Planejamento Orientado Ao Setor públicoSENAC

Morgana G.
Martins Krieger
Planejamento orientado
ao setor público
Material para uso exclusivo de aluno matriculado em curso de Educação a Distância da Rede Senac EAD, da disciplina correspondente. Proibida a reprodução e o compartilhamento digital, sob as penas da Lei. © Editora Senac São Paulo.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
(Jeane Passos de Souza – CRB 8a/6189)
Krieger, Morgana G. Martins

Planejamento orientado ao setor público / Morgana G. Martins
Krieger. – São Paulo: Editora Senac São Paulo, 2019. (Série
Universitária)
Bibliografia.
e-ISBN 978-85-396-3087-5 (ePub/2019)
e-ISBN 978-85-396-3088-2 (PDF/2019)
1. Planejamento : Gestão 2. Setor público : Administração de pro-

jetos 3. Setor público : Gestão de projetos 4. Planejamento governa-
mental – Brasil 5. Plano plurianual 6. Plano diretor I. Título II. Série.
19-1061t CDD – 351.81

658.404
BISAC BUS079000
BUS101000
Índice para catálogo sistemático

1. Administração Pública – Brasil 351.81
2. Administração de projetos 658.404
PLANEJAMENTO ORIENTADO
AO SETOR PÚBLICO
Morgana G. Martins Krieger

Administração Regional do Senac no Estado de São Paulo
Presidente do Conselho Regional
Abram Szajman
Diretor do Departamento Regional

Luiz Francisco de A. Salgado
Superintendente Universitário e de Desenvolvimento

Luiz Carlos Dourado
Editora Senac São Paulo

Conselho Editorial
Luiz Francisco de A. Salgado
Luiz Carlos Dourado
Darcio Sayad Maia
Lucila Mara Sbrana Sciotti
Jeane Passos de Souza
Gerente/Publisher
Jeane Passos de Souza (jpassos@sp.senac.br)
Coordenação Editorial/Prospecção
Luís Américo Tousi Botelho (luis.tbotelho@sp.senac.br)
Márcia Cavalheiro Rodrigues de Almeida (mcavalhe@sp.senac.br)
Administrativo
João Almeida Santos (joao.santos@sp.senac.br)
Comercial
Marcos Telmo da Costa (mtcosta@sp.senac.br)
Acompanhamento Pedagógico
Ana Cláudia Neif
Designer Educacional
Caio Kraide Gaeta
Revisão Técnica
Renato Eliseu Costa
Coordenadora de Preparação e Revisão de Texto
Luiza Elena Luchini
Preparação de Texto
Karinna A. C. Taddeo
Revisão de Texto
Karinna A. C. Taddeo
Projeto Gráfico
Alexandre Lemes da Silva
Emília Correa Abreu
Capa Proibida a reprodução sem autorização expressa.
Antonio Carlos De Angelis Todos os direitos desta edição reservados à
Editoração Eletrônica Editora Senac São Paulo
Sidney Foot Gomes
Rua 24 de Maio, 208 – 3o andar
Ilustrações Centro – CEP 01041-000 – São Paulo – SP
Sidney Foot Gomes Caixa Postal 1120 – CEP 01032-970 – São Paulo – SP
Tel. (11) 2187-4450 – Fax (11) 2187-4486
Imagens
E-mail: editora@sp.senac.br
iStock Photos
Home page: http://www.livrariasenac.com.br
E-pub
Ricardo Diana © Editora Senac São Paulo, 2019
Sumário
Capítulo 1 Capítulo 4
Introdução ao planejamento, 9 Ferramentas para construção do
1 Planejamento como instrumento de planejamento – parte 2, 93
gestão, 10 1 Método Altadir de planejamento
2 Abordagens, 16 popular (Mapp), 94
3 Processos, 19 2 Método Zopp, 100
4 Etapas, 21 3 Visão, missão e valores, 111
Considerações finais, 25 Considerações finais, 117
Referências, 25 Referências, 118
Planejamento orientado a Balanced scorecard como
resultados, 29 ferramenta de planejamento, 121
1 A importância do planejamento, 30 1 Conhecendo o balanced
2 Diferentes níveis: estratégico, tático scorecard, 122
e operacional, 39 2 Elaborando um balanced
3 Mapeamento e alinhamento dos scorecard, 134
objetivos da organização, 45 Considerações finais, 147
Considerações finais, 54 Referências, 148
Referências, 55
Capítulo 6
Capítulo 3 Planejamento estratégico
Ferramentas para construção do situacional (PES) como
planejamento – parte 1, 59 ferramenta de planejamento, 151
1 Administração por objetivos 1 As diferentes concepções do
(APO), 61 planejamento, 152
2 Ciclo PDCA, 64 2 O PES e seus elementos, 157
3 Análise SWOT (ou Fofa), 68 Considerações finais, 167
4 Árvore de problemas, 71 Referências, 168
5 Quadro lógico, 77
Capítulo 7
Considerações finais, 88
Ferramentas de monitoramento
Referências, 89
e avaliação, 171
1 Gestão por resultados, 172
2 PDCA e melhoria contínua, 178
3 Gestão de mudança, 181
4 Tipos de avaliação, 186
Referências, 193
O planejamento governamental Outros instrumentos de
no Brasil, estrutura e planejamento, 277
instrumentos, 197 1 Estatuto da Cidade, 278
1 A história do planejamento público 2 Plano Diretor, 286
no Brasil, 198 3 Planos de desenvolvimento e
2 Os instrumentos legais planos setoriais, 288
de planejamento, 207 4 Transversalidade no poder
Considerações finais, 214 público, 290
Referências, 215 Considerações finais, 293
Referências, 293
Capítulo 9
Planejamento a partir do Capítulo 13
orçamento-programa, 219 Análise, monitoramento e
1 Plano Plurianual, 220 avaliação do planejamento
2 LDO, 228 brasileiro, 297
3 LOA, 231 1 Perspectivas financeira e física do
Considerações finais, 234 monitoramento e da avaliação, 298
Referências, 235 2 Avanços, aspectos a melhorar
e limites dos processos de
Capítulo 10 monitoramento e avaliação no setor
público brasileiro, 310
O Plano Plurianual, 237
1 Processo de planejamento, 238
Referências, 315
2 Diretrizes estratégicas e de
governo, 242 Capítulo 14
3 Construção de cenários, 247 Planejamento e participação
4 Programas e projetos, ações e social – parte 1, 319
atividades, 249
1 Mecanismos de participação, 320
2 A participação nos planos
Referências, 252 federais, 325
Capítulo 11 3 Orçamento participativo, 330
A Lei de Diretrizes Considerações finais, 335
Orçamentárias e a Lei Referências, 336
Orçamentária Anual, 255 Capítulo 15
1 Estrutura e características gerais Planejamento e participação
da LDO, 256
social – parte 2, 341
2 Estrutura e características gerais
da LOA, 261 1 Estudo de caso sobre planejamento
participativo em nível estadual, 342
3 Orçamento-programa e orçamento
por desempenho (GPRA e Part), 265 2 Estudo de caso sobre planejamento
participativo em nível municipal, 344
4 Relatórios de execução
(RREO e RGF), 270 Considerações finais, 351
Considerações finais, 273 Referências, 352
Referências, 274
6
7
planejamento governamental
2 Limites, desafios e avanços do

Limites e potencialidades do
planejamento no Brasil, 359

1 Revisando o conteúdo, 356
Sobre a autora, 371

Referências, 368
no Brasil, 355
Capítulo 16
8
Capítulo 1
Introdução ao
planejamento
A cada nova gestão governamental, perguntamo-nos quais são os

planos dos recém-eleitos para os cargos do Poder Executivo. No nível
municipal, no estadual ou no federal, a atuação dos que ocupam fun-
ções públicas é de suma importância para o cotidiano do cidadão. As
vias pelas quais se transita, o atendimento de saúde recebido, a quali-
dade da educação de crianças e adolescentes, a atuação da segurança
pública – todos esses aspectos influenciam a vida das pessoas e de-
vem ser planejados por aqueles que compõem o quadro da administra-
ção pública.
9
Esse planejamento, no entanto, não representa um mero desejo do
que o eleito almeja alcançar no futuro. Inicialmente, o planejamento pú-
blico precisa estar pautado no arcabouço legal que delimita o que é,
como deve ser feito e quais são os instrumentos necessários para o
plano. Além disso, é necessário levar em consideração os aspectos or-
çamentários, de recursos humanos e de capacidade de implementação,
os aspectos políticos e a participação popular.
Assim, o planejamento passa a ser um instrumento de gestão, que

pode ser acompanhado e mensurado ao longo do tempo: “Um governo
democrático e popular defende e cria efetivas condições para que a so-
ciedade participe, decida em conjunto e fiscalize as políticas públicas”
(SÃO PAULO, 2015, p. 7).
Neste capítulo, você vai conhecer a origem e a trajetória do plane-

jamento na administração em geral e no setor público, abarcando os
principais conceitos e princípios do planejamento na administração
contemporânea. Ao final do capítulo, espera-se que você compreenda a
relação entre planejamento e administração pública, bem como identifi-
que e domine os conceitos de racionalidade e gerencialismo, além das
etapas do processo de planejamento.
1 Planejamento como instrumento de gestão

O planejamento estratégico é um processo deliberado de tomada de
decisão no qual são determinados os objetivos a serem alcançados,
como eles serão mensurados e quais estratégias e ações serão condu-
zidas para atingir essa visão de futuro. Nos últimos anos, a utilização
de planejamento por governos e organizações públicas tem-se difundi-
do como um método de modernizar a própria gestão pública (BLOOM,
1986; RACZKOWSKI, 2015). Neste item, vamos esclarecer a relação en-
tre planejamento estratégico e sua utilização pelo setor público como
um instrumento de gestão e de desenvolvimento.
10 Planejamento orientado ao setor público

1.1 O campo de estudos de administração pública
O campo de estudos da administração pública surgiu nos Estados

Unidos no final do século XIX com o propósito de preparar os servidores
públicos – isto é, a burocracia estatal – para a administração pública
moderna. Na fundação desse campo, os autores buscam diferenciar a
administração pública da atividade política, em uma tentativa de se dis-
tanciar de práticas de apadrinhamento e patrimonialismo e de se apro-
ximar de uma gestão racional (FARAH, 2011).
Essa racionalidade propunha que a administração pública era o es-

paço de execução das decisões definidas na esfera política. Era propos-
ta uma clara separação entre a função e as características do corpo
político eleito e daqueles que compunham a burocracia estatal, sendo
que esta deveria agir de acordo com princípios universais de administra-
ção, válidos tanto para organizações públicas quanto privadas (FARAH,
2011). O afastamento extremo entre política e administração pública,
no entanto, provoca um esvaziamento daquilo que constitui a própria
dimensão pública da gestão governamental.
O estudo de políticas públicas, que teve início a partir da segunda

metade do século XX, reconhece que os administradores públicos tam-
bém participam do processo de formulação das políticas públicas. No
entanto, a busca da racionalidade prevalece: acredita-se que as melho-
res soluções para problemas públicos são desenvolvidas por meio do
método científico, de forma objetiva (TURNBULL, 2008).
Nos últimos anos, o aspecto da racionalidade e do método científico

ainda tem papel importante nos estudos de administração pública. Mas
dimensões simbólicas, de poder, de discurso e de valores assumem
cada vez mais relevância para compreender e analisar decisões políti-
cas e execução de políticas públicas (CAPELLA, 2015). Os valores pes-
soais de quem define qual problema público será resolvido ou de quem
estiver implementando a política pública diretamente com o cidadão
Introdução ao planejamento 11
(chamados “burocratas de nível de rua”) podem afetar os resultados a
serem alcançados por aquela política.
1.2 Planejamento e racionalidade
O que o surgimento do campo de administração pública e de políti-

cas públicas tem a ver com o planejamento orientado ao setor público?
A essência do planejamento constitui-se em alavancar o comportamen-
to racional em uma organização, sendo este um processo lógico que
abarca a previsão de atividades intencionais voltadas ao alcance de um
futuro almejado (CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013).
Assim, o planejamento é um instrumento que tem o potencial de unir

as dimensões administrativa e política da administração pública, visto
que expõe a clara relação de interdependência entre os objetivos traça-
dos e as atividades que devem ser realizadas para alcançá-los.
Inicialmente, as técnicas de planejamento estratégico estavam ba-

seadas em uma racionalidade extrema, priorizando a dimensão econô-
mica, visando unicamente “à racionalização e à otimização da aplica-
ção de recursos, definindo seus objetivos e meios para alcançá-lo em
função do custo/benefício econômico” (SILVEIRA; HELLER; REZENDE,
2013, p. 606). No entanto, ao longo do tempo, novos métodos e técnicas
surgiram, enfatizando a relevância dos aspectos políticos e democráti-
cos para a realização de um bom planejamento.
Essas novas abordagens continuam buscando formas de predizer o

futuro e de como alcançá-lo, mas elas sugerem novas formas de reali-
zar esse processo: aliam o conhecimento científico com a participação
popular e propõem o envolvimento de servidores públicos de diversos
níveis hierárquicos no seu desenvolvimento. Essas abordagens serão
discutidas mais adiante.

1.3 Planejamento e princípios da administração pública
Com base no aspecto de racionalidade, postula-se que o planeja-

mento tem caráter essencial para que a gestão pública seja conduzi-
da de forma eficiente. Zoghbi (2016) e Pfeiffer (2000) mencionam que
tanto o planejamento quanto o gerenciamento da sua execução estão
voltados à busca da eficiência na gestão pública.
A eficiência, entendida enquanto princípio da administração pública,

prevê o “desempenho de um serviço público em que o interesse coletivo
prevaleça sobre a burocracia, visando-se sempre à busca da celeridade,
da economia de material e da obtenção de melhores resultados” (LEITE,
2012, p. 260). No entanto, é importante ressaltar que a eficiência da ges-
tão pública não deve significar somente uma boa realização de proces-
sos. Para promover mudanças sociais, é imprescindível que a eficiência
seja pautada pelo alcance de finalidades estratégicas:
gestão pública sem planejamento superior que a envolva, por mais

que possa estruturar “modos de fazer” que consigam racionalizar
procedimentos básicos do Estado e, com isso, obter resultados
em certa medida mais eficientes para o conjunto da ação estatal,
dificilmente conseguirá – apenas com isso – promover mudanças
profundas em termos da eficácia e da efetividade das políticas pú-
blicas em seu conjunto. (CARDOSO JUNIOR, 2011, p. 12).
Ademais, considerando que o planejamento estratégico desenvolvi-

do guiará as ações executadas pelos órgãos públicos, o próprio plane-
jamento precisa ser balizado por todos os outros princípios da admi-
nistração pública: legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade
(além da própria eficiência). Logo, a busca pela eficiência não pode ul-
trapassar os limites da lei (legalidade), deve buscar o interesse públi-
co e não favorecer ganhos ou prejuízos pessoais (impessoalidade), ser
pautada em conduta ética (moralidade) e ser totalmente transparente
(publicidade) (NASCIMENTO, 2012).
1.4 Planejamento e gestão
O uso do planejamento como ferramenta de gestão está relacionado
com a evolução da própria concepção da administração pública e de
como o Estado deve agir. Bresser-Pereira (2001) aponta que a gestão da
máquina pública no Brasil apresentou três formas principais: uma ges-
tão patrimonialista até 1930; uma gestão burocrática entre 1930 e 1995;
e uma gestão gerencial a partir de 1995. Todavia, apesar da condução
de reformas para que a gestão pública se tornasse predominantemente
gerencial, características das formas anteriores (patrimonialista e buro-
crática) permanecem arraigadas na condução da administração pública.
IMPORTANTE
O gerencialismo é “conceituado como a introdução de técnicas e práti-

cas gerenciais para o alcance de objetivos com mais eficiência, econo-
mia e eficácia”, é “relacionado com o direcionamento do fluxo de recur-
sos de modo a atingir objetivos definidos” (SABIONI; FERREIRA; REIS,
2018, p. 84) e está inserido em um paradigma denominado New Public
Management, ou Novo Gerencialismo Público. Esse paradigma prevê a
apropriação de técnicas do setor privado para a condução das ativida-
des na área pública. No entanto, essa apropriação não deve acontecer
de forma incauta: os princípios da administração pública precisam ser
seguidos e deve-se ter como norte que o planejamento visa uma finali-
dade pública e democrática (TINOCO, 2013).
Afirmar que o planejamento é um instrumento de gestão significa di-

zer que a coordenação de recursos e pessoas será realizada buscando
alcançar as finalidades que foram previamente definidas. Logo, o plane-
jamento não é um instrumento a ser utilizado somente no início de um
mandato. Ao contrário, ele é uma ferramenta que deverá ser acompa-
nhada constantemente e que guiará a atuação tanto daqueles que fo-
ram eleitos para cargos públicos quanto daqueles que compõem a bu-
rocracia estatal, uma vez que as pequenas decisões que são tomadas
cotidianamente devem ser balizadas pelo planejamento estratégico.

Por isso, distinguem-se três níveis de planejamento (CATAPAN;
BERNARDONI; CRUZ, 2013): estratégico, tático e operacional. Esses três

níveis de planejamento são integrados, isto é, existe uma conexão clara
entre aquilo que é feito no cotidiano (planejamento operacional) e aquilo
que será alcançado no longo prazo (planejamento estratégico). Quando
o planejamento ocorre sem o desdobramento operacional, “corre o risco
de tornar-se um conjunto de estudos, diagnósticos e proposições de
objetivos sem eficácia instrumental”, sendo uma “atividade incapaz de
mobilizar os recursos necessários de forma racional, na direção preten-
dida pelo plano” (CARDOSO JUNIOR, 2011, p. 12).
No arcabouço legal brasileiro, o planejamento estratégico pode ser

relacionado ao Plano Plurianual (PPA); o planejamento tático pode ser
relacionado à criação de programas temáticos e à Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO); e o planejamento operacional pode ser relacio-
nado à Lei Orçamentária Anual (LOA), conforme mostra a figura 1.
Essas ferramentas são obrigatórias de acordo com o artigo 165 da
Constituição Federal de 1988, estando inseridas na seção referente ao
orçamento, denotando forte conexão entre planejamento e finanças pú-
blicas (BRASIL, 1988).
Figura 1 – Dimensões do PPA 2016-2019

estratégica
Dimensão
Visão de futuro, eixos e diretrizes estratégicas
Programas
temáticos Programas
Dimensão
de gestão,
tática
manutenção
Objetivos e serviços
do Estado
operacional
Dimensão
Ações orçamentárias e outras fontes
Fonte: Brasil (2015, p. 5).
2 Abordagens
Diferentes abordagens de planejamento estratégico orientado ao se-
tor público foram desenvolvidas nos últimos anos: planejamento tradi-
cional, planejamento estratégico situacional (PES), prospectiva estraté-
gica foresight, metodologia da Global Business Network e planejamento
não euclidiano (SILVEIRA; HELLER; REZENDE, 2013). Aqui, vamos focar
a contraposição de duas abordagens principais: o planejamento tradi-
cional e o PES.
PARA SABER MAIS
Para conhecer as abordagens da prospectiva estratégica foresight, da

metodologia da Global Business Network e do planejamento não eucli-
diano, você pode ler o artigo de Silveira, Heller e Rezende (2013). Nele,
os autores fazem uma análise do Plano Nacional de Saneamento Básico
(Plansab), tendo como base as seis escolas de planejamento (incluindo
planejamento tradicional e PES).
2.1 Planejamento tradicional
Recebe o nome de planejamento tradicional, ou planejamento nor-

mativo, a técnica introduzida na América Latina a partir da década de
1940 por meio da Comissão Econômica para a América Latina (Cepal),
um organismo internacional ligado à Organização das Nações Unidas
(ONU). A atuação da Cepal “difunde a noção do planejamento enquanto
necessidade para alcançar o desenvolvimento” (GIOVANELLA, 1991, p.
29). Inicialmente, as propostas de planejamento promovidas pela Cepal
foram elaboradas visando ao crescimento econômico e, posteriormen-
te, foram utilizadas para outras áreas setoriais, como saúde e educação.

De uma forma geral, esse tipo de planejamento privilegia a atuação
do planejador público, identificado como aquele que contém o conheci-

mento necessário para definir os objetivos públicos de forma técnica.
Nesse sentido, o planejamento tradicional é visto como “elitista”, isto é,
uma atividade centralizada em poucos que têm o potencial de contribuir
para esse processo.
O planejamento tradicional tem foco na dimensão econômica, sendo

uma técnica que visa à racionalização dos recursos, e os objetivos são
definidos tendo como base uma relação de custo/benefício econômico.
Os diagnósticos realizados com base em comportamentos históricos
e a figura de um planejador que tem todos os poderes analíticos são
aspectos suficientes para traçar os objetivos almejados (SILVEIRA;
HELLER; REZENDE, 2013). O foco na técnica e na perspectiva econô-
mica tende a conceder um papel secundário às perspectivas sociais e
políticas (MISOCZKY; GUEDES, 2012).
Carlos Matus, chileno, ministro do governo de Allende (1973) e consul-

tor da Cepal, foi um dos principais críticos desse modelo de planejamento,
chamando-o de “normativo” como um antônimo de “estratégico”, visto que
exclui do planejamento aspectos complexos da realidade (MISOCZKY;
GUEDES, 2012; REZENDE, 2010). A partir dessas críticas ao planejamen-
to tradicional e de sua experiência, Matus lançou o livro Planificación de
situaciones (1977), propondo uma nova abordagem: o PES.
2.2 Planejamento estratégico situacional
O PES considera que quem planeja também faz parte da sociedade,

em coexistência com outros atores sociais, e, por isso, o planejamento
não pode ser um monopólio: outras pessoas devem fazer parte dele. O
processo coletivo, na verdade, favorece a compreensão e a explicação
dos problemas e das situações sobre os quais se planeja (SILVEIRA;
HELLER; REZENDE, 2013).
O planejamento refere-se a oportunidades e problemas reais, consi-
derando a realidade em sua complexidade, o que faz com que aspectos
políticos e de poder sejam levados em consideração. Por isso, desen-
volver um planejamento de longo prazo demanda uma análise situacio-
nal que envolve aspectos políticos, econômicos e sociais. Recursos são
aspectos relevantes para o planejamento e sua execução, mas eles não
são restritos aos de tipo econômico: poder político, recursos cognitivos
e recursos organizacionais são também considerados fatores-chave
para determinar a viabilidade estratégica do plano. O PES também pre-
vê que esses recursos são dinâmicos, isto é, podem ser reforçados ou
diminuídos ao longo do tempo (MISOCZKY; GUEDES, 2012).
O planejamento é uma ferramenta para delimitar o presente, pois

a partir da simulação do futuro é que se determina o que será decidi-
do e implementado no momento atual (SILVEIRA; HELLER; REZENDE,
2013). Essa compreensão do presente está sedimentada na perspecti-
va de que os atores sociais estão participando de um “jogo situacional”:
a atuação cotidiana deles poderia ser comparada a um jogo no qual
os participantes buscam alterar seu resultado. Esse jogo, no entanto,
tem regras parciais que podem ser alteradas ao longo do tempo, sem
princípio ou fim definidos, e é jogado por diversos integrantes de modo
simultâneo – a jogada de um dos jogadores influencia diretamente os
lances dos próximos (MISOCZKY; GUEDES, 2012).
2.3 Comparando as duas abordagens
O quadro 1 mostra a comparação entre os principais aspectos que

compõem o planejamento tradicional e o PES.

Quadro 1 – Planejamento tradicional e planejamento estratégico situacional
PLANEJAMENTO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO

ASPECTOS
TRADICIONAL SITUACIONAL
Um sujeito planeja o objeto e o O sujeito é parte do objeto planejado e

objeto do plano é passivo. Há encontra-se no contexto do plano, tem
Quem planeja
separação entre quem planeja interesses e posições, não é neutro. O sujeito
e quem faz. que planeja se compromete com a ação.
Relação com outras O outro não é considerado, a O outro participa, há sempre uma relação
pessoas não ser como mero executor. entre sujeitos.
Projeta o futuro a partir de um

Perspectiva sobre o Trabalha com um conjunto de apostas a partir
diagnóstico supostamente
futuro da explicação situacional dos atores sociais.
objetivo do passado.
Toda explicação é situacional, feita a partir da

Explicação e
Explicar é descobrir as leis que visão particular de cada ator. É importante que
compreensão de
regem o sistema. a explicação seja feita por múltiplos atores
processos sociais
que compartilhem objetivos.
Capacidade de É possível predizer o futuro, Só é possível fazer várias apostas em

predição fazer predições únicas. cenários dinâmicos.
É determinista: a realidade
Previsibilidade pode ser transformada por Assume a incerteza, a imprevisibilidade.
meio das predições únicas.
Viabilidade Faz apenas cálculo técnico. Faz cálculo técnico e político.
O plano é organizado por O plano é organizado por problemas a serem

Organização do plano
setores. enfrentados.
Controle e
Segue uma teoria de controle. Segue uma teoria de jogo social.
dinamicidade
Fonte: adaptado de Misoczky e Guedes (2012, p. 20-21).
3 Processos
O planejamento estratégico é um processo por meio do qual uma
organização formula e implementa sua estratégia de ação. O plano
estratégico é o documento resultante do processo de elaboração do
planejamento estratégico (ESTOLANO, 2002), mas isso não quer dizer
que o planejamento se encerra em sua elaboração.
Como ferramenta pedagógica, divide-se o processo de elaboração

do planejamento estratégico em etapas. Essas etapas, no entanto, po-
dem variar de acordo com a abordagem ou a metodologia utilizada.
Propomos que o planejamento é formado a partir de seis grandes eta-
pas: diagnóstico, definição da visão de futuro, definição das estratégias,
desdobramento do plano, monitoramento e controle, e avaliação, con-
forme apresentado na figura 2.
Figura 2 – Etapas que compõem o processo de planejamento estratégico
6. Avaliação 1. Diagnóstico
5. Execução, 2. Definição da
monitoramento visão de futuro
e controle
4. Desdobra- 3. Definição
mento do plano das estratégias
IMPORTANTE
Alguns aspectos sobre o processo de elaboração e desenvolvimento do

planejamento estratégico merecem atenção especial:
• A estruturação do planejamento em etapas não deve ser compre-

endida como uma amarra: outras etapas podem ser necessárias de
acordo com a realidade institucional.

• Na prática, essas etapas não acontecem necessariamente uma
após a outra. Elas são dinâmicas, integradas e podem se repetir ou

acontecer ao mesmo tempo.
• A realização dessas etapas é compreendida como um ciclo: a avalia-

ção elaborada para auferir os resultados de um planejamento é parte
essencial do diagnóstico para o próximo ciclo de planejamento.
O planejamento é um dos processos administrativos necessários

para concretizar o trabalho de uma organização. Quando analisados se-
paradamente, os processos são considerados funções administrativas,
como elucida Chiavenato:
Quando consideradas em um todo integrado, as funções admi-

nistrativas formam o processo administrativo. Quando conside-
radas isoladamente, o planejamento, a direção, a organização e
o controle constituem funções administrativas. (CHIAVENATO,
2012, p. 335).
Assim, pode-se dizer que o processo administrativo é formado pelo

conjunto de funções administrativas de planejamento, organização, di-
reção e controle, também conhecido como PODC.
4 Etapas
Conforme vimos, o processo de desenvolvimento do planejamen-
to estratégico pode ser dividido em diversas etapas. Cada uma delas
tem ferramentas específicas que auxiliam na sua realização, e vamos
abordá-las nos próximos capítulos. Nesta seção, de forma introdutória,
vamos descrever brevemente os principais objetivos e a composição de
cada uma dessas etapas.
4.1 Diagnóstico
O diagnóstico diz respeito à compreensão da realidade no momento
atual, principalmente dos problemas que buscam ser transformados no
futuro. O diagnóstico deve, prioritariamente, proporcionar a compreen-
são de causas de problemas centrais e o arcabouço das regras e ca-
pacidades (sociais, culturais, institucionais e legais) com as quais se
está atuando. A partir desse diagnóstico, podem também ser extraídas
premissas que balizarão a definição da visão de futuro.
O desenvolvimento desse diagnóstico deve envolver a realização de

pesquisas aprofundadas para compreensão da situação atual (CATAPAN;
BERNARDONI; CRUZ, 2013). Elas podem envolver tanto aspectos quanti-
tativos, fundamentados em indicadores, quanto qualitativos. Para o PES,
a etapa de diagnóstico é vista como um “momento explicativo”, no qual
se devem selecionar os problemas que serão trabalhados e buscar expli-
cações situacionais sobre eles. Esse momento explicativo segue o prin-
cípio da participação de diferentes atores (MISOCZKY; GUEDES, 2012).
Por mais que o diagnóstico seja traçado como um dos primeiros

processos do planejamento estratégico, é importante que ele aconteça
constantemente ao longo do ciclo, visto que as explicações são situa-
cionais e podem-se alterar com o tempo.
4.2 Definição da visão de futuro
A partir da realização do diagnóstico, será definida a visão de futu-

ro: como queremos que seja essa realidade? Essa etapa também deve
ser conduzida de forma participativa com a sociedade, e a definição
da visão de futuro pode estar calcada no estabelecimento de possíveis
cenários futuros (SILVEIRA; HELLER; REZENDE, 2013). Nesse momento,
serão definidos os objetivos e as principais metas do planejamento. As
metas são geralmente definidas tendo como base os indicadores levan-
tados no diagnóstico.

É importante pensar que essa visão de futuro não “pertence” ao pla-
nejador, mas é compartilhada com os diferentes atores que fazem parte

do processo, inclusive a sociedade. Em um planejamento público, é im-
portante levar em consideração que essas metas deverão ser consoli-
dadas em um instrumento que possivelmente precisa da aprovação do
Poder Legislativo, e que deve ser publicizado para os cidadãos.
4.3 Definição das estratégias
Após definir a visão de futuro, é necessário buscar as formas de al-

cançá-lo: o que é possível e necessário fazer para concretizar esse fu-
turo? Nesse momento, costumam-se desenvolver planos setoriais, pro-
gramas e/ou projetos para estruturar as grandes estratégias de atuação
e há uma forte ligação com o orçamento.
No processo de elaboração do planejamento, é normal que ele acon-

teça de forma conjunta com a definição da visão de futuro, pois o pen-
samento do futuro que se pretende alcançar está atrelado às ações
possíveis e viáveis de serem implementadas.
4.4 Desdobramento do plano
Para que o planejamento estratégico atinja seu propósito de guiar a

ação do presente, ele deve ser desdobrado para instrumentos de gestão
operacional que possam ser acompanhados no dia a dia (CARDOSO
JUNIOR, 2011). Geralmente, esses instrumentos são planos operacio-
nais ou planos de ação e orçamentos específicos.
Os planos de ação são voltados às equipes que têm a responsabili-

dade de fazer o plano se concretizar ao longo do tempo: é o plano opera-
cional que descreve os detalhes necessários para que as estratégias se-
jam incorporadas nas operações cotidianas da organização (STONER;
FREEMAN, 1999).
4.5 Execução, monitoramento e controle
Durante sua execução, o planejamento precisa ser monitorado e
controlado: é necessário acompanhar se as diferentes equipes respon-
sáveis pela concretização do plano estão realizando suas atividades e
se isso está levando ao alcance dos objetivos e das metas definidos
como visão de futuro. Esse monitoramento ao longo do tempo permite
saber o grau de efetividade das ações realizadas e propor alterações
nas estratégias para que a visão de futuro se concretize.
4.6 Avaliação
O processo final de um ciclo de planejamento estratégico é a avalia-

ção, que pode ser realizada tanto no momento em que o período propos-
to para o planejamento chega ao fim (avaliação final) quanto após um
período (avaliação ex-post). Essa etapa tem o objetivo de “determinar a
relevância, a eficiência, a efetividade, o impacto e a sustentabilidade de
uma determinada ação” (CARDOSO JUNIOR, 2011, p. 35).
PARA PENSAR
Um aspecto que merece reflexão é a relação entre racionalidade e de-

mocracia. O planejamento é uma tentativa constante de racionalizar e
trazer mais eficiência à administração pública, utilizando os recursos
disponíveis de forma a gerar cada vez mais resultados. No entanto,
como essa racionalidade dialoga com as demandas da sociedade? O
conhecimento técnico necessário para a elaboração de um planejamen-
to é compatível com a participação popular? Você acredita que é possí-
vel compatibilizar a visão e as expectativas dos técnicos da administra-
ção pública com aquelas da população?

Considerações finais
Este capítulo teve o intuito de estabelecer a relação da gestão públi-

ca com o processo de planejamento estratégico, bem como de apre-
sentar as principais etapas para o desenvolvimento do processo de
planejamento. Na implementação do planejamento estratégico como
instrumento de gestão e de desenvolvimento para a administração pú-
blica, percebeu-se que reside uma tentativa de racionalizar a própria atu-
ação daqueles que compõem o Estado.
Essa busca de racionalização está aliada ao alcance de eficiência

pela gestão pública, que deve ser entendida como a busca constante
de entregar os melhores resultados à população, utilizando os recursos
públicos de forma estratégica. Ademais, os outros princípios da gestão
pública também devem ser considerados no momento de elaboração e
execução do planejamento.
Por fim, apresentamos que o processo de desenvolvimento do pla-

nejamento estratégico é, na verdade, compreendido como um ciclo
(composto por etapas dinâmicas que podem assumir diferentes abor-
dagens): enquanto o planejamento tradicional assume uma perspecti-
va mais orientada a aspectos econômicos e objetivos, o PES alia-se à
participação popular e ao acompanhamento do “jogo social” para criar
melhores estratégias e alcançar a visão de futuro.
Referências
BLOOM, Craig. Strategic planning in the public sector. Journal of Planning
Literature, v. 1, n. 2, p. 253-259, 1986.
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do

Brasil. Brasília, 1988. Disponível em: http://legis.senado.leg.br/legislacao/
ListaTextoSigen.action?norma=579494&id=16434803&idBinario=16434817.
Acesso em: 15 jan. 2019.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Orientação
para elaboração do Plano Plurianual 2016-2019. Brasília: Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, 2015.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado patrimonial ao gerencial. In:

PINHEIRO, Paulo Sérgio; SACHS, Ignacy; WILHEIM, Jorge (org.). Brasil: um
século de transformações. São Paulo: Companhia das Letras, 2001. p. 222-
259. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/papers/2000/00-73estado
patrimonial-gerencial.pdf. Acesso em: 12 fev. 2019.
CAPELLA, Ana Cláudia Niedhardt. Análise de políticas públicas: da técnica às

ideias. Revista Agenda Pública, v. 3, n. 2, p. 239-258, 2015.
CARDOSO JUNIOR, José Celso. Planejamento governamental e gestão pública

no Brasil: elementos para ressignificar o debate e capacitar o Estado. Texto
para Discussão (Ipea), v. 1584, p. 1-62, 2011. Disponível em: http://repositorio.
ipea.gov.br/handle/11058/1446. Acesso em: 12 fev. 2019.
CATAPAN, Anderson; BERNARDONI, Doralice Lopes; CRUZ, June Alisson

Westarb. Planejamento e orçamento na administração pública. 2. ed. Curitiba:
Intersaberes, 2013.
CHIAVENATO, Idalberto. Administração geral e pública: provas e concursos.

Barueri: Manole, 2012.
ESTOLANO, Alexandre Luiz Degani. Processos de planejamento estratégico

em empresas brasileiras: um estudo sobre sua disseminação e benefícios de
sua atuação. 2002. 237 f. Tese (Doutorado em Administração) – Universidade
Federal do Rio de Janeiro, 2002.
FARAH, Marta Ferreira Santos. Administração pública e políticas públicas.

Revista de Administração Pública, v. 45, n. 7, p. 813-836, 2011.
GIOVANELLA, Lígia. As origens e as correntes atuais do enfoque estratégico em

planejamento de saúde na América Latina. Cadernos de Saúde Pública, v. 7, n.
1, p. 26-44, mar. 1991. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=
sci_arttext&pid=S0102-311X1991000100004&lng=pt&tlng=pt. Acesso em: 16
jan. 2019.
LEITE, Rosimeire Ventura. O princípio da eficiência na administração pública.

Revista de Direito Administrativo, v. 226, p. 251-264, 2012. Disponível em:

http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/47245/66007.
Acesso em: 12 fev. 2019.
MATUS, Carlos. Planificación de situaciones. Caracas: Cendes, 1977.
MISOCZKY, Maria Ceci Araujo; GUEDES, Paulo. Planejamento e programação

na administração pública. 2. ed. Florianópolis: Departamento de Ciências da
Administração/UFSC; Brasília: CAPES/UAB, 2012.
NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Gestão pública. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
PFEIFFER, Peter. Planejamento estratégico municipal no Brasil: uma nova

abordagem. Texto para Discussão (Enap), v. 37, n. 1, p. 1-38, 2000.
RACZKOWSKI, Konrad. Public management: theory and practice. Suíça:

Springer, 2015.
REZENDE, Fernando. Planejamento no Brasil: auge, declínio e caminhos para a

reconstrução. Texto para Discussão (Ipea), v. 1522, p. 69, 2010.
SABIONI, Marjorie; FERREIRA, Marco Aurélio Marques; REIS, Anderson de

Oliveira. Racionalidades na motivação para a participação cidadã no controle
social: uma experiência local brasileira. Cadernos EBAPE.BR, v. 16, n. 1, p.
81-100, 2018. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_
arttext&pid=S1679-39512018000100081&lng=pt&tlng=pt. Acesso em: 16 jan.
2019.
SÃO PAULO (Município). Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania.

Cadernos de formação: planejamento e orçamento. São Paulo: Secretaria
Municipal de Direitos Humanos e Cidadania, 2015.
SILVEIRA, Rogério Braga; HELLER, Léo; REZENDE, Sonaly. Identificando

correntes teóricas de planejamento: uma avaliação do Plano Nacional de
Saneamento Básico (Plansab). Revista de Administracao Pública, v. 47, n. 3,
p. 601-622, 2013.
STONER, James A. F.; FREEMAN, R. Edward. Administração. 5. ed. Rio de

Janeiro: Prentice-Hall, 1999.
TINOCO, Dinah dos Santos. A influência do novo gerencialismo público na política

de educação superior. Interface, v. 10, n. 2, p. 4-15, 2013. Disponível em: https://
ojs.ccsa.ufrn.br/index.php?journal=interface&page=article&op=view&path
%5B%5D=376. Acesso em: 27 set. 2019.
TURNBULL, Nick. Harold lasswell’s “problem orientation” for the policy sciences.
Critical Policy Studies, v. 2, n. 1, p. 72-91, mar. 2008. Disponível em: http://www.
tandfonline.com/doi/abs/10.1080/19460171.2008.9518532. Acesso em: 12
fev. 2019.
ZOGHBI, Joseane. Eficiência na gestão pública. Rio de Janeiro: Brasport, 2016.

Capítulo 2
Planejamento
orientado a
resultados
Quando pensamos nos resultados procurados por uma empresa

com finalidade privada, fazemos logo relação com a sua lucratividade, o
retorno que está gerando para seus investidores e a sua taxa de retorno
sobre investimento. Empresas que adotam práticas de responsabilidade
social corporativa também incluem nesses resultados aspectos sociais
e ambientais que devem contribuir (no longo prazo) para que a empresa
permaneça atuando e tendo retornos financeiros positivos. Mas, quan-
do pensamos no setor público, quais são os resultados procurados?
Conforme apresentamos no capítulo anterior, o planejamento es-

tratégico é um processo de tomada de decisão no qual são determi-
nados os objetivos a serem alcançados, como esses objetivos serão
29
mensurados ao longo do tempo e quais serão as estratégias e ações
conduzidas para atingir essa visão de futuro. Então o que significa dizer
que o planejamento está orientado a resultados? Este capítulo tem o
intuito de responder a essa pergunta, além de demonstrar como um
planejamento orientado a resultados pode ser desenvolvido.
Inicialmente, o capítulo destaca a importância do planejamento nas

ações governamentais, tendo como foco a discussão sobre o que são
resultados para o setor público e como eles podem ser mensurados
por meio de indicadores. Depois, serão apresentados com maior pro-
fundidade os níveis estratégico, tático e operacional do planejamento
estratégico. Ao final, espera-se que você compreenda o conceito de pla-
nejamento orientado a resultados, o que são indicadores e as relações
entre os diferentes níveis de planejamento.
1 A importância do planejamento
“Gatinho de Cheshire”, começou, muito timida-
mente, por não saber se ele gostaria desse tra-
tamento: ele, porém, apenas alargou um pouco
mais o sorriso.
“Ótimo, até aqui está contente”, pensou Alice.
E prosseguiu: “Você poderia me dizer, por favor,

qual o caminho para sair daqui?”.
“Depende muito de aonde você quer chegar”, dis-

se o Gato.
“Não me importa muito onde...” foi dizendo Alice.
“Nesse caso não faz diferença por qual caminho

você vá”, disse o Gato.
(CARROLL, 2000, p. 81)

O trecho, extraído da obra Alice no país das maravilhas, escrita por
Lewis Carroll em 1865, transmite a ideia de que se alguém não sabe

exatamente aonde quer chegar, qualquer caminho tomado poderá ser
positivo. Com isso, o gato mostra que existe uma ligação entre quais
ações devem ser feitas no presente (o caminho) para alcançar a visão
de futuro (aonde se quer chegar).
Duas funções claras de planejamento estão contidas nesse trecho.

A primeira delas, conforme vimos no capítulo 1, é estabelecer a visão de
futuro e determinar os resultados buscados em médio ou longo prazo e
a direção almejada (CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013, p. 26). A se-
gunda delas é estruturar as ações do presente, desenvolver estratégias
e proporcionar um modelo de gestão que permita alcançar os resulta-
dos ao longo do tempo. O planejamento estratégico orientado a resul-
tados acarreta, portanto, uma gestão também orientada a resultados
(KANUFRE; REZENDE, 2012).
Neste capítulo, apresentaremos o conceito de planejamento e gestão

orientados a resultados, discutindo o que significa resultado para o setor
público. Por fim, faremos uma incursão no tema de indicadores sociais.
1.1 Planejamento e gestão orientados a resultados
A expressão "gestão orientada a resultados" leva à compreensão de

uma gestão voltada para a consecução de resultados predeterminados
e predefinidos. Kanufre e Rezende (2012) indicam que a origem desse
conceito provém da obra de Peter Drucker, que formula as expressões
managing by objectives e managing for results, significando uma admi-
nistração baseada nos objetivos para alcançar os resultados.
A gestão orientada a resultados decorre do processo de planejamen-

to. No entanto, não se trata somente de traçar objetivos ou de formular
os resultados. A inter-relação entre o planejamento e a gestão, quan-
do orientados a resultados, demanda o alinhamento de “arranjos de
Planejamento orientado a resultados 31

implementação amparados por mecanismos de monitoramento e ava-
liação” (KANUFRE; REZENDE, 2012, p. 641). Uma definição mais comple-
ta, que integra os diferentes conceitos e enfatiza a relação entre planeja-
mento e gestão, é trazida pelo manual desenvolvido por uma agência da
Organização das Nações Unidas:
A gestão baseada em resultados é uma estratégia pela qual todos

os atores, contribuindo direta ou indiretamente para o alcance de
um conjunto de resultados, garantem que os processos, produtos
e serviços contribuem para a realização dos resultados desejados
(produtos, resultados e objetivos de alto nível ou impacto). Os atores
utilizam informação e evidências dos resultados reais para informar
o processo de tomada de decisão no design, na delimitação de recur-
sos e na entrega dos programas e das atividades, bem como para
prestação de contas e relatórios. (UNDG, 2011, p. 2, tradução nossa).
Esse alinhamento entre o processo de planejamento, a execução e a

avaliação está presente no modelo apresentado na figura 1, condizente
com as etapas em forma de ciclo no capítulo 1.
Figura 1 – A abordagem do ciclo de vida de planejamento e gestão baseados em resultado
Pla
n
eja
Estabelecimento
o
açã
me
da visão
nto
Avali
Gestão e Definição do mapa

utilização do dos resultados
processo de e da estrutura de
avaliação Participação gestão baseada
dos em resultados
stakeholders
Planejamento
Implementação para
e monitoramento
monitoramento e avaliação
Mo
n i t o r a m e nto
Fonte: adaptado de UNDG (2011, p. 2).

Por preconizar a atenção à efetividade dos processos de gestão pú-
blica para que estes alcancem os resultados esperados (considerando

que os processos devem ser flexibilizados para tal), este modelo se en-
caixa no paradigma da nova gestão pública. A utilização de planejamen-
to e gestão orientados a resultados por governos teve sua ascensão
nas últimas duas décadas, em um movimento recente e crescente, para
atender às demandas sociais (KANUFRE; REZENDE, 2012).
Mas, o que o termo “resultado” significa no setor público? Para entrar

nesse tema, vamos discutir brevemente qual é o papel esperado do poder
público.
1.2 Os resultados públicos
Inicialmente, faz-se necessário salientar que os resultados buscados

pelo setor público são aqueles que vão contribuir para o bem-estar da
população, corroborando o preâmbulo da nossa Constituição Federal.
Esses resultados são restringidos por aspectos orçamentários e pela
situação financeira do ente governamental e demandam eficiência es-
tatal para que o recurso público seja bem utilizado. É importante relem-
brar Cardoso Junior (2011, p. 12), enfatizando que a eficiência estatal
precisa estar pautada na busca de finalidades estratégicas para promo-
ver maior eficácia e efetividade das políticas públicas.
Tendo claro o posicionamento diante do que significa "público", é

indispensável discutir o próprio conceito de "resultado", pois não exis-
te um consenso sobre o que esse termo exprime. De forma genérica,
resultado pode significar qualquer fruto de uma ação, sendo um pro-
duto intermediário, final ou com efeito de curto, médio e longo prazo.
Aqui, corroborando a perspectiva de planejamento e gestão orientados
a resultados, será adotado o mesmo posicionamento de Gomes (2009):
resultados são os efeitos nas condições que se pretendem alterar, são
as mudanças desencadeadas na realidade.

Outro esclarecimento necessário é entre o conceito de resultados
(outcomes) e de produtos (outputs). Produtos indicam que existe uma
entrega, algo que está sendo feito, uma saída direta constatável de for-
ma objetiva, mas não significam resultados, conforme explicitado por
Gomes (2009, p. 67-68):
[...] a construção física de mais uma escola ou o aumento do nú-

mero de professores com 3o grau completo não implica, necessa-
riamente, o aumento da qualidade da educação, o que, enfim, é o
que importa para o cidadão e para a sociedade. Da mesma forma,
a simples oferta de médicos pode não levar à melhoria das condi-
ções de saúde ou, pelo menos, não no grau esperado. O mesmo
pode ser dito sobre a melhoria das rodovias e as mortes no trânsi-
to ou sobre o aumento das viaturas e a segurança pública.
Os resultados podem ser considerados os efeitos dos produtos, ou

seja, o efeito que aquele produto está causando para o público-alvo.
Obviamente, existe uma relação de causalidade: os produtos são ne-
cessários para que as transformações aconteçam. Ainda assim, nem
sempre os produtos vão gerar os resultados esperados.
Alguns autores também optam por usar os termos "objetivo principal"

ou "impacto" referindo-se ao que é considerado como resultado dentro
do planejamento e da gestão orientados a resultados. Em planos gover-
namentais, algumas vezes as transformações almejadas encontram-se
descritas como objetivos estratégicos ou como metas. Em razão dessas
diferenças conceituais, os documentos governamentais costumam ter in-
troduções ou seções metodológicas nas quais os termos são explicitados.
No trecho a seguir, extraído do Programa de Metas 2013-2016 da

Prefeitura de São Paulo, as metas são os produtos, enquanto os objeti-
vos estratégicos são os resultados:
Na metodologia utilizada para a construção do Programa de Me-

tas 2013-2016, as metas referem-se aos produtos concretos que
a Prefeitura pretende entregar à população ao longo dos quatro
anos de gestão. Tais metas foram selecionadas a partir de um

diagnóstico em torno dos objetivos estratégicos aos quais elas
se relacionam, levando em consideração o benefício efetivo es-

perado da implementação desses equipamentos e serviços ao
munícipe. [...] Finalmente concluída, esta Versão Final Participa-
tiva do Programa de Metas 2013-2016 com suas 123 metas e 20
objetivos estratégicos já foi apresentada à população num novo
ciclo de audiências públicas realizado em agosto e passará, a
partir de agora, periodicamente, por um processo de repactuação
participativa, de modo a garantir transparência e efetividade ao
planejamento público. (SÃO PAULO, 2013, p. 10-11).
A figura 2 mostra um exemplo de objetivo (resultado) do Programa

de Metas, seus indicadores para mensuração e suas metas (produtos).
Figura 2 – Objetivo, indicador e meta no Programa de Metas 2013-2016
Objetivo 1: Superar a extrema pobreza na cidade de São Paulo, elevando a renda, promovendo a inclusão
produtiva e o acesso a serviços públicos para todos
Unidade Tipo Referência Resultado
Indicadores
de medida Data Fonte Índice 2016
Quantidade de famílias em situação de IBGE – Censo
extrema pobreza não cadastradas no unidade IR; R 31/12/2012 2010; Projeção 228.000 0
Cadastro Único (até ¼ do salário mínimo) SMADS
População em situação de rua unidade IA 31/12/2011 SMADS 14.478

Percentual da população em situação de SMADS
rua em centros de acolhida % IA 31/12/2011 53,27
Volume de microcrédito concedido R$ IA 31/12/2012 ADE Sampa – EC

SDTE
Metas atuais: 7. Ampliar em 20 mil o número de matrículas na

1. Inserir aproximadamente 280 mil famílias com renda de Educação de Jovens e Adultos (EJA) e implantar 3
até meio salário mínimo no Cadastro Único para atingir novos Centros Integrados (Cieja)
773 mil famílias cadastradas 8. Implantar 5 Centros de Referência Especializados para
2. Beneficiar 228 mil novas famílias com o programa a população em situação de rua (Centros POP)
Bolsa Família 9. Implantar 2 restaurantes comunitários
3. Implantar 60 Centros de Referência de Assistência 10. Implantar 22 Serviços de Acolhimento Institucional à
Social (Cras) população em situação de rua
4. Implantar 7 Centros de Referência Especializados de 11. Implantar 12 novos Consultórios na Rua com
Assistência Social (Creas) tratamentos odontológicos e relacionados ao abuso de
5. Garantir 100 mil vagas do Programa Nacional de álcool e outras drogas
Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec) 12. Promover ações para a inclusão social
6. Formalizar aproximadamente 22.500 13. Implementar 4 centros de referência em segurança
microempreendedores individuais alimentar e nutricional e desenvolver ações de apoio à
agricultura urbana e periurbana
Fonte: São Paulo (2013, p. 31).
Já no Programa de Metas 2017-2020, também da cidade de São

Paulo, as metas assumem o papel de apresentar os resultados, confor-
me exposto no trecho apresentado na introdução do documento:

Este Programa de Metas tem como inovação metodológica a
adoção de metas finalísticas, focadas nos impactos desejados
com as políticas públicas sob a ótica do cidadão. São metas
transformadoras. Dessa maneira, o planejamento e o monitora-
mento das ações da Administração Pública estarão focalizados,
prioritariamente, nos aspectos que traduzem a melhoria da quali-
dade de vida da população, como, por exemplo, diminuir a taxa de
mortalidade infantil ou aumentar a nota do IDEB. Para o alcance
dessas metas, são necessários os projetos estratégicos, que con-
gregam ações que serão realizadas pela Administração para que
o resultado global seja atingido e que se tenha impacto positivo
direto sobre a vida da população. Há projetos com tamanha im-
portância e relevância que contribuem para o alcance de mais de
uma meta. (SÃO PAULO, 2017, p. 3).
A figura 3 demonstra um exemplo de meta (resultado) traçada pela

gestão 2013-2016 da Prefeitura de São Paulo.
Figura 3 – Meta e indicador no Programa de Metas 2017-2020
2
Eixo: Desenvolvimento Social
Reduzir em 5% (7 óbitos prematuros em 100.000 residentes) a taxa da mortalidade
precoce por doenças crônicas não transmissíveis selecionadas, contribuindo para o
Meta aumento da expectativa de vida saudável
VALOR-BASE ANO-BASE VARIAÇÃO 2013-2016
PONTO DE
PARTIDA 139,8 em 100.000 2015 -6,4 em 100.000 (-4%)
2017 – 2018 2019 – 2020

PROJEÇÃO
DA META 136,3 em 100.000 132,8 em 100.000
-3,5 em 100.000 no biênio (-2,5%) -3,5 em 100.000 no biênio (-2,5%)
INFORMAÇÕES DESCRIÇÃO DO INDICADOR UNIDADE DE MEDIDA FÓRMULA DE CÁLCULO

DO INDICADOR Indicador de mortalidade precoce /100.000 Número de óbitos prematuros (de 30
(30-69 anos) por doenças crônicas não a 69 anos) por DCNT selecionadas em
transmissíveis selecionadas (DCNT) FREQUÊNCIA determinado ano, em residentes no
Anual município de São Paulo / População de
NOTAS TÉCNICAS 30 a 69 anos × 100.000
É considerada precoce a morte por doenças crônicas na faixa etária
FONTE
de 30-69 anos (fonte: Organização Mundial da Saúde). Foram
selecionadas doenças crônicas não transmissíveis isquêmicas do Secretaria Municipal da Saúde
coração, cerebrovasculares, hipertensão arterial, diabetes, (Sistema de Informação sobre
pulmonares obstrutivas e insuficiência cardíaca. O cálculo foi realizado Mortalidade/SIM; Fundação
por meio da comparação entre o valor-base de 2015 (139,8 em Sistema Estadual de Análise de
100.000) e o valor-base de 2012 (146,2 em 100.000), pois os valores Dados/Fundação Seade)
finais de 2016 ainda não estão disponíveis. Variação 2013-2015 =
146,2 em 100.000 menos 139,8 em 100.000 = 6,4 em 100.000
Fonte: adaptado de São Paulo (2017, p. 54).

Além de exemplificarem como os termos podem ter diferentes sig-
nificados dependendo do instrumento de planejamento analisado ou

em construção, também trazem outro ponto relevante: demonstram
que o planejamento por resultados está relacionado a um componente
de transparência.
Gomes (2009) afirma que existe uma expectativa de que a transpa-

rência dos objetivos, dos resultados e das metas contribuiria de duas
formas para a gestão pública. A primeira é que possibilitaria um engaja-
mento coletivo em torno desses objetivos, favorecendo a racionalidade
e a organização do setor público e da sociedade como um todo. A se-
gunda é que permitiria um maior controle do desempenho dos governos
por parte dos cidadãos e dos agentes.
Nas figuras 2 e 3, anteriormente apresentadas, os resultados (ob-

jetivos ou metas) são operacionalizados por meio de indicadores. No
Programa de Metas 2013-2016 (figura 2), um dos indicadores utilizados
para mensurar o objetivo de redução da pobreza extrema é o número
absoluto de famílias que se encontram em situação de extrema pobreza
e não estão cadastradas no Cadastro Único (necessário para acessar o
Bolsa Família) (SÃO PAULO, 2013).
No Programa de Metas 2017-2020 (figura 3), o indicador utilizado

para operacionalizar a meta de reduzir em 5% a taxa de mortalidade
precoce por doenças crônicas não transmissíveis (DCNT) é a relação de
número de óbitos prematuros (de 30 a 69 anos) por DCNT selecionadas
em determinado ano com a população total entre 30 e 69 anos (SÃO
PAULO, 2017).
Mas de onde vêm esses indicadores? Para responder a essa pergun-

ta, dois aspectos merecem atenção: o primeiro deles é a própria criação
ou escolha do indicador a ser utilizado para operacionalizar algum resul-
tado. Jannuzzi (2005) aponta que a relevância daquele indicador para a
agenda pública e a sua conexão com o resultado que se está almejando

é uma propriedade fundamental para sua escolha. O segundo aspecto
corresponde à fonte de obtenção desse indicador. Muitos indicadores
são produzidos e disponibilizados por institutos de pesquisa no Brasil. O
mais conhecido é o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE),
que coleta e publica dados como o Censo Demográfico, a Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), a Pesquisa de Informações
Básicas Municipais (Munic), entre outros.
Além dos aspectos da relevância e da possibilidade de encontrar

uma fonte confiável para obtenção do indicador, Jannuzzi (2005) apon-
ta que há outras propriedades que precisam ser levadas em considera-
ção na escolha de indicadores sociais.
NA PRÁTICA
Em 2007, em parceria com o Fundo das Nações Unidas para a Infância

(Unicef), foi criado um sistema de 41 indicadores cujo objetivo era pos-
sibilitar o monitoramento e a avaliação da atuação de “municípios no en-
frentamento da violência intrafamiliar e exploração sexual de crianças e
adolescentes” (DESLANDES; MENDES; LUZ, 2014).
Os indicadores foram elaborados por meio de métodos participativos,
consultando especialistas no país e levando em consideração as norma-
tivas vigentes. Entre 2009 e 2011, esse sistema foi testado em três muni-
cípios do estado do Rio de Janeiro (Rio de Janeiro, São Gonçalo e Belford
Roxo) e, posteriormente, analisado por Deslandes, Mendes e Luz (2014).
As pesquisadoras avaliaram esse sistema de indicadores tendo como
base os seguintes critérios ou propriedades: validade, confiabilidade,
sensibilidade, comunicabilidade, relevância social e factibilidade de ob-
tenção. De forma geral, as pesquisadoras identificaram como principais
dificuldades encontradas na utilização do sistema de indicadores a falta
de dados para fazer os cálculos necessários, a pouca comprovação dos
dados para responder à factibilidade e a baixa qualidade dos registros
institucionais (confiabilidade).
Um exemplo apontado na pesquisa remete ao indicador “percentual
de notificações/comunicações de violência intrafamiliar e exploração
sexual aos conselhos tutelares, segundo origem governamental (saú-
de, educação e assistência social)”. Segundo as pesquisadoras, os

conselhos tutelares não tinham registro sistematizado dos atendimen-
tos e dos casos investigados ou acompanhados. Tampouco as secreta-

rias municipais mantinham registro sobre as notificações encaminha-
das aos conselhos tutelares.
As pesquisadoras sugerem, por fim, o aperfeiçoamento do sistema de
indicadores. Esse aperfeiçoamento, além da alteração de alguns indica-
dores, propõe uma ação direta de apoio para que os gestores tenham
capacidade para monitorar e registrar suas ações.
2 Diferentes níveis: estratégico, tático e

operacional
Inicialmente, vamos abordar os três níveis de planejamento: estra-
tégico, tático e operacional. Em seguida, discutiremos a relação causal
entre eles e como os indicadores podem ser utilizados para cada uma
dessas dimensões.
2.1 Dimensões estratégica, tática e operacional
Conforme vimos no capítulo 1, o planejamento é composto por três

níveis diferenciados e interligados. O primeiro nível é o estratégico, com-
posto por objetivos e estratégias de “longo prazo, [que] implica maior in-
teração entre a organização e seus ambientes interno e externo, é sistê-
mico e envolve a organização como um todo” (CATAPAN; BERNARDONI;
CRUZ, 2013, p. 27).

Figura 4 – Níveis de administração e de planejamento
Plano Estratégico
Tático-gerencial (gestão de projetos)
Operacional (gestão de processos)
Atividades
O nível tático corresponde a um desdobramento do planejamento es-

tratégico. Ele é composto pelos planos, programas e projetos que serão
construídos para alcançar os objetivos e as estratégias previamente de-
lineados no nível estratégico. Nesses planos, também serão definidos
programas, projetos e objetivos funcionais específicos para diferentes
áreas de atuação.
Para que o nível tático seja levado a efeito, viabilizando sua implemen-
tação, ocorre o desdobramento no planejamento operacional. É no nível
operacional que as tarefas são executadas e, por isso, é primordial que
haja uma configuração de planejamento especificando o que fazer, como
fazer e quais os responsáveis (CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013).
NA PRÁTICA
Segundo os cadernos de orientação para elaboração dos Planos Pluria-

nuais do governo federal, o nível estratégico corresponde à orientação
estratégica, que leva em consideração os macrodesafios identificados e
delimita a visão de futuro, os eixos e as diretrizes estratégicas.
No nível tático são delimitados os caminhos considerados possíveis
para se alcançar os objetivos e as transformações propostas no pla-
no estratégico; é neste nível que são abordadas as entregas de bens

e serviços à sociedade (os produtos). A dimensão tática é composta
pelos programas temáticos1 e pelos programas de gestão, manutenção

e serviços ao Estado.2
Por fim, o nível operacional relaciona-se com a otimização e a eficiência
na aplicação dos recursos disponíveis e com a qualidade dos serviços
entregues. Para os governos, essa dimensão é especialmente tratada
no orçamento (BRASIL, 2011, 2015).
2.2 A lógica causal e indicadores
Conforme vimos, o planejamento e a gestão orientados a resultados

não se delimitam à definição dos objetivos de longo prazo, mas envol-
vem também o alinhamento de “arranjos de implementação amparados
por mecanismos de monitoramento e avaliação” (KANUFRE; REZENDE,
2012, p. 641). No campo do planejamento, esse desenvolvimento repre-
senta o desdobramento do plano estratégico para planos que cheguem
cada vez mais no nível de quem implementará a política, os planos ope-
racionais e o orçamento.
No entanto, no campo prático, em vez do desdobramento do macro

para o micro, existe uma lógica causal que inicia nas ações cotidianas
e vai em direção ao alcance dos resultados macros. O que essa lógica
causal significa é que as tarefas do dia a dia da administração pública
(dimensão operacional) devem ser realizadas para concretizar os pro-
gramas e os projetos (dimensão tática), fazendo com que a visão de
futuro estratégica seja alcançada (dimensão estratégica).
1 No Plano Plurianual, o programa temático retrata “a agenda de governo organizada pelos temas das
políticas públicas e orienta a ação governamental. Sua abrangência deve ser a necessária para representar
os desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as multissetorialidades
e a territorialidade. O programa temático se desdobra em objetivos e iniciativas” (BRASIL, 2011, p. 11).
2 São instrumentos que classificam “um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção
da atuação governamental, bem como as ações não tratadas nos programas temáticos por meio de suas
iniciativas” (BRASIL, 2011, p. 11).

Assim, é bastante clara a relação entre o processo de planejamento
orientado a resultados e o monitoramento: é preciso monitorar as ações
e, periodicamente, buscar por comprovações de que elas serão efetivas
na busca dos resultados. A figura 5 mostra essa relação.
Figura 5 – Desdobramento e lógica causal do planejamento e da gestão orientados a resultado
Visão de futuro,
objetivos e
Estratégico resultados
esperados
Planos e programas,
Tático planos temáticos e
produtos
Operacional Plano de ação e

orçamento
Cada nível do planejamento estratégico também demanda a utiliza-

ção de diferentes tipos de indicadores. Segundo Jannuzzi (2005), exis-
tem quatro níveis de indicadores:
• Indicadores-insumo: correspondem à mensuração dos recursos

utilizados para um processo ou programa. Podem ser recursos
humanos, financeiros ou de equipamentos e correspondem ao
nível operacional do planejamento. Segundo a lógica causal, a
quantidade e a qualidade dos recursos disponibilizados devem
ser adequadas e suficientes para que os processos previstos no
plano ou programa possam ser realizados.
• Indicadores-processo: são indicadores intermediários que me-

dem se os processos referentes a um plano ou programa estão

sendo executados. Demonstram o esforço da execução do pla-
no e correspondem ao nível tático do planejamento, podendo ser

considerados como os produtos disponibilizados pela política pú-
blica. A entrega desses produtos deve levar ao alcance dos resul-
tados almejados. Alguns exemplos de indicadores-processo são
o número de consultas médicas mensais, o número de merendas
escolares distribuídas diariamente e o número de pessoas inseri-
das ou atendidas por algum programa.
• Indicadores-resultado: são vinculados aos objetivos finais do

programa, já relacionados com a visão de futuro e o planejamento
em seu nível estratégico. Permitem avaliar a eficácia do cumpri-
mento das metas. Alguns exemplos de indicadores de resultados
são a taxa de mortalidade infantil, a taxa de pessoas vivendo abai-
xo da linha de pobreza e o índice de desenvolvimento humano.
• Indicadores-impacto: Jannuzzi (2005) aborda esses indicadores

como os efeitos e desdobramentos da execução da política pú-
blica. Esses desdobramentos podem ser tanto positivos quanto
negativos, e podem ser previstos ou não pelos gestores públicos.
A figura 6 exemplifica os tipos de indicadores trazidos por Jannuzzi

(2005).
Figura 6 – Indicadores de acompanhamento de programas de transferência de renda
Insumos Processo Resultado Impacto
Gasto público em % de famílias Proporção de Taxa de evasão

programas de cadastradas pessoas vivendo escolar
transferência de abaixo da linha
renda % de famílias da pobreza Redução da
atendidas desnutrição infantil
Fonte: adaptado de Jannuzzi (2005).

Um ponto que merece atenção é que não existe uma consolidação
na área entre esses termos. Autores e pessoas do campo podem usar
conceitos diferentes. Pfeiffer (2000) mostra que a Agência dos Estados
Unidos para o Desenvolvimento Internacional (Usaid) divide a linearida-
de do processo em cinco níveis e utiliza os termos conforme exposto
na figura 7.
Figura 7 – Tipos de objetivos e níveis de indicadores
Insumos Atividades Resultados Objetivo do projeto Objetivo superior
Indicadores Indicadores Indicadores Indicadores Indicadores

de insumo de processo de produto de objetivo de impacto
ou de efeito
Fonte: adaptado de Pfeiffer (2000, p. 92).
Não existe perspectiva certa ou errada na utilização desses termos.

O que é importante é que os termos estejam acordados e alinhados
entre todos que participam do processo de planejamento, ficando claro
nos documentos que consolidam o plano.
No entanto, por estar mais próximo do que se entende por planeja-

mento e gestão orientados por resultados, neste livro vamos usar a ter-
minologia de Jannuzzi (2005) e Gomes (2009), distinguindo o conceito
de produto (que indica uma entrega, algo que está sendo feito) do con-
ceito de resultado (os efeitos nas condições que se pretendem alterar,
ou seja, as mudanças desencadeadas na realidade).
Essas relações entre os diferentes níveis de planejamento e a gestão

e implementação são também relevantes para a compreensão de um
tema que será abordado no capítulo 3: o quadro lógico.

3 Mapeamento e alinhamento dos objetivos
da organização
Até este momento, já descrevemos a relevância do processo de pla-
nejamento, compreendendo o conceito de planejamento orientado por
resultados, e ingressamos na discussão sobre o que são resultados no
setor público. Mas como esses resultados são definidos? Como é pos-
sível traçar uma visão de futuro de transformação social? Para respon-
der a essas perguntas, esta seção será dividida em três tópicos princi-
pais: o desenvolvimento do diagnóstico, a definição da visão de futuro e
a definição das estratégias.
3.1 Desenvolvimento do diagnóstico
Conforme vimos, desenvolver um diagnóstico é compreender uma

realidade em determinado momento, principalmente os seus proble-
mas e as causas que induzem ou que agravam a situação. O arcabouço
das regras e capacidades de uma área bem como as restrições ambien-
tais e culturais também são fatores incluídos no diagnóstico.
Catapan, Bernardoni e Cruz (2013) apontam que o desenvolvimen-

to do diagnóstico abrange a realização de pesquisas aprofundadas, as
quais podem envolver tanto aspectos quantitativos quanto qualitativos.
3.1.1 Diagnóstico quantitativo
O diagnóstico quantitativo está baseado na realização de uma pes-

quisa quantitativa, a qual é fundamentada em indicadores (que já fo-
ram coletados ou que ainda precisam ser coletados). Assim, a pesquisa
quantitativa envolve a obtenção de um conjunto de dados quantitativos
que são agrupados por grandes áreas.

Além desse agrupamento de indicadores pelas áreas, alguns cálcu-
los estatísticos podem ser adotados para identificar, entre outras pos-
sibilidades, relações de causa e efeito entre os indicadores ou verificar
maiores índices de incidência por territorialidade ou aspectos sociode-
mográficos. Quando um relatório demonstra uma disparidade grande
entre os índices de extrema pobreza na cidade, por exemplo, ele também
permite visualizar em quais regiões do município poderiam ser criados
programas para reduzir esses índices (conectando o diagnóstico com o
estabelecimento de visão de futuro e estratégias).
A partir de um diagnóstico quantitativo, espera-se construir um apa-

nhado geral sobre os principais indicadores de determinada região geo
gráfica. No entanto, muitas vezes os indicadores não permitem com-
preender a complexidade de uma localidade, existindo nuances que não
aparecem nos números ou ainda relações de causalidades não explici-
tadas por meio de cálculos estatísticos. Para isso, são desenvolvidas
pesquisas qualitativas.
3.1.2 Diagnóstico qualitativo ou participativo
Há duas perspectivas para o desenvolvimento do diagnóstico quali-

tativo: a primeira remete à coleta de dados de forma qualitativa, a partir
de entrevistas, grupos focais, conferências, etc.; e a segunda refere-se a
um processo de priorização das áreas pelo poder público e com relação
direta com o estabelecimento da visão de futuro.
Diferentes autores chamam esse diagnóstico de participativo, pois

envolve diferentes atores sociais na sua realização, fazendo levan-
tamento das suas percepções sobre os principais problemas e suas
causas (CORPORACIÓN REDE AMÉRICA, 2014; CASTRO; ABRAMOVAY,
2015; SOUSA et al., 2017). Esses autores enfatizam a relevância do diag-
nóstico participativo, configurando-o como ferramenta privilegiada que
tanto permite dar voz para quem, de fato, vive as situações problemá-
ticas quanto possibilita uma maior compreensão dessas situações (o

que vai resultar na construção de estratégias mais assertivas para re-
solver esses problemas).
O planejamento estratégico situacional (PES) também coloca o diag-

nóstico realizado de forma participativa como a única forma de obter
explicações situacionais:
Essa explicação é aquela que se faz consciente da situação a

partir da qual se explica e do papel que nessa explicação desem-
penham as explicações dos outros, nas próprias perspectivas. A
situação é a circunstância de cada ator social. Só podemos en-
tender o outro se temos presente a sua circunstância, se somos
capazes de entender (ainda que sem compartilhar) sua visão de
mundo. Uma ideia é, nesse sentido, sempre uma reação de al-
guém a determinada situação de sua vida. Por isso, não existe
explicação ou plano neutros. A explicação e o plano decorrente
sempre dependem de quem explica, de que posição explica e
frente a quem explica. (MISOCZKY; GUEDES, 2012, p. 18).
No que se refere à coleta de dados de forma qualitativa, diferentes

técnicas podem ser utilizadas, desde a realização de entrevistas até a
realização de grupos focais que reúnem um público maior. Os gover-
nos brasileiros têm privilegiado a realização de conferências setoriais
e audiências públicas como forma de realizar esses diagnósticos parti-
cipativos. Os capítulos 14 e 15 deste livro terão enfoque específico em
planejamento e participação social.
Conclui-se a parte de diagnóstico com as dicas do Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão (BRASIL, 2014, p. 21) sobre o que
não pode ficar de fora do diagnóstico.

IMPORTANTE
Um bom diagnóstico para programas públicos deve contem-
plar, de acordo com cada contexto, elementos como:
• o levantamento de informações sobre as característi-

cas do público-alvo atendido;
• as potencialidades e fragilidades da base econômica

local e regional, que pode criar condições melhores ou
mais desafiadoras para o programa;
• os condicionantes ambientais, que restringem certas

estratégias de desenvolvimento e potencializam outras;
• a capacidade e experiência de gestão local e regional,

fator da maior importância em face da complexidade
das intervenções públicas;
• o nível de participação da sociedade, que pode garantir

maior controle social dos recursos e dos resultados dos
programas. (BRASIL, 2014, p. 21).
3.2 Definição da visão de futuro
A partir da realização do diagnóstico, será definida a visão de futuro.

Na prática, esses processos acontecem de forma concomitante, pois é
natural o processo de olhar para a realidade e pensar em como seriam
os próximos anos. No entanto, a definição da visão de futuro vai além
do simples pensamento sobre o porvir, permeando um processo que vai
desde a priorização dos problemas a serem enfrentados até a definição
de como seria um futuro positivo e o estabelecimento de metas.
Todas essas etapas podem ser conduzidas de forma participativa.

Cada vez mais ferramentas e instrumentos são colocados à disposição
do cidadão para que possa dar sua contribuição em relação ao que con-
sidera relevante para os próximos anos.

3.2.1 Priorização dos problemas
A etapa de priorização dos problemas públicos (que, na prática, pode

acontecer concomitantemente à realização do diagnóstico) envolve
tanto o chamamento de técnicos de diversas áreas – integrantes do
poder público ou não – quanto da sociedade civil organizada. De uma
forma geral, os problemas priorizados também representam a visão da-
queles que foram eleitos aos cargos executivos (da esfera municipal,
estadual ou federal), mas é importante lembrar que os governantes são
responsivos às demandas sociais.
A priorização dos problemas é interligada com a proposta das possí-

veis soluções. Afinal, qual seria a relevância de priorizar a resolução de
um problema que não tenha solução viável? Por isso, esses processos
caminham juntos e existem algumas técnicas para facilitar a prioriza-
ção dos problemas. A matriz gravidade, urgência e tendência (GUT), por
exemplo, sugere uma priorização dos problemas, concedendo notas a
essas três perspectivas:
• gravidade: dimensão do dano (atual ou futuro) causado por aque-

le problema;
• urgência: dimensão temporal dos danos causados pelo proble-

ma; envolve prazos ou potencial de causar danos em curto prazo;
• tendência: o que acontece se nada for feito em relação ao proble-

ma. Alguns problemas, quando não resolvidos, podem agravar a
situação, enquanto outros podem simplesmente manter a situa-
ção estável (mesmo que de forma negativa).
Outra ferramenta de priorização é o método Hanlon (SOUSA et al.,

2017). Essa ferramenta já condiciona a priorização do problema diante
de sua possível solução. A ordem de prioridade é calculada por meio da
seguinte fórmula: (A + B) C × D, sendo que:

• A = magnitude do problema;
• B = severidade do problema;
• C = eficácia da solução;
• D = exequibilidade da intervenção, mensurada pelos critérios de per-

tinência, exequibilidade econômica, aceitação, recursos e legalidade.
Por mais que esses métodos e fórmulas deem a impressão de que o

processo de priorização privilegie a participação de técnicos, é possível
que eles sejam utilizados para condução de forma participativa, com di-
ferentes comunidades ou públicos, estimulando a discussão e o debate,
que, se bem conduzidos, podem gerar maior empatia e vínculos demo-
cráticos entre os participantes. A técnica de voto simples também pode
ser utilizada para priorizar os problemas, e muitas plataformas on-line já
foram estruturadas para facilitar esse processo.
3.2.2 Estabelecimento da visão de futuro e definição de metas
O processo de priorização do problema caminha lado a lado com a

determinação de como os atores envolvidos no processo de planeja-
mento estratégico visualizam o futuro positivo. De acordo com o PES,
em vez de traçar um único futuro determinístico, o modelo sugerido é a
definição de diferentes cenários possíveis. Rememorando a perspecti-
va do “jogo situacional”, segundo o PES esse processo precisa levar em
consideração a dinamicidade do processo de implementação, assumin-
do as incertezas e as imprevisibilidades e fazendo cálculos políticos e
técnicos (MISOCZKY; GUEDES, 2012).
No entanto, o estabelecimento de metas baseadas em indicadores

tem-se tornado um modelo de boa governança, visto que é possível
acompanhá-lo ao longo do tempo e condiz com a perspectiva de plane-
jamento e gestão orientados a resultados. Como as metas são basea-
das nos indicadores, elas devem levar em consideração as propriedades

abordadas no item 2.2, mas precisam de outros atributos para serem
consideradas metas propriamente ditas.
Esses atributos costumam ser denominados Smart, um acrônimo

do inglês (ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 2014):
• específica (specific): a meta não pode ser ampla ou genérica; não

pode abrir espaço para interpretações duvidosas ou possível perda
de foco;
• mensurável (measurable): deve ser definida de forma que possa

ser aferida, isto é, mensurada ao longo do tempo;
• atingível (attainable): deve ser realista e possível de ser atingida

diante dos recursos financeiros e humanos, dos materiais dispo-
nibilizados, das restrições territoriais e da política;
• relevante (relevant): precisa estar relacionada a um dos proble-

mas priorizados, a uma demanda estratégica;
• tempo (timely): precisa ser programável, com uma data-limite,

um prazo.
IMPORTANTE
Linha de base, marco zero ou situação inicial

As metas são acompanhadas pelos indicadores, e, no futuro, preci-
samos saber se houve aumento ou diminuição no índice. Para isso, é
necessário saber como essa situação se encontra no momento atual,
afinal é impossível mensurar se algo avançou ou reduziu por causa de
um programa governamental se não havia mensuração prévia.
Essa mensuração da situação atual, que é fruto do diagnóstico, é cha-
mada de diferentes termos: linha de base, marco zero ou situação ini-
cial. Esses termos têm, na prática, o mesmo significado:
Uma linha de base descreve a situação inicial dos indicado-

res escolhidos para monitorar os avanços em direção aos
objetivos traçados. Dessa forma podemos entender quais
os resultados que estamos alcançando ao longo das nossas

ações. Com uma linha de base formulada temos condições
de a cada ano medir se estamos conseguindo obter êxito ou
não. Ela nos possibilita enxergar com clareza os avanços e
desafios, e a traçar os próximos passos. (ACTIONAID BRA-
SIL, 2014, p. 5).
Por exemplo, na figura 8 são ilustrados um objetivo e sua meta, que

foram retirados do Catálogo de Metas do Plano Plurianual 2016-2019.
Nessa descrição, estão presentes aspectos primordiais para a ampla
compreensão do objetivo, como órgão responsável pela meta, linha de
base, data de referência, instituição responsável pela mensuração e mé-
todo de apuração dos dados.
Figura 8 – Objetivo e meta do Plano Plurianual 2016-2019
Objetivo
0750 – Ampliar e diversificar a produção de biomassa agropecuária, com ênfase em cultivos
agroenergéticos e florestas plantadas
Objetivo 0750 – Ampliar e diversificar a produção de biomassa

agropecuária, com ênfase em cultivos agroenergéticos e
florestas plantadas
Meta 046T – Ampliar a área plantada de florestas de 7,6 milhões

de hectares para 9,0 milhões de hectares
Órgão responsável Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
Meta quantificável? Sim
Meta prevista ao final do PPA 9.000.000
Unidade de medida Hectares
Linha de base 7.600.000
Data de referência da linha de base 31/12/2015
Cumulativa? Sim
Sentido desejável do resultado da meta Crescente
Instituição responsável pela apuração Secretaria de Política Agrícola/Mapa
Método de apuração A meta é cumulativa e será apurada mediante implemen-

tação de sistema de monitoramento de agricultura de
baixa emissão de carbono, que tem como indicador a área
(em hectares) implantada com florestas

3.3 Definição das estratégias
Por fim, depois de definidas as metas que expressam a visão de futu-

ro, são construídas e consolidadas as estratégias que levarão ao alcance
das metas. Os documentos que consolidam as estratégias são respon-
sáveis por fazer a conexão entre os níveis estratégico e tático do plane-
jamento. Conforme visto, fazem parte desse momento os programas
temáticos e os programas de gestão, manutenção e serviços ao Estado.
Segundo Catapan, Bernardoni e Cruz (2013), os programas decor-

rem do plano mestre e são compostos por conjuntos de ações estru-
turadas em projetos, atividades, operações e ações não orçamentárias.
Esses programas podem configurar quatro tipos diferentes: i) finalísti-
cos, cujos resultados têm efeito direto na sociedade; ii) de serviços ao
Estado, os quais são produzidos por instituições que prestam serviços
aos órgãos governamentais; iii) gestão de políticas públicas, programas
voltados à criação, estruturação e execução de políticas públicas espe-
cíficas; iv) de apoio administrativo, os quais envolvem ações de manu-
tenção da estrutura e de apoio administrativo.
Ainda, os autores mencionam que existem elementos essenciais

aos programas, sendo eles:
• título do programa: nome do programa, que se remete diretamen-

te ao seu objetivo;
• órgão responsável: órgão responsável pela implementação do

programa;
• justificativa: comunicação do problema que se busca resolver, de-

mandas específicas ou oportunidades, levantados no momento
de diagnóstico;
• objetivo: resultado almejado;

• público-alvo: definição do público que será beneficiado pelas en-
tregas do programa;
• estratégia de implementação: estabelece o passo a passo de

como os resultados serão alcançados;
• horizonte temporal: qual o tempo de implementação do programa

e o período previsto para alcance dos resultados;
• valor do programa: valor total do programa e eventuais desdobra-

mentos orçamentários (anuais, por mandato, por fase do progra-
ma, etc.);
• meta: quantificação do objetivo;
• indicador: parâmetros de mensuração da meta.
Iniciamos este capítulo pensando nos resultados que seriam espe-
rados de uma empresa privada: o retorno sobre investimento. Com o
decorrer da situação, percebe-se que os resultados esperados do setor
público poderiam também ser considerados em uma perspectiva de re-
torno sobre investimento. Mas o que significa “resultado” para o setor
público é consideravelmente diferente do resultado para o setor privado:
do Estado, espera-se a transformação social, a busca por melhoria nas
condições de vida da população.
Assim, o planejamento e a gestão orientados a resultados podem

ser compreendidos como um processo no qual existe o alinhamento e
o monitoramento das ações para que elas levem ao alcance de resul-
tados previamente acordados. Os resultados serão, ao longo do tempo,
mensurados por meio de indicadores.
Para que exista a relação entre planejamento e gestão, considera-

-se que o planejamento é dividido em três níveis: estratégico, tático e

operacional. No entanto, o desdobramento no momento do planeja-
mento passa a ser compreendido como lógica causal durante a imple-

mentação: as ações cotidianas devem levar, ao fim e ao cabo, ao atingi-
mento dos resultados.
Mas como esses resultados são definidos? O processo é iniciado

por meio do desenvolvimento do diagnóstico quantitativo ou qualitativo.
Privilegia-se o qualitativo por prover maiores explicações situacionais
da realidade, por dar voz a um maior número de atores e por, poten-
cialmente, gerar estratégias mais assertivas. Depois do diagnóstico são
priorizados os problemas a serem trabalhados ou as oportunidades a
serem aproveitadas. Nesse processo de estabelecimento da visão de
futuro, são estipulados os resultados e suas metas (Smart). Por fim,
são definidas as estratégias para que os resultados sejam alcançados e
consolidados em programas governamentais.
Referências
ACTIONAID BRASIL. Linha de base: campanha cidades seguras para mulheres.
[S. l.: s. n.], 2014.
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do

Brasil. Brasília, 1988. Disponível em: http://legis.senado.leg.br/legislacao/
ListaTextoSigen.action?norma=579494&id=16434803&idBinario=16434817.
Acesso em: 15 jan. 2019.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Catálogo de

metas: PPA 2016-2019. Brasília: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento
e Gestão, 2018.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Orientações

Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, 2011.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Orientações


BRASIL. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Planos
Plurianuais: estratégicos, territoriais e participativos. Brasília: Ministério do
CARDOSO, Fábio Luiz Lopes. A influência do Relatório Beveridge nas origens do

Welfare State (1942-1950). Revista Todavia, v. 1, n. 1, p. 39-53, 2010.

ipea.gov.br/handle/11058/1446. Acesso em: 11 set. 2019.
CARROLL, Lewis. Alice no país das maravilhas. 2. ed. São Paulo: Objetivo, 2000.
CASTRO, Mary Garcia; ABRAMOVAY, Miriam. Guia do diagnóstico participativo.

[S. l.: s. n.], 2015. Disponível em: http://flacso.org.br/files/2015/08/Guia-do-
Diagnostico-Participativo.pdf. Acesso em: 11 set. 2019.

Intersaberes, 2013.
CORPORACIÓN REDEAMÉRICA. Guía de diagnósticos participativos y

desarrollo de base. [S. l.: s. n.], 2014. Disponível em: www.redeamerica.org.
Acesso em: 11 set. 2019.
DESLANDES, Suely Ferreira; MENDES, Corina Helena Figueira; LUZ, Eliane Santos
da. Análise de desempenho de sistema de indicadores para o enfrentamento da
violência intrafamiliar e exploração sexual de crianças e adolescentes. Ciência
& Saúde Coletiva, v. 19. n. 3, 2014. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.
php?script=sci_arttext&pid=S1413-81232014000300865. Acesso em: 30 set.
2019.
ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. Gestão da estratégia com

uso do BSC. Módulo 4: etapas do planejamento estratégico. Brasília: [s. n.],
2014.
GOMES, Eduardo Granha Magalhães. Gestão por resultados e eficiência na

administração pública: uma análise à luz da experiência de Minas Gerais. 2009.
Tese (Doutorado) – FGV/Eaesp, São Paulo, 2009.

JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores para diagnóstico, monitoramento e
avaliação de programas sociais no Brasil. Revista do Serviço Público, v. 56, n.

2, p. 137-160, 2005. Disponível em: http://www.conei.sp.gov.br/ind/ind-sociais-
revista-serv-publico.pdf. Acesso em: 11 set. 2019.
JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores sociais no Brasil: conceitos, fontes

de dados e aplicações. 3. ed. Campinas: Alínea, 2004.
KANUFRE, Rosana Aparecida Martinez; REZENDE, Denis Alcides. Princípios da

gestão orientada para resultados na esfera municipal: o caso da Prefeitura de
Curitiba. Revista de Administração, v. 47, n. 4, p. 638-652, 2012. Disponível em:
http://www.rausp.usp.br/busca/artigo.asp?num_artigo=1490. Acesso em: 11
set. 2019.

na administração pública. [S. l.: s. n.], 2012.
NOGUEIRA, Vera Maria Ribeiro. Estado de bem-estar social: origens e

desenvolvimento. Katálysis, v. 5, n. jul.-dez., p. 89-2013, 2001.
PFEIFFER, Peter. O quadro lógico: um método para planejar e gerenciar

mudanças. Revista do Serviço Público, v. 51, n. 1, p. 81-122, 2000. Disponível
em: https://revista.enap.gov.br/index.php/RSP/article/view/320. Acesso em: 1
out. 2019.
SÃO PAULO (Município). Secretaria do Governo Municipal. Programa de metas

2017/2020. São Paulo: Secretaria do Governo Municipal, 2017.
SÃO PAULO (Município). Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e

Gestão. Programa de metas da cidade de São Paulo: versão final participativa.
São Paulo: Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão, 2013.
SOUSA, Fábio Alexandre Melo do Rego et al. Setting health priorities in a

community: a case example. Revista de Saúde Pública, v. 51, p. 1-10, 2017.
Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-
89102017000100207&lng=en&tlng=en. Acesso em: 11 set. 2019.
SOUSA, Izautina Vasconcelos de et al. Diagnóstico participativo para

identificação de problemas de saúde em comunidade em situação de
vulnerabilidade social. Ciência & Saúde Coletiva, v. 22, n. 12, p. 3945-3954,

2017. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&
pid=S1413-81232017021203945&lng=pt&tlng=pt. Acesso em: 11 set. 2019.
UNITED NATIONS DEVELOPMENT GROUP (UNDG). Results-based management

handbook: harmonizing RBM concepts and approaches for improved
development results at country level. [S. l.: s. n.], 2011. Disponível em: https://undg.
org/wp-content/uploads/2016/10/UNDG-RBM-Handbook-2012.pdf. Acesso em:
11 set. 2019.
VICENTE, Maximiliano Martin. A crise do Estado de bem-estar social e

a globalização: um balanço. In: VICENTE, Maximiliano Martin. História e
comunicação na ordem internacional. São Paulo: Editora Unesp, 2009.

Capítulo 3
Ferramentas para
construção do
planejamento –
parte 1
Até este momento, já compreendemos a relevância do processo

de planejamento estratégico, identificamos suas etapas de realização,
adentramos na temática de planejamento e gestão orientados a resulta-
dos, discutimos o que são resultados para o setor público e como eles
podem ser mensurados. Também vimos os diferentes níveis do planeja-
mento e como os objetivos são mapeados e alinhados.
Conforme vimos, o modelo de administração pública gerencial bus-

ca a flexibilização de alguns parâmetros da gestão pública burocráti-
ca com um enfoque voltado à eficiência. Para além da dicotomização
entre administração pública e administração privada sempre trazida à
tona quando comparando a nova gestão pública com a administração
59
pública tradicional, enfatizamos que a eficiência precisa ser orientada à
busca de resultados de transformação social (ALVES, 2013).
No entanto, a aproximação com o modelo privado contribuiu para

que a administração pública também se apropriasse de ferramentas de
gestão que são úteis para melhor definição e acompanhamento da tra-
jetória de transformação. Ferramentas passaram a ser utilizadas para
gerenciar custos e orçamentos, para gerenciar pessoas, para gerenciar
conhecimento e, também, para gerenciar o processo de planejamento.
Existem ferramentas com diferentes funções que podem ser aplica-

das para desenvolver e acompanhar a função administrativa do plane-
jamento, integrante dos processos administrativos (planejamento, orga-
nização, direção e controle): para compreender melhor os problemas a
serem enfrentados; para compreender o ambiente externo; para monito-
rar os resultados ao longo do tempo; entre diversas outras.
Como definir “as ferramentas mais apropriadas para os desafios de

sua organização? O segredo não está em descobrir uma ferramenta
mágica, mas sim entender as diferentes ferramentas e saber quando e
como utilizá-las” (RIGBY, 2009, p. 5). Ademais, é importante considerar
que elas não resolvem todos os problemas ou passam a guiar o proces-
so. Na verdade, a função de um bom gestor é saber escolher, entre um
conjunto de ferramentas, aquelas que podem contribuir para o processo
que está sendo desenvolvido.
Algumas dessas ferramentas são apresentas e discutidas nos ca-

pítulos 3 e 4. Neste capítulo, serão abordadas a administração por ob-
jetivos; o ciclo PDCA; a análise SWOT ou Fofa; a árvore de problemas e
o quadro lógico. Espera-se, ao fim do capítulo, que você seja capaz de
saber qual ferramenta utilizar conforme as necessidades encontradas e
os objetivos almejados; que seja capaz de aplicar as ferramentas e que
também consiga refletir sobre como adaptá-las tendo como foco a sua
melhor utilização.

1 Administração por objetivos (APO)
1.1 O que é?
A administração por objetivos (APO) é um método que alia plane-

jamento, ação e avaliação, sendo que todo o trabalho deve estar orga-
nizado para atingir aquilo que foi previamente planejado. Assim, todos
os órgãos que integram uma organização (gerências, coordenadorias,
secretarias, ministérios) devem ter suas metas estabelecidas em con-
sonância com as metas gerais (LODI, 1970).
1.2 Qual seu objetivo de utilização?
A aplicação da administração por objetivos está pautada na maior

probabilidade de alcançar os resultados propostos e garantir alinha-
mento necessário entre os diversos agentes que precisam contribuir
para esse alcance.
A avaliação dos resultados das políticas, dos programas e dos

serviços constitui um elemento essencial da administração públi-
ca. Essa avaliação ajuda a identificar o que funciona e o que não
funciona, bem como a evidenciar outros meios estratégicos de
melhorar as políticas, os programas e as iniciativas. Uma política
de administração baseada em resultados favorece a geração de
conhecimentos objetivos e detalhados, no sentido de auxiliar os
gestores a tomar decisões mais eficientes sobre suas políticas e
seus programas de governo. (DINIZ et al., 2006, p. 5).
1.3 Exemplos de utilização
O estado de Minas Gerais é amplamente conhecido por ter aplica-

do na primeira década dos anos 2000 a administração por objetivos,
Ferramentas para construção do planejamento – parte 1 61

dentro de um processo amplo de choque de gestão.1 O contrato de
gestão foi o principal instrumento para pactuar resultados entre as
partes interessadas: “Trata-se, via de regra, de um compromisso, ne-
gociado entre as partes, que regula as relações entre o núcleo estraté-
gico (formulador de políticas) e as entidades descentralizadas (execu-
toras)” (LEMOS, 2009, p. 2).
Em Minas Gerais, esse instrumento assumiu o nome de acordo de

resultados e foi aplicado a todos os órgãos de administração direta,
fundações e autarquias. Essas instituições, ao assinarem o acordo de
resultados, recebiam diversas autonomias previstas em lei no intuito de
alcançar os resultados acordados, como: abertura de crédito suplemen-
tar ao respectivo orçamento; alteração de cargos comissionados e de
funções gratificadas, desde que não incorrendo em aumento de despe-
sa; edição de ato próprio sobre as regras de avaliação de desempenho,
entre outras. Ainda, foi concebido um mecanismo de premiação dos
servidores que alcançassem redução de despesas correntes ou aumen-
to de arrecadação sem reduzir a qualidade ou a cobertura dos serviços
prestados pela administração pública.
A figura 1 representa a visão integrada do processo de planejamento

estratégico com os acordos de resultados (construídos em duas eta-
pas), a avaliação de desempenho individual e os prêmios.
1 “Representa a combinação de medidas orientadas para o ajuste estrutural das contas públicas com
iniciativas voltadas para a geração de um novo padrão de desenvolvimento tendo a inovação na gestão
como elemento de sustentabilidade. É a estratégia de reforma da administração pública do Estado de Minas
Gerais” (LEMOS, 2009, p. 2).

Figura 1 – Processo de planejamento estratégico com os acordos de resultados (construídos em duas
etapas), a avaliação de desempenho individual e os prêmios
Estratégia governamental:
Plano Mineiro de Visão: tornar MG o melhor estado para se viver
Desenvolvimento
Integrado (PMDI) e Resultados para a sociedade
Plano Plurianual de Ação
Governamental (PPAG) ÁREAS DE RESULTADO
Projetos estruturadores
Cadernos: metas e estratégias de implementação (por secretaria)
Estrutura Acordo de resultados

governamental Governador/vice-governador – 1a etapa
e modelo sistema operacional
de gestão
Secretaria Secretaria Secretaria Secretaria Secretaria

Acordo de
Equipes da Equipes da Equipes da Equipes da Equipes da resultados
secretaria, secretaria, secretaria, secretaria, secretaria, – 2a etapa
unidades unidades unidades unidades unidades
vinculadas e vinculadas e vinculadas e vinculadas e vinculadas e
subordinadas subordinadas subordinadas subordinadas subordinadas
Gestão de
pessoas: Prêmio Prêmio Prêmio Prêmio Prêmio
avaliação de
desempenho individual
(ADI) e prêmio ADI ADI ADI ADI ADI
Fonte: adaptado de Governo de Minas Gerais (2007, p. 8).
1.4 Como implementar a administração por objetivos?
A administração por objetivos parte de um interesse estratégico das

instâncias superiores que conformam a administração pública e está ba-
seada em uma estratégia que envolve: a delimitação dos resultados a se-
rem alcançados e seus indicadores para mensuração; o desdobramento
para os diferentes órgãos responsáveis por implementar ações no alcan-
ce dos resultados; o estabelecimento de um acordo com esses órgãos;
o monitoramento e a avaliação. Em alguns casos, como no exemplo de
Minas Gerais, foi criado um sistema de incentivos para que os servidores
canalizassem sua atuação na busca dos objetivos traçados.

A estruturação dos acordos de resultados foi reconhecida como um
processo que contribuiu para a implementação desse modelo em Minas
Gerais, fazendo com que a busca dos resultados fosse o foco de atua-
ção das instituições que integram o governo e seus respectivos servido-
res públicos. Esse instrumento também contribui para outros objetivos,
como melhorar a entrega de serviços para a sociedade; alinhar as ações
de cada órgão com o planejamento estratégico; dar transparência às
ações das instituições públicas; facilitar o controle social e propor uma
cultura orientada à busca dos resultados (FUNDAÇÃO HOSPITALAR DO
ESTADO DE MINAS GERAIS, 2007).
2 Ciclo PDCA
2.1 O que é
O ciclo PDCA, acrônimo das palavras em inglês plan, do, check, ac-
tion, é uma ferramenta utilizada para implementar programas de gestão
de qualidade, com o objetivo de tornar os processos mais ágeis e em
melhoria contínua (ZANDAVALLI et al., 2013). O ciclo é dividido em qua-
tro partes: planejamento, execução, verificação e ação corretiva, con-
forme especificado na figura 2. Esse ciclo também é nomeado de ciclo
de Shewhart ou de Deming, nome dos desenvolvedores da ferramenta.
Figura 2 – Ciclo PDCA
Analisar os resultados das Planejar a implantação do

ações do programa e programa interno da
A P
redefinir a estratégia qualidade e participação
Acompanhar as ações do
C D Implementar as ações
programa e verificar seus do programa
resultados

O objetivo principal de utilização do ciclo PDCA é garantir a melhoria

contínua dos processos de gestão, elevando os níveis de desempenho
(ZANDAVALLI et al., 2013), sendo que:
Esse modelo de gestão Gerenciamento pelas Diretrizes que usa o

método PDCA tem o cidadão como principal beneficiário, pela efici-
ência, qualidade na prestação dos serviços públicos, e desenvolvi-
mento de uma cultura gerencial que atue na definição de objetivos
e metas que avaliem os resultados alcançados em termos qualita-
tivos e quantitativos. (LUCIARDO et al., 2014, p. 24).

O Governo do Estado do Mato Grosso adaptou seus planejamentos
estratégicos realizados no final da década de 1990 ao ciclo PDCA. A fi-
gura 3 demonstra como cada órgão governamental foi designado como
responsável por diferentes etapas do ciclo para que este fosse concre-
tizado. Por exemplo, a Secretaria de Planejamento é responsável por
desenvolver os planejamentos estratégicos, enquanto as secretarias
executoras desenvolvem seus planos de ação.
Figura 3 – Ciclo PDCA no Plano Plurianual do Governo do Estado do Mato Grosso
Planejamento estratégico
Padronizar SAD SEPLAN (PPA, LDO e LOA)
SAD Definir recursos e meios
Agir corretivamente AGE

SEPLAN EXECUTORAS Planos de ação
EXECUTORA A P
C D SAD Capacitar os
funcionários
Verificar resultados AGE
obtidos com as ações SEPLAN EXECUTORAS
planejadas SEFAZ SEFAZ Executar os
SEPLAN planos de ação
Fonte: Luciardo et al. (2014, p. 34).

Luciardo et al. (2014) desenvolveram uma análise da utilização do
ciclo PDCA quinze anos após a sua implementação pelo Governo do
Estado do Mato Grosso e relatam alguns problemas encontrados no
processo: apesar de a alta gerência ter utilizado e desenvolvido estraté-
gias de aplicação do ciclo PDCA, estas não necessariamente alcança-
ram todos os servidores, o que dificultou a prática do PDCA; na época foi
difícil implementar um sistema de informação que correspondesse às
necessidades desse modelo de gestão. Mesmo assim, as autoras con-
seguem identificar aspectos de melhorias que permanecem até os dias
atuais, como a estrutura de atendimento do governo, o plano de carreira
dos gestores governamentais, a utilização de metas e a transparência
da aplicação de recursos públicos (LUCIARDO et al., 2014).
2.4 Como desenvolver?
O Caderno Mare relativo ao Programa de Qualidade e Participação

na Administração Pública (BRASIL, 1997) estabelece as ações que de-
vem ser realizadas dentro de cada uma das fases para que o ciclo seja
de fato implementado. Essas ações estão resumidas a seguir.
• Planejar a implementação da qualidade:
◦ órgãos devem oficializar a adesão junto a um programa de

qualidade estratégico;
◦ desenvolver seminário para a alta gestão e equipe técnica;
◦ estabelecer um cronograma para as ações de implementação

do programa interno;
◦ preparar a equipe técnica;
◦ aplicar instrumentos de avaliação.
• Implementar as ações planejadas:
◦ implementar as ações previstas no plano de qualidade;

◦ identificar as lideranças e equipes que serão envolvidas nos
projetos;
◦ preparar planos de ação para os projetos de melhoria;
◦ implementar as ações previstas nos planos de ação;
◦ definir sistemática de assessoramento e acompanhamento

das equipes.
• Verificar os resultados do programa:
◦ verificação parcial:
a. acompanhar o desenvolvimento dos planos de ação dos proje-

tos de melhoria, aferindo o cumprimento das metas;
b. comparar os resultados parciais com os resultados esperados;
c. comunicar à coordenação os resultados parciais alcançados;
◦ verificação anual:
a. aferir o cumprimento das metas estabelecidas no plano;
b. aplicar o instrumento de avaliação da gestão e verificar novas

oportunidades de melhoria;
c. analisar os resultados do cumprimento das metas de melhoria;
d. avaliar o resultado das melhorias introduzidas no grau de sa-

tisfação dos clientes da organização;
e. comparar os resultados com referenciais de excelência.
• Agir corretivamente:
◦ introduzir ações corretivas e realinhamentos;
◦ dar continuidade a projetos que estejam alcançando resulta-

dos positivos;
◦ padronizar processos que estejam alcançando resultados

positivos.

3 Análise SWOT (ou Fofa)
3.1 O que é?
A matriz de análise SWOT pode ser utilizada na etapa de diagnóstico

do planejamento estratégico, tendo o objetivo de influenciar a definição
das estratégias. O nome SWOT provém do inglês e na verdade é um
acrônimo para fortalezas (strengths); fraquezas (weaknesses); oportu-
nidades (opportunities) e ameaças (threats). Por isso, em português ela
também é chamada de matriz Fofa (fortalezas, oportunidades, fraque-
zas e ameaças).
O desenvolvimento da matriz de análise SWOT visa proporcionar

uma leitura do cenário em que o planejamento está sendo traçado. Essa
leitura envolve duas perspectivas: uma interna, na qual são analisadas
as fortalezas e as fraquezas inerentes à organização ou à política públi-
ca; e outra externa, na qual são analisadas as oportunidades e as ame-
aças do cenário externo (PARÁ, 2017).
Essa análise “serve de apoio para que as fraquezas sejam minimi-

zadas e os pontos fortes maximizados, melhor aproveitados”, por meio
de “uma estratégia que contemple, ao mesmo tempo, as oportunidades
do ambiente e o que de melhor a organização poderá fazer para apro-
veitá-las” (ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 2014, p.
11). Essa é uma concepção importante: a criação da estratégia a partir
dessa análise não tem fim na identificação das oportunidades e ame-
aças (diagnóstico), mas ela envolve a definição de como, no futuro, as
forças e fraquezas serão utilizadas para aproveitar as oportunidades e

minimizar as ameaças existentes no ambiente externo, que não é con-
trolado pela organização, conforme demonstrado pela figura 4.
Figura 4 – Matriz SWOT
Futuro
A instituição não possui

controle sobre os aspectos
Ameaças Oportunidades do ambiente externo
Negativo Positivo
Fraquezas Fortalezas A instituição possui controle

(pontos fracos) (pontos fortes) sobre os aspectos do
ambiente interno
Presente
Fonte: Brasil ([2011?], p. 21).
A figura 5 representa a matriz SWOT desenvolvida durante a ela-

boração do planejamento estratégico institucional 2016-2019 da
Controladoria-Geral do Distrito Federal.

Figura 5 – Análise SWOT do planejamento estratégico institucional 2016-2019 da Controladoria
‑Geral do Distrito Federal
Ajuda Dificulta
Fortalezas (S) Fraquezas (W)

Identificação dos servidores com a Baixa integração entre as áreas de atuação e limitado
missão institucional conhecimento das macrofundações
Qualificação das equipes profissionais Baixa utilização da tecnologia da informação e da
Oportunidade de crescimento profissional gestão do conhecimento
Internos
Lealdade institucional dos servidores Baixa efetividade da comunicação interna nos níveis
com o órgão estratégico, tático e operacional
Padrões de comportamento baseados em Falha na sistemática de monitoramento de

valores e princípios constitucionais, legais e indicadores e de desempenho
organizadores Insuficiente cultura interna de valorização
do planejamento
Oportunidades (O) Ameaças (T)

Intensificação do exercício da cidadania com Restrições orçamentárias e dificuldades para
maior demanda pela sociedade dos serviços e firmar parcerias
produtos do controle interno Descontinuidade nas estratégias e políticas
Transformação da cultura do planejamento em governamentais
Externos
um processo contínuo na gestão pública Perda de servidores qualificados com outras

Incremento da função preventiva e participativa oportunidades de trabalho
para o equilíbrio fiscal das contas públicas Conflitos de interesses que possam influenciar
Fomento à autonomia institucional e suficiência as decisões e as ações de controle interno
orçamentária Baixa interação do sistema de controle como
Compartilhamento e disseminação de boas um todo
práticas na gestão pública
Fonte: adaptado de Controladoria-Geral do Distrito Federal (2016, p. 11).
3.4 Como desenvolver uma matriz SWOT?

A sugestão para o desenvolvimento de uma matriz SWOT é a realiza-
ção de discussões em grupos. Recomenda-se que pessoas de diferen-
tes níveis da administração pública e cidadãos beneficiários da política
pública ou impactados pelos objetivos propostos participem dessa ati-
vidade (BRASIL, 2016).
Os participantes podem ser separados em grupos para discutir
cada um dos quadrantes da análise (fortalezas, fraquezas, ameaças,

oportunidades). Uma pessoa deve ficar responsável por guiar a discus-
são de cada grupo. Ao fim, as contribuições devem ser consolidadas

em um documento similar ao demonstrado na figura 5.
Após a consolidação da matriz, espera-se que uma análise por meio

da correlação entre os quadrantes seja realizada: como as forças po-
dem potencializar as oportunidades; como as forças podem combater
as ameaças; quais fraquezas podem prejudicar as potenciais oportu-
nidades e quais fraquezas podem tornar as ameaças mais drásticas.
Essa análise, por fim, deve ser utilizada para orientar a definição dos
objetivos, suas metas e as estratégias que potencialmente levarão ao
alcance dos objetivos.
4 Árvore de problemas
4.1 O que é?
A árvore de problemas é uma ferramenta visual e participativa que

possibilita mapear causas e efeitos de um determinado problema
(PM4NGOS, 2012). Os elementos são representados de forma a permi-
tir a inferência de relações causais que explicam o problema e explici-
tam as suas consequências (BRASIL, 2013).
O desenvolvimento da árvore de problemas possibilita uma compre-

ensão das principais causas de um problema e seus fatores agravantes,
bem como dos efeitos desse problema e os impactos que ele gera na
sociedade (WATSON, 2015). A partir da árvore de problemas, desenvol-
ve-se também a árvore de objetivos ou de solução, a qual tem a função
de identificar as potenciais estratégias para resolver aquele problema
central (a resolução do problema central é vista como o objetivo a ser
alcançado) (PM4NGOS, 2012).

A figura 6 representa um exemplo de árvore de problemas, tendo
como problema central a evasão escolar, localizado no tronco da árvore.
Nas raízes da árvore constam as causas que levam a esse problema e
na copa constam os efeitos causados por ele.
Figura 6 – Árvore de problemas
Exemplo da ramificação dos

efeitos na árvore do problema
problemas
de saúde
viver em favela
falta de dinheiro e mendigar mais alimentos
para a família
falta de trabalho migração para no curto prazo
fora da família a cidade
maior
falta de produtividade
qualificação
ajudar a família
reprovação no campo
evasão escolar
Exemplo de causas-raiz na
árvore do problema doença falta de qualificações
água insalubre falta de emprego

falta de acesso água sem
à água potável baixa autoestima
tratamento
o governo não
consumo de álcool
instalou um poço falta de
conhecimento
o governo não gastos desnecessários
liberou recursos
o governo
não é cobrado
Fonte: adaptado de Watson (2015, p. 76).
A figura 7 representa a transformação da árvore de problemas em

uma árvore de objetivos ou soluções. Nesta árvore, o problema central
de evasão escolar é agora o objetivo central, transformado em frequentar

a escola. Nas raízes, então, constam as ações que podem ser realizadas
para que as crianças e os adolescentes frequentem a escola e na copa

constam os efeitos decorrentes do alcance desse objetivo. A árvore de-
monstrada na figura 7 apresenta um aspecto importante: o fato de as
crianças e os adolescentes estarem frequentando a escola faz com que
elas deixem de ajudar sua família no campo. Logo, esse aspecto deve
ser levado em consideração nas estratégias adotadas para que tenham
efetividade em longo prazo.
Figura 7 – Árvore de objetivos ou soluções
Exemplo da ramificação das

soluções na árvore da solução
problemas
boa saúde
de saúde
viver com as
dinheiro suficiente viver em favela
falta de dinheiro necessidades
e atendidas
mendigar mais alimentos
para a família
conseguir
falta de emprego
trabalho migração no curto prazo
fora resistirpara
à pressão
foradadafamília
família para migrar
a cidade
maior
qualificação
falta de produtividade
profissional
qualificação
ajudar a família
aprovação
reprovação no campo
evasão escolar
frequentar a escola
Exemplo das soluções-raiz
na árvore da solução saúde dinheiro
doença falta suficiente
de dinheiro
o dinheiro é gasto
águainsalubre
água limpa com onecessidades
pai gasta
água da família
faltalimpa
de acesso água sem
e acessível
à água potável água tratada cerveja
necessidades da
tratamento
família atendidas
o governo não
poço instalado
instalou com
um poço baixa autoestima
recursos do governo falta de autoestima elevada
ensinados sobre
oogoverno não oconhecimento
tratamento falta de emprego
governo liberou emprego adequado
iberou
os recursos
recursos
falta de
qualificação
o governo qualificações
o governo
não é cobrado profissional
é cobrado
Fonte: adaptado de Watson (2015, p. 77).

O grande objetivo do desenvolvimento da árvore de problemas é a
distinção entre as causas e as consequências de um problema. Essa
delimitação deve orientar a realização de ações efetivas que tenham
impacto nas causas‑raiz do problema. Por isso, em uma árvore de obje-
tivos, nas raízes passam a constar as possíveis ações para atingir aque-
le objetivo central. Consequentemente, as árvores de problemas e de
objetivos são de grande valia para a determinação da lógica causal do
planejamento estratégico.
Na administração pública federal brasileira, a utilização da árvore de pro-

blemas foi difundida com a utilização do quadro lógico, desde 2007, no in-
tuito de aperfeiçoar o desenvolvimento de programas do Plano Plurianual.
A figura 8 demonstra uma árvore de problemas que foi desenvolvi-

da em 2011 durante uma auditoria de análise da Política Nacional de
Desenvolvimento Regional. Isto é, foi uma árvore desenvolvida após a
implementação de uma política no intuito de verificar como a política
poderia ser mais efetiva no alcance de seu objetivo.
Nessa árvore, as “disparidades significativas entre as regiões do

país” são destacadas como problema central, e suas causas foram de-
puradas até chegar em duas causas principais: a ocupação desigual do
território decorrente do modelo histórico e econômico e as condições
naturais adversas de parcelas do território brasileiro.

Figura 8 – Árvore de problemas desenvolvida na auditoria sobre a
Política Nacional de Desenvolvimento Regional
Efeitos
Migrações de regiões menos Perda de oportunidades de geração Agravamento da

desenvolvidas para regiões de emprego e renda e de expansão pobreza e
com mais oportunidades de mercados consumidores exclusão social
Exclusão de territórios/regiões Aprofundamentos dos níveis

da dinâmica produtiva nacional de desigualdade regional
Problema
Disparidades significativas entre as regiões do país, em suas múltiplas escalas, nos níveis de
atividade econômica e rendimento, no acesso a bens e serviços e na qualidade de vida
Causas
Baixo aproveitamento do Déficit de infraestrutura social Déficit de governança Descontinuidade

potencial de desenvolvimento e econômica de territórios e articulação setorial da política
de todas as regiões do país menos desenvolvidos e federativa regional brasileira
Baixa capacidade Baixa inserção do desenvolvi-

técnica e institucional mento regional na agenda de
de territórios prioridades dos governos
Perfil concentrador da Hegemonia regional do Baixo capital social e organização social

estrutura fundiária brasileira circuito financeiro e produtivo de porções do território brasileiro
Ocupação desigual do território decorrente Condições naturais adversas de

do modelo histórico e econômico parcelas do território brasileiro
A análise decorrente foi que os fundos de desenvolvimento e incenti-

vos da política eram insuficientes para o alcance do objetivo de reduzir
as desigualdades entre as regiões brasileiras, visto que “tais instrumen-
tos não atacavam causas relevantes que levam às desigualdades regio-
nais, como, por exemplo, o déficit de infraestrutura social e econômica
de territórios menos desenvolvidos” (BRASIL, 2013, p. 30). Assim, ficou

em evidência que as ações da Política Nacional de Desenvolvimento
Regional precisavam ser alteradas para atacar as principais causas que
irrompem nas desigualdades nacionais.
4.4 Como desenvolver a árvore de problemas e de

objetivos/soluções?
A árvore de problemas é um método participativo de compreensão de
causas e consequências de um determinado problema. Nesse sentido, é
uma ferramenta bastante alinhada aos princípios do planejamento estra-
tégico situacional (PES) por permitir compreensões situacionais de deter-
minados problemas. Por ser participativa, o desenvolvimento da árvore
de problemas demanda a atuação ativa de atores-chave para a compre-
ensão do problema. Por atores-chave entende-se tanto os técnicos que
trabalham com o problema específico quanto as pessoas que são direta-
mente afetadas por aquele problema. A participação desses atores-chave
é fator essencial para que a árvore de problemas seja relevante.
O primeiro passo para desenvolver uma árvore de problemas é a iden-

tificação do problema central a ser trabalhado. Geralmente essa identi-
ficação acontece por meio de uma análise preliminar de informações
existentes, mas também pode ser fruto de debate entre os participantes.
Sugere-se a utilização de tarjetas e ferramentas que permitam a par-

ticipação dos atores convidados para o processo. Depois da identifica-
ção do problema central e do acordo dos participantes sobre ele, segue-
-se o processo de grupo, levantando as causas e as consequências do
problema, sendo que:
Problemas que são a causa direta do problema iniciador são colo-

cados abaixo (causa); problemas que são efeitos diretos do proble-
ma iniciador são colocados em cima (efeitos). A questão‑guia por
trás da lógica da árvore do problema é “O que causa isso?”. Se hou-
ver duas ou mais causas combinadas produzindo um efeito, elas
são colocadas no mesmo nível no diagrama. As setas de causa/
efeito são usadas para conectar os níveis da árvore de problemas.
(PM4NGOS, 2012).

Por fim, a árvore de problemas é transposta em uma árvore de obje-
tivos ou soluções. Esse processo, bastante simples, consiste no espe-

lhamento dos termos que foram levantados na árvore de problemas de
forma positiva.
5 Quadro lógico
5.1 O que é?
O quadro lógico (também chamado de matriz lógica ou marco lógi-

co) é uma matriz elaborada a partir dos elementos principais de um pro-
jeto ou programa, de forma que sejam condensados de uma maneira
sistemática, lógica e sucinta. Entende-se por elementos principais as in-
formações sobre o propósito do projeto ou programa, como se pretende
produzir tais melhorias, como será possível mensurar esses alcances
ao longo do tempo e como as condições externas influenciam o alcance
desses resultados. O resultado do quadro lógico contempla uma grande
matriz conforme a estrutura apresentada no quadro 1.
Quadro 1 – Estrutura do quadro lógico
MATRIZ LÓGICA
Meios de verificação Premissas (fatores

Descrição Metas Indicadores
(fontes) de risco)
Objetivo Metas de
geral impacto
Objetivo Metas de
específico efetividade
Resultados Metas de
imediatos desempenho
Metas
Atividades
operacionais
Fonte: adaptado de Cassiolato e Gueresi (2010, p. 6).

É importante levar em consideração que os diferentes níveis que
compõem a lógica causal podem ser nomeados de maneira diferente
de acordo com o autor (esse aspecto foi previamente discutido no ca-
pítulo 2).
O quadro lógico é uma ferramenta que condensa a compreensão

sobre a intervenção realizada e o que se espera de transformação a par-
tir dela (PFEIFFER, 2000), ou seja, a lógica causal. No entanto, existem
duas diferentes lógicas dispostas no quadro lógico. A primeira delas, de-
monstrada na figura 9, é a lógica vertical, a qual descreve que, providos
os recursos necessários, as atividades serão realizadas; realizando as
atividades, os produtos serão entregues; os produtos levarão ao alcance
dos objetivos e contribuirão para o impacto ou efeito de longo prazo.
Figura 9 – Lógica vertical do quadro lógico
Descrição
do projeto Indicadores Fonte de verificação Pressupostos
Impacto Se os objetivos são atingidos,

então isso deve contribuir para o impacto

Objetivos Se os resultados/produtos forem gerados,

então os objetivos ocorrerão

Resultado/produto Se as atividades forem realizadas,

então os resultados/produtos poderão ser gerados

Atividades Se recursos/entradas adequados forem fornecidos,

então as atividades poderão ser realizadas
Fonte: PM4NGOS (2012, p. 41).
A segunda lógica corresponde à lógica horizontal, representada na fi-

gura 10, a qual conecta o alcance dos resultados e objetivos aos fatores

externos do projeto ou da política, que são necessários para o seu êxito.
Esses fatores externos – chamados pressupostos, premissas ou supo-

sições – “representam geralmente um certo risco e, portanto, devem
ser avaliados cuidadosamente para não comprometerem o êxito do pro-
jeto, e o seu comportamento deve ser monitorado ao longo do tempo”
(PFEIFFER, 2000, p. 94).
Figura 10 – Lógica horizontal do quadro lógico
Descrição
do projeto Indicadores Fonte de verificação Pressupostos
Impacto
Objetivos Se a lógica horizontal for seguida e

os pressupostos se confirmarem,
então o projeto provavelmente
Resultado/produto será bem-sucedido
Atividades
Fonte: PM4NGOS (2012, p. 41).
O quadro lógico apresentado no quadro 2 não foi desenvolvido por

um órgão governamental, mas sim por uma pesquisadora. É um ótimo
exemplo de aplicação do quadro lógico para um programa governamen-
tal, nesse caso, o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV).
O PMCMV é um programa do Governo Federal que foi traçado ini-

cialmente como uma política anticíclica (investimento governamental
no intuito de evitar o crescimento do desemprego), mas que adquiriu
conteúdo social com a intervenção da Secretaria Nacional de Habitação
e com a elaboração do Plano Nacional de Habitação (REIS, 2013). Esse
conteúdo social é compreendido principalmente como a redução do dé-
ficit habitacional.

Quadro 2 – Quadro lógico Minha Casa Minha Vida
MEIOS DE
RESUMO NARRATIVO INDICADORES SUPOSTOS
VERIFICAÇÃO
• Permanência das famílias ×
repasse das unidades.
• Fortalecimento do núcleo familiar:
autonomia e independência
financeira, acesso ao mercado de
trabalho formal, uso racional da
renda.
• No de moradores por domicílio.
• Pertencimento e participação
social: manutenção do núcleo
2. Sustentabilidade familiar, grupos sociais,
social, ambiental vizinhança e organização local. Deve haver
e econômica do integração e
• Articulação e confiança nas
empreendimento coordenação
instituições públicas.
eficiente entre as
• Correta apropriação, uso diversas políticas,
• Questionário com
IMPACTO
e manutenção da unidade programas e planos

os beneficiários.
habitacional (UH), dos espaços dos governos
e equipamentos de uso comum, • Pesquisas.
Federal, Estadual
do meio ambiente e dos recursos e Municipal com
naturais e energéticos. PMCMV/Fundo
• Mobilidade urbana – integração/ de Arrendamento
inserção urbana. Residencial (FAR).
• No de famílias que obtiveram o
registro da propriedade.
Indicadores sociais e de bem‑ estar
social das condições das famílias
beneficiadas em relação a lazer,
saúde, educação, habitação,
1. Melhoria da
economia familiar, condições
qualidade de vida
sanitárias e de higiene, segurança
e desigualdade social (medições
antes e depois ou comparação com
grupo de controle).
7. Déficit % de redução do déficit O poder público e o
habitacional habitacional por causa Pesquisas. privado, as famílias
reduzido do programa. beneficiadas
RESULTADOS
e a sociedade
em geral devem
6. Produtividade/ cumprir com suas
Relação entre os dispêndios
eficiência Relatórios. responsabilidades
realizados e os retornos obtidos.
conquistada de manutenção do
empreendimento.
(cont.)

MEIOS DE
VERIFICAÇÃO
Porcentagem (%) das famílias:
• orientadas sobre educação
patrimonial;
• orientadas sobre organização
5. Trabalho • Questionários com
comunitária;
social – etapa os beneficiários.
• orientadas sobre a educação
pós-contratual • Relatórios do
ambiental;
realizada Trabalho Social.
• orientadas sobre planejamento e
gestão do orçamento familiar;
• capacitadas para o trabalho
e renda.
• Qualidade dos serviços públicos • Vistoria e

e/ou privados (infraestrutura, observação
educação, saúde, esporte, lazer, de campo.
4. Entorno cultura, assistência social, • Consulta às
viabilizado segurança pública, comércio/ prestadoras
serviços). do serviço.
◦ Acesso a serviços públicos • Questionário com
e privados. os beneficiários. O poder público e o
• Acessibilidade das áreas privado, as famílias
públicas, de uso comum e dos beneficiadas
RESULTADOS
equipamentos públicos (rotas). e a sociedade

em geral devem
• Áreas públicas, de uso comum
cumprir com suas
e equipamentos públicos em
responsabilidades
funcionamento.
de manutenção do
• Apropriações privadas dos empreendimento.
espaços públicos.
• Vistoria e
• Ocupação adequada à observação
conservação de áreas verdes, de campo.
área de preservação ambiental,
• Questionário com
encostas e áreas de risco
3. Usos e ocupação os beneficiários.
geotécnico.
adequados do • Consulta aos
• Destinação de esgotos, águas
empreendimento responsáveis
pluviais e lixo adequada.
pelos serviços.
• Ocupações em desacordo com a
• Áreas públicas e
legislação urbanística.
de uso comum em
• Qualidade e acesso ao transporte funcionamento.
público.
• Aparência.
• Localização.
• Segurança.
• Privacidade.
• Qualidade dos serviços de
infraestrutura interna prestados.
(cont.)

MEIOS DE
VERIFICAÇÃO
• Adequação e adaptação às
necessidades da família
(tamanho da UH e dos cômodos,
disposição dos cômodos,
e espaço para realização
das atividades).
• Qualidade da construção (solidez
e durabilidade): materiais de
revestimento, portas e janelas,
telhado, instalações hidráulicas e
• Questionário com O poder público e o
2. Uso e ocupação elétricas.
os beneficiários. privado, as famílias
adequados • Segurança (contra assaltos/
• Vistoria ou beneficiadas
RESULTADOS
da Unidade roubos, invasões e vandalismo).

observação e a sociedade
Habitacional (UH)
• Conforto ambiental (ventilação, de campo. em geral devem
ruído/acústica, iluminação, cumprir com suas
temperatura e umidade). responsabilidades
• Aparência. de manutenção do
empreendimento.
• Privacidade.
• Quais e quantas alterações
realizadas no projeto original.
• Quais e quantas patologias
(fissuras, trincas,
esfacelamentos, etc.).
• Indicador de focalização
1. Clientela
(comparar grupo de beneficiários Fichas de inscrição.
focalizada
com grupo de não beneficiários).
Deve haver, por

parte dos agentes,
o cumprimento de
contratos, projetos,
especificações,
prazos, cronogramas
e legislação. Pode
5. Trabalho • Questionário com
PRODUTOS
No de famílias orientadas sobre ocorrer caso fortuito

social – etapa os beneficiários.
o programa/no de famílias ou de força maior,
pré-contratual • Relatórios do
beneficiadas. calamidade pública,
realizada trabalho social.
grave perturbação
da ordem interna,
guerra ou grave
recessão econômica
que impeça a
execução do
empreendimento.
(cont.)

MEIOS DE
VERIFICAÇÃO
• Vistoria e
observação de
• Oferta de transporte público ao campo.
empreendimento. • Consulta junto
• Quais e quantos equipamentos aos responsáveis
4. Entorno
públicos disponíveis conforme a pelos serviços.
implementado
demanda do empreendimento. • Relatório de
• Infraestrutura implantada/total diagnóstico da
demandada. demanda por
equipamentos e
serviços públicos.
• Porcentagem do
empreendimento servido de
abastecimento de água, rede de
esgoto, coleta de lixo, iluminação
pública e rede de eletricidade, Deve haver, por
• Verificação no
drenagem pluvial e fluvial, vias parte dos agentes,
projeto.
veiculares, vias de pedestres em o cumprimento de
relação à meta (100%). • Vistoria e contratos, projetos,
3. Empreendimento observação de especificações,
• Empreendimento de acordo com
construído campo. prazos, cronogramas
o previsto no projeto relativo à
área de preservação ambiental, • Legislação e legislação. Pode
PRODUTOS
encostas, áreas de risco municipal ou ocorrer caso fortuito

geotécnico e áreas verdes. estadual. ou de força maior,
calamidade pública,
• Quais e quantas áreas públicas,
grave perturbação
de uso comum e equipamentos
da ordem interna,
públicos conforme a tipologia do
guerra ou grave
empreendimento.
recessão econômica
• Porcentagem das unidades que impeça a
habitacionais construídas de execução do
acordo com as especificações empreendimento.
• Verificação no
mínimas em relação à meta (100%).
projeto.
• Existência de espaços que
• Vistoria e
permitam a ampliação do projeto
observação de
2. UH construída e/ou novos usos.
campo.
• Mínimo de 3% de unidades
• Legislação
adaptadas ao uso de pessoas
municipal ou
com deficiência e/ou mobilidade
estadual.
reduzida e 3% para idosos (na
ausência de legislação municipal
ou estadual que a estabeleça).
• Fichas de
Perfil dos beneficiários de acordo inscrição.
1. Famílias
com os critérios de elegibilidade • Decretos,
selecionadas
federais e municipais. portarias e
resoluções.
(cont.)

MEIOS DE
VERIFICAÇÃO
• Quais e quantas ações
promotoras na etapa
pré-contratual para disseminar
informações detalhadas
sobre programa.
• quais e quantas ações promotoras • Questionário com
18. Executar na etapa pós-contratual: os beneficiários.
trabalho social ◦ de organização comunitária; • Relatório do
trabalho social.
◦ de educação patrimonial;
◦ de educação ambiental; • Os stakeholders
◦ de planejamento e gestão do precisam
orçamento familia; cooperar entre
si; demonstrar
◦ para geração de trabalho e renda.
interesse e
• Relatório de comprometimento.
17. Viabilizar diagnóstico da
• Deve haver
infraestrutura e demanda por
interlocução,
equipamentos equipamentos e
interligação de
públicos no serviços públicos.
interesses e
No de ações realizadas/demanda.
ATIVIDADES
entorno, conforme • Instrumentos de decisões entre as

demanda compromisso. lideranças.
gerada pelo • Vistoria e • Os agentes devem
empreendimento observação de ter informações
campo. corretas de todo o
Entrega do empreendimento dentro Vistoria e processo.
16. Entregar o
do prazo máximo preestabelecido observação de • Precisa haver
empreendimento
pelo programa. campo. participação
popular.
Porcentagem das unidades Habite-se e certidão
15. Legalizar o • Precisa haver
habitacionais legalizadas em negativa de débitos
empreendimento respaldo legal e
relação à meta (100%). (CND).
administrativo.
Liberação de recursos de Vistoria e
acordo com o cronograma físico observação de
financeiro. campo.
14. Executar • Vistoria e

a obra do observação de
empreendimento Atendimento às diretrizes do
campo.
Programa Brasileiro da Qualidade e
• Relatório de
Produtividade do Habitat (PBQP-H).
andamento das
obras.
(cont.)

MEIOS DE
VERIFICAÇÃO
13. Garantir a
• Vistoria e
celeridade dos
observação de
processos de
Cumprimento do prazo de início campo.
licenciamento
das obras. • Relatório de
ambiental e das
andamento das
concessionárias de
obras.
serviços públicos
12. Promover Quais e quantos tributos, Publicação no Diário

ações redutoras de de competência municipal, Oficial do Município
custos de produção desonerados. (DOM).
• Os stakeholders
• Demonstrativos
precisam
contábeis do
11. Aportar, a seu cooperar entre
Volume de recursos município:
critério, recursos si; demonstrar
financeiramente mensuráveis, propostas de
financeiros, bens interesse e
aportados. empreendimento
ou serviços comprometimento.
• Publicação no
• Deve haver
DOM.
interlocução,
Relação de candidatos entregue interligação de
à Caixa Econômica Federal interesses e
ATIVIDADES
10. Selecionar
(CEF) com, no mínimo, 6 meses Verificação na CEF. decisões entre as
beneficiários
de antecedência da previsão de lideranças.
entrega do empreendimento. • Os agentes devem
• Fichas de ter informações
inscrição. corretas de todo o
9. Promover a processo.
No de inscrições/demanda • Plano Local de
divulgação do
habitacional. Habitação de • Precisa haver
programa
Interesse Social participação
(PLHIS). popular.
Meios de • Precisa haver

8. Definir os
Quais e quantos critérios respaldo legal e
critérios locais de comunicação do
estabelecidos. administrativo.
elegibilidade município.
7. Apresentar
a proposta de
empreendimento
Contratação da proposta. Contratos na CEF.
para análise técnica
de engenharia e
análise jurídica
6. Selecionar Conceito de análise de risco de

Parecer da CEF.
construtora crédito.
(cont.)

MEIOS DE
VERIFICAÇÃO
• Verificação
de cartas
• Aprovação técnica (geológica) e geográficas.
análise jurídica.
• Relatório jurídico
• Existência ou viabilidade de da CEF.
infraestrutura (água, esgoto,
• Levantamento
energia elétrica, coleta de lixo,
e observação
telefone, iluminação pública, vias
de campo das
5. Escolher o de acesso, pavimentação, guias • Os stakeholders
características da
terreno e sarjetas, gás, águas pluviais), precisam
região.
equipamentos comunitários cooperar entre
• Consulta às zonas si; demonstrar
(escola, creche, saúde pública,
especiais de interesse e
comércio, segurança pública,
interesse social comprometimento.
lazer) e transporte público.
(Zeis).
• Terreno inserido na malha urbana • Deve haver
• Consulta ao Plano interlocução,
ou em área de expansão.
Diretor. interligação de
• Vistoria da CEF. interesses e
ATIVIDADES
decisões entre as
4. Incentivar
• Verificação no lideranças.
a alocação do
projeto.
PMCMV nas Zeis Localização do PMCMV. • Os agentes devem
• Publicação no ter informações
e/ou proposta
DOM. corretas de todo o
legislativa
processo.
3. Firmar parceria
• Precisa haver
entre União e Adesão ao programa. • Termo de adesão.
participação
município
popular.
2. Mapear regiões
• Precisa haver
prioritárias para A existência de Zeis servidas respaldo legal e
implantação
com infraestrutura e serviços • Plano Diretor e/ou administrativo.
dos projetos de
urbanos ou com viabilidade da sua estudos afins.
habitação de
implantação.
interesse social
– Zeis
1. Levantar e
avaliar a demanda Tamanho e perfil da demanda • PLHIS e/ou
habitacional do estabelecidos. estudos afins.
município
Fonte: adaptado de Reis (2013, p. 42).
Esse quadro lógico foi desenvolvido enquanto o programa já estava

em funcionamento. E qual a utilidade desse desenvolvimento durante a
implementação de um programa? Além de permitir a sistematização de
um conjunto complexo de informações, ainda possibilita a utilização do

quadro lógico como base para realizar o monitoramento e a avaliação
do programa.
5.4 Como desenvolver o quadro lógico?
Cassiolato e Gueresi (2010) apresentam as diferentes etapas de ela-

boração de quadros lógicos, tanto para políticas ou programas novos
quanto para aqueles que já estão em funcionamento.
Para programas novos:
• Etapa 1: identificação e análise do macroproblema (que podem

ser estruturadas com o apoio da árvore de problemas).
• Etapa 2: coleta e análise de informações para o desenho do

programa.
• Etapa 3: pré-montagem da explicação do problema e referências

básicas.
• Etapa 4: oficina para elaboração do programa, que envolve:
◦ painel com a explicação preliminar do problema e das referên-

cias básicas (objetivo, público-alvo e beneficiários);
◦ construção da estrutura lógica do programa;
◦ definição de fatores de contexto;
◦ análise do modelo lógico.
Para programas existentes:
• Etapa 1 – coleta e análise das informações:
◦ coleta de documentação;
◦ entrevistas com integrantes da equipe gerencial;
◦ sistematização das informações coletadas.

• Etapa 2 – pré-montagem do modelo lógico:
◦ explicação do problema e das referências básicas (objetivo,
público-alvo e beneficiários);
◦ estruturação do programa para alcance de resultados;
◦ definição de fatores de contexto.
• Etapa 3 – validação do modelo lógico:
◦ checagem dos componentes do modelo lógico;
◦ análise de vulnerabilidade.
Ainda, é importante considerar que o quadro lógico é bastante com-

plexo, toma bastante tempo e esforço para ser estruturado e deve ser
revisado regularmente, monitorando sempre os pressupostos. Ao fim do
seu desenvolvimento, Cassiolato e Gueresi (2010) sugerem tecer as se-
guintes perguntas para confirmar a assertividade da ferramenta:
• O nível de detalhe é suficiente para criar entendimentos

dos elementos e suas inter-relações?
• A lógica do programa está completa?
• A lógica do programa está teoricamente consistente, ou

seja, todos os elementos ajustam-se logicamente?
• Há outros caminhos plausíveis para alcançar os resultados

do programa? (CASSIOLATO; GUERESI, 2010, p. 26).
Neste capítulo, foram apresentadas ferramentas que podem ser uti-
lizadas de duas formas. As duas primeiras – a administração por obje-
tivos e o ciclo PDCA – são estruturas mais robustas, que demandam a

participação e o engajamento de diferentes níveis de uma organização
e demandam uma atenção ao ciclo de planejamento como um todo,

envolvendo implementação, monitoramento e avaliação.
Já as duas últimas – árvore de problemas e quadro lógico – são

ferramentas que, via de regra, são utilizadas para o desenvolvimento de
políticas, programas e projetos orientados à resolução de problemas.
Mesmo assim, nos dois exemplos trazidos, as ferramentas foram ela-
boradas após o programa em funcionamento e com diferentes funções,
contribuindo para a sistematização, o realinhamento e a posterior ava-
liação da política.
Com isso, espera-se ser possível identificar essas ferramentas, apli-

cá-las e também saber distinguir suas potencialidades e limitações,
adaptando-as caso necessário.
Referências
ALVES, Daniel Palácio. A aplicação de ferramentas de gestão de pessoas
para a melhoria de performance de equipes no contexto da UEPP. 2013. 23 f.
Dissertação (Mestrado) – FGV/Eaesp, São Paulo, 2013. Disponível em: https://
bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/11133. Acesso em: 1 out. 2019.
BRASIL. Advocacia-Geral da União. Secretaria-Geral de Administração.

Planejamento estratégico da Secretaria-Geral de Administração. Guia para
revisão, elaboração, execução, monitoramento & avaliação. Brasília: Secretaria-
-Geral de Administração, 2016.
BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Programa

da qualidade e participação na administração pública. Caderno 4. Brasília:
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1997.
BRASIL. Ministério Público Federal. Mapas estratégicos temáticos: CCRs. 1o

seminário. Brasília: Ministério Público Federal, [2011?].
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Técnicas de análise de problemas para

auditorias. Brasília: Tribunal de Contas da União, 2013.

CASSIOLATO, Martha; GUERESI, Simone. Como elaborar modelo lógico: roteiro
para formular programas e organizar avaliação. Brasília: [s. n.], 2010.
CONTROLADORIA-GERAL DO DISTRITO FEDERAL. Plano estratégico institu-

cional 2016-2019. Brasília: [s. n.], 2016.
DINIZ, Josedilton Alves et al. Gestão por resultados na administração pública:

a visão dos gestores dos três entes federativos brasileiros. In: ENCONTRO DE
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GOVERNANÇA, 2006, São Paulo. Anais [...]. São
Paulo: Anpad, 2006.
ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. Gestão da estratégia com

uso do BSC. Módulo 4: etapas do planejamento estratégico. Brasília: [s. n.],
2014.
FUNDAÇÃO HOSPITALAR DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Contratualização:

acordos de resultados. Belo Horizonte: [s. n.], 2007.
GOVERNO DE MINAS GERAIS. Contratualização de resultados. Belo Horizonte:

[s. n.], 2007. Disponível em: http://www.gespublica.gov.br/assunto/minas-gerais?
page=2. Acesso em: 18 fev. 2019.
LEMOS, Carolina Siqueira. Gestão pública orientada para resultados: avalian-

do o caso de Minas Gerais. 2009. 126 f. Dissertação (Mestrado) – FGV/Ebape,
2009.
LODI, João Bosco. Administração por objetivos: um balanço. Revista de

Administração de Empresas, v. 10, n. 1, p. 95-130, 1970.
LUCIARDO, Renildes Oliveira et al. Inovação na administração pública: o progra-

ma de modernização da administração financeira no estado de Mato Grosso
quinze anos depois. Revista de Estudos Sociais, v. 16, n. 32, p. 23-44, 2014.
PFEIFFER, Peter. O quadro lógico: um método para planejar e gerenciar mu-

danças. Revista do Serviço Público, v. 51, n. 1, p. 81-122, 2000. Disponível em:
https://revista.enap.gov.br/index.php/RSP/article/view/320. Acesso em: 1 out.
2019.
PM4NGOS. Um guia para o PMD pro: gerenciamento de projetos para profissio-

nais de desenvolvimento. Versão 1.3. Huntington Beach: [s. n.], 2012.

REIS, Francimar Natália Silva. Programa “Minha Casa, Minha Vida”: estrutu-
ra lógica, focalização e percepção dos beneficiários. 2013. 145 f. Dissertação

(Mestrado) – Universidade Federal de Viçosa, Viçosa, 2013.
RIGBY, Darrell K. Ferramentas de gestão: um guia para executivos. São Paulo:

Bain & Company, 2009.
PARÁ. Secretaria de Estado de Administração. Guia prático de planejamento

estratégico 2017. Belém: Secretaria de Estado de Administração, 2017.
WATSON, Joanna. Kit de ferramentas de Advocacy. Teddington: Tearfund,

2015.
ZANDAVALLI, Carla et al. O PDCA como ferramenta de apoio à implementa-

ção do planejamento estratégico em uma instituição de ensino. Revista Gestão
Universitária na América Latina, v. 9, n. 3, p. 131-156, 2013. Disponível em: ht-
tps://www.redalyc.org/articulo.oa?id=319329765006. Acesso em: 9 fev. 2019.

92
Planejamento orientado ao setor público
Capítulo 4
Ferramentas para
construção do
planejamento –
parte 2
Assim como o anterior, este capítulo tem o intuito de continuar apre-

sentando e discutindo ferramentas e métodos relevantes para elaborar
processos de planejamento e facilitar o monitoramento e a avaliação.
Serão abordados o método Altadir de planejamento popular (Mapp);

o método Zopp (acrônimo do alemão Zielorientierte Projektplanung),
que significa processo de planejamento de projetos orientado por obje-
tivos; e a definição de diretrizes por meio do estabelecimento de visão,
missão e valores.
93
Espera-se, ao fim do capítulo, que você seja capaz de saber qual fer-
ramenta utilizar conforme as necessidades encontradas e os objetivos
almejados, que consiga aplicar as ferramentas e que também possa
refletir sobre como adaptá-las de acordo com as necessidades do pro-
cesso conduzido e das pessoas envolvidas.
1 Método Altadir de planejamento popular

(Mapp)
1.1 O que é?
O Mapp é considerado uma versão simplificada do planejamento

estratégico situacional (PES) e destinado ao trabalho com grupos po-
pulares. Carlos Matus, economista chileno que criou o método PES a
partir das críticas levantadas ao planejamento tradicional, dirigia uma
fundação na Venezuela denominada Altadir (de Alta Direção), de onde
provém o nome do método (TONI; SALERNO; BERTINI, 2008).
No Brasil, o Mapp tem sido bastante utilizado para planejamento de

sindicatos de trabalhadores, movimentos sociais populares e unidades
básicas de saúde (AGUIAR et al., 2006; TONI; SALERNO; BERTINI, 2008).
IMPORTANTE
Em 2007, o Governo do Estado do Ceará estruturou uma ferramenta

chamada monitoramento de ações e projetos prioritários cujo objetivo
é melhor definir a aplicação de recursos e monitorar todos os gastos
(GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ, [2015?]). Essa ferramenta é também
chamada pelo acrônimo Mapp. Mas, atenção, a ferramenta utilizada
pelo Governo do Estado do Ceará não tem relação com o método Altadir
de planejamento popular.

O Mapp é retratado como um método simples e criativo, elaborado

com o propósito de viabilizar a construção de planos de forma parti-
cipativa e contextualizada. Sua metodologia de aplicação potencializa
o comprometimento da comunidade e das lideranças com a reflexão,
a análise e o enfrentamento dos seus problemas, indo além de uma
atitude passiva de demandar soluções de outrem (AGUIAR et al., 2006;
ANTONIASSI; GÓES, 2012).
No Mapp, a inserção dos variados atores no processo de formulação

do planejamento é obrigatória, resultando em uma ferramenta dialógi-
ca, integradora e colaborativa (ANTONIASSI; GÓES, 2012; PEREIRA et al.,
2018). O foco do Mapp é a resolução de problemas de forma a integrar
diferentes percepções e colocar os atores como corresponsáveis por
esse processo. Para além desse foco e da elaboração do plano cole-
tivo, ele pode ser visto também como um momento de aprendizagem
(PEREIRA et al., 2018).
Botti e Scochi (2006) relatam a experiência de planejamento de uma

unidade básica de saúde (UBS) utilizando o Mapp. As autoras qualifi-
cam o processo desenvolvido como uma experiência de aprendizado
organizacional, que durou ao todo 16 meses. Ao desenvolver o planeja-
mento da UBS, uma das intenções era ultrapassar o modelo normativo
que regia o planejamento na área de saúde desde 1960, por isso recor-
reram ao pensamento matusiano (originário de Carlos Matus).
Com isso, ao escolherem o Mapp como metodologia, alguns obstá-

culos que poderiam dificultar a adesão dos atores relevantes ao proces-
so de planejamento foram identificados, como: a falta de interação entre
os trabalhadores; o relacionamento distante e desarticulado existente

entre trabalhadores e comunidade; um modelo de assistência centrado
no médico em detrimento das equipes de saúde da família; a existência
de um espaço de discussão entre trabalhadores e comunidade sobre
questões relacionadas ao atendimento.
Foram criadas, então, estratégias de sensibilização para os diferentes

atores, no intuito de construir um processo coletivo de trabalho para po-
tencializar um novo modelo de assistência, que fosse coerente com as
necessidades da comunidade. Ainda, alguns objetivos para o processo de
planejamento e para a organização da UBS como um todo foram traçados:
• desenvolver a participação e a construção coletiva;
• conferir responsabilidades para todos os atores sociais

envolvidos, estabelecendo representações efetivas das
categorias profissionais;
• implementar o controle social;
• garantir periodicamente um espaço coletivo de discussão

com a participação de todos os trabalhadores da UBS
e representantes dos usuários, para a realização do
planejamento local;
• desenvolver ações intersetoriais para a promoção de

saúde nos bairros de abrangência da UBS. (BOTTI;
SCOCHI, 2006, p. 111).
A partir desse momento, foram realizados encontros com três gru-

pos principais – conselheiros locais de saúde, trabalhadores e usuários
da UBS – para discutir as problemáticas referentes à assistência de saú-
de naquela comunidade. Com o objetivo de incentivar a participação, os
encontros foram realizados nos períodos da noite durante os dias de
semana e no período da tarde aos sábados. Os agentes de saúde foram
encarregados de distribuir convites para a comunidade e de explicar os
propósitos de tais encontros para as famílias:

Do primeiro encontro participaram 25 pessoas, entre trabalhadores,
usuários e conselheiros locais, mas a participação foi se tornando

mais expressiva no decorrer do trabalho, chegando a 60 pessoas
no último encontro. Para introduzir a discussão sobre a organiza-
ção do sistema público de saúde, foram abordados nos encontros
a história do nascimento do SUS, seus princípios norteadores e a
importância do controle social. (BOTTI; SCOCHI, 2006, p. 112).
Depois, foram trazidos para o centro da discussão problemas rela-

cionados à abrangência do atendimento da UBS e das condições de
saúde na comunidade. Nesse momento, as autoras relatam que os
participantes assumiram um papel mais ativo na construção do novo
modelo de saúde, indo além do levantamento de necessidades e das
alegações de falta de conhecimentos de direitos e deveres. O Conselho
Local de Saúde também se tornou mais representativo. Com isso, fo-
ram estabelecidas as condições para realizar o mapeamento das ne-
cessidades e das potencialidades da própria comunidade, direcionando
as ações futuras.
Decidiu-se então por estabelecer reuniões gerais mensais, conduzi-

das como oficinas de trabalho, abertas aos usuários da UBS e para os
trabalhadores que quisessem participar do processo de planejamento
por meio do Mapp. A cada mês a reunião ficava sob responsabilidade de
uma equipe de trabalhadores da UBS, os quais organizavam a estrutura
da oficina, fixavam cartazes na comunidade, faziam convites diretos e
organizavam lanche para os participantes.
Nas primeiras reuniões, as diferentes fases do Mapp foram apresen-

tadas e discutidas, com o objetivo de diminuir a ansiedade pela resolu-
ção instantânea dos problemas e assegurar o desenvolvimento coletivo
do planejamento. Em todas as oficinas realizadas, “os indicadores de
saúde da UBS eram avaliados e tratados como resultado do trabalho
coletivo” (BOTTI; SCOCHI, 2006, p. 113), e isso motivou a participação
de diferentes atores sociais.

Como resultado do processo, as autoras identificam o desenvolvi-
mento da percepção de que os atores que atuam no nível local conse-
guem reorganizar o sistema de saúde para que esteja alinhado com as
necessidades da comunidade. Essas mudanças ocorreram na atuação
cotidiana daqueles que participaram do processo, em um aprendizado
organizacional coletivo. Elas consideram que o desenvolvimento da
missão da UBS pode ser considerado como uma mudança na perspec-
tiva de atendimento à saúde: “Somos uma equipe, trabalhamos para a
comunidade. Nossa missão é a prevenção das doenças e a promoção
da saúde por meio do respeito ao próximo, atuando com dignidade e
satisfação” (BOTTI; SCOCHI, 2006, p. 113).
As autoras apontam também algumas dificuldades existentes no

processo. Uma delas é que alguns atores, tanto trabalhadoras da UBS
quanto integrantes do conselho local de saúde, não se identificaram
com a proposta do Mapp e pediram transferência ou desligamento. A
outra dificuldade é que a permanência ou a consolidação das mudan-
ças não são perenes e o processo organizativo e participativo precisa
seguir de modo constante.
1.4 Como desenvolver o Mapp?
Inicialmente, o desenvolvimento do Mapp foi proposto com 15 pas-

sos, sendo eles:
Seleção de problemas; descrição do problema; explicação do

problema; desenho da situação-objetivo; seleção de nós críticos;
desenho das demandas e operações; definição das responsabili-
dades; definição de responsáveis pelas demandas de operação;
avaliação e cálculo dos recursos necessários; identificação de
atores sociais frente ao plano; identificação de recursos críticos
para desenvolver as operações; identificação dos atores que
controlam os recursos; seleção de trajetórias; análise da vulne-
rabilidade do plano; desenho do sistema de prestação de contas.
(NASCIMENTO; SILVA; GOYATÁ, 2013).

Posteriormente, esses passos foram resumidos em seis, conforme
explicitados na figura 1.
Figura 1 – Passos para o desenvolvimento do MOPP
PASSOS DESCRIÇÃO
Os problemas são identificados e listados, possibilitando a

1 Seleção de problemas
è atribuição do interesse e do valor para a equipe e norteando a
escolha do problema em que interesse e valor sejam positivos
2 Descrição do problema
è O problema selecionado é descrito quanto aos seus
indicadores
3
Explicação do problema
(árvore explicativa) è O problema selecionado é explicado quanto a suas causas e
consequências
Os descritores do problema são definidos, bem como os

4
Formulação da situação-
-objetivo è descritores de resultado, permitindo visibilidade do que se
pretende planejar
As causas são avaliadas quanto ao seu impacto no objetivo

5
Seleção de frentes de
ataque è estabelecido, de forma que se permite definir se são possíveis
ações e se serão selecionadas para a elaboração de propostas
As operações ou ações são definidas, bem como as demandas

6
Desenho de operações e
demandas è necessárias, em consonância com a situação-objetivo e a
seleção de frentes de ataque
Fonte: adaptado de Antoniassi e Góes (2012, p. 257).
Seguindo os princípios do Mapp e levando em consideração o

exemplo trazido (BOTTI; SCOCHI, 2006), enfatiza-se que esses passos
precisam ser estruturados de forma participativa, isto é, as partes in-
teressadas em uma determinada situação selecionam o problema, des-
crevem-no e explicam-no, formulam o objetivo e selecionam as estraté-
gias de intervenção. Se conduzido de forma individual, por um técnico
ou profissional da área, o método não proporciona a interação coletiva
na resolução dos problemas.

2 Método Zopp
2.1 O que é
O método Zopp foi criado em 1983 pela GTZ, a Agência Alemã de

Cooperação Técnica, a partir de sua experiência apoiando projetos na
área de desenvolvimento (KRIEGER, 2018).
Em meados da década de 1970, a GTZ estava sofrendo cobranças

por parte do Parlamento alemão e também dos contribuintes para de-
monstrar eficiência. Por isso começou a buscar instrumentos para me-
lhorar e demonstrar o seu desempenho (PFEIFFER, 2000). Em 1975,
tanto o ministério responsável por cooperação internacional quanto a
GTZ começaram a aplicar a metodologia do quadro lógico e adaptaram-
-no para suas necessidades:
O desafio era o de integrar dois enfoques diferentes: a preocupação

com as funções de controle do ministério e a criação de um espaço
maior para o trabalho em equipes e para a participação dos diver-
sos interessados num projeto da GTZ. O resultado foi o método
Zopp/Zielorientierte Projektplanung (planejamento de projeto orien-
tado para objetivos). (PFEIFFER, 2000, p. 82).
No entanto, o método Zopp vai além do quadro lógico, fazendo in-

tegração com outros dois elementos: “o instrumental Metaplan (técni-
cas de visualização e moderação/facilitação); e a sistemática básica de
planejamento” (MINGUILO, 2003, p. 1). Para desenvolver esse processo
de forma participativa, são desenvolvidas oficinas (workshops) interdis-
ciplinares que integram diversos atores, utilizando técnicas de modera-
ção ou facilitação (GTZ, 1997).

IMPORTANTE
Facilitar é: guiar um grupo de pessoas através de um processo de apren-

dizagem ou de mudanças de forma a incentivar todos os membros do
grupo a participar. Cada pessoa tem o seu próprio ponto de vista e co-
nhecimentos valiosos para serem compartilhados. Sem a contribuição
delas, a habilidade do grupo de compreender ou responder a uma si-
tuação é diminuída. O papel do facilitador é extrair os conhecimentos
e as ideias dos diferentes membros de um grupo. Ele pode ajudá-los
a aprender uns com os outros, pensar e agir de forma conjunta. A ca-
pacidade de facilitar está relacionada à capacitação das pessoas. Ela
envolve deixar de manter o controle sobre os resultados de um proces-
so e passar essa responsabilidade para o grupo (CLARKE; BLACKMAN;
CARTER, 2004, p. 3).
No método Zopp, o quadro lógico é também chamado de matriz de

planejamento do projeto.
Ao utilizar o método Zopp, isto é, unindo técnicas de facilitação com

o modelo do quadro lógico, o processo de planejamento permite a par-
ticipação das partes interessadas no desenvolvimento daquele plano.
Nesse método, a participação deve ser entendida enquanto construção
conjunta do planejamento por diversos atores.
Por envolver a detecção das “causas dos problemas, identificados

por meio da escuta cuidadosa das pessoas envolvidas e beneficiadas
pelos projetos sociais”, incluindo “gestores, grupos beneficiários e téc-
nicos responsáveis pela implementação, para construção conjunta de
decisões”, é concebido que serão buscadas resoluções factíveis para os
problemas mais relevantes (FAQUIM; BUIATTI; FRAZÃO, 2018, p. 393).

No entanto, ao estipular que as oficinas devem ser desenvolvidas
mais de uma vez ao longo do ciclo de implementação de uma determi-
nada política, o método Zopp também permite a realização do monito-
ramento e a avaliação da intervenção de forma participativa.
Na metade da década de 1990 foi estruturado um projeto de

Consolidação do Polo Tecnológico de Santa Rita do Sapucaí, em
Minas Gerais (ZEURI, 2002). O proponente foi o Instituto Nacional de
Telecomunicações (Inatel), uma instituição de ensino superior fundada
em 1965 como instituição comunitária mantida por uma fundação de
direito privado sem fins lucrativos, e o projeto foi efetivado por meio de
um Acordo de Cooperação Técnica Brasil/Alemanha.
Antes de o projeto ser aprovado pela GTZ, o que aconteceu em 1994,

ela conduziu três momentos distintos do Zopp. No primeiro, os técnicos
da Agência avaliaram a coerência do projeto e a sua relevância. Num se-
gundo momento, uma missão com diversos técnicos esteve em Santa
Rita do Sapucaí para avaliar in loco a aplicabilidade do projeto. No ter-
ceiro, foi conduzido um seminário participativo, integrando técnicos da
GTZ, proponentes e demais partes interessadas.
Após a realização desse seminário participativo, a Agência decidiu

pela execução do projeto, que inicialmente duraria 3 anos, mas teve seu
prazo de duração estendido por mais 3 anos. Nesse período, foram re-
alizados três grandes seminários participativos. O primeiro, em 1995,
representou o início da implementação. O segundo seminário, realizado
em 1997, teve como propósito a avaliação do projeto e definiu pela sua
continuidade. Em 2001, foi conduzido o último seminário que também
teve como propósito avaliar a intervenção realizada.
Zeuri (2002) identificou que os seminários foram estruturados se-

guindo onze etapas:

1. Análise dos envolvidos.
2. Análise de problemas.
3. Análise de objetivos (transformação da hierarquia de problemas

em hierarquia de objetivos).
4. Análise das alternativas.
5. Descrição sumária do projeto, com finalidades, objetivos, resulta-

dos e atividades para cada resultado.
6. Análise das suposições importantes.
7. Formulação dos indicadores.
8. Formulação das fontes de verificação.
9. Análise da relevância e dos riscos das suposições.
10.Possibilidades da gestão do projeto em garantir os resultados.
11.Determinação dos custos previstos e dos recursos necessários

para cada atividade.
Essas etapas, no entanto, foram concretizadas de forma distinta em

cada um dos seminários. Por exemplo, a análise das possibilidades da
gestão em garantir os resultados e a determinação dos custos foram
somente estruturadas a partir do quarto momento (após aprovação do
projeto). Os momentos iniciais indicam a realização de um diagnóstico
já seguindo o método Zopp, que teve o objetivo de decidir se o projeto
seria ou não realizado.
O problema central que guiou a construção do projeto foi: “A crise

de desenvolvimento do polo tecnológico de Santa Rita do Sapucaí”.
Quatro causas foram identificadas, caracterizando quatro eixos ex-
plicativos do problema: inexistência de mecanismos de autossus-
tentação do polo; inexistência de base sólida para a pesquisa e o

desenvolvimento tecnológico; falta de qualificação dos empresários
para competir em nível de qualidade total; infraestrutura básica defi-
ciente (ZEURI, 2002, p. 81).
Esse problema foi transformado no objetivo de alcançar “desenvolvi-

mento sustentado do polo tecnológico”. As causas tornaram-se meios
para alcançar o objetivo: mecanismos de autossustentação do polo es-
tabelecidos; base sólida para pesquisa e desenvolvimento tecnológico
estabelecida (infraestrutura e qualificação de recursos humanos); em-
presário qualificado para competir em nível de qualidade total; infraes-
trutura urbana básica adequada (ZEURI, 2002, p. 81).
Zeuri (2002) avalia que a utilização do método Zopp no planejamen-

to do polo tecnológico de Santa Rita do Sapucaí foi chave para fomentar
a articulação em torno do projeto das diversas instituições gestoras:
Avança, assim, muito além da tradicional prática de planejamento e

gestão restrita de uma instituição. Pode-se sintetizar como sendo
um método amplo de planejamento e gestão que permite o com-
partilhamento entre instituições para implementar um programa
ou projeto. (ZEURI, 2002, p. 133).
O desenvolvimento do método Zopp acontece em duas fases: uma

fase de diagnóstico, em que são desenvolvidas análises dos envolvidos,
dos problemas, dos objetivos e das alternativas; e uma fase de planeja-
mento, na qual são desenvolvidos o quadro lógico ou matriz de plane-
jamento do projeto. Minguilo (2003) desenvolveu um guia explicando
detalhadamente essas duas fases, e o conteúdo proposto pelo autor é
utilizado como base para as explicações aqui apresentadas.

2.4.1 Fase de diagnóstico
O diagnóstico proposto no método Zopp tem dois objetivos princi-

pais. Um deles é de conhecer a realidade para a qual o planejamento
está sendo desenvolvido, e o outro é proporcionar um nivelamento entre
os participantes, visando facilitar tomadas de decisões posteriores que
deverão ser realizadas em conjunto. Assim, o diagnóstico desenvolvido
no método Zopp tem caráter participativo, e é primordial assegurar a
participação dos atores que estão relacionados à situação ou ao proble-
ma que se busca resolver.
2.4.1.1 Análise dos envolvidos
O objetivo desta etapa é identificar e tecer uma análise das pesso-

as, dos grupos ou das instituições que direta ou indiretamente estão
envolvidos na situação, também chamados de partes interessadas
(MINGUILO, 2003; PM4NGOS, 2012). As partes interessadas são aque-
les afetados pelo problema, aqueles que buscam resolver o problema e
aqueles que têm interesse e vão agir para que a situação permaneça da
mesma forma (contrários à resolução do problema).
O primeiro passo então é identificar os atores (pessoas, grupos, ins-

tituições) que estão envolvidos com a situação. Depois, é desenvolvida
uma caracterização desses atores, abordando diferentes perspectivas,
como as atividades que eles desenvolvem, as expectativas, as necessi-
dades, as dificuldades, os receios, entre outras. Por fim, são levantadas
as contribuições ou os entraves que esses atores podem colocar em
relação ao planejamento ou ao projeto sendo desenvolvido e as restri-
ções que limitarão a execução de uma potencial visão de futuro. Essas
informações são compiladas em uma matriz, conforme o quadro 1.

Quadro 1 – Matriz de relação entre os interessados e a potencialidade dos envolvidos
Categorias
GRUPOS OU ATORES
Funções Interesses Potenciais Limitações Temores
Instituições públicas: municipal,

estadual e federal
ONGs
Empresas privadas
Beneficiários
Outros
Fonte: adaptado de Minguilo (2003, p. 3).
Ao final desse processo, espera-se ter informação suficiente para

que o grupo participante consiga responder às seguintes questões:
quem são os beneficiários diretos e indiretos da solução que está sen-
do desenvolvida? Quem executará essa solução futura? Quem serão as
instituições responsáveis pela coordenação? Quem serão os apoiado-
res? Quem pode ser atingido de forma negativa pela solução? Quem
poderá influenciar (tanto positiva quanto negativamente) e quem será
influenciado pela possível solução do problema? E, por fim, quem finan-
ciará o desenvolvimento da solução?
2.4.1.2 Análise dos problemas
Nesta etapa é desenvolvida, de forma participativa, a árvore de pro-

blemas (apresentada no capítulo 3). Um aspecto que merece atenção é
que é costumeiro que os participantes, ao serem chamados para definir
o problema central, identifiquem soluções. Por exemplo, em uma situa-
ção em que a “lavoura está sendo afetada por pragas”, os participantes
podem trazer o problema como sendo “não há inseticida”, visto que esta
já seria uma potencial solução. É função do moderador ou facilitador
fazer com que o grupo participante defina um problema central focado
de forma assertiva no cerne da problemática.

Para desenvolver a árvore de problemas de forma participativa,
Minguilo (2003, p. 6) sugere seguir os seguintes passos:
• o moderador distribui fichas aos participantes, solicitando

que cada um escreva um problema central na ficha
de cartolina, seguindo técnica específica que facilite a
visualização;
• as fichas são afixadas num painel de papel ou de isopor,

para serem visualizadas por todos;
• o grupo discute e determina o problema central;
• o grupo escreve nas fichas de cartolina as causas do

problema central;
• os participantes descrevem nas fichas de cartolina as

consequências do problema central;
• os problemas listados são discutidos, sendo ou não

confirmados pelo grupo; e
• o grupo constrói um diagrama em forma de árvore,

caracterizando as relações de causa e efeito entre os
problemas, podendo ser acrescentados novos problemas,
se for o caso. (MINGUILO, 2003, p. 6).
2.4.1.3 Análise dos objetivos
O método Zopp utiliza a árvore de objetivos para desenvolver esta

etapa. A orientação é transformar a árvore de problemas na árvore de
objetivos, conforme também trazido no capítulo 3. Para desenvolver
esse processo de forma participativa, deve-se primeiro descrever todas

as frases de problemas, causas e consequências. Depois, podem-se se-
guir os passos propostos por Minguilo (2003):
• verificar se os objetivos são suficientes e necessários;
• rever a lógica da árvore de objetivos;
• comparar a árvore de objetivos com a árvore de problemas;
• verificar se há a necessidade de alterar formulações ou

acrescentar novos objetivos relevantes;
• proceder às alterações necessárias;
• verificar se as relações causa e efeito se transformam em

relações meios-fins, considerando que nem toda relação
de causa e efeito consegue ser transformada numa
relação meio-fim. (MINGUILO, 2003, p. 6).
2.4.1.4 Análise das alternativas
A partir da árvore de objetivos, são identificadas diferentes possi-

bilidades de atuação para resolver o problema central. No entanto, é
comum escolher algumas das alternativas e trabalhar com elas. Essa
escolha deve estar pautada em alguns critérios, que devem ser estabe-
lecidos no processo, englobando aspectos como: o horizonte temporal
do projeto (qual o tempo possível de duração do projeto); quais serão
os possíveis recursos para a execução do projeto; qual a abrangência
do projeto; os riscos ou os efeitos negativos que podem existir em virtu-
de da realização do projeto; e a forma mais estratégica para contribuir
para a resolução do objetivo de desenvolvimento. Assume-se que a es-
colha realizada pelo grupo participante corresponda à melhor relação
custo-benefício.

2.4.2 Fase de planejamento
2.4.2.1 O quadro lógico ou matriz de planejamento do projeto
A primeira ferramenta desenvolvida na fase de planejamento do mé-

todo Zopp é o quadro lógico, ou matriz de planejamento do projeto. No
entanto, ele é desenvolvido de forma participativa. Por isso, tem o ob-
jetivo de expressar as lógicas vertical e horizontal, mas também tem o
objetivo de possibilitar “a clareza, o consenso e a decisão conjunta que
a sua construção possibilitou junto aos participantes, criando um clima
de compromisso e a responsabilização para com o projeto proposto”
(MINGUILO, 2003, p. 8).
Oficialmente, o método Zopp apresenta uma matriz de planejamento

do projeto com algumas alterações em relação ao quadro lógico apre-
sentado no capítulo 3. O quadro 2 apresenta a estrutura da matriz de
planejamento do projeto.
Quadro 2 – Matriz de planejamento do projeto
INDICADORES
ESTRATÉGIA INDICADORES PREMISSAS
DAS PREMISSAS
Objetivo geral: objetivo

estratégico superior para
o projeto.
Objetivo de
desenvolvimento: a Como identificar
situação de transformação se o objetivo de
determinada pelos grupos desenvolvimento foi
enfocados pela intervenção atingido.
(público-alvo).
Aspectos fora do
Propósito do projeto: escopo do projeto
Como reconhecer se o Como reconhecer que
mudanças nas ações dos que devem acontecer
propósito do projeto foi as premissas estão se
usuários/beneficiários dos para que o projeto
alcançado. concretizando.
serviços do projeto. alcance o objetivo de
desenvolvimento.
(cont.)

INDICADORES
ESTRATÉGIA INDICADORES PREMISSAS
DAS PREMISSAS
Resultados: produtos e Características

Aspectos fora do
serviços gerados pela principais dos
escopo do projeto que Como reconhecer que
gestão do projeto. resultados.
devem acontecer para as premissas estão se
que o projeto atinja concretizando.
Atividades: para alcançar
Quantidades e custos. seu propósito.
os resultados.
Fonte: GTZ (1997, p. 25).
Por fim, a partir dos produtos ou resultados traçados e documentados

na matriz de planejamento do projeto, são levantados os grandes pacotes
de atividades, ações, premissas, cronograma e responsáveis pela imple-
mentação. Sugere-se uma ferramenta visual como a matriz disposta no
quadro 3 para que o planejamento seja claro para todos os participantes.
Quadro 3 – Matriz de planejamento orientada à ação
RESPONSÁVEIS
CRONOGRAMA
INDICADORES
RESULTADOS
ATIVIDADES
PREMISSAS
AÇÕES
1 2 3 4
Resultado 1
Atividade 1.1
Atividade 1.1.1
Atividade 1.1.2
Atividade 1.2
Atividade 1.2.1
Atividade 1.2.2
Atividade 1.2.3
Atividade 1.3
Atividade 1.3.1
Atividade 1.3.2
Atividade 1.3.3
Atividade 1.3.4
(cont.)

RESPONSÁVEIS
CRONOGRAMA
INDICADORES
RESULTADOS
ATIVIDADES
PREMISSAS
AÇÕES
Resultado 2
Atividade 2.1
Atividade 2.2
Atividade 2.3
Atividade 2.4
Resultado 3
Atividade 3.1
Atividade 3.2
Atividade 3.3
Fonte: Minguilo (2003, p. 11).
Esse processo completo, conforme visto no exemplo demonstrado

por Zeuri (2002), pode ser desenvolvido diversas vezes durante a imple-
mentação do projeto. Logo, enquanto ferramenta, o método pode ser
utilizado para facilitar o diagnóstico, desenvolver os objetivos, desdo-
brar em plano de ação e realizar o monitoramento e a avaliação da inter-
venção sendo realizada.
3 Visão, missão e valores
3.1 O que é?
A tríade visão, missão e valores integra a identidade organizacional

de uma organização e, em um processo de planejamento, esses ele-
mentos são compreendidos como integrando as diretrizes estratégicas
(AMORIM, 2018).
A visão de uma organização pode representar duas perspectivas dis-

tintas: uma delas é onde, em que patamar, uma determinada organização

gostaria de estar no futuro (NAKAGAWA, 2012); a outra é qual futuro
essa organização almeja alcançar. Essa diferença é bem interpretada
por Amorim (2018, p. 119), ao abrir estas duas possibilidades: “Como a
organização se vê no futuro?” e “Qual o futuro que a organização vê?”.
Nos exemplos dispostos no subitem 3.3, muitas das visões expressam
como a organização se vê no futuro, principalmente ancorando-se na
perspectiva de tornarem-se referência em seu campo de atuação. As
visões do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis (Ibama) e da Prefeitura de Várzea Grande, por outro lado, es-
tão mais alinhadas com o futuro para o qual as organizações almejam
contribuir. De uma forma geral, uma boa declaração de visão deve ser
fácil de compreender e de lembrar; positiva; motivacional e inspiradora;
desafiadora e orientada ao futuro (PAPULOVA, 2014).
A missão é o propósito de a organização existir (NAKAGAWA, 2012),

é a responsabilidade assumida pela organização no momento de sua
fundação. Entende-se que uma organização nasce para criar valor e sa-
tisfazer as necessidades de seus clientes, beneficiários, público-alvo ou
cidadãos (BRATIANU; BALANESCU, 2008). Uma boa declaração de mis-
são deve conter o que aquela organização faz; para quem ela faz e qual
o resultado esperado (AMORIM, 2018).
Por fim, os valores “são os ideais de atitude, comportamento e re-

sultados que devem estar presentes nos colaboradores e nas relações
da empresa com seus clientes, fornecedores e parceiros” (NAKAGAWA,
2012, p. 1). Eles têm o papel de guiar o processo de tomada de decisão,
servindo como balizas para as ações cotidianas e para orientar deci-
sões de uma forma geral (tanto em momentos de incerteza quanto na
própria busca dos resultados organizacionais) (PAPULOVA, 2014).
De uma forma geral, pode-se dizer que o processo de estabeleci-

mento das declarações e o esforço pela internalização e transformação
dessas declarações em atuação prática possuem diferentes objetivos:

• Durante a elaboração do planejamento, o estabelecimento da
visão, da missão e dos valores pode significar um processo de

mudança organizacional, em que os atores refletem sobre a iden-
tidade e as diretrizes organizacionais (GELBCKE et al., 2008).
• Guiar o desenvolvimento da estratégia organizacional

(PAPULOVA, 2014).
• Comunicar, tanto interna quanto externamente, os objetivos de

existência da organização e os principais valores que regem to-
das suas atividades (BRATIANU; BALANESCU, 2008).
• Facilitar a integração das diversas partes interessadas para alcan-

çar o mesmo propósito, servindo também de inspiração, alme-
jando transformar aquelas declarações em realidade (BRATIANU;
BALANESCU, 2008).
No quadro 4, constam exemplos de declarações de visão, missão e

valores de alguns órgãos governamentais brasileiros, nos níveis federal,
estadual e municipal.
Quadro 4 – Visão, missão e valores de organizações públicas brasileiras
ORGANIZAÇÃO VISÃO MISSÃO VALORES
Compromisso com
Prestar assistência a educação; ética
técnica e financeira e transparência;
Fundo Nacional de Ser referência na
e executar ações que excelência na gestão;
Desenvolvimento implementação de políticas
contribuam para uma acessibilidade e inclusão
da Educação públicas.
educação de qualidade social; responsabilidade
a todos. ambiental; inovação e
empreendedorismo.
(cont.)

ORGANIZAÇÃO VISÃO MISSÃO VALORES
Construir uma
Várzea Grande forte
economicamente e justa Tornar Várzea Grande
socialmente, através de um dos melhores
políticas de crescimento e lugares para se viver,
Justiça social;
desenvolvimento econômico proporcionando
Prefeitura responsabilidade;
que revigorem sua vocação contínua melhoria da
Municipal de transparência;
industrial, transformando qualidade de vida e
Várzea Grande honestidade; participação.
o município numa terra de assegurando os direitos
empreendedores, gerando políticos, sociais e
mais empregos, distribuindo ambientais aos seus
mais renda e melhorando cidadãos.
a qualidade de vida das
pessoas.
Proteger o meio
Ética; excelência
Ser referência na ambiente e assegurar a
técnica; compromisso
construção de um modelo sustentabilidade no uso
socioambiental;
Ibama de desenvolvimento dos recursos naturais,
transparência; efetividade;
fundamentado na visando promover a
respeito à vida; autonomia;
sustentabilidade ambiental. qualidade ambiental
respeito à diversidade.
propícia à vida.
Para desenvolver suas declarações de visão, missão e valores, no

processo de elaboração do Planejamento 2012-2015 do Ibama, foi con-
duzido um processo que possibilitou consulta a uma parcela considerá-
vel dos servidores do instituto:
[...] foi feita uma pesquisa com a proposta de missão, visão e va-
lores, também por meio de formulários eletrônicos disponibiliza-
dos na intranet do Instituto. A pesquisa foi elaborada de forma que
possibilitasse alterações de termos e sugestão de novos termos
a serem contemplados. Essa consulta contou com a participação
de unidades do IBAMA em todos os estados da Federação, num
total de 767 respostas, ou seja, quase 20% do total de servidores.
(IBAMA, 2011, p. 10).

Teóricos assumem que não existe um único modo de desenvolver a

visão, a missão e os valores de uma organização. No entanto, eles apon-
tam que a preocupação não deve residir somente em desenvolver as
declarações, mas em como fazer com que elas façam sentido para os
stakeholders e demonstrem algo que é efetivamente buscado de forma
cotidiana pela organização (PAPULOVA, 2014).
Os passos seguintes foram adaptados de Nakagawa (2012) e

Amorim (2018) para facilitar a elaboração das declarações.
Definição da visão:
• Identificar se a melhor declaração representaria como a organiza-

ção se vê no futuro ou o futuro que a organização almeja contri-
buir para a sua realização.
• Refletir sobre o período do tempo em que a visão seria alcançá-

vel. Não necessariamente a visão precisa apresentar um período
específico (autores divergem em relação a esse aspecto), mas a
reflexão faz-se relevante de qualquer forma.
• Refletir se existe algum indicador que poderia corresponder

à visão de futuro. Novamente, não é necessário ter uma visão de
futuro, mas a reflexão sobre o indicador pode ser relevante no
processo.
• Elaborar uma declaração que represente a visão de futuro, de for-

ma concisa e inspiradora.
• Validar a declaração com as partes interessadas.
Definição da missão:
• Definir qual é o principal beneficiário ou público-alvo da

organização.

• Definir qual é a proposta de valor entregue pela organização, isto
é, o principal benefício que ela proporciona ao público-alvo.
• Elaborar a declaração que englobe: o que a organização faz; para

quem ela faz e o resultado esperado.
Definição de valores:
• Identificar os “pontos fundamentais que orientam o modo como a

iniciativa busca os seus resultados” (AMORIM, 2018, p. 119).
• Descrever os pontos fundamentais. Essa descrição pode ser feita

por meio de uma lista, por frases que os representem, ou ainda
por meio de um manifesto que tenha o objetivo de transmitir ao
público essas premissas.
Importante lembrar que esse processo pode ser conduzido inteira-

mente de forma participativa, indo além do próprio exemplo trazido pelo
Ibama, visto que nesse caso houve uma consulta, mas não necessaria-
mente diálogo e debate em torno dos aspectos fundamentais.
NA PRÁTICA
A recomendação é reunir as partes interessadas para a elaboração das

diretrizes e dos princípios. A construção coletiva e participativa possibi-
lita envolvimento, sentimento de pertença e corresponsabilidade pelos
resultados. Para o momento de reunião, podem ser utilizadas diversas
técnicas com o grupo. Sugere-se que, antes de iniciar as definições, os
participantes sejam apresentados e que se propicie a integração entre
eles. É interessante verificar qual a motivação deles em fazer parte do
processo para o qual estão sendo convidados a contribuir e como veem
a iniciativa de reuni-los para tal fim. Para iniciar a elaboração das dire-
trizes e dos princípios no grupo é recomendado trabalhar com post-its,
cartazes, grupos de discussão, trazendo, para cada item (missão, vi-
são e valores), as perguntas orientadoras apresentadas anteriormente.

Nesse momento, há reflexões que são extremamente importantes, por
exemplo: “qual é efetivamente o público foco das atividades da organi-

zação?” ou “a resposta da organização aos desafios que visualiza farão
sentido para o público a que se destina?”. É muito importante ouvir a
opinião de todos e definir os valores somente após extrair o máximo
de informações e opiniões de todos os participantes, cuidando sempre
para que a discussão não se torne improdutiva e cansativa (AMORIM,
2018, p. 121).
Neste capítulo, foram abordadas três ferramentas que podem apoiar
o processo de planejamento estratégico: o Mapp, o Zopp e o estabeleci-
mento da tríade visão, missão e valores.
As duas primeiras ferramentas, Mapp e método Zopp, incentivam a

participação enquanto aspecto fundamental no estabelecimento de um
bom planejamento do projeto. Elas também são relevantes para outras
etapas do planejamento estratégico, como monitoramento da imple-
mentação e avaliação. Corroborando com Botti e Scochi (2006), é impor-
tante salientar que a participação e o engajamento não são processos
fáceis de serem conduzidos, demandando técnicas de facilitação e uma
constante força que impulsione e relembre o propósito da participação.
Por fim, as declarações de visão, missão e valores podem também

ser estabelecidas de forma participativa. E, apesar de essa tríade ser
rememorada no desenvolvimento das diretrizes institucionais para o
planejamento estratégico, a grande questão é: como as declarações
são vividas no cotidiano por aqueles que integram a organização? Por
isso, a preocupação com a tríade não deve acontecer somente na ela-
boração do processo de planejamento, mas ao longo do tempo, fazen-
do com que as práticas diárias estejam cada vez mais alinhadas com
as perspectivas ideais.

Referências
AGUIAR, Gabriel Nobre de et al. Planejamento participativo realizado em área de
abrangência do Programa Saúde da Família. Revista APS, v. 9, n. 1, p. 45-49, 2006.
AMORIM, Alexandre Schmidt de. Planejamento estratégico. In: ANASTACIO, Mari

Regina; CRUZ FILHO, Paulo R. A.; MARINS, James (org.). Empreendedorismo
social e inovação social no contexto brasileiro. Curitiba: PUCPress, 2018.
ANTONIASSI, Vanessa Denardi Baldissera; GÓES, Hebert Leopoldo de Freitas.

O método Altadir de planificação popular como instrumento de ensino da
gerência em enfermagem. Investigación y Educación en Enfermería, v. 30, n. 1,
p. 253-259, 2012. Disponível em: http://books.scielo.org/id/6j3gx/pdf/jacques-
9788599662892-15.pdf. Acesso em: 9 fev. 2019.
BOTTI, Maria Luciana; SCOCHI, Maria José. O aprender organizacional: relato de

experiência em uma unidade básica de saúde. Saúde e Sociedade, v. 15, n. 1, p.
107-114, 2006.
BRATIANU, Constatin; BALANESCU, Georgiana Victoria. Vision, mission

and corporate values: a comparative analysis of the top 50 U.S. companies.
Management & Marketing, v. 3, n. 3, p. 19-38, 2008.
CLARKE, Sophie; BLACKMAN, Rachel; CARTER, Isabel. Manual de habilidades

de facilitação. Teddington: Tearfund, 2004.
DEUTSCHE GESELLSCHAFT FÜR TECHNISCHE ZUSAMMENARBEIT (GTZ).

Zopp Objectives-oriented project planning. Eschborn: GTZ, 1997.
FAQUIM, Juliana Pereira da Silva; BUIATTI, Natália Bernardes Palazzo; FRAZÃO,

Paulo. O método Zopp e a organização do trabalho interprofissional voltado à aten-
ção ao pré-natal em duas unidades de atenção básica. Saúde em Debate, v. 42, n. 117,
p. 392-407, jun. 2018. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_
arttext&pid=S0103-11042018000200392&lng=pt&tlng=pt. Acesso em: 9 fev. 2019.
GELBCKE, Francine et al. Planejamento estratégico participativo: um espaço

para a conquista da cidadania profissional. Texto & Contexto – Enfermagem, v.
15, n. 3, p. 515-520, 2008.
GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ. Mapp: monitoramento de projetos prioritá-

rios do governo do estado. [2015?]. Disponível em: https://www.ceara.gov.br/
wp-content/uploads/2015/09/mapp.pdf. Acesso em: 9 fev. 2019.

INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS
RENOVÁVEIS (IBAMA). Plano estratégico – Ibama 2012/2015. Brasília: 2011.
KRIEGER, Morgana G. Martins. Gerenciamento de projetos na área de desen-

volvimento socioambiental. In: ANASTACIO, Mari Regina; CRUZ FILHO, Paulo
R.A.; MARINS, James (org.). Empreendedorismo social e inovação social no
contexto brasileiro. Curitiba: PUCPress, 2018.
MINGUILO, Miguel. Método Zopp: planejamento de projeto orientado por objeti-

vos. Florianópolis: [s. n.], 2003.
NAKAGAWA, Marcelo. Ferramenta: missão, visão, valores (clássico). [S. l.: s.

n.], 2012. Disponível em: http://www.sebrae.com.br/Sebrae/Portal%20Sebrae/
Anexos/ME_Missao-Visao-Valores.PDF. Acesso em: 28 out. 2019.
NASCIMENTO, Murilo César; SILVA, Simone Albino da; GOYATÁ, Sueli Leiko
Takamatsu. Aplicação didática do método Altadir de planejamento popular
para estudantes de enfermagem. Revista de Enfermagem do Centro-Oeste
Mineiro, v. 3, p. 891-898, 2013.
PAPULOVA, Zuzana. The significance of vision and mission development for en-
terprises in Slovak Republic. Journal of Economics, Business and Management,
v. 2, n. 1, 2014.
PEREIRA, Embert Luan Correa et al. Método Altadir de planejamento popular

experienciado no planejamento anual do Pet-Enfermagem/UEM. Arquivos de
Ciências da Saúde da Unipar, v. 21, n. 3, p. 163-168, 2018.
PFEIFFER, Peter. O quadro lógico: um método para planejar e gerenciar mudan-

ças. Revista do Serviço Público, v. 51, n. 1, p. 81-122, 2000.

nais de desenvolvimento. Versão 1.3. Huntington Beach: [s. n.], 2012. Disponível
em: https://www.pm4ngos.org/pmd-pro-portugues/#. Acesso em: 9 fev. 2019.
TONI, Jáckson de; SALERNO, Guilene; BERTINI, Lúcia. Uma abordagem estra-
tégica no planejamento de grupos: o método Altadir de planejamento popular
– Mapp. In: JACQUES, Maria da Graça Correa et al. (org.). Relações sociais e
ética. Rio de Janeiro: Centro Edelstein de Pesquisas Sociais, 2008.
ZEURI, Mauro. Análise crítica do Zopp: planejamento orientado para o objeti-

vo como método de planejamento e gestão compartilhada. 2002. Dissertação
(Mestrado) – Universidade Estadual de Campinas, 2002.

120
Capítulo 5
Balanced scorecard
como ferramenta de
planejamento
Este capítulo tem como objetivo apresentar uma ferramenta de pla-

nejamento chamada balanced scorecard (BSC). O BSC é, na verdade,
um sistema amplo de gerenciamento de performance que alia as pers-
pectivas internas à organização com a estratégia de entrega de valor
para os seus principais clientes ou para a sociedade em geral. Os ma-
pas estratégicos do BSC fornecem um modelo completo de integração
entre a estratégia, os objetivos, as métricas, as metas e as iniciativas.
Ao final do capítulo, espera-se que você tenha uma visão geral do

BSC, de sua história, etapas, componentes, benefícios e limites, bem
121
como tenha conhecimento sobre os passos necessários para pôr em
prática o BSC e criar mapas estratégicos para uma organização. O BSC
foi criado inicialmente para implementação no setor privado e, por isso,
este capítulo também incentiva a reflexão sobre como estratégias se
alteram no setor público.
O capítulo está dividido em duas subseções. Na primeira, são apre-

sentados os aspectos teóricos sobre o BSC, necessários para uma
compreensão ampla dessa ferramenta. Na segunda, são apresentados
os aspectos mais práticos, desvencilhando o passo a passo necessário
para que uma equipe possa conduzir o processo de desenvolvimento
do BSC em uma organização.
1 Conhecendo o balanced scorecard
1.1 Histórico e definição
O BSC foi desenvolvido por David Norton e Robert Kaplan e apresenta-

do ao público em 1992, em um artigo na revista Harvard Business Review.
Os autores partiram de um estudo de mensuração de desempenho em
diversas empresas cujos ativos intangíveis1 desempenhavam papel fun-
damental na criação de valor para a empresa e seus acionistas. O BSC
busca, então, acoplar esses ativos intangíveis aos sistemas de gerencia-
mento organizacional (KAPLAN, 2010).
Além do estudo conduzido pelos autores, eles também se basea-

ram em outros métodos ou teorias, como: qualidade total, gerencia-
mento por objetivos e teoria de stakeholders. Segundo os autores, eles
1 Ativos tangíveis são as propriedades de uma organização que podem ser contabilizadas, como
maquinários, investimentos financeiros, imóveis, produtos, etc. Os ativos intangíveis, por sua vez, são
abstratos. Por exemplo, o conhecimento dos colaboradores da organização, a estratégia com bom
funcionamento, sua marca e reputação, etc.

integraram o que havia de melhor em cada um dos métodos com a
estratégia geral e de longo prazo da organização. Depois dessa primeira

apresentação em 1992, diversas organizações – tanto públicas quanto
privadas – fizeram uso da ferramenta. Os autores então transformaram
o BSC em uma “ferramenta de gestão para descrever, comunicar e im-
plementar a estratégia” (KAPLAN, 2010, p. 2, tradução nossa).
Nessa ferramenta, as questões financeiras são consideradas mé-

tricas principais para aferir o sucesso de uma empresa. Essa compre-
ensão do sucesso organizacional é complementada com outras três
perspectivas: de aprendizado e crescimento, de clientes e de processos
internos. Essas quatro perspectivas são propostas pelos autores como
os impulsionadores da criação de valor para os proprietários ou acionis-
tas de uma empresa.
IMPORTANTE
O BSC é uma ferramenta “que agrupa uma gama equilibrada de indi-

cadores, permitindo aos gestores visualizar a organização sob várias
perspectivas ao mesmo tempo, o que possibilita a tradução e a imple-
mentação da estratégia” (FERNANDES, 2013, p. 15).
A utilização de métricas integradas às diferentes perspectivas da orga-
nização parte do pressuposto de que, de forma isolada, indicadores não
são suficientes para demonstrar ou mensurar a estratégia organizacio-
nal em sua completude.
1.2 Objetivos
A utilização do BSC enquanto ferramenta de planejamento, mensu-

ração e gerenciamento visa traduzir a missão e a estratégia de uma
organização em objetivos e medidas tangíveis. Essas medidas, tanto
financeiras quanto não financeiras, possibilitam a integração entre as
Balanced scorecard como ferramenta de planejamento 123

diferentes perspectivas e um maior alinhamento organizacional (FELIX;
FELIX; TIMÓTEO, 2011).
Essa tradução da estratégia em um conjunto de indicadores permite

e incentiva que os gestores permaneçam focados nos assuntos que de
fato contribuem para o crescimento organizacional. Assim, a ferramenta
permite ir além do acompanhamento de indicadores que não necessaria-
mente contribuem para o todo em longo prazo. Por exemplo, indicadores
isolados de redução de custos ou de aumento de eficiência não necessa-
riamente estão alinhados com a satisfação dos clientes e os futuros re-
sultados financeiros positivos (QUESADO; GUZMÁN; RODRIGUES, 2018).
Além desse processo de tradução da estratégia em indicadores

de diversas perspectivas, o BSC também é uma ferramenta visual: o
mapa estratégico desenvolvido a partir desses componentes tem o ob-
jetivo de comunicar e guiar os esforços organizacionais para esse foco
(QUESADO; GUZMÁN; RODRIGUES, 2018). Por isso, o BSC torna-se um
sistema de gerenciamento estratégico (NIVEN, 2008).
Figura 1 – Utilização do BSC
Ferramenta de
comunicação
Sistema de
mensuração
Sistema de
gerenciamento
estratégico
Fonte: Niven (2008, p. 14).

1.3 Componentes
Diversos componentes integrados são necessários para compor um

BSC (FERNANDES, 2013; GASPAR, 2009; KALLÁS; RIBEIRO, 2008):
• Estratégia e objetivos no mapa estratégico: a estratégia da or-

ganização deve envolver a sua tradução em objetivos e as quatro
perspectivas (especificadas no item 1.4). Vale a pena recordar que
a “estratégia representa o modo e a forma como o serviço se des-
loca da situação atual para um futuro desejável e tem como finali-
dade alcançar a visão, definindo o como e por onde se pretende ir”
(GASPAR, 2009, p. 74). Os objetivos devem estar organizados em
relação de causa e efeito, representados em um mapa estratégico.
• Indicadores-chave de desempenho: os objetivos, por sua vez,

são traduzidos em indicadores, como forma de acompanhar e
mensurar o sucesso de cada objetivo. É importante que exista um
balanceamento entre indicadores que possam demonstrar que a
organização está atingindo o sucesso de sua estratégia e indicado-
res que apontem se a organização conseguirá atingir sua meta no
futuro. Em inglês, o termo utilizado é key performance indicators
(KPI), sendo bastante comum utilizar a sigla para expressar esse
componente do BSC (NIVEN, 2008).
Os indicadores de ocorrências, chamados em inglês de lagging in-

dicators, mensuram o que aconteceu no passado e apontam se os re-
sultados da organização estão sendo alcançados. No entanto, essas
medidas não conseguem informar se existe potencial para que a orga-
nização alcance seus objetivos no futuro, concretizando sua estratégia.
Por isso, é importante para o BSC a presença de indicadores de ten-
dências, chamados em inglês de leading indicators (KAPLAN; NORTON,
1996; NIVEN, 2008). Esses indicadores são predições e não garantem o
sucesso da estratégia, mas eles demonstram uma possibilidade futura.

NA PRÁTICA
Por exemplo, os indicadores para mensurar redução da mortalidade in-
fantil em um determinado período não são indicativos de que a morta-
lidade infantil não aumentará no futuro. O trecho a seguir, extraído de
uma matéria de jornal, discute indicadores dessa problemática:
A taxa de mortalidade infantil expressa o número de crian-

ças de um determinado local que morre antes de completar
1 ano de vida a cada mil nascidas vivas. Esse dado é um
indicador da qualidade dos serviços de saúde, saneamento
básico e educação. Entre as principais causas da mortali-
dade infantil estão a falta de assistência e de instrução às
gestantes, ausência de acompanhamento médico, deficiên-
cia na assistência hospitalar, desnutrição, déficit nos servi-
ços de saneamento ambiental, entre outros. (CERQUEIRA E
FRANCISCO, [2013?]).
Nesse exemplo, percebe-se claramente a diferença entre os indicadores
de resultado e de tendência. Enquanto o indicador de mortalidade infan-
til mensura o número de crianças que falecem antes de completar um
ano de vida (e a queda desse indicador seria uma medida de resultado),
um possível indicador de tendência seria o número de gestantes com
acesso ao pré-natal em quantidade suficiente. Alterações neste indica-
dor deveriam, por conseguinte, avisar do potencial de atingimento da
meta no futuro.
• Metas de longo prazo: especificação do nível de desempenho es-

perado no futuro, em relação a cada um dos objetivos e indicado-
res. Elas podem ser fragmentadas ao longo do tempo, no intuito
de verificar periodicamente o potencial de alcance da meta total
no futuro.
• Iniciativas estratégicas: são os programas e projetos que devem

ser colocados em prática para que os objetivos estratégicos se-
jam alcançados.

A figura 2 demonstra os componentes do BSC, utilizando o exemplo
de uma companhia aérea.
Figura 2 – Componentes do BSC
Mapa estratégico
Descreve a estratégia da empresa através de
objetivos relacionados entre si e distribuídos
nas quatro dimensões Objetivo estratégico Indicador Meta Plano de ação
O que deve ser Como será O nível de Programas de
Mapa estratégico alcançado e o medido e desempenho ação-chave
que é crítico acompanhado ou a taxa de necessários
Financeiro para o sucesso o sucesso do melhoria para se alcançar
Rentabilidade
da organização alcance do necessários os objetivos
Menos aviões Mais clientes objetivo
Mercado
Voo Preços Objetivos Indicadores Meta Iniciativa
pontual mais baixos
Rápida Tempo de pouso 30 minutos Programa de
Processos preparação Partida pontual 90% otimização da
internos Rápida preparação em solo duração do ciclo
em solo
Aprendizado
e inovação Alinhamento do
pessoal de terra
Fonte: Kallás e Ribeiro (2008, p. 2).
Nessa figura, é possível visualizar a causalidade existente entre cada

uma das perspectivas, que integram o mapa estratégico da organiza-
ção. Cada uma dessas perspectivas deverá ter objetivos, indicadores,
meta e iniciativa, completando o desdobramento do plano estratégico.
1.4 Perspectivas
No BSC, a estratégia global da organização é acoplada a quatro pers-

pectivas, conforme mencionado, sendo elas: financeira; de clientes ou
mercado; de processos internos; e de aprendizado e crescimento. Essas
quatro perspectivas compõem um modelo que é adequado a muitas
organizações, mas entende-se que elas não são uma camisa de força,

isto é, uma organização poderia estabelecer outras perspectivas para
traduzir sua estratégia (FELIX; FELIX; TIMÓTEO, 2011; NIVEN, 2008).
Dentre essas quatro perspectivas, a financeira é colocada no topo de

uma lógica causal, visto que os objetivos financeiros “devem incluir um
objetivo de alto nível para sustentar a criação de valor para os acionistas
e subobjetivos que deem suporte para crescimento de receita, produti-
vidade e gestão de risco” (KAPLAN, 2010, p. 19, tradução nossa). Essa
lógica tem a seguinte relação de causalidade: a perspectiva de aprendi-
zado e crescimento levará a melhorias na perspectiva dos processos,
que por sua vez proporcionará melhorias na perspectiva de clientes e
melhorará a perspectiva financeira.
Na área pública ou de organizações não governamentais, existem di-

vergências em relação a essa lógica causal. Alguns autores apontam que
a lógica deveria ser a mesma, enquanto outros consideram que a perspec-
tiva do cliente (contribuinte, cidadão, etc.) deve ser colocada no topo da
causalidade, demonstrando que a satisfação do cidadão ou do bem cole-
tivo tem prioridade no BSC. No quadro 1, são apresentadas as diferentes
perspectivas que compõem o BSC e são discutidas as diferenças que elas
apresentam quando relacionadas ao setor privado ou ao setor público.
Quadro 1 – Perspectivas do BSC no setor privado e no setor público
PERSPECTIVA SETOR PRIVADO SETOR PÚBLICO
Encontra-se no topo da cadeia

causal, sendo a meta principal
Representada pelo orçamento, que é um fator
para as demais perspectivas. As
limitador das ações governamentais. Uma boa
medidas indicam se a estratégia
execução orçamentária é necessária para execução
Financeira implementada pela organização
das estratégias governamentais. No entanto, a boa
está contribuindo para um
execução financeira não significa que os resultados
aumento de lucratividade e
públicos estejam sendo alcançados.
satisfação dos acionistas da
empresa (FERNANDES, 2013).
(cont.)

Traz medidas referentes Na administração pública, a perspectiva de

aos segmentos de mercado cliente é retratada de forma diferente da esfera
e de cliente em que a privada (FERNANDES, 2013; GHELMAN; COSTA,
organização atua. Visto que 2006). A satisfação das necessidades dos
a sustentabilidade “de uma cidadãos passa a ser prioridade na perspectiva
organização depende da sua pública, seja essa satisfação a resolução de uma
capacidade para descobrir e necessidade direta (como atendimento em hospitais
satisfazer as necessidades de públicos, educação, transporte, segurança), seja
Clientes ou
potenciais clientes”, “uma das uma demanda indireta ou difusa da sociedade
mercado
regras do BSC é identificar os de confiança na administração pública, de
fatores que são importantes satisfação com a relação entre serviços públicos
na conquista de clientes” acessados e quantidade de impostos, e efeitos
(FERNANDES, 2013, p. 54). que a administração pública proporciona para o
Esses fatores são divididos em público em geral (PROCUREMENT EXECUTIVES’
quatro categorias, sendo elas: ASSOCIATION, 1998). Alguns BSCs de instituições
tempo, qualidade, desempenho públicas separam esta perspectiva em duas: uma de
e serviço. clientes diretos e outra para a sociedade em geral.
Os processos são os aspectos

internos à própria organização
e, segundo o BSC, eles devem
estar orientados a possibilitar No campo público, esta perspectiva engloba
o alcance das outras duas a boa utilização dos recursos públicos para
perspectivas superiores. A conseguir atender aos anseios dos cidadãos de
organização deve ser excelente uma forma geral (balanceando as necessidades
na concretização dos processos da sociedade em geral com as dos cidadãos que
Processos que melhor satisfazem as são clientes diretos de algum serviço público).
internos necessidades dos clientes e que Para além da qualidade do gasto público, uma
geram maior sustentabilidade melhor coordenação dos processos internos em
financeira em longo prazo. Três geral também deve levar a um melhor atendimento
frentes devem ser trabalhadas: do cidadão. As inovações no setor público, então,
a identificação dos processos- são de extrema relevância para esta perspectiva
-chave da organização, a (FERNANDES, 2013).
melhoria dos processos
existentes e a identificação de
novos processos.
(cont.)

No campo privado, esta

perspectiva serve como alicerce Igualmente ao campo empresarial privado,
para que as outras perspectivas a perspectiva de aprendizado e crescimento
sejam alcançadas. Ela envolve no campo público envolve infraestrutura
tanto aspectos relacionados à organizacional, tecnologia e pessoas. Existem
infraestrutura organizacional e algumas diferenciações no setor público, como a
tecnologia quanto à capacidade contratação por meio de concurso no intuito de
em relação a conhecimento e buscar a ampla concorrência e impessoalidade;
pessoas, necessários para que a as regras mais complexas para remuneração e
Aprendizado e organização coloque em prática para exoneração; e a dificuldade de estabelecer
crescimento os processos internos que incentivos financeiros para diferenciar o nível
vão atender às necessidades de entrega dos servidores. Treinamento e
dos clientes e, com isso, gerar sensibilização dos servidores tornam-se, então,
sustentabilidade financeira. fatores críticos para o bom desempenho nesta
O acesso a informações perspectiva. Esta perspectiva também pode ser
necessárias para tomada separada em duas, devido à complexidade dos
de decisão também está aspectos de recursos humanos e à necessidade de
inserido nessa perspectiva modernização da estrutura governamental, indo
(PROCUREMENT EXECUTIVES’ além das estruturas patrimoniais ou burocráticas.
ASSOCIATION, 1998).
A figura 3 representa a lógica causal existente entre as diferentes

perspectivas para o BSC em sua forma tradicional para o setor privado
e uma lógica causal alternativa, para um BSC adaptado ao setor pú-
blico. Nesse exemplo, a perspectiva financeira está na base da lógica
causal; a perspectiva de “aprendizagem e crescimento” foi subdivida
em duas, uma de “pessoas” e outra de “modernização administrativa”;
e à perspectiva de clientes foi trazida uma nova: “sociedade/cidadão”.
Importante salientar que essa é uma das possibilidades de adaptação
e que, no processo de desenvolvimento do BSC, a própria organização
deve discutir sobre as perspectivas e a lógica causal a serem adotadas.

Figura 3 – Perspectivas do BSC e lógica causal: diferenças entre o BSC tradicional e o adaptado ao
setor público
BSC tradicional BSC adaptado ao setor público
Finanças Sociedade/cidadão
Clientes
Mercado/cliente
Processos internos
Processos internos
Modernização
Pessoas
administrativa
Aprendizagem
e crescimento Finanças/orçamento
Fonte: Fernandes (2013, p. 31).
1.5 Etapas
De uma forma ampla, o processo do BSC é integrado em três etapas

ou fases (FELIX; FELIX; TIMÓTEO, 2011; KAPLAN; NORTON, 2001):
1. Mobilização: fase em que a estratégia da organização é desen-

volvida ou esclarecida; é o momento em que as lideranças da or-
ganização esclarecem para todos por que é necessário conduzir
mudanças, buscando que a organização esteja aberta para esse
processo.
2. Condução do projeto/governança: fase em que o BSC é utilizado

para explicar a estratégia macro da organização para todos os
níveis, implementando um novo modelo de performance.
3. Execução sustentável/sistema de gestão estratégica: fase em

que o BSC é utilizado para educar e alinhar as pessoas em torno
da estratégia, institucionalizando-a e gerenciando as metas que
devem ser efetivadas a longo prazo.

No item 2.1, essas etapas ou fases serão ainda pormenorizadas em
passos que precisam ser colocados em prática para a elaboração e im-
plementação da ferramenta.
1.6 Benefícios e limites
Diversos são os benefícios apontados como resultantes da utiliza-

ção do BSC por uma organização. Importante compreender que esses
benefícios serão alcançados quando o processo for bem conduzido,
seguindo os passos e princípios listados no item 2.1. Entre os princi-
pais benefícios identificados (FERNANDES, 2013; QUESADO; GUZMÁN;
RODRIGUES, 2018), podem-se listar:
• mobilização dos gestores e dos diversos níveis da organização para

um projeto de mudança estratégica e fortalecimento do foco nos
aspectos que são mais críticos para o alcance da estratégia, indo
além do imaginário de que absolutamente tudo deve ser controlado;
• diminuição da grande carga de informações, por meio da limita-

ção do número de medidas usadas em quatro perspectivas, colo-
cando o foco na execução da estratégia e na coordenação entre
diversos níveis ou áreas funcionais;
• transformação da estratégia em algo perceptível, prático e imple-

mentável para os diferentes níveis da organização. Esse aspecto
também resulta em uma melhor forma de apresentar e comuni-
car a estratégia, usando medidas que informam aos colaborado-
res as causas do sucesso presente ou futuro, inclusive viabilizan-
do comunicar claramente a contribuição de cada colaborador;
• identificação das relações de causa e efeito entre as variáveis,

principalmente entre aquelas que fazem parte de diferentes pers-
pectivas, e conscientização de que nem todas as decisões ou
ações terão impacto imediato na estratégia organizacional (mas

que trarão impactos – tanto positivos quanto negativos – em al-
gum momento);
• capacidade de gerar aprendizado estratégico para a organização

durante a implementação e o monitoramento;
• discussão e abarcamento dos benefícios resultantes de investi-

mentos em melhoria de infraestrutura organizacional, de siste-
mas de tecnologia de informação e da capacitação ou formação
dos próprios colaboradores.
No entanto, existem também limitações à implementação do BSC

(AWADALLAH; ALLAM, 2015; GASPAR, 2009; RILLO, 2004). Entre os prin-
cipais desafios ou problemas encontrados com o BSC, podem-se listar:
• o alto investimento necessário para sua elaboração, seja de tem-

po, seja de recursos financeiros, constitui-se como fator desmo-
tivador para sua adoção, levando à resistência de funcionários e
até da alta gerência organizacional;
• a estratégia e o seu desdobramento, por meio do BSC, não men-

cionam o ambiente externo e as incertezas provenientes deste,
podendo resultar em uma estratégia não executável em virtude
de fatores externos ignorados pelos gestores que estão somente
atentos à consolidação da estratégia desenhada no mapa;
• o BSC não é flexível o suficiente para acompanhar estratégias em

ambientes altamente dinâmicos, excluindo da análise competido-
res, ameaças ou até mudanças positivas que podem influenciar a
estratégia institucional;
• autores apontam que o modelo foi construído tendo como ce-

nário empresas relativamente estáveis e saudáveis, e que em or-
ganizações menos estáveis a elaboração e o acompanhamento
do planejamento em BSC torna-se um processo que precisa de
outras mudanças prévias para se tornar viável;

• o desenho da estratégia, no BSC, tem como aspecto principal o
atendimento das necessidades dos acionistas (no caso de em-
presas), o que exclui outros atores que são também relevantes
para a continuidade da organização, como governos, sociedade
civil e até fornecedores. Na perspectiva da administração pública,
ao focar no bom atendimento do cidadão que é cliente direto de
um serviço, pode-se considerar que não se está olhando para ou-
tros interesses da sociedade ou de atores específicos (como os
próprios fornecedores de serviços ou produtos para o governo);
• o número de indicadores-chave estabelecidos a partir do mapa

estratégico é considerado muito grande por alguns autores, os
quais avaliam que um máximo de 10 indicadores deveriam ser
monitorados de forma estratégica ao longo do tempo.
As limitações do BSC não devem ser vistas necessariamente como

aspectos contrários a sua elaboração e implementação, mas como fa-
tores que deverão ser levados em conta no momento de decisão do
uso do BSC pela organização. Outras ferramentas podem ser aliadas
ao BSC para fazer com que essas limitações não sejam impeditivas do
sucesso da ferramenta, como a análise SWOT, ou a identificação dos
atores relevantes no método Zopp ou no Mapp.
2 Elaborando um balanced scorecard

Esta seção tem como objetivo apresentar os passos para elaboração
e implementação do BSC em uma organização. Além disso, apresenta
de forma mais objetiva o que é um mapa estratégico.
2.1 Passos para a elaboração e implementação do BSC
Não existe uma perspectiva exata de quanto tempo demora o pro-

cesso de elaboração do BSC. Mackay (2004), por exemplo, aponta um
processo de 5 meses, mas o autor coloca que existem condicionantes
ao processo: o tempo necessário será guiado pela maior restrição, que

geralmente se refere à disponibilidade da alta gerência, assim, o tem-
po reflete a ênfase dada ao processo como um todo (MACKAY, 2004).

Já Kaplan e Norton (2007) trazem um exemplo de um processo muito
mais longo, que durou em torno de 10 meses para que os diferentes
níveis de colaboradores chegassem a conectar suas atividades diárias
e seus objetivos individuais ao BSC geral.
Os passos aqui apresentados seguem as propostas desenvolvidas
por Mackay (2004) e por Niven (2006, 2008) e foram divididos levando
em consideração as etapas do BSC apresentadas no item 1.5. Ao final
do processo de desenvolvimento, espera-se abarcar os componentes e
as perspectivas utilizados para transformar o BSC em uma ferramenta
de gerenciamento de performance, conforme a figura 4.
Figura 4 – Mapa de gerenciamento de performance
Missão: por que nós existimos

Valores: no que acreditamos
Visão: descrição do futuro a que visamos

Estratégia: atividades específicas/o que nos diferencia
Envolvimento das partes interessadas (constante)
Desenvolver
métricas e metas
Balanced scorecard
Acompanhar e Traduzir a
monitorar estratégia em
resultados objetivos
Financeiro Clientes/ Processos Aprendizado e
mercado internos crescimento
Alocar Alinhar e
recursos desenvolver
(orçamento) iniciativas
Desenvolver balanced scorecards para outros níveis hierárquicos
Estruturar modelo de acompanhamento e retroalimentação com a estratégia

(reuniões periódicas da alta gestão)
Fonte: adaptado de Niven (2008, p. 151).

2.1.1 Princípios que guiam a elaboração
Conforme mencionado, dentro das etapas ou fases necessárias para
a implementação da ferramenta BSC, são conduzidos diversos passos
menores para que aquela fase se concretize. Independentemente des-
ses passos, segundo Kaplan e Norton (2001), existem 5 princípios que
orientam o processo, possibilitando que a organização esteja centrada
em sua estratégia. Esses princípios acompanham o desenvolvimento
do BSC e precisam ser acordados e valorizados pela alta gerência da
organização:
1. Estratégia elaborada de forma lógica: a organização traduz sua

estratégia na estrutura lógica de um mapa estratégico, especifi-
cando de forma detalhada os elementos-causa e os aspectos crí-
ticos necessários para a implementação dessas estratégias.
2. Organização alinhada à estratégia: todas as unidades organiza-

cionais devem estar cientes e alinhadas em relação a essa es-
trutura lógica. Por mais que uma organização seja composta de
diferentes setores e departamentos especializados, é necessário
criar sinergia entre eles e garantir que as ações e as estratégias
de cada um deles estejam contribuindo para o alcance da estra-
tégia macro. Segundo os autores, a criação de “silos funcionais” é
uma das grandes barreiras para a implementação da estratégia,
visto que muitas organizações têm dificuldade de fazer comuni-
cação e coordenação eficientes entre as diversas funções.
3. A estratégia faz parte do trabalho de todos, diariamente: a es-

tratégia não é colocada em prática somente pelas lideranças da
organização, por isso é necessário que todos os integrantes a
compreendam e conduzam suas atividades diárias de forma a
buscar o seu sucesso. O BSC é usado para comunicar e educar os
diferentes níveis organizacionais em relação à estratégia.

4. A estratégia é um processo contínuo: é uma prática comum or-
ganizacional que, após o desenvolvimento do plano estratégico

e o seu desdobramento nos níveis tático e operacional, somente
estes últimos níveis sejam constantemente discutidos e revisa-
dos, acompanhando o que foi feito ou não. Segundo os autores, a
gestão tática e operacional é relevante, mas ela não é suficiente.
Ao adotar o BSC, as organizações fazem maior integração do ní-
vel tático com o estratégico, conduzindo reuniões mensais ou tri-
mestrais para acompanhamento da estratégia. Isso permite um
processo de aprendizado e adaptação frente à estratégia sendo
conduzida.
5. As lideranças estão mobilizadas para mudança: enquanto os

primeiros princípios estão baseados em ferramentas e processos
para implementação, este princípio coloca ênfase no envolvimen-
to da alta gerência da organização. Segundo os autores, essa é a
condição mais importante para que o uso do BSC tenha sucesso,
visto que a implementação da estratégia depende de mudanças
em todas as áreas de uma organização, e esse processo precisa
ser coordenado pelas lideranças.
Tendo visto os princípios que embasarão todo o processo de desen-

volvimento e monitoramento do BSC, podemos agora avançar para os
passos de implementação.
2.1.2 Etapa de mobilização
Na etapa de mobilização, ou de preparação para o desenvolvimento

do BSC, a organização está tomando a decisão de utilizar o BSC como
ferramenta de apoio ao planejamento e ao acompanhamento do de-
sempenho, mobilizando os departamentos, as equipes e as pessoas
que são considerados chaves para o processo. Os passos necessários
para essa etapa estão presentes no quadro 2.

Quadro 2 – Passos do BSC na etapa de mobilização
A gerência deve ter claros os motivos de “por que fazer o BSC e por que fazer
agora?”.
No quadro 3 é apresentado um questionário que pode ajudar nessa reflexão.

Tomar a
1
decisão Deve-se levar em conta que o processo tomará tempo dos participantes e muitas
vezes precisará do apoio de consultores externos; o monitoramento e o controle
da estratégia dependem de um bom gerenciamento de informações, o que pode
significar a necessidade de um software.
O BSC pode abarcar a organização como um todo e partir do nível mais alto
gerencial. Outra opção é ele ser implementado inicialmente em um departamento
da organização para servir como piloto para uma implementação posterior total.
Decidir o nível
2 A decisão de implementar o BSC em um departamento ou uma unidade
organizacional
da organização pode acontecer, entre outros motivos, pelo tamanho da
organização; por diferenças estratégicas entre os diversos departamentos; ou por
diferenças organizacionais existentes (como a facilidade de gerar dados, ou de
comprometimento da própria equipe).
O envolvimento da alta gerência tem se demonstrado como aspecto essencial para

Garantir o que o BSC alcance sucesso em longo prazo.
envolvimento
3
da alta Esse envolvimento, segudo Niven (2006), precisa demonstrar entusiasmo para que
gerência os diferentes níveis da organização se sintam motivados e percebam o suporte
proveniente da alta gerência.
Uma equipe deve ficar responsável pelo desenvolvimento do BSC. Ela,

preferencialmente, deve ser diversa – tanto no que se refere às funções
organizacionais quanto no que se refere a aspectos de personalidade. Mackay
(2004) sugere a utilização do teste Belbin, um teste de autoconhecimento que
Assegurar possibilita às pessoas refletirem sobre seu papel na equipe. Importante levar em
4 a equipe consideração que a equipe deverá se capacitar em torno dos conceitos do BSC (a
responsável capacitação pode ser desenvolvida interna ou externamente).
Os autores sugerem que uma pessoa se torne o “grande apoiador” e que fique
responsável pelo BSC. Esse apoiador recebe o nome de champion na literatura
internacional.
A decisão de adotar o BSC como ferramenta de planejamento deve

ser tomada pela alta gerência, refletindo sobre as principais motivações
para utilizar esse instrumento e sobre o momento organizacional em
que ele será aplicado. O questionário a seguir é utilizado como guia para
apoiar essa reflexão e deve ser utilizado no primeiro passo do momento
de mobilização.

Quadro 3 – Questionário para orientar a decisão de adotar o BSC
Para cada uma das afirmações, você deve escolher uma nota que representa o seu nível de concordância com
a afirmação. A nota 1 significa que você não concorda com a afirmação, enquanto a nota 5 representa que
você concorda plenamente com a afirmação.
Pontuação Afirmação
Nossa organização já investiu em outros modelos de planejamento ou de qualidade e não

1 2 3 4 5
alcançou aumento ou melhorias relevantes nos resultados.
Atualmente produzimos relatórios de performance periódicos, ou produzimos relatórios de

1 2 3 4 5 desempenho, mas eles não são relevantes (se deixássemos de produzi-los ou de publicá-los,
ninguém se importaria).
Nós criamos grande valor a partir de ativos intangíveis, como o conhecimento dos
1 2 3 4 5 colaboradores e a inovação; relação com clientes, beneficiários ou cidadãos; e cultura
organizacional forte.
1 2 3 4 5 Nós temos uma estratégia (ou tivemos no passado), mas tivemos dificuldade em implementá-la.
Nós raramente revisamos nossas medidas de desempenho e fazemos sugestões para novos
1 2 3 4 5
indicadores e formas de mensuração.
A alta gerência passa bastante tempo verificando aquilo que não foi cumprido do planejamento
1 2 3 4 5
e outros assuntos operacionais.
A criação do orçamento na nossa organização é definida somente por viés político e baseada
1 2 3 4 5
geralmente em tendências históricas.
Os colaboradores ou servidores não têm uma compreensão sólida da visão, da missão e da

1 2 3 4 5
estratégia organizacional.
Os colaboradores ou servidores não sabem como suas ações no dia a dia contribuem para o
1 2 3 4 5
sucesso da organização.
1 2 3 4 5 Ninguém se considera responsável pelo processo de mensuração de desempenho na organização.
Existem diversas iniciativas ou novos projetos acontecendo agora na organização, e é possível

1 2 3 4 5
que nem todos eles sejam de natureza estratégica para a organização.
Existe pouca responsabilização na organização pelas coisas combinadas pelo grupo (por
1 2 3 4 5
exemplo, atividades conjuntas, envolvendo diferentes equipes ou unidades).
As pessoas costumam se isolar em seus departamentos, gerando pouca colaboração entre as

1 2 3 4 5
diferentes áreas.
Colaboradores ou servidores têm dificuldade em encontrar informações necessárias para

1 2 3 4 5
atender clientes, beneficiários ou cidadãos.
As prioridades organizacionais são constantemente decididas por necessidades atuais ou por

1 2 3 4 5
“combate a incêndios”.
O ambiente ou cenário em que a organização atua está mudando, e por isso a organização
1 2 3 4 5
deveria mudar também.
1 2 3 4 5 Nós enfrentamos uma pressão crescente das partes interessadas para demonstrar resultados.
(cont.)

Não temos metas de desempenho claramente definidas para indicadores financeiros e não
1 2 3 4 5
financeiros.
Não podemos articular claramente nossa estratégia em um documento de uma página ou um

1 2 3 4 5
“mapa”.
Às vezes tomamos decisões que são benéficas no curto prazo, mas podem prejudicar a criação
1 2 3 4 5
de valor a longo prazo.
Chave de pontuação:
De 20 a 30: Potencialmente a organização tem uma forte disciplina de mensuração de desempenho como um
processo-chave de gestão. É possível que esse programa tenha sido desdobrado com sucesso para os diferentes
níveis organizacionais, garantindo que todos os colaboradores estejam contribuindo para a estratégia.
De 31 a 60: Talvez a organização tenha sistemas de mensuração de desempenho, mas não consegue alcançar
os benefícios esperados desse sistema. A utilização de BSC poderia ser benéfica para a organização.
De 61 a 100: Este nível de pontuação demonstra uma grande dificuldade em identificar e executar a estratégia,
deixando clientes, beneficiários, partes interessadas e cidadãos geralmente insatisfeitos. A utilização do BSC
é altamente recomendada para ajudar a focar a implementação da estratégia e o alinhamento de todos os
níveis da organização com seus objetivos gerais.
Fonte: adaptado de Niven (2008).
2.1.3 Etapa de condução do projeto
A etapa de condução do projeto é o momento em que o BSC é uti-

lizado para desenvolver e explicar a estratégia macro da organização
para todos os níveis. O desenvolvimento da estratégia engloba também
o desdobramento desta em objetivos, indicadores, metas e iniciativas,
o que implementa um novo modelo de performance. Os passos são
apresentados no quadro 4.
Quadro 4 – Passos do BSC na etapa de condução do processo
Este é o momento de desenvolver ou confirmar a visão, a missão e os valores da

organização, conforme trabalhado no capítulo 4. É o momento também de confirmar
Desenvolver a estratégia organizacional, traduzida como sendo os diferenciais que tornam
ou confirmar a organização única ou extraordinária em alcançar sua missão. Niven (2008)
1 visão, sugere que o time responsável pelo BSC faça a seguinte atividade: em papel ou por
missão, sistema on-line, os colaboradores ou servidores devem compartilhar por escrito a
valores e compreensão pessoal para cada um desses elementos, compartilhando pelo menos
estratégia um exemplo em que eles viram esses elementos em prática. Visão, missão, valores e
estratégias devem ser parte da estrutura de desempenho organizacional, conforme
disposto na figura 5.
(cont.)

Selecionar, em equipe, as perspectivas que estão mais alinhadas com a estratégia

da organização (lembre-se de que as perspectivas listadas no item 1.4 são um
modelo e não devem servir como uma amarra ao processo). Após a seleção,
as perspectivas são alinhadas em ordem de causalidade. Niven (2008) cita que
Selecionar
é comum que a missão de uma organização pública seja compreendida como
2 as
uma perspectiva e colocada no topo da causalidade. Ou, ainda, a perspectiva de
perspectivas
“clientes e mercado” pode ser separada em duas perspectivas separadas, como
mencionado no item 1.4. Outras possibilidades podem ser discutidas e adotadas
pela organização. A partir das perspectivas, deve ser possível descrever claramente
a estratégia.
Dentro de cada perspectiva serão traçados objetivos mensuráveis para o alcance

da estratégia. Antes de definir os objetivos que entrarão no mapa estratégico,
no entanto, é importante refletir sobre eles. Niven (2008) sugere que dois
processos sejam conduzidos para facilitar a reflexão: 1) análise de documentos
da organização, como planos estratégicos passados, relatórios, estudos de
Refletir
consultores, pesquisas conduzidas com clientes ou beneficiários, entre outros; e
3 sobre os
2) conduzir entrevistas com a alta gerência e lideranças, para receber informações
objetivos
relevantes sobre os principais objetivos e indicadores da organização. Essas
entrevistas devem envolver, segundo Niven (2008), perguntas sobre a identidade
organizacional e também sobre as perspectivas (por exemplo, quem são os clientes
ou beneficiários da organização, quais são os processos mais relevantes na
organização para atender as necessidades desses clientes e beneficiários, etc.).
Um mapa estratégico bem desenhado deve conter a descrição de como a

organização trabalha, quais são os aspectos críticos para o seu sucesso, por meio
de uma série de objetivos interconectados através das diferentes perspectivas.
Para fazer o mapa estratégico, deve-se convocar uma reunião ou oficina com esse
propósito. Recomenda-se que uma pessoa externa facilite a reunião. A primeira
Desenvolver
ferramenta desenvolvida na reunião é uma matriz SWOT que englobe as fraquezas,
4 mapa
as fortalezas, as ameaças e as oportunidades de cada uma das perspectivas que
estratégico
integram o mapa estratégico. Depois serão criados objetivos para cada uma das
perspectivas. Sugere-se que, no total, o mapa estratégico tenha em torno de 10
objetivos. Depois, esse mapa deve ser revisado e refinado, confirmando que a lógica
causal do mapa está completa, que os elementos se integram de uma forma lógica e
que levarão ao alcance da estratégia.
(cont.)

Por meio de entrevistas com a alta gerência e com colaboradores, desenvolvem-
-se as métricas de performance, isto é, os indicadores-chave que representam os
objetivos previamente traçados.
Conforme visto no item 1.3, esses indicadores podem ser de resultado ou de
tendência. Eles devem ser balanceados no mapa estratégico.
Desenvolver Considerando que cada objetivo traçado será traduzido em pelo menos um
5 métricas de indicador, espera-se que o mapa estratégico contenha no mínimo 10 indicadores.
performance Mas os autores não colocam limite nesse quesito. A sugestão é que os indicadores
devem ser suficientes e necessários para acompanhar os objetivos e a estratégia.
Recomenda-se validar as métricas com os integrantes da organização. Depois de
finalizado, a equipe do BSC deve desenvolver um dicionário das métricas, contendo
explicações e descrições para cada um dos indicadores (qual perspectiva engloba;
corresponde a qual objetivo; responsável; frequência de coleta; fonte de verificação;
fórmula; unidade de medida; polaridade, entre outros).
Tendo identificado as métricas de performance, serão estabelecidas as metas a

serem alcançadas para cada uma das métricas. Para isso, é necessário levantar o
marco zero ou a linha de base para cada um dos indicadores.
Estabelecer Em seguida, são desenvolvidas as iniciativas que levarão ao alcance das metas.
metas e Iniciativas são os programas, as atividades, os projetos ou as ações específicas que
6
priorizar serão desenvolvidos pela organização para atingir as metas. É preciso assegurar
iniciativas que as iniciativas de fato contribuem para a estratégia – iniciativas que não estão
associadas com a estratégia devem ser eliminadas.
Para todas as iniciativas selecionadas, é necessário desenvolver um planejamento
tático e operacional.
2.1.4 Etapa de execução estratégica
Na etapa de execução sustentável e transformação do BSC em um

sistema de gestão estratégica, o mapa estratégico que já foi desenvolvi-
do para a organização como um todo serve de modelo e referência para
que as demais unidades desenvolvam seus próprios mapas estratégi-
cos. Além disso, são estruturados os passos que vão garantir o proces-
so de análise e retroalimentação da estratégia, com base em relatórios
periódicos desenvolvidos a partir do BSC. Esses passos estão descritos
no quadro 5.

Quadro 5 – Passos do BSC na etapa de execução da estratégica
A equipe do BSC, preocupada com a execução da estratégia em todos os níveis da

Princípios de organização, reflete sobre esse processo e define os princípios e as regras que guiarão o
1 implemen- desdobramento do BSC. Alguns exemplos são: a manutenção das mesmas perspectivas
tação do mapa estratégico organizacional, o número de objetivos permitidos nos mapas
estratégico dos departamentos ou das equipes, etc.
Compreen- O mapa estratégico de alto nível, que contém a estratégia geral, deve ser bem
2 são do BSC compreendido pelos integrantes da organização. Para isso, sugere-se enviar informação
de alto nível relevante, produzir materiais explicativos e conduzir oficinas sobre o mapa e a estratégia.
Nesse passo, os diferentes departamentos, unidades funcionais ou grupos de trabalho

Criação
da organização deverão criar seus próprios mapas estratégicos. Sugere-se iniciar o
de mapas
processo pelos níveis hierarquicamente mais altos da organização e depois avançar
3 estratégicos
para os níveis hierárquicos mais baixos. Até qual nível deve-se desenvolver mapas
dos departa-
estratégicos? É possível que equipes de trabalho e indivíduos construam seus próprios
mentos
mapas estratégicos.
É importante não assumir que os mapas estratégicos construídos pelos departamentos

e pelas equipes estarão alinhados com o BSC geral. Por isso, os mapas devem ser
Garantir compartilhados com a equipe responsável pelo BSC e esta deve revisar todos os BSCs e
alinhamento conduzir reuniões com os departamentos e as equipes, tecendo sugestões para que os
4
dos mapas mapas estejam alinhados e todos caminhem para o alcance da estratégia geral. Atenção:
estratégicos caso verifique-se que um departamento ou uma equipe estruturou um BSC que não traga
contribuições à estratégia geral, é necessário revisar a função dessa unidade dentro da
própria organização.
A partir dos mapas estratégicos desenhados pelos departamentos, contendo uma visão
Conectar geral das iniciativas a serem formuladas, desenvolve-se o orçamento da organização
orçamento que esteja conectado com o BSC. Importante considerar que a soma dos orçamentos
5 geral com de cada mapa estratégico de departamento possivelmente resultará em um valor muito
os mapas maior do que o efetivamente disponível. Por isso, um processo de alinhamento do
estratégicos orçamento com o BSC geral deverá ser conduzido em conjunto pelos departamentos,
pela equipe do BSC, pela alta gerência e pelo departamento financeiro.
Por fim, desenvolve-se o sistema de acompanhamento e monitoramento do BSC, tendo

como base o dicionário de métricas desenvolvido previamente. A organização deve
analisar se o apoio de um software será necessário para conduzir o acompanhamento
(importante levar em consideração os custos necessários para esse tipo de suporte e
Desenvolver se é possível criar meios internos de acompanhamento). Inicialmente, estabelece-se
sistema de uma padronização dos relatórios que serão produzidos periodicamente. Esses relatórios
6
acompanha- alimentarão as reuniões da alta gerência e dos departamentos sobre a estratégia em si.
mento Essas reuniões devem ser guiadas pelos seguintes elementos: a) são convidadas para
as reuniões as pessoas que possam agregar conhecimento relevante; b) a performance
é revisada de acordo com as medidas estabelecidas no BSC; c) fazer perguntas
estratégicas; d) rastrear os problemas que levam ao não alcance da estratégia e acordar
os métodos pelos quais os problemas serão solucionados.

2.2 Mapa estratégico
Como vimos, o mapa estratégico é a ferramenta que reúne a lógica
causal dos objetivos traçados e que traduzem a estratégia organiza-
cional. Esses objetivos fazem parte das diferentes perspectivas e para
cada objetivo são traçados indicadores e metas. A figura 5 demonstra
um modelo vazio de um mapa tradicional desenvolvido para uma orga-
nização que tem como finalidade principal a perspectiva financeira.
Figura 5 – Mapa estratégico tradicional
Para alcançar Financeiro

sucesso
Objetivos Indicadores Metas Iniciativas
financeiro, como
devemos ser
para nossos
acionistas?
Para alcançar Clientes/mercado Para satisfazer Processos internos

nossa visão, nossos clientes
Objetivos Indicadores Metas Iniciativas Objetivos Indicadores Metas Iniciativas
como Visão e e acionistas, em
devemos ser quais processos
para nossos estratégia devemos nos
clientes? destacar?
Para atingir Aprendizado e crescimento

nossa visão,
como vamos Objetivos Indicadores Metas Iniciativas
sustentar nossa
habilidade de
mudança e
melhorias?
Fonte: Kaplan (2010, p. 4, tradução nossa).
Como retratado anteriormente, existe um alinhamento entre as dife-

rentes perspectivas e a estratégia principal da organização. Ainda, para
cada perspectiva são estruturados objetivos, indicadores, metas e ini-
ciativas que levarão ao alcance das metas.
No entanto, a partir da figura 5 não é tão claro como que se estru-

turaria o mapa estratégico de uma organização real, visto que ele não
demonstra as relações de causalidade que são inerentes aos mapas
estratégicos. As figuras 6 e 7 representam o mapa estratégico estru-
turado para um serviço de saúde que opera predominantemente na
área de cuidados de saúde primários, no âmbito da saúde comunitária,

em Lisboa, Portugal. Esse mapa e o processo de desenvolvimento são
apresentados por Fernandes (2013).
Figura 6 – Mapa estratégico de serviço de saúde
Missão
Contribuir para promoção e educação da saúde, prevenção e tratamento da doença, na área dos cuidados
de saúde primários, privilegiando a população mais desfavorecida e carenciada da cidade de Lisboa
Valores Visão
Qualidade, sensibilidade, humanização e Construir uma referência na prestação de
personalização dos cuidados prestados; facilidade de cuidados de saúde primários, designadamente,
acesso; articulação com a comunidade e outras em apoio domiciliário, nas zonas de maior
entidades; aprendizagem e valorização dos pobreza, exclusão social e envelhecimento, com
profissionais; espírito de equipe e compromisso cuidados personalizados e de excelência
Perspectiva do cliente
Aumentar a satisfação e qualidade de vida de clientes, famílias e comunidade;
reconhecimento como serviço de excelência nos cuidados de saúde aos mais
desfavorecidos e carenciados; melhorar a imagem para clientes, comunidade e
entidades de saúde
Perspectiva financeira Perspectiva dos processos internos

Gerir o orçamento com uma Implementar um sistema de
eficiente utilização dos recursos; informação global e integrado;
ligar e otimizar a produção e o Estratégia elevar qualidade, inovação e eficácia
custo de atos de saúde com o na promoção e educação da saúde,
processo de tomada de decisão; prevenção e tratamento da doença;
promover e utilizar apoios e formas dinamizar e otimizar os recursos para
de financiamento inovadoras apoio domiciliário
Perspectiva da aprendizagem e do desenvolvimento organizacional

Orientação para melhores práticas, qualidade, inovação e melhoria contínua;
elaborar plano de investigação e formação, incentivos e valorização;
desenvolver sistema de informação sobre desempenho, estratégia e resultados
Fonte: adaptado de Fernandes (2013, p. 79).
O mapa da figura 6 demonstra como as diferentes perspectivas se

relacionam com a identidade organizacional, desenvolvendo a estraté-
gia geral. Nesse mapa estão listados os objetivos a serem alcançados

para cada uma das perspectivas. No entanto, não houve espaço para
alocação dos indicadores. O mapa disposto na figura 7, por fim, de-
monstra novamente os objetivos, os fatores críticos de sucesso para o
alcance dos objetivos e os indicadores que serão utilizados. Importante
notar que este mapa não traz as metas para cada indicador ou as ini-
ciativas que deverão ser priorizadas para alcançar as metas (por isso,
pode-se dizer que o mapa ainda não está completo).
Figura 7 – Mapa de objetivos, fatores críticos de sucesso e indicadores
Missão
Visão Objetivos Fatores críticos Indicadores
estratégicos de sucesso estratégicos
Valores
Melhorar a imagem externa Elevados níveis de

e reputação para usuários e satisfação dos Índice de satisfação de
comunidade clientes atuais clientes e famílias
Aumentar a satisfação
e qualidade de vida No de reclamações e
dos clientes no de sugestões
Perspectiva Prestar cuidados Procura de novos Inquérito aos

personalizados e de clientes na profissionais
do cliente excelência aos usuários população-alvo de saúde
Gerir o orçamento e os Encontrar formas No e valor dos

recursos de forma eficiente inovadoras de financiamentos
financiamento externos
Sustentar e melhorar o
processo de tomada de decisão
Perspectiva Rentabilizar a Capacidade de Grau de execução

relação produção e investimento em
financeira atos de saúde instalações e equipamento
orçamental
Implementar sistema Eficácia e Tempo de espera e lista

de informação global eficiência de espera para
e integrado operacional marcação de consulta
Dinamizar os recursos
para apoio domiciliário
Perspectiva
dos processos Elevar a qualidade Ligação e No médio de consultas
dos cuidados e a integração dos por cliente e no de
internos excelência operacional processos atendimentos
Melhorar competências, Potencial tecnológico Taxa de sucesso do

dar formação e e parcerias sistema de informação e
aumentar P&D estratégicas no de parcerias efetivadas
Alinhar capacidades,
qualificações e recursos
Perspectiva da com objetivos estratégicos
aprendizagem e do
desenvolvimento Desenvolver sistema Boa gestão No de horas de formação,
de informação sobre de recursos índice de satisfação e
organizacional fatores-chave humanos índice de evolução
Fonte: adaptado de Fernandes (2013, p. 80).

Apesar de não listar as metas ou as iniciativas que serão priorizadas
para colocar a estratégia em funcionamento, a partir desses dois ma-

pas é possível compreender a estratégia organizacional e suas interli-
gações causais. Importante salientar que esse é um exemplo colocado
em prática por uma organização. Conforme ressaltado nos passos re-
ferentes à etapa de condução, é possível que a organização que estiver
implementando o BSC altere inclusive as perspectivas para que elas re-
presentem claramente a estratégia organizacional.
PARA PENSAR
Considerando os passos apresentados para a elaboração e o monito-

ramento do BSC em uma organização, em quais momentos você vi-
sualiza uma potencial abertura para que a sociedade participe do pro-
cesso? Em quais desses passos você acredita que a participação seria
mais estratégica?
O foco central deste capítulo foi apresentar o BSC como uma ferra-
menta que pode ser utilizada para planejamento estratégico e geren-
ciamento de organizações que integram a administração pública. Ao
descrever os passos necessários para a implementação do BSC, em
consonante com os princípios estipulados por Kaplan e Norton (2001),
percebe-se que não é um processo fácil de ser colocado em prática. É
fundamental que exista o suporte da alta gerência e que ela visualize a
transformação da estratégia em aspectos práticos que guiarão o coti-
diano da organização.
Esses quesitos, no entanto, não diferem de outras ferramentas de

planejamento. Para que exista o planejamento (utilizando qualquer
ferramenta aqui apresentada) e para que ele traga benefícios para a

organização, é necessário que as lideranças organizacionais encabe-
cem o processo. O BSC, no entanto, apresenta um mapa que facilita
a visualização, que engloba diferentes perspectivas (inclusive internas
à organização, diferentemente do quadro lógico, por exemplo) e apre-
senta os objetivos, os indicadores, as metas e as iniciativas dentro de
uma mesma ferramenta.
Um aspecto que deve ser levado em consideração, que foi também

apresentado nas limitações, é que o BSC não consegue abarcar de forma
clara as perspectivas externas à organização. Considerando o foco da
administração pública, é imprescindível pensar em estratégias para que a
sociedade civil possa participar ativamente do processo de planejamento.
Referências
AWADALLAH, Emad A.; ALLAM, Amir. A critique of the balanced scorecard as a
performance measurement tool. International Journal of Business and Social
Science, v. 6, n. 7, p. 91-99, 2015.
CERQUEIRA E FRANCISCO, Wagner de. Mortalidade infantil. Mundo Educação.

[2013?]. Disponível em: https://mundoeducacao.bol.uol.com.br/geografia/mor-
talidade-infantil.htm. Acesso em: 5 mar. 2019.
FELIX, Rozelito; FELIX, Patrícia do Prado; TIMÓTEO, Rafael. Balanced scorecard:

adequação para a gestão estratégica nas organizações públicas. Revista do
Serviço Público, v. 62, n. 1, p. 51-74, 2011.
FERNANDES, Alan Gabriel. Balanced scorecard aplicado à administração

pública: uma proposta de planejamento estratégico para o departamento de
administração e economia da Universidade Federal de Lavras. 2013. 193 f.
Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal de Lavras, Lavras, 2013.
GASPAR, Francisco Mota. O balanced scorecard como instrumento de gestão

estratégica adaptado a um serviço de saúde. 2009. Dissertação (Mestrado) –
Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, 2009.

GHELMAN, Silvio; COSTA, Stella Regina Reis. Adoção do balanced scorecard
em organizações públicas. Bauru: [s. n.], 2006. p. 1-7. Disponível em: www.sim-
pep.feb.unesp.br/anais/anais_13/artigos/165.pdf. Acesso em: 28 mar. 2019.
KALLÁS, David; RIBEIRO, Flávia. Balanced scorecard (BSC): conceitos gerais.

São Paulo: [s. n.], 2008.
KAPLAN, Robert S. Conceptual foundations of the balanced scorecard. Harvard

Business Review, n. jan.-feb., p. 71-79, 2010.
KAPLAN, Robert S.; NORTON, David P. Linking the balanced scorecard to stra-
tegy. California Management Review, v. 39, n. 1, p. 53-79, 1996. Disponível em:
http://www.jstor.org/stable/info/10.2307/41165876. Acesso em: 28 mar. 2019.
KAPLAN, Robert S.; NORTON, David P. Transforming the balanced scorecard

from performance measurement to strategic management: part II. Accounting
Horizons, v. 15, n. 2, p. 147-160, 2001.
KAPLAN, Robert S.; NORTON, David P. Using the balanced scorecard as a stra-
tegic management system. Harvard Business Review, v. 88, n. 2, p. 534, 2007.
MACKAY, Allan. A practitioner’s guide to the balanced score-

card. Londres: The Chartered Institute of Management Accountants,
2004. p. 66. Disponível em: http://www.cimaglobal.com/Documents/
Thought_leadership_docs/tech_resrep_a_practitioners_guide_
to_the_balanced_scorecard_2005.pdf. Acesso em: 28 mar. 2019.
NIVEN, Paul R. Balanced scorecard step-by-step: maximizing performance

and maintaining results. 2. ed. Hoboken: John Wiley & Sons, 2006. v. 31.
NIVEN, Paul R. Balanced scorecard step-by-step for government and nonpro-

fit agencies. Hoboken: J. Wiley & Sons, 2008.
PROCUREMENT EXECUTIVES’ ASSOCIATION. Guide to a balanced

scorecard: performance management methodology. [S. l.]: U.S. Department
of Commerce, 1998. Disponível em: http://sdcc.vn/template/4399_Balanced
ScorecardPerfAndMeth.pdf. Acesso em: 28 out. 2019.
QUESADO, Patrícia; GUZMÁN, Beatriz Aibar; RODRIGUES, Lúcia Lima.

Advantages and contributions in the balanced scorecard implementation.
Intangible Capital, v. 14, n. 1, p. 186-201, 2018.

150
155-161.

RILLO, Marko. Limitations of balanced scorecard. Parnu: [s. n.], 2004. p.
Capítulo 6
Planejamento
estratégico
situacional (PES)
como ferramenta de
planejamento
Este capítulo tem como objetivo apresentar o planejamento estraté-

gico situacional (PES) como ferramenta de planejamento. No primeiro
capítulo, ao apresentar as diferentes abordagens de planejamento para
o setor público, centramos a análise no comparativo entre o planeja-
mento considerado tradicional, em uma perspectiva normativa, e o PES,
a partir de uma abordagem mais participativa e construtivista.
Na primeira parte do capítulo serão retomadas as principais diferen-

ças entre essas abordagens de planejamento. A seguir, serão apresen-
tados os conceitos, os elementos e os métodos que fazem parte do
151
PES. Por fim, será abordado um caso de implementação dessa ferra-
menta, apresentando os passos realizados bem como os resultados e
as dificuldades encontradas no processo.
Ao fim do capítulo, espera-se que você tenha uma compreensão ge-

ral do que é o PES e seus principais componentes e que saiba aplicar a
ferramenta ou introduzir os seus princípios durante a formulação de um
planejamento estratégico.
1 As diferentes concepções do planejamento

Diferentes concepções de planejamento estratégico foram desenvol-
vidas ou aplicadas ao setor público nos últimos anos. O planejamento
tradicional e o PES são apresentados como abordagens paradigmáti-
cas, que representam polos muito díspares da própria concepção de
planejamento.
Segundo Gentilini (2014), os planejamentos dos países integrantes

da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico
(OCDE) e dos países socialistas serviram como base para os modelos
de planejamento na América Latina. A Comissão Econômica para a
América Latina e o Caribe (Cepal) teve papel fundamental em aperfeiço-
ar esses modelos, tornando-se uma relevante fornecedora de técnicos e
especialistas que compuseram as equipes de planejamento econômico
na região entre as décadas 1950 e 1960.
Mesmo com os regimes militares e ditatoriais que alcançaram o po-

der nesse período, o modelo de planejamento permaneceu inalterado:
centralizado no Estado, concebido em órgãos ou agências governamen-
tais e “tendo a economia como foco principal e à qual se submetiam os
demais setores da sociedade” (GENTILINI, 2014, p. 582). A instabilidade
econômica da década de 1970, acentuada pela crise do petróleo e da
dívida externa, e o início do processo de globalização trouxeram incer-
tezas para o modelo de planejamento econômico até então vigente,

conhecido como o modelo nacional-desenvolvimentista. Ademais, a
metodologia de planejamento até então utilizada também passou a ser

questionada, visto que se demonstrou incapaz de lidar com os comple-
xos problemas políticos, sociais e econômicos.
É nesse momento histórico que o economista chileno Carlos Matus

desenvolve o PES, na década de 1970, a partir das críticas tecidas ao
planejamento tradicional. Segundo Cardoso Junior (2011, p. 8), os ele-
mentos trazidos por Matus ainda permanecem relevantes para que o
planejamento não seja compreendido como uma compatibilização das
“ações a serem realizadas com os limites orçamentários previstos”, o
que seria uma redução do papel dessa ferramenta estratégica.
1.1 Os postulados que regem o plano normativo tradicional
A experiência de Matus provém de sua atuação enquanto consul-

tor no Instituto Latino-Americano de Planificação Econômica e Social
(Ilpes), instituição ligada à CEPAL, acompanhando experiências de pla-
nejamento na América Latina e enquanto Ministro da Economia no go-
verno de Salvador Allende (MATTOS, 2010). As principais críticas por
ele desenvolvidas em relação ao planejamento tradicional são conden-
sadas em seis postulados (COSTA-FILHO, 2010; GARCIA, 2002; MELO,
2011; MORATO; SILVA, 2016):
1. O planejamento tradicional considera que o ator que planeja é in-

dependente do objeto planejado e que esse objeto é totalmente
controlado pelo ator. O poder do Estado é suficiente para asse-
gurar a execução daquilo que foi planejado, considerando que a
conduta dos diferentes agentes é previsível e controlada. O único
sujeito que desenvolve o planejamento é o Estado, ignorando os
outros atores que fazem parte do processo social, em uma visão
autoritária e tecnocrática.
Planejamento estratégico situacional (PES) como ferramenta de planejamento 153

2. O planejamento tradicional possui uma visão de realidade única e
absoluta, produzida pelo ator que planeja. O diagnóstico é estrutu-
rado com base na percepção única do Estado, sendo construído a
partir de uma visão unilateral e que “cabe” no planejamento. Isto
é, o diagnóstico não necessariamente corresponde à realidade,
mas àquilo que o Estado e seus atores querem inserir no plano,
uma “realidade amputada”.
3. O planejamento tradicional pensa o objeto planejado como previ-

sível e toda a realidade social é explicável por meio de modelos
analíticos. Esse planejamento é centrado na perspectiva econô-
mica, utilizando avançadas técnicas de estatística e econometria,
com projeções limitadas da perspectiva social.
4. O planejamento tradicional assume que o poder estatal é um

recurso ilimitado, não existindo oponentes. A única perspectiva
que tem escassez é o aspecto econômico-financeiro. Tem cará-
ter normativo e não estratégico: concebidos em uma perspectiva
de “dever-ser”, o planejamento tradicional produz planos tecnica-
mente perfeitos, mas que podem ser politicamente inviáveis. Por
isso, não são estratégicos.
5. O planejamento tradicional segue leis consideradas estáveis,

sem conceber incertezas ao processo. O objeto do planejamento
obedece a leis de causas e efeitos, em uma trajetória linear, não
havendo espaço e indeterminações e excluindo a perspectiva po-
lítica do planejamento.
6. Os problemas são bem estruturados e com soluções conhecidas

que podem ser normatizadas com leis e regras claras, isto é, a rea-
lidade é planejada de acordo com regras determinísticas. Uma vez
executado o plano, os objetivos seriam automaticamente atingidos.
De acordo com Matus, o planejamento tradicional parte de uma pers-

pectiva de realidade passiva, “na qual o ator que planeja assume total

controle da realidade planejada e os demais aceitam passivamente, atu-
ando conforme a previsão do planejador” (MORATO; SILVA, 2016, p. 6).

Na verdade, é mais provável que os atores estatais que seguem esses
pressupostos do planejamento tradicional (mesmo que de maneira in-
consciente) acreditem que exista uma realidade passiva, enquanto, na
verdade, a realidade social se transforma sem o conhecimento ou plane-
jamento a partir destes. Nas próprias palavras de Matus (1995):
O planejamento econômico normativo que fundamenta a prática

comum da planificação na América Latina é uma camisa de for-
ça impotente para abordar a complexidade dos processos sociais
criativos e para apoiar o sujeito de ação situado em uma realidade
indivisível e cercado por múltiplos recursos escassos. Não distin-
gue a existência dos atores sociais e confunde-os com os agentes
econômicos, não reconhece a existência de oponentes, assume
que o sistema social é um sistema que segue leis e não é criador
de leis, identifica escassez de recursos com recursos econômicos,
opera com um critério de eficácia dominante – a eficácia econômi-
ca –, afasta-se dos problemas reais para analisar a realidade com
a categoria do setor, agarra-se ao conceito pouco rigoroso de diag-
nóstico para explicar a realidade do sistema em que opera – já que,
ao não distinguir oponentes, não existe para essa realidade o “eu” e
o “outro” que planejam a partir de distintas situações –, faz de sua
preocupação central o futuro e aparta-se da conjuntura presente.
(MATUS, 1995, p. 240, tradução nossa).
1.2 Os postulados que regem o

plano estratégico situacional
Assim, Matus reconstrói o próprio sentido do planejamento estraté-

gico público, indo além da visão determinista e estruturando o planeja-
mento como instrumento de governabilidade, em que o planejador alme-
ja construir uma nova realidade social. Ele entende que essa realidade
social é permeada de incertezas e que os agentes não são controlados.
Mesmo assim, a figura do planejamento é importante e viável, já que é
compreendido como uma tentativa de criar o futuro (GARCIA, 2002).

Assim, os postulados do planejamento tradicional são transforma-
dos para o PES (COSTA-FILHO, 2010; DAGNINO; CAVALCANTI; COSTA,
2016; MORATO; SILVA, 2016):
1. O ator planejador está inserido no objeto planejado com outros

atores. O ator que planeja e o objeto não são independentes e o
planejador não é imbuído de uma capacidade de controlar a rea-
lidade, visto que esta é uma ação conjunta dos agentes. Podem
existir diferentes graus de governabilidade dentro de um sistema.
2. A realidade muda constantemente e por isso deve ser também

analisada de forma constante. Por isso, o diagnóstico precisa ser
plural, considerando diferentes explicações situacionais. Há mais
de uma explicação verdadeira e essas explicações não devem ser
podadas para se enquadrarem no modelo de planejamento.
3. Os objetivos dos atores envolvidos na realidade são conflitantes,

e o planejamento não é desenvolvido ou implementado por um
único ator que manipula todas as ações do planejamento. São di-
versos atores envolvidos na construção da realidade social, cada
qual com diferentes capacidades de possibilidades de planeja-
mento, e que apenas em parte seguem leis.
4. Visto que são diversos os atores que planejam em uma realidade

compartilhada, o planejamento público precisa identificar e dri-
blar as resistências dos outros atores. No entanto, o poder é um
recurso escasso (isto é, as resistências não serão dribladas por
meio de imposição hierárquica do Estado).
5. O sistema social para qual o plano é desenvolvido, envolvendo

toda sua externalidade, não é estático ou equilibrado. Em virtude
das incertezas, o processo de evolução do planejamento é de um
“final aberto”.

6. Os problemas aos quais o plano se refere são quase estruturados,
isto é, não se podem explicar com precisão. Por isso também as

soluções não são exatas ou precisas.
IMPORTANTE
Importante salientar que, a partir desses seis postulados, o PES vai além
de uma metodologia de planejamento. Na verdade, ela pode ser caracte-
rizada como uma ferramenta de governo, visto que ela “utiliza o planeja-
mento para dar ao Estado meios eficazes para enfrentar os complexos
problemas sociais e econômicos”(GENTILINI, 2014, p. 585). Multidisci-
plinar, o PES propõe uma avançada análise dos problemas da realidade
social. Mas as ações do plano não almejam unicamente a resolução dos
problemas, elas também visam ao aumento da consciência dos próprios
atores envolvidos, contribuindo para a legitimidade da democracia.
2 O PES e seus elementos

Com base em seu conceito, o PES possui diversos elementos que
precisam ser assimilados levando em consideração a própria elabora-
ção de Matus. Tanto o conceito quanto os elementos do PES são abor-
dados neste item.
2.1 Conceito
O PES é uma ferramenta de governo que engloba uma perspectiva

de planejamento situacional, a qual visa à construção de um futuro, de
forma intencional e reflexiva. Para essa perspectiva, conforme os postu-
lados, o futuro é incerto, os problemas podem ter diversas explicações
e a realidade altera-se de acordo com diferentes situações e compor-
tamentos dos atores envolvidos no planejamento e na construção da
realidade social.

Por isso, o planejamento é interativo e dinâmico (MORATO; SILVA,
2016). É visto como um cálculo que antecede a ação e que, para fazer
sentido em longo prazo, precisa acompanhar permanentemente a reali-
dade (GUARDINI; NUNES; PEREIRA, 1998). O PES trabalha a partir do en-
foque nos problemas, é visto como uma forma de governo que abarca
a alta complexidade existente no “jogo social”, e que envolve diferentes
momentos para seu desenvolvimento.
2.2 Problemas bem estruturados e quase estruturados
Diferentemente do planejamento considerado tradicional por Matus,

que se estrutura de acordo com os diferentes setores organizacionais, o
PES tem o intuito de atacar problemas (GENTILINI, 2014, p. 587): “um pro-
blema é uma síntese de diversas realidades (ou variáveis) que se cruzam –
políticas, econômicas, sociais, culturais, psicológicas, sociológicas etc. –”,
e elas precisam “ser compreendidas e interpretadas antes de se fazer um
plano propriamente dito”. De acordo com o nível de compreensão, os pro-
blemas são divididos em dois tipos: 1) os bem estruturados e 2) os quase
estruturados (DAGNINO; CAVALCANTI; COSTA, 2016; XAVIER, 2006).
Nos problemas bem estruturados é possível enumerar as variáveis

que o compõem com exatidão, as regras são precisas, invariáveis e
predeterminadas. As possibilidades de solução departem dessas vari-
áveis que compõem o problema, e a ação do próprio planejador ou dos
agentes para a resolução do problema não interferirá nessa situação: “o
homem está fora do problema e só fica ‘dentro’ para resolvê-lo” (XAVIER,
2006, p. 22).
Segundo Matus, no planejamento tradicional costuma-se tratar to-

dos os problemas como sendo bem estruturados. Assim, a realidade
social é amputada de sua complexidade e somente são consideradas
as alternativas que permitem compreender o problema e sua solução de
forma simplória. Para tal propósito, são unicamente utilizadas variáveis

quantitativas e modelos estatísticos e matemáticos, sem incorporar os
aspectos sociais e políticos envoltos no tema.
Ao conceber problemas quase estruturados, admite-se que existem

variáveis que compõem o problema que não necessariamente conse-
guirão ser determinadas ou explicadas em um único momento. Ainda,
considera-se que elas poderão sofrer alterações ao longo do tempo,
inclusive em virtude das ações concebidas no próprio planejamento.
Essas variáveis que explicam o problema também são de caráter quali-
tativo, abrangendo fatores sociais, políticos, culturais e ideológicos:
Sua solução não é facilmente encontrada, na medida em que um

ou mais atores compreendem esses problemas de forma diferente,
de acordo com as respectivas percepções da realidade que pos-
suem. O enfrentamento de problemas dessa natureza exige que
os atores os processem tanto na dimensão técnica ou econômica
quanto na política ou social. (GENTILINI, 2014, p. 587).
Na realidade social, ou no jogo social conforme tratado por Matus,

os problemas encontrados são do tipo quase estruturados. No entanto,
um problema quase estruturado pode conter elementos parciais que o
constituem e que são do tipo bem estruturado (DAGNINO; CAVALCANTI;
COSTA, 2016). Para enfrentar os problemas sociais quase estruturados,
é fundamental conduzir um processamento tecnopolítico, isto é, uma
ampla compreensão do problema em suas dimensões técnica, econô-
mica, social e política (GENTILINI, 2014).
Por exemplo, ao considerarmos algumas doenças, os processos de

prevenção ou tratamento poderiam ser considerados em uma perspec-
tiva bem-estruturada. Cientificamente as formas de evitar a proliferação
do mosquito da dengue ou de prevenir o vírus da AIDS são conhecidas
e podem ser consideradas como problemas bem estruturados. No en-
tanto, a forma de colocar em prática esses processos está envolta em
perspectivas sociais, econômicas e culturais que tornam mais comple-
xas a efetivação dessas medidas (problemas não estruturados).

2.3 Triângulo de governo
Para o PES, a identificação de problemas e as políticas que serão
conduzidas para reduzi-los são especificadas em três elementos: 1) no
projeto de governo; 2) na governabilidade; e 3) na capacidade de gover-
no. Esses três itens são chamados de “triângulo de governo” (figura 1)
e são considerados como variáveis interdependentes e fundamentais,
pois viabilizam a concretização dos projetos e do próprio planejamento
(GUARDINI; NUNES; PEREIRA, 1998; PEDROSA, 2017).
O projeto de governo é o conteúdo da proposta de governo, no qual

devem estar identificados os problemas que o gestor se dispõe a en-
frentar e quais serão as estratégias (políticas públicas) implementadas
para reduzi-los ou superá-los dentro do período do governo.
A governabilidade remete-se à capacidade de articulação política

e à possibilidade de controle das variáveis internas e externas. É fun-
damental identificar as variáveis que não podem ser controladas ou a
instabilidade pertencente ao jogo social. Analisando em conjunto com
o jogo social (tema abordado no próximo item), considera-se que tem
governabilidade o ator que controla os recursos necessários para fa-
zer uma jogada (IIDA, 1993). Se não tiver os recursos necessários, o
planejador/executor pode fazer demandas aos atores que os têm.
No que se refere à governabilidade, considera-se a existência de

três espaços (IIDA, 1993): 1) o espaço de governabilidade é aquele
em que se situam as regras e os fluxos sobre os quais o planejador/
executor possui controle; 2) espaço fora da governabilidade é aquele
em que estão as regras e os fluxos que fazem parte do problema, mas
que não estão sob controle do planejador/executor; 3) espaço fora do
jogo é aquele em que as regras e os fluxos estão fora do próprio jogo,
mas que podem influenciá-lo.
Por fim, a capacidade de governo representa a competência do pró-

prio gestor e da instituição como um todo para enfrentar os problemas:

“compreende sua bagagem intelectual, experiência, expertise, capacida-
de pessoal e institucional de governo, que o tornam capaz de conduzir

o processo social a objetivos declarados” (GUARDINI; NUNES; PEREIRA,
1998, p. 76).
Figura 1 – Triângulo de governo
Projeto de governo
Propostas de ação
Governabilidade Capacidade de governo

Capital político Competências para gerar ações
Possibilidades de ação Capital intelectual + experiência
Fonte: Giacomini (2008, p. 19).
Essas três variáveis são colocadas nos vértices de um triângulo, com

setas bidirecionais, pois cada uma delas invariavelmente afeta a outra:
Esse triângulo sintetiza a situação de um governante perante a rea-

lidade. As três variáveis dão forma ao sistema. A baixa capacidade
de governo afeta a governabilidade, a qualidade da proposta e a
gestão do governo. As exigências do projeto de governo põem em
prova a capacidade de governo e a governabilidade do sistema. A
governabilidade do sistema, por fim, impõe limites ao projeto de
governo e faz exigências à capacidade de governo. (MATUS, 2006,
p. 130 apud FONSECA; ERNESTO; BELTRÃO, 2013, p. 251).
Assim, ao desenvolver o planejamento, é necessário levar em con-

sideração que os recursos econômicos não são os únicos que podem
ser escassos e afetar o próprio planejamento e sua implementação. Na
verdade, existem quatro grandes grupos de recursos que podem ser

escassos: 1) econômicos, 2) políticos, 3) cognitivos e 4) organizacionais.
A escassez desses recursos pode comprometer a viabilidade de colocar
em prática uma determinada estratégia para resolução de um problema.
Para o PES, no entanto, é possível construir os passos que aos pou-

cos permitirão a acumulação desses recursos:
cada operação bem-sucedida leva a um acúmulo de recursos que

por sua vez produz uma mudança situacional que facilitará a ação
seguinte. Esse processo se repetirá até que se alcance o objetivo.
Nesse sentido, é possível falar em trajetórias de situações. (FIGUEI-
REDO FILHO; MÜLLER, 2002, p. 130).
2.4 O jogo social
Para Matus, dentro da teoria da produção social, “a realidade social

é produzida por atores sociais detentores de projetos e capacidades
que atuam sob determinados condicionamentos e restrições” (PINTO;
MISOCZKY; FLORES, 2017, p. 349). O poder é compartilhado por esses
atores, que não são meros agentes econômicos que reagem a estímulos,
ao contrário, são atores plenos que agem de modo criativo, têm proje-
tos que orientam suas ações, controlam recursos críticos, participam do
jogo e também produzem jogadas (PINTO; MISOCZKY; FLORES, 2017).
Assim, os problemas e os elementos que compõem o triângulo do

governo, bem como os atores sociais, estão inseridos no que o PES
chama de jogo social. O jogo social está calcado em três características
dessa ferramenta de planejamento, sendo elas (DUARTE; NASCIMENTO;
RODRIGUES, 2017):
• Subjetivismo: ao identificar e analisar uma situação problemáti-

ca, existe uma multiplicidade de percepções diferentes aos atores
envolvidos. Os atores participam do jogo social a partir de suas
próprias interpretações e propósitos.

• Planos agem no jogo social: planos são elaborados a partir das
diferenças que existem entre a realidade do jogo social e aquilo

que o planejador visa alcançar no futuro.
• Incerteza: como os atores agem de acordo com suas interpreta-

ções e propósitos no jogo social no qual o plano está inserido ou
ainda em razão dos aspectos que não são conhecidos de uma
dada realidade, o planejamento é permeado por incertezas e difi-
culdade de predição.
Segundo Matus (2006), o jogo social é difuso e nebuloso, envolven-

do diversos ingredientes de incerteza, os quais são apresentados no
quadro 1.
Quadro 1 – Os ingredientes da incerteza do jogo social
INGREDIENTES DE
O QUE SÃO COMO LIDAR COM ELES
INCERTEZA
É um aspecto de incerteza A ciência possui papel fundamental neste

Aspectos que são
originado por um aspecto. É por meio de investigação,
regidos por leis que
desconhecimento da natureza das estudo, capacitação e treinamento que é
ainda não conhecemos.
leis e dos processos sociais. possível avançar.
É o aspecto interativo e mais

fascinante do jogo, sendo uma
Para antever as possíveis jogadas, é
característica da interação
necessário ser um bom estrategista e,
Criatividade dos humana. “Eu jogo ‘X’; qual
para isso, é necessário ter informação
jogadores. será a jogada seguinte de meu
e conhecimento.
oponente? Qual será minha
Mesmo assim a incerteza é inexorável.
resposta a essa hipotética
jogada?” (MATUS, 2006, p. 120).
Quando as mensagens entre os

jogadores não são claras, por Matus não apresenta uma forma de
Opacidade da linguagem. exemplo, um jogador fala algo lidar com a dimensão linguística na
que é escutado ou interpretado de nebulosidade do jogo social.
forma diferente pelo outro jogador.
(cont.)

INGREDIENTES DE
O QUE SÃO COMO LIDAR COM ELES
INCERTEZA
Segundo Matus (2006, p. 121),

“quando muito, dispomos de limitada
De uma forma geral, os atores capacidade de previsão sobre o
não têm controle ou capacidade contexto ou circunstâncias que cercam
Incerteza do contexto.
de predição do contexto em que o e condicionam nosso jogo. [...] Os
jogo particular se realiza. jogadores escolhem seu plano de jogo,
mas não as circunstâncias em que devem
realizá-lo”.
Conflitos entre os Problemas de relações no interior Possibilidade de cooperação, mas que

jogadores no interior de do plano de um ator e de relações mesmo assim traz incerteza, pois nem
um plano ou conflitos externas entre os planos dos sempre é possível estabelecer jogadas
entre diversos planos. diversos jogadores. de conveniência mútua.
Fonte: adaptado de Matus (2006).
De uma forma geral, Matus (2006) apresenta uma resposta estraté-

gica para os diversos ingredientes de incerteza: aprender a jogar. E para
aprender a jogar não é necessário somente compreender as regras do
jogo e ter domínio intelectual da sua complexidade, mas sim jogar bem
na prática, principalmente em comparação a outros jogadores. Para
isso, requer-se “mestria artística, vocação e aptidões que só são prova-
das na prática política e conseguidas mediante o treinamento perseve-
rante” (Matus, 2006, p. 122).
No que se refere ao domínio intelectual da complexidade do jogo

social, esta se refere a quatro grandes grupos de problemas (Matus,
2006, p. 122):
• saber explicar a realidade do jogo;
• saber delinear propostas de ação sob forte incerteza;
• saber pensar estratégias para lidar com os outros

jogadores e com as circunstâncias, para calcular bem o
que podemos fazer, em cada momento, em relação ao
que podemos fazer para alcançar os objetivos; e

• saber fazer no momento oportuno e com eficácia, recal-
culando e completando o plano com um complemento de

improvisação subordinada. (MATUS, 2006, p. 122).
2.5 Momentos
Em vez de etapas cronologicamente estabelecidas, o processo de
desenvolvimento do PES divide-se em quatro momentos principais. Em
virtude da instabilidade do jogo social, esses momentos formam uma
sequência lógica, mas são flexíveis de forma que possam ser estrutu-
rados de acordo com as necessidades situacionais (MORATO; SILVA,
2016): “Cada momento representa uma visão dinâmica do processo
de planejamento e se caracteriza pela permanente e constante inte-
ração e retomada de suas fases durante o processo de planejamento”
(GUARDINI; NUNES; PEREIRA, 1998, p. 77).
Os quatro momentos são chamados de explicativo, normativo, es-

tratégico e tático-operacional (CORREA et al., 2007; GUARDINI; NUNES;
PEREIRA, 1998; MATUS, 2006; MORATO; SILVA, 2016).
• Momento explicativo: refere-se ao levantamento e à construção

de explicações para fundamentar a ação futura, bem como para
compreender os possíveis interesses e ações dos outros integran-
tes do jogo social. É o momento do diagnóstico e da análise situa-
cional, sendo caracterizado pela análise da realidade, selecionan-
do os problemas e explicando as causas e as consequências de
cada um, dentro dos conjuntos de problemas que fazem parte da
situação inicial. São identificados os vetores de descrição do pro-
blema (VDPs) – fatores que revelam a existência do problema, os
sintomas que o manifestam e a percepção do ator – bem como
os nós críticos – elementos que têm alto impacto nos VDPs, são
centros práticos de ação, e é politicamente oportuno agir neles
durante o período do plano. É tecida uma análise desses nós crí-
ticos de acordo com a influência dos atores e os espaços (dentro

ou fora da governabilidade, ou fora do jogo). Esse momento pos-
sibilita a participação de uma vasta gama de atores, tanto no
processo de compreensão situacional de cada problema quanto
para apoiar a identificação e um possível e contingente domínio
do jogo social, no intuito de diminuir suas incertezas.
• Momento normativo ou prescritivo: nesse momento são expli-

citadas e selecionadas as operações necessárias para atacar
os problemas identificados e atingir os objetivos (os quais são
compreendidos como cálculos aproximados dos resultados, em
virtude das incertezas e surpresas). Os VDPs tornam-se vetores
de resultados e refletem “a proposta de direcionamento dado a
cada problema” (CORREA et al., 2007, p. 21). Sugere-se nesse mo-
mento trabalhar com diversos cenários e planos de contingência:
“desse modo, a situação-objetivo de um plano sempre está condi-
cionada à ocorrência de um cenário” (MATUS, 2006, p. 142).
• Momento estratégico: muito mais do que criar caminhos de ação

para chegar aos resultados, o momento estratégico “se refere a
explorar diferentes modos de jogar, considerando os oponentes
e os aliados, para incorporar a viabilidade ao plano concebido” no
momento normativo (MATUS, 2006, p. 142). É nesse momento
que os atores começam a colocar em prática os aprendizados so-
bre o jogo social, fazendo cálculos interativos, criando as articula-
ções necessárias e as condições políticas e econômicas para que
as ações sejam executadas. Os seguintes aspectos direcionam a
análise estratégica do plano: i) definição dos atores envolvidos e
montagem das matrizes de afinidades e motivações; ii) identifi-
cação dos recursos que são críticos para a viabilização do plano;
iii) construção de matriz de peso dos atores; e iv) realização de
avaliação estratégica (CORREA et al., 2007, p. 21).
• Momento tático-operacional: é o momento da ação, constante-

mente adaptando as ações que foram previamente estabelecidas

às circunstâncias do momento. Para isso, é fundamental que se
estruture um sistema de direção estratégica, para fundamentar as

diversas tomadas de decisão que serão necessárias no processo.
Matus (2006, p. 142) inclusive traz a dicotomia entre “domínio do
plano sobre a improvisação ou da improvisação sobre o plano”:
na verdade, esse momento exige alta responsabilidade, gerência
criativa e prestação de contas (em uma perspectiva mais ampla
de responsividade). Cinco mecanismos são colocados em práti-
ca para que esse momento, considerado o mais complexo, tenha
direcionamento estratégico: i) gerência por operações, implemen-
tando uma administração por objetivos; ii) orçamento por progra-
mas; iii) petição e prestação de contas, com estabelecimento de
procedimentos e critérios de avaliação; iv) planejamento da con-
juntura, mediando a implementação do plano com aspectos que
surgem no jogo social; e v) sala de situações, um espaço para
monitoramento dos problemas mais relevantes e para dar base
ao dirigente para que tome melhores decisões.
Esses momentos distinguem o processo de planejamento situacio-

nal do planejamento tradicional e, por isso, não são considerados como
etapas:
Cada momento é uma estância inesgotável, pois a ele sempre se

regressa, e requer particulares ferramentas metodológicas de tra-
balho. O plano é apenas um produto renovável dessa incessante di-
nâmica. O plano sempre está-se fazendo, mas sempre está pronto
para dar suporte à ação do dirigente. (MATUS, 2006, p. 142).
O objetivo deste capítulo foi apresentar o PES como ferramenta de
planejamento para o poder público. Conforme mencionado, o PES foi es-
truturado para abarcar as complexidades da política dentro de um plano.

Por isso, seus pontos fortes referem-se à compreensão do “jogo estraté-
gico” e de que as capacidades governamentais vão além dos processos
internos ou questões orçamentárias, mas que devem incluir também as
perspectivas de governabilidade e de incertezas do ambiente externo.
Como contrapontos, apresentam-se a não especificação de indica-

dores para monitoramento e mensuração dos efeitos do plano e a di-
ficuldade em estruturar os momentos em sua plenitude. Pode-se dizer,
no entanto, que essa dificuldade da estruturação dos momentos é pre-
vista por Matus, ao compreender que os atores que desenvolvem o pla-
nejamento também estão incluídos nas contingências do jogo social,
permeados por incertezas e por conhecimentos ou informações não
disponíveis. No entanto, desconsiderar essas dificuldades e conduzir
um processo de planejamento que não previsse essas análises seria
uma forma de “amputar” a realidade para que ela se encaixe dentro do
processo de planejamento.
Assim, por mais que os processos previstos dentro dos momentos

não sejam implementados em sua integralidade, os princípios do PES
proporcionam ganhos ao desenvolvimento de planejamento no setor pú-
blico. Alguns desses ganhos podem ser a maior aceitação da incerteza
do processo de planejamento; a inclusão de análises constantes sobre o
contexto em que o plano está inserido; e a maior relevância dada à gover-
nabilidade política necessária para que o plano seja colocado em prática.
Referências
CARDOSO JÚNIOR, José Celso. Planejamento governamental e gestão pública
ipea.gov.br/handle/11058/1446. Acesso em: 3 out. 2010.
CORREA, Hamilton Luiz et al. A evolução da aplicação do planejamento estra-

tégico situacional na administração pública municipal brasileira: o caso Santo
André. Gestão & Regionalidade, v. 23, n. 67, p. 17-28, 2007.

COSTA-FILHO, Alfredo. Estado-Nação e a construção do futuro. Textos para
Discussão Cepal/Ipea. Brasília: Cepal, 2010.
DAGNINO, Renato; CAVALCANTI, Paula Arcoverde; COSTA, Greiner. Gestão es-

tratégica pública. São Paulo: Fundação Perceu Abramo, 2016.
DUARTE, Michelle Trombini; NASCIMENTO, Jasiel; RODRIGUES, Waldecy. O uso

do planejamento estratégico operacional (PES) em universidades públicas: o
caso da Pró-Reitoria de Avaliação e Planejamento da Universidade Federal do
Tocantins. Revista Observatório, v. 3, n. 4, p. 562-580, 2017.
FIGUEIREDO FILHO, Wilson Bento; MÜLLER, Geraldo. Planejamento estratégico

segundo Matus: proposta e crítica. In: GERARDI, Lúcia Helena de O.; MENDES,
Iandara Alves (org.). Do natural, do social e de suas interações: visões geográfi-
cas. Rio Claro: Programa de Pós-Graduação em Geografia – Unesp; Associação
de Geografia Teorética – Ageteo, 2002. p. 121-132.
FONSECA, Francisco; ERNESTO, Ricardo; BELTRÃO, Vasquez. Avaliando a ca-

pacidade de governo: reflexões sobre a experiência do Prêmio “Municípios que
Fazem Render Mais” (2010 e 2011). Revista de Administracao Pública, v. 47, n.
1, p. 249-272, 2013.
GARCIA, Paulo Francisco Britto. A “procustomania” na elaboração da gestão

do PPA 2000-2003: a prática determinista inconsciente preside a formulação
do plano. O planejamento estratégico situacional como ferramenta de governo.
2002. 217 f. Dissertação (Mestrado) – Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro,
2002.
GENTILINI, João Augusto. Atores, cenários e planos: o planejamento estratégi-

co situacional e a educação. Cadernos de Pesquisa, v. 44, n. 152, p. 580-601,
2014.
GIACOMINI, Carlos Homero. Planejamento estratégico situacional: introdução

ao pensamento de Carlos Matus. Curitiba: Instituto Municipal de Administração
Pública, 2008.
GUARDINI, Daniela Matte; NUNES, Silva; PEREIRA, Juliana. Planejamento estra-

tégico situacional: resultados da aplicação do plano operativo em uma farmá-
cia de referência do município de Florianópolis (SC). Coleção Gestão da Saúde
Pública, v. 3, p. 73-89, 1998.

IIDA, Itiro. Planejamento estratégico situacional. Produção, v. 3, n. 2, p. 113-125,
1993.
MATTOS, Ruben Araujo de. (Re)visitando alguns elementos do enfoque si-

tuacional: um exame crítico de algumas das contribuições de Carlos Matus.
Ciência & Saúde Coletiva, v. 15, n. 5, p. 2327-2336, 2010.
MATUS, Carlos. O plano como aposta. In: GIACOMONI, James; PAGNUSSAT,

José Luiz (org.). Planejamento e orçamento governamental. Brasília: Escola
Nacional de Administração Pública, 2006. v. 1. p. 115-144.
MATUS, Carlos. Planificación y gobierno. Cuadernos de Economía, v. 14, n. 23,

p. 232-259, 1995.
MELO, Valdir. Planos nacionais de desenvolvimento: experiência brasileira e li-

ções para o futuro. In: CARDOSO JUNIOR, José Celso (org.). A reinvenção do
planejamento governamental no Brasil. v. 4. Brasília: Instituto de Pesquisa
Econômica e Aplicada, 2011. p. 239-286.
MORATO, Jessica Arielle Queiroz; SILVA, Bruno Cezar. Planejamento estratégi-

co situacional: um instrumento para formação e gestão de políticas públicas.
Revista Gestão Pública: Práticas e Desafios, v. X, n. 2, p. 1-15, 2016.
PEDROSA, Flavio Mascarenhas Roriz. Planejamento estratégico como ferra-

menta de planejamento governamental: as experiências do Governo Federal,
Minas Gerais e Distrito Federal. 2017. Dissertação (Mestrado) – Instituto
Brasiliense de Direito Público, 2017.
PINTO, Fernanda de Almeida; MISOCZKY, Maria Ceci Araujo; FLORES, Rafael

Kruter. A produção social da organização do transporte coletivo urbano rodovi-
ário de Porto Alegre – 2012-14. Revista de Administração Pública, v. 51, n. 3,
p. 348-368, 2017.
XAVIER, Maria da Graça. Análise do modelo de projetos para financiamento do

Fundo Nacional de Saúde tendo como referência o Planejamento Estratégico
Situacional. 2006. Trabalho de Conclusão de Curso (Especialização em
Políticas Públicas e Gestão Estratégica em Saúde) – Universidade Federal do
Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2006.

Capítulo 7
Ferramentas de
monitoramento e
avaliação
Conforme mencionado no capítulo 1, os processos administrativos

necessários para concretizar o trabalho de uma organização, quando
analisados separadamente, são chamados de funções administrativas,
que compreendem: planejamento, organização, direção e controle. O
controle, dentro desse ciclo, refere-se à análise dos alcances obtidos
pela organização, possibilitando que sejam feitas as devidas correções
ao longo do caminho. Para que a função de controle aconteça, monito-
ramento e avaliação são necessários.
Cabe lembrar que desde a década de 1930, com a criação do

Departamento de Administração do Serviço Público (Dasp), já se
171
buscava a implantação de um sistema de avaliação de desempenho no
serviço público. No entanto, a noção de avaliação foi institucionalizada
no Brasil e na América Latina entre o final da década de 1980 e o início
dos anos 1990, levando a debates sobre o papel da avaliação em si e
também sobre o papel do Estado para alcançar transformações sociais.
Este capítulo tem como objetivo apresentar ferramentas de mo-

nitoramento e avaliação que auxiliem no processo de planejamen-
to quando orientado ao setor público. Ao fim, espera-se que o leitor
possa compreender os principais conceitos relacionados a monitora-
mento, avaliação e controle, conheça estratégias de gerenciamento
de mudança e consiga identificar diferentes perspectivas de avaliação
utilizadas no setor público.
1 Gestão por resultados

Gestão orientada a resultados ou simplesmente gestão por resulta-
dos, conforme apresentado no capítulo 3, refere-se ao desenvolvimento
de técnicas de gestão que promovam o alcance dos resultados prede-
terminados e predefinidos. Para que exista a relação entre planejamen-
to e gestão, são necessários o estabelecimento de “arranjos de imple-
mentação amparados por mecanismos de monitoramento e avaliação”
(KANUFRE; REZENDE, 2012, p. 641) que facilitam o controle e a introdu-
ção de medidas corretivas (SANTOS, 2012).
Mecanismos de monitoramento e avaliação (M&A) compõem o cerne

de uma governança responsiva e democrática, visto que são necessários
para a prestação de contas da atividade pública para a sociedade em
geral. Assim, o gerenciamento do desempenho das instituições públicas
por meio de monitoramento e avaliação estão relacionados com proces-
sos de accountability (HELLMANN; VILAS BOAS; JANNUZZI, 2014).

1.1 Monitoramento, avaliação e controle
Importante salientar que esses processos (monitoramento, avalia-

ção e controle) são usados de forma conjunta, pois integram a mesma
função administrativa. No entanto, existem diferenças constitutivas en-
tre os conceitos, que guiam as distintas práticas realizadas para cada
um (PM4NGOS, 2012; SANTOS, 2012):
• Monitoramento: acompanha a implementação daquilo que foi pla-

nejado, de forma sistemática e contínua. Sua preocupação reside
em saber se as atividades que integram o planejamento operacio-
nal foram concluídas, se o trabalho está progredindo de acordo
com o previsto. A partir do monitoramento são produzidas infor-
mações sintáticas sobre tarefas, orçamento, riscos, problemas, fa-
cilitando o processo de tomada de decisão no nível das operações.
• Avaliação: acompanha os resultados provenientes da implemen-

tação dos planos, em uma perspectiva estratégica. As perguntas
que guiam a avaliação se referem ao atingimento dos objetivos
do plano, às transformações causadas a partir das ações reali-
zadas. Diferentemente do monitoramento, a avaliação não é um
exercício contínuo, mas é projetada para acontecer em momen-
tos nos quais as informações geradas podem ajudar a responder
a pergunta central.
• Controle: é a estruturação de sistemas e processos de tomada

de decisão que proporcionem a implementação de mudanças nos
planos e nas ações, caso o monitoramento e a avaliação verifi-
quem discrepâncias entre o que foi planejado e o que está sendo
concretizado. O gerenciamento, a documentação e a comunica-
ção dessas mudanças também envolve a perspectiva do controle.
Ferramentas de monitoramento e avaliação 173

1.2 Desempenho de organizações públicas
A gestão orientada a resultados foi responsável por introduzir no
discurso e na prática da administração pública a avaliação por desem-
penho, sendo que a melhoria do desempenho é o principal objetivo
declarado de utilização de gestão orientada a resultados. No entanto,
importante levar em consideração que existem diversos debates sobre
o significado de desempenho na administração pública. Entre essas di-
versas perspectivas, ressalta-se (MARIN, 2016, p. 46):
• Desempenho como accountability: diz respeito à

necessidade de que os cidadãos possuam informações
realistas sobre o andamento das políticas públicas como
forma de garantir o bom funcionamento da democracia.
• Desempenho como informação para o usuário: a

disponibilização de informações sobre o desempenho
de cada provedor de serviços públicos, proporcionando
ao “cidadão-cliente” poder de escolha e promovendo a
competição entre os provedores de serviços, estimulando
a formação de um quase mercado.
• Desempenho como serviço ao consumidor: compreende

a divulgação de informações relativas aos padrões de
atendimento a serem observados pelos serviços públicos
com o objetivo de propiciar ao usuário parâmetros de
qualidade.
• Desempenho como eficiência: o uso de indicadores de de-

sempenho permite a avaliação de eficiência ou efetividade
no setor público, permitindo buscar melhorias gerenciais.
• Desempenho como resultados: promove o foco no uso

de indicadores de resultados (impactos) em substituição
ao foco excessivo nos inputs e processos internos,
permitindo planejar a partir do impacto observado da
ação da organização na sociedade. (MARIN, 2016, p. 46).

O instrumento de acordo por resultados, conforme visto no capí-
tulo 3, utilizado para coordenar e fomentar o alcance de resultados

entre diferentes órgãos de gestão, é visto como um mecanismo que
potencializa a busca de resultados pela gestão pública. Como con-
traponto, esse instrumento também pode trazer consequências não
intencionais de mensuração no setor público, principalmente quando
alinhadas com ferramentas de reconhecimento e remuneração a seto-
res, áreas ou indivíduos.
Ainda, a utilização de ferramentas de reconhecimento e remunera-

ção atreladas a indicadores específicos traz o risco de focar precipua-
mente o monitoramento ou os indicadores que podem ser mensurados
em curto ou médio prazo, não necessariamente envolvendo indicadores
de longo prazo que estariam mais relacionados a transformações so-
ciais. Outras consequências não intencionais podem resultar da men-
suração no setor público, como (MARIN, 2016): i) ênfase nos aspectos
quantificados pelo sistema de mensuração, em detrimento de outros
aspectos que também afetam o desempenho (visão de túnel); ii) busca
de objetivos individuais ou setoriais, em vez da colaboração para que a
organização como um todo alcance seus objetivos (subotimização); iii)
manipulação dos dados de forma que os resultados reportados sejam
diferentes dos resultados efetivos (deturpação); iv) interpretação equi-
vocada da realidade a partir de um arcabouço limitado de indicadores;
v) manipulação do sistema de mensuração de resultados para garantir
vantagem estratégica (gaming); e vi) utilização de sistemas de indicado-
res burocráticos ou engessados podem inibir inovações no setor públi-
co (ossificação).
1.3 Desenvolvendo um sistema de monitoramento e

avaliação baseado em resultados
De acordo com Morra-Imas e Rist (2009), desenvolver e sustentar

um sistema de monitoramento e avaliação não é uma tarefa simples.
Ao contrário, é algo que requer comprometimento contínuo da alta

gestão, tempo, esforço e alocação de recursos. Ainda assim, desafios
serão encontrados nas esferas organizacionais, técnicas e políticas.
Segundo as autoras, são necessários dez passos para que o sistema
de monitoramento e avaliação baseado em resultados seja implemen-
tado, sendo eles:
• Verificar a possibilidade de implementação, identificando a pre-

sença de líderes engajados no processo, de incentivos, de res-
ponsabilidades e papéis claros, a capacidade organizacional e as
possíveis barreiras que serão encontradas. As perguntas-chave
que guiam este passo são: quem se beneficiará desse sistema?
Qual experiência temos com gestão de informação? Temos ca-
pacidade técnica e tecnológica para desenvolver e manter esse
sistema em funcionamento?
• Definir os objetivos que serão monitorados e avaliados, sendo que

a escolha deve ser pautada pela relevância do acompanhamento
daquele objetivo e pela possibilidade de aprendizado a partir des-
sa informação.
• Selecionar os indicadores-chave para monitorar os resultados e

objetivos do plano, lembrando que estes devem ser específicos,
mensuráveis, viáveis de serem coletados (em perspectiva técnica e
econômica), adequados e perceptíveis no tempo. O quadro 1 repre-
senta uma matriz de análise para facilitar a seleção de indicadores.
Quadro 1 – Matriz de seleção de indicadores
QUEM VAI QUEM

QUEM FREQUÊNCIA CUSTO DE DIFICULDADES
FONTE MÉTODO ANALISAR E USARÁ
INDICADOR COLETA DE COLETA COLETA DO NA COLETA DO
DO DADO DE COLETA RELATAR OS OS
O DADO DO DADO DADO DADO
DADOS DADOS
Fonte: Morra-Imas e Rist (2009, p. 118).

• Reunir dados sobre os indicadores para formar a linha de base,
formando um diagnóstico sobre a realidade em um momento

prévio à intervenção.
• Selecionar objetivos realistas, tendo como input os dados levan-

tados na linha de base e a teoria de mudança ou relação de cau-
salidade da intervenção.
• Monitorar os indicadores relativos à implementação (níveis de

insumos, atividades e produtos) do plano, do programa ou da po-
lítica, bem como criar instrumentos para possibilitar a coleta de
dados que possibilitem aferição do alcance dos objetivos e do
impacto. Para fazer isso, é importante ter orçamento e equipe
destinados à coleta e análise dos dados.
• Utilizar informação da avaliação para propiciar aprendizados or-

ganizacionais sobre o plano e verificar se existem outras formas
possíveis de atingir maiores ou melhores resultados. Ainda, a par-
tir da avaliação espera-se identificar se as transformações gera-
das são fruto direto da intervenção realizada (comprovação da
relação de causalidade).
• Relatar os resultados, independentemente se são positivos ou ne-

gativos, no intuito de gerar mais aprendizado e a identificação de
medidas corretivas.
• Utilizar os resultados, respondendo às demandas de accounta

bility, formulando novas possibilidades de intervenção e adaptan-
do orçamentos, bem como decisões operacionais e estratégicas.
• Sustentar o sistema de monitoramento e avaliação dentro da or-

ganização, por meio da manutenção de papéis, responsabilida-
des claras e de capacidade técnica, além da geração de informa-
ção crível e relevante.

2 PDCA e melhoria contínua
O ciclo PDCA (planejar/plan; implementar/do; verificar/check; e agir/
act) e o processo de melhoria contínua enfatizam o papel do monitora-
mento, da avaliação e do controle dentro do ciclo de planejamento. Os
termos “verificar” e “agir” referem-se ao acompanhamento do desenvolvi-
mento dos planos, fazendo a comparação do que foi realizado com o que
foi planejado; à aferição do cumprimento das metas estabelecidas no
plano; e à introdução de ações corretivas e realinhamentos ao longo do
tempo para que o plano seja alcançado no longo prazo (BRASIL, 1997).
No exemplo trazido no capítulo 3, sobre a implementação do ciclo

PDCA no Governo do Estado do Mato Grosso ao final da década de
1990, LUCIARDO et al. (2014) concluem que dois aspectos foram cru-
ciais para que a iniciativa não atingisse todo seu potencial: o envolvi-
mento permaneceu na alta gestão, não alcançando todos os servidores;
e a dificuldade de implementação de um sistema de informação que
facilitasse a gestão e utilização dos dados. Com isso, resta claro que a
formação dos servidores públicos em processos que propiciem a veri-
ficação e a ação bem como a criação de sistemas de informação são
aspectos essenciais para o sucesso desse tipo de política.
2.1 Construção de capacidade de avaliação
Para que o processo de monitoramento e avaliação faça parte da

gestão como um todo, faz-se necessário que um conjunto de capacida-
des seja desenvolvido dentro do setor público. Na literatura internacional,
esse processo foi chamado de evaluation capacity building (construção
de capacidade de avaliação). Segundo Hellmann, Vilas Boas e Jannuzzi
(2014), existem diversos modelos de construção de capacidade em ava-
liação, os quais podem envolver diferentes níveis sociais, propósitos, en-
foques e modelos educacionais. Nos últimos anos, governo, instituições

de ensino e organizações sem fins lucrativos têm adotado diferentes
possibilidades de construção de capacidade em avaliação. Entre diver-

sos exemplos, Hellmann, Vilas Boas e Jannuzzi (2014) apontam:
• Em 2011 o Ministério da Saúde passou a capacitar servidores

em conjunto com a Fundação Oswaldo Cruz, por intermédio
da Secretaria Executiva do Ministério e do Departamento de
Monitoramento e Avaliação do Sistema Único de Saúde (Demas).
Em 2013 o Ministério da Saúde ofertou a primeira especializa-
ção em avaliação em saúde, em modelo de educação a distância
(EaD), como parte da estratégia de institucionalização de monito-
ramento e avaliação no sistema único de saúde (SUS).
• Em 2012, por meio do programa Brasil Interlegis, o Senado ofer-

tou um curso de curta duração em monitoramento e avaliação de
políticas públicas, com o intuito de capacitar gestores municipais
no uso de indicadores sociais e em estudos de avaliação.
• Em 2013, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,

em cooperação com o Centro de Estudos Internacionais sobre
Governo (Cegov) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS), implementou um programa de capacitação a distância
no tema para gestores municipais.
• Desde 2010, a Escola Nacional de Administração Pública (Enap)

realiza um programa de capacitação em indicadores, monitora-
mento e avaliação (Pracima), voltado para servidores da admi-
nistração pública federal. Ainda, a partir de 2017 é realizado um
curso em parceria com o Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab
(J-PAL), aberto a qualquer pessoa interessada e conduzido em
modalidade a distância.
• O Serviço Social da Indústria (Sesi), por meio do Observatório

de Indicadores de Sustentabilidade (Orbis), em parceria com o

Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), oferta curso
de indicadores voltados ao monitoramento e à avaliação de políti-
cas, programas e projetos com finalidade pública.
• A Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliação (RBMA) oferta

minicursos e seminários ministrados por pesquisadores e profis-
sionais brasileiros e internacionais.
• A Fundação Itaú Social, desde 2005, promove o curso de avalia-

ção econômica de projetos sociais, em turmas presenciais em
diversas cidades do Brasil e em formato EaD. O curso é aberto a
gestores de organizações sem fins lucrativos, órgãos públicos e
acadêmicos.
• Em 2011, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à

Fome (MDS), por meio da Secretaria de Avaliação e Gestão da
Informação (Sagi), criou o ciclo de capacitação em conceitos e
técnicas para elaboração de diagnósticos, monitoramento e ava-
liação de programas e ações do MDS. O ciclo, em formato EaD,
engloba três cursos (indicadores para diagnóstico, monitoramento
e avaliação de programas) voltados aos trabalhadores do sistema
único de assistência social (Suas) que tenham formação superior.
O processo de capacitação dos gestores públicos foi acompanha-

do da criação de estruturas organizacionais que fomentassem o pro-
cesso de avaliação e monitoramento. Como principal exemplo desse
período pode-se mencionar a criação da Sagi, em 2004, do Ministério
do Desenvolvimento Social em 2004. Apesar de não ser o primeiro ór-
gão com a competência de realizar avaliação em âmbito ministerial, foi
a primeira a ocupar posição hierárquica equivalente a secretarias fina-
lísticas. Entre outras iniciativas, a Sagi publicou aproximadamente 40
pesquisas de avaliação do Programa Bolsa Família entre os anos 2004
e 2015 (MESSENA; DEAK, 2017).

3 Gestão de mudança
O tema de mudança organizacional tem recebido bastante atenção

nos últimos tempos. Dentro da administração pública, o estudo de mu-
dança organizacional tem focado a “adoção de práticas relacionadas à
nova gestão pública” (CAPELLA, 2009, p. 36). Segundo Lima e Bressan
(2003, p. 25 apud Capella, 2009, p. 36), mudança organizacional pode
ser considerada como
qualquer alteração, planejada ou não, nos componentes organi-

zacionais – pessoas, trabalho, estrutura formal, cultura – ou nas
relações entre a organização e seu ambiente, que possam ter
consequências relevantes, de natureza positiva ou negativa, para
a eficiência, eficácia e/ou sustentabilidade organizacional. (LIMA;
BRESSAN, 2003, p. 25 apud CAPELLA, 2009, p. 36).
Esse conceito demonstra que as mudanças organizacionais podem

acontecer de forma planejada ou não. Em uma perspectiva racional, as
mudanças organizacionais originam-se de forma intencional a partir do
processo de planejamento. No entanto, as mudanças podem também
surgir de forma não intencional, salientando os aspectos inesperados
dentro de uma organização e também no seu ambiente, conforme abor-
dado por Matus no jogo social (CAPELLA, 2009).
3.1 Tipologia de mudanças organizacionais
Quanto às perspectivas de mudança organizacional, elas podem ser

caracterizadas de acordo com o tipo de mudança, se incremental ou
estratégica, e de acordo com sua forma de adesão, se reativa ou an-
tecipatória. As mudanças incrementais, também chamadas de micro-
mudanças, referem-se a alterações realizadas nos componentes orga-
nizacionais já existentes, como reformulação de estruturas, introdução
de novas tecnologias e alterações de práticas de administração e de

pessoal. As estratégicas, por sua vez, também chamadas de macro-
mudanças, redefinem a própria atuação da organização, muitas vezes
alterando a estratégia, a estrutura, os processos de uma forma geral
e os próprios valores que concebem a organização (CAPELLA, 2009;
SANTOS, 2014).
Em relação à forma de adesão, se reativa ou antecipatória, quando

reativas as mudanças são respostas a pressões exercidas na organiza-
ção (tanto interna quanto externamente), e quando antecipatórias reme-
tem-se a processos organizacionais que antecipam cenários futuros. A
combinação dessas perspectivas resulta nas tipologias apresentadas
no quadro 2.
Quadro 2 – Tipologia das mudanças organizacionais
INCREMENTAIS ESTRATÉGICOS
ANTECIPATÓRIOS Sintonia Reorientação
REATIVOS Adaptação Recriação
Fonte: Santos (2014, p. 11).
De uma forma geral, espera-se que por meio do processo de plane-

jamento as mudanças organizacionais sejam intencionais, realizadas
de forma antecipada, em uma perspectiva de sintonia (quando peque-
nas alterações são realizadas para que a organização se adapte ante-
cipadamente às forças existentes) ou de reorientação (alterações de
nível estratégico, mas de forma antecipada). Segundo a literatura, as
mudanças de recriação são aquelas consideradas mais arriscadas, pois
geralmente acontecem em situações de crise, em que a organização
precisa reagir posteriormente a forças que não foram identificadas em
um tempo hábil durante o processo de planejamento.

3.2 Momentos no processo de gerenciamento
de mudanças
Pode-se dizer que o processo de gerenciamento de mudanças, quan-

do relacionado ao planejamento estratégico, acontece em três momen-
tos distintos:
• um primeiro momento baseado nas propostas do planejamen-

to estratégico, em que as mudanças organizacionais são con-
duzidas de forma antecipada e assumindo caráter estratégi-
co ou incremental, de acordo com os objetivos almejados pelo
planejamento;
• um segundo momento mais contínuo, fruto do monitoramento do

plano, de caráter incremental para que a discrepância entre o que
foi planejado e o que está sendo alcançado seja diminuída, em
um nível operacional;
• um terceiro momento, pontual, fruto da avaliação do plano. Nesse

momento as mudanças poderiam ser de caráter incremental ou
estratégico, a depender dos resultados encontrados por meio
dessa avaliação.
Em todos esses momentos, realiza-se um novo diagnóstico da rea-

lidade que é colocado em contraposição com aquilo que se esperava
alcançar. Caso perceba-se uma discrepância, são seguidos os passos
descritos na figura 1.
Figura 1 – Modelo de diagnóstico
Juntar
Formulação do informações Análise das Sugestões para
problema sobre o informações ações futuras
problema
Fonte: Kisil (1998, p. 24).

Para que esse processo de diagnóstico seja realizado em diversas
etapas do processo de planejamento e implementação, é necessário
que um conjunto de informações esteja compilado e disponível para os
gestores. A partir delas, é possível estabelecer o fluxo do controle para
identificação de necessidade de ação corretiva (figura 2).
Figura 2 – Um modelo geral de processo de controle
O trabalho Não há
continua necessidade de
ação corretiva
O desempenho
equivale aos padrões
O controle começa Compara as
Medição do
desempenho medidas com
os padrões Desempenho
significativamente
Toma atitude diferente dos padrões
Começa nova corretiva: muda
situação de planos, organização
trabalho e/ou influencia
métodos
Fonte: Kisil (1998, p. 43).
3.3 Dificuldades, mecanismos e passos para gestão

de mudança
As mudanças organizacionais, por promoverem alterações nos pa-

drões normais de funcionamento, no status quo da organização, podem
encontrar dificuldades em sua implementação. O primeiro motivo é
que as organizações são formadas por regras (formais ou informais)
de funcionamento que inibem as mudanças. Outro motivo é a própria
resistência organizada dos atores dentro da organização, derivada dos
benefícios que eles recebem no modelo atual de funcionamento e da
inércia que gera dificuldade em promover mudanças (CAPELLA, 2009,
p. 49). São mecanismos que podem incentivar mudanças:

• processos de seleção (normas, regras e papéis bem-sucedidos
em um órgão podem se espalhar para o conjunto de procedimen-

tos da organização);
• processos de resolução de problemas (escolha intencional entre

alternativas possíveis, partindo de determinadas expectativas);
• processo de aprendizado (regras bem-sucedidas no passado

são mantidas enquanto outras consideradas disfuncionais são
descartadas);
• processos de conflito (mudança nas coalizões e no processo de

barganha e confronto entre grupos e indivíduos);
• processos de contágio (imitação de estruturas, normas, compor-

tamentos e crenças de outras organizações);
• processos de mudança geral (entrada de novos membros na ins-

tituição, portadores de novas habilidades, atitudes e metas);
• mecanismo de controle sobre a atenção (seleção, mobilização e

reconhecimento de sistemas cognitivos que já fazem parte da or-
ganização, mas que não eram privilegiados anteriormente);
• controle sobre a estrutura de significado (se as mudanças têm

significado impreciso, um meio de controle intencional é criar
modos de explicá-las, definindo novas formas do que pode ser
considerado como sucesso ou fracasso).
Kotter (1999) identifica oito passos (figura 3) necessários para im-

plementar a mudança em uma organização, os quais são englobados
em três processos: a criação do clima para a mudança; o envolvimento
e comprometimento com a organização; e a implementação e susten-
tabilidade da mudança ao longo do tempo.

Figura 3 – Oito passos para mudança organizacional
Implementação e
sustentabilidade Passo 8 – Tornar a mudança duradoura
da mudança Passo 7 – Consolidar ganhos e produzir mais mudança
Envolvimento e
Passo 6 – Disseminar vitórias de curto prazo
comprometimento
com a organização Passo 5 – Capacitar para a mudança
(mudança) Passo 4 – Comunicar a visão da mudança
Criação do clima Passo 3 – Desenvolver uma visão estratégica

para a mudança Passo 2 – Criar e manter coalização administrativa
Passo 1 – Estabelecer senso de urgência
Fonte: Josué (2013, p. 31).
Mesmo com toda a complexidade envolvida no processo de gerar

mudanças organizacionais, tendo como base o processo racional de pla-
nejamento (mas muitas vezes enfrentando aspectos inesperados e sur-
presas do ambiente), essa é a função do gestor público. A identificação
das dificuldades da gestão da mudança não deve servir como entrave
para que as mudanças necessárias não sejam realizadas. Ao contrário,
o gestor precisa compreender a complexidade inerente a qualquer

processo de mudança organizacional – seja ele micro ou macro.
Somente assim ele poderá levar adiante as modificações impres-
cindíveis para que as organizações públicas possam dar as respos-
tas que a sociedade civil espera. (CAPELLA, 2009, p. 53).
4 Tipos de avaliação
Segundo Worthen, Sanders e Fitzpatrick (2004, p. 104-105), des-
de 1965 diferentes abordagens de avaliação foram desenvolvidas e
impactam a prática avaliativa até os dias atuais. O parágrafo a seguir
demonstra a grande amplitude de abordagens existentes nesse cam-
po de conhecimento:

Alguns autores optam por uma abordagem sistêmica, vendo a
avaliação como um processo de identificação e coleta de informa-

ções para ajudar na tomada de decisões. Outros veem a avaliação
como um sinônimo de juízo profissional, em que a visão da qua-
lidade de um programa baseia-se nas opiniões dos especialistas
(quer os dados e critérios usados para fazer estes juízos sejam cla-
ros, quer não). Segundo outra escola de pensamento, a avaliação
é vista como o processo de comparar os dados do desempenho
com objetivos claramente especificados, enquanto outra ainda vê
a avaliação como o equivalente à pesquisa experimental cuidado-
samente controlada sobre programas educacionais ou sociais de
peso. Outros ainda concentram-se na importância da investigação
naturalista e insistem que o pluralismo dos valores seja reconheci-
do, acomodado e preservado e que os envolvidos com a entidade
que está sendo avaliada desempenham o papel principal na deter-
minação dos rumos do estudo avaliatório. Alguns outros propõem
que as avaliações sejam estruturadas de acordo com paradigmas
de investigações criminais ou legais de modo que a oposição pla-
nejada – tanto os prós quanto os contras – faça parte delas. E com
isso mal tocamos na lista das alternativas atuais. (WORTHEN;
SANDERS; FITZPATRICK, 2004, p. 104-105).
Esta seção não tem a intenção de esgotar a explicação de todas

essas abordagens. De forma comedida, o objetivo é de fornecer uma
visão ampla das principais perspectivas utilizadas para avaliar planos,
programas e políticas públicas. Por meio dessa visão ampla, espera-se
que o leitor consiga perceber os dilemas existentes na escolha de qual
metodologia usar (SANO; MONTENEGRO FILHO, 2013), sabendo tomar
uma decisão de acordo com situações específicas.
4.1 Objetivismo e subjetivismo
De forma mais filosófica, em uma análise epistemológica, as avalia-

ções podem ser consideradas em duas categorias: objetivas e subjeti-
vas. Epistemologia refere-se à filosofia do saber, em como se estabe-
lece aquilo que é verdade. De acordo com as perspectivas objetivistas,

a avaliação deve ser conduzida de forma cientificamente objetiva, por
meio de coleta e análise de dados que tenham resultados verificáveis.
Espera-se que esses resultados possam ser generalizáveis a uma deter-
minada realidade. Ainda, visto que o conhecimento é produzido por meio
de técnicas científicas consideradas objetivas, a figura do avaliador não
tem interferência, pois ele exerce um papel neutro que poderia ser repli-
cado por qualquer outra pessoa capaz de utilizar as mesmas técnicas.
A perspectiva objetivista tende a conduzir avaliações utilitaristas,

para as quais o resultado é mensurado de acordo com o impacto global
de uma intervenção, levando em consideração o maior número de indi-
víduos. Assim, utilizam-se indicadores como as médias dos resultados
ou outros que possam mensurar se o resultado foi alcançado para o
maior número de pessoas possível.
A perspectiva subjetivista, por outro lado, considera que os atores

envolvidos no processo de avaliação não são neutros: “a validade de
uma avaliação subjetivista depende da relevância da formação e das
qualificações do avaliador, bem como da clareza de suas percepções”
(WORTHEN; SANDERS; FITZPATRICK, 2004, p. 107). Uma crítica con-
duzida ao processo subjetivista é que avaliações desenvolvidas sobre
a mesma realidade poderiam apresentar resultados diferentes ou até
contraditórios, a partir da visão do avaliador.
Na perspectiva oposta das avaliações utilitaristas, a perspectiva sub-

jetivista tende a gerar avaliações intuicionistas-pluralistas. Para essas
avaliações, o valor e o impacto gerado por alguma intervenção depen-
dem da transformação em cada cidadão, individualmente: “Esta abor-
dagem leva o avaliador a se concentrar na distribuição dos ganhos en-
tre indivíduos e subgrupos (isto é, agrupamentos étnicos)” (WORTHEN;
SANDERS; FITZPATRICK, 2004, p. 110). O desenvolvimento desse tipo
de avaliação demanda abertura a uma pluralidade de critérios e juízos,
que serão utilizados para abordar os diferentes impactos experiencia-
dos pelos cidadãos.

PARA SABER MAIS
Seguindo uma perspectiva subjetivista e a abordagem intuicionista-

-pluralista, diferentes autores têm proposto a utilização de avaliações
participativas e democráticas como modalidade de análise de políticas
públicas para o setor público. Santos, Azevedo e Marcelino (2017) con-
sideram que a adoção de práticas participativas de avaliação trará infor-
mações sociais e qualitativas relevantes para processos de tomada de
decisão. Spink (2001, p. 3), de forma mais perspicaz, assume que toda
avaliação é participativa: “o problema é saber quem está participando
e quem está sendo excluído”. Ao discutir avaliação de projetos na área
rural, Spink aponta que os próprios cidadãos são capazes de discutir
os parâmetros para mensurar se houve melhorias na qualidade de vida.
A partir disso, o autor não nega a relevância dos indicadores utilizados
internacionalmente, como o índice de desenvolvimento humano (IDH),
mas que deve haver comunicação entre os níveis global e local. Ainda,
a avaliação pode ser vista como um instrumento de debate, diálogo e
reflexão para os próprios atores locais, valorizando “o lugar do outro,
seus horizontes, suas formas, seus acontecimentos e suas expressões”
(SPINK, 2001, p. 18).
4.2 Momento em que são realizadas
Considera-se que avaliações podem ser conduzidas em diferentes

momentos de realização de uma política ou um programa. Em cada
um desses momentos, a avaliação pode atender a finalidades dife-
renciadas. Espera-se que toda avaliação seja baseada em uma linha
de base, isto é, uma visão da realidade para a qual a intervenção está
sendo projetada, antes de a intervenção acontecer. A essa avaliação
prévia à intervenção, que pode ainda ser considerada um diagnóstico,
dá-se o nome de ex-ante.
Existe a possibilidade de que simulações sejam realizadas a partir des-

sa linha de base, chamadas de simulações ex-ante. Essas simulações,
em vez de analisar a implementação da política retrospectivamente,

buscam estimar os efeitos futuros “de um programa sob diferentes de-
senhos alternativos” (GERTLER et al., 2018, p. 15).
Ao longo do andamento do plano, do programa ou da política públi-

ca, podem ser realizadas avaliações intermediárias. Essas avaliações
são consideradas prospectivas, “desenvolvidas ao mesmo tempo que
o programa está sendo elaborado e são integradas à implementação
do programa” (GERTLER et al., 2018, p. 10). De uma forma geral, essas
avaliações têm finalidade formativa.
Ainda, as avaliações podem ser realizadas ao término da implemen-

tação de um plano, um programa ou uma política, ou ainda alguns anos
após o fim da intervenção. Elas são chamadas finais (quando no térmi-
no) ou ex-post (quando após a intervenção) e têm a finalidade de tecer
um julgamento de valor sobre os resultados alcançados pelo plano, in-
cluindo uma perspectiva de longo prazo. Importante salientar que ava-
liações retrospectivas também precisam que dados referentes à linha
de base daquela determinada realidade ou situação estejam disponíveis
(GERTLER et al., 2018).
4.3 O agente avaliador
O agente que realizará a avaliação tem um caráter primordial no de-

senvolvimento desta. Para além da discussão sobre como o avaliador
percebe a construção do conhecimento, se de forma objetivista ou sub-
jetivista, a classificação da avaliação de acordo com o agente realizador
tende a distinguir três possibilidades: avaliação externa, avaliação inter-
na e avaliação mista (MESSENA; DEAK, 2017).
A avaliação externa é realizada por pessoas ou organizações alheias

à organização agente da intervenção (contratadas por ela ou não para o
desenvolvimento da avaliação). A avaliação interna é realizada por pes-
soas da organização gestora do plano, do programa ou da política. Por
fim, a avaliação mista combina profissionais externos com membros
da organização.

A preocupação em relação à proveniência interna ou externa dos
agentes avaliadores remete-se à sua possível neutralidade em relação

aos resultados. Embora reconheça-se que a neutralidade absoluta é im-
possível, “é muito difícil que avaliações realizadas pelas próprias equi-
pes governamentais encarregadas da execução de uma dada política
sejam críveis e isentas” (ARRETCHE, 1998 apud TREVISAN; BELLEN,
2008, p. 541).
4.4 Os diferentes usos da avaliação
De uma forma geral, a avaliação pode ser desenvolvida com finali-

dade formativa ou somativa (CENEVIVA; FARAH, 2012). Quando com
finalidade formativa, a avaliação tem o propósito principal de melhorar
o processo de planejamento, da execução da política pública, ajudando
no seu gerenciamento. Essa avaliação deve, para tal, fornecer informa-
ções aos responsáveis no intuito de facilitar o processo de tomada de
decisão e promoção de mudanças. Por isso, são conduzidas enquanto
o ciclo de política pública ou do plano ainda esteja vigente.
A avaliação somativa, por outro lado, é geralmente conduzida após o

término de um ciclo de política ou do plano, tendo o intuito de subsidiar
julgamento de valor sobre os resultados auferidos por essas interven-
ções (TREVISAN; BELLEN, 2008).
4.5 Critérios de eficiência, eficácia e efetividade
A avaliação pode servir para analisar a eficiência (nível de utiliza-

ção dos recursos frente aos custos em disponibilizá-los, fazendo mais
com menos recursos, mensurando como os recursos ou insumos se
transformam em resultados); a eficácia (dimensionando o grau de cum-
primento dos objetivos, relação entre metas alcançadas versus metas
planejadas); e a efetividade (transformação social produzida) (SANO;

MONTENEGRO FILHO, 2013). A figura 4 demonstra o fluxograma da
avaliação em relação aos critérios de eficiência, eficácia e efetividade,
em uma clara relação com o quadro lógico (PFEIFFER, 2000).
Figura 4 – Fluxograma da avaliação
Processo Resultados Transformação

Insumos
Insumos
(eficiência) (eficácia) (efetividade)
Fonte: Sano e Montenegro Filho (2013, p. 39).
Este capítulo teve como objetivo apresentar e discutir os conceitos,
as ferramentas e as técnicas de monitoramento e avaliação no setor
público. Percebe-se que esse conteúdo tem grande interface com os
temas que foram anteriormente tratados, como gestão por resultados,
o ciclo PDCA, o planejamento estratégico situacional, o quadro lógico e
o próprio balanced scorecard. Isso acontece pois o monitoramento e a
avaliação são partes constitutivas de todos os modelos de planejamen-
to adotados (seja pelo poder público, seja por outras instituições).
No entanto, é um processo complexo criar condições para que o

monitoramento e a avaliação aconteçam, completando o ciclo de co-
leta e transformação de dados em aprendizados para retroalimentar o
processo de planejamento, em uma mudança contínua. Vimos que no
Brasil estratégias de capacitação de servidores públicos e estruturação
de áreas responsáveis por avaliação têm sido adotadas para suprir a
demanda. Dentro do ciclo do planejamento, faz-se também necessário
construir processos que conduzam à mudança organizacional, tanto
durante a primeira implementação do ciclo de planejamento quanto no
seu momento de reiteração.

Por fim, foram apresentadas algumas das principais abordagens
para concepção e realização de avaliações. Entre essas abordagens,

discutiram-se os conceitos de neutralidade do avaliador, o propósito da
avaliação e os momentos em que avaliações podem ser conduzidas.
Salienta-se que não existe um método exclusivo ou mais apropriado
para condução de avaliação no setor público. Ao contrário, a escolha do
método deve estar pautada por considerações sólidas a respeito do pro-
pósito de condução dessa avaliação, lembrando que os aprendizados
obtidos devem ser relevantes o suficiente para promover mudanças em
próximos processos de planejamento e de intervenção social.
Referências
ARRETCHE, Marta. Tendências no estudo sobre avaliação. In: RICO, Elizabeth
Melo (org.). Avaliação de políticas sociais: uma questão em debate. São Paulo:
Cortez, 1998. p. 29-39.
BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Programa

da qualidade e participação na administração pública. Brasília: Caderno 4,
1997.
CAPELLA, Ana Claudia Niedhardt. Mudança organizacional e transformações

na gestão pública. In: BIZELLI, José; FERREIRA, Darlene (org.). Governança pú-
blica e novos arranjos de gestão. Piracicaba: Jacintha, 2009. p. 35-54.
CENEVIVA, Ricardo; FARAH, Marta Ferreira Santos. Avaliação, informação e

responsabilização. Revista de Administracao Publica, v. 46, n. 4, p. 993-1016,
2012.
GERTLER, Paul J. et al. Avaliação de impacto na prática. 2. ed. Washington:

Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento/Banco Mundial,
2018.
HELLMANN, Aline; VILAS BOAS, Patricia Augusta Ferreira; JANNUZZI, Paulo

de Martino. Desenvolvendo capacidade para monitorar e avaliar: o caso do
Sagi/MDS. In: MADEIRA, Ligia Mori (org.). Avaliação de políticas públicas.

Porto Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul/Centro de Estudos
Internacionais Sobre Governo, 2014. p. 83-102.
JOSUÉ, Alexandre Fernandes. Identificação e análise dos riscos associados

ao processo de mudança na implantação de um novo modelo de gestão de
operações. 2013. Dissertação (Mestrado) – Fundação Getulio Vargas, 2013.
KANUFRE, Rosana Aparecida Martinez; REZENDE, Denis Alcides. Princípios da

gestão orientada para resultados na esfera municipal: o caso da Prefeitura de
Curitiba. Revista de Administração, v. 47, n. 4, p. 638-652, 2012.
KISIL, Marcos. Gestão da mudança organizacional. v. 4. São Paulo: Faculdade

de Saúde Pública da Universidade de São Paulo, 1998.
KOTTER, John P. Liderando mudança. São Paulo: Editora Campus, 1999.
LIMA, Suzana M. V.; BRESSAN, Cyndia L. Mudança organizacional: uma intro-

dução. In: LIMA, Suzana M. V. (org.). Mudança organizacional: teoria e gestão.
Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, Escola Brasileira de Administração
Pública e de Empresas, 2003.
LUCIARDO, Renildes Oliveira et al. Inovação na administração pública: o progra-

ma de modernização da administração financeira no estado de Mato Grosso
quinze anos depois. Revista de Estudos Sociais, v. 16, n. 32, p. 23-44, 2014.
MARIN, Pedro de Lima. Sistemas de gestão para resultados no setor público:

intersecções entre política, governança e desempenho nas prefeituras de Rio
de Janeiro e São Paulo. 2016. Tese (Doutorado) – FGV/Eaesp, São Paulo, 2016.
MESSENA, Luana; DEAK, Mariel. As avaliações governamentais do Programa

Bolsa Família. In: ENCONTRO INTERNACIONAL DE POLÍTICA SOCIAL, 5;
ENCONTRO NACIONAL DE POLÍTICA SOCIAL, 12. Anais [...]. Vitória: CCJE,
2017. p. 1-12.
MORRA-IMAS, Linda G.; RIST, Ray. The road to results: designing and conducting
effective development evaluations. Washington: The International Bank for
Reconstruction and Development/The World Bank, 2009. Disponível em: ht-
tps://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/2699/52678.
pdf. Acesso em: 21 maio 2019.

PFEIFFER, Peter. O quadro lógico: um método para planejar e gerenciar mu-
danças. Revista do Serviço Público, v. 51, n. 1, p. 81-122, 2000. Disponível em:

http://seer.enap.gov.br/index.php/RSP/article/view/320/326. Acesso em: 21
maio 2019.

nais de desenvolvimento. Versão 1.3. Huntington Beach: [s. n.], 2012.
SANO, Hironobu; MONTENEGRO FILHO, Mário Jorge França. As técnicas de

avaliação da eficiência, eficácia e efetividade na gestão pública e sua relevân-
cia para o desenvolvimento social e das ações públicas. Desenvolvimento em
Questão, v. 11, n. 22, p. 35, 2013.
SANTOS, Adriana Rodrigues dos. Monitoramento e avaliação de programas no

setor público: a experiência do PPA do Governo Federal no período 2000-2011.
Brasília: 2012.
SANTOS, Marcel de Souza e Silva. Gestão da mudança organizacional: uma re-

visão teórica. 2014. 106 f. Dissertação (Mestrado) – Fundação Getulio Vargas,
Rio de Janeiro, 2014.
SANTOS, Shilton Roque; AZEVEDO, Marcio Adriano; MARCELINO, Fabiana

Teixeira. Avaliação participativa das políticas como proposta inovadora no setor
público: delineamentos e procedimentos. Revista Eletrônica Científica Ensino
Interdisciplinar, v. 3, n. 9, p. 463-475, 2017.
SPINK, Peter K. Avaliaçao democrática: propostas e práticas. Rio de Janeiro:

Associação Brasileira Interdisciplinar de AIDS, 2001. p. 1-34.
TREVISAN, Andrei Pittol; BELLEN, Hans Michael Van. Avaliação de políti-

cas públicas: uma revisão teórica de um campo em construção. Revista de
Administracao Pública, v. 42, n. 3, p. 529-550, 2008.
WORTHEN, Blaine R.; SANDERS, James R.; FITZPATRICK, Jody L. Avaliação de

programas: concepções e práticas. São Paulo: Editora Gente, 2004.

196
Capítulo 8
O planejamento
governamental no
Brasil, estrutura e
instrumentos
Este capítulo tem o objetivo de contextualizar historicamente a es-

trutura e as características gerais dos instrumentos de planejamentos
governamentais regulamentados na legislação brasileira, refletindo criti-
camente sobre alcances e limites como instrumentos de gestão.
Para tal, incorre em uma breve descrição dos aspectos históricos do

planejamento no Brasil, dividida em três fases: da Primeira República
ao período democrático pré-1964; o regime militar; e o período da re-
democratização. A exposição pormenorizada dos Planos Plurianuais
(PPAs) desenvolvidos pós-democratização será desenvolvida no próxi-
mo capítulo.
197
Por fim, são apresentados os instrumentos que consolidam o pro-
cesso de planejamento orientado ao setor público no Brasil atual, sendo
eles o PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei Orçamentária
Anual (LOA), o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal (Spof)
e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Ao final do capítulo espera-se que o leitor tenha uma visão histórica

dos ciclos de planejamento do Governo Federal brasileiro e como eles
resultaram nos instrumentos e nas práticas existentes atualmente.
1 A história do planejamento público

no Brasil
O planejamento público no Brasil atual tem como instrumentos prin-
cipais o PPA, a LDO e a LOA. Mas a história do planejamento público na-
cional teve início muito antes e enfrentou diferentes ciclos econômicos
e políticos. Importante salientar que os ciclos de planejamento estão
embasados em aspectos econômicos, em diferentes visões do padrão
de atuação e da própria função do Estado, bem como em dinâmicas
internacionais. No quadro 1 consta um resumo dos principais ciclos
econômicos e políticos brasileiros e como eles refletiram diferentes di-
mensões do planejamento governamental.
Quadro 1 – Periodização para estudo conjunto do planejamento governamental e

da gestão pública no Brasil (1889-2010)
CICLOS CONTEXTO CONTEXTO DIMENSÕES DO DIMENSÕES

PADRÃO DE
ECONÔMICOS E ECONÔMICO- POLÍTICO- PLANEJAMENTO DA GESTÃO
ESTADO
POLÍTICOS -ESTRUTURAL -INSTITUCIONAL GOVERNAMENTAL PÚBLICA
1889-1930 Ausência de
Dominância Economia cafeeira Montagem do planejamento:
Primeira
Patrimonia-
República – liberal- voltada para o aparato estatal- • Convênio de
lista.
desenvolvimento -oligárquica. exterior. -burocrático. Taubaté;
para fora. • Crise de 1929.
(cont.)


PADRÃO DE
ESTADO
Industrialização
Patrimonial-
1933-1955 substitutiva de
Planejamento não -burocrática –
Era Getúlio importações: bens
Dominância Montagem sistêmico: Departamento
Vargas – de consumo não
nacional- do sistema • primeiras Administrativo
nacional- duráveis.
-populista. corporativista. estatais; do Serviço
-desenvolvi- Dependência
• Plano Salte. Público –
mentismo. financeira e
Dasp (1938).
tecnológica.
Industrialização Planejamento
pesada I: discricionário:
1956-1964
• bens de • pensamento
Era Juscelino cepalino;
Dominância consumo
Kubitschek Acomodação e Patrimonial-
estatal- duráveis; • ideologia
– Internacio- crise do modelo. -burocrática.
-democrática. • montagem desenvolvi-
nalização
do tripé do mentista;
econômica.
desenvolvi- • Plano de Metas
mento. (1956-1961).
Planejamento
burocrático
‑autoritário:
• Escola Superior
Industrialização de Guerra (ESG):
pesada II: ideologia Brasil-
1964-1979
• milagre -Potência;
Regime militar Dominância Consolidação Patrimonial-
econômico • Programa de
– crescimento estatal- institucional- -burocrática –
(1968-1973); Ação Econômica
com piora -autoritária. -autoritária. Paeg (1967).
• endividamento do Governo
distributiva.
externo (1974- – Paeg (1964-
1989). 1967);
• II Plano Nacional
de Desenvolvi
mento – II PND
(1974-1979).
(cont.)
O planejamento governamental no Brasil, estrutura e instrumentos 199

PADRÃO DE
ESTADO
Planos de
estabilização:
Estagnação • Plano Cruzado
1980-1989 econômica: (1986);
Redemo- Patrimonial-
Redemocrati- Dominância
• inflação; cratização. • Plano Bresser -burocrática –
zação – crise liberal-
• endividamento Reconstitu- (1987); Constituição
do desenvolvi- -democrática.
externo (1974- cionalização. • Plano Verão Federal (1988).
mentismo.
1989). (1988);
• Plano Maílson
(1989).
Reformas
econômicas Planos de
liberais: Consolidação estabilização:
1990-2010
• estabilização democrática. • Plano Collor Patrimonial-
Consolidação Dominância -burocrática.
monetária; Reforma (1990);
democrática liberal-
• endividamento gerencialista. • Plano Real Gerencialista.
– reformas -democrática.
interno (1995 – Experimen- (1994); Societal.
estruturais.
2006); talismo societal. • PPAs
• reformas (2000-2011).
estruturais.
Fonte: Cardoso Junior (2011, p. 13).
1.1 Da Primeira República ao período democrático pré-1964
Na verdade, não há um entendimento concretizado sobre “a ori-

gem do planejamento governamental no Brasil” (CARDOSO JUNIOR;
SANTOS; PIRES, 2015, p. 18): como primeiros instrumentos de pla-
nejamento no Brasil, pode-se remeter ao Plano da Viação Federal de
1890, desenvolvido por uma comissão designada durante a Primeira
República; ao Convênio de Taubaté, um plano de intervenção estatal na
indústria cafeicultura brasileira, de 1906; ou ainda ao Niemeyer Report,
de 1931, feito por uma comissão britânica que visitava o Brasil no intuito
de fazer recomendações relativas à estabilização do mil-réis e à criação

de um banco central ortodoxo, após a crise de 1929, com o compromis-
so de que as recomendações seriam aceitas integralmente (MISSÃO

NIEMEYER, 2009).
No entanto, existe um entendimento maior de que o planejamento pú-

blico compreendido como processo de promoção de desenvolvimento,
com foco inicial em desenvolvimento econômico, conduzido pelo Estado,
teve início a partir do governo de Getulio Vargas em 1930. Em 1934 foi
criado o primeiro organismo com funções típicas de um órgão de plane-
jamento: o Conselho Federal de Comércio Exterior. Esse Conselho tinha
a função de estudar problemas e propor soluções, formulando políticas
econômicas voltadas à redução da dependência externa.
O Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp), criado

em 1938, teve a tarefa de elaborar o primeiro plano quinquenal da his-
tória do planejamento brasileiro: o Plano Especial de Obras Públicas e
Reaparelhamento da Defesa Nacional (1939-1943), que tinha o objetivo
de “criar indústrias de base, executar obras públicas e prover a defe-
sa nacional de elementos necessários a seu desenvolvimento” (PLANO
ESPECIAL..., 2009). O Dasp marca a emergência da administração buro-
crática no Estado brasileiro, por meio de um processo de racionalização
(CÂMARA DA REFORMA DO ESTADO, 1995).
Foi ao final da Segunda Guerra Mundial que o planejamento governa-

mental tomou força. Nessa mesma época são realizadas missões dos
Estados Unidos no Brasil, com o intuito de promover o desenvolvimento
econômico, verificando os aspectos que poderiam potencializá-lo ou re-
tardá-lo. A primeira delas, realizada em 1942, foi conhecida como Missão
Cooke; a segunda ficou conhecida como Missão Abbink, realizada em
1948; e a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, com trabalhos iniciados
em 1951. Em 1945 foi realizada a 1a Conferência das Classes Produtoras,
estabelecendo que o Estado interviesse em determinados setores, au-
xiliando a economia nacional. Ainda, em 1948 foi instituída a Comissão
Econômica para a América Latina (Cepal), que teve impacto em todo con-
tinente em matérias relacionadas a planejamento estratégico.

Em 1950, no governo Gaspar Dutra (1946-1951), foi aprovado o
Plano Salte, que se propunha a priorizar gastos em setores prioritá-
rios: saúde (s), alimentação (al), transporte (t) e energia (e). Por não
conseguir financiamento, em menos de um ano o plano foi interrom-
pido. O plano alcançou aspectos importantes como a Hidrelétrica de
Paulo Afonso no Rio São Francisco. Em 1952, já no governo de Getulio
Vargas, foi criado o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social (BNDES), a partir das recomendações da Comissão Mista Brasil
‑Estados Unidos (ALMEIDA, 2007), e em 1953 foi instituído um Grupo
Misto Cepal/BNDES, presidido por Celso Furtado, com o intuito de fazer
um diagnóstico sobre a economia brasileira e fazer projeções para os
próximos 7 anos: “essas projeções constituíram a primeira tentativa de
planejamento global para a economia brasileira e criaram as bases para
a elaboração do Plano de Metas” (MATOS, 2002, p. 31).
O Plano de Metas, aprovado em 1956 durante o governo Juscelino

Kubitschek, marca o início do período desenvolvimentista brasileiro,
com enfoque maior no processo de industrialização interno (que já ha-
via sido iniciado por Vargas com a criação das principais estatais como
Petrobras e Vale do Rio Doce). Com o slogan “50 anos em 5”, o plano
de industrialização e modernização brasileira continha inicialmente 30
metas nas áreas de energia, transportes, alimentos, indústrias básicas e
educação de pessoal técnico que deveriam ser alcançadas entre 1951 e
1955. A trigésima primeira meta do plano previa a construção de Brasília
e a transferência da capital federal.
Em 1962, durante o governo de João Goulart, Celso Furtado foi nome-

ado Ministro Extraordinário para Planejamento e foi idealizador do Plano
Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social. Com metas de redu-
zir a inflação – acentuada com o Plano de Metas (ALMEIDA, 2007) –,
reduzir as desigualdades regionais no Brasil, promover as reformas de
base como a reforma agrária e melhorar a qualidade de ensino, o plano
é considerado um marco histórico. Autores consideram que o plano não
teve condições de ser aplicado, seja por causa da crise que assolava o
país que culminou no golpe militar de 1964 (PEREIRA, 1998), seja pelas

“pressões exercidas por grupos populistas que impediam a implantação
de medidas mais rigorosas de controle da inflação”, seja pelas “pres-

sões exercidas por classes economicamente dominantes que tentavam
impedir as reformas de base” (MATOS, 2002, p. 36).
No plano institucional, no final do governo Goulart, foi fundada a

Associação Nacional de Programação Econômica e Social (Anpes),
com o objetivo de realizar estudos para o desenvolvimento de pla-
nos para governos futuros, que abriria o caminho, a partir de 1964,
para o desenvolvimento crescente (e também consciente) de es-
truturas de planejamento governamental no Brasil. O Estado estava
se preparando para guiar e promover o crescimento econômico no
Brasil, o que seria efetivado plenamente no contexto do regime mi-
litar, que encerrou a breve experiência democrática da República de
1946 e deu início a uma série de ambiciosos planos nacionais de
desenvolvimento. (ALMEIDA, 2007, p. 205).
1.2 Planejamento durante o regime militar
Durante a ditadura militar foram desenvolvidos novos instrumentos

de planejamento com o intuito de conciliar a estabilização econômica
com a preservação do crescimento. Importante notar que, a partir des-
se momento, os planos passaram a ser prerrogativa unilateral do Poder
Executivo (ALMEIDA, 2007; GARCIA, 2000). O primeiro plano, o Plano de
Ação Econômica do Governo (Paeg), foi instaurado ainda em 1964 na
gestão de Castelo Branco. O Paeg implementou um amplo programa de
reformas institucionais e foi responsável por um grande crescimento eco-
nômico (ALMEIDA, 2007; PINTO; CARDOSO JUNIOR; LINHARES, 2010).
Ademais, em 1964 foi criado o Escritório de Pesquisa Econômica

Aplicada, que em 1967 se tornou o Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (Ipea), e assumiu a tarefa de coordenar a elaboração do Plano
Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social para o período 1967-
1976 (MISOCZKY; GUEDES, 2012). Esse plano foi composto por dire-
trizes de política econômica e setoriais e por um plano quinquenal de

investimentos públicos. Em 1967 o Decreto-Lei no 200 também reconhe-
ceu o planejamento enquanto sistema, correlacionando o plano com o
orçamento e determinando um plano geral de governo, programas seto-
riais e regionais de duração plurianual, orçamento anual e programação
financeira de desembolso.
Em 1968 foi elaborado o Programa Estratégico de Desenvolvimento

(PED) para o período até 1970, que veio a enfatizar algumas das me-
tas setoriais do Plano Decenal, substituindo-o. O PED foi complemen-
tado por diferentes planos setoriais, como o Programa de Integração
Nacional; o Provale; o Prodoeste, o Prorural, entre outros (ALMEIDA,
2007; MATOS, 2002).
O desenvolvimento de um Orçamento Plurianual de Investimentos,

o primeiro nessa perspectiva temporal (1968-1970), desempenhou pa-
pel importante no PED, buscando a integração entre plano e orçamento
(MATOS, 2002). Em 1970, durante a gestão Médici, foi adotado o Plano
de Metas e Bases para a Ação do Governo (MBAG), sendo complemen-
tado pelo II Orçamento Plurianual de Investimentos (1971-1973) e pelo
I Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (1972-1974).
Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) passaram a ser obri-
gatórios por força do Ato Complementar no 43 de 1969, resultando em
três PNDs durante o regime militar (CARDOSO JUNIOR; SANTOS; PIRES,
2015). O I PND foi implementado durante o período conhecido como
milagre econômico brasileiro, alcançando altas taxas anuais de cresci-
mento, e “tinha como objetivo maior transformar o Brasil em potência
mundial” (MISOCZKY; GUEDES, 2012, p. 126).
Setores mais dinâmicos da economia foram priorizados para investi-

mento, bem como o fortalecimento da empresa nacional. Na área eco-
nômica o plano teve grande êxito, no entanto, na área social os níveis
de execução foram bastante baixos: dos 40 mil hectares previstos de
irrigação no Nordeste, somente foram alcançados 5.647 hectares; das
5 milhões de pessoas com acesso a saneamento básico, somente 500
mil foram alcançadas. A meta de inflação do período também não foi

alcançada (MATOS, 2002). Datam desse período grandes obras de in-
fraestrutura, como a ponte Rio-Niterói, a barragem de Itaipu, a hidro-

elétrica de Três Marias, a usina nuclear de Angra dos Reis e a rodovia
Transamazônica (ALMEIDA, 2007; MISOCZKY; GUEDES, 2012).
Em 1972 foi criada a Comissão de Coordenação do Planejamento e

Orçamento, constituindo uma nova tentativa de organizar um sistema
integrado de planejamento. O Sistema Federal de Planejamento englo-
bava todos os órgãos que compunham a administração pública direta e
indireta, tendo como órgão central o então Ministério do Planejamento
e Coordenação Geral. Em 1974, esse Ministério é transformado em uma
Secretaria de Planejamento da Presidência da República, reforçando
sua posição de coordenação do processo de planejamento e de acom-
panhamento da sua implementação.
O ápice dos PNDs aconteceu com a sua segunda edição, no governo

Geisel, sendo considerado “a mais ampla e articulada experiência de pla-
nejamento no Brasil após o Plano de Metas” (MATOS, 2002, p. 50). Foram
desenvolvidos planos básicos de desenvolvimento científico e tecnológi-
co (ALMEIDA, 2007), visando à substituição das importações (incluindo
a importação de petróleo que correspondia a dois terços do consumo
interno) e à diversificação das exportações. Como a maior parte do finan-
ciamento para possibilitar os investimentos veio do setor externo, a dívida
externa brasileira deu um novo salto (CONTE, 1997; MATOS, 2002). O III
PND, no governo Figueiredo, foi um instrumento desenvolvido como mero
cumprimento do rito (CARDOSO JUNIOR; SANTOS; PIRES, 2015).
1.3 Planejamento no período da redemocratização
Na década de 1980, o sistema de planejamento sofreu grandes gol-

pes. O primeiro se refere à segunda crise mundial do petróleo, que fez
com que o Estado brasileiro diminuísse a possibilidade de sustentar o
ritmo de investimento. No intuito de se recuperar da crise e estabilizar
a economia, em 1986 foi lançado o Plano de Estabilidade Econômica

(ou Plano Cruzado), um plano com enfoque em aspectos econômicos.
Ademais, no processo de redemocratização aconteceu um forte enfra-
quecimento do papel do Poder Executivo – corroborado pelo Consenso
de Washington –, o que levou a um desmonte das estruturas institucio-
nais existentes (PINTO; CARDOSO JUNIOR; LINHARES, 2010).
Esse período é reconhecido como um momento de crise ou declínio

do planejamento no Brasil (MATOS, 2002), com a fusão da Secretaria
de Planejamento e Coordenação da Presidência da República com o
Ministério da Fazenda e com o Ministério da Indústria e Comércio em um
único órgão, o Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento. Ainda,
nessa época o Ipea também sofreu redução da sua função de planeja-
mento, passando a atuar somente com pesquisa econômica aplicada.
Mesmo assim, o Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova

República (PND-PR, 1985) traz um aspecto importante que é a inau-
guração do discurso que enfatiza as preocupações sociais do planeja-
mento. No entanto, ele foi sobreposto por outros dois planos, o Plano de
Consistência Macroeconômica (também conhecido como Plano Bresser)
(1987) e o Programa de Ação Governamental (1987): “essa superposição
de planos resultou em uma implementação apenas parcial, que dependia
da importância política dos seus elaboradores” (MATOS, 2002, p. 63).
Em 1988 a Constituição Federal substituiu os Planos Nacionais de

Desenvolvimento pelos PPAs, exigindo a elaboração de planos de qua-
tro anos que se estendiam até o primeiro ano de uma próxima admi-
nistração. No entanto, inicialmente foram os planos econômicos que
receberam maior enfoque. Em 1990 foi instaurado o Plano Collor, que
visava a uma maior liberalização da economia, à abertura do mercado
brasileiro e à reforma monetária por meio do confisco das aplicações
financeiras e dos limites de saques (ALMEIDA, 2007). Ao final de 1993
começou a ser progressivamente implementado o Plano Real, finaliza-
do em 1994, trazendo estabilidade econômica e condições para a reto-
mada do planejamento governamental (ALMEIDA, 2007, p. 221).

Foi com o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC)
que o planejamento voltou a ocupar um lugar de destaque na admi-

nistração pública, promovendo uma reforma administrativa que con-
cedeu à pasta de planejamento o status de ministério, o Ministério do
Planejamento e do Orçamento. Foi durante o governo do presidente
FHC que o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
(Mare) promoveu o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado.
Nos governos subsequentes, os PPAs continuaram a ter força no

Brasil, sendo muitas vezes acompanhados por outros planos, como o
Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), que teve sua primeira edição
lançada no primeiro governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva. Os
diversos PPAs e suas especificidades serão abordados no Capítulo 10.
2 Os instrumentos legais de planejamento

Conforme visto, a Constituição Federal substituiu os PNDs pelo de-
senvolvimento de PPAs. Outros instrumentos, principalmente orçamen-
tários, são acoplados a esse instrumento. Nesta segunda parte do ca-
pítulo são apresentados os instrumentos legais de planejamento que
regem essa importante função governamental até os dias de hoje.
2.1 A Constituição de 1988, o PPA, a LDO e a LOA
A Constituição Federal de 1988 aponta três ferramentas como obri-

gatórias para a condução do planejamento estratégico: o PPA, a LDO e a
LOA (CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013). Esses três instrumentos in-
tegram as funções de planejamento e orçamento e são concebidos como
leis de iniciativa do Poder Executivo, devendo ser discutidos e aprovados
pelas duas casas do Congresso Nacional (GARCIA, 2000).
Ademais, de acordo com a Constituição Federal de 1988, os Poderes

Legislativo, Executivo e Judiciário assumem papel de monitoramento

desses instrumentos, por meio de “sistema de controle interno com a
finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA, a exe-
cução dos programas de governo e dos orçamentos da União” (GARCIA,
2000, p. 7).
Um aspecto ainda mais relevante estabelecido pela Constituição

Federal de 1988 é que “a ação governamental deve obedecer a plane-
jamento com fins de promover o desenvolvimento econômico-social
do País” (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS, 2013, p. 12).
Assim, os objetivos de planejamento público devem ser compatíveis
com os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, esti-
pulados no artigo 3o da Constituição Federal (BRASIL, 1988), sendo eles:
a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; a garantia do de-
senvolvimento nacional; a erradicação da pobreza e da marginalização;
a redução das desigualdades sociais e regionais; e a promoção do bem
de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discriminação.
A função de planejamento outorgada pela Constituição Federal ao

Poder Executivo, com crivo e acompanhamento do Poder Legislativo,
não se remete somente à esfera central do governo. Os poderes nos
níveis estaduais e municipais também assumem as mesmas respon-
sabilidades, com a diferença de que nesses níveis o Poder Legislativo
é composto por somente uma casa. Ainda, na esfera municipal existe
um outro instrumento chamado Plano Diretor, instituído pelos artigos
182 e 183 da Constituição Federal, que norteia a política de desenvolvi-
mento urbano para cidades com mais de 20 mil habitantes (CATAPAN;
BERNARDONI; CRUZ, 2013) e que será abordado no capítulo 12.
2.1.1 O Plano Plurianual
A integralidade existente entre os elementos PPA, LDO e LOA, que

devem ser compatibilizados entre si, conectando o orçamento às diretri-
zes governamentais, é o modelo de planejamento central instituído pela

Constituição (GARCIA, 2000). Segundo a Constituição Federal de 1988
(art. 165, § 2o) , o PPA contém “as diretrizes, objetivos e metas da ad-
ministração pública federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”
(BRASIL, 1988). Segundo esse mesmo parágrafo, as diretrizes, os obje-
tivos e as metas deverão ser territorializados. Essa é a primeira vez que,
em âmbito constitucional, estabelece-se a relação entre planejamento e
território (MISOCZKY; GUEDES, 2012), apesar de ela não ter se concreti-
zado da forma prevista (GARCIA; CARDOSO JUNIOR, 2015).
Em 1998 o PPA foi regulamentado pelo Decreto no 2.829, segundo o

qual as ações finalísticas do PPA devem ser estruturadas em “programas
orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para
o período do plano” (BRASIL, 1998). A vigência do PPA tem início no se-
gundo ano do mandato do chefe do Poder Executivo e termina ao fim do
primeiro ano do mandato subsequente, regra estipulada pelo art. 35 do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (BRASIL, 1988), sendo
que a cada ciclo do PPA o Executivo deve enviar uma lei específica para
o Legislativo (MISOCZKY; GUEDES, 2012). Esse ciclo busca evitar a des-
continuidade abrupta de planos governamentais ou de obras públicas em
virtude da troca de governos e permite ao novo chefe do executivo um
período de um ano para aprovar o próximo ciclo do PPA.
As ações finalísticas são aquelas que proporcionam benefícios ou

serviços diretos para atender às demandas da sociedade e estas devem
estar organizadas em programas que contenham, entre outros aspec-
tos, objetivo, órgão responsável e valor global (BRASIL, 1998). De forma
geral, é no PPA que são estabelecidas as prioridades do governo, para
um período de quatro anos, “estabelecendo as diretrizes, os objetivos e
as metas da administração pública para as despesas de capital e outras
delas decorrentes, bem como para os programas de duração continua-
da” (CARNEIRO, 2015, p. 20).

O PPA é um mecanismo que o Constituinte criou em substituição
ao antigo Orçamento Plurianual de Investimentos na tentativa de
instituir um instrumento que tenha natureza de Plano. Nesses ter-
mos, o PPA deve preservar as diferenças essenciais relativas ao
Orçamento, particularmente o período de tempo considerado, o en-
foque insumo-produto, os níveis de agregação e as relações com
unidades organizacionais. (BRASIL, 2011, p. 114).
2.1.2 A LDO e a LOA
Tendo como base o PPA, o Poder Executivo elabora a LDO, a qual, se-
gundo o art. 165, § 2o da Constituição Federal, “compreenderá as metas
e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas
de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elabora-
ção da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financei-
ras oficiais de fomento” (BRASIL, 1988). Assim, a LDO faz a conexão
entre as diretrizes estipuladas no PPA e o orçamento anual (LOA):
As LDOs e os orçamentos anuais têm de ser compatíveis com o

que dispõe o PPA, bem como todos os planos e programas nacio-
nais, regionais e setoriais previstos na Constituição ou quaisquer
outros instituídos durante um período de governo. Nenhum inves-
timento cuja execução ultrapassar um exercício financeiro poderá
ser iniciado sem prévia inclusão no PPA ou sem lei que autorize tal
inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. As emendas par-
lamentares à LDO e ao orçamento somente serão apreciadas pela
comissão mista pertinente do Congresso Nacional se compatíveis
com a lei do PPA (artigos 165, 166 e 167 da Constituição Federal).
Ou seja, o PPA é concebido com um evidente caráter coordenador
das ações governamentais e com o poder de subordinar a seus
propósitos todas as iniciativas que não tenham sido inicialmente
previstas. (GARCIA, 2000, p. 18-19).
A LOA é o instrumento no qual são listados os recursos que serão

mobilizados para a execução do programa de trabalho do governo,

para o ano específico de sua vigência. Ela envolve o orçamento fis-
cal (despesas dos três poderes e órgãos da administração direta e

indireta), o orçamento com seguridade social e os orçamentos das
estatais. O projeto da LOA também é de responsabilidade do Poder
Executivo, sendo discutido e aprovado pelo Poder Legislativo (ABREU,
2014). A legislação prevê que investimentos que ultrapassem o exer-
cício financeiro não podem ser incluídos no respectivo PPA. Ainda,
alterações orçamentárias também só podem ser aprovadas caso
compatíveis com o PPA.
2.1.3 Controle
Segundo o art. 165, o Poder Executivo publicará relatórios bimestrais

da execução orçamentária. Ainda, no título da Constituição Federal refe-
rente à organização dos poderes, estabelece-se que os três poderes são
responsáveis por manter um sistema de controle interno para monitorar
e avaliar o cumprimento dos instrumentos de planejamento:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de

forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual,

a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficá-

cia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial
nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.
(BRASIL, 1988).
Esse processo de controle culmina com o julgamento feito pelo

Poder Legislativo das contas prestadas pelo Poder Executivo, conforme
o art. 49 da Constituição Federal, apreciando os relatórios sobre execu-
ção dos planos de governo. O Poder Legislativo também leva em consi-
deração o parecer emitido pelo Tribunal de Contas.

2.2 Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal
O Spof foi formalmente instituído pela Lei no 10.180, de 2001,1 com
o objetivo de formular o planejamento estratégico nacional; os planos
nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento; o PPA, a LDO e as
LOAs; além de gerenciar o processo de planejamento e orçamento fede-
ral e de promover articulação entre as diferentes esferas da federação.
Considera-se que “o Spof é um conjunto de atividades, organizadas sis-
tematicamente” (ASSECOR, 1998, p. 69), e não um conjunto de institui-
ções. Conforme já mencionado, tal sistema não é uma inovação para o
Governo Brasileiro, tendo sido idealizado por Furtado enquanto Ministro
de Planejamento e colocado em prática em 1972.
No entanto, essas atividades são desempenhadas por um conjunto

de elementos inter-relacionados, os quais interagem no desempenho
das funções de planejamento e orçamento governamental (ASSECOR,
1998). O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é o órgão
central do Spof, do qual também fazem parte órgãos setoriais e especí-
ficos, sendo que:
• órgãos setoriais: são as unidades de planejamento e orçamento

dos Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência
e da Casa Civil da Presidência da República;
• órgãos específicos: são aqueles vinculados ou subordinados ao

órgão central do Sistema, cuja missão está voltada para as ativi-
dades de planejamento e orçamento.
As atividades que competem ao Spof e aos órgãos que o integram

podem ser divididas em suas funções de planejamento e orçamentá-
rias. Dentre as funções de planejamento, constam a elaboração e su-
pervisão dos planos e programas nacionais e setoriais; a elaboração
1 Esta lei é derivada da Medida Provisória no 87, de 27 de dezembro de 2000, reeditada em janeiro de 2001
sob a forma da Medida Provisória no 2112-88.

dos projetos de lei do PPA; o acompanhamento físico e financeiro dos
planos e dos programas e avaliação destes quanto à eficácia e efeti-

vidade; manter sistema de informações relacionadas aos indicadores
econômicos e sociais; e estabelecer políticas e diretrizes gerais para as
empresas estatais. Dentre as funções orçamentárias, constam a elabo-
ração dos projetos de lei da LDO e da LOA; o estabelecimento de normas
e procedimentos para que a implementação dos orçamentos federais
aconteça de forma harmonizada com o PPA; a realização de estudos
e pesquisas relacionados ao desenvolvimento e aperfeiçoamento do
processo orçamentário; o acompanhamento e a avaliação da execução
orçamentária; o estabelecimento de classificações orçamentárias e a
proposta de medidas para consolidação de informações sobre o orça-
mento (ABREU, 2014, p. 14-16).
O funcionamento do Spof, no entanto, tem sido alvo de críticas

(GARCIA; CARDOSO JUNIOR, 2015). A primeira é que o sistema conti-
nua centrado na perspectiva fiscalista e economicista do processo de
planejamento, não superando as lacunas existentes na Constituição
Federal. A segunda se refere à integração existente entre os diferentes
órgãos que compõem o Spof, que demanda permanente interação e
influência mútua, o que não é verificado na prática, visto que a interação
se resume à realização de alterações orçamentárias e autorizações de
despesas. Por fim, o Spof não elaborou um plano de caráter estratégi-
co tampouco desenvolveu avaliações do processo de planejamento ou
orçamentário. Assim, o sistema permanece centrado na realização de
PPAs, LDOs e LOAs, em virtude da obrigatoriedade estabelecida pela
Constituição Federal.
2.3 Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, mais conhecida

como LRF, foi um instrumento que teve grande impacto na relação exis-
tente entre planejamento e orçamento. Ela foi “formulada e justificada

como um programa de estabilização fiscal, fundamentada nos prin-
cípios do planejamento, transparência, controle e responsabilidade”
(ARAÚJO; SANTOS FILHO; GOMES, 2015, p. 743). O principal instrumen-
to para a busca do equilíbrio fiscal é “o controle do crescimento da des-
pesa de acordo com as receitas de cada ente federativo” (CATAPAN;
BERNARDONI; CRUZ, 2013, p. 49).
Discutida em um momento de grave crise cambial em 1998 e 1999,

a LRF está alinhada com diretrizes de boas práticas e gestão de orga-
nismos internacionais, como o Fundo Monetário Internacional (FMI),
sendo colocada como uma das exigências para concessão de novos
empréstimos ao país (ARAÚJO; SANTOS FILHO; GOMES, 2015). A LRF
mantém o PPA, a LDO e a LOA como instrumentos de planejamento e
orçamento público. A alteração reside nas normas voltadas à responsa-
bilidade na gestão fiscal, buscando um equilíbrio das contas públicas.
Para isso, planejamento, controle, transparência e responsabilização
são premissas básicas.
Neste capítulo foram apresentados diferentes ciclos do processo de
planejamento na história governamental do Brasil, até chegar no ciclo
atual, com seus instrumentos estipulados pela Constituição Federal de
1988 no processo de redemocratização.
Historicamente, o Brasil passou por momentos em que o planeja-

mento assumia diferentes funções ou níveis de relevância. De forma ge-
ral, como enfatiza Garcia (2000), os planos assumiram caráter reducio-
nista, orientados à perspectiva econômica e pouco relacionados com
a complexidade do cenário social. Mesmo que os planos estimassem
perspectivas mais amplas do que as econômicas, pouco era priorizado
nessas frentes.

A partir da Constituição Federal de 1988, o PPA, que deve ser con-
cebido por um sistema de programas e relacionado com os planos

setoriais, guia o processo de planejamento. A partir dele são cons-
truídas as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. Para que
os gastos sejam orientados pela perspectiva de um “ótimo social”
(NEDUZIAK et al., 2017, p. 63), a LRF – pautada nos princípios de pla-
nejamento, responsabilização, transparência e controle – estabelece
limites e controles que guiam também o processo orçamentário.
Referências
ABREU, Welles Matias de. Gestão do orçamento público. Brasília: Escola
Nacional de Administração Pública, 2014.
ALMEIDA, Paulo Roberto de. A experiência brasileira em planejamento econô-

mico: uma síntese histórica. In: GIACOMONI, James; PAGNUSSAT, José Luiz
(org.). Planejamento e orçamento governamental. Brasília: Escola Nacional de
Administração Pública, 2007. v. 1. p. 193-228.
ARAÚJO, Anderson Henrique dos Santos; SANTOS FILHO, José Emilio dos;
GOMES, Fábio Guedes. Lei de Responsabilidade Fiscal: efeitos e consequências
sobre os municípios alagoanos no período 2000-10. Revista de Administração
Pública, v. 49, n. 3, p. 739-759, 2015.
ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES DA CARREIRA DE

PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO (ASSECOR). Subsídios para o debate so-
bre mobilidade no sistema de planejamento e de orçamento federal. Revista
Brasileira de Planejamento e Orçamento, v. 5, n. 1, p. 68-85, 1998.
BRASIL. Constituição Federal. Brasília: Senado Federal, 1988. Disponível em:

http://legis.senado.leg.br/legislacao/ListaTextoSigen.action?norma=57949
4&id=16434803&idBinario=16434817. Acesso em: 15 jan. 2019.
BRASIL. Decreto no 2.829. Estabelece normas para a elaboração e execução do

Plano Plurianual e dos Orçamentos da União, e dá outras providências. Diário
Oficial da União. Brasília, 30 out. 1998.

BRASIL. Orientações para elaboração do Plano Plurianual 2016-2019. Brasília:
[s. n.], 2015.
BRASIL. Planos Plurianuais: estratégicos, territoriais e participativos. Brasília:

[s. n.], 2014.
BRASIL. PPA 2012-2015: Plano mais Brasil. Brasília: [s. n.], 2011. Disponível
em: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/arquivo/spi-1/ppa-
1/2012/mp_003_modelo_planeja_gov.pdf. Acesso em: 15 jan. 2019.
CÂMARA DA REFORMA DO ESTADO. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do

Estado. Cadernos Mare. Brasília: [s. n.], 1995.

para Discussão (Ipea), v. 1584, 2011. Disponível em: http://repositorio.ipea.gov.
br/handle/11058/1446. Acesso em: 15 jan. 2019.
CARDOSO JUNIOR, José Celso; CUNHA, Alexandre dos Santos (org.). Planejamento
e avaliação de políticas públicas. Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica e
Aplicada, 2015. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=-
com_content&view=article&id=24567. Acesso em: 4 out. 2019.
CARDOSO JUNIOR, José Celso; SANTOS, José Carlos dos; PIRES, Roberto
Rocha. PPA 2012-2015: a experiência subnacional de planejamento no Brasil.
Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2015.
CARNEIRO, Ricardo. Planejamento e gestão governamental na esfera estadual:

uma análise comparativa dos processos, conteúdos e sistemas de acompa-
nhamento dos PPAs. In: CARDOSO JUNIOR, José Celso; DOS SANTOS, José
Carlos; PIRES, Roberto Rocha (org.). PPA 2012-2015: a experiência subna-
cional de planejamento no Brasil. Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica e
Aplicada, 2015. p. 15-100.

Editora intersaberes, 2013.
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS. Planejamento municipal.

Brasilia: [s. n.], 2013.

CONTE, Cláudia Heloiza. Do milagre econômico à construção de Itaipu: configu-
rando a cidade de Foz do Iguaçu/PR. Economia e Desenvolvimento, v. 27, n. 2,

p. 166-192, 1997. Disponível em: http://www.periodicos.ufpb.br/ojs/index.php/
economia/article/view/18845. Acesso em: 11 abr. 2019.
GARCIA, Ronaldo Coutinho. A reorganização do processo de planejamento do

Governo Federal: o PPA 2000-2003. Brasília: [s. n.], 2000.
GARCIA, Ronaldo Coutinho; CARDOSO JUNIOR, José Celso. Subsídios para re-
pensar o Sistema Federal de Planejamento. In: CARDOSO JUNIOR, José Celso;
CUNHA, Alexandre dos Santos (org.). Planejamento e avaliação de políticas
públicas. Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada, 2015. p. 81-106.
MATOS, Patrícia de Oliveira. Análise dos planos de desenvolvimento elabora-

dos no Brasil após o II PND. 2002. 203 f. Dissertação (Mestrado) – Universidade
de São Paulo, Piracicaba, 2002.

na administração pública. Brasília: UFSC, 2012.
MISSÃO NIEMEYER. In: DICIONÁRIO Histórico-Biográfico Brasileiro. Rio de

Janeiro: CPDOC/FGV, 2009. Disponível em: http://www.fgv.br/cpdoc/acervo/
dicionarios/verbete-tematico/missao-niemeyer. Acesso em: 28 out. 2019.
NEDUZIAK, Luiz Carlos Ribeiro et al. Alocação dos gastos públicos e crescimento
econômico: um estudo em painel para os estados brasileiros. Revista de
Administração Pública, v. 51, n. 4, p. 616-632, ago. 2017.
PEREIRA, Bresser. Economia brasileira: uma introdução crítica. 3. ed. São

Paulo: Editora 34, 1998.
PINTO, Eduardo Costa; CARDOSO JUNIOR, José Celso; LINHARES, Paulo de

Tarso. Estado, instituições e democracia: desenvolvimento. Brasília: Instituto
de Pesquisa Econômica e Aplicada, 2010. v. 3.
PLANO ESPECIAL de obras públicas e aparelhamento da defesa nacional. In:

DICIONÁRIO Histórico-Biográfico Brasileiro. Rio de Janeiro: CPDOC/FGV, 2009.
Disponível em: http://www.fgv.br/cpdoc/acervo/dicionarios/verbete-tematico/
plano-especial-de-obras-publicas-e-aparelhamento-da-defesa-nacional. Acesso
em: 28 out. 2019.

218
Capítulo 9
Planejamento
a partir do
orçamento-
-programa
Este capítulo tem o intuito de tratar de forma mais detalhada os ins-

trumentos que compõem a tríade do planejamento público no Brasil: o
Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA). Serão abordados, para cada um desses ins-
trumentos, sua definição, sua finalidade, sua estrutura, seu processo de
elaboração, sua gestão e seu monitoramento.
Para tal, serão abordados os diferentes PPAs realizados no Governo

Federal a partir de 1988, bem como serão trazidos aspectos práticos
referentes à sua elaboração e estrutura. Vale lembrar que o PPA não é
um instrumento a ser utilizado somente pelo Poder Executivo Federal:
ele também é obrigatório para os níveis estaduais e municipais.
219
Ao fim do capítulo, espera-se que seja possível identificar as principais
diferenças entre essas três ferramentas, bem como conhecer os elemen-
tos fundamentais do processo de planejamento público no Brasil.
1 Plano Plurianual
1.1 Definição
Previsto na Constituição Federal e regulamentado pelo Decreto no

2.829 de 1998, o PPA é o instrumento de planejamento que deve con-
ter as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública.
Ele representa o nível estratégico do planejamento e, por ser realizado
de 4 em 4 anos, é considerado um plano de médio prazo (CATAPAN;
BERNARDONI; CRUZ, 2013).
De acordo com o Decreto no 2.829, o PPA precisa ser estruturado em

programas que englobam as ações finalísticas do plano. Ao incorporar
os programas desenvolvidos pela administração pública, o PPA tam-
bém tem a responsabilidade de fazer a passagem do nível estratégico
para os níveis tático e operacional.
1.2 Finalidade
O PPA assume o papel de elemento central do sistema de planeja-

mento no Brasil, e é a partir desse instrumento que são desenhados os
orçamentos anuais, a partir da relação com a LDO. Segundo Pares e
Valle (2007), o PPA cumpre uma dupla finalidade: orientar as políticas
pública e as transformações sociais em uma perspectiva de médio pra-
zo, a partir de uma relação constitutiva com o orçamento; e orientar a
política fiscal, buscando aferir os impactos fiscais de decisões presen-
tes no médio prazo.

Outros objetivos são apontados ao PPA:
• definir com a máxima clareza e objetividade possível

quais são os grandes problemas, programas, objetivos e
metas a serem priorizados pelo governo municipal, bem
como os resultados esperados;
• organizar os programas e ações responsáveis pela oferta

de bens e serviços demandados pela sociedade, em
especial os segmentos mais fragilizados;
• estabelecer critérios para nortear a alocação dos

orçamentos anuais;
• definir diretrizes do sistema de gestão do planejamento,

como a definição clara de responsabilidades pelas ações
do governo, pelo monitoramento e avaliação das metas
do plano e como ele será corrigido durante sua execução;
[...]
• estabelecer diretrizes para uma gestão democrática do

planejamento e dos recursos financeiros. (BRASIL, 2014,
p. 14).
1.3 Estrutura
O PPA é instituído por uma Lei Federal na qual constam, de forma ge-
ral, as diretrizes e a estrutura que regem o plano. O plano, por sua vez, é
apresentado como um conjunto de documentos suplementares anexos
à legislação aprovada. No quadro 1 são apresentadas as legislações
iniciais que dispuseram ou instituíram o PPA dos diferentes mandatos
do Poder Executivo no período pós-redemocratização.
Planejamento a partir do orçamento-programa 221

Quadro 1 – Leis que instituíram os diferentes PPAs pós-Constituição Federal de 1988
LEI E DATA EMENTA
Lei no 8.173, de 30 de janeiro de 1991. Dispõe sobre o PPA para o quinquênio 1991/1995.
Lei que dispõe sobre o PPA para o período de 1996/1999 e dá

Lei no 9.276, de 9 de maio de 1996.
outras providências.
Lei no 9.989, de 21 de julho de 2000. Dispõe sobre o PPA para o período de 2000/2003.
Lei no 10.933, de 11 de agosto de 2004. Dispõe sobre o PPA para o período 2004/2007.
Lei no 11.653, de 7 abril de 2008. Dispõe sobre o PPA para o período 2008/2011.
Lei no 12.593, de 18 de janeiro de 2012. Institui o PPA da União para o período de 2012 a 2015.
Lei no 13.249, de 13 de janeiro de 2016. Institui o PPA da União para o período de 2016 a 2019.
A estrutura do plano tem apresentado grandes variações ao longo

dos anos, conforme apresentado no item 1.4. A partir de uma análise
dessa estrutura de conteúdo, é possível perceber que o PPA engloba
tanto a perspectiva estratégica quanto as partes tática e operacional,
em que são dispostos os programas que regem as atividades governa-
mentais, conforme a figura 1.
Figura 1 – Organização do PPA
Visão
Orientação
do longo prazo
estratégica
Dimensão de Governo
Objetivos
estratégica de Governo
Orientações
estratégicas Objetivos setoriais
dos Ministérios
Dimensão tática e
operacional Programas e ações

A estruturação dos PPAs em programas foi estipulada pelo Decreto no
2.829, de 1998. Segundo ele, toda a ação finalística do Governo Federal

deve ser estruturada em programas, os quais devem conter: objetivo; ór-
gão responsável; valor global; prazo de conclusão; fonte de financiamen-
to; indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim
modificar; metas correspondentes aos bens e serviços necessários para
atingir o objetivo; ações não integrantes do Orçamento Geral da União
necessárias à consecução do objetivo; e regionalização das metas por
estado (BRASIL, 1998).
1.4 Estrutura dos diferentes Planos Plurianuais a partir

da Constituição Federal de 1988
• 1991-1995: Anexo I – Diretrizes e objetivos gerais; Anexo II –

Diretrizes e metas setoriais; Anexo III – Relação dos projetos prio-
ritários; Anexo IV – Quadros das despesas.
• 1996-1999: I – Diretrizes da ação governamental; I.1 – Das estra-

tégias; I.2 – Da alocação dos recursos; II – Objetivos e metas da
ação governamental; infraestrutura; economia; recursos hídricos;
agricultura; indústria e comércio exterior; turismo; ciência e tec-
nologia; meio ambiente; desenvolvimento social; cultura; justiça;
segurança e cidadania; estado e administração pública; defesa
nacional.
• 2000-2003: Anexo 1 – Diretrizes estratégicas e macro-objetivos;

Anexo 2 – Programação por ações; Anexo 3 – Total por programa.
• 2004-2007: Anexo I – Orientação estratégica de Governo; Anexo

II – Programas de Governo; Anexo III – Órgão responsável por
programa de Governo; Anexo IV – Programas sociais.
• 2008-2011: mensagem presidencial, contendo: estratégia de de-

senvolvimento para o período do PPA e políticas públicas; cenário

do desenvolvimento (contexto macroeconômico); o modelo do
PPA 2008-2011; o PPA em grandes números; metas governa-
mentais prioritárias para o período 2008-2011; os objetivos de
Governo. Ainda, possui os seguintes anexos: Anexo I – Programas
finalísticos; Anexo II – Programas de apoio às políticas públicas e
áreas especiais; Anexo III – Órgãos responsáveis por programas
de Governo.
• 2012-2015: mensagem presidencial, contendo: dimensão estra-

tégica; modelo de planejamento governamental; dimensão tática:
programas temáticos. Ainda, possui os seguintes anexos: Anexo
I – Programas temáticos; Anexo II – Programas de gestão, ma-
nutenção e serviços ao Estado; e Anexo III – Empreendimentos
individualizados como iniciativas.
• 2016-2019: mensagem presidencial, contendo: dimensão es-

tratégica; PPA em grandes números; dimensão tática contendo:
I – Programa temático: organizado por recortes selecionados
de políticas públicas, expressa e orienta a ação governamental
para a entrega de bens e serviços à sociedade; e II – Programa
de gestão, manutenção e serviços ao Estado: expressa e orienta
as ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atu-
ação governamental.
1.5 Processo de elaboração
O período de vigência do PPA é de 4 anos, sendo que ele tem início

no segundo ano do mandato do Poder Executivo e finaliza no primeiro
ano do próximo mandato. Essa característica, além de possibilitar que o
Poder Executivo tenha tempo de elaborar o PPA, também busca promo-
ver continuidade ao longo da estruturação dos diferentes planos:
A ideia de processo contínuo e pouco disruptivo: isso estaria ga-

rantido fazendo que o primeiro ano de gestão de determinado

presidente tenha sempre de executar – programática e financei-
ramente – o último ano de planejamento previsto e orçado no PPA

formulado pelo governante/governo imediatamente antecessor.
(CARDOSO JUNIOR, 2011, p. 215).
Segundo o art. 84 da Constituição Federal, compete ao Presidente da

República enviar o PPA ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do
primeiro ano de cada mandato. De acordo com o art. 49 da Constituição
Federal, compete ao Congresso Nacional dispor sobre o PPA e demais
leis orçamentárias. E o PPA deve ser devolvido ao Poder Executivo para
ser sancionado até o encerramento da sessão legislativa. Nos níveis
estaduais e municipais, a responsabilidade do envio do PPA também
é do Chefe do Poder Executivo; e a responsabilidade de dispor sobre o
assunto pertence aos Poderes Legislativos de cada ente.
No Governo Federal, a elaboração do PPA, assim como a sua es-

trutura, tem apresentado grandes variações ao longo do tempo. O
PPA 2000-2003 é reconhecido como o primeiro que assumiu a fun-
ção de integração do planejamento com o orçamento, fortalecen-
do o PPA como instrumento de gestão voltada para resultado. Essa
transformação foi gerada pela implantação de um Grupo de Trabalho
Interministerial com a missão de elaborar o projeto de lei complemen-
tar, de acordo com o disposto no artigo 165 da Constituição Federal.
As principais inovações estabelecidas nesse novo momento do plane-
jamento público no Brasil foram:
• o Programa passou a ser a unidade básica de organização

do PPA e o módulo de integração do plano com o
orçamento;
• foram excluídas as categorias subprograma, subprojeto e

subatividade;
• a classificação funcional-programática, a partir de

programas, passou a ser definida em cada esfera de

governo quando da elaboração do respectivo plano
plurianual, considerada como categoria de natureza
gerencial, isto é, instrumento de acompanhamento e
avaliação da ação de governo;
• os programas passam a ser referidos, sempre, à

solução de problemas precisamente identificados, com
seus produtos finais necessários estabelecidos, com
quantificação de metas e custos. Teriam a execução
acompanhada e os resultados avaliados mediante
indicadores especificamente construídos;
• os programas passaram a ser integrados por ações.

Os programas orçamentários foram desdobrados em
projetos e atividades e a cada um deles corresponderia
um produto, com sua respectiva meta. (GARCIA, 2000, p.
16-20, grifo do autor).
Os PPAs seguintes foram marcados por processos de elaboração

conduzidos de forma participativa. Durante o processo de desenvolvi-
mento do PPA 2004-2007, foram conduzidos debates com técnicos do
poder público, com o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social
(órgão colegiado composto por representantes da sociedade civil, instituí
do em 2003), e posteriormente com a sociedade civil organizada. A par-
tir de 2011 (para elaboração do PPA 2012-2015) foi instaurado o Fórum
Interconselhos, como uma instância de caráter consultivo com o propó-
sito de discutir e monitorar as perspectivas estratégicas e táticas do PPA
(BRASIL, 2011).
1.6 Gestão e monitoramento
Segundo o art. 74 da Constituição Federal, os Poderes Legislativo,

Executivo e Judiciário manterão sistema de controle interno com a fina-
lidade de “avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianu-
al, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União”

(BRASIL, 1988, p. 58). Ainda, o Sistema de Planejamento e de Orçamento
Federal (Spof) prevê que as unidades responsáveis pelas atividades de

planejamento são responsáveis por: acompanhar física e financeira-
mente os planos e programas e avaliá-los; assegurar que as unidades
administrativas mantenham rotinhas de acompanhamento e avaliação;
manter sistema de informações relacionados aos indicadores do plano;
identificar, analisar e avaliar os investimentos estratégicos do Governo e
realizar estudos, pesquisas e análises de políticas públicas.
As diferentes leis que instauram os PPAs trazem seções específi-

cas sobre gestão, monitoramento e avaliação do plano. Essas leis es-
tabelecem que o Poder Executivo encaminhará relatórios anuais ao
Congresso Nacional, bem como disponibilizará informações de forma
estruturada na internet.
IMPORTANTE
Importante salientar que ao longo do tempo foram criadas diversas ini-

ciativas no intento de organizar sistemas de monitoramento e avaliação
do PPA. Garcia (2001) cita, por exemplo, o Programa de Acompanha-
mento das Ações Orçamentárias (Progorcam), o Sistema de Acompa-
nhamento do PPA (Siappa), o Sistema de Acompanhamento do Brasil
em Ação; o Sistema de Acompanhamento dos Projetos Prioritários,
o Sistema de Acompanhamento Gerencial e Avaliação Institucional
(Pagg). Para além dos exemplos, o autor considera que esses sistemas
não se tornaram uma base apropriada para processos de acompanha-
mento e avaliação enquanto instrumento de gestão.
Em 2003, a partir do Decreto no 4.896, foram estabelecidos os dife-

rentes Sistemas de Gestão Administrativa de Governo, com o intuito de
constituir um sistema gerencial, sendo eles: Sistema Integrado de Dados
Orçamentários (Sidor); Sistema Integrado das Empresas Estatais (Siest);
Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (Sigplan); Sistema

Integrado de Administração Financeira (Siafi); Sistema Integrado de
Administração de Pessoas (Siape); Sistema Integrado de Administração
de Serviços Gerais (Siasg); Sistema de Informações Organizacionais
(Siorg); e o Sistema Integrado de Estruturas de Governo (Sieg).
Em substituição ao Sigplan e ao Sidor, a partir de 2009 a Secretaria

de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão passou a desenvolver o Sistema Integrado de Planejamento e
Orçamento (Siop). O Siop é peça-chave do processo de acompanha-
mento do planejamento, abordando os seguintes processos ou temas:
elaboração e revisão do Projeto de Lei do Plano Plurianual; elaboração
do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias; elaboração do Projeto
de Lei Orçamentária Anual; alterações orçamentárias/créditos; orça-
mento impositivo; receitas; acompanhamento das estatais; acompa-
nhamento orçamentário; e monitoramento do PPA (BRASIL, [2018?]).
Compete aos diferentes órgãos setoriais disponibilizar informações
no Siop, que servirão como subsídio à elaboração dos relatórios anu-
ais de monitoramento e avaliação do PPA.
2 LDO
2.1 Definição
A LDO é considerada uma inovação no sistema de planejamento

brasileiro, fazendo o elo entre o PPA e a LOA. Importante considerar que
emendas ao projeto da LDO somente poderão ser aprovadas quando
compatíveis com o PPA (art. 166 da Constituição Federal). A LDO é um
instrumento desenvolvido anualmente, contendo as metas e priorida-
des para o próximo exercício financeiro. Além de inicialmente prevista na
Constituição Federal, a LDO passou a ter ainda maior relevância com a Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF) (CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013).

2.2 Finalidade
Conforme mencionado, a finalidade principal da LDO é fazer a cone-

xão entre o planejamento de médio prazo (o PPA) e o orçamento anual
(LOA). Para isso, a LDO contém as metas e prioridades para o exercício
subsequente, orienta a elaboração da LOA e estima o equilíbrio entre
receitas e despesas.
2.3 Estrutura
A estrutura da LDO está relacionada à sua finalidade, contendo as-

pectos obrigatórios por lei, sendo eles:
• regras necessárias para o equilíbrio entre receitas e despesas

para cada ano e regras a serem cumpridas na execução do orça-
mento (art. 4o da LRF);
• conter as metas e prioridades para o exercício financeiro sub-

sequente, as orientações de elaboração da LOA, as disposições
sobre alteração na legislação tributária e a política de aplicação
das agências financeiras de fomento (art. 167 da Constituição
Federal);
• autorizar a concessão de aumento de remuneração, a criação de

cargos, empregos e funções; a alteração de estrutura de carreiras;
e a admissão ou contratação de pessoal (art. 169 da Constituição
Federal);
• as metas fiscais para o ano seguinte; bem como os riscos fiscais

e objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial e as me-
tas de inflação (art. 4o da LRF).
As leis que instituem as diretrizes orçamentárias estão estrutura-

das contendo, de forma geral, os seguintes capítulos: Das metas e das

prioridades da administração pública federal; Da estrutura e da organi-
zação dos orçamentos; Das diretrizes para elaboração e execução dos
orçamentos da União; Das transferências; Da dívida pública federal; Das
despesas com pessoal, dos encargos sociais e dos benefícios aos ser-
vidores, empregados e seus dependentes; Da política de aplicação dos
recursos das agências financeiras oficiais de fomento; Da adequação
orçamentária das alterações na legislação; Disposições sobre a fisca-
lização pelo Poder Legislativo e sobre as obras e os serviços com indí-
cios de irregularidades graves; Da transparência.
Ainda, os seguintes anexos são integrados às LDOs: Relação dos

quadros orçamentários consolidados; Relação das informações com-
plementares ao Projeto de Lei Orçamentária; Despesas que não serão
objeto de limitação de empenho; Metas fiscais, constituídas por a)
Metas fiscais anuais; e b) Demonstrativo da margem de expansão das
despesas obrigatórias de caráter continuado; Riscos fiscais; Objetivos
das políticas monetária, creditícia e cambial; e Prioridades e metas.
Segundo o art. 84 da Constituição Federal, é também competência

do Presidente da República encaminhar o projeto de lei de diretrizes or-
çamentárias ao Congresso Nacional. De acordo com o art. 35 do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), o projeto deve ser
encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercí-
cio financeiro (isto é, até o dia 15 de abril de cada ano).
Por sua vez, o congresso tem até o encerramento do primeiro período

da sessão legislativa para devolver o projeto ao Poder Executivo, para que
seja sancionado. O recesso do Congresso Nacional que acontece entre
os dias 18 e 31 de julho é suspenso caso a LDO não tenha sido aprovada.

O processo de transparência para gestão e monitoramento dos aspec-

tos orçamentários é estabelecido pelo próprio instrumento que dispõe
sobre a LDO de cada ano. A LDO, no entanto, mobiliza outras legislações
e a própria Constituição Federal para sedimentar os diversos relatórios
que devem ser disponibilizados em relação ao orçamento público.
Constitucionalmente, de acordo com o art. 165, § 3o, o Poder Executivo

deve publicar um Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO)
até 30 dias após o encerramento de cada bimestre. Ainda, o art. 48 da
LRF prevê que são instrumentos de transparência da gestão fiscal: os
planos, os orçamentos e as leis de diretrizes orçamentárias; as presta-
ções de contas e o respectivo parecer prévio; o RREO e o Relatório de
Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Anualmente, as contas públicas são avaliadas pelos Tribunais de

Contas, os quais desenvolvem relatórios com pareceres. Esses re-
latórios são posteriormente aprovados ou refutados pelos Poderes
Legislativos.
3 LOA
3.1 Definição
A LOA é o orçamento anual, que deve ser enviado pelo Executivo ao

Poder Legislativo (nas diferentes esferas de governo). Esse instrumento
prevê a receita e fixa a despesa do próximo exercício financeiro, isto é,
aponta como o governo vai arrecadar e gastar os recursos públicos.

3.2 Finalidade
É na LOA que são apontadas as prioridades contidas no PPA, bem
como as metas a serem atingidas no próximo ano. Ainda, a LOA disci-
plina a atividade dos governos, visto que não pode haver despesa públi-
ca que não tenha sido prevista no orçamento, correspondendo ao nível
operacional do planejamento (CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013).
3.3 Estrutura
Segundo o artigo 165 da Constituição Federal, a LOA deve conter os

orçamentos fiscal, de investimentos das empresas estatais e da segu-
ridade social, sendo:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,

órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fun-
dações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União,

direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as enti-

dades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indire-
ta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo
Poder Público. (BRASIL, 1988, p. 104).
Seguindo essa obrigatoriedade constitucional, a estrutura da LOA é

composta pelos seguintes elementos: orçamentos fiscal e da seguri-
dade social (estimativa da receita; fixação da despesa; e autorização
para a abertura de créditos suplementares); orçamento de investimen-
to (fontes de financiamento; fixação da despesa; da autorização para a
abertura de créditos suplementares); e autorização para contratação de
operações de crédito e emissão de títulos da dívida agrária.

De forma geral, o texto da lei aponta os valores globais para cada um
desses itens e os valores específicos são apontados em documentos

anexos à lei, como: receita dos orçamentos fiscal e da seguridade social
por categoria econômica e origem; despesa dos orçamentos fiscal e
da seguridade social, por órgão orçamentário; fontes de financiamento
do orçamento de investimento; despesa do orçamento de investimento;
autorizações específicas relativas a despesas de pessoal e encargos
sociais; subtítulos relativos a obras e serviços com indícios de irregula-
ridades graves.

O projeto de lei que trata do orçamento anual deve ser enviado pelo
Poder Executivo ao Poder Legislativo até o dia 31 de agosto e devolvido
para sanção até o encerramento da sessão legislativa. O processo de
elaboração da lei orçamentária no Poder Executivo tem início na
fixação da “meta fiscal de resultado primário” na Lei de Diretrizes

Orçamentárias. Essa meta representa o volume de recursos que
o Governo Federal pretende economizar no ano seguinte, a fim de
honrar suas dívidas e manter a reputação de “devedor confiável”.
(CONSULTORIA DE ORÇAMENTO E FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA,
2016, p. 7).
Com base em dados anteriores e índices econômicos e comerciais,

o Ministério da Fazenda e do Planejamento levantam as estimativas de
receitas que serão arrecadadas no próximo ano. São então estabele-
cidas as despesas para o ano seguinte, considerando inicialmente as
despesas obrigatórias (como as transferências constitucionais para os
estados e municípios, o pagamento do funcionalismo público, os gas-
tos com a dívida pública e o pagamento dos benefícios previdenciários);
depois as despesas prioritárias e, por fim, as demais despesas. Esse
processo será abordado com maior profundidade no capítulo 11.

A gestão e o monitoramento da LOA são conduzidos de acordo com
o que foi apresentado em relação à LDO.
Este capítulo abordou aspectos práticos sobre o PPA, a LDO e a LOA,
elaborando sobre definição, finalidade, estrutura, processo de elabora-
ção, gestão e monitoramento de cada um desses instrumentos.
Importante considerar que o estabelecimento dessa tríade que cor-

responde ao orçamento-programa é uma importante ferramenta do
poder público no Brasil. Ela garante que o planejamento acontecerá de
forma democrática, e com aprovação e monitoramento com responsa-
bilidade compartilhada por diferentes poderes.
É possível perceber que esses instrumentos, apesar de previstos na

Constituição Federal, evoluíram ao longo do tempo, por meio de pro-
cessos mais consolidados, com informações robustas e sistemas de
prestação de contas. Também, nos últimos anos, a participação social
nesses instrumentos foi vista como essencial para o estabelecimen-
to de planejamento e orçamentos alinhados com as necessidades da
população.
Apesar desses processos de evolução, tendo como base as diferen-

tes perspectivas teóricas de planejamento que foram analisadas nos
últimos capítulos, percebe-se que a função do planejamento no poder
público brasileiro ainda pode avançar. Métodos de controle podem ser
melhorados; processos mais avançados de escuta e de monitoramento
por parte da população permitiriam relevantes ajustes a cada ano; bons
e ágeis processos de avaliação forneceriam informações relevantes
para os próximos planos.

Para que essas melhorias aconteçam, dois aspectos precisam man-
ter-se fortalecidos. O primeiro deles é a capacidade estatal, com bons

gestores e tecnologias de ponta, para que os planejamentos sejam ela-
borados com base em evidências. O segundo é o diálogo democrático
que permeia a elaboração e a execução do planejamento, no intuito de
manter a conexão entre o planejamento governamental e as necessida-
des e demandas da população.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado
Federal, 1988.
BRASIL. Decreto no 2.829, de 1998. Estabelece normas para a elaboração e exe-

cução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União, e dá outras providên-
cias. Diário Oficial da União. Brasília, 30 out. 1998. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D2829.htm. Acesso em: 9 abr. 2019.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Manual de ela-

boração: Plano Plurianual 2008-2011. Brasília: Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, 2007.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. PPA 2012-2015:

Plano Mais Brasil. Brasília: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,
2011.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de

Orçamento Federal. Introdução ao Siop. Brasília: Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, [2018?]. Disponível em: http://orcamento.dados.gov.br/
siopdoc/doku.php/ead-siop:i-introducao. Acesso em: 26 set. 2019.
BRASIL. Planos Plurianuais: estratégicos, territoriais e participativos. Brasília:

[s. n.], 2014.

br/handle/11058/1446. Acesso em: 7 out. 2019.

Intersaberes, 2013.
CONSULTORIA DE ORÇAMENTO E FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA. Entenda o or-

çamento. Brasília: Câmara dos Deputados, 2016. Disponível em: http://www.
camara.gov.br. Acesso em: 7 out. 2019.
GARCIA, Ronaldo Coutinho. A reorganização do processo de planejamento do

Governo Federal: o PPA 2000-2003. Brasília: Ipea, 2000.
GARCIA, Ronaldo Coutinho. Subsídios para organizar avaliações da ação gover-

namental. Planejamento e Políticas Públicas, v. 0, n. 23, 5 out. 2001. Disponível
em: http://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/view/72. Acesso em: 29
abr. 2019.
PARES, Ariel; VALLE, Beatrice. A retomada do planejamento governamental

no Brasil e seus desafios. In: GIACOMONI, James; PAGNUSSAT, José Luiz.
Planejamento e orçamento governamental. Brasília: Enap, 2007. v. 1.

Capítulo 10
O Plano Plurianual
Este capítulo tem como propósito adentrar em alguns detalhes e ca-

racterísticas do Plano Plurianual (PPA). Para tal, serão abordados quatro
assuntos principais: o processo de planejamento; as diretrizes estraté-
gicas e de governo; a construção de cenários; e os programas, os proje-
tos, as ações e as atividades.
Ao longo do capítulo, serão apresentados aspectos conceituais da

construção dos PPAs, bem como serão feitas incursões práticas nos
documentos dos PPAs anteriores. Tal relação entre os conceitos e os di-
ferentes PPAs se demonstra relevante, visto que os termos, os métodos
e a forma de apresentação foram alteradas ao longo dos anos. Cada
governo, ao instaurar o PPA, busca conceder ao plano metodologias,
abordagens e características que façam jus às propostas idealizadas
nos planos de governo pelos quais foram eleitos.
237
Ao fim do capítulo, espera-se que o leitor tenha uma compreensão dos
principais conceitos referentes aos PPAs, bem como adquira uma com-
preensão de como esses termos foram ou são utilizados.
1 Processo de planejamento
1.1 Elaboração do plano
Conforme abordado no capítulo anterior, a elaboração do PPA pas-
sou por diversas alterações nos últimos anos, dependendo das estru-
turas e perspectivas de cada governo. Após a Constituição de 1988,
o PPA tornou-se a ferramenta mais relevante do processo de planeja-
mento a partir do segundo mandato do Presidente Fernando Henrique
Cardoso (MISOCZKY; GUEDES, 2012). À época, foi instituído um Grupo
de Trabalho Interministerial com a missão de elaborar o projeto de lei do
PPA 2000-2003. Esse PPA já foi desenvolvido tendo em vista o Decreto
no 2.829, de 1998, que instituía que as atividades finalísticas do governo
deveriam ser estruturadas em programas.
A partir dos governos do Partido dos Trabalhadores, foram criadas

estruturas de participação da sociedade civil no processo de elaboração.
Esse processo culminou com a implantação do Fórum Interconselhos,
que não somente se envolveu com a elaboração das diretrizes do plano
e dos programas, como monitorou a implementação do plano ao lon-
go do tempo. O documento Transição de Governo 2018-2019 (BRASIL,
2018a) prevê o alinhamento do PPA com a Estratégia Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (Endes), em um processo chama-
do de Planejamento do Desenvolvimento Nacional Equilibrado.
A Endes passou a ser desenvolvida pelo Governo Federal a partir de

uma recomendação do Comitê Interministerial de Governança (CIG),
composto pela Casa Civil e pelo Ministério da Fazenda, Planejamento
e Controladoria-Geral da União. A esse comitê compete propor medi-
das, mecanismos e práticas organizacionais para o atendimento aos

princípios e às diretrizes de governança pública. A estratégia está pre-
vista no Projeto de Lei no 9.163/2017, o qual dispõe sobre a política de

governança da administração pública federal direta, autárquica e fun-
dacional, buscando regulamentar o artigo 174 da Constituição Federal.
Concebida para o período 2020-2031, a Endes tem “o objetivo de

orientar, articular e influenciar as discussões dos demais instrumentos
do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado” (BRASIL,
2018b, p. 5). Nesse sentido, propõe-se que a Endes seja considerada
como dimensão estratégica do PPA 2020-2023:
o conteúdo do PPA 2020-2023 decorreria do desdobramento dos

elementos estratégicos contidos na Estratégia Nacional, a partir do
direcionamento e das escolhas do novo Governo, buscando maior
efetividade das ações planejadas e maior entrega dos compromis-
sos assumidos ou pactuados. (BRASIL, 2018a, p. 40).
Na versão apresentada para discussão, a Endes está estruturada em

cinco eixos, conforme a figura 1.
Figura 1 – Eixos da Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
Igualdade de oportunidades
Sustentabilidade Produtividade
Social
Ambiental
Econômico
Infraes-
Institucional
trutura
Competitividade Governança
Fonte: Brasil (2018b, p. 119).
O Plano Plurianual 239

Na gestão governamental iniciada em 2019, a responsabilidade pela
condução do processo de planejamento é atribuída ao Ministério da
Economia, por meio da Secretaria de Avaliação de Políticas Públicas,
Planejamento, Energia e Loteria (Secap):
A metodologia proposta inova ao simplificar a estrutura do planeja-

mento plurianual, estimulando a ação pública por resultados, forta-
lecendo o realismo fiscal e integrando o Ciclo Orçamentário Anual,
composto do planejamento, execução orçamentária e financeira e
avaliação. (BRASIL, 2019).
Depois de formulado, o Projeto de Lei do Plano Plurianual (PLPPA)

deve ser encaminhado ao Congresso Nacional para apreciação. A data-
-limite para envio do PLPPA ao Congresso Nacional é o dia 31 de agosto.
1.2 Tramitação do PLPPA no Congresso Nacional
Depois de enviado ao Congresso Nacional, o PLPPA segue os se-

guintes passos (BRASIL, 2015b):
1. Tem início a tramitação legislativa do PLPPA, que é encaminhado

à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização
(CMO). A CMO, criada pela Constituição Federal de 1988 (art. 166,
§ 1o), é composta por 84 membros titulares, sendo 63 deputados
e 21 senadores, com um número igual de membros suplentes.
Entre outras matérias, à CMO compete examinar e emitir pare-
ceres sobre os projetos de lei relativos ao PPA, às diretrizes orça-
mentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais (suple-
mentar e especial).
2. Um dos parlamentares que compõem a CMO é designado

para ser o relator do PPA. O relator é responsável por elaborar
o Relatório Preliminar sobre o projeto, que deverá ser analisado
pela CMO. Após aprovação desse relatório, o documento passa a
ser chamado de Parecer Preliminar.

3. Parlamentares, bancadas e comissões da Câmara e do Senado
(mesmo não integrantes da CMO) podem apresentar emendas ao

Parecer Preliminar. Essas emendas podem inserir, suprimir, subs-
tituir ou modificar dispositivos constantes no projeto.
4. A CMO pode realizar audiências públicas para debater o projeto

de lei. A agenda das audiências públicas convocadas pela CMO
é disponibilizada no próprio site da comissão, dentro da página
oficial da Câmara.
5. O relator do projeto de lei deve analisar o projeto do PPA e as

emendas apresentadas, seguindo as regras estabelecidas ao
Parecer Preliminar. As razões pelas quais o relator acolhe ou rejei-
ta as emendas propostas são apresentadas em relatório, no qual
outras alterações ao projeto de lei também são justificadas.
6. O relatório e a proposta de substitutivo ao projeto de lei são dis-

cutidos e votados no plenário da comissão. Para aprová-los, é
necessária a manifestação favorável da maioria dos membros
de cada uma das Casas. O relatório aprovado em definitivo pela
Comissão constitui o parecer da Comissão.
7. O parecer da Comissão é então encaminhado à Secretaria-Geral

da Mesa do Congresso Nacional para ser submetido à delibera-
ção das duas Casas, em sessão conjunta. Os Congressistas po-
dem solicitar destaque para a votação em separado de emendas,
com o objetivo de modificar pareceres aprovados na CMO.
8. Concluída a votação, a matéria é devolvida à CMO para a reda-

ção final. O texto do projeto ou do substitutivo aprovado é cha-
mado de Autógrafo. Esse documento, assinado pelo Presidente
do Congresso, é enviado à Casa Civil da Presidência da República
para sanção.
9. No prazo de quinze dias úteis, o Presidente da República pode ve-

tar total ou parcialmente o Autógrafo. Nesse caso, comunicará ao

Presidente do Senado os motivos do veto. O veto deve ser apre-
ciado pelo Congresso Nacional.
10.A parte não vetada é publicada no Diário Oficial da União como lei.
NA PRÁTICA
O PLPPA 2016-2019, recebido sob o número PL no 06/2015, teve como

relator o Deputado Zeca Dirceu. Segundo o Parecer Definitivo da CMO,
parlamentares, comissões e bancadas estaduais apresentaram 1.128
emendas ao Projeto. Destas, 139 tratavam de emendas ao texto e 994
tratavam de emendas à despesa. Das emendas à despesa, 874 (88%)
referiram-se à inclusão de novas iniciativas, ultrapassando o valor de R$
900 bilhões. Destes, somente R$ 44 bilhões foram acrescidos ao triênio
2017-2019. Nenhum recurso adicional foi previsto para o ano de 2016,
visto que já se previa uma queda real do produto interno bruto (PIB) nes-
se ano (BRASIL, 2015a).
2 Diretrizes estratégicas e de governo

Segundo a Constituição Federal, em seu art. 165, o PPA deve estabele-
cer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da admi-
nistração pública federal. As diretrizes do PPA “são orientações estratégi-
cas que norteiam as ações dos entes governamentais durante a vigência
do plano, com vistas a alcançar os seus objetivos, resultando no bem
comum da coletividade” (CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013, p. 56).
A compreensão do que são as orientações estratégicas e o bem

comum pode sofrer variações de acordo com o governo eleito e suas
propostas, bem como com o cenário socioeconômico brasileiro e inter-
nacional. Cada um dos PPAs denomina e subdivide as diretrizes estraté-
gicas, táticas e operacionais dos planos de forma diferenciada:

• PPA 2000-2003: 6 diretrizes estratégicas, 28 macro-objetivos,
5 agendas.
• PPA 2004-2007: as políticas, os programas e as ações que darão

substância a essa estratégia distribuem-se em seis dimensões:
social, econômica, regional, ambiental, cultural e democrática.
Estas se articulam em torno de três mega-objetivos, que se abrem
em 30 desafios, a serem enfrentados por meio de 374 programas,
que abarcam aproximadamente 4.300 ações.
• PPA 2008-2011: para fazer avançar a agenda de desenvolvimen-

to, são expressos 10 objetivos do Governo Federal. O PPA traz 57
metas prioritárias para o período, divididas em 19 áreas. Ademais,
para viabilizar esses objetivos, o Plano apresenta ainda objetivos
setoriais que são estruturados em 215 Programas Finalísticos e
91 Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais,
totalizando 306 programas. Ao todo, o Plano apresenta 5.081
ações, entre orçamentárias e não orçamentárias.
• PPA 2012-2015: 11 macrodesafios. Os 65 Programas Temáticos,

subdivididos por políticas sociais, políticas de infraestrutura, polí-
ticas de desenvolvimento produtivo e ambiental, políticas e temas
especiais, estão organizados em objetivos que, por sua vez, são
detalhados em metas e iniciativas.
• PPA 2016-2019: 4 eixos estratégicos; 28 diretrizes estratégi-

cas; 54 programas subdivididos por social e segurança públi-
ca, infraestrutura, desenvolvimento produtivo e ambiental, e te-
mas especiais; 303 objetivos; 1.132 metas; 3.114 iniciativas e
573 indicadores.
Em muitos dos planos, antes das diretrizes e dos objetivos do plano,

é apresentada uma visão de futuro para a qual o PPA está voltado. O
quadro 1 apresenta os nomes, a síntese da visão de futuro e das diretri-
zes de cada um dos PPAs, a partir do PPA 2000-2003.

2.1 Diretrizes dos PPAs – de 2001 a 2019
2.1.1 PPA 2000-2003: Avança Brasil
• Diretrizes estratégicas: consolidar a estratégia econômica com

crescimento sustentado; promover o desenvolvimento susten-
tável voltado para a geração de empregos e oportunidades de
renda; combater a pobreza e promover a cidadania e a inclusão
social; consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos;
reduzir as desigualdades inter-regionais; promover os direitos de
minorias e vítimas de preconceito e discriminação.
2.1.2 PPA 2004-2007: Plano Brasil de Todos
• Diretrizes estratégicas: neste PPA, chamadas “megaobjetivos”:

1) inclusão social e redução das desigualdades sociais; 2) cres-
cimento com geração de emprego e renda, ambientalmente sus-
tentável e redutor das desigualdades regionais e 3) promoção e
expansão da cidadania e fortalecimento da democracia.
2.1.3 PPA 2008-2011: Desenvolvimento com Inclusão Social e

Educação de Qualidade
• Visão de futuro: um país democrático e coeso, no qual a iniqui-

dade foi superada, todas as brasileiras e todos os brasileiros têm
plena capacidade de exercer sua cidadania, a paz social e a segu-
rança pública foram alcançadas, o desenvolvimento sustentado e
sustentável encontrou o seu curso, a diversidade, em particular a
cultural, é valorizada. Uma nação respeitada e que se insere so-
beranamente no cenário internacional, comprometida com a paz
mundial e a união entre os povos.

• Diretrizes estratégicas: neste PPA, chamadas “objetivos”: 1) pro-
mover a inclusão social e a redução das desigualdades; 2) promo-

ver o crescimento econômico ambientalmente sustentável, com
geração de empregos e distribuição de renda; 3) propiciar o acesso
da população brasileira à educação e ao conhecimento com equi-
dade, qualidade e valorização da diversidade; 4) fortalecer a demo-
cracia, com igualdade de gênero, raça e etnia e a cidadania com
transparência, diálogo social e garantia dos direitos humanos; 5)
implantar uma infraestrutura eficiente e integradora do Território
Nacional; 6) reduzir as desigualdades regionais a partir das poten-
cialidades locais do Território Nacional; 7) fortalecer a inserção so-
berana internacional e a integração sul-americana; 8) elevar a com-
petitividade sistêmica da economia, com inovação tecnológica; 9)
promover um ambiente social pacífico e garantir a integridade dos
cidadãos; 10) promover o acesso com qualidade à seguridade so-
cial, sob a perspectiva da universalidade e da equidade, asseguran-
do-se o seu caráter democrático e a descentralização.
2.1.4 PPA 2012-2015: Plano Mais Brasil
• Visão de futuro: que o Brasil seja um país reconhecido: por seu

modelo de desenvolvimento sustentável, bem distribuído regio-
nalmente, que busca a igualdade social com educação de quali-
dade, produção de conhecimento, inovação tecnológica e susten-
tabilidade ambiental; e por ser uma nação democrática, soberana,
que defende os direitos humanos e a liberdade, a paz e o desen-
volvimento no mundo.
• Diretrizes estratégicas: neste PPA, chamadas “macrodesafios”:

1) projeto nacional de desenvolvimento: dar seguimento ao pro-
jeto nacional de desenvolvimento apoiado na redução das desi-
gualdades regionais, entre o rural e o urbano e na continuidade
da transformação produtiva ambientalmente sustentável, com

geração de empregos e distribuição de renda; 2) erradicação da
pobreza extrema: superar a pobreza extrema e prosseguir redu-
zindo as desigualdades sociais; 3) ciência, tecnologia e inovação:
consolidar a ciência, tecnologia e inovação como eixo estruturan-
te do desenvolvimento econômico brasileiro; 4) conhecimento,
educação e cultura: propiciar o acesso da população brasileira
à educação, ao conhecimento, à cultura e ao esporte com equi-
dade, qualidade e valorização da diversidade; 5) saúde, previdên-
cia e assistência social: promover o acesso universal à saúde, à
previdência e à assistência social, assegurando equidade e qua-
lidade de vida; 6) cidadania: fortalecer a cidadania, promovendo
igualdade de gênero e étnico-racial, respeitando a diversidade das
relações humanas e promovendo a universalização do acesso e
elevação da qualidade dos serviços públicos; 7) infraestrutura:
expandir a infraestrutura produtiva, urbana e social de qualidade,
garantindo a integração do Território Nacional e do país com a
América do Sul; 8) democracia e participação social: fortalecer a
democracia e estimular a participação da sociedade, ampliando
a transparência da ação pública; 9) integridade e soberania nacio-
nal: preservar os poderes constitucionais, a integridade territorial
e a soberania nacional, participando ativamente da promoção e
defesa dos direitos humanos, da paz e do desenvolvimento no
mundo; 10) segurança pública: promover a segurança e integrida-
de dos cidadãos, por meio do combate à violência e do desenvol-
vimento de uma cultura de paz; 11) gestão pública: aperfeiçoar os
instrumentos de gestão do Estado, valorizando a ética no serviço
público e a qualidade dos serviços prestados ao cidadão.
2.1.5 PPA 2016-2019: Desenvolvimento, Produtividade e

Inclusão Social
• Visão de futuro: um Brasil que se reconheça e seja reconhecido

como: uma sociedade inclusiva, democrática e mais igualitária,

com educação de qualidade, respeito e valorização da diversi-
dade e que tenha superado a extrema pobreza; uma economia

sólida, dinâmica e sustentável, capaz de expandir e renovar com-
petitivamente sua estrutura produtiva com geração de empregos
de qualidade e com respeito ao meio ambiente.
• Diretrizes estratégicas: neste PPA, chamadas “eixos estratégicos”:

educação de qualidade como caminho para a cidadania e o de-
senvolvimento social e econômico; inclusão social e redução de
desigualdades, com melhor distribuição das oportunidades e do
acesso a bens e serviços públicos de qualidade; ampliação da pro-
dutividade e da competitividade da economia, com fundamentos
macroeconômicos sólidos, sustentabilidade e ênfase nos inves-
timentos públicos e privados, especialmente em infraestrutura.
Fortalecimento das instituições públicas, com participação e con-
trole social, transparência e qualidade na gestão.
3 Construção de cenários
Os PPAs mais recentes contêm o desenho de cenários futuros em
diferentes áreas. O que são esses cenários? São prospectos do que se
espera da realidade para os próximos anos (BRASIL, 2011). A prospec-
ção desses cenários serve como base para delimitação dos objetivos e
das metas para o PPA, bem como indicam os potenciais programas a
serem criados ou continuados, com a finalidade de que a prospecção
se torne realidade.
Tendo início no PPA 2008-2011, todos os planos seguintes apre-

sentam diferentes prospecções, sempre contendo uma descrição do
cenário macroeconômico esperado. O que é o cenário macroeconômi-
co? Construir um cenário macroeconômico significa desenvolver pros-
pecções sobre a economia em médio ou longo prazo, em uma pers-
pectiva macro. Macroeconomia é um ramo da ciência interessado em

fenômenos econômicos de forma agregada e preocupado em analisar
tendências econômicas, como crescimento, estabilidade ou instabilida-
de, inflação, desemprego, entre outros (AMADO; MOLLO, 2003).
Cada um dos PPAs apresenta os seguintes cenários:
• PPA 2008-2011: cenários de desenvolvimento (macroeconômi-

co), contendo crescimento do PIB, demanda agregada, oferta
agregada, setor externo, setor público e investimento e poupança.
• PPA 2012-2015: cenários macroeconômicos (trajetória recente,

contexto internacional, desafios a serem enfrentados pelo PPA
2012-2015, projeções econômicas), social (demografia, desigual-
dade e pobreza), ambiental e regional (estrutura produtiva, edu-
cação, infraestrutura e desenvolvimento regional, logística para
integração nacional, energia para desenvolvimento sustentável,
oferta e disponibilidade de água).
• PPA 2016-2019: cenário macroeconômico, decomposto em ce-

nário fiscal, cenário macroeconômico e composição do cresci-
mento e mercado de trabalho.
O cenário fiscal é uma das perspectivas relevantes dessas prospec-

ções nos diferentes PPAs. Por cenário fiscal, entende-se a previsão de
receitas, despesas, resultado nominal e primário e montante da dívida
pública (CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013). A partir desse cenário
fiscal serão delimitadas as metas fiscais para cada LDO do PPA.
Com a preocupação de que o resultado primário (relação entre re-

ceitas primárias não financeiras e despesas primárias não financeiras)
do governo central passou a ser negativo em 2014, aumentando ainda
mais o déficit nominal (despesa total maior do que a receita total), e
com o aumento da dívida pública a partir de 2014, ao final de 2016 foi
aprovada a Emenda Constitucional (EC) no 95. Essa EC instituiu o Novo
Regime Fiscal, estipulando teto para os gastos públicos para os 20 anos
posteriores da EC (SILVA; BITTENCOURT, 2017). Assim, o cenário fiscal

dos próximos PPAs deverá levar em consideração as regras estipuladas
por essa EC.
4 Programas e projetos, ações e atividades

No intuito de alcançar a visão estratégica do Plano, ele é desdobrado
em suas dimensões táticas e operacionais. Tendo início no PPA 2000-
2003, todos os planos seguem a estrutura de subdivisão da dimensão
tática em programas:
Constituem-se em um conjunto de ações denominadas de proje-

tos, atividades, operações especiais e ações não orçamentárias,
com objetivos preestabelecidos, visando à solução de um proble-
ma da sociedade e/ou ao aproveitamento de uma oportunidade
de investimento. Os programas configuram-se como um instru-
mento de organização da atuação governamental e classificam-se
nas três esferas, em quatro tipos: finalísticos, serviços ao Estado,
gestão de políticas públicas e de apoio administrativo. (CATAPAN;
BERNARDONI; CRUZ, 2013, p. 32).
Esses programas podem ser categorizados em quatro tipos

(CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013), sendo eles: i) finalísticos: progra-
mas cujo produto é ofertado diretamente à sociedade; ii) de serviços ao
Estado: são programas de instituições criadas para prestar serviços ao
próprio Estado; iii) de gestão de políticas públicas: programas cujas ações
se referem à formulação, coordenação e execução de políticas públicas;
iv) de apoio administrativo: programas relacionados à manutenção da es-
trutura da organização e de apoio administrativo aos demais programas.
Visto que a dimensão tática do PPA é estruturada por programas,

estes precisam conter descrições que permitam compreender o que
será alcançado por cada programa, bem como os produtos resultantes,
quem será responsável pela execução, quanto essa execução custará
e quando acontecerá. Esses elementos são fundamentais para que o
programa consiga ser gerido, monitorado e avaliado ao longo do tempo.

Segundo Catapan, Bernardoni e Cruz (2013), os seguintes atributos
precisam estar definidos no PPA, para cada um dos programas:
Quadro 1 – Atributos do Plano Plurianual
TÍTULO DO PROGRAMA Uma palavra ou frase-síntese que remeta aos objetivos do programa.
ÓRGÃO RESPONSÁVEL Quem será responsável pela execução do programa.
Descrição do problema, da demanda ou da oportunidade, a partir do

JUSTIFICATIVA
cenário atual.
OBJETIVO Compromisso com o resultado desejado.
Aponta os segmentos da sociedade beneficiados pela ação do

PÚBLICO-ALVO
programa.
ESTRATÉGIA DE Estabelece os passos estratégicos a serem adotados, especificando a

IMPLEMENTAÇÃO forma de ação para alcançar os resultados.
Determina o período de duração do programa. Cada programa pode

ter ações de natureza contínua ou temporária. Caso o programa se
HORIZONTE TEMPORAL
configure como temporário, a previsão de início e término deverá ser
informada.
Valor total do programa e fontes do recurso. Os programas temporários

precisam descrever o valor para execução total, enquanto os de duração
VALOR DO PROGRAMA
continuada precisam apurar o valor para o período do governo da
administração atual.
Quantificação do resultado almejado, definidas para o período

METAS determinado, podendo ser quebradas por ano e também regionalizadas
quando possível.
Qual o parâmetro que será utilizado para mensurar o resultado. Os

indicadores precisam apresentar alguns atributos: descrição; unidade
INDICADOR
de medida; data de referência; finalidade; índice de referência; fonte;
periodicidade; polaridade; base geográfica; fórmula de cálculo.
As iniciativas podem ser compreendidas como os projetos que serão

INICIATIVAS
realizados dentro de cada programa.
Fonte: Catapan, Bernardoni e Cruz (2013).

O intuito deste capítulo foi adentrar de forma mais detalhada nos

PPAs e nas suas estruturas. Foram abordados os temas referentes à
elaboração desses planos e especificados os passos referentes à trami-
tação no Congresso Nacional até sua aprovação. Depois, foram aborda-
dos três elementos constitutivos dos próprios planos: suas dimensões
estratégicas, a estruturação de cenários e os programas.
Para cada um desses itens, foram trazidos exemplos e as especifici-

dades de cada um dos PPAs desde 2000. Um dos pontos que merece
destaque é que a estruturação do plano sofre alterações ao longo do tem-
po, de acordo com as propostas governamentais, as necessidades do
período e a visão dos gestores públicos responsáveis pela metodologia.
No entanto, essas diferentes estruturações tendem a dificultar a compa-
ração e o próprio acompanhamento dos planos ao longo do tempo.
Ao mesmo tempo, percebe-se que o planejamento público na esfera

federal no Brasil tem passado por um processo de complexificação, a
qual, neste momento, é tida como algo positivo: o planejamento tem
evoluído para diferentes esferas, além da econômica; tem tido a pre-
ocupação de estar conectado a resultados e métricas; e as métricas,
quando possível, são regionalizadas. É importante que a função de pla-
nejamento continue sendo entendida como uma função fundamental
para a boa administração pública e que as estruturas criadas para pla-
nejamento, monitoramento e avaliação sigam sendo fortalecidas.
Para tal, quatro diretrizes continuam sendo fundamentais (CARDOSO

JUNIOR, 2011):
• dotar a função de planejamento de forte conteúdo estratégico,

aglutinando as propostas, as diretrizes e as estratégias de ação
em busca do desenvolvimento nacional;

• dotar a função de planejamento de forte capacidade de articulação
institucional e de coordenação geral das ações de planejamento;
• dotar a função de planejamento de fortes conteúdos prospectivos e

propositivos, por meio de técnicas de apreensão e de interpretação
de cenários e capacidade de reorientação das políticas públicas;
• dotar a função de planejamento de forte componente participati-

vo, contando com o engajamento dos atores que fazem parte da
burocracia estatal em diferentes níveis, bem como de políticos,
acadêmicos e dos próprios beneficiários de políticas públicas.
Por fim, percebe-se a relevância de sistemas que permitam o acom-

panhamento de todos esses planos e a aglutinação de informações que
possam ser úteis para o desenvolvimento dos próximos instrumentos.
Referências
AMADO, Adriana Moreira; MOLLO, Maria de Lourdes Rollemberg. Noções de
macroeconomia: razões teóricas para as divergências entre os economistas.
BRASIL. Congresso Nacional. Fiscalização. Parecer no 110 de 2015-CN. Da co-

missão mista de planos, orçamentos públicos e fiscalização, sobre o Projeto
de Lei no 6/2015 que dispõe sobre o Plano Plurianual para o período de 2016 a
2019. Autor: Poder Executivo. Relator: Deputado Zeca Dirceu. 2015a.
BRASIL. Ministério da Economia. Ministério da Economia começa a elabora-

ção do PPA 2020-2023. Brasília: Ministério da Economia, 2019. Disponível em:
http://www.economia.gov.br/noticias/2019/04/ministerio-da-economia-come-
ca-a-elaboracao-do-ppa-2020-2023. Acesso em: 12 maio 2019.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Transição

de Governo 2018-2019: informações estratégicas. Brasília: Ministério do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, 2018a.

BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Almanaque do pla-
nejamento: para entender e participar. Supervisão-geral e texto: Leopoldo Vieira

Teixeira. Brasília: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2015b.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Estratégia Nacional

de Desenvolvimento Econômico e Social. Brasília: Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, 2018b. Disponível em: http://bibliotecadigital.seplan.pla-
nejamento.gov.br/handle/123456789/1058. Acesso em: 12 maio 2019.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. PPA 2012-2015:

Plano mais Brasil. Brasília: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,
2011. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/
arquivo/spi-1/ppa-1/2012/mp_003_modelo_planeja_gov.pdf. Acesso em: 12
maio 2019.
BRASIL. Plano Plurianual 2016-2019. Mensagem Presidencial. Plano Plurianual

2016-2019. v. 1, p. 377, 2015c. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/
assuntos/planeja/plano-plurianual. Acesso em: 12 maio 2019.

br/handle/11058/1446. Acesso em: 12 maio 2019.

Intersaberes, 2013.

SILVA, José de Ribamar Pereira da; BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho.

Uma interpretação para o teor dos dispositivos da Emenda Constitucional no 95,
de 15 de dezembro de 2016, que instituiu o Novo Regime Fiscal com limites
para o gasto da União, e considerações sobre sua implementação. Orçamento
em Discussão, n. 34, Brasília, Senado Federal/Conorf, 2017.

254
Capítulo 11
A Lei de Diretrizes
Orçamentárias e a
Lei Orçamentária
Anual
Este capítulo tem como objetivo possibilitar um conhecimento de-

talhado sobre as características das leis orçamentárias, englobando a
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Para isso, serão apresentadas a estrutura e as características gerais

dessas duas legislações, serão explicados o orçamento-programa e o
orçamento de desempenho e, por fim, serão abordados os Relatórios
de Execução.
Com esse conteúdo, espera-se que o aluno desenvolva uma visão ge-
ral sobre as leis orçamentárias que compõem, em conjunto com o Plano
Plurianual (PPA), a tríade do planejamento governamental brasileiro.
255
1 Estrutura e características gerais da LDO
Conforme mencionado previamente, a LDO é o instrumento que es-
tabelece a relação entre o PPA e a lei orçamentária, contendo as metas
e prioridades para o próximo ano. Ela é uma Lei Ordinária, aprovada por
maioria simples dos membros do Poder Legislativo, que estabelece as
metas e a prioridade para o próximo exercício; orienta a elaboração da
LOA; e dispõe sobre alterações tributárias e sobre a atuação das agên-
cias de fomento oficiais. Ainda, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), que trouxe mais funções e maiores especificidades, a LDO deve
fazer valer o princípio de equilíbrio entre as receitas e as despesas; de-
terminar os critérios e as formas de limitação de empenho; estipular as
normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos
programas financiados com recursos do orçamento, bem como a exi-
gência para transferências de recursos e entidades públicas e privadas.
De uma forma mais ampla, a estrutura da LDO foi apresentada no

capítulo 9 deste livro. Aqui, no intuito de aprofundar ainda mais essa
perspectiva, utilizaremos como exemplo a Lei no 13.707, de 2018, que
define as diretrizes orçamentárias para 2019, apresentando explicações
resumidas de cada um dos seus doze capítulos.
O primeiro capítulo contempla unicamente a divulgação da própria

lei, apresentando todos os capítulos seguintes. No segundo capítulo
são abordadas as metas e as prioridades da administração pública fe-
deral. Para o ano de 2019, ficou estabelecido como meta de resultado
primário do setor público um déficit de R$ 132 bilhões, o que era equi-
valente a 1,75% do produto interno bruto (PIB) estimado para o ano. A
meta foi decomposta da seguinte forma: déficit de R$ 139 bilhões do
Governo Central, déficit de R$ 3,5 bilhões das estatais federais e superá-
vit de R$ 10,5 bilhões de estados e municípios. As prioridades são trazi-
das no Anexo VII, configuradas em diferentes programas. Por exemplo,
dentro do programa de Promoção da Igualdade Racial e Superação do

Racismo, existe uma ação de reconhecimento e indenização de territó-
rios quilombolas, tendo como meta 711 hectares de área reconhecida.
O terceiro capítulo refere-se à estrutura e à organização dos orça-

mentos. São esclarecidos alguns termos utilizados no orçamento e
estabelecidas as regras para que as nomenclaturas tenham a mesma
compreensão e finalidade de uso. Por exemplo, órgão orçamentário é
definido como “o maior nível da classificação institucional, cuja finalida-
de é agrupar unidades orçamentárias” e concedente é definido como “o
órgão ou a entidade da administração pública federal direta ou indireta”
encarregado “pela transferência de recursos financeiros oriundos dos
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União destinados à execu-
ção de ações orçamentárias” (BRASIL, 2018c). Diversos outros termos
como “subtítulo”, “convenente”, “unidade descentralizadora”, “meta físi-
ca” e “unidade de medida” recebem também significado exato.
Nesse capítulo também são estabelecidos o que constitui cada um

dos orçamentos:
Os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social compreenderão o

conjunto das receitas públicas, bem como das despesas dos Po-
deres, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da
União, seus fundos, órgãos, autarquias, inclusive especiais, e fun-
dações instituídas e mantidas pelo Poder Público, das empresas
públicas, sociedades de economia mista e demais entidades em
que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital
social com direito a voto e que dela recebam recursos do Tesou-
ro Nacional, devendo a correspondente execução orçamentária e
financeira, da receita e da despesa, ser registrada na modalidade
total no Sistema Integrado de Administração Financeira do Gover-
no Federal – Siafi. (BRASIL, 2018c, p. 3).
Por fim, são estabelecidos como os diferentes orçamentos deverão

discriminar suas despesas: por unidade orçamentária; com categorias
de programação detalhadas; dotações e esfera orçamentária (fiscal, se-
guridade social ou investimento); o Grupo de Natureza de Despesa (por
A Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual 257

exemplo, pessoal, de juros, despesas correntes, etc.); o identificador de
resultado primário (para auxiliar a apuração do resultado primário, indi-
cando se a despesa é financeira ou primária); a modalidade de aplica-
ção (se o recurso é aplicado direta ou indiretamente); o identificador de
uso (indicar se os recursos compõem contrapartida nacional de em-
préstimos ou de doações, ou se são destinados a outras aplicações) e
a fonte de recursos.
O quarto capítulo está direcionado às diretrizes para elaboração e

execução dos orçamentos, relacionando as regras, os critérios e os pro-
cedimentos que devem ser seguidos. Essas regras podem ser existen-
tes (como o art. 167 da Constituição e o art. 107 do Ato das Disposições
Constitucionais e Transitórias) ou que venham a ser criadas por órgãos
específicos. Para a execução e o acompanhamento dos contratos e con-
vênios, é obrigatório que os diferentes órgãos disponibilizem as infor-
mações nos sistemas on-line: Sistema Integrado de Administração de
Serviços Gerais (Siasg) e Sistema de Gestão de Convênios e Contratos
de Repasse (Siconv). Esse capítulo estabelece quais despesas não po-
derão ser financiadas por recurso público, bem como estabelece diretri-
zes para os poderes Legislativo e Judiciário, Ministério Público da União
e a Defensoria Pública da União.
PARA SABER MAIS
Diversas despesas não podem ser financiadas por meio de recursos pú-
blicos. Entre elas estão as ações de caráter sigiloso e as ações que não
sejam de competência da União, dos Estados ou dos Municípios, nos
termos da Constituição. Para conhecer todos os casos, confira o artigo
17 na seção 1 do capítulo IV.
O quinto capítulo estabelece as regras sobre transferências, abor-

dando transferências para o setor privado (subvenções sociais;

contribuições correntes e de capital; auxílios) e transferências voluntá-
rias. No sexto capítulo são dispostas as diretrizes para a dívida pública

federal, por exemplo, a regra para atualização monetária da dívida pú-
blica mobiliária refinanciada; a inclusão das despesas para refinancia-
mento da dívida na Lei Orçamentária; e o direcionamento de gastos da
possível receita decorrente da emissão de títulos da vida pública.
O sétimo capítulo foca as despesas com pessoal, encargos sociais

e benefícios aos servidores, empregados e dependentes. Para o ano de
2019, os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, o Ministério Público
da União e a Defensoria Pública da União terão como base de projeção
do limite para elaboração de suas propostas orçamentárias de 2019,
relativo a pessoal e encargos sociais, a despesa com a folha de paga-
mento vigente em março de 2018, compatibilizada com as despesas
apresentadas até esse mês e os eventuais acréscimos legais (BRASIL,
2018c). A LDO também esclarece o que não é considerado despesa
com pessoal, como: as relacionadas ao pagamento de assistência pré-
-escolar de dependentes de servidores civis, militares e empregados
públicos; saúde suplementar de servidores civis, militares, empregados
públicos e seus dependentes; entre outras. Nesse capítulo também
consta a obrigatoriedade de que os diversos Poderes deverão manter
atualizada, em sítios eletrônicos abertos, a relação do quantitativo de
servidores estáveis, comissionados, contratados por tempo determina-
do e remuneração.
O oitavo capítulo versa sobre a política de aplicação dos recursos

das agências financeiras oficiais de fomento, as quais têm como diretriz
geral a preservação e a geração do emprego. Individualmente, são men-
cionadas as prioridades para cada agência. Por exemplo, os fomentos
da Caixa Econômica Federal são prioritários nas áreas de redução do
déficit habitacional e de melhoria das condições de vida das popula-
ções em situação de pobreza e de insegurança alimentar e nutricional.
Já para o Banco do Brasil, a priorização ocorre nas áreas de oferta de

alimentos para o mercado interno, especialmente aqueles integrantes
da cesta básica. Regras de procedimentos e de transparência também
são dirigidas às agências, estabelecendo, entre outros, que até o mês de
abril de 2019 estas devem publicar relatório anual de suas operações.
No capítulo nono são tratadas as regras para novas legislações que

impliquem em alterações orçamentárias. Assim, as proposições legisla-
tivas que importem ou autorizem diminuição de receita ou aumento de
despesa da União deverão ser acompanhadas de estimativas orçamen-
tárias, com memória de cálculo, e não poderão desrespeitar os tetos
constitucionais ou da LRF. O capítulo décimo versa sobre a fiscalização
pelo poder legislativo sobre obras e serviços com indícios de graves ir-
regularidades. Essa fiscalização permanece ao encargo do Tribunal de
Contas da União, que envia pareceres à comissão mista estabelecida
pelo § 1o do art. 166 da Constituição Federal, e o bloqueio ou desblo-
queio da execução dessas obras cabe ao Congresso Nacional.
No capítulo onze são estabelecidas as regras para transparência da

função orçamentária, trazendo obrigatoriedades de publicação de in-
formações sobre entidades privadas beneficiadas; contratados; instru-
mentos de contratação; e subsídios. Regras referentes à publicidade na
elaboração, aprovação e execução do orçamento também são trazidas
nesse capítulo. Por fim, no capítulo doze são trazidas as disposições fi-
nais, nas quais constam, dentre outros aspectos, a listagem dos anexos
que compõem a LDO.
Foi com a LRF que a LDO passou a ter funções específicas, além
do que estava descrito na Constituição Federal. A obrigatoriedade dos
anexos também foi trazida pela LRF. Os quatro parágrafos do artigo 4o
regem esses anexos, os quais devem conter:
• Anexo de metas fiscais: estabelece as metas anuais, em valores

correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados

nominal e primário e montante da dívida pública – tanto para o
exercício da LDO quanto para os dois seguintes.
• Anexo de riscos fiscais: no qual serão avaliados os passivos que

dependem de eventos futuros incertos, bem como os outros ris-
cos que podem afetar as contas públicas, principalmente as me-
tas estabelecidas. Esse anexo também deve apresentar as provi-
dências a serem tomadas, caso os riscos se concretizem.
• Anexo das políticas monetária, creditícia e cambial: contém os pa-

râmetros e as projeções para os indicadores agregados e variá
veis, e estabelece as metas de inflação para o próximo exercício:
A meta para a inflação fixada para 2018 é de 4,5%, com intervalo

de tolerância de 1,5 ponto percentual (p.p.), conforme estabelecido
pela Resolução CMN no 4.499, de 30 de junho de 2016. Para 2019,
a meta para a inflação foi fixada em 4,25%, com o mesmo intervalo
de tolerância de 2018 (Resolução CMN no 4.582, de 29 de junho de
2017). (BRASIL, 2018a, p. 2).
2 Estrutura e características gerais da LOA
2.1 Princípios orçamentários
Em seu último capítulo, a LDO versa que a execução das leis orça-
mentárias obedecerá aos princípios constitucionais, estabelecidos no
§ 8o do art. 165 da Constituição Federal. Ainda, deve obedecer aos prin-
cípios estabelecidos na Lei no 4.320, de 1964 (CATAPAN; BERNARDONI;
CRUZ, 2013). Os princípios mais relevantes que regem a elaboração do
orçamento são apresentados e explicados no quadro 1.

Quadro 1 – Princípios que regem a Lei Orçamentária Anual
PRINCÍPIO DESCRIÇÃO
Inclusão obrigatória de todas as receitas e fixação de todas as despesas pelos seus

Universalidade
valores globais.
Anualidade/ O orçamento tem vigência limitada a um período anual. A Lei no 4.320/1964 estabelece que
anuidade o ano de exercício financeiro coincide com o ano civil.
O princípio da unidade dita que, independentemente da descentralização que possa

existir no governo, todas as despesas e receitas devem estar contidas em uma única lei
orçamentária.
Esse princípio foi previsto na Lei n 4.320/1964 mas, ainda antes da Constituição Federal
o
de 1988, não estava sendo observado. Havia nesse período um convívio de três orçamentos
Unidade/
distintos que não eram consolidados: o orçamento fiscal, o monetário e o das estatais.
totalidade
Assim, surgiu o princípio da totalidade, segundo o qual é possível que existam diversos
orçamentos que devem ser consolidados. A Constituição Federal de 1988 versa que o
orçamento anual é integrado pelas seguintes partes: a) orçamento fiscal; b) orçamento da
seguridade social e c) orçamento de investimentos das estatais. Esse modelo, em linhas
gerais, segue o princípio da totalidade.
A lei orçamentária não pode conter matéria estranha à previsão da receita e à fixação da
Exclusividade
despesa.
É obrigatório haver um equilíbrio perfeito entre as receitas e as despesas previstas,

Equilíbrio
garantindo igualdade entre elas.
Orçamento Todas as receitas e as despesas devem aparecer na peça orçamentária em seu valor bruto,
bruto impedindo a inclusão de valores líquidos.
As receitas de impostos devem ser recolhidas ao Caixa Único do Tesouro, sem qualquer
vinculação em termos de destinação dos recursos, oferecendo flexibilidade na gestão do
Não afetação
caixa do setor público.
de receitas
As ressalvas a esses princípios são estabelecidas pela própria Constituição Federal, como
são os casos dos artigos 37 (XXII), 158, 159, 165 (§ 4 o e § 8o), 198 (§ 2o) e 212.
Discriminação,
As receitas e as despesas precisam ser classificadas em categorias econômicas e por
especialização
grupo de despesas, com discriminação clara e precisa dos dados, demonstrando a origem
ou
e a aplicação dos recursos.
especificação
Reserva legal
A iniciativa frente às leis orçamentárias é de competência exclusiva do Poder Executivo.
(competência)
Publicidade Os orçamentos são públicos e disponíveis aos cidadãos.
Fonte: adaptado de Catapan, Bernardoni e Cruz (2013) e Câmara dos Deputados (2004).

2.2 Estrutura e características
A estrutura básica da LOA foi apresentada no capítulo 9 deste livro.

Seguindo a mesma estrutura da seção anterior, no intuito de exemplifi-
car a estrutura desta legislação, aqui será trazida como exemplo a Lei
no 13.808, de 2019, que tem a finalidade de estimar a receita e fixar a
despesa da União para o exercício financeiro do mesmo ano. Essa lei é
apresentada em cinco capítulos e um corpo de onze anexos.
O primeiro capítulo, das disposições preliminares, apresenta o nú-

mero global do orçamento previsto para 2019: seguindo o princípio
do equilíbrio, receita e despesa são previstas no mesmo valor, em um
montante de R$ 3.382.224.021.819,00 (três trilhões, trezentos e oitenta
e dois bilhões, duzentos e vinte e quatro milhões, vinte e um mil, oitocen-
tos e dezenove reais). Ainda, correspondendo ao princípio da totalidade,
estabelece-se que o orçamento compreende outros três: o fiscal, o da
seguridade social e o de investimento.
Nos segundo e terceiro capítulos, são estimadas as receitas e as

despesas referentes aos orçamentos fiscal, da seguridade social e de
investimento. Nas seções sobre as receitas e as despesas orçamen-
tárias, são estimados os valores para cada um dos orçamentos, bem
como para o refinanciamento da dívida pública federal. Esses valores
são apresentados no quadro 2.
Quadro 2 – Receitas e despesas para os três orçamentos que compõem a LOA 2019
RECEITAS DESPESAS
R$ 1.750.831.718.583,00 (um trilhão, setecentos e

cinquenta bilhões, oitocentos e trinta e um milhões, R$ 1.447.297.511.550,00
setecentos e dezoito mil e quinhentos e oitenta e três (um trilhão, quatrocentos
reais), dos quais R$ 248.915.621.661,00 (duzentos e e quarenta e sete bilhões,
ORÇAMENTO
quarenta e oito bilhões, novecentos e quinze milhões, duzentos e noventa e
FISCAL
seiscentos e vinte e um mil, seiscentos e sessenta e sete milhões, quinhentos e
um reais) se referem a créditos adicionais oriundos de onze mil, quinhentos e
operações de crédito que necessitam de aprovação por cinquenta reais).
maioria absoluta no Congresso Nacional.
(cont.)

RECEITAS DESPESAS
R$ 1.056.238.798.947,00
ORÇAMENTO (um trilhão, cinquenta e seis

R$ 752.704.591.914,00 (setecentos e cinquenta e dois
DA bilhões, duzentos e trinta e
bilhões, setecentos e quatro milhões, quinhentos e
SEGURIDADE oito milhões, setecentos e
SOCIAL noventa e um mil, novecentos e quatorze reais).
noventa e oito mil, novecentos
e quarenta e sete reais).
R$ 758.672.993.326,00
REFINANCIA- R$ 758.672.993.326,00 (setecentos e cinquenta e oito (setecentos e cinquenta e oito
MENTO bilhões, seiscentos e setenta e dois milhões, novecentos bilhões, seiscentos e setenta
DA DÍVIDA
e noventa e três mil, trezentos e vinte e seis reais), e dois milhões, novecentos e
PÚBLICA
FEDERAL constantes do orçamento fiscal. noventa e três mil, trezentos e
vinte e seis reais).
120.014.717.996,00 (cento
ORÇAMENTO 120.014.717.996,00 (cento e vinte bilhões, quatorze e vinte bilhões, quatorze
DE INVESTI- milhões, setecentos e dezessete mil, novecentos e milhões, setecentos e
MENTO noventa e seis reais). dezessete mil, novecentos e
noventa e seis reais).
Também são estabelecidas as regras para que a abertura de crédi-

tos suplementares para os três orçamentos seja autorizada. A abertura
de créditos suplementares significa uma retificação na LOA após a sua
aprovação, e esse valor total não pode ultrapassar a meta de resultado
primário estabelecida pela LDO. O capítulo quatro refere-se à autorização
para contratação de operações de crédito e emissão de títulos da dívida
agrária. Esse capítulo prevê a emissão de Títulos de Responsabilidade
do Tesouro Nacional e Títulos da Dívida Agrária.
No capítulo cinco são apresentadas as disposições finais, nas quais

consta a lista dos anexos referentes a essa lei, sendo eles: i) receita
estimada nos orçamentos fiscal e da seguridade social, por categoria
econômica, discriminadas segundo a origem dos recursos; ii) distribui-
ção da despesa fixada nos orçamentos fiscal e da seguridade social,
por órgão orçamentário; iii) discriminação das fontes de financiamen-
to do orçamento de investimento; iv) distribuição da despesa fixada no
orçamento de investimento, por órgão orçamentário; v) autorizações

específicas de que trata o art. 169, § 1o, inciso II, da Constituição, relati-
vas a despesas com pessoal e encargos sociais; vi) relação dos subtítu-
los relativos a obras e serviços com indícios de irregularidades graves,
informada pelo Tribunal de Contas da União; vii) quadros orçamentários
consolidados; viii) discriminação das receitas dos orçamentos fiscal
e da seguridade social; ix) discriminação da legislação da receita e da
despesa dos orçamentos fiscal e da seguridade social; x) programa de
trabalho das unidades orçamentárias e detalhamento dos créditos orça-
mentários dos orçamentos fiscal e da seguridade social; e xi) programa
de trabalho das unidades orçamentárias e detalhamento dos créditos
orçamentários do orçamento de investimento.
PARA PENSAR
Você sabia que os órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciá-

rio, o Ministério Público da União e a Defensoria Pública da União têm a
obrigação de divulgar e manter atualizada uma relação de entidades pri-
vadas beneficiadas? Essa relação deve conter nome, CNPJ, área de atu-
ação, nome dos dirigentes e uma série de outras informações básicas.
Você já conferiu se os sites oficiais mantêm essas e outras informações
de transparência devidamente atualizadas?
3 Orçamento-programa e orçamento por

desempenho (GPRA e Part)
A função precípua do planejamento público é a de controle dos gas-
tos públicos, regulando a discricionariedade dos governantes em rela-
ção a despesas. O orçamento em sua perspectiva clássica restringe-se
à previsão de receita e à autorização de despesa, tendo como foco o
controle contábil do gasto, que se reflete em um profundo detalhamen-
to da despesa (ABREU, 2014).

A elaboração do orçamento clássico geralmente toma como base os
orçamentos anteriores, tecendo mudanças incrementais, e sem refletir
objetivos econômicos ou sociais daquela determinada peça orçamentá-
ria. No entanto, outras funções foram apropriadas ao orçamento ao lon-
go do tempo, adaptando esse instrumento a novas formas de relação
entre Estado e sociedade e adotando princípios da nova gestão pública.
3.1 Orçamento-programa
O orçamento-programa foi instituído no Brasil por meio do Decreto-

‑Lei no 200, em 1967, “como um instrumento de planejamento, gerencia-
mento e controle dos recursos da administração pública, de forma a oti-
mizar o cumprimento dos objetivos previamente definidos” (OLIVEIRA,
2015, p. 425). Em 1974, a Portaria no 9 da Secretaria de Planejamento
e Coordenação da Presidência da República teve papel fundamental na
consolidação do orçamento‑programa, instituindo a classificação fun-
cional-programática. Com pequenas alterações, essa portaria vigorou
até 1999, quando a Portaria no 42 do então Ministério do Orçamento e
Gestão remeteu a estrutura programática aos PPAs de cada governo
(ABREU, 2014).
Nesse instrumento, a ênfase é colocada na programação do traba-

lho de governo como ferramenta voltada ao processo administrativo de
programação, execução e controle. Assim, o orçamento é um instru-
mento de operacionalização do governo, em consonância com planos,
estratégias e diretrizes formuladas no processo de planejamento.
NA PRÁTICA
As despesas no orçamento público brasileiro são categorizadas de for-

ma funcional e programática. Em relação à perspectiva funcional, cada
despesa do orçamento é informada por meio de 5 dígitos, onde os dois
primeiros indicam a função (que é a área da administração pública) e
os últimos três dígitos indicam a subfunção (que se refere à atividade

realizada). Para indicar a alocação programática, cada despesa é tam-
bém relacionada a dígitos que correspondem aos programas, às ações

e aos subtítulos do PPA.
Por exemplo, o número 04.122.2044.217Y.0001 corresponde às despe-
sas de gestão de políticas públicas de juventude em cenário nacional,
dentro da função administração e subfunção administração geral. Como
é possível saber disso? Acessando os volumes anexos que compõem a
LOA de cada ano (BRASIL, 2018b). Nesse exemplo:
• 04 – função administração;
• 122 – subfunção administração geral;
• 2044 – Programa de Promoção de Direitos da Juventude;
• 217Y – iniciativa de gestão de políticas públicas de juventude;
• 0001 – indica âmbito nacional.
3.2 Orçamento por desempenho
O orçamento por desempenho traz a perspectiva de que aquilo que

o governo realiza ou desenvolve é mais relevante do que aquilo que ele
compra. Assim, o foco desse tipo de orçamento é colocado em saber ao
que se destina determinado gasto, sua finalidade e o objetivo ao qual o
gasto está relacionado. No Brasil, o orçamento por desempenho passou
a ser discutido em 1996 e sua implementação aconteceu no PPA 2000-
2003. Os outros ciclos de planejamento seguiram adotando o orçamen-
to por desempenho, integrando planejamento, orçamento e avaliação.
A mudança no orçamento brasileiro aconteceu seguindo as transfor-

mações levadas a cabo no orçamento dos Estados Unidos da América.
Dois instrumentos foram fundamentais para o processo nos Estados
Unidos: um conjunto de leis intitulado de Government Performance and
Results Act (GPRA) e o Program Assessment Rating Tool (Part).

O GPRA foi aprovado em 1993, introduzindo princípios de gestão vol-
tada a resultados e trazendo três objetivos: melhorar as decisões do
poder legislativo; aprimorar a gestão dos programas governamentais;
elevar accountability. No entanto, essa ferramenta não foi utilizada em
totalidade, visto que informações referentes ao desempenho continua-
vam mal definidas. Por isso, em 2001, foi criado o Part, um modelo de
avaliação que visa à integração das informações de desempenho com
o processo orçamentário:
Com efeito, as avaliações do Part visam elevar o foco no desempe-

nho dos programas, subsidiando assim as decisões orçamentárias
e o aperfeiçoamento da implementação das políticas públicas. A
integração das informações dos programas à gestão orçamentá-
ria, de acordo com esse modelo avaliativo, apoia-se na formulação
de indicadores de resultados de alta qualidade, no monitoramento
preciso dos programas e na unificação dessas informações com
os custos associados aos programas. (CAVALCANTE, 2009, p. 20).
Anualmente, são preenchidos questionários com aproximadamen-

te 25 questões referentes à concepção, ao planejamento, à imple-
mentação e aos resultados dos programas, buscando auferir a sua
efetividade. Enquanto o GPRA foca nas medidas de resultado, o Part
prioriza a mensuração dos efeitos, do impacto resultante da execução
do orçamento.
Apesar dos avanços trazidos por essas novas técnicas orçamentá-

rias, a completa relação do orçamento com o desempenho público tem-
-se demonstrado uma tarefa árdua. Uma das dificuldades desse tipo
de planejamento é o estabelecimento de boas medidas de resultado ou
de impacto, bem como é complexo estruturar a relação exata entre es-
sas medidas e o orçamento. Outra dificuldade é a baixa utilização des-
ses instrumentos para avaliação e tomada de decisões orçamentárias,
isto é, apesar de as informações existirem, elas não são necessaria-
mente utilizadas para desenvolver melhores orçamentos e programas
(CAVALCANTE, 2009).

Segundo Diamond (2006), não existe uma conformidade nos termos
utilizados em relação ao orçamento. O próprio autor separa a evolução

do orçamento nos Estados Unidos em orçamento por desempenho, in-
tercambiando com o termo orçamento por programa, e novo orçamen-
to por desempenho.
O antigo orçamento por desempenho foi adotado mundialmente a

partir da década de 1960, tendo os Estados Unidos assumido a lideran-
ça do processo em 1950. Nesse período, os Estados Unidos buscaram
alinhar informações de desempenho com a orçamentação, reorientan-
do o processo orçamentário e alterando o foco dos insumos para os
produtos. E a comissão responsável pela estruturação desse novo pro-
cesso usava as expressões “orçamento por programas” e “orçamento de
desempenho” de forma semelhante. Ao fim dos anos 1970, quase todos
os países da América Latina também adotavam orçamentos similares.
O novo orçamento por desempenho, adotado a partir da década de

1990, teve o intuito de converter o processo orçamentário em um ins-
trumento baseado em resultados. Processo semelhante, de adaptação
do orçamento público a novas regras, foi vivenciado também em outros
países do mundo, como a Nova Zelândia, a Austrália e o Reino Unido.
Esse orçamento de desempenho é mais abrangente do que o an-

terior: integração do orçamento por programas com um modelo mais
amplo de gestão do orçamento; provisão de serviços governamentais
orientados aos resultados; e uma revisão das relações de responsabili-
zação do setor público:
As implicações para a gestão do orçamento são profundas: em

primeiro lugar, o desempenho deve ser especificado e relatado de
maneira que seja operacional para os gestores do orçamento; em
segundo, os órgãos do governo precisam ter mais autonomia ge-
rencial e liberdade em relação aos rígidos controles de insumos,
para poder determinar a forma mais eficiente de produzir os resul-
tados; e, em terceiro, é necessário efetuar mudanças em relação
aos incentivos e às sanções a que estão sujeitos os gestores dos
departamentos. (DIAMOND, 2006, p. 100).

NA PRÁTICA
Para além do orçamento-programa ou do orçamento por desempenho,
outras formas ou orientações do orçamento têm sido construídas ao
longo do tempo. Por exemplo, a Nova Zelândia deu início ao orçamen-
to baseado em bem-estar da população (GRAHAM-MCLAY, 2019). Isso
quer dizer que as medidas e metas orçamentárias vão distanciar-se das
perspectivas econômicas e produtivistas e aproximar-se de métricas re-
lacionadas à conexão cultural, à comunidade e à igualdade de bem-es-
tar entre as diferentes gerações. Segundo esse orçamento, cada despe-
sa deve contribuir para pelo menos uma das cinco prioridades traçadas:
melhoria da saúde mental; redução de pobreza na infância; diminuição
das desigualdades enfrentadas pelos povos tradicionais; alcance de
prosperidade em uma era digital; e transição para uma economia sus-
tentável e de baixo carbono.
Outros países, como Austrália, Dinamarca e Islândia, passaram a adotar
orçamentos baseados em gênero, no intuito de utilizar o poder fiscal
para diminuir a desigualdade de gênero nesses países. O argumento por
trás da iniciativa é o de que as políticas públicas podem tanto influen-
ciar na diminuição quanto podem contribuir para o recrudescimento das
diferenças existentes entre gêneros. Assim, para cada despesa apresen-
tada no orçamento, é analisado o impacto que ela terá em questões de
gênero; a partir dessa análise são reformuladas as políticas orçamentá-
rias e de distribuição dos recursos; e, por fim, a perspectiva de gênero
é inserida em cada um dos processos do orçamento (GUÐMUNDSDÓT-
TIR, 2014).
4 Relatórios de execução (RREO e RGF)

A LRF estabelece que quatro instrumentos devem ser divulgados
como forma de trazer transparência à gestão fiscal, sendo eles: anexo
de metas fiscais; anexo de riscos fiscais; relatório resumido de execu-
ção orçamentária (RREO) e relatório de gestão fiscal (RGF) (CATAPAN;
BERNARDONI; CRUZ, 2013). A elaboração desses dois relatórios (RREO
e RGF) deve acontecer de forma padronizada, de acordo com modelos

desenvolvidos pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Esses dois ins-
trumentos são o foco desta subseção.
4.1 Relatório resumido de execução orçamentária
O RREO é um conjunto de demonstrativos que compila amplas in-

formações sobre a execução orçamentária, “servindo com isso de ins-
trumento de transparência na administração pública à medida que evi-
dencia” à população “informações relevantes sobre a arrecadação e os
gastos governamentais, facilitando a atuação dos controles interno e
externo” (RESENDE et al., 2014, p. 4). Esse instrumento é previsto na pró-
pria Constituição Federal, em seu art. 165, § 3o, que estabelece o prazo
de 30 dias após encerramento de cada bimestre para que o documento
seja publicado. O RREO é de responsabilidade do Poder Executivo, em
todas as esferas de governo. No entanto, os dados financeiros devem
englobar informações relacionadas a todos órgãos da administração
pública direta e indireta, de todos Poderes e do Ministério Público.
De acordo com o art. 52 da RLF, o RREO é composto por: a) balan-

ço orçamentário, especificando por categoria econômica as receitas
e despesas; b) demonstrativo da execução das receitas por categoria
econômica e fonte, das despesas por categoria econômica e nature-
za, bem como das despesas empenhadas e liquidadas, por função e
subfunção. Ainda, o relatório terá como anexos os seguintes demons-
trativos: apuração da receita corrente líquida1 e sua evolução; receitas e
despesas previdenciárias; resultado nominal e primário; despesas com
juros; e restos a pagar. Outras obrigatoriedades são apontadas para o
relatório referente ao último bimestre do exercício, como: a comprova-
ção do atendimento do inciso IV do art. 167 da Constituição Federal; as
1 Consiste no somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias,

de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos os valores transferidos
aos Estados e Municípios (no caso da União) e aos Municípios (no caso dos Estados). É calculada levando
em consideração as receitas arrecadadas no mês de referência e nos 11 anteriores (CCONT, 2019).

projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e próprio
dos servidores públicos; a variação patrimonial, evidenciando a aliena-
ção de bens e a aplicação dos recursos provenientes.
4.2 Relatório de gestão fiscal
O RGF é um instrumento instituído pela LRF, em seu art. 54, que deve
ser publicado ao fim de cada quadrimestre, sendo emitido pelos titula-
res dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 da mesma lei. O RGF tem
função diferenciada do RREO, visto que, em vez de apresentar demons-
trativos de receitas e despesas, esse relatório traz informações sobre a
adequação das finanças às regras estabelecidas pela própria LRF.
Assim, no RGF constam comparativos dos seguintes montantes,

em relação aos limites impostos pela LRF: despesas total com pessoal,
distinguindo com despesa com inativos e com pensionistas; a dívida
consolidada e mobiliária; a concessão de garantias; as operações de
crédito, inclusive por antecipação de receita. Ainda, o relatório deverá
trazer indicação de quais medidas corretivas foram ou serão adotadas
caso algum dos limites tenha sido ultrapassado. O relatório do último
quadrimestre do exercício financeiro também traz informações diferen-
ciadas dos demais:
No RGF do último quadrimestre do exercício, além dos anexos ci-

tados, deverão constar também os demonstrativos do montante
da disponibilidade de caixa em trinta e um de dezembro, da inscri-
ção em restos a pagar das despesas liquidadas, das empenhadas
e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade
de caixa e das não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e
do cumprimento das disposições da LRF relativas à operação de
crédito por antecipação de receita, liquidada com juros e outros en-
cargos incidentes, até o dia dez de dezembro de cada ano. (CRUZ,
2015, p. 114).

PARA PENSAR
Como vimos até agora, o ciclo de planejamento no Brasil está centrado

na tríade entre PPA, LDO e LOA, com relatórios orçamentários e presta-
ções de conta em relação às métricas dos programas que compõem
o PPA. No entanto, esse processo está longe de ser perfeito. Ainda é
difícil estabelecer medidas para todas as atividades, bem como é com-
plexo estabelecer relação entre a execução da despesa e os resultados
sociais existentes. Quais aspectos você alteraria para estabelecer e fa-
cilitar essa relação entre os três instrumentos?
Este capítulo teve o intuito de apresentar em pormenores a estru-
turação da LDO e da LOA no ciclo orçamentário brasileiro. Foram trazi-
dos como exemplos duas leis desenvolvidas para o exercício de 2019.
Apesar dos exemplos citados serem do Governo Federal, é importante
lembrar que o Distrito Federal, os estados e os municípios seguem o
mesmo formato.
Depois, foram apresentadas as diferenciações entre o orçamento-

-programa e o orçamento por desempenho. Esses dois formatos de
orçamento estão relacionados com as mudanças trazidas pela nova
gestão pública, mudando o foco de um estado burocrático para geren-
cialista. Assim, o ponto nevrálgico no orçamento não deveria ser neces-
sariamente quanto ou no que está sendo gasto, mas quais resultados a
despesa está gerando. Obviamente, pensando no princípio da eficiência,
a relação entre o gasto e o resultado deveria incorrer em uma situação
ótima: a quantidade necessária de recursos está sendo utilizada para
gerar o máximo de resultados e impacto.
Por fim, foram apresentados os modelos de relatório existentes na

legislação brasileira, utilizados para acompanhamento da execução

orçamentária. A principal diferença entre eles é que, enquanto um é fo-
cado nas receitas e despesas, o outro aponta o alcance (ou não) dos
limites estabelecidos pela LRF.
Referências
ABREU, Welles Matias de. Gestão do orçamento público. Brasília: Escola
Nacional de Administração Pública, 2014.
BRASIL. Anexo VI: objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial.

Ministério da Economia. Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. [S. l.]: Banco
Central, 2018a. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/assuntos/or-
camento-1/orcamentos-anuais/2019/pldo/anexo-vi-objetivos-das-politicas
-monetaria-crediticia-e-cambial.docx/view. Acesso em: 18 jun. 2019.
BRASIL. Exercício financeiro de 2018. Ministério da Economia. Planejamento,

Desenvolvimento e Gestão. Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. v.
IV. Detalhamento dos créditos orçamentários. Órgão do Poder Executivo.
Presidência da República e Ministérios (exceto MEC). 2018b. Disponível em:
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/orcamentos-anuais
/2018/loa-2018/volume_iv.pdf. Acesso em: 18 jun. 2019.
BRASIL. Lei no 13.707, de 14 de agosto de 2018. Dispõe sobre as diretrizes

para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2019 e dá outras pro-
vidências. Diário Oficial da União: Brasília, 2018c. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/lei/L13707.htm. Acesso em:
18 jun. 2019.
CÂMARA DOS DEPUTADOS. Princípios orçamentários. Orçamento da União.

Autor: Vander Gontijo – Coff/CD; Brasília: 2004. Disponível em: https://
www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/cidadao/entenda/cursopo/
principios.html. Acesso em: 18 jun. 2019.

Intersaberes, 2013.
CAVALCANTE, Pedro Luiz. Orçamento por desempenho: uma análise qualitativa

comparada dos modelos de avaliação dos programas governamentais no Brasil
e nos Estados Unidos. Revista de Gestão USP, v. 17, n. jan.-mar., p. 13-25, 2009.

Disponível em: http://www.spell.org.br/documentos/ver/5311/orcamento-por-
desempenho--uma-analise-qualitativa-comparada-dos-modelos-de-avaliacao-
dos-programas-governamentais-no-brasil-e-nos-estados-unidos. Acesso em: 18
jun. 2019.
COORDENAÇÃO DE CONTABILIDADE (CCONT). Receita corrente líquida da

União. Tesouro Nacional Transparente. 2 mai. 2019. Disponível em: https://
www.tesourotransparente.gov.br/ckan/dataset/receita-corrente-liquida-da-
uniao. Acesso em: 18 jun. 2019.
CRUZ, Claudia Ferreira da. Responsabilidade na gestão fiscal: um estudo em

grandes municípios com base nos pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal
no período de 2010-2013. 2015. Tese (Doutorado em Ciências) – Faculdade
de Economia, Administração e Contabilidade, Universidade de São Paulo, São
Paulo, 2015.
DIAMOND, Jack. Do orçamento por programas para o orçamento por desem-

penho: o desafio para economias de mercado emergentes. In: GIACOMONI,
James; PAGNUSSAT, José Luiz (org.). Planejamento e orçamento governa-
mental. Brasília: Escola Nacional de Administração Pública, 2006. p. 91-125.
GRAHAM-MCLAY, Charlotte. New Zealand’s next liberal milestone: a budget

guided by “well-being”. The New York Times, 22 maio 2019. Disponível em: ht-
tps://www.nytimes.com/2019/05/22/world/asia/new-zealand-wellbeing-bud-
get.html?smid=fb-nytimes&smtyp=cur&fbclid=IwAR09OB1K9nyUbaBfepkeax
nxJJ2vxSx-W_1k2sT-ah8DecpEKBzsPR13mAY. Acesso em: 18 jun. 2019.
GUÐMUNDSDÓTTIR, Katrín Anna. Gender budgeting: introduction. Ministry of

Finance and Economic Affairs. Reiquiavique: Fjármála- og efnahagsráðuneytið,
2014.
OLIVEIRA, Ricardo Borges. O orçamento-programa no contexto da gestão públi-

ca. Revista Eletrônica em Gestão, Educação e Tecnologia Ambiental, v. 19, n.
set.-dez., p. 424-432, 2015.
RESENDE, Leandro Silva et al. Transparência na gestão pública: um estudo sobre

a publicação do RREO e RGF dos municípios da microrregião São João Del Rei.
In: XI SIMPÓSIO DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO E TECNOLOGIA, 2014. Anais
[...]. Resende: 2014, p. 1-12, Disponível em: http://www.aedb.br/seget/arquivos/
artigos14/19920257.pdf. Acesso em: 18 jun. 2019.

276
Capítulo 12
Outros instrumentos
de planejamento
Este capítulo tem como objetivo apresentar outros instrumentos de

planejamento, em diferentes níveis, que integram, balizam ou retroali-
mentam o processo de planejamento.
Iniciamos com a apresentação do Estatuto da Cidade, apresen-

tando todos os instrumentos trazidos por essa legislação que re-
gula o capítulo referente à política urbana presente na Constituição
Federal de 1988. Seguimos com a apresentação das características
do Plano Diretor. Previsto na própria Constituição, é regulamentado
pelo Estatuto da Cidade, sendo considerado instrumento básico do
planejamento municipal.
Depois, são trazidas para a discussão duas perspectivas que englo-

bam planos em diferentes esferas: os planos de desenvolvimento e se-
toriais; e a transversalidade presente nos planos.
277
Ao fim do capítulo, espera-se que o leitor tenha desenvolvido uma
ideia abrangente desses outros instrumentos, planos e conceitos que
precisam ser levados em consideração para a boa elaboração e imple-
mentação do planejamento no setor público.
1 Estatuto da Cidade
O Estatuto da Cidade, nome concedido à Lei no 10.257, de julho de
2001, regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal. Esses
artigos conformam o capítulo referente à política urbana (OLIVEIRA,
2001). A existência desses artigos na Constituição Federal é fruto da atu-
ação do Movimento Nacional pela Reforma Urbana durante a Assembleia
Constituinte. Na década de 1990, essas organizações se reagruparam no
Fórum Nacional pela Reforma Urbana, levando à aprovação do Estatuto
da Cidade pelo Congresso Nacional (FERNANDES, 2007).
O capítulo 182 versa sobre a obrigatoriedade do Plano Diretor para

municípios com mais de 20 mil habitantes, reconhecendo-o como ins-
trumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.
Esse capítulo também reconhece as funções sociais da cidade e da
propriedade urbana, sendo que:
Para fazer cumprir a função social da cidade, a propriedade imobiliária

deverá estar subordinada ao interesse coletivo, o que implica um maior
controle sobre a ocupação dos imóveis urbanos, tradicionalmente utili-
zados com fins especulativos. (PEREIRA; WUTRICH, 2016, p. 24).
No capítulo 183 é reconhecido o direito de usucapião de áreas

urbanas:
Este artigo abriu a possibilidade de regularização de extensas

áreas de nossas cidades ocupadas por favelas, vilas, alagados ou
invasões, bem como loteamentos clandestinos espalhados pelas
periferias urbanas, transpondo estas formas de moradia para a ci-
dade denominada formal. (OLIVEIRA, 2001, p. 7).

Esses capítulos concedem ao município o poder de reger sua política
urbana. O papel do Estatuto da Cidade, nesse sentido, foi o de conceder

aos municípios instrumentos urbanísticos para que a cidade seja pro-
duzida tendo “em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar
dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental” (BRASIL, 2001, p. 15).
Na primeira seção do Estatuto da Cidade, são apresentados diver-

sos instrumentos disponíveis aos municípios para coordenar a política
urbana. Esses instrumentos estão divididos em planos nacionais; pla-
nos municipais; institutos tributários e financeiros; institutos jurídicos e
políticos; e, por fim, estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo
prévio de impacto de vizinhança (EIV).
1.1 Institutos tributários e financeiros
São instrumentos econômicos que estão à disposição dos muni-

cípios para que a política urbana possa ser colocada em prática. São
considerados instrumentos de grande “valia para o equilíbrio ambiental
e desenvolvimento sustentável” (MARRARA, 2019, p. 129). Os três tipos
previstos no Estatuto da Cidade são apresentados no quadro 1.
Quadro 1 – Institutos tributários e financeiros previstos no Estatuto da Cidade
INSTITUTOS TRIBUTÁRIOS E FINANCEIROS
Imposto sobre O imposto predial é previsto pelo Código Tributário Nacional (Lei no 5.172/1966) e pelo
a propriedade art. 156, inciso I, da Constituição Federal. Além da cobrança de imposto pelo uso da
predial e propriedade, o IPTU pode ser utilizado como instrumento dentro da política urbana.
territorial Mais especificamente, o município tem a prerrogativa de aplicar um IPTU progressivo
urbana (IPTU), no tempo até que o imóvel seja considerado utilizado: “A ideia central desse instituto
incluindo é punir com um tributo de valor crescente, ano a ano, os proprietários de terrenos cuja
o IPTU ociosidade ou mal aproveitamento acarrete prejuízo à população” (OLIVEIRA, 2001,
progressivo no p. 27). Segundo a lei, não é permitido conceder isenção ou anistia a essa tributação
tempo progressiva.
(cont.)
Outros instrumentos de planejamento 279

INSTITUTOS TRIBUTÁRIOS E FINANCEIROS
Tributo previsto pelo Código Tributário Nacional (Lei no 5.172/1966) e pelo art. 145,
inciso III, da Constituição Federal, tendo como finalidade custear obra pública. O
Contribuição fato gerador desse tributo é o acréscimo do valor do imóvel localizado nas áreas
de melhoria beneficiadas direta ou indiretamente por obras públicas, como abertura de vias
públicas; construção de pontes e túneis; entre outros. O critério utilizado para calcular
o valor do tributo é o benefício resultante da obra para a propriedade individual.
Incentivos e
Proporciona ao município a possibilidade de conceder benefícios e incentivos fiscais e
benefícios
financeiros com o intuito de favorecer o respeito às regras estabelecidas (CARVALHO;
fiscais e
LEUZINGER, 2009).
financeiros
1.2 Institutos jurídicos e políticos

O Estatuto da Cidade prevê instrumentos jurídicos e políticos para o
desenvolvimento da política urbana, apresentados a seguir:
• Desapropriação: instituto previsto no art. 5o, XXIV, da Constituição

Federal. Concede ao poder público a prerrogativa de desapropriar
imóveis, tendo como pressupostos a utilidade pública e o interes-
se social. A regra geral estabelece que as desapropriações são
feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. No caso de
imóveis subutilizados nos quais a cobrança de IPTU progressivo
tenha decorrido o prazo de cinco anos, sem que o proprietário
cumprisse com a obrigação imposta, o município poderá utilizar
títulos da dívida pública para proceder à desapropriação.
• Servidão administrativa: concede ao poder público o direito de

realizar serviço público utilizando parte de propriedade alheia.
Essa utilização necessita de indenização sempre que incorrer em
danos ao proprietário. Exemplos são os recuos em propriedades
para construção ou alargamento de rodovias.
• Limitações administrativas: referem-se ao conjunto das restrições

impostas à utilização da propriedade privada, no intuito de atender

à função social da propriedade e aos direitos difusos. Os índices
urbanísticos correspondem a essas limitações administrativas.
• Tombamento de imóveis ou de mobiliário: tem como objetivo

proteger patrimônio urbano cultural. Por procedimento admi-
nistrativo, o município pode incluir imóveis no Livro de Tombo,
buscando preservar as características físicas associadas à his-
tória, à arte e a qualquer outro aspecto relacionado à cultura da
sociedade.
• Instituição de unidades de conservação: prevê a instituição de

unidades de conservação do meio ambiente natural como um
instrumento de política urbana.
• Instituição de zonas especiais de interesse social (Zeis): o zo-

neamento urbano remete-se à divisão do território em diversas
áreas com finalidades e propósitos diferenciados, definindo as
formas de uso do solo e de ocupação de cada um dos espaços.
As Zeis são áreas delimitadas como tendo grande interesse so-
cial, visando à redução das desigualdades econômicas e sociais.
• Concessão de direito real de uso: por meio desse instituto, o pro-

prietário concede a outra pessoa – gratuita ou onerosamente – a
prerrogativa de utilização de seu imóvel. Tem como finalidade a
concessão de áreas específicas para fins de urbanização, indus-
trialização e outras utilizações buscando interesses sociais.
• Concessão de uso especial para fins de moradia: existe com o

intuito de regularizar ocupações realizadas em bens públicos, para
fins de moradia. Os cinco artigos específicos no Estatuto da Cidade
foram vetados pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso
no momento de sua sanção, e outras legislações foram desenvol-
vidas para essa finalidade (como a Lei no 11.481, de 2007, e a Lei no
13.465, de 2017) (MARRARA, 2019).

• Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios: estabele-
ce que lei municipal deve determinar o parcelamento, a edificação
ou a utilização compulsória de solo urbano não edificado, subuti-
lizado ou não utilizado. Essa mesma lei deve fixar as condições e
os prazos para que os proprietários dos imóveis implementem a
obrigação de utilização.
• Usucapião especial de imóvel urbano: estabelece que será con-

cedido domínio da área àquele que utilizar área urbana para mo-
radia, ininterruptamente e sem oposição. Essa pessoa não pode
ser proprietária de outro imóvel (rural ou urbano). Áreas com mais
de duzentos e cinquenta metros quadrados, quando ocupadas
por pessoas de baixa renda para moradia, poderão ser usucapi-
das coletivamente, observados os mesmos critérios do usucapião
individual.
• Direito de superfície: proprietário pode conceder a outras pesso-

as, gratuita ou onerosamente, o direito de utilizar a superfície de
sua propriedade. Por superfície, compreende-se o solo, o subsolo
ou o espaço aéreo relativo ao terreno. Quem recebe o direito de
superfície (superficiário) responde integralmente pelos encargos
e tributos que incidirem sobre a propriedade.
• Direito de preempção: legislação municipal deve delimitar as áre-

as em que o poder público tem preferência na aquisição de um
imóvel que seja objeto de alienação onerosa entre particulares. O
prazo de vigência do direito de preempção é de cinco anos. O direi-
to de preempção será exercido para diversas necessidades, como
regularização fundiária; execução de programas e projetos habita-
cionais de interesse social; ordenamento e direcionamento da ex-
pansão urbana; implantação de equipamentos urbanos e comuni-
tários; criação de unidades de conservação ou proteção de outras
áreas de interesse ambiental; entre outros citados na legislação.
• Outorga onerosa do direito de construir: uma das funções do

Plano Diretor é o estabelecimento do limite de construção, de

acordo com coeficientes de aproveitamento (relação entre a área
edificável e a do terreno). Em áreas determinadas, o Plano Diretor

poderá prever construção acima do coeficiente de aproveitamen-
to, mediante o pagamento de uma contrapartida.
• Transferência do direito de construir: prevê que o direito de

construção estipulado no plano diretor pode ser utilizado em ou-
tra área ou até mesmo alienado pelo proprietário de imóvel ur-
bano (privado ou público). Esse instrumento pode ser utilizado
quando o referido imóvel for necessário para algumas finalidades
públicas, como a implantação de equipamentos urbanos; a pre-
servação histórica e ambiental; o desenvolvimento de programas
de regularização fundiária ou urbanização de áreas ocupadas por
população de baixa renda.
• Operações urbanas consorciadas: correspondem ao conjunto

de intervenções coordenadas pelo Poder Público municipal, que
envolve a participação de proprietários, moradores e investidores
privados. Busca desenvolver transformações urbanísticas estrutu-
rais. As áreas delimitadas para essas operações devem ser identifi-
cadas no Plano Diretor. Benefícios e incentivos fiscais e financeiros
podem ser utilizados pelo município para atrair investidores priva-
dos a participar dessas operações.
• Regularização fundiária: tem o intuito de tornar lícito o proces-

so de ocupação de propriedades que tenha acontecido de forma
irregular. Busca conceder maior proteção à posse sobre determi-
nado imóvel e tornar adequada a ocupação das populações que
habitam áreas urbanas. Esse instituto é abordado por outras le-
gislações federais, como a Lei no 13.465, de 2017.
• Assistência técnica e jurídica gratuita: previsto no Estatuto da

Cidade e regulamentado pela Lei no 11.888/08 – a chamada Lei
da Assistência Técnica à Moradia de Interesse Social –, esse ins-
tituto prevê assistência gratuita para famílias com renda até três
salários mínimos (IAB, 2010).

• Referendo popular e plebiscito: prevê a realização de referendo
popular e plebiscito no âmbito da política urbana.
1.3 Estudo de impacto
O Estatuto da Cidade prevê a realização de dois tipos diferentes de

estudos de impacto: aqueles relacionados à vizinhança e aqueles re-
lacionados ao impacto ambiental. Enquanto este último é regido por
leis ambientais, os estudos de impacto de vizinhança são regidos pelo
próprio Estatuto da Cidade.
A construção de empreendimentos ou a realização de atividades na

área urbana dependem de licenças ou autorizações concedidas pelo
poder público municipal. O Estatuto prevê que o próprio município de-
verá, por lei, definir quais os critérios para concessão de licenças ou
autorizações, podendo estabelecer que a elaboração de estudo prévio
de impacto de vizinhança seja uma das condicionantes.
O estudo de impacto de vizinhança deverá contemplar tanto os efei-

tos positivos quanto negativos do empreendimento ou da atividade, em
relação à qualidade de vida da população residente nas proximidades.
Para isso, deve incluir na análise, minimamente, os seguintes aspectos:
i) adensamento populacional; ii) equipamentos urbanos e comunitários;
iii) uso e ocupação do solo; iv) valorização imobiliária; v) geração de
tráfego e demanda por transporte público; vi) ventilação e iluminação; e,
por fim, vii) paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.
Esses estudos devem ser públicos e disponibilizados para consulta

por qualquer interessado. Contudo, não substituem a necessidade de
aprovação dos estudos de impacto ambiental.

1.4 A gestão democrática da cidade
Uma das diretrizes estabelecidas pelo Estatuto da Cidade para o de-

senvolvimento da política urbana é a gestão democrática, envolvendo a
participação da população e de associações tanto na formulação quanto
na execução e no acompanhamento. Para tal, a lei traz um capítulo rela-
cionado à gestão democrática da cidade. Nesse capítulo, são previstos
instrumentos que podem ser utilizados pelos municípios para buscar que
a política urbana seja desenvolvida de forma democrática, como o esta-
belecimento de órgãos colegiados de política urbana, debates, audiências
e consultas públicas, conferências, entre outros.
O estatuto também busca consolidar uma prática desenvolvida em

muitos municípios brasileiros, identificada na lei como gestão orçamen-
tária participativa: o orçamento participativo. Para que o orçamento seja
conduzido de forma participativa no nível municipal, o poder público po-
derá fazer uso de “debates, audiências e consultas públicas sobre as
propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do
orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela
Câmara Municipal” (BRASIL, 2001, p. 28). No entanto, a legislação não
aponta para a obrigatoriedade da utilização desse instrumento.
PARA SABER MAIS
Em 2015 foi aprovada a Lei no 13.089, instituindo o Estatuto da Metró-

pole. Essa legislação estabelece as diretrizes para a consolidação de
planos de desenvolvimento que envolvam governança interfederativa,
inclusive no campo de desenvolvimento urbano.
Garante-se apoio da União para projetos de desenvolvimento urbano co-
locados em prática por arranjos interfederativos que possuam gestão
plena. O que significa gestão plena? Segundo a mesma lei, é condição
da região metropolitana ou da aglomeração urbana que cumpra três re-
quisitos: i) delimitação do arranjo interfederativo formalizado e delimi-
tado mediante lei complementar estadual; ii) estrutura de governança

interfederativa própria; e iii) plano de desenvolvimento urbano integrado,
aprovado mediante lei estadual.
Ao prever e regularizar a criação de estruturas interfederativas, essa le-
gislação altera o Estatuto da Cidade. Para conhecer mais, recomenda-se
a leitura do artigo “Estatuto da Metrópole: a governança interfederativa”,
desenvolvido por Sá e coautores (SÁ et al., 2017).
2 Plano Diretor
O Plano Diretor é previsto na Constituição Federal como instrumento
básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. Seu desen-
volvimento é obrigatório para municípios com mais de 20 mil habitantes
e é por meio dele que se define se a propriedade urbana está cumprindo
sua função social.
NA PRÁTICA
Mesmo sendo apontado como obrigatório a partir da Constituição Fe-

deral de 1988, o instrumento do Plano Diretor não foi historicamente
muito utilizado pelos municípios. Foi a partir da década de 2001 que se
consolidou uma estratégia para alavancar a elaboração desses planos,
principalmente a partir da criação do Ministério das Cidades em 2003.
Em 2001, somente 840 municípios brasileiros haviam desenvolvido
seus Planos Diretores (em contraponto aos 4.640 que não o desenvol-
veram), em uma taxa de aproximadamente 15% dos municípios (IBGE,
2001). Em 2005, essa taxa permanecia em 15%. Já em 2015, 50% das
cidades possuíam Planos Diretores. Ainda outras 12,4% afirmavam es-
tar em processo de elaboração do plano. Outro dado importante é que,
nesse período, todos os municípios com mais de 100 mil habitantes já
possuíam tal instrumento (LIBÓRIO, 2016).

O Plano Diretor é considerado um dos instrumentos de planejamento
municipal – em conjunto com o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) – pelo Estatuto
da Cidade, e a regulamentação desse instrumento está prevista no capí-
tulo III da mesma legislação. O Plano Diretor tem vigência máxima de 10
anos e, por isso, o PPA, a LDO e a LOA devem incorporar as prioridades
nele contidas: “o Plano Diretor é parte integrante e integrador do proces-
so de planejamento municipal” (CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013,
p. 51). Ele deve ser concebido de acordo com os princípios estabeleci-
dos pelas leis orgânicas municipais, pela Lei de Responsabilidade Fiscal
e pela Lei no 12.608, de 2012, que institui a Política Nacional de Proteção
e Defesa Civil (CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013).
Seguindo a diretriz que busca assegurar participação no desenvolvi-

mento da política urbana, o Estatuto da Cidade coloca como responsa-
bilidade dos Poderes Executivo e Legislativo a realização de audiências
e debates no processo de elaboração e fiscalização do Plano Diretor.
Ainda, todos seus documentos e suas informações serão públicos para
o acesso de qualquer parte interessada.
Para além dos municípios com mais de 20 mil habitantes, apontada

pela Constituição Federal, o Estatuto das Cidades inclui outras obriga-
toriedades em relação ao Plano Diretor: aquelas integrantes de regiões
metropolitanas e aglomerações urbanas; aquelas onde o Poder Público
municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o do art. 182
da Constituição Federal; aquelas integrantes de áreas de especial interes-
se turístico; e, por fim, aquelas inseridas na área de influência de empre-
endimentos ou atividades que impactem significativamente em âmbito
regional ou nacional.
Por fim, a legislação prevê que o Plano Diretor deve conter, no míni-
mo, os seguintes aspectos: i) a delimitação das áreas onde o parcela-
mento, a edificação ou a utilização compulsórios poderão ser aplica-
dos; ii) as áreas onde incide o direito de preempção; iii) as áreas nas
quais o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de

aproveitamento, desde que com as devidas contrapartidas; iv) medidas
para alteração de uso de solo, também mediante contrapartida do bene-
ficiário; v) área de aplicação das operações consorciadas; vi) áreas em
que o proprietário está autorizado a transferir o direito de construir; e,
por fim, vii) um sistema de acompanhamento e controle.
3 Planos de desenvolvimento e planos

setoriais
O art. 165, em seu § 4o, prevê que “os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos na Constituição serão elaborados em con-
sonância com o plano plurianual” (BRASIL, 2002, p. 104). No texto cons-
titucional existe a previsão da elaboração de alguns planos setoriais,
como o Plano Nacional da Reforma Agrária (art. 188); o Plano Nacional
de Educação (art. 214); o Plano Nacional de Cultura (art. 215); e o Plano
Nacional da Juventude (art. 227). Já os planos de desenvolvimento
são caracterizados por suas perspectivas regionais, como os planos
desenvolvidos para ou pela Superintendência de Desenvolvimento do
Nordeste (Sudene), dentro do Ministério do Desenvolvimento Regional.

Figura 1 – Planos de desenvolvimento da Sudene
Fonte: Sudene ([2017?]).
De maneira mais abrangente, são considerados órgãos setoriais as

unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios, da Advocacia-
-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da
República. Portanto, pode-se entender que os planos setoriais sejam os
planos conduzidos por esses diferentes órgãos.
Diferentes autores apontam uma relação dialética entre os pla-

nos setoriais e o PPA. Misoczky e Guedes (2012, p. 99) apontam, por
exemplo, que o planejamento é uma “atividade permanente de toda a
administração pública, desdobrando-se a partir dos planos globais e

estratégias até os programas de ação de cada órgão, decorrentes dos
planos setoriais”.
Os planos setoriais integram a dimensão estratégica do planejamen-

to e o PPA representa, na verdade, “uma síntese e um retrato do plane-
jamento que se faz em todos os setores do governo” (BRASIL, 2014, p.
41), primando pelo estabelecimento de diálogo com os planos setoriais
e territoriais. As orientações para elaboração do PPA 2016-2019 con-
solidam que o Plano deve ser um instrumento estratégico que reflita
as principais diretrizes do governo, sendo que os objetivos devem ser
alcançados por meio de Programas Temáticos que reflitam aquilo que é
prioridade nos planos setoriais (BRASIL, 2015, p. 4).
Existem diversos planos setoriais no Brasil, como o Plano de Ação

para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal; Plano
de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento e das Queimadas
no Cerrado; o Plano Nacional de Resíduos Sólidos; o Plano Nacional
de Saneamento (Plansab); o Plano Nacional da Cultura Exportadora
(PNCE), entre vários outros. O Plano de Educação é um dos planos se-
toriais, previsto na Constituição Federal, e entrou em vigor em junho de
2014, por meio da Lei no 13.005, com vigência de 10 anos.
4 Transversalidade no poder público

A transversalidade no planejamento público é uma “estratégia con-
ceitual e operacional para permitir a incorporação de visões multiface-
tadas sob problemas complexos” (SILVA, 2011, p. 2). A transversalidade
na política pública é colocada em oposição a uma estrutura vertical e
unitemática ou unissetorial:
Da mesma maneira que a episteme disciplinária promove a frag-

mentação do saber em disciplinas estanques, também estimula
a repartição dos órgãos públicos em setores especializados, que
aqui correspondem às políticas públicas ou, com menos granulari-
dade, aos sistemas e às áreas de atuação governamental. (AVELI-
NO; SANTOS, 2015, p. 171-172).

O debate de transversalidade no poder público teve início com a
discussão sobre gênero, principalmente a partir da realização das

Conferências Mundiais das Mulheres. Essas conferências tiveram iní-
cio na Suécia na década de 1990, mas foi em 1995, na conferência de
Pequim, que foi definido que a perspectiva de gênero deveria ser uma
corrente a perpassar as demais políticas e ações (SILVA, 2011).
No Governo Federal, a perspectiva da transversalidade tem sido mais

direcionada às políticas relacionadas aos grupos considerados vulnerá-
veis (SILVA, 2011). Por exemplo, no PPA 2012-2015, foram construídas
nove agendas transversais, sendo elas: “igualdade racial, comunidades
quilombolas e povos e comunidades tradicionais; povos indígenas; polí-
ticas para as mulheres; criança e adolescente; juventude; pessoa idosa;
pessoa com deficiência; população em situação de rua; e população
LGBT” (GUAPINDAIA, 2013, p. 11). O PPA 2016-2019 abrange mais áreas
transversais, conforme apresentado na figura 2.
Figura 2 – Agendas transversais PPA 2016-2019
Fonte: Brasil (2017).

No entanto, é importante considerar que a aplicação de transversali-
dade pode ser considerada uma opção do governo, o que não restringe
a utilização do termo para outras esferas. Em uma perspectiva mais
abrangente, pode-se afirmar que:
Um projeto que se pretenda transversal deve cumprir uma série

de características, como a participação de múltiplos atores, com-
partilhamento de objetivos comuns, necessidade mútua, relações
continuadas e sem hierarquias, relações de interdependência de
forma autônoma e autorregulada, reciprocidade e colaboração.
(AVELINO; SANTOS, 2015, p. 174).
Para além da criação das agendas transversais, o gerenciamento da

transversalidade ainda é um tema que merece atenção. Afastando-se
da perspectiva setorialista ou hierárquica, a aplicação do conceito de
transversalidade requer modelos de gestão em que “os atores se reú-
nem com o interesse de cooperar para o alcance de objetivo comum”
(CARDOSO JUNIOR, 2009, p. 666). A gestão da transversalidade incorre
em encargos adicionais para os diferentes órgãos setoriais, demandan-
do novos aprendizados e capacidades (SILVA, 2011).
Conforme mencionado, o PPA 2016-2019 traz outras agendas trans-

versais para além daquelas relacionadas às minorias. Uma delas é a
“usos múltiplos da água”. Essa agenda envolve, no total, 11 programas,
28 objetivos, 62 metas e 270 iniciativas.
Pensando na dificuldade da gestão da transversalidade, esses 11 pro-

gramas perpassam objetivos sob responsabilidade de nove ministérios,
sendo eles: Ministério da Integração Nacional; Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento; Ministério de Minas e Energia; Ministério da
Saúde; Ministério do Desenvolvimento Social; Ministério das Cidades;
Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações; Ministério
do Meio Ambiente; Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil.

PARA PENSAR
Pensando na complexidade da agenda transversal, quais sistemas de

gestão poderiam ser colocados em prática para buscar a coordenação
da agenda dentro de todos esses ministérios?
Este capítulo apresentou outros instrumentos, planos e conceitos
que devem ser levados em consideração no processo de elaboração de
planejamentos municipais, intermunicipais, estaduais e federais. Alguns
conceitos específicos, como o de política urbana democrática, função
social da propriedade e da cidade, e transversalidade vão além de as-
pectos formais do planejamento e o atingem de forma substantiva: qual
a finalidade do planejamento público?
Por isso, para além da utilização dos instrumentos e planos, espera-

-se que o leitor conclua este capítulo refletindo sobre a relação do plane-
jamento público com a busca de soluções para problemas complexos
que assolam as cidades, os estados e a nação. Ainda, que essas solu-
ções caminhem para a construção do bem coletivo, para a segurança e
o bem-estar dos cidadãos e para o equilíbrio ambiental (BRASIL, 2001).
Referências
AVELINO, Daniel Pitangueira de; SANTOS, José Carlos dos. O Fórum
Interconselhos e a consolidação de agendas transversais de planejamento.
Revista Brasileira de Planejamento e Orçamento, v. 4, n. 2, p. 164-182, 2015.
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil.

Organizado por Cláudio Brandão de Oliveira. Rio de Janeiro: Roma Victor, 2002.

BRASIL. [Estatuto da Cidade]. Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta
os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da po-
lítica urbana e dá outras providências. Diário Oficial da União: Brasília, 17 jul.
2001.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. PPA Cidadão.

Agendas transversais temáticas. Brasília: Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão, 2017. Disponível em: https://ppacidadao.
planejamento.gov.br/sitioPPA/paginas/agendas-transversais/agendas-
-transversais-modulo.xhtml. Acesso em: 18 jun. 2019.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Orientações

Planejamento, Orçamento e Gestão, 2015. Disponível em: http://www.pla-
nejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/ppa-2016/orientacoes
_elaboracao_ppa_2016_2019_02.pdf. Acesso em: 18 jun. 2019.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Planos Plurianuais:

estratégicos, territoriais e participativos. Brasília: Ministério do Planejamento,
CARDOSO JUNIOR, José Celso. Sumário analítico – parte IV. In: CARDOSO
JUNIOR, José Celso (org.). Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e
políticas públicas. Brasília: Ipea, 2009. v. 3. p. 521-536.
CARVALHO, José Camapum; LEUZINGER, Márica Dieguez. Considerações

sobre o Estatuto da Cidade. Revista de Informação Legislativa, v. 46, n. 182,
p. 121-135, 2009.

Intersaberes, 2013.
FERNANDES, Edésio. Constructing the “right to the city” in Brazil. Social & Legal
Studies, v. 16, n. 2, p. 201-219, 17 jun. 2007. Disponível em: http://journals.sage-
pub.com/doi/10.1177/0964663907076529. Acesso em: 28 out. 2019.
GUAPINDAIA, Aloysio. O desafio da implementação das políticas transversais.

Brasília: Enap, 2013.

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). IBGE tra-
ça o perfil administrativo de todos os municípios brasileiros. Comunicação

Social. 17 abr. 2001. Disponível em: https://ww2.ibge.gov.br/home/presidencia/
noticias/1704munic.shtm. Acesso em: 5 jun. 2019.
INSTITUTO DE ARQUITETOS DO BRASIL (IAB). Manual para a implantação da

assistência técnica pública e gratuita a famílias de baixa renda para projeto e
construção de habitação de interesse social. [S. l.]: Tecnodata Educacional, 2010.
LIBÓRIO, Daniela Campos. Estatuto da Cidade: 15 anos da Lei no 10.257/01.

Revista Paranaense de Desenvolvimento, v. 37, n. 131, p. 67-78, 2016.
Disponível em: http://www.ipardes.pr.gov.br/ojs/index.php/revistaparanaense/
article/view/864/1028. Acesso em: 9 out. 2019.
MARRARA, Thiago. Concessão de uso especial para fins de moradia (Cuem):

o que mudou em seu regime jurídico desde a Constituição de 1988 até a Lei
no 13.465 de 2017? Revista de Direito da Cidade, v. 11, n. 1, p. 310-330, 2019.

OLIVEIRA, Isabel Cristina Eiras de. Estatuto da Cidade: para compreender. Rio
de Janeiro: Ibam/Duma, 2001. Disponível em: https://polis.org.br/wp-content/
uploads/estatuto_cidade_compreender.pdf. Acesso em: 28 out. 2019.
PEREIRA, Gislene; WUTRICH, Fabiana. 15 anos de Estatuto da Cidade: contri-

buição de melhoria e a recuperação da valorização. Revista Paranaense de
Desenvolvimento, v. 37, n. 131, p. 21-36, 2016.
SÁ, Rafael Amorim Martins de et al. Estatuto da Metrópole: a governança interfe-

derativa. Urbe – Revista Brasileira de Gestão Urbana, v. 9, n. 2, p. 203-215, 2017.
Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/urbe/2017nahead/2175-3369-urbe-21
75-3369009002AO04.pdf. Acesso em: 18 jun. 2019.
SILVA, Tatiana Dias. Gestão da transversalidade em políticas públicas. In:

ENCONTRO DA ANPAD, 15, 2011. Anais [...]. Rio de Janeiro: Anpad, 2011, p.
1-11. Disponível em: http://www.anpad.org.br/admin/pdf/APB2041.pdf. Acesso
em: 18 jun. 2019.
SUDENE. Ministério do Desenvolvimento Regional. Planos de desenvolvimento.

Brasília: Ministério do Desenvolvimento Regional, [2017?]. Disponível em: http://
www.sudene.gov.br/planos-sub-regionais. Acesso em: 18 jun. 2019.

296
Capítulo 13
Análise,
monitoramento
e avaliação do
planejamento
brasileiro
O capítulo 7 teve como objetivo trazer aspectos conceituais e ferra-

mentas relevantes para monitoramento e avaliação em processos de
gestão orientados a resultados. Neste capítulo, o objetivo é apresentar
e refletir sobre como a perspectiva de controle, monitoramento e ava-
liação é utilizada no planejamento orientado ao setor público no Brasil.
Conforme vimos, monitoramento, avaliação e controle integram a

mesma função administrativa. Mas eles são conceitos diferentes, guian-
do diferentes práticas. Relembrando, o monitoramento reside no acompa-
nhamento da implementação, de forma sistemática e contínua. A avalia-
ção está intrinsecamente relacionada com o monitoramento, mas busca
auferir os resultados provenientes da implementação, em um exercício
297
periódico mas não contínuo (CARDOSO JUNIOR, 2011). E, por fim, no
conceito proveniente da administração, o controle acontece por meio das
estruturas que permitem tomada de decisão a partir das informações ge-
radas pelos processos de monitoramento e avaliação. No entanto, con-
troles no arcabouço jurídico também indicam a atuação dos órgãos e dos
diferentes Poderes que contrabalanceiam o limite de sua atuação.
Nas últimas décadas, mais especificamente após o ano 2000, o mo-

nitoramento e a avaliação do planejamento público (incluindo de políticas
públicas e programas) vêm assumindo grande relevância. Esse caminho
está sendo traçado buscando maior transparência e efetividade das ações
governamentais, por meio do “melhor uso do dinheiro público e a criação
de políticas e serviços que promovam o bem-estar social, reduzindo a po-
breza e combatendo a desigualdade” (BASTOS; SERPA, 2013, p. 29).
Este capítulo tem o intuito de percorrer alguns aspectos relevantes

para o exercício do monitoramento e da avaliação do planejamento pú-
blico no Brasil. Para isso, inicialmente recorre à explicação conceitual e
também histórica de conceitos como o monitoramento e a avaliação
“físico-financeiros”; a relação do planejamento com responsabilidade
fiscal e a incidência da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) nesses pro-
cessos; a atuação dos órgãos de controle externo e interno; e o moni-
toramento e a avaliação conduzidos pelos próprios ministérios, dentro
da estrutura fornecida pelos PPAs ao longo do tempo. Por fim, são apre-
sentados os avanços que percorremos nos últimos anos, bem como os
aspectos que ainda precisam ser melhorados e os limites encontrados.
1 Perspectivas financeira e física do

monitoramento e da avaliação
A Constituição Federal prevê, em seu artigo 74, que os três poderes
manterão sistema de controle interno para avaliar o cumprimento das
metas dos Planos Plurianuais (PPAs) bem como a execução dos pro-
gramas e dos orçamentos da União.

E, de acordo com o Sistema de Planejamento e Orçamento Federal
(Spof), instituído pela Lei no 10.180, de 2001, as unidades responsáveis

por planejamento são responsáveis por “acompanhar física e financei-
ramente os planos e programas” assim como “avaliá-los, quanto à efi-
cácia e efetividade, com vistas a subsidiar o processo de alocação de
recursos públicos, a política de gastos e a coordenação das ações do
governo” (BRASIL, 2001).
O que significa dizer que o planejamento pode ser monitorado a par-

tir de perspectivas física e financeira? O monitoramento financeiro cor-
responde ao controle da execução orçamentária:
O controle da execução orçamentária sempre esteve centrado na

eficiência e na eficácia dos gastos (despesa), e não na efetividade
que os resultados dos programas produziram na sociedade. [...] O
controle orçamentário sempre predominou na administração pú-
blica no sentido de garantir a observância da legislação, de modo
a se evitarem erros e outras práticas irregulares. (CATAPAN; BER-
NARDONI; CRUZ, 2013, p. 142).
Já o monitoramento físico busca verificar se os produtos programa-

dos foram entregues, atingindo ou não as metas programadas pelo PPA
(SANTOS; RAUPP, 2015). Essa perspectiva está focada em aspectos
mais substantivos do processo de planejamento, isto é, seus efeitos e
o quanto a execução do plano (e, por conseguinte, do orçamento) tem
contribuído para a entrega dos programas. Lembrando da proposta de
Pfeiffer (2000), o monitoramento físico estaria relacionado à concretiza-
ção das atividades e ao quanto essa concretização estaria levando ao
alcance dos resultados e objetivos dos programas.
IMPORTANTE
Santos e Raupp (2015, p. 1448) sugerem que, para além do monitoramen-

to físico e financeiro do planejamento, também é necessário monitorar as
contingências que podem surgir durante a execução. O monitoramento das
contingências possibilitaria “identificar os gargalos existentes e as possí-
veis soluções que podem, inclusive, ser reaplicadas a casos similares”.

Análise, monitoramento e avaliação do planejamento brasileiro 299
Nos próximos itens serão abordados três aspectos relevantes para
o monitoramento físico e financeiro do planejamento no Brasil: a rela-
ção do planejamento com responsabilidade fiscal, englobando a própria
LRF; o papel dos controles interno e externo nesse processo; e o siste-
ma de monitoramento e avaliação.
1.1 Planejamento e responsabilidade fiscal: a LRF
Levando em consideração a alocação constitucional do planejamen-

to público no Brasil no capítulo referente às finanças públicas e que o
aspecto operacional do planejamento se encontra nas leis orçamentá-
rias, existe uma forte relação entre planejamento e responsabilidade
fiscal. Entende-se por responsabilidade fiscal o balanço existente entre
as receitas e as despesas públicas, opondo-se ao desequilíbrio fiscal:
“gastos sistematicamente superiores às receitas” (BRASIL, 2015, p. 2).
A LRF, além de estabelecer as obrigatoriedades para a Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), também esta-
belece os instrumentos que devem trazer transparência à gestão fiscal
(CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013). A LRF possui um capítulo espe-
cífico para tratar de transparência, controle e fiscalização (capítulo XI),
exigindo ampla divulgação do PPA, da LDO e da LOA, bem como das pres-
tações de contas, dos pareceres e dos relatórios. Esse capítulo também
prevê a realização de audiências públicas durante a elaboração da tríade
de planejamento e orçamento, como forma de assegurar transparência.
A LRF reforça o princípio da equidade entre receitas e despesas em

todos os níveis de governo. O principal instrumento para a busca do
equilíbrio fiscal é “o controle do crescimento da despesa de acordo com
as receitas de cada ente federativo” (CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ,
2013, p. 49). Por isso, a LRF estabelece limites legais para a execução
orçamentária. Algumas das principais regras da LRF que afetam no pro-
cesso de planejamento (considerando as etapas de implementação e
monitoramento deste plano) são:

• Limites às despesas com pessoal, que inclui tanto servidores efe-
tivos quanto cargos em comissão, celetistas, empregados públi-

cos e agentes políticos, estabelecendo parâmetros para cada um
dos Poderes, de acordo com a tabela 1. Incorrem em obrigatorie-
dades os órgãos ou Poderes que alcançarem 95% desse limite ou
o ultrapassarem.
Tabela 1 – Os limites de despesa com pessoal estabelecidos pela LRF
PODER LEGISLATIVO
PODER MINISTÉRIO PODER
TOTAL (INCLUINDO TRIBUNAL
JUDICIÁRIO PÚBLICO EXECUTIVO
DE CONTAS)
UNIÃO 50% 2,5% 6% 40,9% 0,6%
ESTADOS E DF 60% 3% 6% 49% 2%
MUNICÍPIOS 60% 6% - - 54%
• Obriga a limitação de empenho e movimentação financeira pelo

próprio Poder, caso seja verificado ao final de um bimestre que as
metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no anexo
de metas fiscais não estejam sendo alcançadas.
• Qualquer benefício, concessão ou ampliação de incentivo que de-

corra em renúncia de receita deverá estar acompanhado de uma
estimativa do impacto orçamentário-financeiro. Essa estimativa
deve englobar o exercício em que a renúncia terá início e os dois
seguintes, prevendo medidas de compensação de aumento da
receita. Ainda, a renúncia não pode afetar o alcance das metas de
resultados fiscais previstas na LDO.
• A criação, a expansão ou o aperfeiçoamento de ação que gere

aumento nas despesas deverá acompanhar a estimativa do im-
pacto orçamentário-financeiro no exercício em que entrar em vi-
gor e nos dois subsequentes. Esses gastos sempre deverão ser
adequados à LOA e compatíveis com o PPA e a LDO.

• Os atos que criarem ou aumentarem despesa de caráter continu-
ado – isto é, despesa corrente que fixe para o ente a obrigação de
execução de pagamento por um período superior a dois exercí-
cios – deverão conter estimativa prevista para os exercícios, bem
como demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. Esse
aumento de despesa também não pode afetar as metas de resul-
tados fiscais, e os efeitos financeiros devem ser compensados
pelo aumento de receita ou redução de outra despesa.
• Atos que aumentem a despesa com pessoal e não atendam às

seguintes exigências são nulos de pleno direito: a) apresentar as
mesmas estimativas necessárias para renúncia de receita ou au-
mento de despesa de caráter continuado; b) o limite legal de com-
prometimento aplicado às despesas com pessoal inativo; c) o ato
expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato
do titular do respectivo Poder ou órgão.
• Nos últimos dois quadrimestres do mandato, é vedado contrair

obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmen-
te dentro desses quadrimestres, ou ainda que tenha parcelas a
serem pagas no exercício seguinte sem que haja disponibilidade
suficiente no caixa.
Assim, a LRF impõe a necessidade do monitoramento constante do

orçamento, no intuito de verificar a adequação aos limites estabeleci-
dos. Existem, na própria lei e também em outros instrumentos, sanções
aplicáveis em caso de descumprimento. Assim, a LRF impõe constri-
ções ao processo de planejamento, bem como ao monitoramento do
plano e do processo de retroalimentação, visto que o orçamento pla-
nejado provavelmente sofrerá alterações durante a execução. A LRF
estabelece que o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos
Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do
Ministério Público serão responsáveis pela fiscalização dessas normas.
Controles interno e externo são o tema do próximo item.

A única menção a um processo avaliativo que vá além da análise orça-
mentária está disposta no art. 4o da LRF, o qual dispõe os requerimentos

mínimos para a realização da LDO, sendo que um desses requerimen-
tos se refere a “normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos
resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos”
(BRASIL, 2000b).
1.2 Controles interno e externo
Os controles interno e externo já estavam estabelecidos na Lei no

4.320, de 1964, que institui as normas gerais de direito financeiro
para a elaboração e o controle dos orçamentos dos diferentes entes
(CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013). Esses controles também são
reforçados na Constituição Federal, que estabelece em seu art. 70 que
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e pa-

trimonial da União e das entidades da administração direta e indire-
ta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle in-
terno de cada Poder. (BRASIL, 1988).
1.2.1 Controle externo
O controle externo é exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio

dos Tribunais de Contas. Já o controle interno integra cada um dos
Poderes, sendo um aspecto obrigatório pela Constituição e corroborado
pela LRF. O controle externo tem diferentes atribuições, todas elas apon-
tadas pelo art. 17 da carta magna. Uma delas é apreciar as prestações
anuais de contas, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em
sessenta dias a partir de seu recebimento. Essa apreciação é compe-
tência do Poder Legislativo, enquanto a elaboração do parecer prévio
corresponde ao Tribunal de Contas da União (TCU).

1.2.1.1 Tribunais de Contas dos estados e dos municípios
Os Tribunais de Contas dos estados e dos municípios têm funções
semelhantes às do Tribunal de Contas da União, pois são incumbidos
de assessorar as Assembleias Legislativas e as Câmaras Municipais.
Enquanto todos os estados possuem um Tribunal de Contas do Estado,
nem todos os municípios possuem Tribunal de Contas do Município.
Atenção: os Tribunais de Contas dos Municípios são órgãos estaduais,
que assessoram todos os municípios do Estado.
De acordo com o art. 31 da Constituição Federal, é vedada a cria-

ção de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais, isto é, nos
próprios municípios. Os únicos Tribunais de Contas Municipais existen-
tes permanecem nos municípios do Rio de Janeiro e de São Paulo. O
Tribunal de Contas do Município de São Paulo foi criado em 1968, pelo
então prefeito Faria Lima. O Tribunal de Contas do Município do Rio de
Janeiro é previsto pela Lei Orgânica municipal em 1976, mas inicia sua
atuação em 1980. Esses Tribunais exercem a função de controle externo
no próprio município e foram mantidos visto que foram criados antes de
1988 (e a Constituição não ordenou o fechamento deles em seu texto).
Segundo a Constituição Federal, anualmente os Tribunais devem

emitir parecer sobre a prestação de contas do prefeito. De acordo com
o parecer, os Tribunais podem recomendar que as contas municipais
sejam rejeitadas, aprovadas com ressalvas, ou aprovadas. Esse pare-
cer, no entanto, não é vinculativo, visto que ele precisa ser acatado pela
Câmara Municipal. O poder legislativo local deverá acatar ou não o pa-
recer, sendo que, para que o parecer deixe de prevalecer, é preciso que
dois terços dos membros da Câmara votem contra.
É importante levar em consideração que o TCU também realiza au-

ditorias operacionais – cujos relatórios são disponibilizados no site do
Tribunal – que visam contribuir para a melhoria do desempenho dos
programas governamentais. Assim, o TCU vai além da perspectiva fi-
nanceira do orçamento, contribuindo para sua análise física:

Auditoria operacional é o exame independente e objetivo da econo-
micidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, progra-

mas e atividades governamentais, com a finalidade de promover o
aperfeiçoamento da gestão pública. (BRASIL, [2017?]).
1.2.2 Controle interno
O controle interno também é reforçado pela Constituição Federal e

pela própria LRF, que demanda que os relatórios de gestão fiscal sejam
assinados não somente pela autoridade legal competente, mas tam-
bém pelo responsável pelo controle interno. O sistema de controle in-
terno dos três poderes, segundo a Constituição, deve ter uma atuação
integrada, visando tanto comprovar a legalidade da gestão orçamentá-
ria, financeira e patrimonial no órgão e nas entidades públicas como a
aplicação de recursos públicos nas entidades de direito privado.
Para além das perspectivas orçamentária e financeira, a Constituição

Federal compreende que esses sistemas de controle interno devem
também “avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianu-
al, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União”.
Assim, o controle interno vai além da verificação da regularidade das
contas públicas, abarcando o planejamento de forma substantiva.
No Governo Federal, é o Decreto no 3.591, de 2000, que rege o funcio-

namento do sistema de controle interno. Esse Decreto retoma a pers-
pectiva substantiva do controle interno em relação ao planejamento,
estabelecendo que:
Art. 3o O sistema de controle interno do Poder Executivo Federal

compreende o conjunto das atividades relacionadas à avaliação
do cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, da exe-
cução dos programas de governo e dos orçamentos da União e à
avaliação da gestão dos administradores públicos federais, bem
como o controle das operações de crédito, avais, garantias, direitos
e haveres da União. (BRASIL, 2000a).

De acordo com esse Decreto, integram o sistema de controle interno
em âmbito federal os seguintes órgãos: a Controladoria-Geral da União
(CGU) como órgão central (prevista pelo Decreto no 4.304, de 2002,
em substituição à Corregedoria-Geral da União, e instaurada pela Lei
no 10.683, de 2003), com o suporte da Secretaria Federal de Controle
Interno; as Secretarias de Controle Interno da Casa Civil, da Advocacia
‑Geral da União e dos Ministérios das Relações Exteriores e da Defesa;
as unidades de controle interno dos comandos militares. Ainda, existem
unidades regionais da CGU, presentes nos Estados, que fazem ações de
controle in loco em todo o território nacional (BRASIL, [2015?]).
Segundo a CGU, o processo de controle interno segue este

procedimento:
1. A CGU escolhe o programa de governo que terá sua execução

avaliada por um processo de hierarquização de todos os progra-
mas apresentados na LOA, utilizando critérios de relevância, ma-
terialidade e criticidade.
2. São então colocadas em prática ações de controle, buscando

avaliar a efetiva aplicação dos recursos para o cumprimento das
finalidades da ação governamental.
3. Relatórios são elaborados a partir das constatações identificadas

nas ações de controle, contendo recomendações de alteração no
programa.
4. Os relatórios são encaminhados ao gestor do programa e cada

uma das medidas é acompanhada e monitorada pela CGU, bus-
cando a certificação de que elas foram implementadas.
Desde 2003, a CGU vem implementando o Programa de Fiscalização

em Entes Federativos, com o intuito de avaliar os recursos públicos
federais repassados a estados, municípios e ao Distrito Federal. Nos
diferentes ciclos do Programa, “já foram fiscalizados cerca de 2,5 mil

municípios brasileiros desde 2003, englobando recursos públicos fede-
rais superiores ao montante de R$ 30 bilhões” (BRASIL, [2018?]).
NA PRÁTICA
Em março de 2018, a CGU divulgou o Relatório de Avaliação da Execu-

ção de Programa de Governo no 86, voltado a avaliar a implementação
do Projeto Mais Médicos para o Brasil. A execução do programa foi ava-
liada em 186 municípios selecionados, com o objetivo de verificar três
aspectos: a) a adequação dos controles internos quanto ao monitora-
mento e o atendimento dos critérios de adesão de profissionais e mu-
nicípios; b) a verificação dos mecanismos utilizados pelo Ministério da
Saúde (MS) para o monitoramento do funcionamento do projeto; e c) a
conformidade das diretrizes na execução do projeto pelos municípios e
médicos participantes. Estes e outros relatórios podem ser encontrados
no site da CGU (BRASIL, 2018).
1.3 Monitoramento e avaliação a partir dos PPAs
Foi a partir do planejamento desenvolvido por programas – trans-

formação ocorrida a partir das recomendações do Grupo de Trabalho
Interministerial instaurado em 1997 que levou à promulgação do
Decreto no 2.829, de 1998 – que os processos de monitoramento e ava-
liação passaram a tomar força no Governo Federal (CALMON; GUSSO,
2002; MAFRA, 2008).
A Lei no 9.989, de 2000, que dispõe sobre o PPA 2000-2003, determina

que um relatório de avaliação deve ser enviado anualmente pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano. A lei
também estabelece o conteúdo mínimo do relatório: a) a avaliação das
variáveis macroeconômicas, explicitando as discrepâncias; b) demons-
trativo, por programa e por ação e de forma regionalizada, da execução
física e financeira do exercício anterior, bem como a acumulada nos

anos anteriores; c) demonstrativo, por programa e para cada indicador,
do índice alcançado ao término do exercício anterior e comparando-o
com o índice final previsto; e d) avaliação de cada programa, analisando
a possibilidade de alcance do índice final previsto para cada indicador e
cumprimento das metas físicas, apontando medidas corretivas neces-
sárias (BRASIL, 2000c).
A sistemática de avaliação do PPA 2000-2003 está disposta no qua-

dro 1. Cabe destacar a responsabilidade do gerente em avaliar o de-
sempenho do programa que está gerindo, assim como do Ministério
Setorial em avaliar a contribuição que os programas têm trazido para
os objetivos setoriais estratégicos; e o papel central do Ministério do
Planejamento, avaliando o desempenho do PPA do ponto de vista ma-
croeconômico, da gestão e dos macro-objetivos.
Quadro 1 – Sistemática de avaliação do PPA 2000-2003
AVALIAÇÃO DO AVALIAÇÃO
AVALIAÇÃO DO PLANO
PROGRAMA SETORIAL
Avaliar se programas Avaliar o desempenho do

Avaliar o desempenho de do PPA têm contribuído PPA, do ponto de vista
OBJETIVO
cada programa do PPA. para os objetivos macroeconômico, da gestão
setoriais estratégicos. e dos macro-objetivos.
PRINCIPAL Gerente do programa. Ministério Setorial. Ministério do Planejamento.

RESPONSÁVEL
UTILIZAÇÃO Relatório de Avaliação e Relatório de Avaliação e

DOS insumo para as avaliações insumo para a avaliação Relatório Final de Avaliação.
RESULTADOS setoriais do Plano. do Plano.
Fonte: adaptado de Calmon e Gusso (2002, p. 17).
Naquele momento, o Sistema de Informações Gerenciais e de

Planejamento (Sigplan) foi um importante instrumento de apoio, repre-
sentando avanço tecnológico necessário para gestão da informação. O

Sigplan1 comportava dados de execução orçamentária e financeira de to-
dos os programas e ações do Governo Federal, bem como informações

de monitoramento e gestão fornecidas pelos gerentes dos programas, dos
órgãos setoriais e do Ministério do Planejamento (CALMON; GUSSO, 2002).
Os aprendizados desse processo inicial foram levados aos próxi-

mos PPAs. O PPA 2004-2007 instituiu um sistema de monitoramento
e avaliação do PPA, sob a coordenação do Órgão Central do Sistema
de Planejamento e Orçamento Federal. Esse sistema incorporava a
Comissão de Monitoramento e Avaliação, um órgão colegiado intermi-
nisterial que coordenava as Unidades de Monitoramento e Avaliação
(UMAs), que integravam cada ministério setorial e secretaria especial
(MAFRA, 2008). Com base nos programas do governo, esse sistema
deveria encaminhar anualmente, até o dia 15 de setembro, o relatório de
avaliação do plano.
Em 2003 também foi inserida na LDO 2004 (Lei no 10.707, de 2003)

uma demanda para o TCU: o Tribunal, em seus pareceres sobre as con-
tas dos poderes da República, deveria classificar como satisfatórios ou
insatisfatórios os resultados dos programas. Dois estudos sobre a con-
sistência do PPA 2004-2007 foram realizados pelo TCU à época, em am-
plo diálogo com o Ministério de Planejamento e o Congresso Nacional
(MAFRA, 2008).
Cada um dos PPAs estabelece, desde então, regras para o seu pró-
prio monitoramento e avaliação. A partir desse momento, também co-
meçaram a ser lançados manuais técnicos com instruções para reali-
zação de monitoramento e avaliação com o objetivo de consolidar os
instrumentais e os conhecimentos necessários para que a avaliação
fosse desenvolvida por cada um dos responsáveis: gerente, órgão seto-
rial e ministério de planejamento.
1 Conforme visto no capítulo 9, em 2009 o Sigplan foi substituído pelo Sistema Integrado de Planejamento
e Orçamento (Siop), peça-chave do processo de acompanhamento do planejamento.

IMPORTANTE
Atores externos têm desenvolvido papel relevante no monitoramento e
na avaliação de programas governamentais e políticas públicas, como a
academia e as instituições de pesquisa privadas (geralmente sem fins lu-
crativos). Essas pesquisas consistem tanto em avaliações mais amplas,
que abarcam um programa em sua integralidade, quanto avaliações foca-
lizadas em casos específicos. Um caso conhecido é o do Fórum Brasileiro
de Segurança Pública, que em parceria com o Ipea lança anualmente o
Atlas da Violência no Brasil (IPEA; FBSP, 2019).
No entanto, diversos outros programas têm passado pelo escrutínio da
academia (tanto no processo de monitoramento quanto no de avaliação
e decorrentes análises), como: o Projeto Um Milhão de Cisternas (MOR-
TARA, 2017; LUNA, 2011); o Programa Minha Casa Minha Vida (CARVA-
LHO; STEPHAN, 2016; MARTINS, 2016); o Programa de Urbanização de
Favelas (CARDOSO; DENALDI, 2001; SILVA, 2019), entre vários outros.
2 Avanços, aspectos a melhorar e limites dos

processos de monitoramento e avaliação no
setor público brasileiro
Ao longo dos anos, apesar dos avanços alcançados pelos proces-
sos de monitoramento e avaliação, ainda são muitos os aspectos que
precisam de melhoria. Ainda, alguns limites são impostos ao avanço de
um monitoramento e uma avaliação que sejam relevantes ao processo
público. Este tópico visa tratar desses aspectos.
2.1 Avanços
Destacam-se como avanços no processo de monitoramento e ava-

liação ao longo dos anos:

• Capacidade governamental: desde o PPA 2000-2003 houve um
amplo avanço nas capacidades governamentais instauradas no

Governo Federal no que compete à realização de monitoramen-
to e avaliação. O processo de evolução dos diferentes PPAs, por
meio de críticas e exigências tecidas por outros atores, fez com
que os planos fossem elaborados de forma a facilitar o processo
de monitoramento e avaliação (melhorando aspectos como in-
dicadores do plano e os programas) (HELLMANN; VILAS BOAS;
JANNUZZI, 2014).
• Atuação de diversos órgãos: diversos órgãos, tanto de execução

quanto de controle, têm-se estruturado para concretizar o mo-
nitoramento e a avaliação dos programas federais, incluindo os
repasses federais aos outros entes federados. O TCU e a CGU
concedem bons exemplos nesse propósito, organizando audito-
rias com relatórios e exigências para programas governamentais.
Ainda, dentro da estrutura do poder executivo, foram criados ór-
gãos em cada ministério setorial e ampliada a atuação do próprio
ministério responsável pelo planejamento nessa seara.
• Campos de excelência: ao longo do tempo, alguns ministérios

desenvolveram campos de excelência na área de monitoramen-
to e avaliação. Por exemplo, o Ministério da Saúde dispõe de
uma política de monitoramento e avaliação formal e de uma se-
cretaria instrumentalizada para a realização dessas atividades. O
Ministério de Desenvolvimento Social conta com uma secretaria
específica para o desenvolvimento de ações de monitoramento e
avaliação: a Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (Sagi)
(BASTOS; SERPA, 2013). A Sagi disponibiliza informações como o
Censo Suas, um levantamento anual realizado em parceria com a
Secretaria Nacional de Assistência Social para acompanhar a es-
truturação do Sistema Único de Assistência Social, os dados so-
bre o Cadastro Único e o Bolsa Família, os dados sobre segurança
alimentar e nutricional, e as pesquisas diversas (BRASIL, [2019?]).

• Transparência: as iniciativas trouxeram transparência e maior ac-
countability ao processo de planejamento no Brasil, pelo menos
no nível Federal. Bem como todas as legislações que dispõem
sobre PPA, LDO e LOA estão disponibilizadas ao público, também
o estão os relatórios de monitoramento e avaliação anual produ-
zidos pelo Poder Executivo. A Lei de Acesso à Informação veio
consolidar a preocupação e relevância da transparência no setor
público. Em virtude dessa lei, qualquer pessoa pode buscar dados
referentes aos Planos Governamentais por meio dos portais de
serviços de informação ao cidadão.
2.2 Aspectos a melhorar
Apesar dos avanços trazidos, ainda são muitos os aspectos que

podem ser melhorados nos processos de monitoramento e avaliação.
Destacam-se:
• Monitoramento e avaliação nos diferentes entes: é notável o au-

mento da capacidade de monitoramento e avaliação no Governo
Federal nos últimos anos. No entanto, essa capacidade é forma-
da descompassadamente com as demais esferas de governo
(SANTOS; RAUPP, 2015). Em pesquisa realizada em dez estados
brasileiros, o Ipea verificou que, na maioria deles:
A avaliação se confunde com o monitoramento, assumindo feições

de mera formalidade. Não há, a rigor, uma sistemática de avaliação
direcionada a verificar o alcance ou não dos objetivos propostos para
os programas, nem de aferir a efetiva contribuição de cada um deles
para a promoção das diretrizes estratégicas do governo [...], [demons-
trando] relação com deficiências ou fragilidades técnicas e institucio-
nais dos aparatos administrativos estaduais no tocante à capacidade
de realizar avaliações sistemáticas de políticas públicas e ações do
governo. (CARDOSO JUNIOR; SANTOS; PIRES, 2015, p. 64).

• Desenvolvimento de um monitoramento estratégico e estru-
turação de um processo de aprendizado: para além da forma-

lidade da realização de monitoramento e avaliação dos planos,
é esperado que os órgãos governamentais consigam aprender
com esse processo e gerar informações relevantes para auxiliar
a tomada de decisão por parte das instâncias governamentais.
Esse processo é fundamental para o cumprimento do ciclo do
planejamento (CARDOSO JUNIOR, 2015). No entanto, muitas ve-
zes esses processos são realizados no intuito único de cumprir
com a legislação ou, ainda, a própria legislação estabelece amar-
ras que dificultam a incorporação das sugestões em um novo
ciclo de implementação do programa (MAFRA, 2008; SANTOS;
RAUPP, 2015).
• Desenvolvimento informacional e tecnológico: que permitisse

consolidar diferentes informações, consolidando dados dos PPAs
antigos com o atual, referentes aos programas e ao orçamento
público. Apesar da melhoria disposta pelo PPA Cidadão, essas
informações se referem somente ao PPA 2016-2019, e maiores
esforços devem existir na disponibilização de informações para
o cidadão. Ainda, novos desenvolvimentos tecnológicos também
podem permitir maior monitoramento dos planos por meio dos
cidadãos: por exemplo, algumas cidades têm utilizado aplicativos
para facilitar o envio de informações sobre programas e obras
para o poder público.
• Melhorias no orçamento-programa: segundo Santos e Raupp

(2015, p. 1431), “o atual sistema orçamentário brasileiro não pos-
sibilita que se faça gestão de forma eficiente” já que “a realidade
atual evidencia que o governo e a sociedade não sabem quanto
custam os serviços públicos e em qual proporção eles são oferta-
dos”. Por não conhecer os custos dos serviços públicos, é dificul-
tada a possibilidade de conduzir uma avaliação da eficiência dos
programas implementados.

2.3 Limites
São dois os principais limites exercidos no processo de monitora-
mento e avaliação no Brasil:
• Custos: monitoramento e avaliação compreendem processos

de realização custosa, tanto em capacidade humana quanto em
capacidade técnica e logística. Existe uma discussão grande no
campo de avaliação brasileiro sobre os benefícios do monitora-
mento e da avalição, visto que os recursos alocados a essas ati-
vidades poderiam ser investidos nos próprios programas ou em
atividades-fim do governo. Assim, enfatiza-se que a escolha dos
programas que serão monitorados e avaliados – ou de como es-
ses processos devem ser realizados (principalmente se referindo
à escolha do método avaliatório) – deve ser conduzida de forma
estratégica.
• Contraposição ao senso comum: um limite sempre presente

acontece quando os dados da avaliação se contrapõem ao senso
comum ou à opinião pública. Governantes, escolhidos por meio
do sistema eleitoral, muitas vezes preferem não entrar em con-
flito com a opinião de algum grupo específico, mesmo que esta
seja contrária a avaliações já realizadas. Por isso, o controle exis-
tente entre os três poderes e a existência de técnicos permanen-
tes no quadro da administração pública são fatores essenciais
para a consolidação de práticas de monitoramento e avaliação de
programas públicos.
Este capítulo teve o intuito de trazer aspectos relevantes para a
compreensão das perspectivas de monitoramento e avaliação do pla-
nejamento pelas diferentes esferas e órgãos governamentais no Brasil.

Como vimos, tanto o aspecto financeiro quanto o aspecto físico (subs-
tantivo) do planejamento são relevantes para consolidar boas práticas

de monitoramento e avaliação que possam, por fim, retroalimentar o pla-
nejamento e tornar as ações governamentais mais eficientes e eficazes.
Monitoramento e avaliação são chaves para a concretização de pro-

gramas baseados em evidências, embasados na construção cumulati-
va de conhecimento ao longo dos anos. A constante construção de ca-
pacidade bem como a integração entre a atuação dos diferentes órgãos
– como a CGU e o TCU – são fundamentais para que esses processos
sejam conduzidos de forma a gerar conhecimento, análise, tomada de
decisão e retroalimentação do plano.
No entanto, devemos permanecer atentos aos limites apresentados.

Inicialmente, é importante que monitoramento e avaliação sejam condu-
zidos estrategicamente, refletindo sobre quais informações são úteis e
quais programas são prioritários, adaptando os métodos de avaliação
para cada programa. Por fim, devemos buscar a integração da opinião pú-
blica às evidências trazidas durante as avaliações, para que os próximos
programas públicos proporcionem ainda maiores transformações posi-
tivas para os espectros econômicos, sociais e ambientais da sociedade.
Referências
BASTOS, Glória Maria Merola da Costa; SERPA, Selma Maria Hayakawa Cunha.
Uma investigação dos sistemas de avaliação de programas da administração
federal direta no Brasil. Revista do TCU, n. 128, 2013.

Brasília, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constitui-
cao/constituicao.htm. Acesso em: 10 out. 2019.
BRASIL. Controladoria-Geral da União. Avaliação da execução de programas

de Governo. Brasília: Controladoria-Geral da União, [2015?]. Disponível em:
http://www.cgu.gov.br/assuntos/auditoria-e-fiscalizacao/avaliacao-de-

programas-de-governo/avaliacao-da-execucao-de-programas-de-gover-
no#wrapper. Acesso em: 19 jun. 2019.
BRASIL. Controladoria-Geral da União. Programa de fiscalização em entes fede-

rativos. Brasília: Controladoria-Geral da União, [2018?]. Disponível em: https://www.
cgu.gov.br/assuntos/auditoria-e-fiscalizacao/programa-de-fiscalizacao-em-entes-
-federativos. Acesso em: 19 jun. 2019.
BRASIL. Decreto no 3.591, de 6 de setembro de 2000. Dispõe sobre o Sistema

de Controle Interno do Poder Executivo Federal e dá outras providências. Diário
Oficial da União: Brasília, 8 set. 2000a. Disponível em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/decreto/D3591.htm. Acesso em: 8 jul. 2019.
BRASIL. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas

de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá
outras providências. Diário Oficial da União: Brasília, 5 maio 2000b. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em: 10
out. 2019.
BRASIL. Lei no 9.989, de 21 de julho de 2000. Dispõe sobre o Plano Plurianual

para o período de 2000/2003. Diário oficial da União: Brasília, 27 jul. 2000c.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9989.htm. Acesso
em: 8 jul. 2019.
BRASIL. Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os

Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração
Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder
Executivo Federal, e dá outras providências. Diário Oficial da União: Brasília,
7 fev. 2001. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_
2001/L10180.htm. Acesso em: 10 out. 2019.
BRASIL. Ministério da Cidadania. Sagi: Secretaria de Avaliação e Gestão da

Informação do Ministério da Cidadania. Portal da Secretaria Especial do
Desenvolvimento Social. Brasília: Ministério da Cidadania, [2019?]. Disponível
em: https://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/portal. Acesso em: 19 jun. 2019.
BRASIL. Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União. Relatório

de avaliação da execução de programa de governo no 86: programa Mais
Médicos. Brasília: Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União,
2018. Disponível em: https://auditoria.cgu.gov.br/download/11363.pdf. Acesso
em: 8 jul. 2019.

BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Gestão fiscal res-
ponsável: cartilha sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal. Brasília: Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão, 2015.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Plano Plurianual

2008-2011: mensagem presidencial. Brasília: Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, 2007. v. 1.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Avaliação de programas de governo.

Brasília: Tribunal de Contas da União, [2017?]. Disponível em: https://portal.tcu.
gov.br/comunidades/avaliacao-de-programas-de-governo/home/. Acesso em:
19 jun. 2019.
CALMON, Kátya Maria Nasiaseni; GUSSO, Divonzir Arthur. A experiência de ava-

liação do Plano Plurianual (PPA) do Governo Federal no Brasil. Planejamento e
Políticas Públicas, n. 25, p. 37, 2002.
CARDOSO, Adauto Lucio; DENALDI, Rosana (org.). Urbanização de favelas no

Brasil: um balanço preliminar do PAC. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2001.
CARDOSO JUNIOR, José Celso. Monitoramento estratégico de políticas pú-

blicas: requisitos tecnopolíticos, proposta metodológica e implicações prá-
ticas para a alta administração pública brasileira. Rio de Janeiro: Ipea, 2015.
Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_
2040.pdf. Acesso em: 8 ago. 2019.

no Brasil: elementos para ressignificar o debate e capacitar o Estado. Brasília:
Ipea, 2011. Disponível em: http://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/1446.
Acesso em: 8 jul. 2019.
Brasília: Ipea, 2015. v. 3.
CARVALHO, Aline Werneck Barbosa; STEPHAN, Italo Itamar Caixeiro. Eficácia

social do Programa Minha Casa Minha Vida: discussão conceitual e reflexões a
partir de um caso empírico. Cadernos Metrópole, v. 18, n. 35, p. 283-307, 2016.

Intersaberes, 2013.
HELLMANN, Aline; VILAS BOAS, Patricia Augusta Ferreira; JANNUZZI, Paulo de
Martino. Desenvolvendo capacidade para monitorar e avaliar: o caso do Sagi/
MDS. In: MADEIRA, Ligia Mori (org.). Avaliação de políticas públicas. Porto
Alegre: UFRGS/Cegov, 2014. p. 83-102.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (IPEA); FÓRUM BRASILEIRO

DE SEGURANÇA PÚBLICA (FBSP). Atlas da violência 2019. Brasília: Rio de
Janeiro: São Paulo: Ipea/FBSP, 2019.
LUNA, Carlos Feitosa. Avaliação do impacto do Programa Um Milhão De

Cisternas Rurais (P1MC) na saúde: ocorrência de diarreia no Agreste Central
de Pernambuco. 2011. 207 f. Tese (Doutorado em Saúde Pública) – Fundação
Oswaldo Cruz, Recife, 2011.
MAFRA, Fábio. O monitoramento dos resultados da gestão governamental no

Brasil. Revista do TCU, n. maio/ago., p. 47-58, 2008. Disponível em: https://por-
tal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/o-monitoramento-dos-resultados-da-gestao-
governamental-no-brasil.htm. Acesso em: 8 jul. 2019.
MARTINS, Bruno Xavier. O Programa Minha Casa Minha Vida: a mercadoria

habitação a serviço da reprodução do capital em contexto de crise. 2016.
Dissertação (Mestrado em Geografia Humana) – Faculdade de Filosofia, Letras
e Ciências Humanas, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2016.
MORTARA, Anna Funaro. Construção de capacidades estatais: um estudo do

Programa Cisternas. 2017. Dissertação (Mestrado) – FGV/Eaesp, São Paulo,
2017.
PFEIFFER, Peter. O quadro lógico: um método para planejar e gerenciar mudan-

ças. Revista do Serviço Público, v. 51, n. 1, p. 81-122, 2000. Disponível em: ht-
tps://revista.enap.gov.br/index.php/RSP/article/view/320. Acesso em: 10 out.
2019.
SANTOS, Guilherme Kraus dos; RAUPP, Fabiano Maury. Monitoramento e avalia-

ção de resultados dos programas governamentais delineados no PPA. Revista
de Administração Pública, v. 49, n. 6, p. 1429-1451, 2015. Disponível em: http://
dx.doi.org/10.1590/0034-7612140673. Acesso em: 14 jun. 2019.
SILVA, Fernanda Lima e. Prioridade política e capacidade burocrática: a im-

plementação do PAC-Urbanização de Assentamentos Precários. 2019. Tese
(Doutorado) – FGV/Eaesp, São Paulo, 2019.

Capítulo 14
Planejamento e
participação social
– parte 1
A partir da década de 1980, a América Latina ficou conhecida como

um celeiro de inovações de participação da sociedade civil na gestão
pública, pois diversas iniciativas para que isso ocorresse passaram a
ser implementadas pelo continente (RENFER, 2010). Essas iniciativas,
em sua maioria, integraram uma perspectiva de atuação coletiva, em
um cenário de democracia participativa (PIRES; VAZ, 2012).
Diversas metodologias de planejamento, trazidas nos primeiros ca-

pítulos deste livro, incentivam a participação de outros atores. A prin-
cipal delas é o planejamento estratégico situacional (PES), para o qual
a compreensão de que o planejamento público está inserido em um
jogo social, composto por diversos atores, é fundamental para que o
319
plano tenha possibilidade de sucesso. Ainda, o PES bem como o mé-
todo Altadir de planejamento participativo (Mapp) e o planejamento de
projetos orientado por objetivos (Zopp) salientam que um planejamento
deve estar baseado no entendimento dos principais problemas a serem
atacados, o que somente acontece com ampla participação, incluindo
diversos pontos de vista.
Este capítulo tem como objetivo apresentar e discutir experiências de

participação no planejamento público no Brasil, dentro do aparato nacio-
nal que permite a interface entre sociedade civil e governo. Inicialmente,
será realizada uma incursão na Constituição Federal e serão apresenta-
dos os mecanismos utilizados para promoção da participação social.
Depois, serão relatados os Planos Plurianuais (PPAs) das últimas déca-
das e a sua evolução em relação à participação. Por fim, será apresenta-
da a experiência do orçamento participativo, introduzida por municípios
brasileiros e adotada em muitas municipalidades ao redor do mundo.
Ao fim do capítulo, espera-se que o leitor tenha uma compreensão

geral das principais experiências e estratégias adotadas no cenário na-
cional. Ainda, que possa fazer uma leitura crítica sobre os avanços des-
sa participação, seus limites e seus desafios.
1 Mecanismos de participação
Apesar da existência de alguns mecanismos prévios (como alguns
conselhos e conferências temáticas), a participação começou a se for-
talecer no Brasil a partir da Constituinte, a qual aceitou emendas popu-
lares. Assim, a população participou ativamente do processo de elabo-
ração da atual Constituição. No art. 14, a Constituição Federal prevê os
mecanismos de democracia direta que poderão ser utilizados no Brasil.
No entanto, por meio de pelo menos 30 artigos, incentiva experiências
de gestão pública participativa e institui diversos mecanismos de parti-
cipação (TEIXEIRA, 2016).

Pires e Vaz (2012) desenvolveram uma pesquisa sistematizando as
possibilidades de participação existentes em programas do Governo

Federal. Os autores chamam essas possibilidades de interfaces so-
cioestatais, isto é, pontos de contato entre sociedade civil e governo. A
pesquisa dos autores envolveu os programas governamentais, os quais
integram os PPAs. Ademais, a participação não acontece somente no
momento de elaboração, mas se estende para as etapas de monitora-
mento e avaliação dos programas.
Os autores sistematizaram e analisaram dados oriundos do Sistema

de Informações Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), levantando in-
formações sobre as interfaces existentes em todos os programas do
Governo Federal de 2002 a 2010. Nesse período, identificaram que hou-
ve uma variação positiva no volume de programas públicos conduzi-
dos com interfaces socioestatais, bem como no número de órgãos que
mantêm canais para interação com a sociedade. O aumento porcentual
de programas e de órgãos com interface entre sociedade civil e governo
é apresentado na figura 1.
Figura 1 – Percentual anual de programas e órgãos com interface socioestatal (2002-2010)
100
89,8 92,1
90 84 86,2 83,8
81 82,5 84,6
80
70
60
60,4 65,4 79,1 76,7 88,4 81,4 90,7 89,3
50
40
30
20
10
0
2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
% de órgãos com interfaces socioestatais

% de programas com interfaces socioestatais
Fonte: Pires e Vaz (2012, p. 22).
Planejamento e participação social – parte 1 321

Os autores identificam alguns tipos específicos de interfaces esta-
belecidas entre os programas públicos e a sociedade civil (PIRES; VAZ,
2012), para além da participação na elaboração do PPA:
• Conselhos gestores de políticas públicas: previstos na

Constituição Federal, possibilitam a participação dos cidadãos
nos processos decisórios, incluindo planejamento, monitoramen-
to e implementação de políticas públicas específicas. Existem
nos três níveis de governo e geralmente são formados de forma
paritária por membros do governo e da sociedade civil. O quadro
1 apresenta dados sobre quantidade e áreas temáticas dos con-
selhos em diferentes níveis da federação. Importante notar que
na gestão federal 2019-2022, estão sendo analisadas alterações
e possíveis extinções de conselhos (COLETTA, 2019; SACONI;
ALEIXO; MAIA, 2019).
Quadro 1 – Conselhos por esfera da federação e áreas temáticas
ESFERA QUANTIDADE ÁREAS TEMÁTICAS
50 Conselhos Nacionais
Federal
(Brasil, 2014).
Política urbana; bem-estar social; educação; saúde; meio
ambiente; esporte; moradia; cultura; transporte; segurança
pública; saneamento básico; segurança alimentar e nutrição;
650 Conselhos
direitos humanos; igualdade racial; direitos da criança e do
Estadual Estaduais (número
adolescente; direito das mulheres; direito dos idosos; direitos
estimado).
LGBT; direito dos jovens; direito das pessoas com necessidades
especiais; trabalho; turismo; orçamento; promoção do
62.562 Conselhos desenvolvimento social e econômico.
Municipal Municipais (Brasil,
2014).
Fonte: Teixeira (2016, p. 72).
• Conferências temáticas: são eventos conduzidos periodicamen-

te (geralmente bianuais) para discutir as principais questões e
os direcionamentos de temas específicos das políticas públicas.

Essas conferências acontecem nos três níveis de governo, sendo
que em cada nível são discutidos problemas correlatos. Nas con-

ferências municipais, a participação é aberta a todo o público. Os
delegados eleitos participam das etapas de níveis estadual e fe-
deral com direito a voto (PIRES; VAZ, 2012). O quadro 2 apresenta
dados relevantes sobre as conferências no cenário nacional.
Quadro 2 – Conferências no Brasil em números
CONFERÊNCIAS NO BRASIL EM NÚMEROS
141 conferências de 1941 a 2016.
114 conferências entre 2003 e 2016 – 80%.
28 conferências, entre 2003 e 2012, realizadas pela primeira vez.
De 34 ministérios, 22 envolveram-se na realização de ao menos uma conferência – 64% dos órgãos.
Aproximadamente 7 milhões de pessoas participaram, segundo estimativas que consideram apenas a

população adulta do país.
Aproximadamente 5.000 municípios brasileiros envolvidos.
Mais de 5.000 resoluções/deliberações durante a etapa nacional, maioria referente a temas de competência
do Governo Federal.
566 projetos de lei e 46 projetos de emenda à constituição apresentam ligação direta com as diretrizes das
conferências.
Mais de 40 temas de políticas públicas – exemplos: desenvolvimento, geração de emprego e renda, inclusão
social, saúde, educação, meio ambiente, direitos das mulheres, igualdade racial, reforma agrária, juventude,
direitos humanos, ciência e tecnologia, comunicação, diversidade sexual, democratização da cultura,
reforma urbana, segurança pública, entre muitos outros.
Fonte: adaptado de Teixeira (2016, p. 80).
• Ouvidorias: são instâncias para participação direta do cidadão,

que possibilitam o recebimento de reclamações, denúncias e/ou
demandas gerais dos cidadãos. Essas informações são utiliza-
das para subsidiar mudanças nos programas.

• Audiências públicas: são encontros presenciais, abertos ao pú-
blico, promovidos pelo governo em torno de diferentes temáticas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), no § 1o do art. 48, esta-
belece que a transparência fiscal será assegurada também pelo
incentivo à participação popular e realização de audiências públi-
cas, durante a elaboração e discussão de planos, lei de diretrizes
orçamentárias e orçamentos.
• Consultas públicas: são instrumentos que almejam conhecer as

principais demandas, opinião e reclamações da sociedade em
questões específicas. Sua estruturação acontece por meio de fer-
ramentas de votação e colaboração a distância, principalmente
pela internet.
• Reuniões com grupos de interesse: são espaços abertos com

grupos específicos da sociedade, como empresários e sindica-
listas, para negociarem diretamente com o governo. A partir de
2003 foram instauradas “mesas de negociação”, ou mesas de diá
logo, por iniciativa do próprio governo em resposta à demanda
de diferentes setores. Três mesas ocorreram nos governos Lula:
a Mesa Nacional de Negociação Permanente com os Servidores
Públicos, instituída em 2003; a Mesa de Negociação do Salário
Mínimo, instituída em 2005; e a Mesa de Diálogo para Aperfeiçoar
as Condições de Trabalho na Cana-de-Açúcar, instituída em 2008.
• Outros tipos: os autores identificam outros tipos de interfaces

entre sociedade civil e governo ao longo da elaboração, da imple-
mentação, do monitoramento e da avaliação de programas. As
interfaces vão desde a disponibilização de número de telefones
para que cidadãos possam entrar em contato diretamente com
gestores dos programas até a criação de comitês gestores de
programas de governo, com caráter temporário e que mantêm
contato com os cidadãos (PIRES; VAZ, 2012).

Os gestores de programas governamentais indicaram três princi-
pais motivos para a criação e manutenção dessas interfaces com a

sociedade civil: a possibilidade de transparência e aumento da legiti-
midade do programa; a correção dos rumos e das metodologias dos
programas, buscando eficiência, eficácia e melhor atendimento das
demandas sociais; e a fiscalização e o controle social, alcançando
maior possibilidade de vigilância com a ajuda dos cidadãos e suas
denúncias (PIRES; VAZ, 2012).
2 A participação nos planos federais

A preocupação com a transparência do planejamento governamen-
tal e com o controle da ação governamental por meio da sociedade civil
já estava presente no PPA 2000-2003. Mas foi a partir do PPA 2004-
2007 que começaram a ser criadas estratégias para promoção da par-
ticipação social como prática de democracia participativa, fornecendo
canais para que a sociedade apoiasse a definição das estratégias go-
vernamentais para os próximos anos. Os processos participativos dos
PPAs elaborados desde então, mesmo não seguindo os mesmos for-
matos, envolveram representantes de organizações e movimentos da
sociedade civil.
2.1 PPA 2004-2007
A participação da sociedade civil no PPA 2004-2007 concentrou-se

na elaboração do plano. A principal estratégia de participação na ela-
boração foi a realização de Fóruns Estaduais de Participação Social
no PPA, precedidos por diálogos nacionais e consultas a organiza-
ções da sociedade civil de representação nacional, regional e temática
(OLIVEIRA, 2013).
Os Fóruns Estaduais de Participação aconteceram entre maio e ju-

lho de 2003 e englobaram todos os Estados. Em cada fórum, havia pelo

menos a presença de um ministro de estado. Participaram “2.170 organi-
zações da sociedade civil, oriundas de movimentos de trabalhadores ur-
banos e rurais, de empresários de diversos setores, de diferentes igrejas,
de entidades de gênero e raça”, além de organizações de “ambientalistas,
da juventude, científicas e acadêmicas, dentre outras” (OLIVEIRA, 2013,
p. 34).
Com duração de um dia, nos Fóruns os grupos discutiram os 24 de-

safios da estratégia inicial do PPA, os quais estavam organizados em
três megaobjetivos. Os resultados das discussões foram consolidados
em um relatório e, objetivamente, foram revisados 21 dos desafios e
incluídos seis novos no plano.
Outras estratégias de participação foram utilizadas, como debates

setoriais com a sociedade civil em fóruns temáticos organizados pelos
Ministérios e seminários nacionais sobre diversos temas. Houve ainda
uma tentativa por meio do website do PPA, com campo para comentá-
rios e sugestões, no entanto não houve sistematização dessas intera-
ções (OLIVEIRA, 2013).
2.2 PPA 2008-2011
A participação social no processo de elaboração do PPA 2008-2011

foi mais tímida, apesar de conter uma seção especifica sobre partici-
pação social na sua lei de instauração. A medida adotada pelo Poder
Executivo foi a criação de um grupo de trabalho com o objetivo de ela-
borar a proposta de participação social. Esse grupo de trabalho foi es-
tabelecido por meio de um Decreto que estipulou que o grupo fosse
formado por integrantes do governo e da sociedade civil. O grupo, no
entanto, “não chegou a um consenso, de modo que não houve desdo-
bramentos ou efetivação da participação social no ciclo de gestão do
Plano” (OLIVEIRA, 2013, p. 36).

Segundo informação oficial do governo, o processo de elaboração
teve forte interação com o Conselho de Desenvolvimento Econômico e

Social (CDES) – órgão colegiado criado em 2003 e composto por repre-
sentantes da sociedade civil e de empresas – e com outros conselhos
nacionais. Ainda, salientou-se que o plano abarcou as propostas resul-
tantes dos ciclos de conferências temáticas (BRASIL, 2018).
Além disso, nessa edição do PPA o próprio Congresso Nacional, por

meio da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização
(CMO), convocou a sociedade civil para discutir o plano. Foram promovi-
dos seminários regionais e um seminário nacional em outubro de 2007.
Segundo representantes da sociedade civil, esse foi um momento de
frustração, visto que pouco espaço foi dado para os cidadãos durante
os seminários (AMARAL, 2014).
2.3 PPA 2012-2015
A elaboração do PPA 2012-2015 contou com inovações. Em um pri-

meiro momento, a participação consistiu na realização de debates em
todos os conselhos setoriais. Tendo em foco a perspectiva da interseto-
rialidade, foi estruturado um espaço para um debate integrado entre es-
ses diversos conselhos: o Fórum Interconselhos de Debate do PPA. Cada
conselho setorial apontou até 10 membros para participar do Fórum.
Com caráter consultivo, o Fórum Inteconselhos realizado em maio

de 2011
contou com a participação de conselheiros da sociedade civil de

33 conselhos setoriais e de 4 comissões nacionais de políticas pú-
blicas, totalizando cerca de 300 conselheiros participantes, além
de mais outros 100 membros de movimentos e entidades da so-
ciedade civil. (OLIVEIRA, 2013, p. 36).
Durante o Fórum, o governo apresentou a versão inicial da dimen-

são estratégica do PPA, o modelo do plano e uma visão preliminar dos

programas temáticos. As contribuições foram sistematizadas em um
relatório, que foi utilizado como subsídio para validar ou aperfeiçoar as
propostas para o PPA 2012-2015: das mais de 600 propostas, 77,1%
foram incorporadas totalmente e 19,6% foram incorporadas de forma
parcial pelo Projeto de Lei do Plano Plurianual (PLPPA). Em outubro de
2011 foi realizada uma devolutiva do Fórum, na qual a sistematização
e a incorporação das propostas foram apresentadas aos integrantes.
No fim de 2012 foi realizado o III Fórum Interconselhos, o primeiro

evento de participação após a elaboração do plano. Em uma programação
de dois dias, os representantes dos 37 Conselhos de Políticas Públicas
e organizações nacionais reuniram-se para debater o monitoramento
do PPA 2012-2015. O monitoramento ocorreu com base nas Agendas
Transversais, conforme apresentado no documento Almanaque do pla-
nejamento: para entender e participar (BRASIL, 2015). Nesse período de
planejamento, foram realizadas cinco edições do Fórum Interconselhos,
sendo a 4a em 2013 e a 5a em 2014 (BRASIL, 2018).
PARA SABER MAIS
O Fórum Interconselhos foi uma das iniciativas reconhecidas pelo prê-

mio United Nations Public Service Awards. O prêmio, iniciativa da Orga-
nização das Nações Unidas (ONU) e um dos mais prestigiados do setor,
reconhece estratégias inovadoras na gestão pública ao redor do mundo.
Para saber mais sobre ele e também sobre o Fórum, acesse o documen-
to PPA 2016-2019: participação social no PPA (BRASIL, 2018).
2.4 PPA 2016-2019
O Fórum Interconselhos continuou sendo a estratégia de parti-

cipação para o PPA 2016-2019, agora com o nome Fórum Dialoga
Brasil Interconselhos. Durante a etapa de elaboração do plano, foram

implementados três momentos diferentes. O primeiro momento, em
abril 2015, coletou contribuições para a Dimensão Estratégica do PPA

na Primeira Edição do Fórum Dialoga Brasil Interconselhos. Depois, foi
conduzida uma rodada de Fóruns Regionais e Reuniões Setoriais. Foram
realizados seis Fóruns Regionais e quatro Fóruns Setoriais (Juventude,
Mulheres, Sindical e Empresarial). O terceiro momento foi a edição am-
pliada do Fórum, em caráter nacional. Realizado em julho, nessa edição
foram apresentadas as propostas sistematizadas no momento anterior,
servindo como devolutiva (BRASIL, 2018).
Em 2016 e 2017 foram realizadas duas novas edições do Fórum. Em

2016 foi apresentada a proposta de monitoramento participativo das
agendas transversais e em 2017 foram demonstrados os resultados
desse monitoramento.
IMPORTANTE
Apesar dos inúmeros avanços na estrutura de participação social para

elaboração e monitoramento dos PPAs, da Lei de Diretrizes Orçamentá-
rias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA), ainda há muitos desafios
a serem superados. Alguns deles são (BEZERRA, 2018; OLIVEIRA, 2013):
i) estruturar a participação social para além do PPA (suas diretrizes es-
tratégicas e programas) e fomentar maior envolvimento com LDO e LOA;
ii) participação englobando outros planos do Governo Federal (como o
Programa de Aceleração do Crescimento e o Plano Brasil Sem Miséria);
iii) possibilitar formas de participação mais estratégicas nos processos
de monitoramento e avaliação do plano; e iv) criação de canais perenes
para consultas on-line, permitindo a participação de um maior número de
cidadãos (em 2014 foi lançada a plataforma Participa.BR, como parte do
Sistema Nacional de Participação Social).
Para concluir, esses desafios a serem superados não podem significar

um retrocesso nos canais de participação. A existência de interfaces
entre Estado e sociedade civil é fundamental para o fortalecimento
da democracia.

As estratégias de participação apresentadas referem-se ao Governo
Federal. No entanto, muitas delas foram difundidas para outras esferas
da federação, tanto em nível estadual quanto municipal. No Brasil, um
dos aparatos de participação mais conhecidos remonta à história dos
municípios, no período logo após a ditadura: o orçamento participativo.
3 Orçamento participativo
3.1 Definição e aspectos legais
Quando o orçamento público é elaborado envolvendo um processo

estruturado de participação da comunidade, de forma continuada no
tempo, dá-se o nome de orçamento participativo. Esse processo envol-
ve: a análise, a discussão e a priorização dos problemas a serem enfren-
tados; a identificação das soluções plausíveis e relevantes para aquela
comunidade; e a alocação de recursos para as soluções, de acordo com
um limite estabelecido pelo poder público (GIACOMONI, 1994; KRIEGER,
2007). Essa elaboração participativa busca resgatar a potencialidade
dos instrumentos orçamentários naquilo que se refere ao controle e à
democratização da gestão dos recursos públicos (MINGHELLI, 2005).
A participação de associações representativas no planejamento

municipal é um dos preceitos estipulados no art. 29 da Constituição
Federal (BRASIL, 1988). Mais especificamente, o Estatuto da Cidade –
que estabelece a gestão democrática da política urbana por meio da
participação da população – aponta a gestão orçamentária participa-
tiva como um dos instrumentos de planejamento municipal (BRASIL,
2001). Em seu art. 44, o Estatuto é ainda mais específico:
a gestão orçamentária participativa [...] incluirá a realização de de-

bates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do Pla-
no Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do orçamento
anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara
Municipal. (BRASIL, 2001).

Apesar de a legislação prever o instrumento do orçamento participati-
vo para os governos municipais, outros entes da federação também de-

senvolvem a mesma prática. Estados como Rio Grande do Sul, Paraíba e
Maranhão já implementaram ou implementam orçamento participativo.
IMPORTANTE
De uma forma geral, mesmo nos entes municipais, o entendimento é

que a decisão da adoção do orçamento participativo é de responsabili-
dade do Poder Executivo eleito e que essa decisão pode sofrer empeci-
lhos ou ser respaldada pelo Poder Legislativo.
Além disso, a capacidade associativa existente/construída na socie-
dade civil também é vista como um aspecto fundamental para que o
orçamento participativo possa ter sucesso. Importante levar em con-
sideração que a estrutura adotada para aplicação do instrumento pode
fomentar ou minar a participação da sociedade.
Por fim, a capacidade administrativa e financeira do poder público mu-
nicipal bem como a relação existente entre Poder Executivo e Poder
Legislativo também incidem no sucesso do orçamento participativo
enquanto ferramenta democrática para melhor alocação do orçamento
público (LÜCHMANN, 2014).
3.2 Histórico
A experiência participativa começou no Brasil na década de 1970, na

cidade de Lages (Santa Catarina), iniciada pelo Movimento Democrático
Brasileiro (MDB) em luta contra a ditadura militar instaurada com o gol-
pe de 1964 (PIRES, 2001). Porém, o orçamento participativo ganhou for-
ça no cenário brasileiro ao final dos anos 1980. Importante lembrar que
nesse período o Brasil passava por um amplo momento de recessão
econômica, o que fez aumentar a precariedade da população brasileira
(FEDOZZI, 1997).

Entre 1989 e 1992, o orçamento participativo popularizou-se, tendo
como principal exemplo a cidade de Porto Alegre. Nesse ambiente, di-
versos elementos foram favoráveis ao surgimento da proposta do orça-
mento participativo, entre eles, a trajetória política no âmbito social, com
participação do Partido dos Trabalhadores e de outros partidos aliados,
e o ativismo social, a organização e a luta do movimento comunitário de
Porto Alegre (SÁNCHEZ, 2001).
Até 2004, o orçamento participativo havia sido implementado por

pelo menos 194 cidades (COSTA, 2010). Em 2007 foi fundada a Rede
Brasileira de Orçamento Participativo, que desde então realiza encon-
tros nacionais e desenvolveu um prêmio de boas práticas. Em 2014,
segundo dados da Rede, 482 municípios de 26 Estados desenvolve-
ram orçamento participativo (REDE BRASILEIRA DE ORÇAMENTO
PARTICIPATIVO, 2016).
O orçamento participativo foi uma experiência reconhecida interna-

cionalmente, tanto pela ONU quanto pelo Banco Mundial, e difundida
para outros países. Dados de 2013 e 2015 estimam que o orçamento
participativo tenha sido implementado por mais de 1.500 cidades, em
todos os continentes (BAIOCCHI; GANUZA, 2014; DIAS, 2014).
3.3 Estrutura e funcionamento
Em cada cidade, a proposta de orçamento participativo foi gerada na

intersecção entre sociedade civil e administração estatal, e tanto uma
quanto outra apresentam realidades diferentes. Nesse particular, não
podemos falar em um modelo específico de programa, pois ele varia de
formato em cada lugar onde é instituído (SÁNCHEZ, 2001).
Uma perspectiva que é importante levar em consideração é que o

formato adotado pode fomentar a participação, servindo de alicerce
para a cultura associativa já existente na cidade. Ou, ao contrário, pode
minar a participação e servir como um obstáculo. Ainda, a estrutura

adotada tem ligação direta com as prioridades que serão adotadas e
com a alocação de recursos.
Apesar de diferentes, alguns aspectos permaneceram centrais a

diversos orçamentos participativos (AZEVEDO; FERNANDES, 2005;
KRIEGER, 2007; PIRES; PIMENTEL, 2009), podendo ser citados os
seguintes:
• Definição das etapas e do calendário do orçamento participativo,

bem como da parcela do orçamento que será alocada por meio
da participação cidadã (levando em consideração o arcabouço
legal que rege o orçamento público no Brasil). Ainda, podem ser
estabelecidos critérios para a alocação desses recursos. As re-
gras são apresentadas e discutidas com a sociedade.
• Realização de audiências regionais e temáticas. Nessas audiên-

cias, são discutidos os principais problemas comunitários ou da-
quele tema específico. Os problemas podem ser priorizados de
forma respaldada unicamente na comunidade ou ainda obede-
cendo a critérios provenientes do poder público.
• Escolha/eleição de representantes das comunidades e dos bair-

ros para participação das assembleias regionais e/ou munici-
pais. São priorizados os problemas, as soluções e a alocação
orçamentária. Novamente, esses critérios para alocação podem
surgir a partir da comunidade ou podem ser estabelecidos pelo
poder público. Por exemplo, em Belo Horizonte, em 1998, foi
criado um índice de qualidade de vida urbana (IQVU) que era
utilizado como critério para alocação de recursos no orçamento
participativo.
• Criação do documento que consolida as decisões provenien-

tes da sociedade. Na experiência do orçamento participativo de
Recife, esse documento é consolidado em uma matriz orçamen-
tária que é votada pelo Conselho do Orçamento Participativo

(composto pelos delegados eleitos nos fóruns regionais e temáti-
cos). Ele então é apresentado novamente à sociedade e também
dirigido ao Poder Legislativo para aprovação com os instrumen-
tos orçamentários.
PARA SABER MAIS
Alguns municípios, como Recife e Belo Horizonte, têm adotado es-

tratégias on-line para buscar facilitar a participação dos cidadãos no
processo do orçamento. Em 2006, Belo Horizonte lançou o Programa
Orçamento Participativo Digital, sendo utilizado também em edições
posteriores. No entanto, a participação pela plataforma virtual tem de-
crescido ao longo do tempo. Cunha, Coelho e Pozzebon (2014) fizeram
uma pesquisa para compreender melhor a relação de tecnologias da in-
formação com participação social, intitulada “Internet e participação: o
caso do orçamento participativo digital de Belo Horizonte”.
3.4 Dificuldades e possível declínio
No Brasil, há uma grande dificuldade em quantificar as experiências

de orçamento participativo. Alguns autores apontam para um declínio no
uso e nos alcances do orçamento participativo nacionalmente (BEZERRA,
2016; PIRES; MARTINS, 2011): a partir de 2004, o número de municípios
que declinam do orçamento participativo é maior do que o número de
municípios que passam a adotar a prática, e as taxas de adoção do instru-
mento têm sido menores do que ao final da década de 1990.
Entre os motivos que podem ser adotados como causa para o de-
clínio, é importante ressaltar os seguintes desafios (LÜCHMANN, 2014;
PIRES; PIMENTEL, 2009; PIRES; MARTINS, 2011):
• impossibilidade de atender a todas as demandas levantadas pela

população, ou ainda a demora em ver os frutos resultantes da
participação social;

• a utilização do orçamento participativo para manutenção de prá-
ticas clientelistas ou de relações personalistas, com dificuldade

para que cidadãos comuns consigam se expressar livremente;
• muitas vezes os participantes não têm uma visão totalizante da

cidade, buscando angariar recursos para suas próprias localida-
des e não se compreendendo como parte de um todo que está
compartilhando recursos escassos;
• equipe de governo permanece como ator central no processo,

com o orçamento participativo assumindo somente um caráter
consultivo. Ou, ainda, a equipe de governo tem baixo conhecimen-
to sobre a metodologia participativa;
• aspectos demasiadamente técnicos do orçamento são de difícil

entendimento. Assim, a discussão permanece pautada em priori-
dades, mas não chega a se concretizar um debate sobre o orça-
mento. Ainda, a parcela orçamentária disponível para o orçamen-
to participativo costuma ser bastante reduzida.
Este capítulo trouxe aspectos relevantes para uma compreensão
geral dos aparatos de participação no planejamento público no Brasil
e em seus programas. O capítulo iniciou apresentando os diversos me-
canismos que são utilizados para promover interfaces entre sociedade
civil e governo nos programas do Governo Federal. Pires e Vaz (2012)
apontam que, nos últimos anos, os dispositivos foram cada vez mais
utilizados nos diferentes programas e órgãos do governo, no intuito de
alcançar maior transparência e legitimidade, bem como de obter infor-
mações para a melhoria dos programas.
Depois, foram abordadas as estruturas participativas criadas para os

diferentes PPAs, desde o PPA 2004-2007. Nesse sentido, também veri-
ficou-se que essas estruturas foram aperfeiçoadas ao longo do tempo,

culminando com os Fóruns Interconselhos. Esses fóruns, internacional-
mente reconhecidos pela ONU como uma inovação relevante na área de
gestão pública, buscam garantir a transversalidade na elaboração e no
monitoramento dos PPAs federais.
Por fim, foi apresentada uma inovação democrática que tornou

o Brasil conhecido no restante do mundo: o orçamento participativo.
Tendo surgido no final da década de 1980, o orçamento participativo
proliferou em outros municípios brasileiros e internacionais. Práticas de
orçamento participativo foram relatadas em mais de 30 países (DIAS,
2014). No Brasil, alguns desafios potencialmente têm diminuído a uti-
lização desse instrumento nos últimos anos. Entretanto, em virtude da
dificuldade de manutenção de dados atualizados sobre municípios e
estados que estejam implementando o orçamento participativo, a dimi-
nuição pode ser uma aparência. Ainda assim é importante levar em con-
sideração os desafios relatados e continuar refletindo sobre possíveis
formas de avanço para que a participação continue parte integrante do
processo de planejamento público.
Ressaltamos que os desafios a serem superados, apresentados nes-

te capítulo, não devem significar um retrocesso nos canais de partici-
pação. A existência de interfaces entre Estado e sociedade civil é fun-
damental para o fortalecimento da democracia. As decisões tomadas
pelo Governo serão cada vez mais legítimas se respaldadas em debates
constantes com a sociedade (englobando movimentos sociais, empre-
sários, academia e organizações da sociedade civil).
Referências
AMARAL, Lucas Alves. Participação social e conteúdo estratégico nos PPAs
Estaduais. Rio de Janeiro: Ipea, 2014.
AZEVEDO, Sergio de; FERNANDES, Rodrigo Barroso. Orçamento participativo:

construindo a democracia. Rio de Janeiro: Revan, 2005.

BAIOCCHI, Gianpaolo; GANUZA, Ernesto. Participatory budgeting as if eman-
cipation mattered. Politics & Society, v. 42, n. 1, p. 29-50, 2014. Disponível em:
https://ssc.wisc.edu/~wright/929-utopias-2018/wp-content/uploads/2018/01
/Baiocchi-Ganuza.pdf. Acesso em: 27 jun. 2019.
BEZERRA, Carla de Paiva. Por que o orçamento participativo entrou em declí-

nio no Brasil? Mudanças na legislação fiscal e seu impacto sobre a estratégia
partidária. In: SEMINÁRIO DISCENTE DO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO
EM CIÊNCIA POLÍTICA, 7, 2016, São Paulo. Anais [...]. São Paulo: FFLCH/USP,
2016. Disponível em: http://conferencias.fflch.usp.br/sdpscp/VIIsemDCP/paper/
download/1917/330. Acesso em: 11 out. 2019.
BEZERRA, Felipe Portela. Fórum Interconselhos: análise da participação social

no Plano Plurianual (PPA 2016-2019). 2018. Dissertação (Mestrado em Política
Social) – Instituto de Ciências Humanas, Universidade de Brasília, Brasília,
2018. Disponível em: http://repositorio.unb.br/bitstream/10482/32119/1/2018_
FelipePortelaBezerra.pdf. Acesso em: 14 ago. 2019.

Brasília, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constitui-
cao/constituicao.htm. Acesso em: 10 out. 2019.
BRASIL. Lei no 10.257/2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição

Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.
Diário Oficial da União: Brasília, 11 jul. 2001. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm. Acesso em: 16 ago. 2019.
BRASIL. Ministro do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. PPA 2016-2019:

participação social no PPA. Brasília: Ministro do Planejamento, Desenvolvimento
e Gestão, 2018. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/assuntos/
planeja/plano-plurianual/monitoramento-participativo/revista-relatorio-fo-
rum-interconselhos-copia2-6.pdf. Acesso em: 11 out. 2019.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Almanaque do pla-

nejamento: para entender e participar. Brasília: Ministério do Planejamento,
COLETTA, Ricardo Dela. STF impede Bolsonaro de fechar conselhos criados com
aval do Congresso. Folha de S. Paulo, São Paulo, jun. 2019. Disponível em: https://

www1.folha.uol.com.br/poder/2019/06/stf-impede-bolsonaro-de-fechar-
conselhos-criados-com-aval-do-congresso.shtml. Acesso em: 14 ago. 2019.
COSTA, Danielle Martins Duarte. Vinte anos de orçamento participativo: análise

das experiências em municípios. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, v. 15,
n. 56, p. 8-28, São Paulo, 2010. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/
index.php/cgpc/article/view/3190/2093. Acesso em: 14 ago. 2019.
CUNHA, Maria Alexandra Viegas Cortez da; COELHO, Taiane Ritta; POZZEBON,
Marlei. Internet e participação: o caso do orçamento participativo digital de
Belo Horizonte. Revista de Administração de Empresas, v. 54, n. 3, p. 296-308,
jun. 2014. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext
&pid=S0034-75902014000300005&lng=pt&tlng=pt. Acesso em: 28 jun. 2019.
DIAS, Nelson (org.). Hope for democracy: 25 years of participatory budgeting

worldwide. São Brás de Alportel: In Loco Association, 2014. Disponível em: ht-
tps://www.buergerhaushalt.org/sites/default/files/downloads/Studie_Hope_
for_democracy_-_25_years_of_participatory_budgeting_worldwide.pdf. Acesso
em: 27 jun. 2019.
FEDOZZI, Luciano. Orçamento participativo: reflexões sobre a experiência de

Porto Alegre. Porto Alegre: Tomo Editorial, 1997.
GIACOMONI, James. Orçamento público. 5. ed. São Paulo: Atlas, 1994.
KRIEGER, Morgana G. Martins. Orçamento participativo e suas implicações

político-sociais. 2007. 67 f. Trabalho de Conclusão de Curso (Bacharelado em
Direito) – Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2007.
LÜCHMANN, Lígia Helena Hahn. 25 anos de orçamento participativo: algu-

mas reflexões analíticas. Política & Sociedade, v. 13, n. 28, p. 167-197, 2014.
Disponível em: https://periodicos.ufsc.br/index.php/politica/article/view/
2175-7984.2014v13n28p167/28903. Acesso em: 14 ago. 2019.
MINGHELLI, Marcelo. Orçamento participativo: uma leitura jurídico-política.

Canoas: Ulbra, 2005.
OLIVEIRA, Valéria Rezende de. Participação social nos Planos Plurianuais do

Governo Federal: uma história recente. Revista Brasileira de Planejamento e
Orçamento, v. 3, n. 1, p. 24-43, Brasília, 2013.

PIRES, Dayana de Oliveira; PIMENTEL, Lucas Jacometi. Relatório final – pro-
jeto Conexão Local: orçamento participativo. São Paulo: FGV, 2009. Disponível
em: https://pesquisa-eaesp.fgv.br/sites/gvpesquisa.fgv.br/files/conexao-local/
orcamento_participativo.pdf. Acesso em: 14 ago. 2019.
PIRES, Roberto; VAZ, Alexander. Participação social como método de go-

verno? Um mapeamento das “interfaces socioestatais” nos programas fede-
rais. Rio de Janeiro: Ipea, 2012. Disponível em: http://desafios2.ipea.gov.br/
participacao/images/pdfs/td_1707.pdf. Acesso em: 14 ago. 2019.
PIRES, Valdemir. Orçamento participativo: o que é, para que serve, como se faz.
PIRES, Valdemir; MARTINS, Larissa de Jesus. Orçamento participativo (OP)

após vinte anos de experiências no Brasil: mais qualidade na gestão orçamen-
tária municipal? Revista Capital Científica, v. 9, n. 2, p. 99-109, 2011.
REDE BRASILEIRA DE ORÇAMENTO PARTICIPATIVO. Conferência Internacional

Portugal Participa. Lisboa: [s. n.], 2016.
RENFER, Irene. Democracia directa en Argentina, Uruguay y Venezuela: tres

ejemplos de democracia directa en América Latina. Buenos Aires: Prometeo
Libros, 2010.
SACONI, João Paulo; ALEIXO, Isabela; MAIA, Gustavo. Decreto do governo

Bolsonaro mantém apenas 32 conselhos consultivos. O Globo, 29 jun. 2019.
Disponível em: https://oglobo.globo.com/brasil/decreto-do-governo-bolsonaro-
mantem-apenas-32-conselhos-consultivos-23773337. Acesso em: 15 ago.
2019.
SÁNCHEZ, Félix. Orçamento participativo: teoria e prática. São Paulo: Cortez,

2001.
TEIXEIRA, Luiza Reis. Legislativos municipais: tensões entre representação e

participação. Tese (Doutorado em Administração Pública e Governo) – Escola
de Administração de Empresas de São Paulo, Fundação Getúlio Vargas, São
Paulo, 2016. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/themes/
Mirage2/pages/pdfjs/web/viewer.html?file=http://bibliotecadigital.fgv.br/
dspace/bitstream/handle/10438/17400/Tese_VDeposito2_311016.pdf?
sequence=1&isAllowed=y. Acesso em: 16 out. 2019.

340
Capítulo 15
Planejamento
e participação
social – parte 2
Este capítulo continua abordando o tema de participação em pla-

nejamento. Para isso, serão apresentados dois casos de participação
social na elaboração e no monitoramento desses processos – seja o
planejamento compreendido como a tríade PPA-LDO-LOA, seja o de
uma política pública que se transformará em plano setorial e que, para
ser aplicado, deverá ser integrado ao planejamento propriamente dito.
Inicialmente, será apresentado o processo de participação social na

elaboração e no monitoramento dos planejamentos no estado da Bahia.
Depois, será apresentado um caso em nível federal, que, diferentemen-
te, aborda uma perspectiva de participação oriunda da sociedade civil e
não centralizada no ente estatal.
341
Espera-se, a partir desses exemplos, compreender o planejamento
participativo como ferramenta de gestão pública. Além disso, almeja-se
conduzir uma análise das potencialidades e dos limites do planejamen-
to participativo por meio do estudo de casos concretos.
1 Estudo de caso sobre planejamento

participativo em nível estadual
1.1 O planejamento participativo na Bahia
Nos últimos anos, o estado da Bahia tem continuamente adotado

estratégias de participação social nos processos de elaboração dos
Planos Plurianuais (PPAs). Dos 10 estados investigados por Cardoso
Junior, Santos e Pires (2015), os autores apontam o Rio Grande do Sul e
a Bahia como os estados que mais valorizam a participação de diversos
atores, inclusive rotulando seus PPAs como participativos (PPA-Ps).
O primeiro PPA da Bahia foi produzido para o período de 1992-1995,

mas antes já haviam existido outras iniciativas de planejamento. No en-
tanto, foi somente na elaboração do PPA 2004-2007 que houve escuta
da sociedade. Foram realizadas cerca de 13 audiências na cidade de
Salvador, envolvendo mais de 500 representantes da sociedade civil e
com a participação de 13 secretarias estaduais (POMPONET, 2012).
Todos os PPAs seguintes ao de 2004-2007 foram realizados envol-

vendo diferentes perspectivas de participação. Apesar de esses proces-
sos terem sofrido alterações ao longo dos anos, vale destacar os seguin-
tes aspectos (FERREIRA; MATOS, 2012; IPEA, 2015; POMPONET, 2012):
• Descentralização da participação: plenárias organizadas com

representantes da sociedade civil são realizadas em cada um
dos territórios de identidade, que foram instituídos a partir de
2007, resultantes de discussões com movimentos sociais e em

alinhamento com o proposto pelo Ministério do Desenvolvimento
Agrário. Nesse mesmo ano, foram realizadas plenárias em 17

territórios. Em 2010, esse número passou para 26 territórios.
Atualmente o estado está configurado em 27 territórios de iden-
tidade. Nos territórios de identidade foram criados grupos terri-
toriais de trabalho (GTT), os quais articularam os atores para as
plenárias territoriais. As metas do PPA também são regionaliza-
das, no intuito de facilitar o monitoramento.
• Processos de preparação dos participantes: preparação para os

integrantes dos GTTs, com reuniões presenciais em Salvador,
e cartilhas digitais sobre a elaboração do PPA-P foram criadas.
Ainda, nos territórios, os GTTs fazem reuniões preparatórias com
os participantes da sociedade civil.
• Plenárias territoriais que resultam em propostas: são nas plená-

rias dos territórios que os representantes da sociedade civil apre-
sentam propostas ao PPA. No processo de elaboração do PPA
2008-2011, aproximadamente 12 mil representantes de organiza-
ções da sociedade civil apresentaram mais de 8 mil propostas
que subsidiaram a formatação das políticas públicas. Ao longo
dos anos, foram criados processos de priorização das propostas
nos próprios territórios, visto que já para o PPA 2012-2015 as se-
cretarias deveriam analisar e incorporar todas as propostas rece-
bidas, produzindo relatórios explicativos para as que não fossem
incluídas. Para o PPA 2020-2023, cada plenária territorial priorizou
30 propostas a serem encaminhadas às secretarias do governo
para análise (BAHIA, 2019).
• Participação no monitoramento da execução do plano: para o

PPA 2007-2011 foi criado um Conselho de Acompanhamento
do Planejamento Plurianual (Cappa), composto por representan-
tes da sociedade civil provenientes dos territórios de identidade.
Reuniões periódicas são realizadas com esse conselho, no intuito
de apresentar dados de monitoramento da execução do PPA.

Não se deve pressupor que todos esses processos aconteçam de
forma ideal e sem conflitos no campo prático. Diversos autores apon-
tam críticas ao PPA-P do estado da Bahia, por exemplo, a dificuldade de
criar estruturas internas que correspondam à participação territoriali-
zada, a não regulamentação do plano participativo, gerando alterações
em cada período e risco de descontinuidade, entre outros (FERREIRA;
MATOS, 2012; IPEA, 2015).
Mesmo assim, é importante reconhecer os avanços. Especialistas

apontam que esse processo é interessante economicamente, visto que
os recursos são melhores aplicados às necessidades locais, gerando
maior eficiência no gasto público. Ainda, os esforços para abrir à popu-
lação a possibilidade de participação desempenham importante papel
cooperativo e educativo:
Os resultados mostram que o PPA-P contribui para aproximar a po-

pulação e o governo baiano, sobretudo após décadas de governos
que não estimulavam a participação direta dos baianos, embora
descrevamos alguns problemas que ainda podem ser enfrentados.
(FERREIRA; MATOS, 2012, p. 172).
2 Estudo de caso sobre planejamento

participativo em nível municipal
2.1 De baixo para cima: o Programa 1 Milhão de Cisternas
Diferentemente das iniciativas com o processo de participação cen-

trado ou iniciado no governo, o Programa Um Milhão de Cisternas nasce
a partir da organização da sociedade civil e torna-se uma política públi-
ca em nível nacional.
O Brasil possui a maior reserva hídrica do mundo, contendo 12% da

água doce disponível e quase 90% do território nacional recebe chuvas

abundantes. No entanto, a distribuição de água no país não é homo-
gênea. Dados do Atlas Pluviométrico do Brasil demonstram que os ín-

dices pluviométricos históricos da região concebida como Semiárido
são muito inferiores aos do restante do Brasil (BRASIL, 2011). Ademais,
nessa área, devido ao intenso calor, os índices de evaporação da água
são superiores (GOMES, 2014).
O Semiárido brasileiro tem um tamanho aproximado de 980 mil km2,

com uma população de mais de 22 milhões de pessoas. A região com-
preende aproximadamente 1.130 municípios de nove estados (Alagoas,
Bahia, Ceará, Minas Gerais, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do
Norte e Sergipe), conforme a figura 1 (GOMES, 2014).
Figura 1 – A região do Semiárido brasileiro
Fonte: Gomes (2014, p. 20).

A seca dessa região é um tema bastante discutido na realidade bra-
sileira, seja jornalística, seja literária, seja política. A Superintendência
do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), por exemplo, foi criada em
1958 em razão de um novo momento de seca, que aumentou o desem-
prego rural e o êxodo da população. Os projetos e as políticas imple-
mentados na região sempre tiveram um propósito: acabar com a seca
por meio de grandes obras.
No entanto, desde 1990, diversas organizações da sociedade civil

têm-se reunido para apresentar uma nova forma de lidar com esse pro-
blema. Em vez de “acabar com a seca”, a proposta da Articulação pelo
Semiárido (ASA) – uma rede composta por mais de 700 organizações
da sociedade civil – é a de criar formas que possibilitem uma convivên-
cia com a seca:
Com uma abordagem que envolve o abandono das soluções basea-

das em grandes obras, a ASA propõe que a problemática seja enfren-
tada pela articulação e pelo envolvimento das famílias na constru-
ção de soluções simples, baratas e de grande impacto social. Nessa
perspectiva, e com o diagnóstico de que o problema da seca não é a
falta de água, mas o fato de que as chuvas são muito concentradas
em apenas um período do ano, a ASA passou a fomentar o envolvi-
mento das famílias na construção de cisternas de captação da água
da chuva, além de outras soluções que permitam conviver com a
condição pluviométrica local. (COSTA; DIAS, 2013, p. 35).
A articulação da ASA teve início em um fórum paralelo à COP-3, a

Convenção das Nações Unidas para o Combate à Desertificação, realiza-
da em Olinda (PE) em 1999. Ao fim da conferência, as organizações con-
seguiram uma audiência com o então Ministro do Meio Ambiente José
Sarney Filho. A reunião deu ensejo à criação de um projeto experimental
que envolvia a sistematização dos projetos de cisternas, a construção de
500 cisternas e o desenho de um projeto mais abrangente, que se tornou
o Programa 1 Milhão de Cisternas (P1MC). Esse projeto contou com re-
cursos do Ministério do Meio Ambiente (COSTA; DIAS, 2013).

NA PRÁTICA
As cisternas são estruturas cobertas que captam e armazenam água

da chuva. Foram criadas em 1955 por Manoel Apolônio de Carvalho, um
baiano que, ao migrar para São Paulo em busca de emprego, trabalhou
como pedreiro com a instalação de piscinas. Ao voltar para a Bahia (COE-
LHO, 2014), começou a implantar as “piscinas” com uma tecnologia mais
simples e cobertas, no intuito de armazenar água da chuva.
A ASA, formada no ano 2000, é composta por diversas organizações

que trabalham expandindo a utilização de cisternas no Semiárido bra-
sileiro. A forma de construção da cisterna e o papel das organizações
que constroem as cisternas são bem definidos e sistematizados, pos-
sibilitando replicação padronizada. Uma cisterna tem capacidade para
16 mil litros de água, sendo suficiente para manter uma família de cinco
pessoas em funções básicas (higiene e alimentação) durante os oito
meses enfrentados sem chuva.
Um segundo projeto foi aprovado ainda no governo Fernando

Henrique Cardoso, agora com recursos da Agência Nacional de Águas
(ANA), prevendo a construção de 13 mil cisternas. A partir do momen-
to da eleição do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, a ASA apresentou
o P1MC à Comissão de Transição Governamental e a diversos minis-
térios (COSTA; DIAS, 2013). O P1MC foi então adotado pelo Ministério
do Desenvolvimento Social, e uma rubrica específica para a constru-
ção das cisternas foi criada no Orçamento Geral da União: Ação 11V1
– Construção de Cisternas para Armazenamento de Água.
Desde então, todos os PPAs do Governo Federal incluíram objetivos

e ações visando à implantação de cisternas na região do Semiárido,
conforme demonstra o quadro 1.

Quadro 1 – Os PPAs e a implantação de cisternas
PPA 2004-2007
Programa 1047 – Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semiárido – Conviver.
Órgão responsável Ministério da Integração Nacional.
Ação 3744 – Construção de cisternas.
Aproximadamente 36 mil com recursos do Ministério da Integração e do Ministério

Meta
do Meio Ambiente.
Programa 1049 – Acesso à Alimentação.
Órgão responsável Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
Garantir à população em situação de insegurança alimentar o acesso à

Objetivo
alimentação digna, regular e adequada à nutrição e manutenção da saúde humana.
Ação 11V1 – Construção de Cisternas para Armazenamento de Água.
Meta Aproximadamente 199 mil cisternas.
PPA 2008-2011
Programa 1049 – Acesso à Alimentação.
Garantir à população em situação de insegurança alimentar o acesso à

Objetivo
alimentação digna, regular e adequada à nutrição e manutenção da saúde humana.
Projeto 11V1 – Construção de Cisternas para Armazenamento de Água.
Meta Aproximadamente 202 mil cisternas.
PPA 2012-2015
Programa 2069 – Segurança Alimentar e Nutricional.
0614 – Garantir o acesso à água para populações rurais de forma a promover

Objetivo
qualidade e quantidade suficientes à segurança alimentar e nutricional.
Universalizar o acesso à água para consumo humano, atendendo a 730.000

famílias da zona rural do Semiárido brasileiro, inscritas no Cadastro Único,
Meta
sem acesso à rede pública de abastecimento, por meio da implementação de
tecnologias de captação e armazenamento de água.
(cont.)

PPA 2016-2019
Programa 2069 – Segurança Alimentar e Nutricional.
0614 – Contribuir para ampliar o acesso à água para consumo humano para a
Objetivo
população pobre no meio rural.
01Y1 – Implantar 8.000 cisternas nas escolas.

Meta 01Y6 – Implantar cisternas de placa e outras tecnologias sociais de acesso à água
para consumo humano.
Fonte: adaptado de Brasil (2003, 2007, 2011, 2015).
Tanto a manutenção do P1MC como política pública quanto a sua

implementação são frutos de extensa participação da sociedade civil.
Segundo Naidison Baptista, secretário executivo da ASA, o que possi-
bilitou o desenvolvimento do P1MC em uma política pública foi a apre-
sentação de uma solução concreta, bem-estruturada e com resultados.
Ainda, ele evidencia que a participação em conselhos de políticas públi-
cas e em outros espaços foi fundamental:
Uma outra dimensão [da incidência das políticas públicas] é a uti-

lização dos espaços de construção de políticas que existem, que
muitas vezes a gente acha que não vale a pena. No nosso caso
concreto foi o Consea [Conselho Nacional de Segurança Alimentar
e Nutricional]. Nós estamos no Consea desde o início do processo
[...] a gente utiliza muito esse espaço. [...] Nós também temos repre-
sentação no Condraf – Conselho Nacional de Desenvolvimento Ru-
ral Sustentável. No âmbito nacional esses dois, mas tem também
outros espaços, como o Fórum Brasileiro de Segurança Alimentar
e Nutricional [...], a ANA – Articulação Nacional de Agroecologia –,
Rede ATER Nordeste... Então a ASA tem como ação sistemática
ocupar esses espaços. (COSTA; DIAS, 2013, p. 45).
A implementação do programa também ocorre de forma participa-

tiva visto que são, principalmente, organizações da sociedade civil que
recebem repasses para construção das cisternas. Ainda, as cisternas

são construídas em um sistema de mutirão com a comunidade local.
Esse sistema é visto como um dos grandes diferenciais do programa,
por envolver diretamente as famílias beneficiárias em trabalho coletivo
(PASSADOR; PASSADOR, 2010).
NA PRÁTICA
O P1MC envolve três grupos de atores: o Ministério de Desenvolvimento

Social, a ASA e os beneficiários (comunidades e famílias). O Ministério é
o órgão financiador, de controle e coordenação da política. As organiza-
ções que compõem a ASA são os implementadores da política (COSTA;
DIAS, 2013). As famílias beneficiadas são cadastradas e selecionadas,
tendo como critério básico a inscrição no Cadastro Único (famílias de
baixa renda) e a residência em zona rural sem acesso à água encanada
em quantidade e qualidade suficientes para consumo.
Além da seleção, as famílias e as organizações da sociedade civil pas-
sam por um processo de mobilização social, que orienta a prática peda-
gógica do programa (SOARES JUNIOR; LEITÃO, 2017). A construção das
cisternas também é participativa: são as famílias e as comunidades,
como contrapartida, que “executam as tarefas de cavar o buraco onde a
cisterna será semienterrada, de servir como ajudantes do pedreiro para
a confecção das placas de concreto e montagem” além de “fornecer
alimentação e pernoite aos pedreiros enquanto durar a obra” (GOMES,
2014, p. 79). A construção demora em torno de duas semanas e seu
custo aproximado é de R$ 3.100 (PORTAL BRASIL, 2016).
Entre 2003 e 2016, haviam sido construídas 1,2 milhão de cisternas

de placa no Semiárido brasileiro. O monitoramento e a avaliação desse
programa governamental foi fruto da atuação de atores governamen-
tais e extragovernamentais. Pesquisas apontam que a água acumulada
nas cisternas é suficiente para mais da metade das famílias beneficia-
das por todo o período da seca; que muitas das famílias fornecem água
para os vizinhos que ainda não foram beneficiados; que houve aumento
da qualidade da água e maior facilidade de acesso; por fim, apontam

impacto direto na saúde da população (BRASIL, 2006; FONSECA, 2012;
LUNA, 2011; PASSADOR; PASSADOR, 2010).
Em 2017, o Programa Cisternas foi condecorado com o segundo

lugar do Prêmio Internacional de Política Pública para o Futuro, orga-
nizado pela World Future Council em parceria com a Convenção das
Nações Unidas de Combate à Desertificação. Ao todo, 27 iniciativas de
18 países, que foram selecionadas por um grupo de especialistas, con-
correram ao prêmio (BRASIL, 2017).
Este capítulo teve como foco apresentar brevemente dois casos de
participação social. Recomenda-se que, a partir da literatura referenciada,
mais buscas sejam conduzidas sobre essas experiências. São processos
que foram conduzidos com extrema riqueza – com avanços e retroces-
sos – e que não conseguem ser exauridos nas páginas deste capítulo.
Os casos apresentados – o PPA-P do estado da Bahia e a inclusão

do P1MC nos PPAs federais – trazem duas perspectivas da participa-
ção. Uma que é centrada e orquestrada pelo Poder Executivo. Nessas si-
tuações, são os integrantes do poder estatal que abrem a possibilidade
de participação para a sociedade. Eles estruturam como serão as ple-
nárias e as audiências; como serão recebidas as propostas; quais serão
integradas ao PPA ou não.
A segunda perspectiva teve como base a organização popular. Foi a

partir dela, compreendendo seus problemas e possíveis soluções, que
as portas do Poder Executivo foram abertas. Nos últimos anos, quando
realizado de forma estratégica, esse processo de impacto da sociedade
civil em políticas públicas ou em legislações específicas tem sido cha-
mado de advocacy.

É importante perceber que, em um cenário democrático, existe es-
paço para as duas perspectivas. As decisões tomadas no poder público
serão mais legítimas quando embasadas nos anseios e nas deman-
das populacionais, tendo base em pesquisas e evidências. Por isso, o
Estado não deve ser somente poroso para que a população ativamente
decida participar. Ele também deve propor esses canais, esses instru-
mentos que facilitem uma relação maior com as demandas da socieda-
de. No entanto, cabem também à sociedade o pressuposto de auto-or-
ganização e a busca de soluções para suas demandas. Sociedade civil
pulsante e governo responsivo não são excludentes. Na verdade, eles se
fortalecem mutuamente.
Referências
BAHIA. Secretaria do Planejamento. Governo inicia processo de escuta so-
cial do PPA 2020-2023. 11 fev. 2019. Disponível em: http://www.seplan.
ba.gov.br/2019/02/717/governo-inicia-processo-de-escuta-social-do-p-
pa-2020-2023.html. Acesso em: 15 jul. 2019.
BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Serviço Geológico do Brasil.

Levantamento da geodiversidade: isoietas anuais médias – período 1977 a
2006. Brasília: Serviço Geológico do Brasil, 2011.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social. Programa Cisternas é uma das

três melhores políticas públicas do mundo. 22 ago. 2017. Disponível em: http://
mds.gov.br/area-de-imprensa/noticias/2017/agosto/programa-cisternas-e-u-
ma-das-tres-melhores-politicas-publicas-do-mundo. Acesso em: 15 jul. 2019.
BRASIL. PPA 2004-2007: Anexo II – Programas do Governo. Brasília: [s. n.], 2003.
Disponível em: https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/le-
gislacao/ppa/2004-2007/2004/405-lei-no-10-933/430-anexo-ii-programas-de-
-governo-ppa-2004-2007/view. Acesso em: 19 ago. 2019.
BRASIL. PPA 2008-2011: Anexo I – Programas de Governo – Finalísticos.

Brasília: [s. n.], 2007. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/assuntos/
planeja/plano-plurianual/ppas-anteriores. Acesso em: 19 ago. 2019.
BRASIL. PPA 2012-2015: Anexo I – Programas Temáticos. Brasília: [s. n.], 2011.

BRASIL. PPA 2016-2019: Anexo I – Programas Temáticos. Brasília: [s. n.], 2015.
Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/plano-

-plurianual. Acesso em: 19 ago. 2019.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Relatório de avaliação de programa:

ação construção de cisternas para armazenamento de água. Relator: Ministro
Guilherme Palmeira. Brasília: Tribunal de Contas da União, 2006. Disponível em:
https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?inline=1&fileId=8A-
8182A14D92792C014D92816E604F7C. Acesso em: 19 ago. 2019.
Brasília: Ipea, 2015. v. 3.
COELHO, Ingrid. Inventor diz ter criado nova técnica mais barata e mais segura.
O Povo Online, 21 jul. 2014. Disponível em: https://www20.opovo.com.br/app/
opovo/politica/2014/07/21/noticiasjornalpolitica,3285198/inventor-diz-ter-cria-
do-nova-tecnica-mais-barata-e-mais-segura.shtml. Acesso em: 15 jul. 2019.
COSTA, Adriano Borges; DIAS, Rafael de Brito. Estado e sociedade civil na im-
plantação de políticas de cisterna. In: COSTA, Adriano Borges (org.). Tecnologia
social e políticas públicas. São Paulo: Instituto Pólis; Fundação Banco do Brasil;
Gapi/Unicamp, 2013. p. 33-64.
FERREIRA, Maria Inês Caetano; MATOS, Eluammi Rocha. Democracia parti-

cipativa: o Plano Plurianual participativo no Estado da Bahia. Publicações da
Escola da AGU, p. 171-188, 2012. Disponível em: https://seer.agu.gov.br/index.
php/EAGU/article/view/1593. Acesso em: 14 out. 2019.
FONSECA, Jaqueline Evangelista. Implantação de cisternas para armazena-

mento de água de chuva e seus impactos na saúde infantil: um estudo de
coorte em Berilo e Chapada do Norte, Minas Gerais. Dissertação (Mestrado
em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos) – Escola de Engenharia,
Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2012. Disponível em:
http://www.bibliotecadigital.ufmg.br/dspace/bitstream/handle/1843/BUOS-
8UEPXN/disserta__o_jacqueline_evangelista__vers_o_final.pdf?sequence=1.
Acesso em: 19 ago. 2019.
GOMES, Jeter. Cisterna de placas pré-moldadas: tecnologia social como políti-

ca pública para o semiárido brasileiro. Brasília: Fundação Banco do Brasil, 2014.

Disponível em: https://www.issuelab.org/resources/19260/19260.pdf. Acesso
em: 19 ago. 2019.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (IPEA). Planejamento e ges-

tão governamental na esfera estadual: uma análise comparativa dos proces-
sos, conteúdos e sistemas de acompanhamento dos PPAs. Estado da Bahia.
Brasília: Ipea, 2015.
LUNA, Carlos Feitosa. Avaliação do impacto do Programa Um Milhão De

Cisternas Rurais (P1MC) na saúde: ocorrência de diarreia no Agreste Central
de Pernambuco. 2011. 207 f. Tese (Doutorado em Saúde Pública) – Fundação
Oswaldo Cruz, Recife, 2011.
PASSADOR, Claudia Souza; PASSADOR, João Luiz. Apontamentos sobre as po-

líticas públicas de combate à seca no Brasil: cisternas e cidadania? Cadernos
Gestão Pública e Cidadania, v. 15, n. 56, p. 65-86, São Paulo, 2010.
POMPONET, André Silva. Plano Plurianual Participativo 2008-2011 na Bahia:

uma análise. 2012. Dissertação (Mestrado em Administração) – Escola de
Administração, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2012.
PORTAL BRASIL. Programa Cisternas democratiza acesso à água no

Semiárido. 9 mai. 2016. Disponível em: http://www.brasil.gov.br/cida-
dania-e-justica/2016/05/programa-cisternas-democratiza-acesso-a-
agua-no-semiarido. Acesso em: 15 jul. 2019.
SOARES JUNIOR, Dinando Antonio; LEITÃO, Maria do Rosário de Fátima

Andrade. Desenvolvimento local: o Programa Um Milhão de Cisternas (P1MC)
em Tupanatinga, PE. Interações, v. 18, n. 1, p. 75-87, Campo Grande, jan./mar.
2017.

Capítulo 16
Limites e
potencialidades
do planejamento
governamental no
Brasil
Chegamos ao capítulo final deste livro. Para concluir esta obra, res-
ta fazer uma leitura geral dos conteúdos abordados nos quinze capítu-
los anteriores, bem como refletir sobre os limites e as capacidades do
planejamento orientado ao setor público no Brasil.
Espera-se que o leitor tenha uma visão geral dos conceitos de pla-
nejamento, do percurso e do sistema de planejamento utilizado no
Brasil e que com esse conhecimento esteja apto a refletir sobre os
avanços que foram alcançados e os desafios a serem superados.
355
1 Revisando o conteúdo
Os primeiros sete capítulos deste livro tiveram a função de apresentar
teorias sobre planejamento estratégico. Muitas dessas teorias são apli-
cadas no campo prático e também possuem conceitos mais gerais que
reverberam na prática do planejamento pelas organizações públicas.
Nesse sentido, a primeira discussão que vale a pena recordar é a

distinção feita por Carlos Matus entre o planejamento tradicional ou
normativo e o planejamento estratégico situacional (PES). Para além da
aplicação plena desses tipos ideais de planejamento, é importante guar-
dar os conceitos que distinguem as duas teorias. Essa diferenciação
decorre do tipo de racionalidade que se espera dos atores responsáveis
pela função de planejar.
O planejamento tradicional é centrado em uma racionalidade com-

pleta dos atores de planejamento. Eles são vistos como tendo a capaci-
dade plena de imaginar o futuro, estabelecendo as metas e os melhores
caminhos. Eles identificam, a partir dos seus dados e suas análises, os
objetivos futuros. E a legitimidade conquistada por seus cargos, seus
dados e suas análises bem como a hierarquia de poder proveniente do
governo são consideradas aspectos suficientes para que os outros ato-
res implementem o planejamento.
O PES, por outro lado, lança as ideias de que os atores possuem ra-
cionalidade limitada e situada. Isto é, eles não têm a possibilidade de ter
uma compreensão completa da realidade. Por isso é importante condu-
zir o planejamento com diversos públicos, no intuito de facilitar a troca
de conhecimentos e compreender os problemas de forma situacional.
Ainda, esses atores estão imersos e fazem parte do jogo social – o jogo
do movimento da sociedade, em que as pessoas têm interesses e agên-
cias diferentes, as quais guiam suas escolhas e ações.

Outra discussão que vai consolidar a base para a relevância do
planejamento no setor público é a reflexão sobre o próprio papel do

Estado. Na perspectiva do estado mínimo, algumas escolas de pen-
samento assumem que o Estado deve-se concentrar na proteção da
propriedade privada e na oferta de alguns serviços específicos (como
segurança). Na perspectiva do estado de bem-estar social, assume-se
que o Estado é um ator central na busca de assegurar que os cidadãos
tenham condições sociais e econômicas mínimas, atuando então na
área de saúde, moradia, educação, assistência social, economia, entre
diversas outras. No entanto, entre esses dois polos existe um conti-
nuum de muitas possibilidades.
As ferramentas, os instrumentos e as metodologias de planejamento

apresentados neste livro dialogam com essas questões, as quais pau-
tarão a definição dos objetivos a serem alcançados por cada governo,
bem como a forma como o processo de planejamento será conduzi-
do. Ferramentas e metodologias de desenvolvimento do planejamento
como a árvore de problemas, o método Altadir de planejamento popu-
lar (Mapp) e o planejamento de projetos orientado por objetivos (Zopp)
fomentam a participação da sociedade no processo de planejamento.
Essas metodologias propõem que a identificação dos problemas a se-
rem tratados e os caminhos das soluções devem ser construídos de
forma relacional.
Já metodologias como o balanced scorecard (BSC), o marco lógico

e a administração por objetivos não são necessariamente construídas
a partir de diferentes visões, mas trazem aspectos técnicos relevantes
e que necessitam ser apropriados no processo de planejamento estra-
tégico, como: i) a identificação de objetivos claros e indicadores men-
suráveis que possibilitem o monitoramento e a avaliação do plano; ii)
a relação de causalidade entre atividades, resultados e impacto; iii) a
necessidade de incentivos para os atores que implementam o planeja-
mento; e iv) a construção de capacidade para que o planejamento seja
elaborado e também implementado.
Limites e potencialidades do planejamento governamental no Brasil 357

Do capítulo 8 ao 15, o foco foi a apresentação do sistema atual de
planejamento no Brasil. O Brasil tem uma história importante no que se
refere aos processos de planejamento. Vale considerar que os momen-
tos em que houve tentativas de transformar a gestão pública patrimo-
nial em burocrática e gerencial – mesmo que essas configurações até
hoje se mesclem – sempre vieram acompanhados de novas tentativas
de planejamento.
A partir da Constituição Federal de 1988, o planejamento público

em todas as esferas é centrado no Plano Plurianual (PPA), na Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA), fa-
zendo a intermediação entre os objetivos de cada governo com o as-
pecto orçamentário:
Os constituintes buscaram criar um instrumento que explicitasse

as intenções de gasto do governo, desse coerência às ações ao
longo do tempo e organizasse consistentemente as intervenções
parlamentares nos orçamentos. É também evidente a preocupa-
ção em criarem-se condições para o exercício regular da avaliação
e do controle das despesas públicas. (GARCIA, 2012, p. 432).
É importante considerar que, até pouco tempo atrás, o planejamento

estatal brasileiro estava focado em aspectos de infraestrutura, de cres-
cimento econômico e de ajuste fiscal. Para além desse reducionismo da
perspectiva do planejamento, é necessário lembrar o período conside-
rado como sendo de “crise do planejamento”, entre as décadas de 1980
e início de 1990.
Foi no final da década de 1990 e principalmente a partir dos anos

2000 que o planejamento passou a englobar outras esferas da vida do
país. O resgate da figura do planejamento e a importância devida da
tríade PPA-LDO-LOA vieram somente a partir dos governos de Fernando
Henrique Cardoso, principalmente com a regulamentação dos PPAs pelo
Decreto no 2.829, de 1998. Ainda, foi depois dos anos 2000 que o pla-
nejamento estruturado pela Constituição adotou formas participativas

para sua realização, alavancando na ampla e histórica experiência do
orçamento participativo em nível municipal.
A partir dos conceitos e das experiências demonstrados neste livro,

quais são os limites, os desafios e os avanços da função de planeja-
mento no Brasil? Esse é o tema a ser abarcado na próxima seção.
2 Limites, desafios e avanços do

planejamento no Brasil
2.1 Limites e desafios
Algumas perspectivas sobre o papel do planejamento entendido

como uma função administrativa trazem bons tópicos para discutir os
limites e desafios para o planejamento no Brasil. Essas perspectivas se
referem principalmente à dimensão e à integração dos entes federados,
bem como à complexidade das questões sociais e econômicas no país.
Inicialmente, um dos desafios para o planejamento é a própria com-

preensão deste como aspecto fundamental para a administração públi-
ca. Por mais que tenhamos avançado nesse sentido no Governo Federal
e em muitos dos governos estaduais, ainda carece que esse entendi-
mento chegue a todas as esferas. Em muitos casos, os instrumentos de
planejamento ainda são desenvolvidos para responder à obrigatorieda-
de legal e não como um processo administrativo necessário para guiar
as ações em face de um futuro almejado.
O entendimento do planejamento como fator estratégico e funda-

mental precisa estar acompanhado de capacidade para que seja elabo-
rado, implementado, controlado e avaliado. Por capacidade, entende-se
servidores que tenham conhecimento suficiente para angariar forças
para o processo de planejamento em todos os municípios e os esta-
dos brasileiros e incluem-se as estruturas de gestão e os sistemas de

informação que apoiem a coordenação do plano ao longo do tempo.
Visto que temos um pacto federativo que delega funções para os três
níveis de governo (federal, estadual e municipal), é imprescindível que
as capacidades sejam construídas também nessas três esferas.
IMPORTANTE
A ampliação da capacidade estatal para planejamento governamen-

tal está relacionada ao desenvolvimento de um “campo de públicas”,
isto é, um campo de formação e de saberes que formem profissionais
e pesquisadores para essa área de atuação. A demanda de formação
acadêmica e profissional para o setor público no país resultou em uma
expansão de cursos de graduação e de pós-graduação em território na-
cional (FADUL et al., 2014). No Brasil, o campo de públicas é “originário
do processo de criação de novos cursos de graduação e de pós-gradua-
ção em torno do par ‘gestão e políticas públicas’” (FARAH, 2016, p. 973).
Atores articulados formaram esse campo. Alguns dos resultados fo-
ram, por exemplo, a formação da Federação Nacional dos Estudantes
do Campo de Públicas (Fenecap) em 2007; a criação de diretrizes cur-
riculares específicas para esses cursos em 2013; e a criação da Asso-
ciação Nacional de Ensino e Pesquisa do Campo de Públicas em 2015
(PIRES et al., 2014). Encontros acadêmicos dessas áreas são realizados
periodicamente, fomentando trocas de saberes e construção de novos
conhecimentos para o campo.
No que se refere à estrutura de gestão que facilite a coordenação do

plano, é importante mencionar como aspecto desafiador a articulação
institucional, a qual se refere tanto a um processo horizontal, que permita
a transversalidade no mesmo nível de governo, quanto à articulação verti-
cal, que viabilize o trabalho conjunto de diferentes níveis governamentais
para alavancar resultados regionalizados. Vale lembrar que esse trabalho
é necessariamente complexo, como exprime Cardoso Junior (2011):
O trabalho de articulação institucional a que se refere é necessa-

riamente complexo porque, em qualquer caso, deve envolver

muitos atores, cada qual com seu pacote de interesses diversos
e com recursos diferenciados de poder, de modo que grande par-

te das chances de sucesso do planejamento governamental hoje
depende, na verdade, da capacidade que políticos e gestores pú-
blicos tenham de realizar a contento este esforço de articulação
institucional em diversos níveis. Por sua vez, exige-se em paralelo
um trabalho igualmente grande e complexo de coordenação ge-
ral das ações e iniciativas de planejamento, mas que, neste caso,
porquanto não desprezível em termos de esforço e dedicação ins-
titucional, é algo que soa factível ao Estado realizar. (CARDOSO
JUNIOR, 2011, p. 48).
Em relação aos sistemas informatizados, por mais que haja avan-

ços no Governo Federal com a utilização do Sistema Integrado de
Planejamento e Orçamento (Siop), ainda existem desafios. Um deles é a
integração das informações de planejamentos anteriores. Por mais que
os planos, as alterações e os relatórios de avaliação estejam disponíveis
on-line, ainda é difícil encontrar um acervo consolidado de informações
abrangendo aspectos físicos e financeiros dos planos já realizados.
Para a realização deste livro, além do esforço de acessar os materiais
de cada um dos PPAs do Governo Federal, muitas vezes foi necessário
checar os dados fazendo pedidos de acesso à informação.
Ainda, faz-se necessário e demonstra-se como um desafio o compar-

tilhamento cruzado de bases de dados que agreguem informações para
desenvolver melhores diagnósticos, programas e avaliações (CARDOSO
JUNIOR, 2011). Em algumas áreas em que o atendimento ao cidadão
não é federalizado e municípios e estados podem ter ações concomi-
tantes, ainda é comum que os entes tenham bases de dados diferentes,
que não são interligadas, com informações sobre o mesmo cidadão.
Por ser um conjunto muito amplo de informações, também é desafia-

dor apresentar um canal que contenha todos os dados, os indicadores e
as iniciativas, de forma que possa ser acompanhado pelo próprio cida-
dão. No entanto, um canal dessa magnitude poderia fomentar o interes-
se do cidadão pelo monitoramento e pela avaliação dos planos e facilitar

a troca de informações. Em virtude da dimensão do país e de outros
problemas gerenciais e financeiros, a fiscalização de serviços e obras
nem sempre acontece de forma efetiva. Longe de sugerir a substituição
de fiscais e auditores pela atuação dos cidadãos, é possível pensar que
estes podem atuar com controle social da máquina pública. Mas, para
isso, é necessário que o cidadão tenha conhecimento do que está sendo
previsto e que existam meios para que ele dialogue com o Governo.
NA PRÁTICA
A tecnologia não deve ser vista como a solução para todos os proble-
mas. No entanto, no processo de planejamento, tem papel essencial
enquanto canal de transparência de informações e para trocas entre
governo e sociedade.
É importante considerar o papel crescente de algumas iniciativas e re-
gulações. As ouvidorias no Poder Executivo Federal, por exemplo, que
atuam na mediação das relações entre sociedade e Estado e oferecem
subsídios ao aperfeiçoamento da administração pública, passaram de
um número de 40 em 2002 para 285 em 2014 (MENEZES, 2015).
A aprovação da Lei de Acesso à Informação (Lei no 12.527/2011) tam-
bém foi um passo extremamente importante para garantir a transparên-
cia das ações dos governos. Ela aponta como uma obrigação a trans-
parência ativa dos órgãos públicos, isto é, eles precisam disponibilizar
diversas informações, mesmo que os cidadãos não as estejam reque-
rendo. Foi essa legislação que criou a figura do Portal Transparência
(CAMPOS; PAIVA; GOMES, 2013).
Enquanto as tecnologias ou os canais que permitem transparência têm
aumentado nos últimos anos, ainda são restritos os canais que propor-
cionam e facilitam o monitoramento de políticas públicas e dos progra-
mas estabelecidos nos PPAs.
Outro aspecto de crucial importância e que ainda se apresenta como

um desafio é a interligação do planejamento a outros processos organi-
zacionais, principalmente no que se refere à capacidade de implementa-
ção dos programas e das iniciativas previstos nos planos. A relevância

do processo de planejamento reside em como coordenar e orientar a
materialização daquilo que é previsto para o futuro. Assim, mesmo con-

siderando todos os potenciais riscos e movimentos da sociedade e dos
diversos públicos ao longo do tempo, espera-se que o planejamento
guie a ação dos atores para alcançar os resultados previstos:
Compreender a implementação de políticas, portanto, depende do

mapeamento das “estruturas de implementação” e do entendimen-
to sobre os compromissos e as interações entre pessoas em várias
partes de uma mesma organização ou de diferentes organizações
(HJERN; PORTER, 1981, 1993; KICKERT et al., 1997). Torna-se cru-
cial promover a cooperação entre esses diferentes atores, embora
isso não ocorra sem conflitos ou direcionamentos (steering). To-
dos esses pontos nos levam a elencar dois elementos-chave para a
análise da capacidade de implementação de políticas urbanas: 1o)
a prioridade da política, que influencia a alocação e/ou “ativação”
de recursos e capacidade técnica; 2o) as “estruturas de implemen-
tação”, incluindo os atores envolvidos e a capacidade relacional
desenvolvida pela burocracia para alinhá-los em torno de objetivos
comuns. (SILVA, 2019, p. 19-20).
Por fim, como um desafio ainda presente no planejamento brasileiro,

coloca-se como aspecto fundamental a compreensão da relação entre
política formal – aquela estruturada e apresentada nos planos e nas
legislações – com a atuação daqueles que de fato concretizam as po-
líticas públicas para os cidadãos. Estudos nessa área ainda são recen-
tes, mas têm assumido papel crescente no Brasil. Pesquisas envolven-
do burocratas de nível de rua, por exemplo, demonstram que estes de
fato redesenham as políticas quando em contato com o cidadão. Por
exemplo, por mais que o Plano Nacional de Educação preveja metas de
aumento do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) para
as escolas, é o professor em contato direto com o estudante que tem o
potencial de fazer isso acontecer, de acordo com seus valores, interes-
ses e incentivos. Isso também acontece com a política de saúde, com
a de cultura, e com tantas outras que entregam serviço diretamente ao
cidadão (CAVALCANTI; LOTTA; PIRES, 2018).

De uma forma geral, concorda-se com Cardoso Junior (2011) no sen-
tido de que, para que o planejamento atinja sua potencialidade, é neces-
sário estabelecer um conjunto de relacionamentos – técnicos e institu-
cionais – que tragam concretude rumo à melhoria das políticas públicas.
2.2 Avanços
Os avanços alcançados pelo planejamento público no Brasil são fru-

tos de um processo de construção a partir de diversos atores, condicio-
nados pelas circunstâncias territoriais, sociais e econômicas do país.
Importante considerar que o momento atual não é mais tratado como
um ciclo de crise do planejamento orientado ao setor público. É visível
que o planejamento ainda não alcançou seu pleno potencial na gestão
pública, mas as transformações que aconteceram no final da década
de 1990 e nos anos 2000 colocam o planejamento em um papel nova-
mente central.
Um dos principais avanços trazidos pela Constituição Federal é a re-

lação existente entre o planejamento e o orçamento. Ainda, é importan-
te reconhecer que nos últimos anos a formatação dos PPAs em mode-
los similares, relacionando os programas de governo, os indicadores, os
objetivos, as metas e as iniciativas, permitiu maior padronização dessas
ferramentas, o que tanto facilita a elaboração do planejamento tendo
como base os instrumentos anteriores quanto possibilita o acompanha-
mento pelo cidadão.
Outros dois elementos que podem ser considerados avanços se refe-

rem à abrangência do planejamento nacional (para além da esfera econô-
mica) e também à participação social no processo de elaboração. Esses
elementos podem ser considerados frutos da Constituição Federal e re-
sultantes do amadurecimento da democracia destas três décadas:
No plano dos avanços nacionais, destaque-se a ampliação e a com-

plexificação da atuação estatal – por meio de seu arco de políticas
públicas – sobre dimensões cruciais da vida social e econômica do

país. Especialmente interessante é constatar a relativa rapidez – em
termos histórico-comparativos – com que processos de natureza

contínua, cumulativa e coletiva – de aparelhamento e sofisticação
institucional do Estado – têm-se dado no país. Grosso modo, des-
de que instaurado no Brasil o seu processo lento de redemo-
cratização na década de 1980, tem-se observado – não sem
embates e tensões políticas e ideológicas de vários níveis – movi-
mento praticamente permanente de amadurecimento institucional
no interior do Estado brasileiro. (CARDOSO JUNIOR, 2011, p. 42).
A participação social, mesmo não tendo assumido caráter prioritário

em todos os níveis da federação ou em todas as etapas do processo de
planejamento, cresceu de forma não imaginável antes da Constituição
ou mesmo nos primeiros anos após a promulgação da Carta Magna.
Uma arquitetura complexa (TEIXEIRA, 2016) foi colocada em funcio-
namento no intuito de dar voz à população durante a elaboração do
planejamento e das políticas públicas, abrindo espaço para opiniões
dissidentes e externas à máquina pública. Ainda, nesse período os pró-
prios movimentos sociais e as organizações da sociedade civil alcan-
çaram proeminência e abertura para criar modelos alternativos de polí-
ticas públicas que melhor atendessem às necessidades da população
(TATAGIBA; ABERS; SILVA, 2018).
A especialização do Estado e a democratização também trouxeram

avanços no que se refere aos dados e aos sistemas de monitoramento
e avaliação. Ainda que apresentando desafios e limitações (retratados
no item anterior), é necessário mencionar a atuação de órgãos que pe-
riodicamente consolidam dados sobre a situação do país e sobre áreas
de diferentes políticas públicas. Essa consolidação permite averiguar
os efeitos da atuação governamental e do desenvolvimento da nação,
promovendo melhores avaliações e diagnósticos.
É imprescindível que esses órgãos continuem tendo recursos e au-

tonomia para coletar e disponibilizar os dados, a despeito das correntes
de governo que possam assumir a gestão dos poderes. Sem dados para
a realização de diagnósticos e de avaliações, a função do planejamento

volta a ser esvaziada. Nesse período, órgãos de controle interno e ex-
terno como a Controladoria-Geral da União e o Tribunal de Contas da
União também assumiram papel relevante na realização de auditorias e
avaliações das políticas públicas implementadas.
Ainda, cabe mencionar que a partir da redemocratização, os pesqui-

sadores nas universidades e nos institutos de pesquisa tiveram auto-
nomia para realizar e publicar estudos sobre as mais diversas políticas
públicas no Brasil. O papel de escrutínio das políticas públicas e do mo-
nitoramento do planejamento não pertence somente ao poder público
– é necessária a existência de uma amálgama de atores para que as
políticas possam ser bem direcionadas, acompanhadas e avaliadas.
Por fim, é importante destacar a inserção do país em iniciati-

vas mundiais de planejamento e coordenação, como os Objetivos
do Desenvolvimento do Milênio e os Objetivos do Desenvolvimento
Sustentável. Essa inclusão permite o alinhamento dos atores nacionais
com as agendas internacionais que coordenam a busca de condições
dignas de vida para a população dos diferentes países. Ademais, esse
alinhamento posiciona o Brasil na linha de frente das nações que estão
contribuindo para o alcance da prosperidade, da redução da pobreza e
da proteção do planeta.
PARA PENSAR
A partir de suas leituras e experiências profissionais, quais você consi-

dera como sendo os avanços e os principais desafios do planejamento
orientado ao setor público no Brasil?
É importante reconhecer que essa pergunta pode ter respostas diame-
tralmente diferentes dependendo da área de atuação, da região do país
ou do nível de governo que estiver sendo considerado.
Ainda, para além de conhecer e refletir sobre os avanços e os desafios,
qual pode ser a sua atuação para promover a função de planejamento
no setor público?

Para encerrar este livro, é necessário alertar a alguns aspectos refe-

rentes ao planejamento no cenário vivido após três décadas de promul-
gação da Constituição Federal.
O primeiro deles refere-se aos limites e aos desafios do planejamen-

to orientado ao setor público no país. Por mais que esses elementos
constituam dificuldades para a boa gestão pública, eles precisam ser
encarados pelos profissionais do campo como obstáculos a serem ul-
trapassados. Esses desafios não podem ser assumidos como motivos
para diminuir a função própria do planejamento, que é a de visualizar o
futuro e estruturar os passos para alcançá-lo. Ao contrário, os limites
e os desafios são espaços de construção que permanecem abertos e
que precisam ser trabalhados para que a função de planejamento seja
cada vez mais estratégica. Apresentar os desafios é uma instigação à
ação. Foi um grande caminho trilhado para reverter o momento de crise
do planejamento vivenciado na década de 1980 e no início da década de
1990, e, como cidadãos, profissionais e pesquisadores da área pública,
não podemos permitir retrocessos.
O segundo dos aspectos é que os avanços alcançados nos últimos

anos precisam de força para continuar existindo. Eles não seguem por
inércia ou por determinismo. Na verdade, é sempre latente a possibili-
dade de que os avanços sejam barrados e que se tornem, novamente,
desafios a serem superados. Nesse sentido, é necessário: i) manter as
estruturas de participação, para que o planejamento dialogue cada vez
mais com as necessidades da sociedade; ii) que pesquisadores de ór-
gãos governamentais, universidades e institutos de pesquisa tenham
recursos e autonomia para coletar, divulgar dados e fazer avaliações
que pautarão políticas públicas; iii) que a capacidade estatal desenvolvi-
da para estruturar os planejamentos continue atuante e crescente.

Para concluir, o último aspecto destas considerações refere-se à pró-
pria democracia. Por mais que em governos autoritários exista a fun-
ção de planejamento, é notória a relação destes governos com planos
tradicionais e normativos. Os problemas complexos e as desigualda-
des sociais demandam planos que dialoguem com as necessidades da
população; que interajam com o jogo social, compreendendo os pro-
blemas a partir das diferentes situações vividas; que sejam cada vez
mais transparentes e baseados em informações e dados para melhorar
o processo de planejamento. Isso somente é possível em uma nação
em que prevaleça a democracia.
Referências
CAMPOS, Rosana; PAIVA, Denise; GOMES, Suely. Gestão da informação pública:
um estudo sobre o Portal Transparência Goiás. Sociedade e Estado, v. 28, n.
2, p. 421-446, ago. 2013. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?scrip-
t=sci_arttext&pid=S0102-69922013000200012&lng=pt&tlng=pt. Acesso em: 22
jul. 2019.

para Discussão (Ipea), v. 1584, Brasília, 2011. Disponível em: http://repositorio.
ipea.gov.br/handle/11058/1446. Acesso em: 14 out. 2019.
CAVALCANTI, Sérgio; LOTTA, Gabriela S.; PIRES, Roberto Rocha C. Contribuições

dos estudos sobre burocracia de nível de rua. In: PIRES, Roberto Rocha C.;
LOTTA, Gabriela S.; OLIVEIRA, Vanessa Elias de (org.). Burocracia e políticas
públicas no Brasil: interseções analíticas. Brasília: Ipea/Enap, 2018. p. 227-
246. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/li-
vros/livros/180705_livro_burocracia_e_politicas_publicas_no_brasil_cap09.pdf.
FADUL, Élvia et al. Administração pública no Brasil: reflexões sobre o campo de

saber a partir da divisão acadêmica da Associação Nacional de Pós-Graduação
e Pesquisa em Administração (2009-2013). Revista de Administração Pública,
v. 48, n. 5, p. 1329-1354, 2014. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.

php?script=sci_arttext&pid=S0034-76122014000500012&lng=pt&tlng=pt.
FARAH, Marta Ferreira Santos. Análise de políticas públicas no Brasil: de uma

prática não nomeada à institucionalização do “campo de públicas”. Revista de
Administração Pública, v. 50, n. 6, p. 959-979, 2016. Disponível em: http://dx.
doi.org/10.1590/0034-7612150981. Acesso em: 21 jul. 2019.
GARCIA, Ronaldo Coutinho. PPA: o que não é e o que pode ser. Políticas Sociais:
Acompanhamento e Análise, n. 20, p. 431-456, 2012. Disponível em: http://re-
positorio.ipea.gov.br/handle/11058/4281. Acesso em: 23 ago. 2019.
MENEZES, Ronald do Amaral. Ouvidorias públicas federais: análise dos ele-

mentos que contribuem para a promoção da gestão social. Rio de Janeiro:
Ipea, 2015. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/participacao/images/pdfs/
td_2088.pdf. Acesso em: 23 ago. 2019.
PIRES, Valdemir et al. Campo de públicas no Brasil: definição, movimento consti-

tutivo e desafios atuais. Administração Pública e Gestão Social, v. 6, n. 3, p. 110-
126, 2014. Disponível em: https://repositorio.unesp.br/handle/11449/124602.
SILVA, Fernanda Lima e. Prioridade política e capacidade burocrática: a imple-

mentação do PAC-Urbanização de Assentamentos Precários. Tese (Doutorado
em Administração Pública) – Escola de Administração de Empresas de São
Paulo, Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, 2019.
TATAGIBA, Luciana; ABERS, Rebecca Neaera; SILVA, Marcelo Kunrath.

Movimentos sociais e políticas públicas: ideias e experiências na construção de
modelos alternativos. In: PIRES, Roberto Rocha C.; LOTTA, Gabriela S.; OLIVEIRA,
Vanessa Elias de (org.). Burocracia e políticas públicas no Brasil: interseções
analíticas. Brasília: Ipea/Enap, 2018. p. 227-246. Disponível em: http://www.
ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/180705_livro_burocra-
cia_e_politicas_publicas_no_brasil_cap09.pdf. Acesso em: 23 ago. 2019.
TEIXEIRA, Luiza Reis. Legislativos municipais: tensões entre representação e

participação. 2016. Tese (Doutorado em Administração Pública) – Escola de
Administração de Empresas de São Paulo, Fundação Getúlio Vargas, São Paulo,
2016.

370
Sobre a autora
Morgana G. Martins Krieger é doutoranda em administração pública

e governo pela Escola de Administração de Empresas de São Paulo da
Fundação Getulio Vargas, com estágio internacional no Latin America
and Caribbean Centre da London School of Economics and Political
Science. É mestre em administração pela Universidade do Estado de
Santa Catarina, com estágio de pesquisa na Université du Québec à
Montréal. Cursou MBA em gestão de projetos pela Faculdade Gama
Filho e pós-graduação em gestão de cidades pela Universidade Estadual
de Santa Cruz. É bacharel em direito pela Universidade Federal de Santa
Catarina. É certificada em gestão de projetos de desenvolvimento pela
metodologia PMD Pro – níveis 1 e 2.
371
372

Planejamento Orientado Ao Setor públicoSENAC

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Planejamento Orientado Ao Setor públicoSENAC

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Morgana G.

Krieger, Morgana G. Martins

1. Planejamento : Gestão 2. Setor público : Administração de pro-

19-1061t CDD – 351.81

Índice para catálogo sistemático

Morgana G. Martins Krieger

Diretor do Departamento Regional

Superintendente Universitário e de Desenvolvimento

Editora Senac São Paulo

2 Limites, desafios e avanços do

planejamento no Brasil, 359

Considerações finais, 367

Sobre a autora, 371

A cada nova gestão governamental, perguntamo-nos quais são os

Assim, o planejamento passa a ser um instrumento de gestão, que

Neste capítulo, você vai conhecer a origem e a trajetória do plane-

1 Planejamento como instrumento de gestão

10 Planejamento orientado ao setor público

O campo de estudos da administração pública surgiu nos Estados

Essa racionalidade propunha que a administração pública era o es-

O estudo de políticas públicas, que teve início a partir da segunda

Nos últimos anos, o aspecto da racionalidade e do método científico

1.2 Planejamento e racionalidade

O que o surgimento do campo de administração pública e de políti-

Assim, o planejamento é um instrumento que tem o potencial de unir

Inicialmente, as técnicas de planejamento estratégico estavam ba-

Essas novas abordagens continuam buscando formas de predizer o

12 Planejamento orientado ao setor público

Com base no aspecto de racionalidade, postula-se que o planeja-

A eficiência, entendida enquanto princípio da administração pública,

gestão pública sem planejamento superior que a envolva, por mais

Ademais, considerando que o planejamento estratégico desenvolvi-

O gerencialismo é “conceituado como a introdução de técnicas e práti-

Afirmar que o planejamento é um instrumento de gestão significa di-

14 Planejamento orientado ao setor público

BERNARDONI; CRUZ, 2013): estratégico, tático e operacional. Esses três

No arcabouço legal brasileiro, o planejamento estratégico pode ser

Figura 1 – Dimensões do PPA 2016-2019

Visão de futuro, eixos e diretrizes estratégicas

Ações orçamentárias e outras fontes

Fonte: Brasil (2015, p. 5).

PARA SABER MAIS

Para conhecer as abordagens da prospectiva estratégica foresight, da

2.1 Planejamento tradicional

Recebe o nome de planejamento tradicional, ou planejamento nor-

16 Planejamento orientado ao setor público

do planejador público, identificado como aquele que contém o conheci-

O planejamento tradicional tem foco na dimensão econômica, sendo

Carlos Matus, chileno, ministro do governo de Allende (1973) e consul-

2.2 Planejamento estratégico situacional

O PES considera que quem planeja também faz parte da sociedade,

O planejamento é uma ferramenta para delimitar o presente, pois

2.3 Comparando as duas abordagens

O quadro 1 mostra a comparação entre os principais aspectos que

18 Planejamento orientado ao setor público

PLANEJAMENTO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO

Um sujeito planeja o objeto e o O sujeito é parte do objeto planejado e

Projeta o futuro a partir de um

Toda explicação é situacional, feita a partir da

Capacidade de É possível predizer o futuro, Só é possível fazer várias apostas em

Viabilidade Faz apenas cálculo técnico. Faz cálculo técnico e político.

O plano é organizado por O plano é organizado por problemas a serem

Fonte: adaptado de Misoczky e Guedes (2012, p. 20-21).