p. 330
–, os quais podem ocupar os cargos em comissionamento, de livre nomeação). Para melhor
analisar essas diferenças temos o quadro abaixo.

Quadro 1 – Características típicas de dirigentes públicos conforme sua origem
Funcionários
Variável Outsiders
de carreira
Conhecimento do setor público Alto Baixo-médio
Disponibilidade Média Alta
Propensão à inovação e mudança Baixa Alta
Pertencimento a redes intragovernamentais Alto Baixo
Pertencimento a redes extra ou intergovernamentais Baixo Alto
Fonte: De Bonis (2008) apud Bonis e Pacheco (2010, p. 349)
Essas características apresentadas no quadro 1 estão relacionadas aos conhecimentos

e experiências que cada tipo de dirigente possui, considerando sua trajetória profissional, e
permite avaliar os pontos fortes e fracos de cada uma das possibilidades, ou seja, de cada tipo
de ator (funcionário de carreira x outsiders) citado no quadro 1.
Dentro desse contexto que se apresenta, os lideres públicos precisam ser “criadores
de valor público” sendo capazes de transformar os recursos escassos à sua disposição em
impactos positivos para a sociedade, atendendo os desejos e percepções dos cidadãos
(MOORE, 2002, apud BONIS; PACHECO, 2010, p. 332).
Essas análises nos permitem enxergar algumas diferenças entre os líderes do setor
público e do setor privado, entre elas podemos citar:
1. a necessidade dos gestores públicos priorizarem o interesse público (bem comum) e

não o lucro;
2. a necessidade de relacionamento com diversos atores, tais como os políticos

(principalmente, prefeitos, vereadores, governadores, deputados, entre outros),
burocracia e os cidadãos;
3. a forma de contratação dos funcionários públicos (concurso) e sua estabilidade no

cargo.
Conceitualmente falando, um enfoque mais abrangente vê a liderança “[...] como inter-

relacionada com – e dependente de – fatores situacionais, cultura administrativa, formas
institucionais e a pauta de líderes políticos.” (ROCKMAN, 1991, p. 37 apud HALLIGAN, 2010, p.
130). Outros pontos importantes quando nos referimos ao líder é a necessidade de constante
capacitação. Essa discussão também se refere aos policy makers (os gestores e líderes que
desenham e implementam políticas públicas) e é feita por Dror (2008), e fica demonstrada
a necessidade de uma capacitação para esse público, a fim de que ele possa ter condições
de conhecer todo o ambiente e dilemas que envolvem a área de gestão pública, desenvolver
seu projeto de forma que tenha maiores condições de sucesso e também que traga melhores
resultados para a sociedade.

Um caso interessante sobre liderança vem da cidade de Contagem (MG), que precisou
definir suas prioridades e capacitar os seus gestores. A análise do caso é importante pois
também houve participação da sociedade civil no processo. Para saber mais acesse a Midiateca.
Sobre a liderança na gestão pública é importante debater acerca das capacidades do

Estado, e vários autores têm se debruçado sobre esse tema. Um exemplo é Grindle (1996),
que utiliza o termo statecapacity. O termo utilizado traduz a capacidade que o Estado precisa
ter para definir as condições no setor econômico, político e administrativo, além de ser
utilizado para o desempenho das funções estatais. Dessa situação surgem quatro subdivisões:
capacidade institucional; capacidade técnica; capacidade administrativa; e capacidade política.
Analisando essas proposições, temos que os líderes públicos precisam estar preparados para
administrar essas capacidades, e, para além disso, compreender quais conhecimentos ou
atitudes são importantes, pois “[...] se reconhece o papel estratégico do Estado ao traçar e
implementar políticas, criando e gerenciando as instituições e os ambientes institucionais
adequados para promovê-lo.” (GOMIDE; PIRES, 2012, p. 26).
Na gestão pública, há a necessidade de induzir a cooperação ou a coordenação entre

diversos interessados (O’TOOLE, 2010, p. 235). Em democracias, portanto, analisando os
processos de implementação de políticas públicas, a tendência é que o desafio seja maior,
pois será importante a participação dos cidadãos (GOMIDE; PIRES, 2012; 2014) e os arranjos
institucionais resultantes podem ser complexos. Assim, o Estado e, em decorrência, também
os líderes da gestão pública precisam de novas capacidades:
[...] que vão além das necessidades de uma burocracia profissional e coesa que
possa traçar estratégias com o setor privado sem ser capturada. Ou seja, mais que
as capacidades técnicas e administrativas exigidas de uma burocracia weberiana
clássica. No contexto de democracia caracterizado pela existência de instituições
representativas, participativas e deliberativas, como no caso brasileiro, são necessárias,
também: a existência de capacidades políticas para a inclusão de múltiplos atores,
a negociação de interesses, a construção de consensos em torno dos objetivos de
desenvolvimento e a formação de coalizões políticas de suporte para as estratégias a
serem adotadas. (GOMIDE; PIRES, 2012, p. 27).
Dentro desse contexto, Gomide e Pires (2012) fazem uma síntese das capacidades estatais
e as dividem em dois componentes: o técnico-administrativo (exemplo: gerir projetos, gerir
pessoas, liderar, desenhar processos, conhecimento específico da área de atuação, entre
outros) e o político (conforme consta na citação acima), que abarcam de forma estruturada
uma divisão relevante para a análise de capacidades estatais necessárias aos líderes, por
diferenciar duas questões importantes e ao mesmo tempo reforçar suas relevâncias para
esse debate.

Existe um caso interessante sobre liderança, focado na cidade de São José dos Campos,
onde foi criado, durante a década passada, um polo tecnológico. O caso é relevante, inclusive,
por ter a participação de universidades, institutos de pesquisa e empresas do setor privado
nesse processo. Para saber mais acesse a Midiateca.
2 A gestão de pessoas na administração pública – tendências

internacionais
A gestão de pessoas tem recebido grande atenção no setor público, por diversas razões.
Uma das mais relevantes é a percepção de que os funcionários são essenciais para atingir
bons resultados. Em alguns momentos, com quando os países passam por crises financeiras,
os líderes procuram formas de diminuir os gastos do Estado, e uma das formas é com os
funcionários.
Em muitos países europeus, até por conta da crise de 2008, a questão de gerenciamento
de recursos humanos tem se restringido a preocupações com diminuição de gastos
e melhoria de desempenho, o que a princípio mostraria um trade-off. Ou seja, como
estimular os funcionários a produzirem mais e serem mais eficientes em um contexto
em que era preciso conter despesas, ou ainda, diminuir os gastos com recursos
humanos? (RODRIGUES, 2015, p. 39-40)
Essa primeira análise já consegue mostrar as dificuldades encontradas pelos gestores

públicos quanto ao gerenciamento dos recursos humanos, em que existe a necessidade de se
conciliar os gastos do Estado com a melhoria de desempenho.
Outras situações foram colocadas para os funcionários públicos, mas nem todas eram
malvistas por eles, como foco no desempenho, todavia determinadas ações geravam conflitos
de interesse, como a questão do downsizing (diminuição dos quadros de funcionários, o que
pode significar a demissão de funcionários), corte de benefícios dos funcionários ou aumento
da idade para aposentadoria (POLLITT; BOUCKAERT, 2011).
Por outro lado, Osborne e Gaebler (1998, p. 300) ressaltam que as empresas de melhores
resultados: “[...] pagam bem a seus funcionários e se esforçam no sentido de melhorar a
qualidade de seus ambientes de trabalho. Além disso, investem alto em treinamento”.
Portanto, o setor público deveria se valer dessas práticas também, embora reconheçamos
as dificuldades específicas quanto a aumento de salários ou criação de bonificações por
resultados, pois estas dependem, de maneira geral, de lei que a crie, pois geram aumento
de despesas. Assim, percebemos que existe uma situação de trade-off se compararmos
as propostas do parágrafo anterior com as propostas neste. Essa situação faz com que os
gestores públicos precisem verificar e balancear as duas medidas, as que focam na diminuição
de gastos públicos e as que aumentam os gastos públicos.
Nessa mesma direção, essa nova orientação propõe-se a mostrar que o investimento na
capacitação e motivação dos funcionários traz benefícios à gestão pública e potencializa os
resultados, e a não preocupação com essas questões pode tornar os demais investimentos
inócuos, pois, conforme Amaral e Pinto (2009, p. 270):
[...] se as pessoas não estão conscientes de seu papel profissional, satisfeitas,

motivadas, competentes, cooperativas, alinhadas e comprometidas com o objetivo e
as metas, o investimento financeiro e tecnológico poderá ser comprometido.
Para que as organizações públicas consigam motivar e melhorar o desempenho de seus

funcionários, os exemplos e orientações precisam vir dos líderes, eles precisam vivenciar
e agir dentro da cultura da nova missão, estimulando os valores desejados e idealizando o
tipo de comportamento que esperam de seus funcionários (OSBORNE; GAEBLER, 1998, p.
143). Com isso, fica evidente a necessidade de valorizar, capacitar e investir nos recursos
humanos das organizações, para que elas possam ser mais eficientes e otimizar seus recursos
e resultados.
Em outras análises, Selden (2010) identifica alguns pontos relevantes que têm sido
destaques internacionalmente; entre eles temos:
• Recrutamento e seleção de pessoal
Os problemas para os líderes aparecem de várias formas, inclusive para conseguir

funcionários com as competências necessárias, principalmente em áreas muito técnicas
(SELDEN, 2010, p.80).
Um dos desafios em termos de gerenciamento de recursos humanos inicia-se com

a necessidade de recrutar gestores públicos, em que há a necessidade de se encontrar
profissionais com determinado perfil e competênicas para as atividades de que necessita.
Para resolver esses problemas, diferentemente do Brasil, vários estados dos Estados
Unidos da América divulgam em seus websites as vagas, e alguns estados chegam a receber
milhões de visitas mensais (SELDEN, 2010, p. 83). No Brasil, considerando os cargos em
comissionamento (livre nomeação), poderiam ser publicizados dessa forma; um exemplo é a
prefeitura de São Paulo, que divulga alguns de seus cargos vagos na internet.
Evidentemente, para que um órgão público possa recrutar de forma adequada um

profissional, para que ele se desenvolva e colabore com os objetivos do seu novo local de
trabalho, é importante que se tenha claro quais são os objetivos, conhecimentos específicos
e habilidades necessárias para o cargo em questão. Dessa forma, o processo de recrutamento
do novo servidor terá mais chance de lograr êxito, mas, considerando as necessidades de
concurso público no Brasil, essas questões são um pouco mais difíceis de se implantar.
• Incentivos financeiros

Outra forma que aparece como forma de melhorar o desempenho da organizações a

partir de investimento nos funcionários são os incentivos financeiros, muitas vezes adotados
de forma a remunerar o bom desempenho e outras formas constituídas de bônus anual
(como exemplo temos os casos de pagamento de bonificação por resultado para algumas
das secretarias do estado de São Paulo, todas regradas por leis, decretos e regulamentações,
e muitas delas recebem anualmente), mas é importante salientar que esse formato não
encontra uma unanimidade de utilização, inclusive considerando a relação entre países
industrializados e em desenvolvimento (SELDEN, 2010, p. 84).
• Gerenciamento do desempenho
Por essa perspectiva cabe ao órgão público gerenciar o desempenho de seus funcionários,
o que normalmente parte de uma avaliação do superior imediato e de seus funcionários.
Essas avaliações pressupõem que os objetivos institucionais estão claros e as avaliações se
propõem a mensurar quanto os funcionários colaboram para esses objetivos e também com
seu desenvolvimento profissional específico.
É importante que os responsáveis pela avaliações deem feedback aos funcionários e

os aconselhem para que eles possam evoluir profissionalmente. Assim, “[...] a tendência
é adotar sistemas de gerenciamento do desempenho que sejam orientados a resultados,
participativos e evolucionários (World Bank, 2001 apud Selden, 2010, p. 85).
É importante salientar que existem outras formas de avaliação, como a conhecida 360
graus, todavia ela necessita de várias entradas de informações para que seja realizada,
exemplificadamente, aplicando essa metodologia à administração pública. Seria interessante
ouvir os cidadãos para os quais se esteja oferecendo os serviços ou as políticas públicas,
bem como órgãos que trabalham conjuntamente, entre outros; essa característica impõe um
grande desafio aos líderes públicos que pretendam utilizá-la.
Diferenciando-se dos três itens explicitados acima (A, B e C), Longo (2007) divide a gestão
de recursos humanos em sete subsistemas, que procuram contribuir para o desenvolvimento
de forma mais completa da área de recursos humanos; são eles:
1. Planejamento de recursos humanos – procura analisar de forma quantitativa e

qualitativa a necessidade de recursos humanos;
2. Organização do trabalho – este integra o conjunto de políticas e práticas de GRH

(Gerenciamento de Recursos Humanos) destinadas a definir as características e
condições de exercício das tarefas;
3. Gestão do emprego – geram os fluxos de movimentação (entrada, mudança de local

e saída) dentro da organização pública;
4. Gestão do desempenho – tem por objetivo influenciar positivamente o desempenho

dos funcionários e alinhá-los à estratégia da organização;

5. Gestão da compensação – realiza a gestão das compensações retributivas (salariais e

extra-salariais) e não retributivas que a organização presta, como contrapartida, aos
seus funcionários;
6. Gestão do desenvolvimento – pretende estimular o desenvolvimento profissional das

pessoas;
7. Gestão das relações humanas e sociais – esta se dedica à gestão das relações
estabelecidas entre a organização e seus funcionários.
Por último, temos que organizações públicas mais permeáveis à participação dos
funcionários em seus processos decisórios têm tido melhores resultados, e dessa forma
Denhardt (2012, p.130), alinhado com o humanismo organizacional, ressalta que:
[...] estudos científicos sobre o comportamento do trabalhador e a organização informal

levaram à conclusão de que estilos mais abertos e participativos de administração
resultaram não só em trabalhadores mais satisfeitos, mas também em trabalhadores
mais produtivos.
3 Tópicos importantes para a gestão de recursos humanos

no Brasil
Começaremos este subcapítulo com a análise de Marconi (2005), o qual enumera
seis áreas importantes para o desenvolvimento da área de recursos humanos, ou seja,
atividades que os RH precisam desempenhar para colaborar com a missão de desenvolver,
profissionalmente, os funcionários públicos. São elas:
a. recrutamento eficiente e rigoroso;
b. estrutura de carreira;
c. estratégia de capacitação dos funcionários;
d. estrutura de incentivos (remuneração, benefícios, entre outros);
e. estrutura de avaliação de desempenho (com feedback e análise de lacunas em termos

de conhecimento e habilidades);
f. estratégia de realocação e redistribuição de servidores (funcionários públicos) que

leve em conta o perfil.
Outro ponto importante para reflexão, por parte do RH do setor público, está relacionado
ao clima organizacional, “[...] que pode ser entendido como a atmosfera do ambiente de
trabalho. Refere-se a uma complexa rede de expectativas e percepções individuais e de
grupo [...]” (BRESCANCINI, 2005, p. 349). Assim, no ambiente de trabalho pode-se ter vários

problemas e dificuldades, tornando o clima “pesado”, o que dificulta o desenvolvimento dos

servidores. Dentre os problemas que podem contribuir para prejudicar o clima organizacional,
temos: congelamento de salários, condições insalubres de trabalho, relacionamento com
chefia, falta de oportunidade de crescimento profissional, atividades rotineiras, baixa
autonomia para execução de suas atividades e falta de capacitação e treinamento para
executar sua atividade.
Nesta aula conversamos sobre questões importantes que estão relacionadas às atividades
do gestor público, que são: liderança em organizações públicas e gestão de recursos humanos
em organizações públicas.
Quanto ao primeiro item foi possível identificar o ambiente encontrado pelos líderes e,
portanto, as dificuldades e desafios apresentados para a gestão de órgãos públicos. Dessa
forma é possível reconhecer as atitudes e habilidades necessárias para desenvolvimento de
suas atividades da melhor forma possível.
Ainda, procurando contribuir, foram dados dois exemplos em que líderes públicos
conseguiram bons resultados a partir de trabalhos que conciliassem as dificuldades e
oportunidades do setor público, o conhecimento e habilidades que tinham à disposição, bem
como o apoio de entidades não estatais para o desenvolvimento de suas políticas.
De forma complementar, analisamos o cenário internacional da gestão de recursos

humanos, com os desafios e as propostas para superá-los, permitindo uma visão macro de
suas oportunidades e findamos com uma análise de autores que debatem esse tema com
um olhar mais voltado para essa área no Brasil, que por possuir determinadas características
impõe desafios específicos. Com este material é possível compreender de forma mais sólida
a realidade da gestão de recursos humanos, com suas potencialidades e necessidades de
melhoria, o que contribui para desenvolver em você capacidades análiticas importantes para
essa temática.
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Gestão Pública
Aula 16
Gestão da Informação e do Conhecimento no Setor Público
• Conhecer as ferramentas da gestão da informação e gestão do conhecimento.
Temas
Introdução
1 Aplicação de Tecnologia da Informação na Administração Pública
2 Tecnologia da Informação, Gestão da Informação e Gestão do Conhecimento
na esfera pública
3 Casos brasileiros de sucesso
Referências
Professor Autor
Dênis Alves Rodrigues
Introdução
Nesta aula será abordado assuntos muito importantes para a administração pública:
gestão da informação e do conhecimento. Para atingir esses objetivos a administração
pública tem se utilizado muito intensamente das ferramentas da Tecnologia da Informação e
Comunicação (TIC).
Essas ferramentas são utilizadas para auxiliar no desenvolvimento das organizações e

na melhoria de seu desempenho. Atualmente, encontramos essas práticas disseminadas de
várias formas dentro da administração pública, como em sistemas informatizados, prestação
de serviços pela internet, equipamentos tecnológicos de fiscalização, formas de incentivar e
integrar os conhecimentos dos funcionários, entre outras.
No entanto, essa utilização não significa que necessariamente serão atingidos os resultados
esperados ou objetivos propostos, pois ainda se tem um longo caminho a percorrer para que
essas práticas sejam mais disseminadas e bem aproveitadas na administração pública.
1 Aplicação de Tecnologia da Informação na Administração

Pública
As ferramentas de Tecnologia da Informação (TI) ou Tecnologia da Informação e
Comunicação (TIC) são utilizadas em larga escala nas administrações das empresas do setor
privado, e têm colaborado de diversas formas para seus desempenhos, como na melhoria do
relacionamento com o cliente e procurando customizar a prestação de serviço (utilizando-se
de sistemas informatizados do tipo CRM – Customer Relationship Management) e sistemas
informatizados que acompanham o workflow (os passos) dos processos.
Esse processo que ocorre no meio privado trouxe impactos para a gestão pública, pois o
processo de “[...] customização parcial em massa tornou os consumidores menos tolerantes
para ir a uma repartição de licenciamento de veículos, a certa distância de sua casa, e esperar
na fila até receber um serviço medíocre.” (GOLDSMITH; EGGERS, 2006, p.35).
Isso mostra que houve uma pressão empurrando a administração pública para que ela
melhorasse a forma de prestar seus serviços e de se relacionar com o cidadão, dessa forma
a mesma revolução ocorrida no mundo das empresas privadas aparece para a administração
pública. É importante frisar que o potencial do governo eletrônico é debatido há cinquenta
anos, quando começaram a ser utilizados os primeiros computadores nas organizações
governamentais (MARGETTS, 2010, p. 357).

Como já dito, essas mudanças nas relações de consumo no mundo privado têm feito
com que os cidadãos cobrem melhores resultados da administração pública, pois ele espera
adquirir bens por múltiplos canais, inclusive por meio eletrônico (GOLDSMITH; EGGERS, 2006,
p. 35), o que acaba por funcionar como um impulso para que os gestores públicos pensem
em novos formatos de prestação de serviço, novos arranjos institucionais e melhores formas
de utilização de TIC, inclusive visando a gestão das informações e do conhecimento, pois
[...] constata-se claramente que a administração pública tem procurado desburocratizar

e colocar diversos serviços ao cidadão por meio de formato eletrônico, de forma
incremental, porém, pulverizada. Neste sentido, vale citar algumas ações: o processo
seletivo do Ministério da Educação, referente às bolsas de estudo para graduação do
SISU; a criação, por parte da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo, de uma
forma de acompanhamento e liberação de eventual crédito de seu programa “Nota
Fiscal Paulista”, e a instalação de serviços eletrônicos pelo Detran-SP[...] (RODRIGUES,
2015, p. 38).
Assim, percebe-se que políticas públicas e prestações de serviços voltados à melhoria do

relacionamento entre Estado e sociedade apresentam grandes índices de aceitação popular,
como o programa Poupatempo no estado de São Paulo (RODRIGUES, 2015).
A lógica da integração de serviços e informações permeou ações dos governos, como os

projetos já citados, em que vários órgãos foram colocados em um mesmo local, compartilhando
suporte técnico de informática, rede de comunicação (internet) e terceirização de serviço de
atendimento e orientação. Tal visão opõe-se à divisão dos órgãos e atividades do governo
em locais distintos, que acabam aumentando os custos e dificultando o acesso ao cidadão a
todos os serviços. (RODRIGUES, 2015)
Por outro lado, o impacto em termos de gestão da informação não se limita à melhoria
de prestação de serviço. Além disso, as ações do governo em termos de gestão da tecnologia
da informação, de maneira geral, têm impactos significativos na sociedade, pois
[...] a definição de políticas tecnológicas e de inovação, o estabelecimento de padrões

nacionais e/ou a adequação a internacionais, os projetos e políticas de implementação
de infraestrutura, combinados à prática cotidiana de tecnologia pelas esferas de
governo, configuram a particular sociedade da informação que o Brasil constrói.
(CUNHA; MIRANDA, 2013, p. 545)
A figura abaixo procura sintetizar as várias possibilidades de aplicação de TIC e ao mesmo

tempo a integração e conectividade que elas nos apresenta.

Figura 1 - Conectividade e possibilidades do uso das ferramentas de TIC
É importante apresentar uma classificação sobre as formas de utilizações de TIC na

administração pública, assim a UNESCO (2005) utiliza o termo e-governança, que proporcionou
o desenvolvimento de subdivisões e assim procuram abarcar grande parte das aplicações de
TIC, que de acordo com Cunha e Miranda (2013) são: e-administração pública, e-serviços
públicos e a e-democracia. A divisão sugere que, no primeiro caso, as ferramentas de TIC
de e-administração pública sejam utilizadas procurando melhorar os processos internos da
administração pública, dentro de uma visão estadocêntrica. Já a dimensão de e-serviços
públicos é atribuída às aplicações de TIC que visem a melhora da prestação de serviços à
população. Por fim, as aplicações de e-democracia representam as aplicações de TIC focadas
em melhorar a participação e o controle social sobre as ações públicas, contribuindo para que
o Estado seja mais democrático.
Muito embora essa categorização não abarque necessariamente todas as formas

de aplicação de TIC na administração pública, como a regulamentação do setor, ela se
mostra importante por contribuir, principalmente de forma acadêmica e pedagógica para
compreender e correlacionar as aplicações de TIC dentro dos conceitos de administração
pública.
Fazendo uma síntese sobre os impactos da revolução digital na administração pública,

sabemos que
Hoje a internet reduziu o custo da informação [...] Com e-mail e outras tecnologias
de comunicação, a Internet tornou a comunicação e a colaboração com parceiros
externos aos limites da organização muito melhor, mais rápida e barata. Os tradicionais
custos de compartilhamento, tais como viagens, reuniões, troca de documentos e
comunicações [...] caíram em muitos graus de magnitude. (GOLDSMITH; EGGERS,
2006, p. 33)

Portanto, podemos perceber que a administração pública tem utilizado em larga escala
de ferramentas de TIC e de várias formas, como:
1. melhoria e agilização de seus processos internos;
2. melhoria e novos formatos (eletrônicos) de prestação de serviços;
3. desenvolvimento de novas formas de participação social (usando as ferramentas de

TIC;
4. desenvolvimento de novas formas e sistemas para gerir as informações, inclusive

apoiando o processo de tomada de decisão, e para gerir o conhecimento das
organizações públicas.
A lista anterior não é exaustiva, mas procura exemplificar essas novas formas de
relacionamento com o cidadão e novas formas de organização que as ferramentas de TIC
estão proporcionando para a gestão pública. E isso está ocorrendo por algumas características
da TIC, por exemplo: a possibilidade de tratar grandes volumes de informação, a rapidez com
que o faz, a diminuição de custos operacionais para os órgãos públicos, a possibilidade de
relacionamento e troca de informações entre múltiplos atores internos e externos à própria
administração pública, como a internet, intranet (uma rede de comunicação interna a cada
órgão público), desenvolvimento de sítios eletrônicos para o processo de compras (licitação),
entre outros.
2 Tecnologia da Informação, Gestão da Informação e Gestão

do Conhecimento na esfera pública
Agora iremos nos aprofundar um pouco mais, de forma específica, na utilização das
ferramentas de TI para a gestão da informação e do conhecimento na administração pública,
e para isso é necessário apresentarmos algumas definições que facilitarão a compreensão
desse texto por proporcionar um alinhamento de conceitos a serem utilizados.
Assim, podemos iniciar definindo o termo dados como “sucessões de fatos brutos que
não foram organizados, processados, relacionados, avaliados ou interpretados, representando
partes isoladas de evento, situações ou ocorrências. Constituem unidades básicas a partir das
quais as informações poderão ser elaboradas ou obtidas.” (CÔRTES, 2008, p. 26).
Essa definição nos ajuda em dois pontos, conseguimos compreender que os dados são
obtidos de uma forma bruta e nos permitem gerar informação, ou seja, a análise de dados,
ou mesmo sua união e avaliação, nos permite ter informações sobre algo. Um exemplo de
dado é uma temperatura (por exemplo: 19°C) de forma isolada, pois é um dado bruto que
sem outros dados ou informações (local, dia, entre outros) não nos gera uma informação que
possa ser utilizada.

Assim, quando se utilizam os dados, fazendo-os passar por uma análise, avaliação ou
organização, tem-se a geração de informação (CÔRTES, 2008, p. 26). A figura abaixo nos
auxilia a compreender melhor essa relação.
Figura 2 - Relação entre dados e informação
Fonte: Adaptação do modelo de Côrtes (2008, p. 27).
Para Coelho (2005, p. 408) “[...] da mesma forma como a informação provém dos dados,
o conhecimento deriva das informações.”, ou seja, o relacionamento das informações é
capaz de gerar conhecimento. Vários autores se debruçaram para contribuir para a melhor
compreensão do que seria a geração do conhecimento. Uma das linhas é que para a geração
de conhecimento é necessária a intervenção humana (DAVENPORT; PRUSAK, 1998, p. 7).
Dentro desse contexto “[...] a gestão do conhecimento pode ser considerada o esforço
para melhorar o desempenho humano e organizacional por meio de facilitação de conexões
significativas” (TERRA, 2002, p. 57 apud COELHO, 2005, p. 412) e pode ser definida de outra
forma, como “um processo dinâmico, social que envolve mudanças contínuas nas habilidades
e na aquisição de know-how” (TERRA, 2002, p. 63 apud COELHO, 2005, p. 412).
Podemos, portanto, entender como é importante para o setor público a gestão do

conhecimento, que seria um processo de aprendizagem e utilização dessas informações
auferidas em busca de melhores resultados ou de melhor desempenho. Para atingir esses
objetivos, as organizações públicas precisam criar formas de gerir o conhecimento a partir
de seus funcionários, bem como do histórico da própria organização e de seus sistemas
informatizados.
Uma das ferramentas que podem ser utilizadas para contribuir com a gestão do
conhecimento nas organizações públicas são a criação de portais corporativos (intranet) que,
quando contribuem para a gestão da informação e dos conhecimentos de uma organização,
podem promover o incremento da capacidade de solução de problemas e de geração de
inovações no interior da organização (COELHO, 2005, p. 417).
A universidade corporativa, que é uma instituição de ensino vinculada a empresas

privadas e órgãos públicos, é um exemplo de ferramenta utilizada nesse formato de gestão
e que contribui para a gestão e ampliação do conhecimento nas referidas organizações.
O objetivo da universidade corporativa é oferecer cursos técnicos específicos para os

colaboradores da corporação, focados nos objetivos e necessidades das respectivas empresas
e órgãos públicos. Dessa forma, ela customiza os cursos exatamente de acordo com as
políticas e estratégias das empresas e consegue atender a uma demanda de treinamento e
capacitação, própria e específica.
Como exemplo de universidade corporativa temos a da Caixa Econômica Federal, que é

um banco público. Ela criou a “Universidade Caixa” com o propósito de ajudar os funcionários
a se desenvolver e assim, contribuir para a melhoria de desempenho do banco – os cursos são
vinculados à sua estratégia corporativa. Para saber mais acesse a Midiateca.
É importante citar que algumas formas de universidades corporativas podem também

treinar e capacitar agentes externos à própria organização mas que influenciam nos
resultados e nos objetivos do órgão público. Como exemplo podemos citar as Escolas
Públicas de Trânsito (EPT) vinculadas aos Departamentos Estaduais de Trânsitos (Detran).
Essas escolas costumam treinar e capacitar não apenas os seus próprios funcionários, mas
também atores que fazem parte do processo e são importantes para a melhoria do trânsito,
como os instrutores de trânsito.
2.1 Desafios para a implantação da gestão do conhecimento na

administração pública
Considerando os conceitos e a importância da gestão do conhecimento, bem como
as dificuldades de se implantar e disseminar essa prática nas organizações públicas, quais
são as causas e problemas que dificultam a implantação da gestão do conhecimento na
administração pública?
Um primeiro ponto que podemos salientar é o modelo burocrático que ainda é muito forte
em vários países, como no Brasil. Assim, o foco ainda é mais restrito ao controle procedimental
e a hierarquização do que aos resultados e desenvolvimento das organizações públicas, o que
gera algumas dificuldades nas implantações desses novos modelos ou ferramentas de gestão.
Além disso, relembrando que a gestão do conhecimento consiste em “[...] um novo

modelo de gerenciamento das organizações, focado na aprendizagem contínua, na estratégia
da inovação e na geração do conhecimentos [...]” (COELHO, 2005, p. 419), mesmo que
possamos concordar que as administrações públicas brasileiras em todos os níveis federativos
são intensas em geração de informação, até pela natureza de suas atividades, “[...] não
possuem uma cultura e um ambiente voltados para a aprendizagem organizacional e/ou para
a inovação e, com raras exceções, também não incentivam a educação continuada de seus
servidores.” (COELHO, 2005, p. 419)

O ambiente da administração pública brasileira, portanto, não parece um solo fértil, de

maneira geral, nem preparado para essas novas tecnologias e novos formatos gerenciais, o
que torna mais desafiador o trabalho dos gestores públicos em busca de inovação e melhoria
do desempenho das organizações públicas.
Exemplificando, a figura abaixo procura suscitar o desafio dos líderes que trabalham na
administração pública para criar uma sinergia entre os funcionários e, mais que isso, entre os
conhecimentos dos funcionários para que consigam inovar e melhorar o desempenho.
Muitas são as aplicações das ferramentas de Tecnologia da Informação (ou de forma

mais abrangente TIC – Tecnologia da Informação e Comunicação) na esfera pública. Hoje,
são poucos os escritórios governamentais que não dependem de uma complexa rede de
computadores para gerenciar suas atividades e apoiar os seus processamentos de informação
(MARGETTS, 2010, p. 362).
Assim, as organizações públicas utilizam e tornaram-se muito dependentes dos

processamentos de informações através de ferramentas de TIC, com especial atenção aos
sistemas de informação, que contribuem para a organização da informação, desde um nível
mais operacional até contribuir para apoio à tomada de decisão em níveis táticos e estratégicos
das organizações públicas – para esse último caso temos o Business Intelligence (BI)1.
Em sintonia com o debate sobre melhoria das capacidades do Estado e aplicação de

ferramentas de TI, temos que
Em relação à “capacidade organizacional” mais geral do governo, os sistemas de

informação têm desempenhado um papel importante na substituição de parte da
burocracia governamental; as organizações governamentais no início do século XXI
podem processar mais transações com maior rapidez e menos pessoal que antes
da introdução dos computadores. As tecnologias computacionais dos anos 1970,
como computadores centrais projetados para cargas de transação pesadas, eram
particularmente adequados para assumir as operações burocráticas nas maiores
organizações governamentais processando grandes quantidades de relação com o
cidadão [...] (MARGETTS, 2010, p. 362).
2.2 Big data

A constante necessidade por informações úteis para melhorar a tomada de decisão e,
consequentemente, aumentar a eficácia e efetividade das políticas públicas tem sido um dos
pontos de preocupação dos gestores públicos.
1 O sistema de inteligência de negócio (BI) utiliza-se de grandes depositórios de dados das empresas para a partir do tratamento desses dados
gerar informações úteis à empresa para que possam auxiliá-las no processo de tomada de decisão. Esses sistemas trabalham com grandes
volumes de informações e exigem grande capacidade de processamento de dados.

A complexidade do ambiente que envolve a implantação de políticas públicas (com

diversos atores e fatores envolvendo-as e impactando-as), alinhada ao desenvolvimento das
tecnologias da informação, criou novos formatos e possibilidades de lidar com os grandes
volumes de dados à disposição e a consequente necessidade de tratá-los e utilizá-los. Assim
aparece um novo conceito, o big data.
O big data apareceu como uma nova concepção envolvendo os dados, procurando otimizar
a utilização e aplicação de grandes quantidades de dados. Trata-se de uma situação em que
se tem um grande volume de dados, grande variedade de tipos de dados e a necessidade de
velocidade no processamento deles (os três “V”: volume, variedade e velocidade), que são as
três dimensões de desafios no gerenciamento de dados (é importante frisar que as definições
conceituais podem mudar de acordo com o autor). Os três “V” emergiram como um quadro
comum para descrever o big data (CHEN; CHIANG; STOREY, 2012; KWON; LEE; SHIN, 2014).
Considerando a necessidade de informação dos gestores públicos, inclusive para a

tomada de decisão, o grande desafio do big data é administrar um grande volume de dados
e minerando informações úteis em tempo adequado para sua análise e utilização.
As possibilidades de utilização são grandes. Grandes também são os desafios para a

área de TI, que precisa desenvolver softwares e utilizar hardwares que permitam o adequado
tratamento de grandes volumes e variedades de dados em tempos adequados.
Uma das possibilidades de sua utilização é vincular dados de fontes diferentes para gerar
mapas georreferenciados, em que é possível visualizar maiores incidências, por exemplo, de
acidentes de trânsitos e, posteriormente, analisar velocidades das respectivas vias e existência
ou não de semáforos e de instrumentos de fiscalização, o que permitirá uma identificação de
fatores comuns que estariam na maioria dos casos em que ocorreriam acidentes de trânsitos.
Outro exemplo de aplicação é na área da saúde: a partir de várias entradas de dados dos
hospitais e do local onde moram os pacientes, pode-se entender como os vetores das doenças
funcionam, permitindo gerar estratégias mais efetivas no seu combate.
3 Casos brasileiros de sucesso

Para melhor compreender os casos de utilização e implantação de projetos de gestão de
informação e gestão do conhecimento no setor público, o que contribui para entender seus
desafios e possibilidades, iremos analisar agora alguns casos disseminados e premiados pelo
programa de ações premiadas nos concursos de Inovação na Gestão Pública Federal, dos
últimos anos.

3.1 Teleassistência em rede para regiões remotas: melhorando o

acesso da população à Atenção Especializada em Saúde
Essa experiência, que ocorreu no estado de Minas Gerais, pode ser definida como um
programa de saúde da família, iniciado em 2004, e tem como principal objetivo
[...] tornar a atenção primária mais resolutiva por meio da corresponsabilização dos
municípios na produção de serviços de saúde e na reordenação do modelo de saúde,
onde a porta de entrada para o sistema de saúde são as unidades básicas de saúde e
não os serviços especializados ou hospitais. (PEREIRA, 2013, p. 56)
A inovação nessa iniciativa está ligada à criação de uma rede colaborativa de médicos de
seis universidades públicas, coordenada pelo Centro de Telessaúde do Hospital das Clínicas
da Universidade Federal de Minas Gerais, que presta suporte assistencial e educacional a
profissionais de saúde de forma remota (PEREIRA, 2013, p. 57).
Nesse trabalho médicos podem solicitar, utilizando-se ferramentas de TIC e de forma

remota, uma segunda opinião (análise) de determinado caso clínico (teleconsultoria),
repassando, inclusive, imagens de exames para que o médico que está oferecendo uma
segunda análise do caso tenha à sua disposição informações suficientes.
O sucesso dessa prática resultou da criação de uma política estadual de saúde denominada
Tele Minas Saúde (2009). Atualmente, são beneficiados 658 municípios, com cobertura de
mais de 70% do estado (PEREIRA, 2013, p. 58).
Nesse caso, fica claro que a utilização de TIC pode contribuir para a melhoria da gestão
do conhecimento, uma vez que foi possível integrar médicos para melhorar a análise de casos
clínicos, melhorando o diagnóstico médico e contribuindo de forma fundamental para uma
importante política pública da área de saúde.
3.2 Projeto Porto Sem Papel

O setor portuário tem vários atores que participam do processo, cada um possui regras
e normativas próprias que regulamentam as suas respectivas atividades, o que gera uma
grande quantidade de procedimentos, informações e “papéis” a serem geridos. Esse cenário
se mostra complexo e dificulta uma boa gestão, com eficiência, dos portos.
Após um diagnóstico, percebeu-se que havia alguns fatores críticos, que geravam o
cenário descrito, por exemplo (PEREIRA, 2013, p. 72):
• interveniência descoordenada de uma série de autoridades, órgãos e outras entidades

públicas e privadas nos portos nacionais;

• processos complexos, com fluxos intricados de informações e atividades, que não

traziam eficiência nem transparência aos serviços portuários;
• excessivos fluxos de informações e documentos em papel, sem a existência de

uma base de dados centralizada, com informações tempestivas e fidedignas, que
permitisse a utilização dos dados no processo de formação de conhecimento a ser
utilizado no planejamento do setor portuário;
• falta de uma atuação efetiva das autoridades portuárias no controle das cargas, pessoas
e veículos que entravam, saíam e circulavam na área do porto organizado, devido
principalmente à carência em ferramentas de auxílio à obtenção de informações e
tomada de decisão.
Para tratar esse cenário e trazer maior eficiência para a gestão dos portos, seus gestores e
idealizadores do projeto “Porto sem papel”, desenvolveram um “[...] macroprojeto que visa a
munir o setor portuário de sistemas e informações estruturadas fidedignas e tempestivas para
que todos os intervenientes possam atuar de maneira eficiente, coordenada e transparente,
reduzindo os custos e a burocracia para os usuários dos serviços portuários.” (PEREIRA, 2013,
p. 75).
Assim se apropriaram de ferramentas de Tecnologia da Informação e Comunicação para

tratar melhor os dados e controlar os procedimentos, deixando os processos mais ágeis e
garantindo a segurança do processo.
Utilizaram, ainda, o conceito de single window (janela única), em que cria apenas um
canal de contato (sistema através da internet) com todos os atores envolvidos, o que facilita a
gestão desses processos (Documento Único Virtual – DUV). Quanto a isso, tem-se que
Pelo novo fluxo de dados, continuam sendo necessárias todas as autorizações

dos diversos órgãos governamentais e autoridades (anuentes). No entanto, as
solicitações de autorizações outrora realizadas por meios de comunicação isolados
(fac-símile, e-mail, telefone e despachantes) dos agentes de navegação com cada
anuente, passaram a ser realizadas única e diretamente por um sistema (DUV) capaz
de concentrar, processar e distribuir todos os dados e solicitações referentes aos
processos de atracação, operação e desatracação de embarcações, o Concentrador
de Dados Portuários. (PEREIRA, 2013, p. 76-77).
Nesse exemplo, temos mais uma boa prática de revisão de processo e utilização de
TIC para melhorar o desempenho de uma organização, fazendo com que o processo e as
autorizações dos órgãos públicos atinentes sejam realizados dentro de um único sistema,
economizando tempo, insumos de escritório e funcionários para a sua gestão e controle.
Além disso, percebemos que as informações são mais fidedignas, pelo controle via sistema
informatizado.

Nesta aula abordamos sobre assuntos ligados à utilização de Tecnologia da Informação e
Comunicação (TIC) como uma importante ferramenta catalisadora nos processos de inovação,
gestão da informação e gestão do conhecimento na administração pública.
Foi possível observar que os gestores públicos enfrentam dificuldades para a implantação
dessas inovações e que os problemas estão vinculados ao fato de o foco da administração
pública brasileira estar em controle procedimental e hierarquia, e que essas inovações
precisam de um ambiente mais gerencial e flexível.
Por outro lado, percebemos que, embora seja desafiador, é possível melhorar o
desempenho das organizações públicas a partir de uma melhor gestão da informação e do
conhecimento. Para reforçar isso, analisamos alguns casos de sucesso que trouxeram bons
resultados a partir da revisão de processos, informatização de processos, utilização de TIC para
aproximar especialista e analisarem casos de forma conjunta, trazendo melhores resultados.
Esses casos conseguiram adaptar as tecnologias existentes às necessidades de controle e
hierarquização da burocracia brasileira e, ainda, resolver problemas públicos e melhorar o
desempenho de órgãos públicos em diversas áreas.
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Inovações na Gestão Pública

Dentre os desafios que se apresentam ao administrador, um dos mais importantes é como

1 A inovação no setor público como conceito

No exterior, os resultados mais visíveis da mobilização através de novas tecnologias se

Senac São Paulo - Todos os Direitos Reservados 3

Como os recursos públicos são limitados e os contribuintes sempre serão refratários à

Regina Pacheco, ex-diretora da Escola Nacional de Administração Pública, aponta que,

Essas mudanças sinalizam uma tendência inequívoca de reforma do setor público.

Antes de responder a essa pergunta, torna-se necessário esclarecer os conceitos de

[...]uma invenção é uma ideia, esboço ou modelo para um novo ou melhorado

É interessante notar que Schumpeter diferencia “invenção” de “inovação”. Para ele,

Senac São Paulo - Todos os Direitos Reservados 4

Contudo, a definição schumpeteriana dirige o seu foco para as relações econômicas do

Os elementos básicos do argumento de que a gestão pública difere de maneira

Além disso, Moore aponta a existência de três diferenças entre empreendimentos

II. estão comprando o produto em benefício da coletividade, de acordo com a noção

III. estão comprando empreendimentos inteiros em lugar de produtos do

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Podemos, então, resumir a seguir as principais ideias ligadas ao conceito de inovação:

Quadro 1 – Ideias de conceito de inovação

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2 A inovação como resultado de um processo criativo

• Os objetivos da inovação a ser implantada estão claros para todos os envolvidos?

• Há consenso entre as partes interessadas que é necessária uma resposta inovadora

• Há consenso que esta é a melhor escolha no caso específico?

• Há consenso sobre como vai ser implementado? Ou avaliado?

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• Esta inovação irá provocar interrupção de processos ou serviços já existentes?

• Todas as pessoas envolvidas relevantes têm as habilidades necessárias para que a

• A inovação afetará a maneira como os agentes responsáveis pela entrega dos

• O que acontecerá se a inovação não funcionar?

• Outras mudanças para as partes interessadas estarão ocorrendo simultaneamente

O método consiste em, basicamente, responder a perguntas sobre os produtos ou

Listamos a seguir exemplos de perguntas sugeridas para cada um dos operadores:

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• Substituir: que materiais ou recursos envolvidos podem ser substituídos para

• Combinar: como combinar diferentes produtos, tecnologias, recursos, talentos para

• Eliminar: como podemos simplificar um produto ou processo? Quais características,

• Reorganizar: pensando em um produto ou processo, o que aconteceria se você

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A aplicação do brainstorming, todavia, enfrenta alguns problemas relacionados

O método consiste em reunir um grupo de seis pessoas, sob a supervisão de um

O processo é novamente repetido e, após alguns minutos, as anotações são recolhidas.

O brainwriting é um processo indicado quando há muitos participantes, o que inviabilizaria

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• Para definir o problema, o participante deve descrever por escrito o problema.

• Para identificar, é recomendado que se faça um círculo em torno das melhores

Para transformar, coloque sua ideia em prática!

2.4 Técnica da descontinuidade

Desta forma, a descontinuidade ajuda a buscar inovações em elementos aparentemente

2.5 Técnica da inversão dos pressupostos

As fases da inversão de pressupostos são:

1. Faça uma lista de todos os pressupostos do problema.

2. Inverta cada um dos pressupostos apontados na fase anterior.

3. Use cada inversão como um estímulo para a geração de ideias.

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É preciso, principalmente, encontrar novas maneiras de administrar as organizações

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Construindo o Estado Republicano: democracia e reforma da

SCHUMPETER, J. A. Teoria do Desenvolvimento Econômico. 1. ed. Rio de Janeiro: Editora

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O que emerge desta questão é a necessidade de a administração pública estruturar-

Neste cenário, um dos instrumentos utilizados para incrementar o grau de

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