Direito Administrativo e Constitucional

Direito Administrativo
e Constitucional
Créditos
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Direito Administrativo e Constitucional
Aula 01
O ordenamento jurídico brasileiro e a Constituição
Objetivos Específicos
• Compreender quais fatores históricos nos levam ao conceito de Constituição
na atualidade.
• Aprender o sentido etimológico da palavra.
• Compreender a Constituição enquanto norma e como instrumento político.
• Compreender a origem do Poder Constituinte originário.
Temas
Introdução
1 O que é uma Constituição?
2 Elementos de constituição de um Estado
3 Objeto da Constituição
4 Classificações
5 O Constitucionalismo
6 Qual a importância da Constituição?
Considerações finais
Referências
Professor Autor
Bruno Bianchini
Introdução
O assunto a ser apresentado nesta aula trata do início do estudo do Direito Constitucional,
tanto no Brasil como no mundo. Partindo-se do questionamento do que é uma constituição,
estudaremos o conceito da palavra, as principais concepções de constituição existentes, os
elementos para a constituição de um Estado e o objeto (conteúdo) que deve ser inserido na
constituição a ser formada. Realizaremos também a classificação das constituições das mais
variadas formas.
Com essas primeiras definições, será possível entender as bases do movimento

constitucionalista mundial que culminou na própria constituição brasileira.
Poderemos compreender também, a partir do conceito, a importância da constituição

para a formação de uma nova nação, através da visão dos estudiosos do Direito Constitucional,
próximo tema a ser estudado.
Desejo a você um bom estudo.
1 O que é uma Constituição?
1.1 Conceito de Constituição

Primeiramente, a palavra constituição, em sentido amplo, não diz respeito somente à
disciplina de Direito Constitucional, pois significa constituir, organizar, firmar algo ou mesmo
organizar um grupo de pessoas, formando um organismo.
Devemos, porém, entender a palavra “constituição” em seu sentido jurídico. Neste

sentido, a Constituição é a norma fundamental de um Estado, é a lei suprema que define as
bases de uma nova nação. Na Constituição, portanto, devem existir princípios que compõem
a estrutura do Estado, a formação do Poder Público, a forma de governo, além dos direitos,
garantias e deveres dos cidadãos nacionais.
A Constituição é que estabelecerá a divisão dos Poderes do Estado, indicando quais serão
os órgãos de Poder e que terão a incumbência, inclusive, de criar novas normas.
Determinadas as primeiras linhas do conceito de Constituição, os doutrinadores separam

três principais concepções para definir juridicamente a palavra “Constituição”.
1.1.1 Constituição em sentido político
O principal expoente que trata da acepção política da Constituição é Carl Schmitt.
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Este renomado autor distingue a Constituição da chamada “lei constitucional”. A respeito

da Constituição, refere-se que esta é a decisão política fundamental que estrutura e organiza
o Estado, apresenta os direitos e deveres individuais e os princípios basilares (SCHMITT apud
LENZA, 2012, p. 17).
Por outro lado, as “leis constitucionais” seriam regras inseridas no documento

“Constituição” sem conter qualquer matéria relevante para a formação e organização do
Estado. Portanto, não teriam cunho político profundo, fundamental.
1.1.2 Constituição em sentido sociológico
Para Ferdinand de Lassale, a Constituição na concepção sociológica somente é legítima

quando representa a soma dos fatores reais de poder dentro de uma sociedade. É dizer,
somente será Constituição aquele documento que refletir o poder social; caso contrário, será
uma mera folha de papel (LASSALE apud LENZA, 2012, p. 17).
1.1.3 Constituição em sentido jurídico
Podemos verificar a concepção de Constituição proposta por Hans Kelsen.
O autor afirma que a Constituição deve apresentar a forma do “dever ser”, ou seja, fruto
da vontade racional do homem que a conduz. Entende que a Constituição não deve apenas
“ser” fruto das vontades das leis da natureza, sem o domínio humano (KELSEN apud LENZA,
2012, p. 19).
Com esse pensamento, escalonam-se, portanto, as normas jurídicas, uma constituindo o

fundamento de validade da outra, em uma legítima verticalização de hierarquias normativas,
como uma pirâmide, em que o topo é a Constituição e as demais normas formam os
escalonamentos abaixo, cada uma retirando, do nível imediatamente acima, seus fundamentos
de validade.
Como exemplo, temos o topo da pirâmide como a Constituição de uma nação. Na parte
intermediária da pirâmide estão as normas infraconstitucionais, isto é, as leis; e na base da
pirâmide estão os regulamentos e demais atos infralegais.
2 Elementos de constituição de um Estado

Para a formação de um Estado-nação, deve-se obrigatoriamente possuir quatro
elementos, que, sem os quais, não há formação, constituição, daquilo que se denomina
comumente de país.

Figura 1 – Elementos para a formação de um Estado-nação
Povo
Território
Poder
Soberano
Finalidade
• O primeiro elemento necessário é o povo. Todo Estado deve ter seus nacionais,
ligados entre si jurídica, política ou socialmente.
• O segundo elemento é o território. Sem território, o povo estaria espalhado pelo

mundo sem identificação própria, sem localização definida.
• O terceiro elemento é o poder soberano, ou seja, o Estado necessita possuir o poder

de se autogovernar, sem a interferência de outro país, sob pena de dependência
descaracterizadora de uma nação. Portanto, o conceito de Estado traz consigo a
necessidade de soberania.
• Por fim, o último elemento constante de um Estado é a finalidade. Tal elemento

refere-se que o Estado deve ter objetivos definidos na Constituição, que delimita
quais constituem o bem comum.
Todos esses elementos devem estar descritos na Constituição que forma o país.
3 Objeto da Constituição
Falar em “objeto da Constituição” é definir o que será tratado em termos de conteúdo.
Ou seja, é responder à pergunta sobre o que a Constituição deve conter.
Nesse sentido, Mendes, Coelho e Branco (2014, p. 57) afirmam, citando José Afonso da
Silva, que:

Exposto esse conceito de Constituição, sobre o qual falaremos adiante, José Afonso
da Silva aponta como objeto das constituições parte do que já se contém no próprio
conceito e algo mais, como se vê a seguir: “as constiutições têm por objeto estavelecer
a estrutura do Estado, a organização de seus órgãos, o modo de aquisição do poder
e a forma de seu exercício, limites de sua atuação, assegurar os direitos e garantias
dos indivíduos, fixar o regime político e disciplinar os fins socioeconômicos do Estado,
bem como os fundamentos dos direitos econômicos, sociais e culturais”.
Portanto, o objeto da Constituição adentra no próprio conceito de Constituição, isto é,

de definir as bases primárias do Estado-nação que se forma.
4 Classificações
As constituições podem ser agrupadas, classificadas, de diversas maneiras, de acordo
com o critério definidor que se pretende utilizar.
Os critérios mais comuns identificados pela doutrina são: a forma, o conteúdo, a origem,
o modo de elaboração, a estabilidade e a extensão das constituições (MENDES; COELHO;
BRANCO, 2014, p. 61).
4.1 Quanto à forma
As constituições podem ser escritas ou não escritas.
Temos basicamente um exemplo marcante de Constituição não escrita: a Constituição

Inglesa, que se baseia em usos e constumes.
Por outro lado, a grande maioria das constituições atuais são escritas, as quais obedecem
a uma solenidade, a formalidades pertinentes a cada Estado.
4.2 Quanto ao conteúdo
Mendes, Coelho e Branco (2014, p. 62) ensinam que: “Quanto ao conteúdo, dizem-se
materiais as constituições cujo texto contém apenas normas materialmente constitucionais,
sendo formais aquelas cartas políticas onde, a par dessas normas, também existem preceitos
cuja matéria não é constitucional”.
4.3 Quanto à origem
Denomina-se popular, democrática ou promulgada aquela Constituição gerada por uma

assembleia constituinte livremente escolhida pelo povo, este sim detentor de poder. É o caso
da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, que derivou de uma assembleia

constituinte designada para elaborar a nova Constituição do país.
Por outro lado, as constituições podem ser outorgadas, que decorrem da imposição do
governo ditador e são consequências de suas vontades, não contando com a participação do
povo na elaboração.
4.4 Quanto ao modo de elaboração
Consideram-se constituições dogmáticas, também chamadas de ortodoxas, as

constituições “[...] intencionalmente elaboradas à luz de determinados credos, princípios ou
dogmas” (MENDES; COELHO; BRANCO, 2014, p. 62).
Por outro lado, consideram-se históricas as constituições que decorrem de um vasto

período de tempo na história daquele país. Constituições estas que são formadas lentamente,
com o passar dos anos e da formação gradual advinda da vontade da nação.
4.5 Quanto à estabilidade
Nesta classificação, as constituições podem ser imutáveis, rígidas, flexíveis e semirrígidas.
Obviamente, nas constituições imutáveis, pouco ou nada utilizadas ao longo da história

humana, torna-se impossível sua alteração, devendo permanecer intocadas em seu conteúdo
ao passar do tempo. Dessa forma, ao povo que eventualmente não concordasse com seus
ditames, não haveria alternativa senão a revolução, para a criação de um novo Estado ou
nova Constituição.
Para as constituições rígidas, que é o caso da Constituição da República Federativa

do Brasil, está prevista no texto a possibilidade de alteração. Contudo, tal possibilidade é
dificultada em virtude de ser um preceito considerado de maior importância e relevância
com relação a uma lei que lhe é inferior, cujo requisito de mudança é mais brando.
Por outro lado, nas constituições flexíveis existe a possibilidade de alteração do

texto constitucional e tal alteração ocorre nos mesmos casos em que se altera uma lei
infraconstitucional. Logo, os requisitos para alteração da Constituição e da Lei se equivalem.
Por fim, nas constituições semirrígidas existe uma parte rígida e outra parte flexível, de
forma que os requisitos para alteração do texto constitucional por vezes são dificultados, por
vezes são equivalentes àqueles requisitos necessários para alterar uma lei.
4.6 Quanto à extensão
Dividem-se as constituições em sintéticas (concisas) ou analíticas (prolixas).
Caso enunciem apenas as normas básicas de constituição de um Estado, como exemplo

a respeito da estruturação, da divisão do poder e dos direitos e deveres fundamentais, são

consideradas constituições sintéticas.
Por outro lado, caso as constituições enunciem muito além das matérias de suma
importância, tratando das mais diversas questões, estamos diante de constituições prolixas.
5 O Constitucionalismo
Podemos conceituar constitucionalismo como o movimento político-constitucional
que pretendeu difundir a necessidade de criação, elaboração, de Constituições escritas, e
que essas Constituições regulassem as nações com normas limitantes do poder em prol de
garantias à população.
A origem do constitucionalismo remonta à Antiguidade Clássica. Historicamente, fala-

se que os hebreus timidamente pretenderam criar o movimento constitucionalista com a
finalidade de limitar o poder político dos governantes frente à população, tudo com base em
um Estado teocrático.
Já na Idade Média, ocorreram grandes avanços nas ideias constitucionalistas por conta da
Carta Magna inglesa de 1215, documento historicamente importante que tratou, de maneira
mais eficiente, dos direitos individuais.
Avançando no tempo, na Idade Moderna o movimento constitucionalista aumentou e

teve destaque com o Petition of Rights, de 1628; o Habeas Corpus Act, de 1679 e o Bill of
Rights, de 1689, leis que gradativamente aumentaram o poder do povo contra o poder estatal.
As ideias iluministas do Século XVIII conferiram avanço ao constitucionalismo, que passou

a ser denominado de “constitucionalismo moderno”, durante a Idade Contemporânea, com
destaque para a Constituição norte-americana, de 1787, e a Constituição francesa, de 1791.
A partir do Século XVIII até o advento da Segunda Guerra Mundial, o constitucionalismo

chamado de moderno, originado na Europa, tinha por objetivo básico acreditar na Constituição
como documento supremo e soberano, sem o qual o Estado não se formaria. A Constituição
deveria, então, estabelecer os fundamentos do Estado, forma de estruturação, poderes
políticos, direitos e garantias individuais, além dos deveres.
Nesse sentido, os Estados eram considerados legalistas, ou seja, o direito provinha

totalmente da Constituição, que estabelecia a legislação pátria, sem a busca da justiça, mas
meramente a busca daquilo que estava descrita no seu texto. Dessa forma, ainda que injusta,
a norma criada deveria ser cumprida na sua totalidade.
Com base nesse entendimento, a Constituição passou a ser o centro das atenções do
Estado, e não o povo que o compõe.
Na Europa, logo após a Segunda Guerra Mundial surgiu o “novo” constitucionalismo

como movimento social que definiu muitas das principais constituições, como a brasileira
de 1988. Este movimento passou a se chamar de neoconstitucionalismo. Possui como
característica a incorporação de valores relacionados à dignidade da pessoa humana, redução
de desigualdades sociais, intervenção do Estado na saúde e na educação do seu povo. É um
movimento aceito até os dias atuais.
6 Qual a importância da Constituição?

A Constituição é a lei máxima de uma nação e trata das disposições mais importantes
daquele Estado. Nenhuma outra norma poderá, então, contrariá-la. Porém, a Constituição é
mais do que apenas uma baliza legislativa, pois possui o poder de influenciar a sociedade que
a cerca.
Diversos autores pretenderam definir outras formas de visualizar a importância

da Constituição de um Estado. Dessa forma, veremos agora outros modos de definir sua
importância de acordo com a influência exercida sobre a sociedade.
6.1 Constituição como garantia do status quo econômico e social

Entendendo a expressão status quo como a “manutenção do estado que se encontra”,
percebe-se que a Constituição de um Estado é meramente uma formalidade para manter a
forma de economia e a forma social às quais aquele povo está submetido. Contudo, diversos
autores apresentam críticas a esta forma de visualizar a importância da Constituição, uma vez
que não é capaz de refletir os anseios da sociedade a que está vinculada.
6.2 Constitiução como instrumento de governo

A Constituição pode ser vista como um mero instrumento processual cujo texto
estabelece competências, processos e limites para atuação política, sem viés econômico ou
mesmo social. Portanto, o governante utiliza-se do documento ao seu favor e como bem
entende, para fazer valer suas ideologias políticas, apoiado no fato de a Constituição não
apresentar nada além de regras formais.
6.3 Constituição como processo público

Ganha importância nesta forma de análise quando a Constituição torna-se aberta à
pluralidade de interpretes que lhe darão o melhor sentido. É, no fundo, um processo público
de democratização através do texto constitucional.

6.4 Constituição como ordem fundamental

A melhor definição da importância da Constituição retratada como ordem fundamental
de um Estado é trazida por Mendes, Coelho e Branco (2014, p. 52):
Nessa perspectiva, a Constituição não é um simples instrumento de proteção das

relações existentes, mas a norma fundamental em que se projeta e se realiza uma
sociedade em dever e transformação, uma lei superior onde se indicam as mudanças
e se definem os processos de conformação do sistema político, das relações sociais e
da própria ordem jurídica.
Concretamente, além de ser a lei básica do Estado (perspectiva jurídica), a

Constituição é também a norma fundamental ordenadora e conformadora da vida
social (perspectiva sociopolítica), em cujo âmbito se formulam os fins sociais globais
mais significativos, onde se fixam limites às tarefas da comunidade e onde, afinal, se
ordena o processo político como um todo.
Logo, percebe-se nesse sentido que a Constituição é, ao mesmo tempo, uma ordem
fundamental do Estado e um pacto de ação para o futuro.
6.5 Constituição como programa de integração e representação

nacionais
A importância que a Constituição assume diz respeito apenas à matéria constitucional,
isto é, à nação, ao povo e à política. Pretende relegar as disposições econômicas, trabalhistas
ou sociais ao que se chama de subconstituições.
Com isso, a Constituição tende a ser mais duradoura, uma vez que não contém
dispositivos, ou estes estão em menor quantidade, que oscilam com a evolução do seu povo.
6.6 Constituição como poder soberano

A Constituição tem a importância de criar o “Estado de Direito”, isto é, o Estado em que
se impera uma ordem, impondo aos governantes e donos do poder o papel de prepostos da
vontade política da constituição, e não efetivamente os senhores do poder.
6.7 Constituição como ordem jurídica fundamental, material e

aberta, de determinada comunidade
Tem como expoente Konrad Hesse (apud MENDES; COELHO; BRANCO, 2014, p. 55), que
formulou a Constituição como a “[...] ordem jurídica fundamental de uma comunidade ou o
plano estrutural para a conformação jurídica de uma comunidade, segundo certos princípios

fundamentais”.
Nesse sentido, a Constituição define os princípios formadores da unidade política, os

procedimentos para pacificação dos conflitos, a organização e atuação estatais e cria os
princípios da ordem jurídica global.
Pelo exposto, tivemos a oportunidade de iniciar o estudo do Direito Constitucional,
conceituando o termo Constituição e indo além. Foi possível identificar as principais
características que tal documento possui, uma vez que foram analisados o objeto, os
elementos e as principais classificações.
Com essas informações, o aluno já tem a possibilidade de avançar no estudo do tema,

futuramente aprendendo a história constitucional brasileira, desde as primeiras constituições
até a Constituição atual de 1988.
Foi importante também o estudo do constitucionalismo, desde seu início histórico até
a influência do neoconsitucionalismo sobre as constituições atuais, inclusive a brasileira. É
neste movimento constitucionalista que está a formação básica e fundamental dos Estados-
nação como conhecidos hoje – por isso sua importância histórica.
Por fim, pudemos abrir o leque de opções a respeito de como enxergar a importância das
constituições, deixando de lado a visão meramente formal de Constituição como lei máxima
e percebendo que ela pode influenciar a sociedade que a cerca.
Referências
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2012.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo. Gustavo Gonet. Curso
de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2014.

Aula 02
Histórico de mudanças nas Constituições. Por que o conteúdo
das Constituições passa de sintético para um modelo
analítico? Da divisão de poderes e da garantia de direitos
fundamentais à incorporação de novas dimensões de direitos.
• Compreender a origem do Poder Constituinte, histórico e sua natureza.
Compreender as transformações nas constituições brasileiras à luz dos
fatores históricos condicionantes do Brasil e geral.
Temas
Introdução
1 Por que o conteúdo das Constituições passa de sintético para um modelo
analítico?
2 Constituição de 1824
8 Constituição de 1969 – Emenda nº 1, de 17 de outubro de 1969
10 Evolução das Constituições do modelo sintético ao analítico
Referências
Professor Autor
Bruno Bianchini
Introdução
A presente aula ensinará a respeito das evoluções das Constituições ao longo da história
brasileira, desde a primeira Constituição, ainda no Período Imperial, até a atual Constituição
de 1988.
Com o histórico em vista, será possível perceber a evolução dos direitos da nossa
sociedade a partir dos direitos mais básicos (ou seja, aqueles relacionados ao indivíduo frente
ao Estado, chamados de direitos de 1ª Geração), passando-se para os direitos de 2ª Geração
(relativos às prestações positivas do Estado) até os direitos de 3ª Geração (previstos na atual
Constituição brasileira).
Visto o assunto, você já terá uma noção formada a respeito da evolução constitucional
brasileira. Bons estudos.
1 Por que o conteúdo das Constituições passa de sintético

para um modelo analítico?
Histórico das Constituições brasileiras
Para iniciar os estudos do Direito Constitucional brasileiro, é necessário detalhar as

Constituições brasileiras existentes desde o período Imperial, em legítima evolução histórica,
até a última Constituição aprovada em 1988.
Com isso, passaremos a perceber a evolução da Constituição do modelo sintético para o

modelo prolixo, analítico, através das gerações de direitos.
Iniciamos o estudo com a Constituição de 1824.
A História conta que a França invadiu Portugal, em 1808, o que motivou a transferência
da Família Real Portuguesa para o Brasil, elevando o status brasileiro de mera colônia para
“Reino Unido a Portugal e Algarves”.
Pouco tempo depois, em 1821, o Rei de Portugal, D. João VI, retornou ao seu país de
origem, deixando no Brasil o filho D. Pedro. Pressionado pelos liberais da época, em 1822, o
filho de D. João decidiu ficar no Brasil, desrespeitando ordens de retorno a Portugal – episódio
que ficou conhecido como “Dia do Fico”.
No mesmo ano, em 7 de setembro, D. Pedro declarou a Independência do Brasil com

relação a Portugal, convocando, logo em seguida, a primeira “Assembleia-Geral Constituinte
e Legislativa”. Contudo, tal Assembleia não teve sucesso, sendo dissolvida sem concluir seus

trabalhos.
Dessa forma, restou ao Imperador D. Pedro, agora D. Pedro I, outorgar a Constituição

Política do Império do Brasil em 25 de março de 1824. Esta outorga significou a aprovação e
a imposição de sua vontade.
A próxima Constituição a ser editada ocorreu apenas em 1891, o que faz a Constituição
de 1824 a mais duradoura até o presente momento, com 67 anos de existência.
Apesar das ideias liberais que já vinham crescendo à época, sob influência da Constituição
francesa de 1814, a primeira Constituição brasileira foi imposta pela vontade do Imperador
e foi marcada pela centralização do poder em suas mãos. É o que se chamou de Poder
Moderador.
Logo, podemos classificar o Brasil regido por tal Constituição como um Estado Unitário,
ou seja, de poder centralizado, diferente, então, do Estado Federado em que existe legítima
divisão dos poderes.
Reinando absoluto, classificamos também o governo como absolutista, isto é, o poder

nas mãos do Imperador, figura central do Império.
Outras características podem ser extraídas desse contexto inicial: o poder era hereditário,
de pai para filho, como qualquer monarquia; as chamadas “Capitanias Hereditárias” passaram
a ser províncias, com governantes indicados pelo Imperador.
Contudo, e gradativamente, as ideias de República se fortaleceram à medida em que a

Monarquia perdia forças, culminando, enfim, na Constituição de 1891.
A Constituição de 1891 nasceu em virtude do descontentamento de diversos setores, a
partir de 1860, com a Monarquia estabelecida. Até mesmo a Igreja Católica se distanciou de
D. Pedro II. Movimentos sociais surgiram, como o Manifesto do Centro Liberal e o Manifesto
Republicano, de 1869 e 1870, respectivamente. A Guerra do Paraguai de 1868 enfraqueceu o
apoio dos militares à Monarquia.
Com o envelhecimento de D. Pedro II e da própria Monarquia, sem as bases de apoio

para lhe sustentar, foi enfim proclamada a República brasileira por Marechal Deodoro da
Fonseca, em 1889.
De 1889 a 1891, instalou-se no Brasil o chamado “Governo Provisório”, até que a nova
Constituição fosse promulgada em 24 de fevereiro de 1891, através da lavra de Rui Barbosa,
com forte influência da Constituição norte-americana de 1787.

A Constituição de 1891 foi a primeira Constituição na era da República e foi

elaborada pela Assembleia Constituinte eleita em 1890 para este fim.
Uma das principais características desta primeira Constituição Republicana do Brasil foi,
por óbvio, o fim da Monarquia e do Poder Moderador e a instalação do sistema de governo
presidencialista. O Estado passou de unitário para federado, isto é, com poder descentralizado.
Nesse sentido, adotou-se a divisão orgânica do Poder proposta por Montesquieu, também
chamada de Teoria da Tripartição do Poder, que estabeleceu serem poderes da República o
Legislativo, o Judiciário e o Executivo, harmônicos e independentes entre si.
Outra importante característica da nova Constituição foi a ausência de religião oficial no

país, tornando o Brasil um Estado laico, não confessional. Dessa forma, institucionalizou-se a
separação da Igreja com relação ao Estado.
Houve a ampliação do leque de direitos e garantias individuais, a exemplo do habeas

corpus, previsto pela primeira vez na Constituição de 1891. Dessa forma, os direitos do
indivíduo frente às intervenções malfadadas do Estado começaram a ganhar força. Tais
direitos são chamados de 1ª Geração.
A Constituição em voga é classificada como rígida, isto é, para ser alterada necessita de
um processo legislativo mais complexo, que obedeça a solenidades maiores daquelas exigidas
para alteração de uma lei infraconstitucional.
Ainda que influenciada pela Lei Áurea, de abolição à escravatura, a Constituição de 1891
não trouxe grandes avanços na questão trabalhista. Por outro lado, as liberdades civis já
conquistadas foram consolidadas.
A Constituição de 1934 começou a tomar forma através da Revolução de 1930, que
instituiu o que se chamou de “Governo Provisório”, marcando o final da “República Velha”.
A própria Revolução de 1930 ganhou força pelo fracasso na “Política do café com leite”,
em que os estados de São Paulo e Minas Gerais se revezavam no Poder. Teve influência
também o assassinato de João Pessoa, em julho de 1930, e a grave crise econômica de 1929.
Tais fatores levaram à Revolução, que deu poderes ao Governo Provisório de convocar
uma Assembleia Constituinte para elaboração de uma nova Constituição.

Apareceu em cena Getúlio Vargas, que instituiu o Código Eleitoral de 1932, trazendo
grandes avanços neste campo, como o sufrágio universal, o voto direto e o escrutínio secreto,
além do voto feminino, até então não permitido.
Em 16 de julho de 1934 foi promulgada uma nova Constituição, sob influência da

Constituição Alemã de Weimar de 1919, que trouxe como avanços os direitos sociais, também
chamados de 2ª Geração ou Estado Social de Direito.
Basicamente, foram inseridos direitos sociais do trabalho, da família, educação e

cultura, da ordem econômica e social, dentre outros. Essa foi a principal contribuição desta
Constituição, que pouco durou no cenário nacional.
Manteve-se incólume a República Federativa, a tripartição dos Poderes e o regime

presidencialista, não havendo retrocesso nesses pontos. Foram previstos, pela primeira vez,
os remédios constitucionais do mandado de segurança e da ação popular.
Como podemos observar, a Constituição de 1934 teve curtíssima duração, apesar dos
avanços sociais e democráticos por ela trazidos.
Em 1934, foi eleito presidente Getúlio Dorneles Vargas, com mandato de quatro anos,
ou seja, com término previsto para 1938. Durante este período, apresentaram-se no cenário
nacional dois lados políticos contrários: a Ação Integralista Brasileira (AIB), considerada de
direita fascista; e a Aliança Nacional Libertadora (ANL), de esquerda. O governo de Getúlio,
não contente com o lado oposicionista, determinou o fechamento da ANL, gerando repúdio
através do “Manifesto” de Luiz Carlos Prestes.
Outros movimentos surgiram em resposta à decisão autoritária de Getúlio, como exemplo

a Intentona Comunista, o que levou o Governo de Getúlio Vargas a decretar o “Estado de
Guerra”.
Em momento seguinte, declarando ter descoberto um suposto plano para tomada do

Poder pelos Comunistas, Getúlio Vargas então realiza o golpe de Estado para manutenção no
Poder, sob o fundamento de que salvaria o país do Comunismo.
Tal golpe veio através da outorga da Constituição de 1937, também chamada de

“Constituição Polaca”, que, com apoio dos militares, Getúlio centralizou para si o poder e
determinou o fechamento do Congresso Nacional, dominando também o Poder Judiciário.
Apesar de trazer avanços nos direitos sociais de 2ª Geração, a Constituição de 1937 foi
imposta, típica de um regime ditatorial, o que mancha a República. Inclusive, a Federação
restou diminuída, na medida em que o Poder não era mais descentralizado. Muito pelo
contrário, o Poder foi centralizado na figura do presidente, havendo um legítimo esvaziamento

do Poder Legislativo e do Poder Judiciário.
Portanto, tal Constituição representou um retrocesso à democracia, à própria República

Federativa do Brasil, inclusive restringindo-se direitos como o direito à manifestação do
pensamento e à liberdade de imprensa. Foram proibidos, também, os direitos de greve e lock
out (greve perpetrada pelo patrão).
Por fim, cita-se a própria tortura como forma de repressão da população que apresentasse
oposição ao governo.
Marcada pelo advento da Segunda Guerra Mundial, a Constituição de 1946 teve como
precedente a insurreição das Forças Armadas contra Getúlio Vargas, que o expulsaram da
Presidência em 1945, passando o poder a ser exercido pelo, então, presidente do Supremo
Tribunal Federal, Ministro José Linhares.
Dessa forma, uma nova Assembleia Constituinte foi instalada em fevereiro de 1946 com
a finalidade de promulgar uma nova Constituição. Em 18 de setembro de 1946 o texto final
foi aprovado e promulgado, trazendo legítima redemocratização do país.
Mendes, Coelho e Branco (2014, p. 238-239) afirmam, com relação a esta nova
Constituição, que:
Julgando-a, favoravelmente, no entanto, Paulo Bonavides e Paes de Andrade destacam,

desde logo, que a Constituição de 1946 recuperou com decisão o princípio federativo,
que praticamente desaparecera sob a Carta de 1937, com a entrega do governo dos
Estados a prepostos do poder central. No plano das liberdades, em geral, observam
que aquela Carta declarou, solenemente, inviolável a liberdade de consciência e de
crença, assim como livre o exercício dos cultos religiosos, ressalvados os que fossem
contrários à ordem pública e aos bons constumes.
Além disso, completam:
Mais, ainda, deixou assente que as liberdades e garantias individuais, de resto

declaradas mais amplas do que as constantes, exemplificativamente, no corpo da
Constituição, não poderiam ser cerceadas por qualquer expediente autoritário, razão
por que a aprovação do estado de sítio fora reservada, com exclusividade, ao Congresso
Nacional, composto novamente, pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal.
Portanto, como se pode perceber, a Constituição de 1946 recuperou parte da democracia

perdida na Constituição de 1937, deixando de lado o retrocesso da Constituição anterior
voltada para o autoritarismo, e trazendo à superfície os ditames democráticos da República
Federativa novamente.

A Constituição de 1967 foi influenciada pelo golpe militar de 1964, movimento que
derrubou João Goulart da presidência sob a suspeita de pretender instalar o comunismo no
país.
Nesse sentido, de 1964 até 1967, o país foi regido pelo Ato Institucional (AI) nº 1, que
trouxe severas restrições à democracia, inclusive com o fechamento do Congresso Nacional
em 1966, sendo reaberto apenas para aprovar a Constituição de 1967, que, no fundo, não foi
promulgada, mas sim imposta, outorgada.
Assim como todas as constituições outorgadas, esta também restringiu os direitos e

garantias individuais, como o habeas corpus, o Estado Democrático de Direito, a própria
República Federativa. Novamente, os Poderes Legislativo e Judiciário foram suprimidos, ainda
que formalmente continuassem existindo.
Implantou-se, afinal, a já conhecida Ditadura no país, endurecida cada vez mais até o
advento do AI nº 5.
8 Constituição de 1969 – Emenda nº 1, de 17 de outubro de

1969
Dois anos após a outorga da Constituição de 1967, foi aprovada a Emenda Constitucional
nº 1, de 17 de outubro de 1969, que alterou completamente a Constituição de 1967.
Por esse motivo, constuma-se dizer que a Emenda Constitucional nº 1, de 1969, é

propriamente uma nova Constituição, uma vez que alterou todos os pontos da Constituição
anterior.
Instalou-se, no país, um governo de Juntas Militares, por eleições indiretas, tornando

sucessivas as entradas de presidentes militares no poder. Mantiveram-se as restrições de
direitos apresentadas pela Constituição de 1967.
Passado o período chamado de “Milagre Econômico”, instala-se grave crise econômica
no país e tem início, em 1978, o processo de redemocratização, com uma série de medidas
com vistas a por fim ao Governo Militar.
Em sequência, o movimento “Diretas Já”, de 1983, teve fundamental importância para

que a escolha de nossos representantes voltasse a ser feita diretamente pelo povo, e não
mais indiretamente.

Com a eleição de Tancredo Neves, e seu falecimento antes mesmo de tomar posse, o
primeiro presidente civil desde o Golpe Militar tomou posse, José Sarney.
Convocou-se, então, uma Assembleia Constituinte para aprovação da atual Constituição

de 1988, em 5 de outubro. Tal Constituição, em antítese ao regime militar, é apelidada de
“Constituição Cidadã”, uma vez que retoma os direitos e garantias individuais, a democração,
a República Federativa e abre inclusive para o pluripartidarismo político.
Esta Constituição possiu valores supremos de uma sociedade fraterna, garante direitos
individuais e coletivos, sociais, do trabalho e da família, além de regular as bases da economia.
Podem ser observados direitos das três gerações consolidadas, inclusive aqueles de 3ª
Geração, considerados metaindividuais, a exemplo do direito ao meio ambiente equilibrado.
Voltaram aos seus devidos lugares os Poderes Legislativo e Judiciário, em harmonia e

separação em relação ao Poder Executivo.
10 Evolução das Constituições do modelo sintético ao

analítico
Pela análise do histórico das Constituições, percebe-se que as primeiras Constituições
preocuparam-se em garantir os direitos individuais de cada um. Ou seja, pretenderam garantir
a não intervenção do Estado sobre o indivíduo. Tem-se como exemplo marcante a inserção do
habeas corpus, recurso utilizado para garantir o direito de locomoção do indivíduo.
Os direitos básicos do indivíduo frente ao Estado são de 1ª Geração e entendem-se

negativos, pois determinam o não fazer estatal frente à liberdade do indivíduo.
Portanto, as primeiras Constituições, ainda não evoluídas, pregavam apenas direitos de

1ª Geração, daí serem consideradas sintéticas.
Contudo, com a natural evolução da sociedade, principalmente a brasileira, outros direitos

foram sendo inseridos para que ocorresse uma prestação positiva do Estado em benefício do
indivíduo, sob influência da Revolução Industrial, inclusive a partir da Constituição de 1934,
como sendo direitos de 2ª Geração, que são os sociais, econômicos, trabalhistas.
Nesse sentido, as Constituições foram aumentando em gênero e número de disposições,

característica típica da transição de sintéticas para prolixas, quando são inseridos direitos
cada vez mais numerosos e de elevado grau de importância.
Tal foi a evolução que atualmente a Constituição de 1988 é considerada prolixa, com
mais de 250 artigos, com diversas subdivisões, apresentando direitos de 1ª, 2ª e 3ª Gerações
(individuais, sociais e metaindividuais).

Pode-se concluir que, desde o início da história constitucional brasileira em 1824, houve
uma evolução de direitos e garantias, passando-se por gerações de direitos até a presente
Constituição, que abarca as três gerações consolidadas.
Foram muitos os momentos em que ocorreu retrocesso nas garantias mais básicas do
indivíduo, por conta de períodos considerados ditatoriais. Porém, tais retrocessos foram
revertidos por movimentos históricos posteriores que procuraram devolver a democracia e
o regime republicano ao país.
Podemos perceber, também, que na história constitucional brasileira ocorreu um aumento

gradativo nos direitos dos indivíduos frente ao Estado e frente aos detentores momentâneos
do Poder, quando observamos as gerações de direitos que fortalecem a democracia cada vez
mais, até o advento da “Constituição Cidadã” de 1988.
Referências
MENDES, Gilma Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo. Gustavo Gonet. Curso

Aula 03
A Constituição de 1988 e a Assembleia Nacional Constituinte
Estudo das ramificações do Direito
O Poder Constituinte: originário, derivado e decorrente
• Compreender a Assembleia Constituinte como expressão da vontade popular.
Analisar as diferenças entre o Poder Constituinte: originário, derivado e
decorrente.
Temas
Introdução
1 Assembleia Nacional Constituinte
2 Poder Constituinte
3 Poder Constituinte Derivado Decorrente
Referências
Professor Autor
Bruno Bianchini
Introdução
Em uma República Democrática, como a brasileira, é necessário que o poder venha do
povo, e não de um governante que detenha para si o poder. Nesse sentido, para se elaborar
uma Constituição que imponha limites ao próprio governante, deve ser realizada uma
Assembleia Nacional Constituinte que legitime a Constituição como vontade de um povo.
Nesse sentido foi elaborada a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988,

conforme será apresentado.
O poder de elaborar uma nova Constituição deve ser estudado por meio do Poder
Constituinte Originário, assim como também do Poder Constituinte Derivado para fins de
futura alteração.
Com isso em mente, você terá oportunidade de conhecer um pouco mais sobre a história
constitucional brasileira. Bons estudos!
1 Assembleia Nacional Constituinte

Em 1988, o Brasil consolidou sua evolução política com a passagem do regime militar
para o regime democrático em um processo consensual de transição, com a elaboração de
um novo regime, disciplinado pela nova Constituição. Ocorre que essa transição consensual
não ocorreu do dia para a noite, foi resultado de longas discussões e análises, fruto de uma
reunião de representantes do povo, denominada Assembleia Nacional Constituinte. Como
bem descrevem Backes e Azevedo (2008, p. 19):
Os membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal reuniram-se unicameralmente

em Assembleia Nacional Constituinte no dia 1º de fevereiro de 1987, em sessão presidida
pelo presidente do Supremo Tribunal Federal. A instalação e o funcionamento da Assembleia
representavam um passo decisivo na superação do regime autoritário implantado em 1964, uma
vitória do movimento pela democratização do país. A eleição dos parlamentares constituintes,
em 1986, foi um momento importante neste processo, marcando um significativo avanço
da capacidade do Congresso Nacional de representar a sociedade brasileira. A liberdade de
organização partidária, recém-conquistada, levou a que 13 partidos alcançassem representação
e à eleição de representantes de setores sociais excluídos da esfera política pelo regime autoritário
implantado em 1964, entre eles, um número considerável de pessoas que haviam tido seus
direitos políticos cassados. Interesses específicos de cunho regional, étnico/racial, econômico
e outros encontraram, então, lugar para se expressarem. O vigoroso movimento sindical, que
ressurgira no final dos anos 70, elegeu vários representantes. Setores historicamente excluídos
dos espaços de poder, com destaque para as mulheres, atingiram representação expressiva. A
Assembleia era composta de 559 parlamentares, sendo 72 senadores (48 eleitos em 1986 e 24
que haviam sido eleitos em 1982) e 487 deputados. As deliberações eram tomadas em sessão
unicameral, em que os votos de senadores e deputados tinham o mesmo valor.

1.1 Conceito
A Assembleia Nacional Constituinte é o resultado de um poder, denominado Poder

Constituinte, que é, basicamente, o poder que um Estado/povo possui de elaborar a
sua Constituição, que é a sua principal “lei”, estabelecedora e disciplinadora de todo o
regime de organização social, política e jurídica de um Estado. Esse poder é exercido
por um órgão, composto por representantes do povo, eleitos democraticamente, aos
quais se atribuem as funções de deliberar e, ao final, de promulgar a nova Constituição.
A doutrina destaca duas formas básicas de transição para um novo regime, como explica
Saldanha (apud MORAES, 2012, p. 22):
Há possibilidade de apontar duas básicas formas de expressão do poder constituinte

originário: Assembleia Nacional Constituinte e Movimento Revolucionário (outorga).
Tradicionalmente, a primeira Constituição de um novo país, que conquiste em
sua liberdade política, será fruto da primeira forma de expressão: o movimento
revolucionário. Entretanto, as demais constituições desse mesmo país adotarão a
segunda hipótese, ou seja, as assembleias nacionais constituintes.
Especificamente sobre Assembleia Nacional Constituinte, disse o autor:
A Assembleia Nacional Constituinte, também denominada convenção, nasce

da deliberação da representação popular, devidamente convocada pelo agente
revolucionário, para estabelecer o texto organizatório e limitativo de Poder. (Exemplo:
Constituições de 1891, 1934, 1946, 1967 e 1988).
Assim, no Brasil, em 1º de fevereiro de 1987, em sessão presidida pelo presidente do

Supremo Tribunal Federal, foi formada a Assembleia Nacional Constituinte, composta por
deputados e senadores, representantes do povo. No início do funcionamento da Assembleia
foi eleita sua Mesa Diretora, encarregada da coordenação dos trabalhos (definir a pauta,
conduzir as reuniões, decidir as questões de ordem, encaminhar as votações, entre outras
tarefas). Membros da Mesa Diretora da Assembleia Nacional Constituinte: Presidente Ulysses
Guimarães (PMDB – SP); 1º Vice-Presidente Mauro Benevides (PMDB – CE); 2º Vice-Presidente
Jorge Arbage (PDS – PA); 1º Secretário Marcelo Cordeiro (PMDB – BA); 2º Secretário Mário
Maia (PDT – AC); 3º Secretário Arnaldo Faria de Sá (PTB – SP) (BACKES; AZEVEDO, 2008).
Essa Assembleia Nacional Constituinte de 1987/1988, de que resultou na nossa

Constituição Cidadã de 1988, foi marcada por forte mobilização política e social.
Como fenômeno sociológico e político o processo constituinte deriva de anteriores

movimentos em setores organizados da sociedade brasileira de oposição ao regime

de exceção instalado em 1964, de luta pela reconstitucionalização do país e de

convocação de uma “Assembleia Nacional Constituinte, livre e soberana”. Já do ponto
de vista jurídico-formal, o processo constituinte é resultado do Ato Convocatório e se
refere à eleição e se refere à eleição do corpo constituinte, instalação de seus trabalhos,
Regimento Interno e elaboração, discussão e votação do texto promulgado como
nova Constituição Federal. A mobilização social pela convocação de uma Constituinte
desemboca no processo e sobre ele exerce profundas influências. Para entender o
processo constituinte em todo o seu significado é preciso também se debruçar sobre
o movimento que o precedeu e, em algum grau, o gerou. A mobilização dos brasileiros
pela convocação de uma Constituinte foi muito rica e variada, não sendo possível
fazer dela um adequado resumo neste texto. Envolveu organizações sociais, grupos
políticos atuando na clandestinidade durante o regime autoritário, algumas das
principais entidades da sociedade civil e a oposição que operava legalmente. (BACKES;
AZEVEDO; ARAÚJO, 2009, p. 22).
O nosso texto Constitucional é precedido de um preâmbulo, elaborado pelos membros

da Assembleia Nacional Constituinte, cuja redação é a seguinte:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte

para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos
sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a
igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e
sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e
internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção
de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. (BRASIL,
1988).
Assim, de uma maneira simplificada, tem-se que a Assembleia Nacional Constituinte

é uma manifestação do poder que um Estado possui, pelos representantes do seu povo,
reunidos em um órgão, de elaborar a sua Constituição, de forma democrática, definindo sua
ordem política, social de jurídica.
2 Poder Constituinte
Inicialmente, antes de adentrar no tema, cumpre explicar no que consiste a

expressão “Poder Constituinte”. Poder Constituinte é o poder que um determinado
Estado possui de elaborar a sua Constituição ou de reformar a sua Constituição vigente.
Para Moraes (2012, p. 21), Poder Constituinte é “[...] a manifestação soberana da suprema
vontade política de um povo, social e juridicamente organizado”.

Como conceitua Lenza (2008, p. 83),
[...] o poder constituinte pode ser conceituado como o poder de elaborar (e neste
caso será originário), ou atualizar uma Constituição, mediante supressão, modificação
ou acréscimo de normas constitucionais (sendo nesta última situação derivado do
originário). A titularidade do poder constituinte, como aponta a doutrina moderna,
pertence ao povo.
Assim, destes conceitos iniciais, entende-se que o titular do Poder Constituinte é o povo.
Porém, muito embora o titular do Poder Constituinte seja o povo, este poder não é exercido
diretamente por ele, mas sim por seus representantes eleitos, que têm a atribuição de o
exercer conforme a vontade política predominante em determinado momento da história de
uma nação.
Vale fazermos uma breve análise para compreender o conceito de Constituição. Para
Moraes (2012), no sentido jurídico:
Constituição deve ser entendida como a lei fundamental e suprema de um Estado,

que contém normas referentes à estruturação do Estado, à formação dos poderes
públicos, forma de governo e aquisição do poder de governar, distribuição de
competências, direitos, garantias e deveres dos cidadãos. Além disso, é a Constituição
que individualiza os órgãos competentes para a edição de normas jurídicas, legislativas
ou administrativas.
Assim, temos que Constituição é a principal norma de um Estado democraticamente

organizado, que rege como ele funcionará, dita os direitos e deveres dos cidadãos, sendo que
não pode ser contrariada por nenhuma lei, visto que possui “hierarquia” superior.
Dados os conceitos iniciais, cumpre agora verificar as espécies de Poder Constituinte. O

Poder Constituinte pode ser: Originário e Derivado.
Quadro 1 – Diferentes formas de Poder Constituinte
Poder Constituinte Originário Poder Constituinte Derivado
O Poder Constituinte
é o poder que um Estado organizado
possui de elaborar, inicialmente, Subdivide-se em
a sua Constituição e é exatamente Poder Constituinte Derivado
isso o que consiste o Poder De Reforma e Poder Constituinte
Constituinte Originário. É o poder Derivado Decorrente.
de criação de uma
nova Constituição.

Poder Constituinte Derivado De Reforma Poder Constituinte Derivado Decorrente
Em um Estado Federado,
como o Brasil, que é formado
pela união de vários estados,
É aquele que
cada um possui autonomia para
modifica uma Constituição
elaborar a sua Constituição Estadual
já existente. Ele não cria uma nova
(que não poderá contrariar a
Constituição, apenas modifica
Constituição Federal). Assim, o Poder
uma Constituição que
Constituinte Derivado Decorrente é o
já existe.
poder que cada Estado-membro
de uma Federação possui de elaborar
a sua própria Constituição.
Agora, vamos analisar cada uma dessas espécies separadamente.
2.1 Poder Constituinte Originário (também conhecido como Poder

Constituinte de 1º Grau ou Inaugural)
De uma maneira geral e abstrata, pode-se definir o Poder Constituinte Originário como
“[...] a força política consciente de si que resolve disciplinar os fundamentos do modo de
convivência na comunidade política” (MENDES; COELHO; BRANCO, 2010, p. 50).
Conforme o conceito trazido por Lenza (2008, p. 84), Poder Constituinte Originário “[...] é
aquele que instaura uma nova ordem jurídica, rompendo por completo com a ordem jurídica
precedente”.
Para Moraes (2012, p. 22):
[...] o Poder Constituinte originário estabelece a Constituição de um novo Estado,

organizando-o e criando os poderes destinados a reger os interesses de uma
comunidade. Tanto haverá Poder Constituinte no surgimento de uma primeira
Constituição quanto na elaboração de qualquer Constituição posterior.
Assim, ainda que haja, anteriormente, uma Constituição e o Estado decida fazer uma
nova, ao invés de reformar a vigente, estar-se-á falando de Poder Constituinte Originário,
visto que este é o poder que estabelece uma nova ordem constitucional.
A doutrina menciona duas formas básicas do surgimento do Poder Constituinte Originário.

Pode ele surgir a partir de uma revolução, em que determinado movimento revolucionário
conquiste a soberania política e, unilateralmente, outorgue a nova Constituição, autolimitando
seu poder; ou pode o Poder Constituinte surgir de uma Assembleia Nacional Constituinte,
como ocorreu no Brasil em 1988, em que as forças políticas representantes de um povo se
unem para criar, democraticamente, uma nova ordem constitucional.

O Poder Constituinte Originário é um poder de fato e possui caráter absoluto, porque não
está condicionado a nenhum limite jurídico anterior. Assim, diz-se que o Poder Constituinte é
inicial, ilimitado, autônomo e incondicionado.
É inicial, pois origina uma nova ordem constitucional, que é a base da nova ordem jurídica
e política. É ilimitado e autônomo, visto que não está submetido a nenhuma limitação jurídica
anterior, podendo dispor de qualquer assunto conforme os interesses prevalecentes no
momento. É incondicionado, pois não possui forma preestabelecida para sua manifestação e
nem deve observar algum procedimento específico quando de sua ocorrência.
A respeito do Poder Constituinte Material e Formal, é matéria de criação doutrinária e que

distingue ambos como: Material, aquele que consiste no próprio poder de auto-organização
do Estado. “É o orientador da atividade do Poder Constituinte Originário Formal que, por sua
vez, será o responsável pela ‘roupagem’ constitucional. O material diz o que é constitucional;
o formal materializa e sedimenta como constituição. O material precede o formal, estando
ambos interligados” (LENZA, 2008, p. 175).
2.2 Poder Constituinte Derivado de Reforma (também conhecido

como de 2º grau ou Secundário)
É o poder de alteração/revisão de uma Constituição. Vale citar a explanação de Mendes,
Coelho e Branco (2010, p. 289):
Embora as constituições sejam concebidas para durar no tempo, a evolução dos

fatos sociais pode reclamar ajustes na vontade expressa no documento do poder
constituinte originário. Para prevenir os efeitos nefastos de um engessamento de todo
o texto constitucional, o próprio poder constituinte originário prevê a possibilidade de
um poder, por ele instituído, vir alterar a Lei Maior.
Assim, tem-se que o Poder Constituinte Derivado de Reforma é previamente estabelecido

pelo Poder Constituinte Originário, que insere na própria Constituição os regramentos
para reforma de seu texto. “É, portanto, criado pelo Poder Constituinte Originário, que
lhe estabelece o procedimento a ser seguido e limitações a serem observadas” (MENDES;
COELHO; BRANCO, 2010, p. 289).
O Poder Constituinte Derivado de Reforma é subordinado e condicionado. É subordinado

porque é limitado pelo Poder Constituinte Originário. É, também, Condicionado porque é
preestabelecido pelo Poder Constituinte Originário no texto da Constituição, devendo seguir,
rigorosamente, o procedimento de alteração.
No Brasil, o Poder Constituinte Derivado de Reforma é realizado por meio das emendas
constitucionais e da revisão constitucional. As emendas constitucionais estão previstas no
art. 60 da Constituição e são alterações de determinados dispositivos, exigindo, para sua

aprovação, quórum de três quintos, duas vezes, em ambas as Casas do Congresso Nacional
(Câmara dos Deputados e Senado Federal). A revisão constitucional, prevista no art. 3º do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição, previa a possibilidade de
alteração do texto da Constituição, por maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional,
em sessão unicameral, no prazo de cinco anos após a sua promulgação, sendo que já foi
realizada.
Como visto, o Poder Constituinte Derivado de Reforma é subordinado e condicionado,

sendo que seus limites e procedimentos, previstos na Constituição, foram impostos pelo
Poder Constituinte Originário. É isso que ocorre com o processo de alteração de nossa
Constituição atual, ele possui alguns limites. Esses limites podem ser classificados em: limites
circunstanciais, limites materiais, limites temporais ou formais, limites procedimentais e
limites implícitos ou tácitos.
Os limites circunstanciais impedem que a Constituição seja alterada em determinadas

situações, por exemplo, nos casos de intervenção federal, estado de sítio e estado de defesa
(art. 60, § 1º, da Constituição). Os limites materiais referem-se a determinadas matérias, que
não podem ser objeto de alteração, como a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto,
universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais, considerados
cláusulas pétreas (art. 60, § 4º, da Constituição). Em virtude da máxima importância que
adquirem, tais cláusulas são essenciais para a manutenção da ordem constitucional. Quanto
aos limites temporais, algumas constituições estabelecem a impossibilidade de alteração
durante algum tempo após sua entrada em vigor ou autorizam sua alteração somente após
algum prazo. A Revisão Constitucional (art. 3º do ADCT) pode ser considerada um exemplo.
Quanto aos limites procedimentais, há que se observar o procedimento adequado para a
alteração da Constituição. No caso do Brasil, deve-se observar o procedimento específico
das Emendas Constitucionais (art. 60, § 2º da Constituição). Quanto aos limites implícitos
ou tácitos, estes decorrem dos próprios princípios adotados pela Constituição, como os
referentes ao titular do Poder Constituinte (povo por seus representantes), os relativos ao
processo de emenda. Justificam-se, logicamente, porque se pudessem ser alteradas, de nada
adiantaria impor limites materiais, procedimentais ou circunstanciais ao Poder Constituinte
de Reforma.
3 Poder Constituinte Derivado Decorrente

O Brasil é um Estado Federado, formado pela União de Estados-membros (art. 1º
da Constituição), sendo que cada um deles possui autonomia para elaborar sua própria
Constituição, e é exatamente isso que consiste o Poder Constituinte Derivado Decorrente. Diz
o art. 25 da Constituição: “Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e
leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição” (BRASIL, 1988).
Vale citar a doutrina de Lenza (2008, p. 87):

O Poder Constituinte Derivado Decorrente, assim como o reformador, por ser derivado
do originário e por ele criado, é também jurídico e encontra os seus parâmetros de
manifestação nas regras estabelecidas pelo originário. Sua missão é estruturar a
Constituição dos Estados-membros. Tal competência decorre da capacidade de auto-
organização estabelecida pelo poder constituinte originário. [...] a eles foi atribuída
autonomia, manifestada pela capacidade de auto-organização (art. 25, caput);
autogoverno e autoadministração.
Assim, o Poder Constituinte Derivado Decorrente deriva do Poder Constituinte Originário,

visto que é criado por este, e consiste no poder de os Estados-membros da Federação criarem
suas próprias Constituições, devendo, obviamente seguir os preceitos da Constituição Federal,
jamais podendo contrariá-la.
Portanto, pudemos analisar a Assembleia Constituinte brasileira, que deu origem à atual
Constituição de 1988. Tal Constituição, portanto, foi promulgada pela vontade do povo e não
outorgada pelo governante, típica de regimes ditatoriais.
Verificamos que o Poder Constituinte é aquele responsável e forte o bastante para

criação dessa nova ordem jurídica de um país.
Por fim, pudemos analisar as formas de Poder Constituinte como sendo Poder Constituinte
Originário, Poder Constituinte Derivado de Reforma e Poder Constituinte Derivado Decorrente,
o que deu melhor compreensão da própria formação da Constituição brasileira e como ela
pode ser alterada.
Referências
BACKES, Ana Luiza; AZEVEDO, Débora Bithiah (Org.). A Sociedade no Parlamento: Imagens
da Assembleia Nacional Constituinte de 1987/1988. Brasília: Câmara dos Deputados, Edições
Câmara, 2008. (Coleções Especiais Obras Comemorativas).
BACKES, Ana Luiza; AZEVEDO, Débora Bithiah; ARAÚJO, José Cordeiro. Audiências Públicas na
Assembleia Nacional Constituinte: A Sociedade na Tribuna. Brasília: Câmara dos Deputados,
Edições Câmara, 2009. (Coleções Especiais Obras Comemorativas).
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: 1988.

Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ConstituicaoCompilado.
htm>. Acesso em: 28 ago. 2015.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso
de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2010.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2012.

Aula 04
Divisão dos poderes: Executivos, Legislativo e Judiciário
• Compreender as diretrizes normativas do exercício do poder político e
jurídico.
Temas
Introdução
1 Histórico da separação de Poderes
2 Poder Legislativo (art. 44 e seguintes da Constituição Federal)
3 Poder Executivo
4 Poder Judiciário
Referências
Professor Autor
Bruno Bianchini
Introdução
A separação de Poderes é fundamental a todo Estado que pretende adotar a forma
republicana e o regime democrático, uma vez que é vital ao controle dos governantes haver
controle de outros Poderes aos seus atos.
Nesse sentido, é proposta a separação dos Poderes em três, o Poder Executivo, o Poder
Legislativo e o Poder Judiciário.
No Brasil não é diferente. A sepração dos Poderes é vigente e organiza a democracia.

Portanto, vamos estudar agora o histórico do assunto e também como é aplicado ao Brasil.
Bons estudos!
1 Histórico da separação de Poderes

Para que possamos abordar o tema dos três Poderes do Estado, primeiramente devemos
compreender o que é a separação de Poderes.
O Princípio da Separação de Poderes do Estado foi desenvolvido pelo político e

filósofo francês Charles Montesquieu, que, utilizando-se das bases teóricas do filósofo
grego Aristóteles, menciona a separação das atribuições de fazer as leis, executá-las e
julgar os conflitos decorrentes da sua aplicação.
Vale citar a obra de Mendes, Coelho e Branco (2014), retomando as palavras de

Montesquieu:
“Tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos principais ou dos
nobres, ou do povo, exercesse esses três poderes: o de fazer as leis, o de executar as
resoluções públicas, e o de julgar os crimes ou as divergências dos indivíduos”. (Charles
Montesquieu)
Podemos destacar, a título de conhecimento, que Aristóteles identificou e distinguiu

as três conhecidas funções, de fazer as leis, administrar, executando-as e julgar os conflitos
decorrentes de sua aplicação. Porém, até mesmo pelo contexto circunstancial da época em

que vivia, atribuía a uma única figura a concentração dessas funções. Montesquieu, como se
sabe, defendia a separação dessas funções.
A intenção da separação de Poderes é não permitir a concentração de poder nas mãos

de uma só entidade ou pessoa, o que pode gerar situações de abuso de poder. A propósito,
a concentração de poderes era a principal característica dos Estados absolutistas (antigas
monarquias), em que todo o poder se reunia nas mãos de uma só pessoa, o monarca. O
Princípio da Separação de Poderes é característica dos Estados liberais e, em especial, dos
regimes democráticos.
Com relação ao Estado Brasileiro, a separação dos Poderes do Estado (Legislativo,

Executivo e Judiciário) está prevista na Constituição Federal de 1988, mais
especificamente no art. 2º, que diz:
“Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo,

o Executivo e o Judiciário”. (BRASIL, 1988).
Vale citar as palavras de Moraes (2006, p. 373), a respeito dos Poderes Constituídos do
Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário):
Independentes e harmônicos entre si, repartindo entre eles as funções estatais e

prevendo prerrogativas e imunidades para que bem pudessem exercê-las, bem como
criando mecanismos de controles recíprocos, sempre como garantia da perpetuidade
do Estado democrático de Direito.
Ainda, no que concerne à separação de poderes (MORAES, 2006, p. 373):
A divisão segundo o critério funcional é a célebre “separação de Poderes”, que consiste

em distinguir três funções estatais, quais sejam, legislação, administração e jurisdição,
que devem ser atribuídas a três órgãos autônomos entre si, que as exercerão com
exclusividade [...].
Cabe informar que a separação de poderes é cláusula pétrea, assim, de acordo com a
Constituição Brasileira de 1988, em seu art. 60, parágrafo 4º, não é possível modificar ou
excluir esse princípio do ordenamento jurídico pátrio (BRASIL, 1988).
Assim, é de se concluir que, no Brasil, vigoram três poderes estatais, cada um com uma
função específica: sendo o Poder Legislativo o responsável pela criação das leis; o Poder
Executivo responsável pela Administração do Estado, cumprindo as leis elaboradas pelo
Legislativo; ficando o Poder Judiciário com a atribuição de julgar os conflitos de interesses
decorrentes da aplicação das leis.

Figura 1 – Os três Poderes
Poder Judiciário:
tem a atribuição de
julgar os conflitos de
Poder Legislativo: o
interesses decorrentes
responsável pela criação Poder Executivo:
da aplicação das leis.
das leis. responsável pela Administração
do Estado, cumprindo as
leis elaboradas pelo Legislativo.
Poder Legislativo Poder Executivo Poder Judiciário
Ainda, antes de dar início ao estudo, é interessante compreendermos o Sistema de Freios

e Contrapesos.
O Sistema de Freios e Contrapesos, conhecido como “checks and balances” na doutrina

norte-americana, menciona a flexibilização nas funções dos Poderes Constituídos, indicando
a existência de funções típicas e atípicas de cada um dos Poderes. Conforme explica Meirelles
(2010, p. 55-56), a cada um dos Poderes corresponde:
[...] uma função que lhe é atribuída com precipuidade. Assim, a função precípua do
Poder Legislativo é a elaboração da lei (função normativa); a função precípua do Poder
Executivo é a conversão da lei em ato individual e concreto (função administrativa); a
função precípua do Poder Judiciário é a aplicação coativa da lei aos litigantes (função
judicial). Referimo-nos à função precípua de cada Poder de Estado porque, embora o
ideal fosse a privacidade de cada função para cada Poder, na realidade isso não ocorre,
uma vez que todos os Poderes têm necessidade de praticar atos administrativos, ainda
que restritos à sua organização e ao seu funcionamento, e, em caráter excepcional
admitido pela Constituição, desempenham funções e praticam atos que, a rigor,

seriam de outro Poder. O que há, portanto, não é separação de Poderes com divisão
absoluta de funções, mas, sim, distribuição das três funções estatais precípuas entre
órgãos independentes, mas harmônicos e coordenados no seu funcionamento,
mesmo porque o poder estatal é uno e indivisível.
Assim, ainda que cada um dos Poderes tenha a sua função principal, todos eles podem
exercer outras funções que, em regra, caberiam a outro Poder. Como exemplo, pode se
mencionar edição de normas administrativas pelo Poder Judiciário e pelo Executivo, função
precípua do Legislativo. Ou no caso de o Legislativo ou o Executivo processar e julgar seus
funcionários em processos administrativos ou, ainda, no caso do art. 62 da Constituição, que
autoriza o Chefe do Poder Executivo a editar medidas provisórias, com força de lei. Por fim,
nos casos em que o Poder Legislativo, pelo Senado Federal, julga o Presidente da República
nos crimes de responsabilidade (art. 52, I, da Constituição).
Note-se que ainda que determinado Poder exerça função atípica, não há ofensa ao
Princípio da Separação dos Poderes, visto que tal possibilidade sempre é regulamentada por
leis, pela Constituição ou por outros atos normativos. Vale destacar, também, que embora haja
uma “Separação de Poderes”, deve-se considerar que tal “separação” é apenas do exercício
das funções, pois o Poder do Estado é uno e indivisível. Cada um dos Poderes representa,
diretamente, o Estado.
Passa-se, agora, ao estudo de cada um dos Poderes, especificamente.
2 Poder Legislativo (art. 44 e seguintes da Constituição

Federal)
A função típica do Poder Legislativo é criar as leis, que são normas gerais e abstratas a
serem seguidas por todos. Além da função de legislar, é atribuída a este Poder a importante
tarefa de proceder a fiscalização financeira e administrativa dos atos do Poder Executivo (art.
49, X, da Constituição Federal).
O Poder Legislativo exerce suas atribuições nos âmbitos federal, estadual e municipal.
No âmbito federal, o Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, composto por duas
casas, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal (CF, art. 44). A Câmara dos Deputados é
formada por representantes do povo, enquanto que o Senado é formado por representantes
dos Estados-membros. Por ser formado por duas casas, diz-se que o Congresso Nacional é
bicameral. Nos estados e nos municípios, o Legislativo é formado por somente uma casa
(sistema unicameral), as Assembleias Legislativas (nos estados) e as Câmaras Municipais (nos
municípios). No Distrito Federal o Legislativo é exercido pela Câmara Legislativa.

2.1 Câmara dos Deputados

A Câmara dos Deputados é composta por representantes do povo, eleitos pelo sistema
proporcional, sendo que para cada Estado-membro é garantido o mínimo de oito e o máximo
de 70 Deputados Federais. O sistema proporcional consagra a representação de cada partido
proporcionalmente ao número de votos obtido nas eleições. No tocante ao número de
Deputados por Estado e pelo Distrito Federal, a representação é fixada por Lei Complementar,
proporcionalmente às populações. O mandato dos Deputados Federais é de quatro anos. A
Lei Complementar nº 78/93 estabelece o número máximo de 513 Deputados, cabendo ao
IBGE, no ano anterior às eleições, proceder às atualizações estatísticas populacionais dos
Estados, para que o Tribunal Superior Eleitoral possa fixar o número de vagas correspondente
a cada Estado e ao Distrito Federal (BRASIL, 1993). Atualmente, o número de representantes
de cada Estado-membro é o seguinte:
Tabela 1 – Número de representantes de cada Estado-membro
Acre 8 Alagoas 9 Amazonas 8

Amapá 8 Bahia 39 Ceará 22
Distrito Federal 8 Espírito Santo 10 Goiás 17
Maranhão 18 Minas Gerais 53 Mato Grosso do Sul 8
Mato Grosso 8 Pará 17 Paraíba 12
Pernambuco 25 Piauí 10 Paraná 30
Rio de Janeiro 46 Rio Grande do Norte 8 Rondônia 8
Roraima 8 Rio Grande do Sul 31 Santa Catarina 16
Sergipe 8 São Paulo 70 Tocantins 8
2.2 Senado Federal

O Senado Federal é composto por três representantes por cada Estado e pelo Distrito
Federal. Os Senadores são eleitos pelo sistema majoritário (maior número de votos). Os
mandatos são de oito anos, elegendo-se dois suplentes. A renovação dos cargos ocorre de
forma alternada, de quatro em quatro anos, por um terço e dois terços. Quando se dá por
dois terços, os eleitores escolhem dois candidatos. O número total de Senadores é de 81.
2.3 Principais atribuições do Congresso Nacional

• Legislativa: a principal função do Poder Legislativo é a elaboração das leis. No caso
do Congresso, sua atribuição se dá em âmbito federal, compreendendo as matérias
legislativas de interesse da União. O processo legislativo compreende a elaboração
de: Emendas à Constituição; Leis Complementares; Leis Ordinárias; Leis Delegadas;

Medidas Provisórias; Decretos Legislativos e Resoluções.
• Fiscalização e controle: é atribuição do Congresso Nacional fiscalizar e controlar os

atos do Poder Executivo (conforme o art. 49, X, da Constituição). Essa fiscalização pode
ocorrer de diversas formas, como: a) No caso do art. 50, parágrafo 2º, da Constituição
de 1988, em que as Mesas da Câmara e do Senado pedem, por escrito, informações
aos Ministros de Estados; b) No caso do art. 50, parágrafo 1º, da Constituição, em que
o Senado e a Câmara convocam Ministros de Estado para prestar informações; c) Nas
instaurações de Comissões Parlamentares de Inquéritos (CPIs), art. 58, parágrafo 3º;
d) Com o controle externo dos recursos públicos, com o auxílio do Tribunal de Contas
da União (art. 71 da Constituição).
• Julgamento dos crimes de responsabilidade: conforme o art. 52, inciso I, da

Constituição, cabe, privativamente, ao Senado Federal processar e julgar o Presidente
da República e o vice, nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de
Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, os Ministros do
Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho
Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral
da União. À Câmara dos Deputados, compete, privativamente, autorizar, por dois
terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-
Presidente da República e os Ministros de Estado (art. 51, I, da Constituição).
3 Poder Executivo
A função típica do Poder Executivo é administrar e implementar as políticas públicas
do Estado, sempre de acordo com a legislação criada pelo Poder Legislativo. Dentre as
funções administrativas, encontram-se as de comandar a atividade econômica, implementar
as necessárias obras de infraestrutura, as atividades de assistência social, dentre inúmeras
outras (saúde, previdência, seguridade social, segurança pública etc.).
Conforme a doutrina de Moraes (2006, p. 430):
O Poder Executivo constitui órgão constitucional cuja função precípua é a prática dos
atos de chefia de estado, de governo e de administração. A chefia do Poder Executivo
foi confiada pela Constituição Federal ao Presidente da República, a quem compete
seu exercício, auxiliado pelos Ministros de Estado [...].
No Brasil, vigora o presidencialismo como sistema de governo, sendo que o chefe do

Poder Executivo acumula dupla função: de Chefe de Estado, compreendendo a representação
externa e interna do Estado, e de Chefe de Governo, competindo-lhe dirigir as políticas e
administrar a máquina pública. O Chefe do Executivo é eleito pelo sistema de maioria absoluta
(art. 77 e seguintes, da Constituição Federal), com mandato fixo de quatro anos (art. 82, CF),
podendo haver reeleição uma única vez (CF, art. 14, § 5º). A eleição por maioria absoluta

pode compreender a realização de dois turnos de votação. Se um dos candidatos obtiver,

no primeiro turno, mais da metade dos votos, sem contar os votos brancos e nulos, será
considerado eleito para o cargo de Chefe do Executivo.
Na esfera federal, o Chefe do Executivo é o Presidente da República, sendo que nas

esferas estaduais e municipais o Chefe do Executivo é o Governador do Estado e Prefeito
Municipal, respectivamente. No Distrito Federal, a chefia do Executivo cabe ao Governador
Distrital. As atribuições do Presidente da República estão elencadas no art. 84 da Constituição
Federal.
Poder regulamentar: dentre as atribuições do Presidente da República (igualmente para

os Governadores e Prefeitos), está a de expedir decretos e regulamentos para a fiel execução
das leis (art. 84, IV, última parte, da CF).
Linha de sucessão: sucede o Presidente da República, nas suas ausências e impedimentos,

o Vice-Presidente. Em caso do impedimento de ambos ou de vacância dos cargos, a Constituição
estabelece que a Presidência caberá, em ordem, ao Presidente da Câmara dos Deputados,
ao Presidente do Senado Federal e ao Presidente do Supremo Tribunal Federal (art. 80). Nos
estados, deve-se adotar ordem semelhante, seguindo-se ao Governador do Estado, o Vice-
Governador, o Presidente da Assembleia Legislativa e o Presidente do Tribunal de Justiça. No
caso dos municípios, ressalvada disposição distinta na Lei Orgânica que rege cada Município,
ausente o Prefeito e o Vice, caberá ao presidente da Câmara de Vereadores assumir o cargo.
Crimes de responsabilidade e o processo de “impeachment”: crimes de responsabilidade

são infrações político-administrativas cometidas pelo Presidente da República e outras
autoridades. São punidas com a perda do cargo e a inabilitação para o exercício da função
pública. As hipóteses de crimes de responsabilidade do Presidente da República estão
enumeradas no art. 85 da Constituição, sendo o rol meramente exemplificativo. Prevalece
na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal o entendimento de que os crimes de
responsabilidade possuem natureza jurídica criminal e, nos termos da Súmula 722 do STF,
a competência para definição dos crimes de responsabilidade e para editar normas de seu
procedimento é da União. A Lei nº 1.079/50 regula o procedimento para julgamento dos
crimes de responsabilidade cometidos pelo Presidente, pelo Vice, pelos Ministros de Estado
e do Supremo Tribunal Federal e pelo Procurador-Geral da República. A Constituição prevê
como sanções a perda do cargo e, cumulativamente, inabilitação, por oito anos, para exercício
de função pública.
Prerrogativas do Presidente da República: enquanto estiver no mandato, o Presidente da

República não poderá ser preso antes do trânsito em julgado de sentença penal condenatória
(art. 86, § 3º, da CF), nem poderá ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de
suas funções (art. 86, § 4º). Somente será processado no Supremo Tribunal Federal (art. 102,
I, “b”) por crimes comuns, mediante licença dos Deputados, com quórum de dois terços dos
votos (art. 51, I, da CF). A Lei 8.038/90 regulamenta o procedimento da ação penal, por crime
comum, cometido pelo Presidente da República. Em caso de condenação, perderá o cargo e
seus direitos políticos, conforme o art. 15, III, da Constituição.
4 Poder Judiciário
Ao Poder Judiciário compete a função típica de julgar os conflitos de interesses, aplicando
a lei aos casos concretos que lhe são submetidos pelas partes conflitantes.
No Brasil, vigora o sistema de jurisdição única. Significa dizer que todos podem recorrer
ao Judiciário para que este assegure a aplicação da lei ao caso concreto, não podendo a lei
mitigar esse direito. Diz o art. 5º, inciso XXXV, da Constituição: “A lei não excluirá da apreciação
do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” (BRASIL, 1988).
Vale citar outro importante princípio relativo à função jurisdicional, inscrito no art. 5º,
inciso LIV: é o Princípio do Devido Processo Legal. Diz o dispositivo: “Ninguém será privado de
sua liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal” (BRASIL, 1988).
Significa dizer que a prestação jurisdicional deve ser prestada nos termos da lei,
assegurando-se aos litigantes todos os meios e recursos a garantir seus direitos. Desse
princípio decorrem outros importantes princípios, como os princípios do contraditório e
da ampla defesa (art. 5º, LIII): “Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos
acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos
a ela inerentes” (BRASIL, 1988).
Investidura: a regra para o ingresso na carreira de membro do Poder Judiciário, seja

Federal ou Estadual, é a aprovação em concurso público de provas e títulos, com a participação
da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exigindo-se do bacharel em
Direito, no mínimo, três anos de atividade jurídica, obedecendo-se, rigorosamente, a ordem
de classificação no certame (art. 93, I, da Constituição Federal). As promoções de magistrados
ocorrerão, alternadamente, observando-se os critérios de antiguidade e merecimento (art.
93, II, CF).
Os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores são nomeados

pelo Presidente da República, após sabatina pelo Senado Federal (conforme os artigos 52, III,
“a”, 84, XIV, 101, parágrafo único, 104, parágrafo único, 111-A e 123, todos da Constituição
Federal).
O artigo 94 da Constituição garante acesso a um quinto das vagas dos Tribunais da

seguinte maneira:
Art. 94. Um quinto dos lugares dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais dos
Estados, e do Distrito Federal e Territórios será composto de membros do Ministério
Público, com mais de dez anos de carreira, e de advogados de notório saber jurídico e
de reputação ilibada, com mais de dez anos de efetiva atividade profissional, indicados
em lista sêxtupla pelos órgãos de representação das respectivas classes.

Parágrafo único. Recebidas as indicações, o tribunal formará lista tríplice, enviando-a ao

Poder Executivo, que, nos vinte dias subseqüentes, escolherá um de seus integrantes
para nomeação. (BRASIL, 1988).
Garantias e vedações aos membros do Poder Judiciário: constam do art. 95 da

Constituição:
Art. 95. Os juízes gozam das seguintes garantias:
I. vitaliciedade, que, no primeiro grau, só será adquirida após dois anos de exercício,
dependendo a perda do cargo, nesse período, de deliberação do tribunal a que o juiz
estiver vinculado, e, nos demais casos, de sentença judicial transitada em julgado;
II. inamovibilidade, salvo por motivo de interesse público, na forma do art. 93, VIII;
III. irredutibilidade de subsídio, ressalvado o disposto nos arts. 37, X e XI, 39, § 4º,
150, II, 153, III, e 153, § 2º, I. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)
Parágrafo único. Aos juízes é vedado:
I. exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou função, salvo uma de

magistério;
II. receber, a qualquer título ou pretexto, custas ou participação em processo;
III. dedicar-se à atividade político-partidária.
IV. receber, a qualquer título ou pretexto, auxílios ou contribuições de pessoas físicas,

entidades públicas ou privadas, ressalvadas as exceções previstas em lei; (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
V. exercer a advocacia no juízo ou tribunal do qual se afastou, antes de decorridos

três anos do afastamento do cargo por aposentadoria ou exoneração. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Supremo Tribunal Federal: é o órgão de cúpula do Poder Judiciário brasileiro, suas

atribuições estão previstas nos arts. 101 a 103, da Constituição Federal. Ao STF, compete o
julgamento das questões constitucionais, assegurando a supremacia da Constituição no país,
dentre outras importantes funções. É composto por 11 Ministros, nomeados pelo Presidente
da República após sabatina pelo Senado Federal. São exigidos o mínimo de 35 anos de idade
para se exercer a função de Ministro, além de notável saber jurídico e reputação ilibada,
sendo que somente brasileiros natos podem integrar a respectiva corte de justiça.
Você teve a oportunidade de aprender a respeito da separação dos Poderes, desde sua
origem histórica até a aplicação no Brasil.

Para o regime republicano e democrático funcionar, é necessário separar os Poderes

Legislativo, Executivo e Judiciário, tal como é no nosso país.
A contribuição de Montesqueiu para a formação do Estado é vital, inclusive aplicável

atualmente em nossa formação. O Poder Legislativo é aquele responsável pela criação das
leis, inovação da ordem jurídica.
Por sua vez, o Poder Executivo, como foi visto, é o Poder responsável por administrar a
coisa pública. Por fim, o Poder Judiciário é o poder responsável por aplicar o direito ao caso
concreto, resolvendo o conflito surgido entre as partes.
Referências
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso
em: 8 mar. 2015.
______. Lei complementar nº 78, de 30 de dezembro de 1993. Disciplina a fixação do número

de Deputados, nos termos do art. 45, § 1º, da Constituição Federal. Brasília: 1993. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp78.htm>. Acesso em: 28 ago. 2015.
______. Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950. Define os crimes de responsabilidade e regula o

respectivo processo de julgamento. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
L1079.htm>. Acesso em: 28 ago. 2015.
______. Lei nº 8.038, de 28 de maio de 1990. Institui normas procedimentais para os processos
que especifica, perante o Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal. Brasília:
1990. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8038.htm>. Acesso em: 28
ago. 2015.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2010.
MENDES, Gilma Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso

Aula 05
Divisão de competências entre os entes federativos na
Constituição de 1988.
- Executivo, Legislativo e Judiciário nos entes federativos.
• Analisar as competências exclusivas e concorrentes dos entes federativos.
Estudar a divisão de bens entre os entes federativos.
• Compreender as atribuições das competências administrativas dos entes
federativos.
Temas
Introdução
1 Divisão de competências entre os entes federativos na Constituição Federal
de 1988
Referências
Professor Autor
Bruno Bianchini
Introdução
O Brasil é uma federação, formada pela união indissolúvel dos estados, dos municípios e
do Distrito Federal, constituindo-se em um Estado Democrático de Direito (art. 1º, caput, da
Constituição Federal).
Tradicionalmente, os Estados podem se organizar adotando determinadas “formas”.

Podem os Estados ser “simples” ou “compostos”. Os Estados simples ou unitários são
formados por um único Estado-membro, em que existe apenas uma fonte de poder político,
centralizada. São exemplos: Itália, França, Uruguai e Portugal.
Os Estados compostos ou complexos são formados por mais de um Estado-membro,

como ocorre no Brasil, que, no caso, adotou a forma de federação. Na Federação, ocorre a
união entre dois ou mais Estados-membros (26 mais o Distrito Federal, no caso do Brasil)
para a formação de um novo Estado soberano, em que os Estados-membros conservam sua
autonomia política, transferindo a soberania ao poder central (União, no caso do Brasil). São
exemplos: Brasil, Argentina, Estados Unidos.
Nesse sentido, devemos estudar como é realizada a divisão de Poder, melhor chamada
de divisão de competências entre os entes da federação brasileira. Então, vamos aos estudos!
1 Divisão de competências entre os entes federativos na

Constituição Federal de 1988
1.1 Principais características do Estado Federal

Para que se possa compreender a repartição das competências no Brasil, é necessário
compreender, antes, sua forma de Estado Federado. A Federação possui as seguintes
características:
a. Descentralização política: como visto, em uma federação há uma união entre os

Estados-membros, os quais conservam sua autonomia, transferindo a soberania
ao poder central. Essa autonomia autoriza os Estados-membros a regerem-se por
constituições e leis próprias, observados os preceitos estabelecidos pela Constituição
Federal (art. 25 da Constituição Federal);
b. Constituição rígida como base jurídica: a Constituição Federal rege a distribuição

das competências, sendo que o seu mecanismo de alteração deve ser mais rígido do
que o de criação da legislação ordinária, sendo a forma federativa de Estado cláusula
imutável, a conferir maior estabilidade e segurança à federação;

c. Inexistência de direito de secessão: não é permitido aos Estados-membros se

retirarem da federação;
d. Soberania do Estado Federal: a soberania é transferida ao poder central (União, no

Brasil), sendo que os Estados-membros conservam sua autonomia política, financeira
e administrativa.
A título de conhecimento, vale compreender que o Brasil adotou a república como

forma de governo. A república caracteriza-se pela eleição da Chefia do Estado, bem como,
pela temporariedade de seu mandato e responsabilidade por seus atos. Ao contrário do que
ocorre em uma monarquia, em que existe a hereditariedade do chefe de Estado, bem como,
sua vitaliciedade e irresponsabilidade por seus atos.
Quanto ao sistema de governo, o Brasil adotou o presidencialismo, em que os Poderes

Constituídos do Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário) são independentes, sendo a Chefia
de Estado e de Governo reunidas na mesma pessoa, o Presidente da República (na órbita
Federal), o Governador do Estado (na órbita Estadual) e o Prefeito Municipal (no âmbito
Municipal). O Chefe de Estado e de Governo é eleito pelo povo, por seus representantes
também eleitos democraticamente, com mandato certo.
No sistema de governo do parlamentarismo, não há independência entre os Poderes e

sim, interdependência, sendo a Chefia de Estado e de Governo atribuídas a pessoas distintas,
com o Chefe de Governo dependendo do parlamento para continuar no poder, sem mandato.
É o exemplo típico da Monarquia Parlamentarista britânica, em que existe o Chefe de Estado
(no caso, a Rainha) e o Chefe de Governo (no caso, o Primeiro Ministro).
1.2 Repartição de competências

A autonomia dos Estados-membros de uma federação, como no caso do Brasil, pressupõe
a repartição de competências administrativas, políticas e legislativas. Essa repartição é feita
pela Constituição Federal e obedece à predominância dos interesses, princípio básico atinente
à matéria.
1.3 Princípio da predominância de interesses

É princípio básico que fundamenta a repartição de competências no Brasil. Esse princípio
fundamenta a atribuição, à União, da competência referente a assuntos de interesse geral e
nacional. Aos estados é reservada a atribuição da competência para assuntos de interesse
regional e aos municípios é atribuída competência legislativa, política e administrativa no que
se refere a assuntos de interesse local. Vale mencionar a doutrina de Moraes (2012, p. 270):

Pelo princípio da predominância do interesse, à União caberá aquelas matérias e

questões de predominância do interesse geral, ao passo que aos Estados referem-
se as matérias de predominante interesse regional e aos municípios concernem os
assuntos de interesse local. Em relação do Distrito Federal, por expressa disposição
constitucional (CF, art. 32, § 1º), acumulam-se, em regra, as competências estaduais e
municipais, com a exceção prevista no art. 22, XVII, da Constituição.
1.4 Critérios horizontal e vertical

Dois foram os critérios adotados pela Constituição Federal na repartição de competências:
o horizontal e o vertical.
Pelo critério horizontal, a Constituição Federal atribui competências exclusivas ou

privativas para cada entidade da federação (União, estados e municípios). Essas competências,
como dito, serão exercidas de maneira exclusiva ou privativa, conforme o caso. Exemplo: art.
22 da Constituição (elenca as matérias de competência privativa da União).
Pelo critério vertical, as competências são distribuídas de forma que ambas as entidades
possam exercê-las de maneira compartilhada. São as chamadas competências concorrentes,
comuns e suplementares. Exemplo: art. 24 da Constituição (elenca as matérias de competência
concorrente entre União, estados e Distrito Federal).
Interessante compreender que a nossa Constituição, ao repartir as competências, optou

por enumerar as atribuições da União (nos artigos 21 e 22) e dos municípios (no artigo
30). Utilizando-se do critério residual, reservou o restante aos estados (art. 25, § 1º: “São
reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição”).
As competências podem ser classificadas em material (administrativa) ou legislativa.

A competência material ou administrativa é, basicamente, a que se refere à administração
política (gestão). A competência legislativa é a que se refere ao poder de elaboração do sistema
normativo (legislação). Vale ressaltar que nem todas as competências estão expressas na
Constituição. Como mencionado anteriormente, a competência dos Estados é residual, não
está expressa na Constituição. Existem outras competências que são implícitas (não estão
expressas), decorrem da natureza do ente federativo.
Quanto à sua extensão, as competências podem ser:
a. Exclusivas: exercidas por um único ente, sendo impossível a delegação e suplementação

dessa competência (ex.: arts. 21 e 30, I, da Constituição). Exemplo: compete à União
declarar a guerra e celebrar a paz.
b. Privativas: exercidas por um único ente, sendo possível haver delegação dessa
competência quando expressamente previsto (ex.: art. 22 e parágrafo único, que diz:
“Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas
das matérias relacionadas neste artigo”). Exemplo: compete à União legislar sobre
nacionalidade, cidadania e naturalização.
c. Comuns, cumulativas ou paralelas: todos os entes podem exercê-las (ex.: art. 23

da Constituição). Exemplo: compete à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos
municípios, de maneira comum, cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e
garantia das pessoas e conservar o patrimônio público.
d. Competências concorrentes: União, estados e Distrito Federal podem exercer.

Porém, ressalva-se à União o estabelecimento de normas gerais, podendo os estados
e o Distrito Federal suplementar a legislação sobre essas competências. Na falta
do estabelecimento de normas gerais pela União, os estados e o Distrito Federal
exercerão a competência plena, sendo que a superveniência de legislação geral, pela
União, suspenderá a legislação específica dos estados e do Distrito Federal, no que
lhe for contrário. Exemplo: compete à União, aos estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e
urbanístico.
1.5 Repartição administrativa das competências

A repartição das competências no que diz respeito à administração da coisa pública é
feita pela Constituição Federal, sendo guardada para a União, conforme Lenza (2008, p. 255-
256):
Internamente, ela é uma pessoa jurídica de direito público interno, componente

da Federação brasileira e autônoma na medida em que possui capacidade de auto-
organização, autogoverno, autolegislação e auto-administração, configurando,
assim, autonomia financeira, administrativa e política. Internacionalmente, a União
representa a República Federativa do Brasil (vide art. 21, I a IV). Observe-se que a
soberania é da República Federativa do Brasil, representada pela União Federal.
Nesse caso, a Constituição Federal atribui, exclusivamente à União, as seguintes

competências político-administrativas (art. 21):
I. manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações

internacionais;
II. declarar a guerra e celebrar a paz;
III. assegurar a defesa nacional;
IV. permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras
transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente;
V. decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal;
VI. autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico;

VII. emitir moeda;
VIII. administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza

financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de
seguros e de previdência privada;
IX. elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de

desenvolvimento econômico e social;
X. manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;
XI. explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os

serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos
serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:)
XII. explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
a. os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; (Redação dada pela

Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:)
b. os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético

dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os
potenciais hidroenergéticos;
c. a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária;
d. os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e

fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;
e. os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de

passageiros;
f. os portos marítimos, fluviais e lacustres;
XIII. organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal

e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 69, de 2012) (Produção de efeito)
XIV. organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros

militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal
para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; (Redação dada pela
XV. organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e

cartografia de âmbito nacional;
XVI. exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas e de programas

de rádio e televisão;
XVII. conceder anistia;

XVIII. planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas,

especialmente as secas e as inundações;
XIX. instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir

critérios de outorga de direitos de seu uso;
XX. instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,

saneamento básico e transportes urbanos;
XXI. estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação;
XXII. executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;

(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XXIII. explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer

monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento,
a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os
seguintes princípios e condições:
a. toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins
pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional;
b. sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização

de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais;
c. sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização

e utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas;
d. a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de

culpa; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006)
XXIV. organizar, manter e executar a inspeção do trabalho;
XXV. estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de

garimpagem, em forma associativa.
A competência administrativa dos Municípios está relacionada no art. 30 da Constituição.

Cabe ressalvar que o rol não é exaustivo, cabendo-lhe, por força do princípio da predominância
de interesses, dispor sobre assuntos de interesse local.
Art. 30. Compete aos Municípios:
I. legislar sobre assuntos de interesse local;
II. suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III. instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas
rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos
prazos fixados em lei;

IV. criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V. organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os

serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter
essencial;
VI. manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas

de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 53, de 2006)
VII. prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de

atendimento à saúde da população;
VIII. promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante

planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX. promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação

e a ação fiscalizadora federal e estadual.
A competência administrativa comum, da União, dos estados, Distrito Federal e

municípios está elencada no art. 23 da Constituição Federal:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios:
I. zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e

conservar o patrimônio público;
II. cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas

portadoras de deficiência;
III. proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e

cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV. impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros

bens de valor histórico, artístico ou cultural;
V. proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia,

à pesquisa e à inovação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015)
VI. proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII. preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII. fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;
IX. promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições

habitacionais e de saneamento básico;
X. combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a

integração social dos setores desfavorecidos;

XI. registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e

exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;
XII. estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a

União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 53, de 2006)
Estas, portanto, são as competências de administrar aquelas acima listadas. Devemos

observar também as competências para criar leis, conforme abaixo.
1.6 Competências legislativas da União, dos estados e dos municípios

Ao lado da competência político-administrativa, temos a competência legislativa, que é o
poder de elaborar o sistema legal, a ser exercido pelo Poder Legislativo dos entes federativos:
Congresso Nacional (no âmbito da União), Assembleias Legislativas (no âmbito dos Estados)
e as Câmaras Municipais (no âmbito dos Municípios). No Distrito Federal, o Poder Legislativo
é representado pela Câmara Legislativa, com competência estadual e municipal.
O art. 22 da Constituição elenca a competência legislativa privativa da União. Vale

relembrar que a competência privativa é aquela que admite delegação, por lei complementar,
para os estados e Distrito Federal.
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
I. direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico,

espacial e do trabalho;
II. desapropriação;
III. requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;
IV. águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
V. serviço postal;
VI. sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais;
VII. política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores;
VIII. comércio exterior e interestadual;
IX. diretrizes da política nacional de transportes;
X. regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial;
XI. trânsito e transporte;

XII. jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
XIII. nacionalidade, cidadania e naturalização;
XIV. populações indígenas;
XV. emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros;
XVI. organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de

profissões;
XVII. organização judiciária, do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios

e da Defensoria Pública dos Territórios, bem como organização administrativa destes;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 69, de 2012) (Produção de efeito)
XVIII. sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais;
XIX. sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular;
XX. sistemas de consórcios e sorteios;
XXI. normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e

mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares;
XXII. competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais;
XXIII. seguridade social;
XXIV. diretrizes e bases da educação nacional;
XXV. registros públicos;
XXVI. atividades nucleares de qualquer natureza;
XXVII. normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as

administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas
e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; (Redação dada pela
XXVIII. defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e

mobilização nacional;
XXIX. propaganda comercial.
Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre

questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.
A competência legislativa concorrente (entre União, estados e Distrito Federal) está

elencada no art. 24 da Constituição. Aqui, a competência da União limita-se a estabelecer
normas de conteúdo geral, devendo os estados e o Distrito Federal suprirem, especificamente,
as normas editadas pela União. Na falta de norma geral, os estados e o Distrito Federal
exercerão a competência plena, sendo que a posterior edição de normas gerais pela União
suspenderá a eficácia da legislação estadual/distrital, no que lhe for contrário.
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre:
I. direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II. orçamento;
III. juntas comerciais;
IV. custas dos serviços forenses;
V. produção e consumo;
VI. florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII. proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII. responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de

valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
IX. educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa,

desenvolvimento e inovação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 85, de
2015)
X. criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;
XI. procedimentos em matéria processual;
XII. previdência social, proteção e defesa da saúde;
XIII. assistência jurídica e Defensoria pública;
XIV. proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;
XV. proteção à infância e à juventude;
XVI. organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a

estabelecer normas gerais.
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a

competência suplementar dos Estados.
§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência

legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei

estadual, no que lhe for contrário.
1.7 Dos bens da União e dos estados

A União é pessoa jurídica de direito público interno (art. 41, I, do Código Civil). Sendo
assim, pode ser titular de direitos, obrigações e pode possuir patrimônio. A Constituição, em
seu art. 20, arrola, de maneira não exaustiva, os bens da União. Como segue:
Art. 20. São bens da União:
I. os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II. as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e

construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental,
definidas em lei;
III. os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a
território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias
fluviais;
IV. as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede
de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental
federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46,
de 2005)
V. os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI. o mar territorial;
VII. os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII. os potenciais de energia hidráulica;
IX. os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X. as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI. as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
O art. 26 da Constituição define, também de forma não exaustiva, os bens dos estados,
conforme segue:
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
I. as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito,

ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;

II. as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas
aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
III. as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
IV. as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
Portanto, estes são os bens destinados pela Constituição Federal à União e aos estados,
não havendo destinação específica com relação aos municípios.
Um Estado federado possui divisão de competências, tanto administrativas quanto
legislativas. Ou seja, é a divisão de competências para administrar a máquina pública e para
criar leis a respeito dos temas delimitados.
No caso da Constituição da República, foram listadas competências administrativas

exclusivas da União no artigo 21, dentre elas, a título de exemplo, a competência para declarar
guerra e celebrar a paz.
Basicamente, com relação aos municípios, foram resguardadas as competências para

dispor de assuntos de interesse local.
Mais à frente, a Constituição da República tratou das competências que são comuns aos
entes federados, União, estados, Distrito Federal e municípios, conforme o artigo 23.
Com relação à competência para criar novas leis, a competência legislativa, a Constituição
também relacionou expressamente a competência da União, a quem compete privativamente,
sem a participação dos demais entes, no artigo 22. Após, tratou da competência concorrente
entre as entidades no artigo 24.
Tratou, por fim, a Constituição, dos bens pertencentes à União, como exemplo os
terrenos de marinha, e dos bens pertencentes aos Estados-membros, as terras devolutas não
compreendidas entre as da União.
Todas essas competências são fundamentais para a perfeita divisão do poder do Estado.
Referências
em: 4 abr. 2015.
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2012.

Aula 06
O processo legislativo e a hierarquia normativa no Brasil
• Compreender a natureza de cada tipo legislativo existente no sistema
legislativo brasileiro e a hierarquia do sistema.
Temas
Introdução
1 O processo legislativo e a hierarquia normativa no Brasil
2 As espécies normativas e as especificidades do processo de criação
Referências
Professor Autor
Bruno Bianchini
Introdução
O presente tema a ser desenvolvido trata do processo legislativo brasileiro e sua
importância para o próprio Estado de Direito, isto é, aquele regido por normas.
Nesse ponto, estudaremos o processo legislativo, conceituando-o além das fases do

processo de criação das leis, para, inclusive, ter condições de analisar eventual falha no
processo de produção legislativa.
Em continuação, é de suma importância conhecer das espécies normativas brasileiras,

desde as Emendas Constitucionais até as Medidas Provisórias, para então perceber o papel
fundamental realizado pelo Poder Legislativo e até, por vezes, pelo Poder Executivo.
Conhecendo tais espécies legislativas, será possível analisar brevemente a hierarquia das
normas. Bons estudos.
1 O processo legislativo e a hierarquia normativa no Brasil
1.1 Conceito
Conforme a doutrina de Moraes (2012, p. 130), o conceito de processo legislativo
desdobra-se em duas tendências, a sociológica e a jurídica.
Juridicamente, consiste no conjunto coordenado de disposições que disciplinam

o procedimento a ser obedecido pelos órgãos competentes na produção de leis
e atos normativos que derivam diretamente da própria constituição, enquanto
sociologicamente podemos defini-lo como o conjunto de fatores reais que impulsionam
e direcionam os legisladores a exercitarem suas tarefas.
O processo legislativo, entendido como o procedimento a ser seguido para a produção

do sistema normativo, está previsto na Constituição Federal, no seu artigo 59 e seguintes.
O processo legislativo brasileiro compreende a elaboração de: Emendas à Constituição; Leis
Complementares; Leis Ordinárias; Leis Delegadas; Medidas Provisórias; Decretos Legislativos;
Resoluções. A título de cultura jurídica, vale citar a Lei Complementar nº 95/1998, modificada
pela Lei Complementar nº 107/2001, que dispõe sobre as técnicas de elaboração, redação,
alteração e consolidação das leis, nos termos do parágrafo único do art. 59 da Constituição
Federal.
Com relação aos tipos de processo legislativo, podem ser realizados de quatro formas
diferentes:

a. Autocrático: característico de regimes não democráticos, em que as leis são

impostas pelo governante sem participação popular;
b. Direto: o próprio povo elabora o sistema normativo diretamente, como na Grécia

antiga. Inviável nos dias de hoje;
c. Indireto ou representativo: aqui o sistema normativo é elaborado pelos

representantes do povo, democraticamente eleitos, como ocorre no Brasil, via
de regra;
d. Semidireto: existente no Brasil, de maneira excepcional. Ocorre quando as leis

são elaboradas pelos representantes do povo e após são submetidas a este por
referendo popular.
Por sua vez, o procedimento legislativo pode ser: ordinário, aplicado para as Leis
Ordinárias; sumário, utilizado na edição de Leis Ordinárias em regime de urgência, de iniciativa
do Chefe do Executivo (art. 64, § 1º da Constituição); ou especial, utilizado para a criação
de Emendas Constitucionais, Leis Complementares, Leis Delegadas, Medidas Provisórias,
Decretos Legislativos, Resoluções e Leis Financeiras (Lei do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes
Orçamentárias, Lei do Orçamento Anual e de Abertura de Créditos Adicionais).
1.2 Fases do processo legislativo

Cada espécie de norma possui um procedimento a ser seguido para sua elaboração.
Iniciaremos nosso estudo com o procedimento relativo às Leis Ordinárias, por ser a norma
mais comumente utilizada no nosso ordenamento. Vale ressaltar que o procedimento é o
mesmo para a elaboração das Leis Complementares, somente muda o quórum de aprovação,
que para as Leis Complementares é de maioria absoluta, contra o quórum de maioria simples
das Leis Ordinárias.
O processo legislativo de elaboração de Leis Ordinárias compreende as seguintes etapas:
Figura 1 – Etapas do processo legislativo
Votação ou Sanção
Iniciativa ∠ Emendas ∠ deliberação ∠ ∠ Promulgação ∠ Publicação
ou veto

a. Iniciativa: é a possibilidade de apresentar a proposta de projeto de lei. A iniciativa

pode ser concorrente ou comum; reservada ou privativa; e popular. Vale ressaltar
que a não obediência às regras de iniciativa ocasiona vício formal à elaboração da lei,
causando sua inconstitucionalidade.
A concorrente ou comum (geral) é deferida a mais de uma pessoa ou órgão, que podem
exercê-la em conjunto ou isoladamente (art. 61, caput, da Constituição). Exemplo: a iniciativa
de Lei Ordinária cabe a qualquer Deputado Federal e, ao mesmo tempo, ao Presidente da
República.
A iniciativa privativa é aquela exclusiva de determinada pessoa ou órgão. Essas hipóteses

estão expressamente previstas na Constituição. Algumas, devido a suas repercussões políticas
ou orçamentárias, são de iniciativa do Presidente da República (art. 61, § 1º, da CF). Outras,
devido a seu exclusivo interesse, são atribuídas ao Supremo Tribunal Federal, Tribunais
Superiores e Tribunais de Justiça (art. 96, II, da CF). Exemplo: é de iniciativa privativa do
Presidente da República projetos de lei que fixem ou modifiquem o efeito das forças armadas.
Quanto à iniciativa popular, tal instrumento está expressamente previsto no art. 14,
III, da Constituição. Regulamentada pela Lei nº 9.709/98, consiste na possibilidade de
apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por
cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco estados, com não menos
de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles (art. 61, § 2º, da Constituição). O
art. 27, § 4º, da Constituição traz a possibilidade de iniciativa popular em âmbito estadual, a
ser regulamentada por Lei Ordinária. Nesse sentido, a Câmara dos Deputados disponibiliza
informações a respeito do projeto de lei de iniciativa popular. Consulte e saiba mais: http://
www2.camara.leg.br/participe/sua-proposta-pode-virar-lei.
b. Fase de emendas: as emendas são alterações no projeto de lei propostas por

parlamentares visando à sua modificação;
c. Votação ou deliberação: a votação é precedida de debates e estudos por parte das

comissões existentes em cada uma das Casas do Congresso Nacional. No âmbito
Federal vigora o sistema bicameral (Câmara dos Deputados e Senado Federal). Após,
o projeto vai à discussão e votação em plenário, o qual será aprovado ou não. As
Leis Ordinárias são aprovadas por maioria simples, ou seja, maioria dos presentes na
sessão. O quórum de aprovação das Leis Complementares é de maioria absoluta, ou
seja, é preciso o voto de mais da metade dos membros de cada Casa do Congresso
Nacional. O projeto de lei aprovado em uma das Casas do Congresso Nacional será
encaminhado para revisão na outra Casa, ocasião em que poderá ser aprovado sem
emendas. Sendo enviado ao Presidente da República para sanção ou veto, poderá
ser rejeitado, ou, caso aprovado com emendas, voltará à casa iniciadora para nova
votação (art. 65 da CF);

d. Sanção ou veto: estão previstos no art. 84, IV e V da Constituição. São atos de atribuição
exclusiva do Presidente da República. A sanção é a concordância do Presidente com
o projeto de lei, pode ser expressa ou tácita, sendo o silêncio considerado como
aprovação (art. 66, § 3º da Constituição). Veto é a discordância do Presidente da
República com o projeto de lei apresentado, por motivos de inconstitucionalidade
(jurídico) ou contrariedade ao interesse público (político), devendo ser devidamente
fundamentado (art. 66, § 1º, da CF). Pode ser total ou parcial, devendo incidir sobre
texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. De acordo com o art. 66,
§ 4º, o veto poderá ser rejeitado por maioria absoluta dos Deputados e Senadores,
em sessão conjunta.
e. Promulgação: é a declaração de que a lei aprovada passará a existir no ordenamento

jurídico. De acordo com o parágrafo sétimo do art. 66: “Se a lei não for promulgada
dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da República, nos casos dos § 3º e §
5º, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá
ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo”.
f. Publicação: é a publicidade dada à nova lei no Diário Oficial. Ela deve ser publicada
na íntegra. A princípio, a lei começa a valer 45 dias após sua publicação (art. 1º,
da Lei de Introdução ao Código Civil), salvo disposição em contrário. A própria lei
pode estabelecer prazo superior para o início de sua validade, sendo denominado
“vacatio legis” o prazo que decorre da publicação da lei até o início de sua validade.
A publicação da lei presume o conhecimento por todos os cidadãos (art. 3º da Lei de
Introdução ao Código Civil).
Interessante também conceituar o Princípio do Paralelismo Federativo, que está implícito

na expressão “observados os princípios desta Constituição”, do caput dos artigos 25, 29 e
32, da Constituição Federal. Tal princípio indica que as regras básicas do processo legislativo
federal devem ser aplicadas, tanto quanto possível, nos estados, Distrito Federal e municípios.
Assim, tanto no tocante ao procedimento quanto nas hipóteses de iniciativa exclusiva etc.
devem ser aplicadas pelos estados, Distrito Federal e municípios.

2 As espécies normativas e as especificidades do processo

de criação
O art. 59 da Constituição Federal menciona a existência de sete espécies de normas

(BRASIL, 1988).
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I. emendas à Constituição;
II. leis complementares;
III. leis ordinárias;
IV. leis delegadas;
V. medidas provisórias;
VI. decretos legislativos;
VII. resoluções.
2.1 Emendas à Constituição

As Emendas Constitucionais são alterações da Constituição. É manifestação do Poder
Constituinte Derivado de Reforma.
A iniciativa para a proposta de alteração da Constituição é concorrente, visto que atribuída

a mais de um ente/pessoa. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I. de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado

Federal;
II. do Presidente da República;
III. de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação,

manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
A proposta de Emenda deve ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional,
em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos
respectivos membros.
A emenda à Constituição será promulgada, conjuntamente, pelas Mesas da Câmara dos

Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem (art. 60, § 2º e 3º da
Constituição).

O cuidado que se deve tomar é que nesta não há o encaminhamento para sanção ou
veto pelo Presidente da República. A Emenda é promulgada no próprio Congresso Nacional e
sua publicação se dá pela própria incorporação do texto da Emenda ao texto constitucional. A
matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser
objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa (art. 60, § 5º, da Constituição).
O parágrafo 4º do art. 60 estabelece limites às matérias que podem ser objeto de

Emenda Constitucional (limites materiais): “Não será objeto de deliberação a proposta
de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto,
universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais”. Tais
limites são chamados de “Cláusulas Pétreas”. Vale lembrar que a Constituição não pode ser
emendada na vigência de intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio (limitações
circunstanciais) (art. 60, § 1º, da CF).
2.2 Leis Ordinárias e Leis Complementares

Diferente de como são as Leis Ordinárias, já explicadas anteriormente, as Leis
Complementares, que abrangem determinadas matérias importantes, exigem quórum
qualificado para sua criação. A Constituição exige, para a aprovação das Leis Complementares,
o quórum qualificado de maioria absoluta, que significa mais da metade dos membros de
cada Casa do Congresso Nacional. O procedimento é o mesmo da Lei Ordinária, com exceção
do quórum de aprovação de maioria absoluta. As matérias a serem disciplinadas por Lei
Complementar estão expressamente arroladas na Constituição, como no parágrafo único dos
arts. 22, 23 e 79, no inciso XXII do art. 84, dentre inúmeros outros.
2.3 Leis Delegadas

As Leis Delegadas são elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a
delegação ao Congresso Nacional. A delegação ocorre por resolução e deve especificar a
respectiva matéria a ser delegada e os termos de seu exercício (art. 68, § 2º).
Contudo, existem limites nos quais o Congresso Nacional poderá delegar ao Presidente
da República, quais sejam: não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva
do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado
Federal (arts. 49, 51 e 52 da CF); a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação
sobre: I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de
seus membros; II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais; III -
planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
O Congresso Nacional pode determinar a submissão do projeto de lei delegado à sua

aprovação, por votação única, sendo vedadas quaisquer emendas (art. 68, § 3º da CF). É

bem verdade que há controle do próprio Congresso Nacional, o chamado “Controle Político
de Legalidade”. No caso de a Lei Delegada extrapolar os limites estipulados pela resolução, o
Congresso Nacional pode sustar os efeitos da parte excedente mediante decreto legislativo
(art. 49, V).
2.4 Medidas Provisórias

São normas, com força de lei, editadas pelo Presidente da República em casos de
relevância e urgência, devendo ser submetidas, de imediato, ao Congresso Nacional, sob
pena de perda da eficácia se não forem convertidas em lei no prazo de 60 dias, prorrogáveis
por mais 60 dias.
Possuem como limites materiais (art. 62, § 1º, da CF): É vedada a edição de medidas
provisórias sobre matéria:
I. relativa a: a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito

eleitoral; b) direito penal, processual penal e processual civil; c) organização do
Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e
suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;
II. que vise à detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro
ativo financeiro;
III. reservada a lei complementar;
IV. já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de

sanção ou veto do Presidente da República.
As Medidas Provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados, conforme
determina o art. 62, § 8º, da Constituição da República.
Além disso, as Medidas Provisórias, salvo o caso dos parágrafos 11 e 12 do mesmo

artigo 62, perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de
60 dias, prorrogável, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar,
por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes. Esse prazo de 60 dias contar-
se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do
Congresso Nacional.
A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das
medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos
constitucionais de relevância e urgência. Se a medida provisória não for apreciada em até
45 dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subsequentemente, em
cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação,
todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando. Prorrogar-se-á

uma única vez por igual período a vigência de Medida Provisória que, no prazo de 60 dias,
contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso
Nacional.
Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória,

esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.
2.5 Decretos Legislativos

São atos que se destinam a viabilizar as matérias de atribuição exclusiva do Congresso
Nacional.
As matérias às quais podem disciplinar estão elencadas no art. 49 da Constituição. Dentre

elas estão a aprovação do estado de defesa e a intervenção federal, autorização do estado de
sítio ou suspensão de qualquer uma dessas medidas. A regulamentação prevista no art. 62, §
3º, da Constituição, também deve ser feita por Decreto Legislativo.
Percebe-se que não há participação do Presidente da República na elaboração dos

Decretos Legislativos, visto tratar de matérias de interesse exclusivo do Congresso.
O procedimento de elaboração dos Decretos Legislativos é regulamentado pelo regimento

interno do Congresso Nacional e compreende a votação nas duas Casas e, se aprovados,
serão promulgados pelo Presidente do Senado Federal, que, na qualidade de Presidente do
Congresso Nacional, determinará sua devida publicação (art. 48, nº 28, do Regimento Interno
do Senado Federal).
2.6 Resoluções
São normas de atribuição privativa do Congresso Nacional e suas respectivas Casas.
Possuem, via de regra, efeitos internos.
Dentre suas hipóteses de cabimento estão os arts. 51 e 52 da Constituição Federal. Como

ato de efeitos externos, citam-se as resoluções do Congresso Nacional relativas à delegação
legislativa (Leis Delegadas, art. 68, § 2º, CF), as resoluções do Senado fixando alíquotas
para a cobrança do ICMS (art. 155, § 2º, IV da Constituição) e as resoluções do Senado que
suspendem a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão
definitiva do Supremo Tribunal Federal (art. 52, X, da CF).
A Constituição não estabelece o procedimento para a edição das Resoluções, cabendo ao

regimento interno de cada Casa e do Congresso discipliná-lo. O que se conclui, logicamente,
é que, tratando-se de Resolução do Congresso Nacional, a aprovação deverá ser bicameral,
bem como, não há a participação do Presidente da República na edição das Resoluções.

2.7 Hierarquia entre as normas

É tema bastante controverso na doutrina e prevalece a discussão, especificamente, entre
as Leis Complementares e Leis Ordinárias.
Há quem defenda a existência de hierarquia entre essas duas normas e um de seus

fundamentos seria o quórum de aprovação, que, por ser mais qualificado (maioria absoluta),
sugeriria prevalência da Lei Complementar, hierarquicamente, em relação à Lei Ordinária.
Porém, os defensores da tese da inexistência de hierarquia entre as leis explicam que

ambas possuem âmbitos materiais diferentes, atribuídos constitucionalmente. Por isso, não
se poderia falar em hierarquia.
Assim, a atuação em matérias específicas e diversas prejudicaria eventual comparação

hierárquica entre as duas espécies normativas. Esse é o entendimento adotado pelo Supremo
Tribunal Federal.
Tivemos oportunidade de conhecer as espécies normativas previstas no artigo 59 da
Constituição da República. Foi possível entender a importância de cada uma e seu papel
no regime brasileiro de normas, a exemplo da própria Emenda Constitucional, que altera,
quando aprovada, o próprio texto da Constituição da República – daí sua vital importância.
Nesse mesmo sentido, pudemos observar que as Medidas Provisórias pedem urgência e
relevância da matéria, sendo expedida pelo próprio Presidente da República, em uma função
atípica de legislar.
Ao conhecermos as espécies legislativas, foi tratada a questão polêmica da hierarquia

entre Leis Ordinárias e Leis Complementares, fixando-se o posicionamento do Supremo
Tribunal Federal de que cada qual tem seu âmbito de competência e que a mera diferença de
quórum de aprovação não é suficiente para se falar em hierarquia entre as normas.
Referências
em: 7 abr. 2015.

Aula 07
Os Direitos Fundamentais: a Relação entre o Estado e o
Particular
• Compreender os direitos fundamentais na Constituição Federal de 1988.
• Analisar os direitos e garantias.
Temas
Introdução
1 Direitos Fundamentais
2 Direitos Sociais
3 Nacionalidade
4 Direitos Políticos e Partidos Políticos
Referências
Professor Autor
Bruno Bianchini
Introdução
A Constituição Federal, como norma maior do Estado brasileiro, possui em seu texto
os Direitos e Garantias Fundamentais assegurados a todos os indivíduos. Tais Direitos e
Garantias estão descritos no Título II da Constituição da República, que abrange o Capítulo I –
Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos; o Capítulo II – Dos Direitos Sociais; o Capítulo
III – Da Nacionalidade; o Capítulo IV – Dos Direitos Políticos; e o Capítulo V – Dos Partidos
Políticos.
Basicamente, são disposições que conferem ao indivíduo garantias contra eventuais

ingerências prejudiciais do Estado nas suas vidas. Ou seja, funcionam como uma proteção
contra o próprio Estado. Servem também como uma obrigação ao Estado para que realize
políticas públicas em prol do indivíduo, como é caso dos Direitos Sociais.
Portanto, este Título II da Constituição da República é de fundamental importância e não

pode ser suprimido de qualquer forma. Daí advém a importância do estudo da matéria em
questão.
Bons estudos!
1 Direitos Fundamentais
Os Direitos e Garantias Fundamentais iniciam-se no Título II da Constituição Federal de
1988. O artigo 5º da nossa Constituição, Capítulo I, inaugura os Direitos e Deveres Individuais
e Coletivos. Em seguida, no art. 6º, Capítulo II, temos os Direitos Sociais. No art. 12, Capítulo
III, a Constituição trata da Nacionalidade. Nos Capítulos IV e V, temos os Direitos Políticos e
os Partidos Políticos.
O termo “Direitos Fundamentais” é visto pela doutrina como um gênero, do qual

constituem espécies os Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, os Direitos Sociais, a
Nacionalidade, os Direitos Políticos e os Partidos Políticos.
Nossa Constituição Federal inovou em dar destaque aos Direitos e Garantias

Fundamentais, certamente pelo trauma da ditadura, que imperou na Constituição
anterior, de 1967, elaborada pelo regime autoritário. A Constituição Federal de 1988 é
conhecida como “Constituição Cidadã”, devido à ênfase dada aos Direitos e Garantias
Fundamentais.

1.1 Conceito
Os Direitos Fundamentais são aqueles considerados mais importantes aos cidadãos
de determinado Estado, garantidores de liberdade e dignidade. Vale ressaltar que não
basta que esse Estado reconheça os Direitos e Garantias Fundamentais. Ele deve almejar a
implementação dessas garantias na prática, como um princípio fundamental a ser observado
dentro de seu território.
1.2 Características
Os Direitos Fundamentais surgem da evolução histórica de certo povo, que, não raro,
experimentou períodos de violações de direitos, características de regimes não democráticos
que vigoraram no seu passado. Dessa forma, os Direitos Fundamentais são inegociáveis e
intransferíveis, não sendo lícita a disposição desses direitos. Além disso, não deixam de existir
pelo desuso, ainda que haja violações constantes ou costumeiras.
Outra característica importante é a irrenunciabilidade, ou seja, não podem os cidadãos

renunciar os Direitos e Garantias Fundamentais. Também possuem como característica a
universalidade, isto é, valem para todos os seres humanos. Não se pode condicioná-los a
determinados grupos sociais.
Embora relevantes, os Direitos e Garantias fundamentais não são absolutos, podendo

ser limitados, caso ocorram conflitos com outros Direitos Fundamentais ou havendo motivos
relevantes e de interesse geral.
1.3 Gerações de Direitos Fundamentais

A doutrina identifica ao menos a existência de três gerações de Direitos Fundamentais,
ocorridas em momentos históricos distintos.
A primeira geração é identificada com a luta pela liberdade e surgiu a partir de postulados
do final da Idade Média, como a Magna Carta da Inglaterra, em 1215, que reconheceu
direitos aos Barões, restringiu o poder do Monarca e após, das grandes revoluções burguesas
do final do século XVIII. Como expoentes citam-se a Revolução Americana, em 1776 e
a Revolução Francesa, em 1789. Sua primordial característica foi a imposição de limites à
atuação do Estado, um “não fazer”, por parte deste, em prol dos cidadãos, que deixaram de
ser considerados súditos, para serem considerados sujeitos de direitos, com tutela garantida
pelo próprio Estado.
A segunda geração foi a geração da conquista dos Direitos Sociais, que dizem respeito à
melhoria das condições econômicas e de trabalho dos cidadãos. Os cidadãos demandavam
uma ação positiva do Estado, um “fazer”, em prol da melhoria das condições de vida e trabalho

do povo. A Revolução Industrial, no século XIX, foi o grande marco dos direitos dessa segunda
geração.
A terceira geração dos Direitos Fundamentais diz respeito ao atendimento das

necessidades dos cidadãos, coletivamente considerados, e da proteção de bens, interesses
e direitos inerentes a toda sociedade, como a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à
saúde pública, à segurança pública etc.
1.4 Direitos e Garantias Fundamentais propriamente ditos

Como visto nas páginas anteriores, os Direitos Fundamentais iniciam-se na nossa
Constituição no artigo 5º, que trata, especificamente, dos Direitos e Deveres Individuais
e Coletivos. Esses direitos possuem aplicabilidade imediata (art. 5º, § 1º, da Constituição
Federal). Ou seja, são autoaplicáveis, não dependendo de nenhuma outra lei ou norma para
serem exercidos e assegurados.
Direitos Individuais são tidos como restrições impostas ao poder Estatal, em prol dos
cidadãos e no seu legítimo interesse. Nossa Constituição estabelece Direitos Individuais
do cidadão (individualmente considerado), os direitos Coletivos (considerando o
interesse geral da sociedade e de grupos de pessoas, considerados coletivamente)
assim como os Difusos também.
Como Direitos Individuais Básicos, a Constituição, no art. 5º, arrola cinco, rediscutidos
em vários incisos e em outros artigos também: o direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade. Esses direitos destinam-se aos brasileiros e estrangeiros residentes
no Brasil (art. 5º, caput, da Constituição). Os Direitos e Deveres Individuais e Coletivos aplicam-
se, também, às pessoas jurídicas, como proteção à honra, ao patrimônio etc. Aplicam-se,
também, aos estrangeiros não residentes no Brasil (turistas ou imigrantes ilegais), pois são
seres humanos e a eles também são assegurados direito à vida, ao patrimônio etc.
1.4.1 Direito à vida
O direito à vida, considerado o principal dos direitos, de maior relevância jurídica,

abrange o direito à integridade física, à honra, à dignidade etc., sendo tipificados como crime,
pelo Código Penal, o homicídio e a lesão corporal, consumados ou tentados, bem como o
induzimento ou auxílio ao suicídio, o aborto e injúria, a calúnia e a difamação. A tortura
também teve especial destaque, sendo proibida no inciso III, do art. 5º, e tipificada como
crime pela Lei nº 9.455/97. A Constituição proíbe a pena de morte, salvo em caso de guerra

declarada (art. 5º, XLVII, “a”).
1.4.2 Direito à liberdade
Abrange a liberdade de locomoção (inciso XV, art. 5º), bem como a liberdade de
pensamento, de consciência, de crença (incisos IV e VI) e a liberdade de fazer o que quiser
desde que não se contrarie as leis (inciso II). A censura foi constitucionalmente proibida no
inciso IX do art. 5º. As liberdades de reunião e de associação encontram-se protegidas nos
incisos (XVI e XVII, do art. 5º da Constituição). A Constituição prevê a ação de habeas corpus
para tutela da liberdade de locomoção (art. 5º, inciso LXVIII).
1.4.3 Direito à igualdade
Quanto à igualdade, diz o caput do art. 5º que todos são iguais perante a lei, sem distinções
de qualquer natureza. O inciso I consagra a igualdade em direitos e obrigações entre homens
e mulheres. O conceito de igualdade está relacionado ao tratamento igualitário daqueles
que se encontram em igualdade de condições e desigualmente àqueles que se encontram
em condições desiguais. É o princípio da isonomia. Assim, por esse princípio, justificam-se
as hipóteses de tratamento diferenciado existentes na Constituição, como aposentadoria
com menor idade e menos tempo de contribuição para as mulheres; exclusividade de certos
cargos a brasileiros natos; exclusão das mulheres do serviço militar obrigatório, dentre outras.
A Constituição veda o tratamento discriminatório por motivo de raça ou cor, considerando o
racismo como crime inafiançável e imprescritível, sujeito à pena de reclusão (inciso XLII, do
art. 5º e Lei nº 7.716/89).
1.4.4 Direito à segurança
Considera-se que o Estado deve, além de prever os direitos dos cidadãos, promover e
pôr em prática tais direitos. Assegurar os principais direitos do povo é uma das funções do
Estado, afinal, de que adiantaria tutelar a vida e o patrimônio e não prover meios para sua
devida proteção.
Assim, considera-se que o direito à segurança engloba o direito à segurança pública, com
o estabelecimento e manutenção das polícias e do exército, à segurança em matéria pessoal,
com a proteção da intimidade, da vida privada (art. 5º, X, CF), a inviolabilidade do domicílio
(art. 5º, XI, CF), a proteção às comunicações pessoais (inciso XII, art. 5º, CF), bem como a
segurança jurídica, prevendo e viabilizando os meios ao exercício e proteção jurídica dos bens
mais importantes aos cidadãos.

1.4.5 Direito à propriedade
Por fim, o direito à propriedade significa que o indivíduo tem garantido pelo Estado a
proteção à propriedade privada e de não ser incomodado nela, tanto por outros indivíduos
quanto pelo próprio Estado. O artigo 5º, XXII, da Constituição afirma que “é garantido o
direito de propriedade” (BRASIL, 1988). Gera como consequência também outro direito
fundamental, que é o direito de herança. Isto porque somente pode deixar de herança no
momento do falecimento em benefício dos herdeiros aquele que possui garantido em vida o
direito à propriedade.
2 Direitos Sociais
São direitos relacionados à melhoria da situação econômica e laboral dos cidadãos.
São considerados direitos fundamentais de segunda geração, em que o Estado tem o dever
de prever e prover meios para a melhoria da situação dos trabalhadores, econômica e
socialmente.
O artigo 6º da Constituição prevê alguns direitos básicos, são eles: o direito à educação,
à saúde, à alimentação, ao trabalho, à moradia, ao lazer, à segurança, à previdência social,
à proteção à maternidade e à infância e à assistência aos desamparados. Tais direitos serão
mais bem estudados no próximo capítulo.
Outros artigos da Constituição também disciplinam Direitos Sociais, como os relativos

à seguridade social, saúde, previdência e assistência social (arts. 193 a 204). A educação, a
cultura e o esporte são disciplinados nos arts. 205 a 217. Os direitos relacionados à família,
à criança, ao adolescente, ao idoso e às pessoas portadoras de deficiência são disciplinados
nos arts. 226 a 230.
O art. 7º da Constituição prevê inúmeros direitos muito conhecidos dos brasileiros, como
o salário mínimo (inciso IV), seguro-desemprego (inciso II), Fundo de Garantia por Tempo
de Serviço (inciso III), décimo terceiro salário (inciso VIII), férias anuais remuneradas (inciso
XVII), dentre outros.
3 Nacionalidade
Pode-se conceituar como o “[...] vínculo jurídico-político que liga um indivíduo a
determinado Estado, fazendo com que esse indivíduo passe a integrar o povo daquele Estado,
e, por consequência, desfrute de direitos e submeta-se a obrigações” (LENZA, 2008, p. 669).
A Constituição Federal, no artigo 12, estabelece as condições para aquisição da

nacionalidade brasileira:

Art. 12. São brasileiros:
I. natos:
a. os nascidos na República Federativa do Brasil, ainda que de pais estrangeiros,

desde que estes não estejam a serviço de seu país;
b. os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou mãe brasileira, desde que qualquer

deles esteja a serviço da República Federativa do Brasil;
c. os nascidos no estrangeiro de pai brasileiro ou de mãe brasileira, desde que sejam

registrados em repartição brasileira competente ou venham a residir na República
Federativa do Brasil e optem, em qualquer tempo, depois de atingida a maioridade,
pela nacionalidade brasileira;
A nacionalidade pode ser primária ou secundária. A primária adquire-se pelo nascimento.

São as hipóteses do inciso I, do art. 12, acima transcrito. A nacionalidade secundária se
adquire pela naturalização, conforme o inciso II do art. 12, abaixo transcrito:
II - naturalizados:
a. os que, na forma da lei, adquiram a nacionalidade brasileira, exigidas aos

originários de países de língua portuguesa apenas residência por um ano ininterrupto
e idoneidade moral;
b. os estrangeiros de qualquer nacionalidade, residentes na República Federativa

do Brasil há mais de quinze anos ininterruptos e sem condenação penal, desde que
requeiram a nacionalidade brasileira.
§ 1º Aos portugueses com residência permanente no País, se houver reciprocidade

em favor de brasileiros, serão atribuídos os direitos inerentes ao brasileiro, salvo os
casos previstos nesta Constituição.
§ 2º A lei não poderá estabelecer distinção entre brasileiros natos e naturalizados,

salvo nos casos previstos nesta Constituição.
A Constituição estabelece algumas diferenças entre brasileiros natos e naturalizados.

Alguns cargos, como de Presidente e Vice-Presidente da República, Presidente da Câmara
dos Deputados, Presidente do Senado Federal e Ministro do Supremo, além de Oficial das
Forças Armadas, profissionais da carreira diplomática e Ministro da Defesa são privativos de
brasileiros natos (art. 12, § 3º, CF).
Somente o brasileiro naturalizado poderá ser extraditado por crime cometido antes da
naturalização ou comprovado envolvimento em tráfico de drogas (art. 5º, LI). Ainda, somente
brasileiros natos ou naturalizados há mais de dez anos podem ser proprietários de empresa
jornalística ou de radiodifusão sonora e de sons e imagens (art. 222, da CF). Aos portugueses
com residência permanente no País, se houver reciprocidade em favor de brasileiros, serão
atribuídos os direitos inerentes ao brasileiro, salvo os casos previstos nesta Constituição (art.

12, § 1º, CF).
A perda da nacionalidade pode ocorrer para o brasileiro nato ou para o brasileiro

naturalizado. Assim, será declarada a perda da nacionalidade do brasileiro, naturalizado, que
tiver cancelada sua naturalização, por sentença judicial, em virtude de atividade nociva ao
interesse nacional e dos brasileiros natos e naturalizados que adquirirem outra nacionalidade,
salvo nos casos de reconhecimento de nacionalidade originária pela lei estrangeira e de
imposição de naturalização, pela norma estrangeira, ao brasileiro residente em estado
estrangeiro, como condição para permanência em seu território ou para o exercício de
direitos civis (art. 12, § 4º, CF).
4 Direitos Políticos e Partidos Políticos

Com relação aos Direitos Políticos, conceitua-se como: “instrumentos por meio dos
quais a Constituição Federal garante o exercício da soberania popular, atribuindo poderes
aos cidadãos para interferirem na condução da coisa pública, seja direta ou indiretamente”
(LENZA, 2008, p. 683).
Os Direitos Políticos englobam os direitos de votar (capacidade eleitora ativa) e ser

votado (capacidade eleitoral passiva).
Conforme a Constituição Federal, o voto é direto, secreto (art. 14, caput), universal e
periódico (art. 60, § 4º, II, da Constituição). Assim, temos que os representantes do povo são
eleitos diretamente por este, sem intermediários. O eleitor vota em cabine individual, de
modo que não se pode identificar em quem ele votou, sendo que cada voto tem o mesmo
valor. Todos os cidadãos podem votar, via de regra, desde que cumpram os requisitos legais,
como idade, capacidade e pleno exercício dos Direitos Políticos. O alistamento eleitoral e o
voto são obrigatórios, via de regra, são facultativos para os analfabetos, os maiores de 70 anos
de idade e os maiores de 16 e menores de 18 anos de idade (art. 14, § 1º, II). A periodicidade
é característica do regime republicano, em que os representantes do povo exercem mandato
com prazo certo.
Para ser votado, há que se obedecer ao comando do parágrafo 3º do art. 14 da

Constituição:
Art. 14. São condições de elegibilidade, na forma da lei:
I. a nacionalidade brasileira;
II. o pleno exercício dos direitos políticos;
III. o alistamento eleitoral;
IV. o domicílio eleitoral na circunscrição;

V. a filiação partidária;
VI. a idade mínima de:
a. trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da República e Senador;
b. trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal;
c. vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito,

Vice-Prefeito e juiz de paz;
d. dezoito anos para Vereador.
§ 4º - São inelegíveis os inalistáveis e os analfabetos.
Quanto aos inalistáveis, são aqueles que não cumprem os requisitos necessários para
exercer o voto, presumindo-se quanto aos estrangeiros e, durante o serviço militar obrigatório,
os conscritos (art. 14, § 2º, CF).
A cassação de Direitos Políticos é proibida no Brasil (art. 15 da Constituição),

sendo que a perda ou suspensão dar-se-ão nos seguintes casos: I - cancelamento da
naturalização por sentença transitada em julgado; II - incapacidade civil absoluta; III -
condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos; IV - recusa
de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do art. 5º,
VIII; V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.
Já para os Partidos Políticos, a Constituição, em seu art. 17, considera livre a criação, a
fusão, a incorporação e a extinção, resguardados a soberania nacional, o regime democrático,
o pluripartidarismo e os direitos fundamentais. Ainda ressalvada a necessária obediência aos
seguintes preceitos: caráter nacional; proibição de recebimento de recursos financeiros de
entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes; prestação de contas à Justiça
Eleitoral; funcionamento parlamentar de acordo com a lei.
Os Partidos Políticos são pessoas jurídicas de direito privado, devendo registrar seus
estatutos no Tribunal Superior Eleitoral (art. 17, § 2º). Possuem autonomia para definir sua
estrutura interna, organização e funcionamento, além de terem liberdade para escolher
suas coligações eleitorais, sem necessidade de vinculação em âmbito federal, estadual e
municipal. Seus estatutos devem estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária,
sendo absolutamente vedada a utilização pelos Partidos Políticos de organização paramilitar.
Conforme o parágrafo 3º do art. 17, §, os Partidos Políticos têm direito a recursos do fundo
partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei.

De tudo que foi apresentado nesta aula, podemos concluir que os Direitos e Garantias
Fundamentais do indivíduo estão abarcados na nossa Constituição da República de 1988. Não
poderia ser diferente, pois constituem a base de uma nação organizada.
Dentre os principais direitos fundamentais aqui levantados estão o direito à vida, à

liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade.
Além disso, também os Direitos Sociais são considerados fundamentais, por isso, não
podem deixar de aparecer na presente aula.
A Constituição da República traz as linhas mestras a respeito da nacionalidade, isto é,

como tornar-se um cidadão nacional de um país, delimitando aquilo que torna um brasileiro
como cidadão nato ou naturalizado.
Ainda, para qualquer nação democrática progredir, é necessária a previsão dos Direitos
Políticos de definir os rumos do país. Nesse sentido, estão o direito de votar, ser votado e
participar, como um todo, das decisões fundamentais da nação.
Juntamente com os Direitos Políticos, advém a necessidade de regular os Partidos

Políticos, definir o pluripartidarismo como preceito fundamental e regular como se organizam
e funcionam.
Com tais direitos expostos, existem fundamentos para a nação crescer organizadamente.
Referências
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 27 abr.
2015.

Aula 08
Texto de revisão para avaliação
• Revisar os conceitos trabalhados na disciplina.
Temas
Introdução
1 Revisão dos principais conceitos
2 Histórico das Constituições de 1967 e Emenda nº 1 de 1969
3 Poder Constituinte Derivado de Reforma
4 A separação do Poder no Estado brasileiro
5 A divisão de competências entre os entes federativos
6 Medidas Provisórias
7 Da nacionalidade na Constituição Federal de 1988
Referências
Professor Autor
Bruno Bianchini
Introdução
O estudo a ser desenvolvido nesta aula refere-se a um resumo dos principais temas
estudados nas aulas passadas. Será visto um tema de cada aula, aproveitando-se para
aprofundar o assunto e apresentar exemplos de casos existentes.
Serão analisados, dentro dos exemplos, julgamentos proferidos pelo Supremo Tribunal
Federal (STF) a respeito da matéria, uma vez que o STF é o responsável pela guarda da
Constituição, a norma máxima do país.
Primeiramente, serão estudadas as bases do Estado e da Constituição. Após, uma análise

aprofundada da Constituição de 1967 e da Emenda Constitucional nº 1 de 1969.
A respeito do Poder Constituinte, vamos analisar o Poder Constituinte Derivado

de Reforma, aquele responsável pela alteração da Constituição através das Emendas
Constitucionais.
Ainda, uma análise da separação dos Poderes no Estado brasileiro, em Poder Judiciário,
Poder Executivo e Poder Legislativo. Após, a divisão de competências entre os entes
federativos, União, estados, Distrito Federal e municípios.
A respeito das diferentes espécies de legislação, é interessante estudar aquela que tem
importância destacada atualmente, a Medida Provisória.
Por fim, o estudo a respeito da nacionalidade e de casos específicos julgados pelo

Supremo Tribunal Federal.
1 Revisão dos principais conceitos
1.1 Principais informações a respeito da Constituição

Um Estado-nação se forma em torno de uma norma máxima de observância obrigatória
pelos seus nacionais, tal norma é chamada de Constituição. Portanto, em sentido jurídico, a
Constituição é a norma suprema que define os princípios a serem obedecidos pela nação.
É necessário lembrar que devem estar inseridas nesta Constituição normas que definem
a estrutura do Estado, a formação do Poder Público, sistema e forma de governo, além dos
direitos e garantias fundamentais do cidadão.
Ademais, é na Constituição que é definida a forma de repartição dos Poderes do Estado.
Neste sentido de formação de um Estado, é interessante observarmos quais são os

elementos formadores, divididos em quatro: povo, território, poder soberano e finalidade.

Ainda, é de suma importância observar as diferentes classificações das Constituições

para, com essa informação, definir como a Constituição da República Federativa do Brasil de
1988 é classifacada.
A primeira classificação a s er comentada é quanto à forma: s e a s Constituições são

escritas ou não escritas. Por óbvio, no Brasil sabemos que a Constituição é escrita.
Com relação ao conteúdo das Constituições, elas podem ser materiais ou formais.
No caso da brasileira, a Constituição é formal, ou seja, todas as normas que estão lá
descritas são oriundas da Constituição, e, assim, conhecidas como normas constitucionais,
independentemente do conteúdo que contenham.
A origem das Constituições determina se foram promulgadas (isto é, fruto de regime

democrático de criação) ou se foram outorgadas (isto é, impostas unilateralmente pelo
governante). No caso da Constituição brasileira, esta foi promulgada em 1988 pelos membros
do Congresso Nacional convocados para uma Assembleia Nacional Constituinte.
O modo de elaboração das Constituições pode ser dogmático, ou seja, à luz de

determinados dogmas daquela sociedade. Ainda, pode ser histórico, isto é, fruto de evolução
histórica daquela sociedade em questão. A Constituição brasileira foi dogmática, o que
significa que foi fruto do pensamento político dominante da época de sua elaboração.
A estabilidade das Constituições informa se poderão ser alteradas e de qual maneira.

Podem ser imutáveis, rígidas, flexíveis ou semirrígidas. A Constituição brasileira é do tipo
rígida, o que significa que seu processo de alterações é distinto e mais dificultoso que o
modo de alteração de uma lei infraconstitucional. Para alterá-la, necessita-se de quórum
qualificado de votação.
Em relação à extensão das Constituições, a brasileira é considerada analítica, também

chamada de prolixa. Quer dizer que as mais variadas disposições estão contidas na Constituição,
não tratando apenas das matérias fundamentais de criação de um Estado.
Com base neste conhecimento, é possível analisarmos o caso específico da Constituição

de 1937, também conhecida como Constituição “Polaca”. Isto porque, conforme fatos
narrados historicamente, Getúlio Vargas ascendeu ao Poder em 1930, elaborando um nova
Constituição em 1934, reconhecidamente como uma Constituição “democrática”.
Contudo, liderou o golpe de 1937, outorgando uma nova Constituição que limitou em
muito os direitos do cidadão, tornando-o praticamente um ditador. Nesse viés, a Constituição
de 1937 é classificada como “outorgada”, ou seja, não é fruto de decisão democrática
da Assembleia Nacional Constituinte, mas sim da imposição do governante para se manter
no poder.
Tal Constituição manteve-se até a promulgação de uma nova Constituição em 1946.

2 Histórico das Constituições de 1967 e Emenda nº 1 de 1969

Estudando o histórico das Constituições brasileiras, tomam especial importância a
Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional nº 1 de 1969. Isto poque inauguraram no
país o período conhecido como Ditadura, ou Ditadura Militar, uma vez que o país passou a
ser governado pelos militares.
Dessa forma, cumpre analisarmos um pouco mais dessa história constitucional brasileira.
O Golpe Militar de 1964 derrubou João Goulart da Presidência do Brasil sob a suspeita
de pretender instalar o comunismo no Brasil. Com medo das consequências, o movimento
oposicionista, com apoio dos militares, tomou o poder e implantou o Ato Institucional nº 1,
vigorando de 1964 a 1967.
Em momento seguinte, estabeleceu-se o Ato Institucional nº 2 com eleições indiretas

para Presidente da República, seguido do AI nº 3 e AI nº 4, para aprovação da Constituição
de 1967.
Conforme LENZA (2008, p. 51):
Na mesma linha da Carta de 1937, a de 1967 concentrou, bruscamente, o poder no

âmbito federal, esvaziando os Estados e Municípios e conferindo amplos poderes ao
Presidente da República. Houve forte preocupação com a segurança nacional.
Diversos direitos e garantias fundamentais dos indivíduos foram suprimidos ainda mais
com a instituição do AI nº 5 em 1968, por exemplo: o Presidente da República poderia, após
investigação, decretar o confisco de bens de todos quantos tivessem enriquecido ilicitamente,
no exercício do cargo ou função; suspendeu-se a garantia de habeas corpus; excluem-se de
qualquer apreciação judicial todos os atos praticados de acordo com este Ato Institucional e
seus Atos Complementares, bem como os respectivos efeitos (LENZA, 2008, p. 53-54).
Foi aprovada logo em seguida a Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de

1969, que alterou completamente a Constituição de 1967. Constuma-se dizer que a Emenda
Constitucional nº 1, de 1969, é propriamente uma nova Constituição, uma vez que alterou
todos os pontos da Constituição anterior.
Instalou-se no país um governo de Juntas Militares, por eleições indiretas, sendo

sucessivas as entradas de Presidentes Militares no Poder. Mantiveram-se as restrições de
direitos apresentadas pela Constituição de 1967.
3 Poder Constituinte Derivado de Reforma

Como pudemos estudar, o Poder Constituinte significa o poder conferido a um Estado
para elaborar a sua Constituição ou mesmo alterar a Constituição vigente. Nesse sentido,

também é o Poder Constituinte Derivado de Reforma, que significa a possibilidade de reformar

a Constituição vigente adequando seus dispositivos à evolução da sociedade.
Entende-se que esta forma de alteração é importante, visto que a sociedade evolui e,
deste modo, a Consituição pode ser alterada para atendimento desta evolução da sociedade.
Contudo, para que ocorra a alteração é necessário que haja um quórum qualificado,
isto é, um nível de exigência maior de modificação com relação às Leis Ordinárias ou
Complementares. Por isso, a Constituição estabelece que o quórum de aprovação de Emenda
à Constituição é votação em cada Casa do Congresso Nacional, Câmara de Deputados e
Senado Federal, em dois turnos de votação, obtendo aprovação com voto de três quintos dos
membros existentes.
Esta é a proposição descrita no artigo 60, §2º, da Constituição Federal, que diz:
§ 2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois

turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos
respectivos membros.
Pela importância que assumem, as Emendas à Constituição são merecedoras de registro.
4 A separação do Poder no Estado brasileiro

As três funções conhecidas (administrar, legislar e julgar) não podem recair sobre a
mesma pessoa ou órgão. Nesse sentido, foi desenvolvida a Teoria da Separação dos Poderes,
adotada pelo Brasil, inclusive na Constituição de 1988.
Portanto, a Constituição Federal de 1988 determina, em seu artigo 2º, que são Poderes
da União o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
E mais, a Constituição estabelece, ainda, que tais poderes devem ser harmônicos e
independentes. Falar em independência significa que um dos poderes não pode se sobressair
em relação ao outro, desequilibrando a balança. Falar em harmonia significa dizer que devem
atuar de tal maneira que alcancem o equilíbrio.
Com base nesse conhecimento, podemos perceber atualmente vários casos em que
ocorre o desequilíbrio do Poder, sendo corrigido pela atuação do outro Poder prejudicado,
a reequilibrar a balança. Toda vez que um Poder adentra na esfera de atuação de outro é
necessário corrigir, a exemplo de quando o Poder Judiciário declara a inconstitucionalidade
de uma lei criada pelo Poder Legislativo, no chamado controle de constitucionalidade.

5 A divisão de competências entre os entes federativos

É interessante relembrar que, sendo uma Federação, o Brasil é formado pela união
indissolúvel dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Constitui-se um Estado
Democrático de Direito.
Dizer estas palavras possui significado maior do que se pensa. Sendo um Estado de
Direito, no país imperam a lei e a Justiça. Sendo um Estado democrático, adota-se, portanto,
a democracia, conferindo-se ao povo o título de detentor do Poder.
A Federação, por sua vez, possui as seguintes características:
a. Descentralização política: como visto, em uma federação há uma união entre os

Estados-membros, que conservam sua autonomia, transferindo a soberania ao poder
central. Essa autonomia autoriza os Estados-membros a regerem-se por constituições
e leis próprias, observados os preceitos estabelecidos pela Constituição Federal (art.
25 da Constituição Federal);
b. Constituição rígida como base jurídica: a Constituição Federal rege a distribuição

das competências, sendo que o seu mecanismo de alteração deve ser mais rígido do
que o de criação da legislação ordinária, sendo a forma federativa de Estado cláusula
imutável, a conferir maior estabilidade e segurança à federação;
c. Inexistência de direito de secessão: não é permitido aos Estados-membros se

retirarem da federação;
d. Soberania do Estado Federal: a soberania é transferida ao poder central (União, no

Brasil), sendo que os Estados-membros conservam sua autonomia política, financeira
e administrativa.
No que pertine à separação de competências, de acordo com a Constituição, cada

entidade fica responsável por determinada competência, não podendo nenhuma interferir
no campo de competências da outra.
Como exemplo, as competências político-administrativas exclusivas da União estão

descritas no artigo 21 do texto constitucional. No artigo, inciso VI, cabe à União autorizar e
fiscalizar a produção e o comércio de material bélico.
Portanto, a nenhum outro Estado-membro ou município é dado o direito de legislar a

respeito do assunto ou mesmo administrar quando necessário. Nesse sentido, o Supremo
Tribunal Federal julgou inconstitucional Lei do Estado de Rondônia que autorizada a utilização,
pelas polícias civis e militares, de armas de fogo apreendidas, entendendo que competência
para legislar e administrar a questão era exclusiva da União, não cabendo ao Estado dispor:

Competência da União para legislar sobre direito penal e material bélico. Lei nº
1.317/2004 do Estado de Rondônia. Lei estadual que autoriza a utilização, pelas
polícias civil e militar, de armas de fogo apreendidas. A competência exclusiva da União
para legislar sobre material bélico, complementada pela competência para autorizar
e fiscalizar a produção de material bélico, abrange a disciplina sobre a destinação de
armas apreendidas e em situação irregular.
(ADI 3.258, Rel. Min.Joaquim Barbosa, julgamento em 6-4-2005, Plenário, DJ de 9-9-

2005). Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.
asp?item=291
Nesse mesmo sentido, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional lei do

Estado de Santa Catarina que tratava a respeito do Sistema Financeiro Nacional, que é de
competência exclusiva da União, conforme artigo 21, inciso VIII:
Lei nº 12.775/2003 do Estado de Santa Catarina. Competência legislativa. Sistema

financeiro nacional. Banco. Agência bancária. Adoção de equipamento que,
embora indicado pelo Banco Central, ateste autenticidade das cédulas de dinheiro
nas transações bancárias. Previsão de obrigatoriedade. Inadmissibilidade. Regras
de fiscalização de operações financeiras e de autenticidade do ativo circulante.
Competências exclusivas da União. Ofensa aos arts. 21, VIII, e 192 da CF.
(ADI 3.515, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 1º-8-2011, Plenário, DJE de 29-
9-2011.) Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.
asp?item=291.
Portanto, é de suma importância o respeito às competências de cada entidade. Tratando-

se de competência da União, somente ela possui o Poder de regular a matéria. O mesmo vale
para os demais entes federativos, estados, Distrito Federal e municípios.
6 Medidas Provisórias
As Medidas Provisórias possuem fundamental relevância no modelo de processo
legislativo adotado pelo Estado brasileiro. Sabe-se que as Medidas Provisórias não são leis,
contudo, possuem força de lei.
Conforme artigo 62 da Constituição da República, cabe ao Presidente da República,

em casos de relevância e urgência, expedir as Medidas Provisórias com força de lei,
devendo submetê-las ao Congresso Nacional de imediato para apreciação, mantendo-as ou
derrubando-as. Por essas regras, as MPs têm duração de 60 dias, e não mais de 30 – como
ocorria anteriormente –, podendo sua vigência ser prorrogada por igual período, caso não
sejam aprovadas no prazo inicial. A MP que não obtiver aprovação na Câmara e no Senado até
o prazo final perde a validade desde a edição, ficando o presidente da República impedido de
reeditá-la na mesma sessão legislativa.

E mais, trata ainda, o artigo 62 das matérias que não podem ser vinculadas através de
Medida Provisória, a exemplo do Direito Penal, Processual Penal e Processual Civil.
Portanto, não pode o Presidente da República expedir Medida Provisória pretendendo

alterar normas dessas três matérias. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal julgou
inconstitucional Medida Provisória que pretendeu alterar dispositivos processuais, o que é
vedado:
Inconstitucionalidade. Ação direta. Art. 9 da MP, 2.164-41/2001. Introdução do art.

29-C na Lei nº 8.036/1990. Edição de medida provisória. Sucumbência. Honorários
advocatícios. Ações entre FGTS e titulares de contas vinculadas. Inexistência de
relevância e de urgência. Matéria, ademais, típica de direito processual. Competência
exclusiva do Poder Legislativo. [...] É inconstitucional a medida provisória que,
alterando lei, suprime condenação em honorários advocatícios, por sucumbência, nas
ações entre o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e titulares de contas
vinculadas, bem como naquelas em que figurem os respectivos representantes ou
substitutos processuais.
(ADI 2.736, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 8-9-2010, Plenário, DJE de 29-3-
2011.) Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.asp
Pela leitura, é possível perceber que deve ser declarada inconstitucional qualquer
Medida Provisória que trata de Direito Processual, uma vez proibido o tratamento nesta
espécie legislativa.
Nesse mesmo sentido é o julgamento a seguir, que nega o uso da Medida Provisória em
matéria de Direito Penal:
Medida provisória: sua inadmissibilidade em matéria penal, extraída pela doutrina

consensual da interpretação sistemática da Constituição, não compreende a de
normas penais benéficas, assim, as que abolem crimes ou lhes restringem o alcance,
extingam ou abrandem penas ou ampliam os casos de isenção de pena ou de extinção
de punibilidade.
(RE 254.818, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 8-11-2000, Plenário, DJ de

19-12-2002.) Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.asp
Portanto, algumas matérias não podem ser veiculadas por Medidas Provisórias, sob pena
de inconstitucionalidade.
7 Da nacionalidade na Constituição Federal de 1988

Primeiramente, cumpre relembrar o conceito de nacionalidade, em sentido jurídico,
disposto por Lenza (2008, p. 669): “[...] vínculo jurídico-político que liga um indivíduo a
determinado Estado, fazendo com que esse indivíduo passe a integrar o povo daquele Estado,
e, por consequência, desfrute de direitos e submeta-se a obrigações”

Pela leitura, nacionalidade é o vínculo que une o indivíduo ao país, passando a integrar
o povo daquele Estado.
O artigo 12 da Constituição retrata quem é nacional brasileiro, distinguindo a nacionalidade

origiária da nacionalidade secundária, ou seja, o brasileiro nato do brasileiro naturalizado.
Portanto, será brasileiro nato (BRASIL, 1988):
a. os nascidos na República Federativa do Brasil, ainda que de pais estrangeiros,

desde que estes não estejam a serviço de seu país;
b. os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou mãe brasileira, desde que qualquer

deles esteja a serviço da República Federativa do Brasil;
c. os nascidos no estrangeiro de pai brasileiro ou de mãe brasileira, desde que sejam

registrados em repartição brasileira competente ou venham a residir na República
Federativa do Brasil e optem, em qualquer tempo, depois de atingida a maioridade,
pela nacionalidade brasileira.
Por sua vez, será brasileiro naturalizado (BRASIL, 1988):
a. os que, na forma da lei, adquiram a nacionalidade brasileira, exigidas aos

originários de países de língua portuguesa apenas residência por um ano ininterrupto
e idoneidade moral;
b. os estrangeiros de qualquer nacionalidade, residentes na República Federativa

do Brasil há mais de quinze anos ininterruptos e sem condenação penal, desde que
requeiram a nacionalidade brasileira.
Várias questões surgem a respeito do assunto. Cita-se, a título de exemplo, o julgamento

proferido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 418.096:
São brasileiros natos os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou de mãe brasileira,

desde que venham a residir no Brasil e optem, em qualquer tempo, pela nacionalidade
brasileira. A opção pode ser feita a qualquer tempo, desde que venha o filho de pai
brasileiro ou de mãe brasileira, nascido no estrangeiro, a residir no Brasil. Essa opção
somente pode ser manifestada depois de alcançada a maioridade. É que a opção, por
decorrer da vontade, tem caráter personalíssimo. Exige-se, então, que o optante tenha
capacidade plena para manifestar a sua vontade, capacidade que se adquire com a
maioridade. Vindo o nascido no estrangeiro, de pai brasileiro ou de mãe brasileira,
a residir no Brasil, ainda menor, passa a ser considerado brasileiro nato, sujeita essa
nacionalidade a manifestação da vontade do interessado, mediante a opção, depois
de atingida a maioridade. Atingida a maioridade, enquanto não manifestada a opção,
esta passa a constituir-se em condição suspensiva da nacionalidade brasileira.
(RE 418.096, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 22-3-2005, Segunda Turma, DJ
de 22-4-2005.) Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.asp

Pela leitura, percebe-se que o estrangeiro, de pai ou mãe brasileiro, quando maior,
venha a residir no país poderá adquirir a nacionalidade originária brasileira, ou seja, tornar-
se brasileiro nato.
Registrou também o Supremo Tribunal que o mero casamento civil não confere direito à
naturalização do estrangeiro, conforme abaixo:
Não se revela possível, em nosso sistema jurídico-constitucional, a aquisição da

nacionalidade brasileira jure matrimonii, vale dizer, como efeito direto e imediato
resultante do casamento civil. Magistério da doutrina.
(Ext 1.121, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 18-12-2009, Plenário, DJE de 25-
6-2010.)
Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.asp
Isto porque as possibilidades de naturalização estão expressamente previstas no inciso

II do artigo 12 da Constituição. Qualquer outra maneira não prevista ali não será admitida.
Tivemos a oportunidade de analisar nesta aula os principais conceitos do Direito
Constitucional, desde o início da formação do Estado, passando pelo processo legislativo,
divisão de competências e Direitos Fundamentais, Sociais e Políticos, terminando em
nacionalidade.
Pudemos estudar casos julgados pelo Supremo Tribunal Federal, em seu acervo de
jurisprudência. O enriquecimento do estudo é realizado com o estudo de casos, como visto
aqui.
Iniciando-se com a caracterização do Estado brasileiro, pode-se concluir o que se

considera um Estado Democrático de Direito, baseado na lei e no direito.
Após, analisando-se a Constituição de 1967, conclui-se que foi outorgada pelo

governando, não sendo resultado de produção democrática.
Sobre o Poder Constituinte Derivado de Reforma, este é exercido através das Emendas
Constitucionais, com importância maior ao quórum de aprovação diferenciado, o que confere
rigidez ao texto constitucional.
Viu-se o equilíbrio fundamental entre os três Poderes, o que mantém o Estado brasileiro
incólume. Passou-se à divisão de competências entre a União, os estados, o Distrito Federal e
os municípios, estudando-se casos julgados pelo Supremo Tribunal Federal.
Pela análise das Medidas Provisórias, concluiu-se que são de expedição exclusiva do
Presidente da República, ficando, este, adstrito às matérias delimitadas pela Constituição,
sob pena de inconstitucionalidade.
Por fim, aprofundamento no tema da nacionalidade, separando-se os nacionais

originários dos nacionais derivados.
Referências
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 9 maio
2015.
______. Supremo Tribunal Federal. A Constituição e o Supremo. Disponível em: <http://www.

stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.asp?item=291>. Acesso em: 10 maio 2015.

Aula 09
Relação Executivo e Legislativo na produção de políticas
públicas: aspectos jurídicos.
• Compreender a relação do Executivo e Legislativo no processo decisório do
presidencialismo de coalizão brasileiro sob a ótica jurídica.
• Estudar essa relação para além da configuração normativo-constitucional,
integrando o processo político na análise.
Temas
Introdução
1 Das políticas públicas na Constituição
2 Comandos constitucionais dirigentes na definição de políticas públicas
3 Do papel do Presidente da República na execução das políticas públicas
Referências
Professor Autor
Bruno Bianchini
Introdução
Assunto intrigante no mundo jurídico-político são as formas de integração entre o Poder
Executivo e o Poder Legislativo na elaboração e aplicação das políticas públicas.
Considerando a função de cada Poder – ao Legislativo criar leis e ao Executivo gerir

a máquina pública, com base nas leis criadas pelo Legislativo – fica claro que deve haver
harmonia entre os Poderes, sob pena de por tudo a perder.
Portanto, é de grande interesse estudarmos os dispositivos constitucionais que lançam

as diretrizes das políticas públicas, para entendermos o jogo político-jurídico entre os citados
Poderes.
Para tanto, estudaremos primeiramente as normas de eficácia plena, contida e limitada,

na classificação de José Afonso da Silva.
Após, veremos as disposições constitucionais dirigentes na Constituição.
Por fim, o papel do Presidente da República nas políticas públicas.
Para que possamos iniciar a abordagem do tema, é necessário compreender a nossa

Constituição no que toca aos Poderes Constituídos.
Nossa Constituição Federal adotou o princípio da separação de Poderes e, para tanto,

criou os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Diz o artigo 2º da Constituição Federal:
“São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário” (BRASIL, 1988).
Como se sabe, cada um dos três Poderes tem funções primordiais. O Poder Legislativo
tem a atribuição de fazer as leis, o Executivo de administrar as políticas públicas, nos termos
das leis, e o Judiciário de julgar os conflitos de interesses que lhe são submetidos.
Por fim, podemos dizer que a Constituição brasileira é classificada como “dirigente”,
classificação dada às constituições que instituem diretrizes, valores a serem alcançados, ou
políticas a serem seguidas pelo Estado.
1 Das políticas públicas na Constituição

Para que possamos falar sobre políticas públicas, é necessário conhecer a Constituição
Federal, nossa norma de maior importância, que institui os valores e objetivos a serem
alcançados pelo Estado brasileiro. É importante, também, destacar o papel do Poder Executivo,
que é o responsável pela administração das políticas públicas.

1.1 Normas de eficácia plena

Alguns dos valores/objetivos existentes na Constituição possuem aplicação imediata
e plena, como a maior parte dos dispositivos que enunciam os direitos e as garantias
fundamentais dispostas no artigo 5º da Constituição Federal, não dependendo de qualquer
outra espécie de norma para produzir seus efeitos. Devem ser observados e obedecidos,
plenamente, por todos os cidadãos e por todas as entidades públicas. Essas normas são
chamadas de normas de eficácia plena.
1.2 Normas de eficácia contida

Outros dispositivos, no entanto, apesar de disciplinarem direitos e garantias fundamentais,
necessitam de uma atuação do Poder Legislativo para funcionar adequadamente. Tais
normas são conhecidas como normas de eficácia contida. Mas, cuidado, possuem aplicação
imediata e direta, contudo, são sujeitas a restrições legais ou regulamentares, que limitam
ou regulamentam sua eficácia e aplicabilidade. Em conclusão, podem ser restringidas pelo
legislador. Por exemplo, o artigo 5º, inciso LVIII, da Constituição afirma que o civilmente
identificado não será submetido à identificação criminal, salvo nas hipóteses previstas em
lei. Nesse exemplo, aplica-se diretamente a norma. Contudo, a Lei nº 10.054/00 veio para
restringir a norma constitucional como a “Lei de identificação”.
1.3 Normas de eficácia limitada

Outras normas, apesar de estarem expressas na Constituição, não produzem, de
imediato, seus efeitos essenciais. Somente valerão por completo após serem regulamentadas
pelo Poder Legislativo. São as normas de eficácia limitada. O professor José Afonso da Silva
classifica as normas de eficácia limitada em dois grupos distintos: as de eficácia limitada
definidoras de princípios institutivos ou organizativos; e as de eficácia limitada definidoras de
princípios programáticos. Vale a pena conhecer.
As normas constitucionais definidoras de princípios institutivos ou organizativos são

aquelas que abordam temas gerais relativos à estruturação e organização dos órgãos estatais.
São exemplos: art. 33, art. 88 e art. 113 da Constituição.
Já as normas constitucionais definidoras de princípios programáticos, nas palavras de

Paulo e Alexandrino (2014, p. 64):
[...] são aquelas em que o constituinte, em vez de regular, direta e imediatamente,

determinados interesses, limitou-se a lhes traçar os princípios e diretrizes, para serem
cumpridos pelos órgãos integrantes dos poderes constituídos (legislativos, executivos,
jurisdicionais e administrativos), como programas das respectivas atividades, visando
à realização dos fins sociais do Estado. Constituem programas a serem realizados pelo

Poder Público, disciplinando interesses econômico-sociais, tais como: realização da

justiça social; valorização do trabalho; amparo à família; combate ao analfabetismo,
etc. Esse grupo é composto pelas normas que a doutrina constitucional denomina
normas programáticas, de que são exemplos o art. 7º, XX; o art. 7º, XXVII; o art. 173,
§ 4º; o art. 216, § 3º.
Interessante destacar que as normas constitucionais de eficácia limitada são destinadas

ao Poder Legislativo, principalmente, visto que esse Poder é o responsável pela edição das
leis infraconstitucionais regulatórias, que deverão sem cumpridas pelo Poder Executivo
na administração das políticas públicas, e pelo Judiciário no julgamento dos conflitos de
interesses.
2 Comandos constitucionais dirigentes na definição de

políticas públicas
No tocante aos comandos constitucionais “dirigentes”, relativo às políticas públicas
delineadas pela Constituição, a serem buscadas e obedecidas pelos Poderes Constituídos,
vale a pena fazer uma breve análise, com o intuito de aferir a participação e integração dos
Poderes no processo de definição dessas políticas, conforme artigo 7º da Constituição da
República descrito abaixo:
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à
melhoria de sua condição social:
[...]
XX- proteção do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos específicos, nos

termos da lei;
[...]
XXVII - proteção em face da automação, na forma da lei;
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e

imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à
identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade
brasileira, nos quais se incluem:
[...]
§ 3º A lei estabelecerá incentivos para a produção e o conhecimento de bens e valores

culturais.
§ 4º Os danos e ameaças ao patrimônio cultural serão punidos, na forma da lei.

(BRASIL, 1988).

Note que todos os dispositivos constitucionais acima citados referem-se à lei, que deve
ser elaborada pelo Poder Legislativo, responsável por tornar efetivos e regulamentar os
comandos constitucionais.
Por isso, é necessário haver um mínimo de harmonia entre os Poderes em questão para o
avanço das políticas públicas, uma vez que o Poder Legislativo é o responsável pela produção
das leis que irão complementar a própria Constituição, cabendo ao Poder Executivo aplicá-las
na prática.
Nesse sentido, cumpre mencionar a participação dos Poderes Legislativo e Executivo

na elaboração do sistema legal. Isso porque, conforme o texto Constitucional ensina,
o procedimento de elaboração da legislação ordinária – Lei Ordinária: é feito através dos
membros do Poder Legislativo que deliberam sobre o projeto de lei, o aprovam e encaminham
para o Chefe do Poder Executivo – Presidente da República, para sanção ou veto.
Havendo veto pelo Presidente da República, o projeto de Lei retornará para o Congresso
Nacional e será posto em nova votação, com a finalidade de manter o veto do Presidente
intacto ou derrubá-lo, voltando o projeto de lei à vida. Tudo em sessão conjunta do Congresso
Nacional.
Tal procedimento consagra a participação dos dois Poderes na elaboração das leis,
devendo haver integração entre eles, dada a importância da regulamentação dos temas
previstos na Constituição, para a melhor execução das políticas públicas.
Veja se o texto da Constituição:
Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só
turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora
o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.
Parágrafo único. Sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora.
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao
Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.
§ 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte,

inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no
prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de
quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
§ 2º O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso

ou de alínea.
§ 3º Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará

sanção.
§ 4º O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu
recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados

e Senadores. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 76, de 2013)
§ 5º Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao

Presidente da República.
§ 6º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na

ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação
final. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 7º Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente
da República, nos casos dos § 3º e § 5º, o Presidente do Senado a promulgará, e, se
este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo. (BRASIL,
1988).
Além das leis ordinárias, vale citar, também, as leis delegadas, que são elaboradas pelo
Presidente da República (Chefe do Poder Executivo), que deverá solicitar a delegação ao
Congresso Nacional (Poder Legislativo). A delegação deve especificar a respectiva matéria
a ser debatida e os termos de seu exercício (art. 68, § 2º). O Congresso Nacional pode
determinar a submissão do projeto de lei delegada à sua aprovação, por votação única, sendo
vedadas quaisquer emendas (art. 68, § 3º da CF).
Também há controle político (e não jurídico) de legalidade. Ora, no caso de a lei delegada
extrapolar os limites estipulados pelo Congresso Nacional através da Resolução que concedeu
à delegação, o próprio Congresso Nacional poderá sustar os efeitos da parte excedente
mediante Decreto Legislativo (art. 49, V). É um exemplo de lei delegada à nº 13, de 27 de
agosto de 1992, que institui gratificações de atividades para os servidores civis do Poder
Executivo.
Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá
solicitar a delegação ao Congresso Nacional.
§ 1º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso

Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado
Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre:
I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de

seus membros;
II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
§ 2º A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso

Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício.
§ 3º Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, este

a fará em votação única, vedada qualquer emenda.
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

[...]
V- sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar

ou dos limites de delegação legislativa. (BRASIL, 1988).
3 Do papel do Presidente da República na execução das

políticas públicas
Na execução das políticas públicas, primordial é o papel do Presidente da República,
chefe do Poder Executivo no âmbito federal. No âmbito estadual, o chefe do Executivo é o
Governador do Estado, e, no âmbito municipal, o chefe do Executivo é o Prefeito Municipal.
As atribuições constitucionais atribuídas ao Presidente da República também valem para os
governadores e prefeitos, no que for aplicável. Vale a pena conferir o texto constitucional.
Das Atribuições do Presidente da República
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
I - nomear e exonerar os Ministros de Estado;
II- exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração
federal;
III - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e

regulamentos para sua fiel execução;
V - vetar projetos de lei, total ou parcialmente;
VI – dispor, mediante decreto, sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº

32, de 2001);
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar

aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; (Incluída pela
Emenda Constitucional nº 32, de 2001);
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; (Incluída pela Emenda

Constitucional nº 32, de 2001);
VII - manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes

diplomáticos;
VIII - celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do

Congresso Nacional;
IX - decretar o estado de defesa e o estado de sítio;
X - decretar e executar a intervenção federal;

XI - remeter mensagem e plano de governo ao Congresso Nacional por ocasião da

abertura da sessão legislativa, expondo a situação do País e solicitando as providências
que julgar necessárias;
XII - conceder indulto e comutar penas, com audiência, se necessário, dos órgãos
instituídos em lei;
XIII - exercer o comando supremo das Forças Armadas, nomear os Comandantes da

Marinha, do Exército e da Aeronáutica, promover seus oficiais-generais e nomeá-los
para os cargos que lhes são privativos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
23, de 02/09/99).
XIV - nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal
Federal e dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territórios, o Procurador-
Geral da República, o presidente e os diretores do banco central e outros servidores,
quando determinado em lei;
XV - nomear, observado o disposto no art. 73, os Ministros do Tribunal de Contas da

União;
XVI - nomear os magistrados, nos casos previstos nesta Constituição, e o Advogado-

Geral da União;
XVII - nomear membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII;
XVIII - convocar e presidir o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional;
XIX - declarar guerra, no caso de agressão estrangeira, autorizado pelo Congresso

Nacional ou referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sessões legislativas,
e, nas mesmas condições, decretar, total ou parcialmente, a mobilização nacional;
XX - celebrar a paz, autorizado ou com o referendo do Congresso Nacional;
XXI - conferir condecorações e distinções honoríficas;
XXII - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras
transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente;
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes

orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição;
XXIV - prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a

abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior;
XXV - prover e extinguir os cargos públicos federais, na forma da lei;
XXVI - editar medidas provisórias com força de lei, nos termos do art. 62;
XXVII - exercer outras atribuições previstas nesta Constituição.
Parágrafo único. O Presidente da República poderá delegar as atribuições mencionadas

nos incisos VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral

da República ou ao Advogado-Geral da União, que observarão os limites traçados nas

respectivas delegações. (BRASIL, 1988).
Portanto, na realização das políticas públicas, a função essencial cabe ao próprio

Presidente da República, podendo este delegar parte de suas atribuições aos Ministros de
Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral da União.
Atente-se ao fato de que, em diversos dispositivos transcritos acima, a Constituição

ressalvou a necessidade de criação de lei quando disse: “na forma da lei” (BRASIL, 1988).
Portanto, a interação com o Poder Legislativo deve ser harmônica, uma vez que é esse Poder
que realizará a elaboração das leis ordinárias ou complementares.
Por toda leitura que se realizou, podemos concluir a premente necessidade de interação
entre os Poderes Legislativo e Executivo na produção das políticas públicas, cada qual com
o seu papel, restando ao Poder Legislativo inovar à ordem jurídica, criando leis, e ao Poder
Executivo administrar a coisa pública, com base nas leis criadas pelo Poder Legislativo.
Para tanto, existem normas constitucionais que possuem plena eficácia, eficácia contida
e eficácia limitada, pois produzem efeitos imediatamente ou necessitam de regulação por lei,
a depender do caso concreto.
Os comandos dirigentes são, portanto, aqueles dispositivos constitucionais que apontam

objetivos, metas a serem cumpridas e, por isso mesmo, são a essência da política pública.
Nesse sentido, o citado artigo 7º da Constituição Federal.
Por fim, verificamos o importante papel do Presidente da República ao lermos as

atribuições que a própria Constituição Federal lhe reservou.
Referências
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Constitucional Descomplicado. 12. ed. São
Paulo: Método: 2014.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Diário Oficial

da União, Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 23 maio 2015.

Aula 10
O controle de constitucionalidade: ADINs
• Compreender a supremacia da Constituição no escalonamento normativo.
• Analisar o processo de verificação de compatibilidade e adequação entre um
ato jurídico e a Constituição.
• Entender os conceitos de controle preventivo e repressivo, bem como de
controle difuso e concentrado.
• Estudar as vias de controle de constitucionalidade.
Temas
Introdução
1 Conceito de controle de constitucionalidade
2 Da inconstitucionalidade
3 Controle de constitucionalidade preventivo e repressivo
4 Controle de constitucionalidade difuso ou concentrado
5 Sistemas de controle de constitucionalidade em concreto e em abstrato
6 Modalidades de ação para o controle de constitucionalidade
7 Modulação de efeitos
8 Declarações de nulidade total, parcial ou parcial sem redução de texto
9 Princípio da reserva de plenário
10 Irrecorribilidade no controle de constitucionalidade
11 Controle de constitucionalidade de leis municipais
Referências
Professor Autor
Bruno Bianchini
Introdução
De acordo com o escalonamento das normas no Brasil, a Constituição Federal é norma
suprema, sendo que todas as demais devem obedecer a seus preceitos, sob pena de serem
expurgadas do sistema normativo.
Em caso de eventual discordância de legislação infraconstitucional com relação à

própria Constituição, será necessário expurgar a norma discordante através de controle de
constitucionalidade.
Dessa forma, é necessário o estudo do controle de constitucionalidade dos atos

normativos, pois não podem contrariar a Constituição Federal que lhes dá validade.
Serão estudados, a partir desse momento, as principais nuances do controle de

constitucionalidade, passando-se por conceitos e adentrando-se no mérito das ações
existentes para realizar tal controle.
Bons estudos.
1 Conceito de controle de constitucionalidade

É o controle da adequação que deve existir entre as normas infraconstitucionais e a
Constituição.
Para Moraes (2012, p. 637), “[...] controlar a constitucionalidade significa verificar a

adequação (compatibilidade) de uma lei ou ato normativo com a constituição, verificando
seus requisitos formais e materiais”.
A Constituição, ao mencionar o controle de constitucionalidade, no art. 102, I, “a”, refere-

se à “lei ou ato normativo”. Para efeito de controle de constitucionalidade, considera-se a
expressão “lei” em sentido amplo. Assim, o termo “lei” pode ser entendido como qualquer
dos atos legislativos previstos no art. 59 da Constituição (emendas constitucionais, medidas
provisórias, leis complementares etc.). Quanto à expressão “ato normativo”, tem-se que se
trata de todos os atos expedidos pelos três Poderes, como portarias, normas regimentais,
instruções normativas, decretos, regulamentos, editais etc.
O controle de constitucionalidade tem fundamento na classificação “rígida” que possui a

nossa Constituição. Na classificação das constituições, a Constituição Brasileira é considerada
como escrita, sendo reunida em um texto único, e “rígida”, visto que possui um mecanismo
de alteração qualificado, mais rigoroso do que o da legislação infraconstitucional. Para alterar
a Constituição, é preciso uma Emenda Constitucional, que é votada em dois turnos, em cada
casa do Congresso Nacional, exigindo-se, em cada votação, o quórum qualificado de três
quintos dos respectivos membros. Para a modificação da legislação ordinária, por exemplo,

é necessário votação em turno único, em cada casa do Congresso Nacional, sendo o quórum
necessário, de maioria simples, dos membros presentes na votação.
Assim, por possuir um mecanismo de alteração mais rigoroso, significa dizer que a
Constituição possui status superior, hierarquia superior, balizando todo o ordenamento
jurídico infraconstitucional, que não poderá ser contrário a seus ditames.
Daí a necessidade de se estabelecer um mecanismo de verificação da constitucionalidade

das leis e dos atos normativos criados pelos Poderes Constituídos.
Dois pressupostos são imprescindíveis para que se possa exercer o controle de

constitucionalidade: a existência de uma Constituição rígida, de hierarquia superior em
relação à legislação infraconstitucional, e a existência de um órgão responsável por realizar,
legitimamente, essa verificação.
2 Da inconstitucionalidade
Dito tudo isso, precisa-se conhecer o conceito de inconstitucionalidade:
Inconstitucionalidade é a contrariedade à Constituição, seja de uma lei, seja de um ato

normativo. Para Alexandrino e Paulo (2014, p. 775):
Inconstitucional é, pois, a ação ou omissão que ofende, no todo ou em parte, a

Constituição. [...] Inconstitucionalidade é qualquer manifestação do Poder Público
(ou de quem exerça, por delegação, atribuições públicas), comissiva ou omissiva, em
desrespeito à Carta da República.
A inconstitucionalidade pode ocorrer por ação ou por omissão. Por ação, ocorre quando
da elaboração de uma lei ou norma contrária à Constituição. Por omissão, ocorre quando
da omissão do Poder Público resultar na impossibilidade do cumprimento de preceitos
constitucionais. Sempre que um comando Constitucional não puder ser cumprido por inércia
do Poder Público haverá inconstitucionalidade. A inconstitucionalidade por omissão pode
ser combatida por meio de duas ações previstas na Constituição, são o mandado de injunção
(art. 5º, LXXI, da CF) e a ação de inconstitucionalidade por omissão (art. 103, § 2º, da CF).
O mandado de injunção é ação constitucional e visa a tornar efetivo um direito previsto na

Constituição, relativo à nacionalidade, soberania ou cidadania, que não pode ser exercido por
inércia do Poder Público em regulamentar o assunto. Pode ser proposto por qualquer pessoa,
física ou jurídica, contra o órgão responsável pela omissão. O procedimento será o mesmo
do mandado de segurança, enquanto não houver lei específica (art. 24, parágrafo único, da
Lei nº 8.038/90). A decisão tem efeito de declarar a mora do órgão responsável pela omissão
para que tome as providências necessárias. Falaremos sobre a ação de inconstitucionalidade
por omissão adiante.
A inconstitucionalidade pode ser também material ou formal (procedimental). Será

material quando a matéria (assunto) da lei ou do ato normativo for contrária à Constituição.
Será procedimental quando a forma de elaboração da lei ou do ato normativo estiver em
desacordo com a forma determinada na Constituição (quórum de votação de maioria absoluta
das leis complementares, por exemplo, previsto no art. 69 da Constituição).
A inconstitucionalidade pode ser total ou parcial. Será total quando a lei ou ato for
integralmente inconstitucional, ocorrendo normalmente quando há vício de forma ou
procedimento. A inconstitucionalidade parcial é a que atinge apenas parte da lei ou do ato
normativo.
A respeito da inconstitucionalidade circunstancial, em determinados casos, a aplicação

de uma lei considerada constitucional pode gerar uma situação de inconstitucionalidade
em um determinado caso concreto, devido às suas circunstâncias peculiares. Essa
inconstitucionalidade é denominada circunstancial, visto que só ocorre na aplicação da lei
para determinadas situações específicas. Por isso, o Supremo Tribunal Federal, em suas
decisões, adota para esses casos a declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução
de texto ou a interpretação conforme a Constituição, institutos que conheceremos adiante.
3 Controle de constitucionalidade preventivo e repressivo

O controle de constitucionalidade pode ser preventivo ou repressivo.
O controle preventivo ocorre antes da elaboração da lei ou norma. No tocante às leis,

o controle preventivo incide sobre o projeto de lei e é exercido no Legislativo por meio das
Comissões de Constituição e Justiça (art. 58 da CF), que são os órgãos responsáveis por
analisar a constitucionalidade dos projetos de lei na Câmara dos Deputados e no Senado
Federal. O Poder Executivo exerce o controle preventivo através do instituto do veto (art. 84,
V, da Constituição), impedindo que leis inconstitucionais entrem em vigor.
Controle preventivo pelo Poder Judiciário: de maneira excepcional, o Supremo

Tribunal Federal entende ser legítima a concessão de mandado de segurança impetrado
por parlamentares, contra de projeto de lei considerado inconstitucional. Tal ação tem por
objetivo impedir a tramitação de projeto de lei com matéria contrária à Constituição.
O controle repressivo ocorre após a elaboração da lei considerada inconstitucional e

é exercido, via de regra, pelo Poder Judiciário. Excepcionalmente, a Constituição admite o
controle repressivo pelo Poder Legislativo, nas hipóteses do art. 49, V, (sustação de atos do
Poder Executivo pelo Congresso Nacional) e do art. 62, § 5º (medidas provisórias rejeitadas
pelo Congresso Nacional por não atenderem aos pressupostos de relevância e urgência).

4 Controle de constitucionalidade difuso ou concentrado

Quanto aos critérios de controle de constitucionalidade vigentes no Brasil, são dois: o
critério difuso, que ocorre pela via incidental ou de defesa; e o critério concentrado, que
ocorre por meio de ação. No critério difuso, o controle de constitucionalidade é exercido
pelos integrantes do Poder Judiciário (juízes e tribunais), na apreciação de casos concretos,
judiciais, em que se questiona a constitucionalidade de uma lei ou de um ato normativo. No
critério concentrado, o controle é exercido por um único órgão, visto que, no Brasil, esse
órgão é o Supremo Tribunal Federal.
São as vias de ação para o controle de constitucionalidade a incidental ou a defesa.

Via de ação significa o modo pelo qual a lei será questionada perante o Judiciário. A via
incidental ou de defesa ocorre na discussão de um caso concreto (controle difuso), levado ao
Judiciário pelas partes, em que ocorre o questionamento da constitucionalidade da lei ou do
ato normativo. Aqui a decisão terá efeito entre as partes litigantes. Na via de ação (controle
concentrado), o objeto é declaração de inconstitucionalidade ou constitucionalidade de uma
lei ou ato normativo. A decisão, nesse caso, terá efeitos erga omnes. Por exemplo, a decisão
proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.424 pelo Supremo Tribunal Federal
conferiu efeitos vinculantes e contra todos no sentido de manter a ação penal fundada na Lei
Maria da Penha como pública e incondicionada.
5 Sistemas de controle de constitucionalidade em concreto e

em abstrato
Quando o controle de constitucionalidade ocorre por meio do critério difuso, por via de
defesa (incidental), a doutrina o classifica como “em concreto”. Nesse caso, a declaração de
inconstitucionalidade acontece no meio de um processo judicial, em um caso concreto, em
que as partes, ao discutirem determinada relação jurídica, alegam a inconstitucionalidade
de determinada lei ou norma. A decisão judicial, nesse caso, pela declaração de
inconstitucionalidade, tem efeito somente entre as partes do processo (decisão inter partes).
Por exemplo, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 820.442/SP, o Supremo Tribunal
Federal entendeu inconstitucional a criação de cargos em comissão que não possuem caráter
de assessoramento, chefia ou direção, valendo apenas entre as partes do processo e não
contra todos.
Caso, nesse processo, haja recurso extraordinário e a causa vá ao Supremo Tribunal

Federal (recurso extraordinário), se este decidir pela inconstitucionalidade da lei, haverá
necessidade de comunicação ao Senado Federal, para que este suspenda a executoriedade
da lei declarada inconstitucional (art. 52, X, da CF).
Quando o controle de constitucionalidade ocorre por via de ação (ação direta de

inconstitucionalidade, por exemplo), por via concentrada, a doutrina o classifica como “em
abstrato”. Aqui, o objeto é a própria declaração de inconstitucionalidade da lei, de forma

direta. A decisão, nesse caso, valerá para todos, efeito erga omnes.
6 Modalidades de ação para o controle de

constitucionalidade
Existem cinco modalidades de ação direta no controle em abstrato. São elas:
a. Ação direta de inconstitucionalidade;
b. Ação declaratória de constitucionalidade;
c. Ação de inconstitucionalidade por omissão;
d. Representação interventiva;
e. Arguição de descumprimento de preceito fundamental.
6.1 Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI)

É a principal via de declaração de inconstitucionalidade de lei e atos normativos federais
e estaduais, perante a Constituição Federal. É ação de competência originária do Supremo
Tribunal Federal (art. 102, I, “a”, da CF). Está regulamentado na Lei nº 9.868/99. Nos Estados,
a competência para julgar a ADI, em face de lei estadual ou municipal contrária à Constituição
Estadual, é do Tribunal de Justiça (art. 125, § 2º, CF). O efeito da decisão que declara a
inconstitucionalidade é erga omnes. Os legitimados para propositura da ADI estão elencados
no art. 103, da Constituição Federal. São eles:
I - o Presidente da República; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Câmara

dos Deputados; IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do
Distrito Federal; V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-
Geral da República; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII
- partido político com representação no Congresso Nacional; IX- confederação sindical
ou entidade de classe de âmbito nacional. (BRASIL, 1988).
De acordo com o Supremo Tribunal Federal (STF), alguns legitimados necessitam

comprovar a relação existente entre a norma impugnada e o interesse jurídico em obter a
declaração de inconstitucionalidade. Tal requisito se chama pertinência temática e deve ser
cumprido pelas mesas das assembleias legislativas, pelos governadores de Estado e pelas
confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional. Os demais legitimados
para ingressar com a ADI não necessitam cumprir esse requisito.

6.2 Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC)

Essa ação visa à declaração de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal. Não
há previsão dessa modalidade de ação para declaração de lei ou ato normativo estadual.
Os legitimados são os mesmos da ADI (art. 103 da CF). Aqui, todos os legitimados devem
demonstrar a existência de séria divergência jurisprudencial que justifique a propositura da
ação, conforme entendimento do STF. A ADC também está regulamentada na Lei nº 9.868/99.
O efeito da decisão também é erga omnes.
6.3 Ação de Inconstitucionalidade por omissão

Prevista no art. 103, § 2º, da Constituição Federal. O objeto dessa ação é remediar a
omissão do Poder Público, ante sua inércia em elaborar as devidas normas, ocasionando
a impossibilidade do exercício de direitos constitucionalmente previstos. Assim, declarada
a inconstitucionalidade por omissão, será dada ciência ao Poder competente para que
providencie a criação da lei ou norma. Em se tratando de órgão administrativo, o prazo
será de trinta dias (art. 103, § 2º, CF). Vale destacar que a decisão proferida em caso de
omissão administrativa possui caráter mandamental, gerando responsabilidade por crime de
desobediência, caso não seja cumprida. Nos casos de inércia dos Poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário, não haverá sanção ao responsável face à autonomia dos Poderes (art. 2º da
Constituição). Difere do mandado de injunção por ser ação de controle de constitucionalidade
em abstrato, enquanto que o mandado de injunção é modalidade de controle em concreto.
Além disso, os legitimados para a ação de inconstitucionalidade por omissão são os mesmos
para ADI e ADC (art. 103, da CF), enquanto que, no mandado de injunção, a ação pode ser
proposta por quem quer que tenha sido prejudicado pela inércia do Poder Público. Os efeitos
da decisão também são diversos. Enquanto no mandado de injunção a decisão possui efeitos
inter partes, a decisão, na ação de inconstitucionalidade por omissão, tem efeitos erga omnes.
6.4 Representação interventiva (art. 129, IV, CF)

Essa ação tem por objetivo a recomposição da ordem constitucional no estado ou
no município. A ação pode ser federal (intervenção da União nos estados) ou estadual
(intervenção dos estados nos municípios). A intervenção federal é de competência originária
do Supremo Tribunal Federal, no âmbito Federal, e do Tribunal de Justiça, no âmbito Estadual.
6.5 Arguição de descumprimento de preceito fundamental

Prevista no art. 102, § 1º da Constituição e regulamentada pela Lei nº 9.882/99, essa ação
(controle concentrado de constitucionalidade) serve para evitar ou reparar lesão a preceito

fundamental decorrente de omissão do Poder Público. É ação subsidiária, só podendo ser

proposta quando não houver outra ação que possa servir para sanar a lesão ao preceito
fundamental violado. Os legitimados são os mesmos para a ADI e ADC (art. 103, CF).
7 Modulação de efeitos
Como visto, no controle abstrato de constitucionalidade, o objeto da ação é a declaração
de inconstitucionalidade ou constitucionalidade de lei ou ato normativo e a supressão da
omissão do Poder Público. Assim, cumpre-nos examinar as espécies de decisões proferidas
nesses tipos de ações. Já vimos que o órgão competente para o julgamento, quando na
esfera federal, é o Supremo Tribunal Federal, e, na esfera estadual, é o Tribunal de Justiça.
Vimos, também, que os efeitos das decisões nessas ações é erga omnes (vale para todos).
Via de regra, a decisão tem efeitos retroativos (ex tunc), pois ou a lei ou o ato normativo é
considerado inconstitucional, não produzindo efeitos desde a sua criação, ou é considerado
constitucional, devendo continuar a viger desde a sua criação. Porém, de acordo com o art.
27 da Lei nº 9.868/99, o STF pode restringir o efeito retroativo das decisões:
Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista

razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo
Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos
daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em
julgado ou de outro momento que venha a ser fixado. (BRASIL, 1999).
8 Declarações de nulidade total, parcial ou parcial sem

redução de texto
De acordo com o Supremo Tribunal Federal, podem as decisões declarar a nulidade:
a. Total;
b. Parcial; ou
c. Declaração de nulidade parcial sem redução de texto.
A declaração de nulidade total ocorre, normalmente, quando a lei ou o ato normativo

possui vício formal quanto ao procedimento de sua criação, ocorrendo sua total nulidade.
A declaração de nulidade parcial apenas declara inconstitucional parte da lei ou do ato
normativo, aproveitando-se as demais que permanecem intactas, e produzindo seus efeitos,
normalmente.
A declaração de nulidade parcial sem redução de texto está prevista na Lei nº 9.868/99,
no art. 28, parágrafo único. Aqui, o Supremo Tribunal Federal declara a inconstitucionalidade
da lei ou do ato normativo apenas com relação a determinada interpretação dessa lei ou

desse ato, que não poderá ser interpretado de tal maneira, pois assim será inconstitucional.
A lei continuará em vigor, com o mesmo texto, sendo vedada sua interpretação, considerada
inconstitucional.
A “interpretação conforme a Constituição” também é modalidade de decisão adotada

pelo Supremo Tribunal Federal, semelhante à declaração de nulidade parcial sem redução de
texto. A interpretação conforme é utilizada quando houver duas interpretações possíveis de
uma lei ou ato normativo, indicando-se qual interpretação é compatível com a Constituição
e deve ser adotada.
9 Princípio da reserva de plenário

Conforme previsto no art. 97 da Constituição, o princípio da reserva do plenário significa
que:
Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do

respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei
ou ato normativo do Poder Público. (BRASIL, 1988).
Assim, as decisões em ações de controle de constitucionalidade, nos tribunais, devem

ser tomadas por maioria absoluta.
10 Irrecorribilidade no controle de constitucionalidade

As decisões proferidas em sede de controle de constitucionalidade são irrecorríveis,
salvo embargos declaratórios, tendo em vista que o seu resultado é dúplice, nos termos do
art. 24, da Lei nº 9.868/99:
Proclamada à constitucionalidade, julgar-se-á improcedente a ação direta ou

procedente eventual ação declaratória; e, proclamada a inconstitucionalidade, julgar-
se-á procedente a ação direta ou improcedente eventual ação declaratória. (BRASIL,
1999).
Portanto, havendo o julgamento pela constitucionalidade de determinada norma,

automaticamente, eventual ação direta pela inconstitucionalidade será improcedente, e a
ação declaratória pela constitucionalidade será procedente.
11 Controle de constitucionalidade de leis municipais

Não há previsão expressa de ação direta de inconstitucionalidade no Supremo
Tribunal Federal de leis municipais perante a Constituição Federal. O STF já se posicionou
contrário a essa hipótese, por impossibilidade jurídica. Assim, no caso de legislação ou ato
normativo municipal, contrário à Constituição Federal, somente será possível o controle

de constitucionalidade difuso, em concreto, por via de defesa ou incidental. No caso de a

legislação municipal contrariar a Constituição Estadual, poderá, nesse caso, haver controle
por via de ação (concentrado), com ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade no
Tribunal de Justiça (art. 125, § 2º, CF).
Art. 125 [...] § 2º Cabe aos Estados a instituição de representação de

inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da
Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão.
(BRASIL, 1988).
Ainda nesse caso, tendo a Constituição Estadual reproduzido em seu texto preceito da
Constituição Federal, de observância obrigatória nos estados, caso a ação verse sobre esse
assunto, haverá a possibilidade de recurso extraordinário para o Supremo Tribunal Federal,
que, nesse caso, terá competência para julgar ação de controle de constitucionalidade em
face de lei municipal.
Pode-se concluir com o estudo do tema que o controle de constitucionalidade é aquele
existente para expurgar do sistema jurídico eventual norma que contrarie a Constituição, ou
que registre eventual norma que declare-se de acordo com o texto constitucional.
Tivemos a oportunidade de estudar o conceito de controle de constitucionalidade e a

própria inconstitucionalidade em suas principais características.
Por vezes, a constitucionalidade da norma é analisada antes mesmo de ela entrar em

vigor, através do controle preventivo de constitucionalidade. Quando tal controle é realizado
após a entrada em vigor da norma, como visto, o controle será repressivo, visando a expurgá-
la do sistema jurídico pátrio.
O estudo das modalidades de ações existentes também é de fundamental importância,

pois são os instrumentos que, na prática, determinam o resultado final da norma, se pela
manutenção no sistema jurídico ou se pela retirada.
Por fim, é interessante registrar a impossibilidade de se realizar o controle de

constitucionalidade de normas municipais frente à Constituição Federal por impossibilidade
jurídica.
Referências
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Constitucional Descomplicado. São Paulo:
Método, 2014.


constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: 20 set. 2015.
______. Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999. Dispõe sobre o processo e julgamento da

ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o
Supremo Tribunal Federal. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 10 nov. 1999. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9868.htm>. Acesso em: 20 set. 2015.
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2012.


Aula 11
O que é o direito administrativo? A administração pública e os
serviços públicos - Ato administrativo: conceito, requisitos e
atributos - Ato administrativo: discricionariedade e vinculação
• Compreender a origem do direito administrativo.
• Discutir os princípios da administração pública e a prestação de serviços
públicos.
• Elucidar o conceito de ato administrativo, suas classificações, seus requisitos
e atributos.
• Compreender os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência que regem a administração pública.
• Aprender os conceitos e as situações em que se verifica o ato administrativo
discricionário.
Temas
Introdução
1 O que é direito administrativo?
2 A administração pública e os serviços públicos
3 Ato administrativo: conceito, requisitos e atributos
4 Ato administrativo: discricionariedade e vinculação
Referências
Professor Autor
Bruno Bianchini
Introdução
O direito administrativo é o ramo do direito que estuda, principalmente, o desempenho
das atividades pelo Estado. Assim, regula a atuação do Poder Público, esclarecendo quais as
leis que disciplinam essa matéria, bem como os princípios que a regem.
O objetivo principal da administração pública deve sempre ser a busca pelo interesse
público. A partir dessa premissa, presta serviços públicos, sempre respeitando aquilo que é
determinado pela legislação.
A atuação do Estado é retratada através dos atos administrativos, pelos quais ele mostra
a sua vontade, que, de forma indireta, é a manifestação daquilo que a sociedade almeja e
necessita. Entretanto, certos requisitos devem ser cumpridos.
1 O que é direito administrativo?

O ramo do direito, propriamente dito, refere-se a um conjunto de normas que determina
a conduta que cada indivíduo deve adotar no que diz respeito à convivência em sociedade.
Em outras palavras, tais regramentos são impostos pelo Estado, sendo que a busca primordial
deve ser a paz social.
Assim sendo, o direito foi dividido em dois ramos: o privado e o público. O direito privado
visa à defesa de interesses particulares, enquanto que o direito público disciplina normas de
interesse público. Nesse sentido, o direito administrativo se encontra nesse segundo ramo.
Além disso, também se deve destacar que o direito é dividido em dois outros campos
de atuação: o direito internacional, que regula a forma que o Estado brasileiro se relaciona
com os demais, ou seja, as relações com países estrangeiros. Já o direito interno estipula o
tratamento dentro do próprio território nacional, determinando a atuação do Estado frente
a toda sociedade.
Portanto, diante dos esclarecimentos acima, conclui-se que o direito administrativo é

um ramo do direito público interno, sendo que o objetivo primordial é a defesa do interesse
público dentro do território nacional, sempre buscando o bem de toda a coletividade.
A partir desses preceitos escritos, vários conceitos foram definidos para o ramo em
estudo, sendo que divergências persistem até os dias atuais. Entretanto, a definição mais
aceita atualmente é a elaborada pelo doutrinador Hely Lopes Meirelles (2003, p. 38),
declarando que o direito administrativo “[...] sintetiza-se no conjunto harmônico de princípios
jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades tendentes a realizar concreta, direta
e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.
E, apesar de ser um ramo do direito que está diretamente relacionado com a atuação do

Estado, ele não possui uma codificação específica, como as demais matérias. Todas as regras
e todos os princípios se encontram previstas em legislações esparsas. Outra característica que
também o difere dos demais é a inexistência de tribunais ou juízes específicos para solução
dos possíveis conflitos que podem existir acerca dessa matéria, sendo caracterizado como
não contencioso por esse motivo.
Inclusive, o direito administrativo dispõe sobre as normas que determinam o exercício

da função administrativa. A Constituição Federal, em seu artigo 2º, prevê que “São Poderes
da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”
(BRASIL, 1988). Todos esses poderes exercem suas funções típicas e consistem em criar
normas, administrar e julgar, respectivamente. O Poder Executivo possui como atividade
típica a função de administrar. Porém, os demais a possuem como função atípica, ou seja,
não é a principal função.
2 A administração pública e os serviços públicos

Administração pública pode ser definida como todos os mecanismos que estão ao
alcance do Estado para que consiga gerir a máquina pública, no intuito de atender ao interesse
público, sendo que o faz através da edição de atos administrativos. Ademais, a expressão
administração pública pode significar também a atividade desempenhada pelo Estado.
O interesse público é satisfeito através das atividades materiais feitas pela administração
pública, as quais são definidas como serviços públicos. José dos Santos Carvalho Filho (2011,
p. 297) define serviço público como sendo “[...] toda atividade prestada pelo Estado ou
por seus delegados, basicamente sob regime de direito público, com vistas à satisfação de
necessidades essenciais e secundárias da coletividade”.
Vale destacar que os serviços públicos não podem ser confundidos com os atos praticados
pelo Poder Público que se destinam à exploração da atividade econômica e à intervenção no
domínio econômico.
Os serviços públicos são regidos pelo regime jurídico-administrativo. É inegável que a

prestação dos serviços públicos deve ser prestada respeitando os princípios previstos no artigo
37, caput, da Constituição Federal, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência.
Em síntese, o princípio da legalidade determina que a administração pública deve prestar

os serviços públicos dentro dos ditames da lei. Já o princípio da impessoalidade dispõe que
não poderá o agente público fazer qualquer distinção entre os administrados, devendo seus
atos seguir o postulado da isonomia, o qual explicita que todos são iguais perante a lei.
O princípio da moralidade, por sua vez, determina que o administrador deve agir
segundo os conceitos morais da sociedade, utilizando-se da boa-fé, da legalidade e da

ética, basicamente. Os princípios da publicidade definem que todos os atos praticados pela
administração pública devem ser públicos, com exceção das situações previstas em lei. Por
fim, o princípio da eficiência, que foi acrescentado na Constituição Federal pela Emenda
Constitucional nº 45/2005, estabelece que o Estado busque obter o melhor resultado possível
com o menor gasto dos recursos públicos.
Além desses, outros vários devem ser observados, sendo destaque o princípio da
continuidade. Este expõe que a prestação do serviço público não deve ser interrompida. Em
qualquer situação que o serviço público possa ser comprometido, deverá a administração
pública garantir, ao menos, a prestação daqueles que sejam necessários e essenciais para a
coletividade.
Vale citar que a legislação somente prevê situações em que os serviços públicos poderão
ser interrompidos, mas que não serão considerados como descontinuidade de sua prestação.
Como exemplo, pode-se citar os estados de emergência, desde que haja prévia comunicação
aos usuários, quando houver inadimplência ou não oferecer as condições necessárias para
que o serviço público seja prestado.
A Constituição Federal define a competência para a prestação dos serviços públicos,

estando disciplinada entre os artigos 21 e 30 de mencionado diploma legal. Logo, a
competência dos serviços públicos é definida para a União, o estado e os municípios,
respeitando o âmbito de interesse de cada ente federativo. O rol previsto na Carta Magna é
somente exemplificativo, sendo que em outros serão definidos os conceitos utilizados pelo
constituinte para enumeração daqueles já previstos.
Porém, apesar da divisão expressa prevista em lei, alguns serviços públicos podem ser
delegados, sendo que podem ser executados pelo Estado ou por particulares. A delegação
será feita pelo poder concedente, por meio de um contrato, e desde que a lei autorize. Antes
da firmação de um contrato administrativo, deverá ser realizada uma licitação, se a prestação
dos serviços não estiver disciplinada como uma hipótese de dispensa ou inexigibilidade.
Contudo, existem serviços públicos que não podem ser delegados, eles poderão ser
prestados somente pelo próprio Estado.
3 Ato administrativo: conceito, requisitos e atributos

Ato administrativo, como já definido, são as ações praticadas pelo Estado para o
cumprimento de sua função essencial: atender ao interesse público. Assim sendo, ato
administrativo é:
[...] nada mais do que um ato jurídico, tratando-se de uma manifestação de vontade
que produz efeitos jurídicos, caracterizando-se como uma espécie do gênero ato
jurídico, por ser marcado por peculiaridades que o individualizam, como é o caso
das condições para sua válida produção, ou ainda, quanto às regras para sua eficácia.
(MARINELA, 2013, p. 265, grifo do autor).

Para tanto, é necessária a realização de uma distinção. Ato administrativo é

diferente de fato administrativo. O primeiro refere-se a uma declaração ou enunciados
pronunciados pelo Estado, que podem ser revogados e anulados, sendo presumidos
como legítimos, visto que a vontade é importante. Diferentemente do fato administrativo
que representa a ausência de todas essas diretrizes.
Além disso, não podem confundir atos administrativos com ato da administração. Este
é expedido pelo Poder Executivo, no desempenho de sua função administrativa, podendo ser
tanto de direito público quanto de direito privado. Já o ato administrativo, apesar de poder ser
elaborado pelo Poder Executivo, também pode ser feito pelos Poderes Legislativo e Judiciário,
sendo somente de direito público. Desse modo, pode-se dizer que ato da administração
é gênero do qual o ato administrativo é espécie. Exemplo: na locação de um imóvel, para
instalar seu novo prédio, a administração realiza “ato da administração”. Contudo, quando
expede um ato de contratação de servidores, é realizado o “ato administrativo”.
Todavia, para que um ato administrativo seja realizado, deverão ser cumpridos e
respeitados cinco requisitos: o sujeito, a forma, o motivo, o objeto e a finalidade.
É importante citar que o sujeito que cria o ato administrativo deve ser competente, sendo
considerado como tal todo aquele que exerça uma função pública, independentemente se de
maneira temporária ou permanente, remunerada ou voluntária. Esse sujeito é denominado
de agente público, sempre que precisar possuir relação com a administração pública para ser
considerado como tal. A previsão para definir o sujeito competente normalmente decorre de
lei. Vale ressaltar que o agente público não poderá se negar a praticar ato administrativo que
esteja descrito na lei para fazê-lo. Em outras palavras, agente público é aquele que age em
nome da administração pública, buscando a realização do interesse público, não podendo
dele dispor. Por isso, deve fazer aquilo que a lei determina.
A forma é maneira como o ato administrativo é exteriorizado, sendo condição para que
possa produzir seus efeitos no mundo jurídico. A simples manifestação de vontade não é o
suficiente para que o ato administrativo possa produzir seus efeitos, devendo respeitar a
forma prevista em lei. Caso não respeite, contraria o princípio da legalidade, sendo o ato
considerado como inválido.
Já o motivo, outro requisito do ato administrativo, é a causa pela qual o agente público
o editou. Para que o ato seja considerado válido, o motivo que justifica a sua prática deve
ser verdadeiro, não podendo o agente se utilizar de outras causas que não sejam as reais
para a sua criação. Além disso, também é condição indispensável para a validade do ato
administrativo que o motivo seja compatível com o previsto em lei, bem como a finalidade no
mundo dos fatos ser congruente com o motivo que foi declarado.
Nesse momento, uma diferenciação importante deve ser explicada. O motivo do ato e a
sua motivação são expressões distintas. O motivo, como acima demonstrado, são as razões e o
fundamento jurídico que levaram à realização do ato. Por outro lado, motivação é a obrigação
que a administração pública possui para justificar a prática do ato administrativo.
Outro requisito é o objeto, sendo que os doutrinadores Marcelo Alexandrino e Vicente

Paulo (2010, p. 954) revelam:
O objeto do ato administrativo identifica-se com o seu conteúdo, por meio do qual a
administração manifesta sua vontade, ou atesta simplesmente situações preexistentes.
Pode-se dizer que o objeto do ato administrativo é a própria alteração no mundo
jurídico que o ato provoca, é o efeito jurídico imediato que o ato produz.
Portanto, o objeto do ato administrativo significa o efeito jurídico imediato que produz
no mundo jurídico e fático.
Por fim, o último requisito refere-se à finalidade. Diante de todos os requisitos estudados,
conclui-se que a finalidade é o bem jurídico objetivo com a prática do ato administrativo.
Quanto aos atributos de um ato administrativo, também são descritos em quatro outros
conceitos.
Primeiramente, o ato administrativo possui presunção de validade, legitimidade e

veracidade. Em outras palavras, o ato administrativo produzido será considerado como
legal e legítimo, além de ser também presumido como verídico, uma vez que é visto como
verdadeiro por seu conteúdo.
Outro atributo é a autoexecutoriedade, o que permite que a administração pública execute

o ato administrativo feito a partir do momento do término de sua criação, não necessitando
recorrer a outros órgãos ou preencher outros requisitos além dos acima expostos para que
seja praticado.
Também existe a imperatividade, que permite que a administração pública imponha de

maneira unilateral suas determinações que sejam válidas. Assim, conclui-se que esse atributo
não está diretamente relacionado ao ato administrativo, mas sim ao administrador que o
executa.
Por último, há a tipicidade, que decorre do princípio da legalidade. Evita que o

administrador pratique atos inominados, somente realizando-os de acordo com os termos
previstos em lei.
4 Ato administrativo: discricionariedade e vinculação

Os atos administrativos possuem uma classificação, a qual os define sob o grau de
liberdade do administrador. Sob essa perspectiva são divididos em dois tipos: vinculados e
discricionários.

Os atos administrativos vinculados, que também são denominados de regrados, são

aqueles em que o administrador não tem opção, devendo agir dentro dos limites da lei.
Nesse caso, portanto, para a administração pública a legislação não deixa opções para que
escolha sobre qual poderá se comportar. Assim sendo, a partir do momento que há previsão
em lei que o ato administrativo deve ser praticado, a administração pública deverá executá-
lo, concedendo aquilo que é requerido.
De outra forma, os atos administrativos também podem ser classificados como

discricionários. Nesse aspecto, a lei permite que a administração pública aja de mais de
uma forma, dando-lhe uma opção a partir do caso concreto. Assim, existe certa liberdade,
podendo o administrador utilizar-se da oportunidade e conveniência. Todavia, nunca poderá
agir fora do que é permitido e assegurado em lei.
O direito administrativo, portanto, é um ramo que se destina ao estudo do direito
público interno, regulamentando a relação do Estado com a sociedade. Através de todo o
ordenamento jurídico, esclarece a forma que a administração pública deve atuar.
A prestação dos serviços públicos é uma das principais formas de atender o interesse
da sociedade, respeitando os princípios previstos no artigo 37 da Constituição Federal. Além
disso, deve dispender tratamento igualitário a todos os administrados, de maneira contínua,
somente podendo paralisá-los em determinadas situações previstas em lei.
Nesse sentido, a manifestação da vontade do poder público se dá por meio dos atos
administrativos, devendo cumprir alguns requisitos descritos em lei para que sejam
considerados como válidos. Destaca-se que os atos administrativos possuem certos atributos
que permitem que sejam executados a partir do momento que são publicados.
Referências
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. Rio de
Janeiro: Impetus, 2010.

constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: 23 maio 2015.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2011.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 7. ed. Niterói: Impetus, 2013.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2003.


Aula 12
Instrumentos para desenvolvimento das ações administrativas.
• Compreender os instrumentos para desenvolvimento das ações
administrativas a partir de casos.
Temas
Introdução
1 Atos e processos administrativos
2 Contratos da administração
3 Bens, recursos públicos e agentes da administração pública
Referências
Professor Autor
Bruno Bianchini
Introdução
Na maioria das vezes, somente um ato administrativo não é suficiente para que o
interesse público seja atendido pela administração pública. A sucessão de edição de atos
administrativos é o que permite que a atuação do poder público resulte na finalidade para a
qual se destina.
Os contratos administrativos permitem que a administração pública efetive os interesses

púbicos. Além disso, também fazem com que o Estado possa desempenhar suas atividades,
a partir do momento que abrangem os contratos privados por ele firmados. Devem ser
acordados respeitando os princípios e requisitos determinados em lei.
Finalmente, deve-se lembrar que os agentes públicos agem em nome da administração

pública. Além disso, a sua existência também se dá através dos recursos públicos que possuem,
os quais também são influenciados por atos administrativos editados pelos agentes públicos
competentes.
1 Atos e processos administrativos

O processo administrativo é formalização de vários atos e atividades praticados tanto
pela administração pública quanto pelos administrados e terceiros.
Vale frisar que o procedimento administrativo é a sucessão de atividades realizadas

pelo Estado, objetivando alcançar a finalidade prevista em lei. Refere-se a uma atividade
continuada, não tendo a concretização de sua finalidade de forma imediata, mas que, de
forma continuada e ordenada da prática dos atos administrativos, resultará no fim pretendido
pela legislação.
Segundo José dos Santos Carvalho Filho (2010, p. 140):
Quando a lei o exige, o procedimento regular é condição de eficácia e validade do ato

final. Normalmente é constituído de fases, de modo que em cada uma destas pode
haver a verificação da validade. Não deixa de ter aplicação aqui o princípio do devido
processo legal, em face da obrigatoriedade que tem a Administração de observar o
que dispõe a lei a respeito.
Assim sendo, o processo administrativo é o conjunto de atos praticados pela administração

pública para que alcance os objetivos descritos em lei, seguindo os seus termos, vinculando
tanto os agentes públicos como os interessados.

2 Contratos da administração
Os contratos feitos pela administração pública podem ser tanto de natureza privada
como público, sendo considerados ambos os tipos como contrato administrativo. De acordo
com Fernanda Marinela (2013, p. 459):
Pode-se conceituar “contrato administrativo” como a convenção estabelecida entre

duas ou mais pessoas para constituir, regular ou extinguir, entre elas, uma relação
jurídica patrimonial, tendo sempre a participação do Poder Público, visando à
persecução de um interesse coletivo, sendo regido pelo direito público. É o ajuste
que a Administração Pública firma com o particular ou outro ente público, para a
consecução do interesse coletivo. O instrumento é regulado pelas cláusulas e pelos
preceitos de direito público, aplicando-se a eles, supletivamente, os princípios da
teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado.
Portanto, o contrato administrativo sempre exigirá que uma das partes que o esteja
pactuando seja a administração pública. O poder público deverá sempre buscar a realização
e proteção do interesse público, como foi bastante frisado até aqui. Dessa forma, justifica-se
o tratamento diferenciado dispendido aos contratos administrativos, sendo eles regidos pelo
regime público.
Além disso, também deve ser:
a. Formal — para que um contrato administrativo seja pactuado deverá respeitar de

maneira irrestrita determinações previstas em lei;
b. Consensual — as partes que firmam o contrato administrativo devem fazê-lo de livre

e espontânea vontade;
c. Oneroso — o contratado deverá ser remunerado pelos serviços prestados da forma

prevista no contrato administrativo feito;
d. Comutativo — exige-se que as obrigações e atividades previamente fixadas, além de

conhecidas pela parte que deverá cumpri-las, sejam correspondentes com aquelas
descritas no contrato administrativo pactuado;
e. Sinalagmático — deve existir a reciprocidade das obrigações, ou seja, sendo elas

realizadas, a administração pública também deverá cumprir com os seus deveres;
f. De adesão — o contratado não poderá discutir as cláusulas contratuais previstas,

as quais são descritas pelo próprio poder público. Este irá impor de forma unilateral
todo o contrato administrativo, tendo a parte contrária a opção de anuir ou não com
a maneira de contratação. Caso não concorde, não poderá requisitar a mudança
do que se encontra disposto, simplesmente podendo ou não participar da relação
jurídica;

g. Personalíssimo — a pessoa que firmou o contrato administrativo deverá cumpri-

lo, sendo que é uma pactuação realizada com base na confiança. Assim, existem
restrições quanto à subcontratação do contratado para que outro, que não seja ele,
efetue o que é determinado nas cláusulas.
Os contratos administrativos podem ser firmados tendo um prazo determinado ou

indeterminado. O prazo deve estar previsto no edital que formalizou o procedimento
administrativo, sendo compatível com a previsão orçamentária, uma vez que o contrato tem
que cumprir com suas obrigações, devendo o Estado remunerá-lo pelos serviços prestados.
Ressalta-se que o pacto administrativo não poderá superar uma lei orçamentária, visto
que a administração pública não terá previsão de recurso para poder garantir o adimplemento
do contrato.
Entretanto, excepcionalmente poderá o contrato administrativo ser prorrogado, desde

que haja expressa previsão no edital e respeito por parte da administração pública do prazo
máximo previsto na lei. Ademais, toda prorrogação deverá ser motivada, devendo ser efetuada
por meio de um termo aditivo ao contrato, respeitando o princípio da publicidade.
Vale citar outra previsão que deve constar no contrato administrativo, o valor que deverá
ser pago pelo poder público diante do cumprimento da obrigação do contratado, bem como
a forma que deverá ser feita esse adimplemento. A quantia estipulada poderá ser alterada,
observando a variação da correção monetária, o reajustamento e a recomposição dos preços.
O primeiro são as variações que são previsíveis em virtude do mercado, sendo aquelas que
ocorrem de forma periódica e que alteram o preço daquilo que deve ser cumprido. Já o
segundo se refere a situações imprevisíveis, sendo aplicável quando o reajustamento não for
suficiente.
No contrato administrativo, é permitida a previsão de cláusulas exorbitantes, as quais

extrapolam o padrão comum e conferem à administração pública certa vantagem frente ao
particular. São determinações consideradas abusivas se descritas em contratos particulares,
uma vez que resultam na diferenciação entre as partes.
Essas cláusulas permitem que a administração pública altere de maneira unilateral o

contrato administrativo, somente devendo respeitar como limites: que a alteração seja em
razão de interesse público e que não desrespeite direitos do contratado (artigo 65 da Lei nº
8.666/93).
Também poderá rescindir o contrato administrativo de forma unilateral, em virtude de

interesse público e frente a descumprimento de uma ou mais cláusulas contratuais por parte
do particular.
A administração possui como dever a fiscalização da efetivação do que fora pactuado,

podendo terceirizar esse serviço. Observando algum descumprimento, poderá aplicar as
sanções arroladas no artigo 87 da Lei nº 8.666/93.
Importante citar que, também devido a essas cláusulas exorbitantes, a administração

pública pode ocupar provisoriamente bens de qualquer natureza, desde que possuam relação
com a finalidade contratual, garantindo a prestação dos serviços públicos. No entanto, para
essa prerrogativa, deverá observar um procedimento administrativo que permita ao contrato
o exercício do contraditório e da ampla defesa. Logo, antes que o contrato administrativo seja
rescindido, poderá ocupar os bens de propriedade do contrato de forma temporária, a fim de
garantir a continuidade do serviço público.
Os tipos de contratos administrativos:
a. Contratos propriamente ditos
Estão enumerados no artigo 6º da Lei nº 8.666/93. O primeiro é o contrato de obra,

que, como o próprio nome sugere, destina-se ao pacto de reformas e construções, além de
fabricação para produtos dessa natureza. O rol descrito na lei sobre esse tipo de contratação é
taxativo, não podendo outros serem realizados. É um exemplo o contrato entre a administração
contratante e uma construtora particular para a construção de um viaduto.
Já o contrato de prestação de serviços, outro desse gênero, serve para a contratação

de atividades normalmente privadas, mas que a administração pública necessita para
o desempenho de suas atividades. O rol é exemplificativo. O contratado é meramente
prestador de serviços, não mantendo qualquer relação jurídica com o usuário, mas sim com
o poder público. Por exemplo, quando a administração contrata empresa de informática para
manutenção de computadores da própria administração pública.
Por fim, o último pacto previsto como sendo desse tipo é o contrato de fornecimento.
Este somente se dedica ao fornecimento de bens móveis e semoventes para a administração
pública, necessários para o exercício de sua função. Por exemplo, a contratação de empresa
para fornecimento de materiais de escritório.
b. Contratos de concessão
Esse tipo de contrato possibilita que a administração pública entregue ao particular a

execução de um serviço ou de uma obra; o uso de um bem público. É o exemplo do contrato
para duplicação e manutenção de uma rodovia com a cobrança de pedágio em retorno.
No caso do contrato de concessão para uso de bem público, ele visa à concessão de um
bem público para uma finalidade específica, podendo ser um pacto gratuito ou oneroso. É um
ato unilateral e não precário. A administração pública tem o direito de rescindir esse contrato
devido a interesses públicos, sendo que, se for por prazo determinado, deverá indenizar.
Já o contrato de concessão de serviço comum se destina a atribuir a execução de um

serviço público a pessoas jurídicas ou a um grupo delas, sendo que correrão os riscos dessa
prestação, realizando-o em nome próprio e por um determinado prazo.

O contrato de concessão de serviço público precedido de obra pública é aquele que visa
à realização de atividades que se relacionem a qualquer tipo de obras, como a reforma.
O contrato de concessão patrocinada é uma forma de outorga dos serviços públicos e

obras públicas. Porém, nesse caso, o contratado poderá cobrar uma tarifa dos usuários, pois
se refere à parceria público-privada.
Por fim, o contrato de concessão administrativa também se traduz em uma parceria

público-privada. Todavia, o usuário é a própria administração pública.
c. Contrato de permissão de serviço público
Nesse caso, a administração pública pode firmar um contrato administrativo de forma

precária, existindo um prévio procedimento licitatório. O serviço público poderá ser delegado
tanto para pessoa física como jurídica, desde que possa desempenhar por sua conta e risco.
Um exemplo é o contrato de permissão de serviço público de transporte de passageiros entre
um município e uma empresa de transportes.
d. Contrato de gestão
É o tipo de contrato administrativo que permite a formação de um pacto contratual entre

entes da própria administração pública, assim como entre esta e particulares. O contrato
de gestão ainda não possui um conceito, pois não há definição em lei, e a doutrina ainda
discute sobre ele. Isso porque esse contrato não estabelece critérios rígidos, concedendo
grande liberdade para o poder público quando a esse tipo de contratação e, consoante
os doutrinadores, grande margem para cometimento de abusividade. Por exemplo, a
administração contrata empresa particular para realizar a gestão de um hospital público.
Existem, ainda, tipos de contratos que não são classificados como administrativos. Por
exemplo, os convênios, que constituem um acordo pactuado por entidades políticas ou entre
estas e particulares. Refere-se a um pacto que objetiva ao alcance de interesses comuns.
Outro exemplo é o consórcio, um acordo de vontades realizado entre instituições estatais,
possuindo as demais características semelhantes aos convênios.
3 Bens, recursos públicos e agentes da administração pública

São considerados como bens públicos aqueles que pertencem à administração pública,
ou seja, às pessoas jurídicas de direito público. Entretanto, não somente a eles podem
pertencer, mas também aqueles que façam parte da administração indireta de direito privado,
quando estiverem diretamente relacionados à prestação do serviço público para o qual fora
designado.
São classificados como federais, estaduais e distritais, além dos municipais, sendo que
serão assim designados a depender de qual ente federativo pertence. Também podem ser

determinados segundo a sua destinação, sendo os bens de uso comum do povo aqueles
que podem ser utilizados por todos da sociedade. São bens de uso especial que se destinam
a possibilitar a prestação dos serviços públicos. Por fim, os dominicais, que não possuem
qualquer destinação.
Os bens públicos podem ser afetados ou desafetados a partir de fatos jurídicos que
alterem as suas utilidades, respeitando a classificação prevista no artigo 99 do Código Civil.
A afetação consiste na transformação de um bem que antes era dominical, para um bem
de uso comum do povo ou de uso especial. Assim, o que antes era alienável, não poderá
ser vendido. A desafetação é o contrário, subtraindo o objetivo que tinha o bem público,
transformando-o em dominical, o qual poderá ser alienado. É um exemplo de desafetação
quando um hospital deixa de funcionar como tal, e, portanto, torna-se abandonado e a
administração pública então resolve vendê-lo.
Aos bens públicos é dispendido uma maior proteção, somente podendo ser alienado se
preenchidos requisitos previstos em lei, e não podendo ser objeto de penhora, arresto ou
sequestro. Além disso, também não podem sofrer penhor ou hipoteca, além de não poderem
ser adquiridos através de usucapião.
Nesse momento, cabe uma observação. No caso de pessoas jurídicas de direito privado
que prestam serviços públicos, se retirar o bem que lhe pertence prejudicar a prestação
do serviço público, esse bem será impenhorável. Porém, caso não seja indispensável para
continuidade da prestação de serviços públicos, o bem será penhorável.
A administração pública pode adquirir bens por motivos contratuais, devido a fenômenos
da natureza ou pelo resultado de uma decisão jurídica.
Os bens públicos podem ser destinados para uma utilização especial privativa, quando
são utilizados para interesse particular para eventos temporários e ocasionais. Trata-se da
autorização de uso, que é feita por meio de ato administrativo unilateral, discricionário e
precário.
Além disso, também podem ser objeto de permissão de uso, havendo a possibilidade
existir tanto para fins de interesse público ou privado. São situações que são constantes, mas
que podem ser desfeitas com facilidade. É um ato unilateral, discricionário e precário.
A concessão de uso é outro meio de utilização especial privada, sendo realizada somente
por interesse público. Trata-se de situações mais permanentes, com grande investimento. É
formalizada através de contrato administrativo com licitação.
Destaca-se que os bens públicos são espécie dos recursos públicos, os quais consistem
em todo o patrimônio pertencente ao Estado.
A gestão fica a cargo dos agentes públicos. Ela é uma ampla descrição para explicar

de maneira genérica os indivíduos que servem ao poder público como instrumentos de sua
vontade ou ação, ainda quando apenas de maneira ocasional e temporária. Em vista dos
contratos, a função pública pode ser exercida de forma temporária ou permanente, com ou
sem remuneração, independentemente do vínculo.
Os agentes públicos são classificados em agentes políticos, servidores estatais,

particulares em colaboração com a administração.
O agente público é o indivíduo que representa a vontade do Estado e está no comando

de cada um dos poderes definidos no artigo 2º da Constituição Federal. É o titular de cargo
público, sendo que é regido pelo regime legal e jurídico administrativo.
São o presidente, os governadores e prefeitos, assim como os respectivos vices. Também

são agentes políticos os auxiliares imediatos do Poder Executivo, sendo que consistem nos
ministros de estados, dos secretários estaduais e municipais. Além desses, tem-se também
os parlamentares, consistindo nos senadores, deputados federais, deputados estaduais e
vereadores.
Também se tem os magistrados e membros do Ministério Público. Esses agentes não têm
escolha meritória, mas sim por meio de concurso público, sendo que alguns não se consideram
como agentes políticos. Porém, o Supremo Tribunal Federal já firmou entendimento no
sentido de que também manifestam a vontade do Estado e, por isso, mesmo que não sendo
escolhidos por meios políticos, são agentes políticos.
Além desses, são agentes políticos os agentes diplomáticos e os conselheiros dos

Tribunais de Contas.
São igualmente agentes públicos os servidores estatais, sendo todo aquele que atua
no poder público, seja na administração pública direta, seja na indireta. Divide-se em duas
categorias: servidor público e servidor de entidade governamental.
O servidor público atua em qualquer uma das pessoas jurídicas de direito público. O
regime adotado atualmente é o único, sendo que todos serão estatutários ou celetistas, não
podendo haver servidores em uma instituição regidos pelos dois regimes, por exemplo, haver
certa categoria de servidores em regime estatutário e outra categoria em regime celetista.
Já os servidores de entidade governamental atuam em pessoas jurídicas de direito

privado, mas que possuem relação com a administração pública e prestam serviço público
em seu nome. Nesse caso, os servidores são regidos pelo regime celetista. Logo, não é titular
de cargo, mas sim, emprego.
Todavia, em algumas situações, os servidores de entes governamentais equiparam-se ao

servidor público. Tais situações são:
a. Concurso público — mesmo que seja conhecido como servidor de ente governamental,

deverá realizar concursos públicos, como é o caso, por exemplo, do Banco do Brasil,
Anatel etc.;
b. Acumulação de cargos — somente poderá acumular cargos, sendo essa regra.

Algumas são as exceções previstas na Constituição Federal. Essas determinações
também são aplicadas aos servidores de entes governamentais;
c. Teto remuneratório — atualmente, não poderá receber salário que seja maior que o
do Ministro da STF, salvo se o ente para que labora não receber dinheiro para custeio
– despesas diárias (art. 39, §9º, da CF);
d. Improbidade administrativa — estão sujeitos à Lei nº 8.429/92;
e. Lei Penal — o art. 327 do CP enumera quem são considerados funcionários públicos,
incluindo os servidores de entes governamentais, sofrendo, desse modo, as
imposições desse diploma;
f. Remédios constitucionais — em face do dirigente, podem ser impetrados os

remédios constitucionais, estando esses servidores a tais.
Por fim, os particulares em colaboração referem-se ao particular que, apesar de estar

nessa condição, exerce função pública. Podem exercer o cargo mediante convocação, como
é o caso do mesário, jurado, serviço militar obrigatório etc. Entretanto, também podem ser
voluntários. São exemplos: os dirigentes dos entes de classe, entre outros.
Existe também os contratados por locação civil de serviços, os trabalhadores de

concessionárias e permissionárias (condição de particular em colaboração) ou que praticam
atos de força jurídica oficial (são considerados os serviços de saúde e ensino, despendendo
a Constituição tratamento diferenciado, sendo que tanto o Estado como o particular podem
exercer esse tipo de serviço. Porém, apesar do poder ser exercido por particulares, considera-
se que prestam serviços públicos e seus funcionários são particulares em colaboração).
Ressalta-se que também são particulares em colaboração os titulares de serviços

notariais, sendo a única hipótese de delegação de função na atual Constituição, prevista no
art. 227 desse diploma.
Desse modo, os atos administrativos praticados pela administração pública resultam em
um conjunto deles, formando o processo. A consequência é o alcance da finalidade principal
visada e determinada em lei para o Estado: o alcance do interesse público.
A partir dele, os contratos administrativos são firmados, necessitando da realização de

um prévio procedimento licitatório, assegurando que os serviços públicos sejam prestados,

respeitando os princípios e as determinações previstas em lei.
Vários tipos de contratos podem ser firmados pelo Estado, podendo ser pactuados
entre entes da própria administração pública ou entre estes e particulares. As atividades são
desempenhadas pelos agentes públicos, sendo que estes atuam em nome do poder público
para que possam cumprir as funções descritas em lei.
Por fim, merece destaque os bens públicos, que também são influenciados por atos
administrativos, uma vez que a mudança de finalidade, quando necessária, é realizada por
meio de atos administrativos. Além disso, são os recursos públicos que permitem a realização
de contratos administrativos, visto que caracterizam todo o patrimônio público, sendo
destinados ao alcance do interesse público da melhor forma.
Referências
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2010.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 7. ed. Niterói: Impetus, 2013.


Aula 13
Controle das ações e atividades administrativas.
• Compreender os instrumentos para desenvolvimento das ações
administrativas a partir de casos. Conhecer os tipos, as formas e os órgãos
que compõem o sistema de controle das ações e atividades administrativas
existentes no Brasil.
• Estudar o princípio de controle mútuo baseado na separação de poderes.
• Estudar o princípio da legalidade administrativa e da juridicidade.
• Bordar os meios e recursos (habeas corpus, habeas data, mandato de
injunção, mandado de segurança, ação popular, ação civil pública) utilizados
para o controle das ações e atividades administrativas
Temas
Introdução
1 Conceito de controle administrativo
2 Formas de controle administrativo
3 Controle administrativo propriamente dito
4 Controle legislativo
5 Controle jurisdicional
Referências
Professor Autor
Bruno Bianchini
Introdução
Nesta aula, você terá a oportunidade de conhecer os tipos, as formas e os órgãos
existentes para efetivar o controle das ações e atividades realizadas pela administração
pública. Nesse sentido, será necessário estudar a separação dos Poderes, pois são eles que
exercem o controle dos atos.
Para tanto, você estudará o controle realizado pela própria administração pública no
chamado “controle interno”.
Contudo, também estudará outras formas de controles externos, isto é, realizados por
um Poder distinto do que aquele que praticou o ato, tudo conforme determina a Constituição
da República de 1988. Culminam, por fim, nas ações ajuizadas perante o Poder Judiciário para
controle dos atos administrativos.
Tenha bons estudos!
1 Conceito de controle administrativo

De acordo com o conceito de Alexandrino e Paulo (2014, p. 296):
Pode-se conceituar controle administrativo como o conjunto de instrumentos que o

ordenamento jurídico estabelece a fim de que a própria Administração Pública, os
Poderes Judiciário e Legislativo, e ainda o povo, diretamente ou por meio de órgãos
especializados, possam exercer o poder de fiscalização, orientação e revisão da
atuação administrativa de todos os órgãos, entidades e agentes públicos, em todos os
Poderes e níveis da Federação.
É importante destacar que toda atuação do Estado, seja por qualquer um de seus Poderes,
em qualquer esfera de atuação, é balizada pela Constituição Federal, princípios de Direito e
todo um sistema legislativo e normativo que deve ser devidamente observado. Qualquer
atuação fora desses parâmetros pode ser considerada inconstitucional, ilegal ou irregular,
passível de controle, seja por parte do próprio Estado, seja pelos cidadãos.
Ao mencionar os princípios do Direito Administrativo, vale a pena citar um, de especial

importância: o princípio da legalidade, previsto no caput do art. 37 da Constituição Federal.
A atuação da administração pública, diga-se do Estado e qualquer um de seus Poderes, é
condicionada à existência de lei ou norma, que preveja e autorize seus atos. Não se admite
qualquer atuação estatal sem que haja lei ou norma que a autorize e preveja. Contrariamente,
aos cidadãos é permitido fazer tudo o que não for proibido por lei ou norma. Vejamos o inciso
II do art. 5º, da Constituição, juntamente com o art. 37, que regem:
Art. 5º, II: ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei;

Art. 37: A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]. (BRASIL, 1988).
Pela leitura, percebe-se que a administração pública deve agir de acordo com a lei, sob
pena de controle.
2 Formas de controle administrativo

O controle dos atos administrativos pode ser interno, caso exercido dentro do próprio
Poder que praticou o ato, ou externo, caso o controle seja exercido por outro Poder Estatal,
que não aquele que praticou o ato. O controle popular é o exercido pelos cidadãos, conforme
os meios que estão à sua disposição, os quais veremos mais adiante. Por ora, vale citar o
art. 74 da Constituição Federal, quanto ao controle da fiscalização contábil, financeira e
orçamentária, como segue:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,

sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos

programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da

gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração
federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer

irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob
pena de responsabilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima

para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de
Contas da União. (BRASIL, 1988).
O controle pode ser prévio, realizado antes da prática do ato; concomitante, no momento
da prática do ato, como na fiscalização de um contrato administrativo; e subsequente,
realizado após a prática do ato.
Quanto ao objeto a ser controlado, o controle pode ser de legalidade ou de mérito.

O controle de legalidade é o que verifica se o ato está de acordo com o ordenamento
jurídico (leis, princípios e demais normas), visto que é exercido pela administração ou pelo
Judiciário. A ilegalidade resulta na anulação do ato administrativo. O controle de mérito

avalia a oportunidade e conveniência do ato praticado. Aqui, via de regra, o controle será
interno, visto que somente o próprio Poder é que pode avaliar os critérios de conveniência
e oportunidade dos atos que editou. Quando resolver por invalidar o ato, por motivo de
conveniência e oportunidade, ocorrerá a sua revogação.
Quanto ao órgão que realiza o controle, este pode ser: administrativo, Legislativo ou
Judiciário.
Meirelles (2012, p. 568) menciona a existência do controle hierárquico, que diz respeito
ao escalonamento dos órgãos do Poder Executivo, e o controle finalístico, que é o controle
exercido pela administração direta sobre as entidades que compõem a administração indireta.
Para que se possa compreender o controle administrativo, é necessário compreender o

princípio da autotutela.
Autotutela é o poder que possui a administração pública, por qualquer um de seus três
Poderes, de anular seus próprios atos, quando possuírem nulidades, podendo revogá-los
ou alterá-los por motivos de conveniência e oportunidade, devendo respeitar os direitos
adquiridos, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Podemos mencionar a Súmula 473 do
Supremo Tribunal Federal, que diz:
A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os
tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial. (BRASIL, 1969).
3 Controle administrativo propriamente dito

O termo controle administrativo, aqui, está empregado considerando toda a atuação
administrativa dos três Poderes do Estado. É referente à atuação administrativa interna dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. O controle administrativo poder ser realizado de
ofício ou por provocação. As modalidades de controle de ofício são: a) fiscalização hierárquica;
b) supervisão superior; c) controle financeiro; d) pareceres vinculantes; e) ouvidoria.
a. Fiscalização hierárquica: o poder hierárquico é poder da administração que organiza e

escalona os seus órgãos, definindo as atribuições de cada um, com base no princípio
da hierarquia. O superior hierárquico possui atribuição de fiscalizar, avocar e delegar
atos a seus subordinados. Exemplo: pode o prefeito municipal anular ato ilegal
praticado por funcionário público municipal.
b. Supervisão superior: é conhecida por “supervisão ministerial”. É aplicada às entidades

vinculadas aos ministérios (Decreto-Lei nº 200/67, art. 19 e seguintes).
c. Controle financeiro: é a hipótese do art. 74 da Constituição, acima citado.

d. Pareceres vinculantes: é o controle preventivo realizado sobre certos atos e contratos

administrativos. É realizado, via de regra, por órgão técnico da administração que
emite um parecer técnico vinculante.
e. Ouvidoria: é o órgão especializado em receber reclamações, sugestões e críticas aos

serviços prestados e tem a atribuição de encaminhá-las aos responsáveis.
Passaremos agora ao estudo do controle interno da administração por provocação. As

formas de provocação da administração podem ser por: a) direito de petição; b) pedido de
reconsideração; c) reclamação administrativa; d) recurso administrativo.
a. Direito de petição: previsto no art. 5º, inciso XXXIV, “a”. É assegurado a todos os
cidadãos o direito de peticionar aos Poderes Públicos em defesa de direito ou contra
ilegalidade ou abuso de poder. Exemplo: petição do beneficiário ao INSS para revisão
de benefício previdenciário.
b. Pedido de reconsideração: é o direito genérico, à disposição do cidadão, de pedir

a reconsideração de determinado procedimento ou decisão administrativa. Aqui, é
necessário ter interesse processual legítimo para o pedido, devendo ser requerido
pela parte a quem interessar a revisão do ato ou decisão. Exemplo: caso haja
indeferimento do pedido de revisão feito ao INSS, o beneficiário poderá pedir a
reconsideração da decisão.
c. Reclamação administrativa: é a oposição formal e escrita a ato administrativo ou

decisão contrária aos interesses do reclamante. A administração tem obrigação de
conhecer e responder a reclamação.
d. Recurso administrativo: é o meio que proporciona o reexame de decisão

administrativa. As decisões da administração devem ser sempre fundamentadas,
sob pena de nulidade. A decisão proferida em sede de recurso produz coisa julgada
administrativa, encerrando-se a instância administrativa, o que não veda sua
apreciação pelo Judiciário. Exemplo: havendo decisão contra pedido de revisão de
benefício previdenciário, o prejudicado poderá apresentar recurso administrativo à
Junta de Recursos do INSS, que reapreciará a matéria.
4 Controle legislativo
É a modalidade de controle externo exercido pelo Poder Legislativo em todas as esferas
de atuação (federal, estadual e municipal). É uma das funções típicas do Poder Legislativo,
juntamente com a função de legislar. O controle é exercido, em sua maior parte, sobre o
Poder Executivo, e, em raras hipóteses, sobre o Poder Judiciário. Somente pode ocorrer nas
hipóteses expressamente previstas na Constituição. Diz o art. 49, V, IX e X, da Constituição:

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: [...]
V- sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar

ou dos limites de delegação legislativa; [...]
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os

relatórios sobre a execução dos planos de governo;
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder

Executivo, incluídos os da administração indireta; […]. (BRASIL, 1988).
Exemplos de controle pelo Legislativo: comissões parlamentares de inquérito; pedidos de

informações (art. 50, § 2º da Constituição); convocação de autoridades para esclarecimentos
(art. 50 da CF); exercício da fiscalização financeira, contábil e orçamentária dos demais
Poderes, auxiliado pelo Tribunal de Contas (art. 71, CF).
Previstas no art. 58, § 3º, as comissões parlamentares de inquérito:
[…] que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de
outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara
dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante
requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado
e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério
Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores. (BRASIL,
1988).
4.1 Tribunais de contas

Os tribunais de contas são órgãos vinculados ao Poder Legislativo e servem para auxiliar
o exercício do controle externo da administração pública. As competências do Tribunal
de Contas da União estão previstas no art. 71 da Constituição Federal e dentre elas está a
atribuição de apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República (inciso
I), a serem julgadas pelo Congresso Nacional.
5 Controle jurisdicional
Modalidade de controle externo exercida pelo Poder Judiciário. No Brasil, vigora o sistema
de jurisdição una, em que qualquer conflito de interesse pode ser levado ao Judiciário, que
possui o monopólio do exercício da jurisdição. Vale citar o art. 5º, inciso XXXV: “A lei não
excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” (BRASIL, 1988).
O controle jurisdicional é amplo e pode incidir sobre atos, contratos, decisões

administrativas etc. Pode ser preventivo ou repressivo e pode ser provocado pelos cidadãos,
por meio de ações constitucionais, como habeas corpus, habeas data, mandado de segurança,
mandado de injunção, ação popular e ação civil pública. Apesar de amplo, o controle possui

limites, sendo que, ao judiciário, não cabe substituir o administrador público em questões de
mérito (conveniência e oportunidade). O controle judicial deve se ater a questões de legalidade
e à observância dos princípios de direito administrativo. Assim, os atos administrativos, via de
regra, não podem ser revistos pelo Judiciário quanto ao seu mérito, somente quanto à sua
legalidade.
5.1 Mandado de segurança

Visa à proteção de direito líquido e certo, quando não for caso de habeas corpus ou
habeas data. De acordo com o art. 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal:
Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não

amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade
ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de
atribuições do Poder Público. (BRASIL, 1988).
O mandado de segurança está regulamentado pela Lei nº 12.016/2009 e deve ser

impetrado no prazo decadencial de 120 dias a partir do ato ilegal cometido pelo agente
público. O titular do direito pode ser pessoa física ou jurídica, nacional ou estrangeira. Pode
ser pessoa jurídica pública (autarquia, por exemplo) ou privada. A autoridade coatora será
notificada para prestar informações em juízo no prazo de dez dias. Particulares que atuem
por delegação ou autorização do Poder Público também podem figurar como autoridades
coatoras, como estabelecimentos privados de ensino, sindicatos, concessionários de serviços
públicos etc.
5.2 Ação popular

Prevista no art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, que diz:
Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato
lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o
autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
(BRASIL, 1988).
A ação popular é o meio de controle de atos e contratos ilegais e prejudiciais ao patrimônio

público, à moralidade administrativa e ao meio ambiente. Está regulamentada na Lei nº
4.717/95. A ação popular possui três requisitos para ajuizamento: a) o autor, necessariamente,
deve ser cidadão brasileiro, nato ou naturalizado, em pleno gozo de seus direitos políticos; b)
o ato ou contrato impugnado deve ser ilegal ou imoral; c) o ato impugnado deve ser lesivo ao
patrimônio público, à moralidade ou ao meio ambiente.
O autor da ação popular pode ser maior de 16 e menor de 18 anos, visto que são cidadãos
em pleno gozo dos direitos políticos (podem votar). Pessoas jurídicas ou estrangeiros não
podem ajuizar a ação popular, bem como o Ministério Público. Pessoas que tiveram seus
direitos políticos suspensos ou perdidos (art. 15 da Constituição Federal) não podem ser
autores.
A ação é proposta contra o agente público ou contra qualquer responsável pela prática
do ato lesivo. A entidade pública prejudicada deverá ser citada para participar do processo,
podendo assumir o polo ativo ou passivo da ação.
5.3 Ação civil pública

É a ação que serve para controle da administração, bem como para defesa de direitos
coletivos. É regulamentada pela Lei nº 7.347/85. Serve para proteger o meio ambiente, o
consumidor, a ordem urbanística, o patrimônio público, o patrimônio histórico, dentre outros.
Podem ajuizar ação civil pública: o Ministério Público (art. 129, III, da CF); a Defensoria Pública;
a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios; as autarquias, empresas públicas e
sociedades de economia mista; os órgãos públicos (quando houver vínculo entre seus fins
e o objeto da ação); as associações constituídas há pelo menos um ano e que tenham por
finalidade a defesa do interesse objeto da ação; os sindicatos.
5.4 Mandado de injunção

O mandado de injunção é ação constitucional e visa a suprir norma regulamentadora, com
a finalidade de tornar efetivo um direito previsto na Constituição, relativo à nacionalidade,
soberania ou cidadania, que não pode ser exercido por inércia do Poder Público em
regulamentar o assunto. Está previsto no art. 5º, inciso LXXI:
Conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora

torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas
inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania;
Pode ser proposto por qualquer pessoa, física ou jurídica, contra o órgão responsável
pela omissão. (BRASIL, 1988).
O procedimento será o mesmo do mandado de segurança enquanto não houver lei

específica (art. 24, parágrafo único, da Lei nº 8.038/90). A decisão tem efeito de declarar a mora
do órgão responsável pela omissão para que tome as providências necessárias e regulamente
o assunto. A competência para julgamento do mandado de injunção é estabelecida em
razão da entidade estatal a quem cumpre a regulamentação do assunto. Por exemplo, será
competente o Supremo Tribunal Federal para o julgamento do mandado de injunção quando
a elaboração da norma regulamentar for do Presidente da República.

5.5 Habeas corpus

Previsto no art. 5º, inciso LXVIII, da Constituição Federal, que dispõe:
Conceder-se-á habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de

sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso
de poder. (BRASIL, 1988).
Essa ação constitucional visa a garantir a liberdade das pessoas decorrente de prisão
ilegal. O habeas corpus pode ser preventivo, quando alguém tiver sua liberdade ameaçada por
ato ilegal do Estado; ou repressivo, quando a prisão ilegal já se concretizou. O habeas corpus é
ação gratuita (art. 5º, LXXVII), podendo ser impetrado por qualquer pessoa, em nome próprio
ou de terceiro, maior ou menor de idade. A ação de habeas corpus está regulamentada no
Código de Processo Penal, nos arts. 647 e seguintes. Diz o art. 647 do referido Código:
Dar-se-á habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar na iminência de sofrer
violência ou coação ilegal na sua liberdade de ir e vir, salvo nos casos de punição
disciplinar. (BRASIL, 1941).
5.6 Habeas data

Previsto no art. 5º, inciso LXXII:
Conceder-se-á habeas data:
a. para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante,

constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de
caráter público;
b. para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso,
judicial ou administrativo. (BRASIL, 1988).
Conforme o art. 7º, inciso III, da Lei nº 9.507/97, o habeas data pode ser ajuizado “[...]
para a anotação nos assentamentos do interessado, de contestação ou explicação sobre
dado verdadeiro mas justificável e que esteja sob pendência judicial ou amigável” (BRASIL,
1997). O habeas data é uma ação constitucional e está regulamentado pela Lei nº 9.507/97.
A competência para julgamento é determinada pela entidade estatal que mantém o registro
ou banco de dados. A ação pode ser proposta contra entidades da administração direta ou
indireta, dos órgãos públicos e de entes despersonalizados que mantenham banco de dados
sobre a pessoa. A autoridade será notificada a prestar informações no prazo de dez dias,
sendo que, após, deverá o Ministério Público se manifestar no prazo de cinco dias.

Podemos concluir com o estudo do controle administrativo que a administração pública,
em todas as suas formas, quando pratica a atividade de administrar, está sujeita ao controle
dos seus atos, tanto internamente quanto externamente.
Isso se dá, inicialmente, através do princípio da legalidade, estudado nos artigos 5º e 37

da Constituição Federal. Dentre as formas de controle estão: o controle pelo Poder Legislativo,
juntamente com o Tribunal de Contas; pelo Poder Judiciário, através das ações existentes; e
o próprio controle exercido pela administração pública.
No estudo do controle dos atos administrativos, é de suma importância analisar as

ações judiciais que podem ser ajuizadas a fim de afastar ilegalidades. Para tanto, foram vistas
as seguintes ações: mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de
injunção, habeas corpus e habeas data.
Referências
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. São Paulo:
Método, 2014.

constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: 1jun. 2015.
______. Decreto-lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941. Código de Processo Penal. Diário Oficial
decreto-lei/Del3689.htm>. Acesso em: 29 set. 2015.
______. Lei nº 9.507, de 12 de novembro de 1997. Regula o direito de acesso a informações e

disciplina o rito processual do habeas data. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 12 nov. 1997.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9507.htm>. Acesso em: 29 set.
2015.
______. Supremo Tribunal Federal. Súmula nº 473. Diário de Justiça, 12 dez. 1969. Disponível
em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/75/STF/473.htm>. Acesso em: 29 set. 2015.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009.


Aula 14
Controle judicial.
• Analisar as formas de controle judicial e órgãos responsáveis.
• Compreender os sistemas de jurisdição.
• Analisar as prerrogativas e sujeições da administração pública.
Temas
Introdução
1 Controle Judicial
2 Sistemas administrativos
3 A Fazenda Pública em juízo
Referências
Professor Autor
Bruno Bianchini
Introdução
Na presente aula, teremos a oportunidade de estudar o controle judicial da administração
pública através das ações constitucionalmente previstas, a exemplo da ação de mandado de
segurança contra ato coator realizado pela autoridade administrativa.
Ainda, analisaremos os sistemas de jurisdição que um país pode adotar, criando ou não
tribunais administrativos. Inclusive, estudar a situação jurídica no Brasil no ponto em questão.
Por fim, estudaremos as prerrogativas e sujeições que estão afetas à Fazenda Pública
quando em Juízo. Isso porque a Fazenda Pública necessita de prerrogativas em virtude de sua
própria condição de detentora da coisa do povo. Bons estudos!
1 Controle Judicial
Segundo Alexandrino e Paulo (2014, p. 918):
[...] controle judiciário, ou judicial, é o controle realizado pelos órgãos do Poder

Judiciário, no desempenho de atividade jurisdicional, sobre os atos administrativos
praticados pelo Poder Executivo, bem como sobre os atos administrativos editados,
no exercício de função administrativa, pelo Poder Legislativo e pelo próprio Poder
Judiciário.
O controle realizado pelo Poder Judiciário é um controle de legalidade e legitimidade dos

atos praticados pelo poder público, ainda que esses atos sejam discricionários. O Judiciário,
via de regra, não tem poder para controlar o mérito dos atos praticados pelo Poder Executivo,
somente os aspectos relativos à sua legalidade. Assim, visto que o Judiciário faz controle de
legalidade e legitimidade dos atos administrativos, quando esses atos forem considerados
ilegais, ocorrerá a sua anulação.
É importante citar Alexandrino e Paulo (2014, p. 919), acerca do controle de legalidade

e não de mérito, realizado pelo Judiciário:
[...] não faria sentido o juiz, órgão voltado à atividade jurisdicional, muitas vezes
distante da realidade e das necessidades administrativas, substituir, pela sua, a ótica
do administrador. Significa que, se fosse dado ao juiz decidir sobre a legitimidade de
valoração de oportunidade e conveniência realizada pelo administrador na prática de
atos discricionários de sua competência, estaria esse juiz substituindo o administrador
no exercício dessa atividade valorativa [...].
O controle judicial dos atos da administração pública é realizado sempre por provocação
do interessado. Algumas ações podem ser citadas como meios de controle judicial dos atos
da administração, são elas: habeas corpus (art. 5º, inciso LXVIII, da Constituição Federal),
habeas data (art. 5º, inciso LXXII, da CF), mandado de segurança (art. 5º, inciso LXIX, da CF),
mandado de injunção (art. 5º, inciso LXXI, da CF), ação popular (art. 5º, inciso LXXIII, CF), ação

civil pública (Lei nº 7.347/85).

A própria Constituição Federal, em seu art. 5º, LXIX, conceitua:
Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não

amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade
ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de
atribuições do Poder Público. (BRASIL, 1988).
O mandado de segurança pode ser individual ou coletivo, possui rito especial sumário e
está regulamentado pela Lei nº 12.016/09.
Considera-se direito líquido e certo aquele que é facilmente comprovado, sem

necessidade de instrução processual; é dizer, sem necessidade dos trâmites de um processo
comum, como produzir novas provas ou ouvir testemunhas, por exemplo; instrução essa que
não ocorre no mandado de segurança. A ação deve ser impetrada no prazo decadencial de
120 dias a partir do ato ilegal cometido pelo agente público.
O titular do direito pode ser pessoa física ou jurídica, nacional ou estrangeira. Pode
ser pessoa jurídica pública (autarquia, por exemplo) ou privada. A autoridade coatora será
notificada para prestar informações em juízo no prazo de dez dias. Particulares que atuem
por delegação ou autorização do poder público também podem figurar como autoridades
coatoras, como estabelecimentos privados de ensino, sindicatos, concessionários de serviços
públicos etc.
1.2 Ação popular

Prevista no art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição, que diz:
Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato
lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o
autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
(BRASIL, 1988).
A ação popular é meio de controle de atos e contratos ilegais e prejudiciais ao patrimônio

público, à moralidade administrativa e ao meio ambiente. Está regulamentada na Lei nº
4.717/95. A ação popular possui três requisitos para ajuizamento:
a. O autor, necessariamente, deve ser cidadão brasileiro, nato ou naturalizado, em pleno

gozo de seus direitos políticos;

b. O ato ou contrato impugnado deve ser ilegal ou imoral;
c. O ato impugnado deve ser lesivo ao patrimônio público, à moralidade ou ao meio

ambiente.
Cita-se, por exemplo, a ação popular ajuizada contra a Prefeitura de Macapá e contra o
Prefeito Municipal para que providenciem, no prazo de 24 horas, coleta da totalidade do lixo
disposto nas ruas da capital. Para saber mais, acesse o link disponível na Midiateca da aula.

É ação que serve para controle da administração, bem como para defesa de direitos
coletivos. É regulamentada pela Lei nº 7.347/85. Serve para proteger o meio ambiente, o
consumidor, a ordem urbanística, o patrimônio público, o patrimônio histórico, dentre outros.
Podem ajuizar ação civil pública o Ministério Público (art. 129, III, da CF); a Defensoria
Pública; a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios; as autarquias, empresas
públicas e sociedades de economia mista; os órgãos públicos (quando houver vínculo entre
seus fins e o objeto da ação); as associações constituídas há pelo menos um ano e que tenham
por finalidade a defesa do interesse objeto da ação; e, por fim, os sindicatos.
Por exemplo, o Ministério Público ajuizou ação civil pública contra a Companhia de
Saneamento de Sergipe em virtude de irregularidades em estação de tratamento de esgoto,
causando poluição no Rio Poxim, que banha a região. Para saber mais, acesse o link disponível
na Midiateca da aula.

O mandado de injunção é uma ação constitucional que visa a suprir norma
regulamentadora, com a finalidade de tornar efetivo um direito previsto na Constituição,
relativo à nacionalidade, soberania ou cidadania, que não pode ser exercido por inércia do
poder público em regulamentar o assunto. Está previsto no art. 5º, inciso LXXI, da Constituição
Federal:

Conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora

torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas
inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Pode ser proposto por qualquer
pessoa, física ou jurídica, contra o órgão responsável pela omissão. (BRASIL, 1988).
O procedimento será o mesmo do mandado de segurança enquanto não houver lei

específica (art. 24, parágrafo único, da Lei nº 8.038/90). A decisão tem efeito de declarar a mora
do órgão responsável pela omissão para que tome as providências necessárias e regulamente
o assunto. A competência para julgamento do mandado de injunção é estabelecida em
razão da entidade estatal a quem cumpre a regulamentação do assunto. Por exemplo, será
competente o Supremo Tribunal Federal para o julgamento do mandado de injunção quando
a elaboração da norma regulamentar seja do Presidente da República.
O Unafisco vai entrar, em breve, no STF (Supremo Tribunal Federal) com Mandado de
Injunção – instrumento jurídico apropriado para garantir o direito de alguém prejudicado
diante da omissão legislativa na regulamentação de normas da Constituição – para garantir
aposentadoria especial aos Auditores-Fiscais, uma vez que exercem “atividade de risco”. Para
saber mais, acesse o link disponível na Midiateca da aula.
Por exemplo, mandado de injunção ajuizado pelo Sindicato dos Servidores do Poder
Judiciário para dar efetividade ao artigo 37, VII, da Constituição, permitindo o direito de greve
dos servidores públicos.
1.5 Habeas corpus

Previsto no art. 5º, inciso LXVIII, da Constituição Federal:
Conceder-se-á habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de

sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso
de poder. (BRASIL, 1988).
Essa ação constitucional visa garantir a liberdade das pessoas decorrente de prisão ilegal.
O habeas corpus pode ser preventivo, quando alguém tiver sua liberdade ameaçada por ato
ilegal do Estado; ou repressivo, quando a prisão ilegal já se concretizou.
O habeas corpus é ação gratuita (art. 5º, LXXVII, CF/88), podendo ser impetrado
por qualquer pessoa, em nome próprio ou de terceiro, maior ou menor de idade. Está
regulamentada no Código de Processo Penal, no artigo 647 e seguintes. Diz o mencionado
artigo 647:

Dar-se-á habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar na iminência de sofrer
violência ou coação ilegal na sua liberdade de ir e vir, salvo nos casos de punição
disciplinar. (BRASIL, 1941).
1.6 Habeas Data

Previsto no art. 7º:
Conceder-se-á habeas data:
I. para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante,

constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de
caráter público;
II. para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso,
judicial ou administrativo; [...] (BRASIL, 1997).
Ainda, conforme o art. 7º, inciso III, da Lei nº 9.507/97, o habeas data pode ser ajuizado
“[...] para a anotação nos assentamentos do interessado, de contestação ou explicação sobre
dado verdadeiro mas justificável e que esteja sob pendência judicial ou amigável” (BRASIL,
1997).
O habeas data é ação constitucional, está regulamentado pela Lei nº 9.507/97. A

competência para julgamento é determinada pela entidade estatal que mantém o registro
ou banco de dados.
A ação pode ser proposta contra entidades da administração direta ou indireta, órgãos
públicos e entes despersonalizados que mantenham banco de dados sobre a pessoa. A
autoridade será notificada a prestar informações no prazo de dez dias, sendo que, após,
deverá o Ministério Público se manifestar no prazo de cinco dias.
Podemos conceituar sistema administrativo como o regime adotado pelo Estado com
a finalidade de controle dos atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo poder
público em todas as esferas e de todos os Poderes. São dois os sistemas existentes: sistema
inglês e sistema francês.
Sistema de jurisdição única, também chamado de sistema inglês, em que todos os

litígios, sejam eles entre Estado e cidadão ou entre cidadãos, podem ser levados ao Poder
Judiciário, que possui o monopólio da jurisdição. Somente o Judiciário tem competência para
resolver, em última instância, definitivamente, os conflitos de interesses, produzindo, por
suas decisões, a denominada coisa julgada. É o sistema adotado pelo Brasil.

O sistema de jurisdição única não impossibilita a existência de instâncias administrativas,

alternativas, para a resolução dos conflitos de interesses. O que o sistema visa a proteger
é o amplo direito de acesso ao Judiciário, sem a dependência do esgotamento da via
administrativa na resolução dos conflitos. A propósito, vale citar o inciso XXXV, do art. 5º, da
Constituição, que diz: “XXXV - A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou
ameaça a direito” (BRASIL, 1988).
Assim, ainda que o conflito tenha, ou não, sido decidido administrativamente, restará,
sempre, ao cidadão, a opção de levar seu caso ao Judiciário, para que este decida a questão
definitivamente e com poder legítimo de coerção de seus julgados.
Por outro lado, o sistema do contencioso administrativo é o reconhecido sistema francês.
Nesse sistema, é vedado ao Judiciário o conhecimento dos atos da administração

pública, sendo estes sujeitos unicamente à jurisdição especial do contencioso administrativo,
composta por tribunais de âmbito administrativo. Aqui existem duas jurisdições: a jurisdição
competente para o julgamento dos atos da administração; e a competente para julgamento
dos demais conflitos de interesses, conhecida por jurisdição comum.
Como dito, o Brasil adotou o sistema inglês, de jurisdição única, prestigiado pelo princípio
da inafastabilidade da jurisdição, previsto no artigo 5º, XXXV, da Constituição Federal de 1988,
que é direito fundamental e considerado cláusula pétrea.
Por fim, vale mencionar os ensinamentos de Alexandrino e Paulo (2014, p. 8) sobre o

assunto dos sistemas de jurisdição:
Afirmar que no Brasil o controle de legalidade da atividade administrativa é efetivado

pelo Poder Judiciário não significa retirar da administração pública o poder de controlar
seus próprios atos. É evidente que não. No Brasil, temos órgãos administrativos que
decidem litígios de natureza administrativa. A diferença é que, no sistema de jurisdição
única, como é o nosso, as decisões dos órgãos administrativos não são dotadas da
força e da definitividade que caracterizam as decisões do Poder Judiciário. Os órgãos
administrativos solucionam litígios dessa natureza, mas as suas decisões não fazem
coisa julgada em sentido próprio, ficando sujeitas à revisão pelo Poder Judiciário,
desde que este seja provocado.
Pela leitura, percebe-se novamente que o sistema de jurisdição adotado pelo Brasil é o
sistema inglês.

O termo “Fazenda Pública” refere-se tradicionalmente como o ramo do Estado
responsável por gerir as finanças e a administração das políticas econômicas.
Denomina-se Fazenda Pública, o Estado, quando em juízo, por qualquer de seus entes

(autarquias, fundações públicas), em qualquer das esferas estatais (federal, estadual e

municipal), visto que é o erário público que suportará os encargos patrimoniais da demanda.
Visto que a Fazenda Pública tutela o interesse público, a lei lhe confere uma condição
processual diferenciada. Assim, para que a Fazenda Pública possa atuar de maneira ampla,
justifica-se o estabelecimento de determinadas prerrogativas processuais.
O foro competente para julgamento das causas em que a administração pública é

parte possui atribuição Constitucional. Na esfera Federal, está previsto no art. 109, I, da
Constituição, na Lei de Organização da Justiça Federal (Lei nº 5.010/66) e nas normas de
organização judiciária estaduais de cada Estado da Federação.
Assim, de acordo com o art. 109, I, da Constituição, compete à Justiça Federal conhecer
as ações em que a União, suas autarquias e empresas públicas forem interessadas.
Quanto aos estados, quando tiverem interesse na causa, ou em suas autarquias e

empresas públicas, litigarão na Justiça Estadual, na capital do Estado, salvo nas ações reais e
mandados de segurança, em que o foro competente para julgamento é o da situação da coisa
ou da sede da autoridade coatora.
Os municípios litigarão na respectiva comarca a que fizer parte a sua sede.
Vale destacar que as autarquias possuem o mesmo foro e juízo da respectiva entidade
estatal a que pertencem e gozam de todas as prerrogativas processuais inerentes à Fazenda
Pública quanto a prazos, custos, prescrição etc., ocorrendo quanto às fundações públicas.
Quanto às empresas estatais (empresas públicas, sociedades de economia mista, serviços
sociais autônomos e entes de cooperação em geral), elas não possuem as mesmas prerrogativas
processuais inerentes à Fazenda Pública, visto que, via de regra, apesar de serem entidades
públicas, possuem regime de direito privado.
3.1 Representação em juízo

Nos termos do Código de Processo Civil, a representação da Fazenda Pública em juízo é
feita da seguinte forma:
Art. 12. Serão representados em juízo, ativa e passivamente:
I. a União, os Estados, o Distrito Federal e os Territórios, por seus procuradores;
II. o Município, por seu Prefeito ou procurador; [...] (BRASIL, 1973).
A Fazenda Pública é representada em juízo por procuradores judiciais, titulares de cargos

públicos privativos de advogados regularmente inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil
(OAB). Como essa representação decorre de lei, que cria os cargos e que rege os concursos
para sua investidura, é desnecessário o uso de procuração por parte dos procuradores para

exercer o seu mister, que é a defesa dos interesses da administração.
A Advocacia-Geral da União (AGU) é a instituição que, de maneira direta ou por

intermédio de algum órgão vinculado, possui a atribuição de representar, judicialmente, a
União (Lei Complementar nº 73/1993). A Procuradoria-Geral Federal, entidade vinculada à
Advocacia Geral da União, é a entidade responsável pela representação judicial e extrajudicial
das autarquias e fundações públicas federais.
Na esfera Estadual, a representação da Fazenda Pública fica a cargo dos procuradores

dos estados, organizados em carreira. Os procuradores dos estados integram a Procuradoria
Geral do Estado, órgão pertencente à Administração Pública Estadual.
Quanto aos municípios, são representados em juízo por seus procuradores ou por seu
prefeito. A atuação por procuradores municipais depende de Lei Municipal. Em municípios
de pequeno porte em que não há o cargo de procurador, entende-se que o prefeito poderá
constituir advogado para exercer a função de defesa do município, mediante procuração.
Processualmente, a Fazenda Pública, como autora ou ré, demanda, via de regra, em

condições de igualdade com relação aos particulares, exceto quanto a prazos para contestar
ações, que serão quadruplicados, bem como para interpor recursos, que serão dobrados (art.
188 do Código de Processo Civil).
Quanto às citações para responder a ações ou execuções, bem como as notificações

repressoras para a prática ou abstenção de ato, só podem ser realizadas na pessoa dos
procuradores devidamente autorizados a recebê-las, conforme regulamentação interna.
Porém, as intimações referentes ao andamento dos processos são realizadas na pessoa do
procurador que estiver funcionando no respectivo feito.
Com relação à instrução de provas a serem colhidas nos processos da Fazenda Pública,
ocorre com os meios de prova previstos na legislação comum civil e processual civil, com a
apresentação, via de regra, de eventual procedimento administrativo relativo à causa, como
nas causas previdenciárias, por exemplo.
A participação do Ministério Público, embora não seja obrigatória, poderá ocorrer nos
termos do art. 82, III, nos casos em que “[...] houver interesse público evidenciado pela
natureza da lide ou da qualidade da parte” (BRASIL, 1973).
3.2 Duplo grau de jurisdição (recurso de ofício)

De acordo com o Código de Processo Civil, em seu artigo 475, inciso II, as decisões
proferidas contra a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, bem como suas
entidades autárquicas e fundações públicas estão sujeitas ao duplo grau de jurisdição, não
produzindo efeito senão depois de julgadas em segunda instância. Via de regra, os recursos

de ofício produzem efeito suspensivo, ou seja, não podem ser executadas as decisões até o
julgamento do recurso, salvo nos mandados de segurança.
3.3 Execução contra a Fazenda Pública

Quanto às execuções dos julgados contra a Fazenda Pública, seus bens não estão sujeitos
a penhora, nem a arresto, mas poderá haver sequestro de eventual importância devida caso
não seja atendida a requisição do Poder Judiciário quanto à ordem dos precatórios expedidos
(art. 731 do Código de Processo Civil).
O procedimento para a execução contra a Fazenda Pública está previsto no art. 730 do
Código de Processo Civil. Quando a Fazenda Pública for a exequente, o procedimento será o
da Lei de Execuções Fiscais (Lei nº 6.830/80).
A Constituição Federal determina que a administração pública inclua no seu orçamento

verbas necessárias ao pagamento de precatórios, que, apresentados até 1º de julho de
cada ano, deverão ser pagos até o final do exercício seguinte, devidamente atualizados
monetariamente (art. 100 e parágrafos).
Se a dotação orçamentária for insuficiente, deverá ser suplementada com crédito

adicional, diretamente consignado ao Poder Judiciário para o pagamento das requisições em
rigorosa ordem cronológica. Caso desatendidas as requisições ou não respeitada a ordem
de pagamento, poderá ocorrer a intervenção federal no Estado, a intervenção do Estado no
Município ou o sequestro da respectiva quantia preterida, podendo o responsável incidir em
crime funcional.
A Fazenda Pública não é citada para pagar, como nas execuções contra particulares. É
citada para opor embargos. Quando não forem opostos ou forem julgados improcedentes,
serão expedidos os precatórios.
Tivemos a oportunidade de estudar mais a fundo as ações constitucionais existentes
com vistas a exercer o controle judicial sobre a administração pública, com destaque para a
Ação Civil Pública destinada a proteger bens e direitos difusos e coletivos.
Com relação ao sistema de jurisdição adotado pelo Brasil, percebemos que adota o
sistema inglês de jurisdição única, não cabendo a tribunais administrativos darem a última
palavra a respeito do direito controverso, mas sim ao próprio Poder Judiciário.
Analisamos também as prerrogativas da Fazenda Pública quando em juízo contra

particulares, tanto na sua estrutura de defesa quanto nas prerrogativas processuais do duplo
grau de jurisdição e o pagamento de suas dívidas através do sistema de precatórios disposto
no artigo 100 da Constituição da República.
Referências
ALEXANDRINO, Marcelo; VICENTE, Paulo. Direito Administrativo Descomplicado. São Paulo:
Método, 2014.

constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: 8 jun. 2015.
______. Decreto-lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941. Código de Processo Penal. Diário Oficial
decreto-lei/Del3689.htm>. Acesso em: 20 set. 2015.
______. Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Institui o Código de Processo Civil. Diário Oficial
da União, Brasília, DF, 11 jan. 1973. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
L5869.htm>. Acesso em: 20 set. 2015.
______. Lei nº 9.507, de 12 de novembro de 1997. Regula o direito de acesso a informações e

disciplina o rito processual do habeas data. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 12 nov. 1973.
Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9507.htm>. Acesso em: 20 set.
2015.

Aula 15
Controle do Poder Legislativo.
• Compreender a finalidade e a função fiscalizadora do Poder Legislativo sobre
as ações do Executivo.
• Estudar as modalidades de controle legislativo: convocação de autoridade
pública, CPI, fiscalização financeira e orçamentária, utilização e alienação de
Temas
Introdução
1 Controle Judicial
Referências
Professor Autor
Bruno Bianchini
Introdução
Na presente aula, teremos a oportunidade de estudar as formas de controle realizadas
pelo Poder Legislativo com o auxílio dos Tribunais de Contas sobre o Poder Executivo.
Para tanto, estudaremos que o Poder Legislativo possui a função típica de criar normas
jurídicas, a exemplo das Leis Ordinárias e das Leis Complementares. Contudo, o Poder
Legislativo também possui outra função expressamente determinada pela Constituição
Federal, que é a função de fiscalizar o uso do dinheiro público e dos bens públicos.
Essa função é sim uma forma de ingerência do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo,
contudo, não se mostra contrária à Constituição, que preza pelo equilíbrio da balança de
Poderes. Isso se dá justamente porque a autorização para fiscalização do Poder Executivo
pelo Poder Legislativo advém da própria Constituição, que autoriza a fiscalização e também
impõe limites, a fim de evitar abusos.
Uma das formas de fiscalização é através da criação de Comissões Parlamentares de

Inquérito, tanto pela Câmara de Deputados como pelo Senado Federal ou ainda pelo
Congresso Nacional.
Vamos aprofundar a respeito? Bons estudos!
1 Controle do Poder Legislativo

Ao prestigiar a tripartição de Poderes do Estado, a Constituição Federal delineou as
funções específicas de cada um desses Poderes. Os Poderes do Estado (Legislativo, Executivo
e Judiciário) possuem suas funções precípuas, típicas, que são suas funções essenciais ou
principais. Possuem também funções secundárias, também chamadas de atípicas, isto é, não
lhes são inerentes, mas acabam por realizar pelos mais diversos motivos.
As funções típicas do Poder Legislativo são: legislar, ou seja, inovar a ordem jurídica
criando leis; e fiscalizar a gestão da coisa pública com auxílio dos Tribunais de Contas, tanto
da União como dos estados e até mesmo de alguns municípios.
Ao desempenhar a função legislativa, cabe ao Poder Legislativo criar as normas jurídicas

(Leis Ordinárias, Emendas Constitucionais, Leis Complementares etc.), nos termos do processo
legislativo previsto na própria Constituição.
Já no exercício da função fiscalizatória, cabe ao Poder Legislativo proceder à fiscalização

política, contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Poder Executivo.
Com relação ao Poder Judiciário, são poucas as possibilidades de controle pelo Poder
Legislativo. A função fiscalizatória desse Poder pode ser classificada em controle político-
administrativo, relativo à própria gestão da coisa pública, e controle financeiro-orçamentário,

referente à prestação de contas.
As funções atípicas do Poder Legislativo, isto é, aquelas funções anormais, são: administrar
e julgar. O Legislativo exerce a função de administrar quando promove sua organização
interna, constitucionalmente prevista. Ainda, exerce a função de julgamento quando, por
exemplo, o Congresso Nacional julga as contas dos administradores e demais responsáveis
por verbas públicas (art. 71, II, CF) e o Senado Federal julga determinadas autoridades nos
crimes de responsabilidade (art. 52, I e II e parágrafo único).
O controle legislativo, ou parlamentar, por ser modalidade de controle externo, só pode

ocorrer nos casos expressamente previstos pela Constituição. A legislação infraconstitucional
não pode criar novas modalidades de controle de um Poder sobre outro, sob pena de
desequilíbrio da balança.
Vale mencionar que, nos âmbitos Estadual, Distrital e Municipal, o controle Legislativo
é exercido pelas Assembleias Legislativas, pela Câmara Distrital e pelas Câmaras Municipais.
Quanto ao controle exercido pelo Congresso Nacional, podemos citar o art. 49, inciso X,
da Constituição, que diz:
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: [...]
X. fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do

Poder Executivo, incluídos os da administração indireta; [...]. (BRASIL, 1988).
O citado artigo prevê modalidade de controle político do Legislativo sobre os atos do

Poder Executivo. Tal controle não é ilimitado, pois há de ser observado que os Poderes são
independentes e harmônicos, impondo-se limites a esse controle, quais sejam, o próprio
texto constitucional.
Vale citar o art. 49, V, da CF, que prevê hipótese de sustação, pelo Congresso Nacional, de
atos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou da delegação legislativa.
Trata-se de controle de legalidade e legitimidade.
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
V. sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder

regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; [...]. (BRASIL, 1988).
Esse artigo deve ser interpretado em conjunto com os artigos. 84, IV, e 68 § 2º da
Constituição.
O art. 84, IV, disciplina o poder regulamentar do Presidente da República para editar
decretos e regulamentos, visando ao fiel cumprimento das leis. Em outras palavras,
especificam determinada lei, que, por sua natureza, é genérica.
O art. 68 trata das leis delegadas, elaboradas pelo Presidente da República, o qual deverá

solicitar a delegação ao Congresso Nacional. O parágrafo segundo estabelece que a forma

da delegação será por resolução, documento que especificará o conteúdo da delegação e os
termos do seu exercício.
Por fim, o art. 71, § 1º, da Constituição, prevê forma de controle de contratos considerados
ilegais ou irregulares, como segue:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio
do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: [...]
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso

Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. (BRASIL,
1988).
De acordo com o inciso X do mencionado art. 71 da Constituição Federal, o Tribunal de

Contas da União tem competência para sustar, diretamente, a execução de atos administrativos,
dando ciência à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.
Quando se tratar de contratos administrativos, a sustação será feita pelo Congresso

Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo, as medidas cabíveis. Caso não
sejam tomadas as medidas cabíveis, poderá o Tribunal de Contas da União decidir a respeito
da sustação do contrato (art. 71, §§ 1º e 2º da Constituição).
2 Julgamento das contas do Presidente da República

De acordo com o art. 49, IX, cabe ao Congresso Nacional julgar, anualmente, as contas
prestadas pelo Presidente da República, bem como apreciar os relatórios sobre a execução
dos planos de governo. É interessante verificar que o Congresso será auxiliado pelo Tribunal
de Contas da União, ao qual compete apreciar as contas prestadas pelo Presidente mediante
parecer. Mas, cuidado, o Tribunal de Contas da União apenas aprecia as contas e elabora
parecer sobre elas. O julgamento da regularidade ou não fica a cargo do Congresso Nacional.
Nos âmbitos estadual, distrital e municipal, caberão às Assembleias Legislativas, à Câmara

Distrital e às Câmaras Municipais efetivar esse controle quanto às contas dos governadores
e dos prefeitos.
3 Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI)

Previstas no art. 58, § 3º, da Constituição Federal, as Comissões Parlamentares de
Inquérito são comissões temporárias, ou seja, criadas com prazo certo para terminar, tanto
pela Câmara dos Deputados quanto pelo Senado Federal, ou ainda pelo Congresso Nacional,
conjuntamente, com a finalidade de investigar fatos determinados de interesse público.
Portanto, a CPI é criada já com a destinação de investigar um fato supostamente ocorrido,

não sendo possível a criação para investigação genérica, sem delimitação dos fatos.
A CPI é a manifestação de função típica do Poder Legislativo na sua atribuição fiscalizatória,

sendo que sua atuação se classifica em controle político-administrativo.
Vale citar o parágrafo 3º do art. 58 da Constituição Federal:
Art. 58. As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação

próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das
respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em
conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros,
para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for
o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade
civil ou criminal dos infratores. (BRASIL, 1988).
São três os requisitos para criação da CPI:
a. Requerimento de um terço dos membros da casa que pleiteia a criação (Câmara dos
Deputados; Senado Federal; ou Congresso Nacional em caso de Comissão Parlamentar
Mista);
b. Indicação de fato determinado a ser investigado;
c. Fixação de prazo certo para término da investigação.
Nos estados, Distrito Federal e municípios, as comissões parlamentares de inquérito

serão criadas por requerimento de um terço dos membros da Assembleia Legislativa, da
Câmara Distrital e da Câmara Municipal respectiva.
Quanto aos poderes de investigação, há alguns limites, não podendo as CPIs

determinarem interceptação de conversas telefônicas nem decretar a indisponibilidade de
bens dos investigados, matérias que só poderão ocorrer em caso de determinação judicial.
A respeito do assunto, o Supremo Tribunal Federal menciona a cláusula de reserva de

jurisdição, em que certas ações, como as citadas acima, são de competência do Judiciário,
não podendo ser praticadas pelas CPIs. Podem as CPIs, porém, determinar a quebra dos
sigilos fiscais, bancários e de registros de dados telefônicos dos investigados. As CPIs não
podem determinar prisão dos investigados, exceto em casos de flagrante delito.
As Comissões são autônomas, ou seja, não dependem nem possuem relação com
eventuais investigações das polícias judiciárias ou mesmo do Ministério Público.
Não podem ser criadas CPIs pelas casas do Congresso Nacional para investigação de fatos
ligados, exclusivamente, à competência de estados e municípios, sob pena de interferência
indevida por parte da União, o que seria ofensivo à autonomia desses entes federativos.

As CPIs possuem competência para convocar e inquirir quaisquer pessoas, seja como
testemunha, seja como investigada, utilizando-se, para tanto, das regras do Código de Processo
Penal. Podem ordenar a condução coercitiva, obrigatória, de testemunha que, intimada,
não compareça. O Supremo Tribunal Federal entende que o silêncio pode ser utilizado por
testemunha caso esta entenda que a resposta às perguntas possam lhe incriminar, visto que
ninguém pode ser obrigado a produzir prova contra si mesmo.
Existe a possibilidade também de serem convocadas para prestar depoimento as

autoridades públicas. Nesse caso, de acordo com o art. 50 da Constituição Federal, a Câmara
dos Deputados, o Senado Federal ou qualquer uma de suas Comissões poderão convocar o
Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência
da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente
determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada.
Cuida-se, aqui, de controle político-administrativo.
Além disso, o Poder Legislativo poderá pedir informações a Ministros de Estado ou

qualquer pessoa anteriormente citada, nos termos do artigo 50, § 2º, da Constituição:
Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões,
poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente
subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações
sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a
ausência sem justificação adequada.
[...]
§ 2º As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão encaminhar

pedidos escritos de informações a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas
referidas no caput deste artigo, importando em crime de responsabilidade a recusa,
ou o não atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestação de informações
falsas. (BRASIL, 1988).
Com relação aos estados e aos municípios, havendo previsão equivalente nas respectivas
Constituições e Leis Orgânicas, poderão ser convocadas autoridades para prestarem
informações.
4 Fiscalização financeira e orçamentária

A fiscalização contábil, financeira e orçamentária exercida pelo Poder Legislativo está
prevista no art. 70 da Constituição. Esse controle é realizado sobre os atos de todas as pessoas,
físicas ou jurídicas, que administrem bens ou dinheiro público. Leia-se o mencionado artigo
70 da CF:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial

da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada,
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos
ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de
natureza pecuniária. (BRASIL, 1988).
O controle financeiro externo, exercido pelo Poder Legislativo, com auxílio dos Tribunais
de Contas, tem o intuito de fiscalizar a probidade da atuação da administração pública e,
especialmente, fiscalizar o uso do dinheiro público. O controle abrange as áreas contábil,
orçamentária, financeira, patrimonial e operacional.
Os Tribunais de Contas são órgãos autônomos, vinculados ao Poder Legislativo e servem

para auxiliar no exercício do controle externo da administração pública. Não há relação de
hierarquia entre os Tribunais de Contas e o Poder Legislativo. As atribuições dos Tribunais de
Contas estão previstas no art. 71 da Constituição, a seguir:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio
do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante

parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens

e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao
erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a
qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas
e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento
em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões,
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal,

de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a

União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante

convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito

Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de

suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias
e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de

contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa
proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao

exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à

Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

(BRASIL, 1988).
O controle realizado pelos Tribunais de Contas é posterior, subsequente aos atos

praticados, via de regra, não sendo lícito condicionar, previamente, os contratos assinados
pelo Poder Executivo ao crivo dos Tribunais de Contas, conforme reiterados julgamentos
proferidos pelo Supremo Tribunal Federal nesse sentido. Quanto à função desempenhada
pelo Tribunal de Contas, tem-se que é técnica e administrativa, o que significa que não exerce
poder de jurisdição, embora seja designado como “Tribunal”.
Com relação aos bens públicos, diz o parágrafo único do art. 70 da Constituição, que
prestará contas ao Congresso Nacional qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada,
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou
pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza
pecuniária.
Por toda a leitura do texto, tivemos a oportunidade de aprender sobre o controle que o
Poder Legislativo exerce sobre o Poder Executivo no que pertence à fiscalização das contas
públicas. Além da função de criar novas leis, cabe ao Poder Legislativo proceder à fiscalização
política, contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Poder Executivo.
Com o auxílio do Tribunal de Contas da União, cabe ao Congresso Nacional julgar as

contas apresentadas pelo Presidente da República. Poderá também o mesmo Congresso
Nacional, conjuntamente, ou pela Câmara de Deputados, ou pelo Senado Federal, criar uma
Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), destinada a apurar fato determinado a respeito do
uso do dinheiro público e com prazo certo para término. Ressalta-se que as CPIs não podem
determinar a prisão de pessoas, salvo em caso de prisão em flagrante, nem determinar a

apreensão de bens dos investigados.
O controle exercido pelo Poder Legislativo é feito com o auxílio dos Tribunais de Contas
respectivos, tanto na esfera Federal quanto na esfera Estadual e até na esfera Municipal.
A própria Constituição Federal delimita a atuação dos Tribunais de Contas através do

artigo 70, acima transcrito.
Referências


Aula 16
Revisão para avaliação
• Revisar os conceitos trabalhados na disciplina.
Temas
Introdução
1 Eficácia das normas constitucionais
2 Controle de constitucionalidade
3 Atos administrativos
4 Contratos administrativos e cláusulas exorbitantes
5 Controle jurisdicional dos atos da administração
7 Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs)
Referências
Professor Autor
Bruno Bianchini
Introdução
Na presente aula, teremos a oportunidade de rever os principais assuntos tratados até
o momento.
De início, é importante rever a eficácia das normas fundamentais, isto é, quando podem
ser aplicadas imediatamente e quando necessitam de regramento infraconstitucional.
Após, estudaremos como se dá o controle de constitucionalidade das leis e normas

infraconstitucionais, principalmente a ação direta de inconstitucionalidade, movida para
expurgar do ordenamento jurídico pátrio aquela norma que não esteja em consonância com
a Constituição Federal.
Os atos e contratos administrativos serão objeto de estudo também, pois toda vez que
a administração pública se manifesta para atender ao interesse público o faz através de
atos administrativos ou mesmo firmando contratos, quando então possuem prerrogativas
inerentes à sua própria condição de administração, as chamadas cláusulas exorbitantes.
É relevante estudar também o controle que o Poder Judiciário exerce sobre os atos da
administração pública, incluídos aí principalmente os atos do Poder Executivo. Basicamente,
o controle é feito através do ajuizamento perante o Poder Judiciário de ações constitucionais.
Serão vistos os principais tópicos da Fazenda Pública em juízo, uma vez que, por defender
o próprio interesse público, possui prerrogativas processuais que lhe conferem verdadeira
vantagem, não disponíveis ao litigante comum, por exemplo, o pagamento de suas dívidas
através do regime de precatórios.
Por fim, teremos a oportunidade de estudar a respeito das Comissões Parlamentares de

Inquérito, forma de controle do Poder Legislativo sobre os atos do Poder Executivo.
Bons estudos!
1 Eficácia das normas constitucionais

As políticas públicas descritas na Constituição de 1988 estão delimitadas pela eficácia
das normas constitucionais; e falando em eficácia das normas, caso estas não a tenham, não
podem ser utilizadas para implantação das referidas políticas.
A questão é a seguinte: para uma norma constitucional ser aplicada, ela necessita ser
eficaz. Algumas das normas possuem eficácia plena, isto é, aplicam-se de maneira total e
imediata. Outras normas possuem eficácia contida, que também se aplicam de maneira total
e imediata, contudo, poderão sofrer limitação ou restrição por outras normas a critério do
legislador. E, por fim, as normas de eficácia limitada, que não se aplicam até que venha outra
norma criada pelo legislador informando como será aplicada.
Vamos a exemplos de cada eficácia das normas.
1.1 Normas de eficácia plena

As normas de eficácia plena possuem aplicação imediata, sem limitações e sem depender
de qualquer outra norma que lhe restrinja. Por exemplo, o artigo 2º da Constituição Federal
determina: “art. 2º. São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo,
o Executivo e o Judiciário” (BRASIL, 1988). Veja que o próprio artigo da Constituição é aplicado
de maneira plena e imediata, sem a possibilidade de ser criada uma norma pelo legislador que
restrinja, sob pena de ser considerada inconstitucional, isto é, em desacordo com a própria
Constituição, que é norma máxima.
1.2 Normas de eficácia contida

Como dito, são as normas que possuem eficácia imediata. Contudo, podem ser
restringidas pela atividade do legislador.
Perceba o seguinte exemplo: o artigo 5º, inciso XII, da Constituição Federal afirma que:
XII - é inviolável o sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, de

dados e das comunicações telefônicas, salvo, no último caso, por ordem judicial,
nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal ou
instrução processual penal; [...]. (BRASIL, 1988).
Porém, a Lei de Execução Penal restringiu a eficácia desse inciso afirmando que, em
hipóteses excepcionais, quando haja fundadas suspeitas de que um crime esteja sendo
cometido, o diretor do presídio poderá violar as correspondências do preso suspeito. Com essa
medida, pode-se dizer que é inviolável o sigilo das correspondências, e que existem exceções,
restrições criadas pelo próprio legislador que diminuem o alcance da norma constitucional.
1.3 Normas de eficácia limitada

São normas que não produzem seus efeitos enquanto não regulamentadas, integradas,
por outras normas que lhe dão eficácia. Por exemplo, o artigo 37, inciso VII, da Constituição
Federal afirma: “VII – o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em
lei específica” (BRASIL, 1988).
Pela leitura, percebe-se que somente será possível exercer o direito de greve quando
houver lei específica determinando os limites do direito.
No caso, a Lei nº 7.783, de 28 de junho de 1989, “Dispõe sobre o exercício do direito de

greve, define as atividades essenciais, regula o atendimento das necessidades inadiáveis da
comunidade, e dá outras providências” (BRASIL, 1988).
2 Controle de constitucionalidade
Pode-se conceituar o controle de constitucionalidade como a adequação de normas
entre a norma inferior com relação à norma constitucional. Toda vez que uma lei estiver em
confronto de ideias com a Constituição será necessário expurgar a lei do sistema através do
controle de constitucionalidade.
Isso ocorre em virtude da rigidez constitucional, é dizer, a Constituição possui um quórum

qualificado para alteração, tornando sua mudança muito mais difícil. Por sua vez, uma norma
infraconstitucional possui quórum mais simples de alteração, dada sua menor importância.
Em conclusão, havendo rigoroso quórum de alteração, significa que a Constituição possui

hierarquia superior com relação às normas infraconstitucionais.
Nessa toada, o controle de constitucionalidade de uma lei poderá ser preventivo ou

repressivo.
Preventivo é o controle que ocorre antes da elaboração da lei ou norma. Por exemplo,
quando o projeto de lei é reprovado na Comissão de Constituição e Justiça.
Repressivo é o controle que ocorre após a elaboração da lei considerada inconstitucional.

Por exemplo, sustação do ato praticado pelo Poder Executivo pelo Congresso Nacional, nos
termos do artigo 49, V, da Constituição Federal.
Dentre as modalidades de ação para o controle de constitucionalidade, vale registrar

aquela de maior destaque, qual seja, a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI).
Inicialmente, sendo o Supremo Tribunal Federal o órgão responsável pela guarda da

Constituição, caberá a ele julgar as ações diretas de inconstitucionalidade, nada mais justo.
Portanto, a competência para processar e julgar a ação será do Supremo.
A Lei nº 9.868/99 dispõe sobre a forma de processo e julgamento perante o Tribunal. O

efeito da decisão proferida será erga omnes, isto é, deverá ser obedecida por todos.
De acordo com o artigo 103 da Constituição Federal, podem propor a ação direta de
inconstitucionalidade:
Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória

de constitucionalidade:
I. o Presidente da República;
II. a Mesa do Senado Federal;
III. a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV. a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;

V. o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
VI. o Procurador-Geral da República;
VII. o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII. partido político com representação no Congresso Nacional;
IX. confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. (BRASIL, 1988).
Apenas lembrando que o artigo 97 da Constituição informa sobre o princípio da reserva

do plenário, que diz:
Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do
respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei
ou ato normativo do Poder Público. (BRASIL, 1988).
Logo, caberá ao Supremo Tribunal Federal, por votação de maioria absoluta dos membros,
declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, não sendo possível nessa forma de
controle o julgamento monocrático, isto é, realizado por apenas um ministro.
3 Atos administrativos
Podemos conceituar atos administrativos como ações praticadas pelo Estado com a
finalidade de atender ao interesse público. Em outros termos, atos administrativos são as
manifestações de vontade da administração para a prestação de serviços públicos e afins.
Para praticar um ato administrativo, o sujeito de ser competente, isto é, aquele apontado
pela lei como o responsável pela prática do ato, sob pena de incompetência.
Definir a forma do ato é exteriorizar a maneira como ele será produzido. Muitas vezes, a
forma do ato está prevista em lei, e, quando isso ocorre, é obrigatório que sejam respeitados
os termos legais para que o ato possa produzir seus efeitos. Não sendo respeitada a forma
do ato, este será considerado inválido. Por exemplo, alguns atos administrativos devem ser
necessariamente escritos e assinados por duas autoridades distintas para serem válidos. Se
tais requisitos não forem cumpridos, não há que se falar em validade do ato.
Na análise dos atos administrativos, é importante que sejam definidos os motivos de

sua expedição. Basicamente, motivo do ato administrativo é a causa que levou a expedição
do ato; são os acontecimentos fáticos e jurídicos prévios à própria expedição do ato que o
levaram a ser praticado.
Mas, cuidado, o motivo de se expedir um ato não se confunde com motivação. O motivo
é a razão prévia que levou à prática do ato; por sua vez, motivação é a obrigação que a
administração possui em justificar expressamente a necessidade de praticá-lo.

Há ainda o objeto do ato administrativo. Isto é, o que se busca com a prática do ato.
Juridicamente, se diz que é o efeito jurídico imediato que o ato praticado produzirá. Para
identificar o objeto do ato, basta fazer a seguinte pergunta: o que se pretende alcançar com
a prática desse ato específico? A resposta é a definição do objeto do ato.
Por fim, todo ato administrativo deve procurar a finalidade de atender ao interesse
público. Portanto, falar em finalidade é pretender atingir ao interesse de todos. Nenhum ato
praticado pode ter finalidade distinta desta. Ainda que o objeto do ato não seja uma atuação
geral e impessoal, o que aparentemente leve a considerar que o ato não cumpre o requisito
do interesse público, deve-se atentar para o fato de a finalidade administrar bem a coisa
pública para o interesse geral.
No que tange ao grau de liberdade que o administrador possui para expedir o ato, a
doutrina classifica o ato administrativo em vinculado e discricionário.
Ato vinculado é o ato administrativo regrado em que o administrador não tem espaço
para fazer algo distinto do que a lei determina. Por exemplo, aquele que cumpre todos os
requisitos determinados em lei para adquirir a licença para dirigir terá direito à obtenção da
Carteira Nacional de Habilitação. Nesse exemplo, não cabe ao administrador negar o direito
à licença se o candidato preencheu todos os requisitos em lei. Diferente é no caso de ato
discricionário, como será visto agora.
O ato discricionário é aquele em que a lei determina que seja praticado pelo administrador,
contudo, confere ao administrador variadas maneiras de praticá-lo, havendo espaço para
avaliação pessoal do administrador sobre qual a melhor forma de agir, tudo com vistas a
atingir o interesse público. Mas, cuidado, não é dado ao administrador agir fora dos limites
da lei. Por exemplo, autorização para porte de arma de fogo. Ainda que o solicitante cumpra
todos os requisitos determinados em lei, a autoridade poderá, se julgar de interesse público,
negar a autorização para o porte.
4 Contratos administrativos e cláusulas exorbitantes

Conceitua-se contrato administrativo como o contrato estabelecido em que pelo menos
uma das partes seja a administração pública, sendo regido pelo direito público. Significa dizer
que o contrato será regulado pelo direito público, e não o privado, que confere direitos extras
protetivos à administração, que são as cláusulas exorbitantes.
Cláusulas exorbitantes são cláusulas contratuais inseridas no contrato que a administração

pública elabora com particular e que extrapolam o padrão comum dos contratos civis. Essas
cláusulas conferem vantagem em virtude do interesse público presente ao se contratar com
a administração.
São as cláusulas exorbitantes do artigo 58 da Lei nº 8.666/93:

I. modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse

público, respeitados os direitos do contratado;
II. rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79 desta

Lei;
III. fiscalizar lhes a execução;
IV. aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;
V. nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis,

pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de
acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na
hipótese de rescisão do contrato administrativo. (BRASIL, 1993).
Pela leitura, pode a administração pública alterar unilateralmente o contrato para

melhor adequar-se às finalidades do interesse público quando houver modificação do projeto
ou das especificações ou ainda quando for necessária a modificação do valor contratual em
decorrência de acréscimo ou diminuição da quantidade do seu objeto, nos limites permitidos
pela lei.
Pode também a administração rescindir unilateralmente sem necessidade de recorrer ao

Poder Judiciário para tanto ou mesmo sem o consentimento do particular.
Além disso, é interessante afirmar que a administração pública pode aplicar diretamente
sanções em virtude de irregularidades do particular na execução do contrato, mesmo sem
manifestação do Poder Judiciário a respeito, por exemplo, aplicação de multa pelo atraso em
determinada construção de obra.
Quando o objeto do contrato for a prestação de um serviço essencial, a administração

pode ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto
do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas
contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo.
Além de tudo isso, cabe também a exigência de que os particulares contratados (e

também os licitantes) prestem garantias à administração, visando a assegurar o adequado
adimplemento do contrato ou, na hipótese de inexecução, facilitar o ressarcimento dos
prejuízos sofridos pela administração.
A lei prevê três diferentes modalidades de garantia, ficando a critério do contratado

optar por uma delas. São elas:
a. Caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, devendo estes ter sido

emitidos sob a forma escritural, mediante registro em sistema centralizado
de liquidação e de custódia autorizados pelo Banco Central do Brasil e
avaliados pelos seus valores econômicos, conforme definido pelo Ministério
da Fazenda;
b. Seguro-garantia;
c. Fiança bancária.
5 Controle jurisdicional dos atos da administração

Inicialmente, podemos afirmar que o controle exercido pelo Poder Judiciário sobre os
atos da administração pública se dá pelo simples fato de que nenhuma matéria pode ser
intencionalmente afastada da apreciação judicial, nos termos do artigo 5º, inciso XXXV, da
Constituição da República, que diz: “XXXV- A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário
lesão ou ameaça a direito” (BRASIL, 1988).
Nesse sentido, o controle judicial exercido sobre os atos da administração poderá incidir
sobre quaisquer tipos de atos, contratos ou mesmo decisões administrativas.
Pelo princípio da inércia da jurisdição, o Poder Judiciário não se manifesta, a não ser que
seja provocado pela parte que interessa. Dito isso, levando-se as ações ao Poder Judiciário,
este poderá, então, julgar de acordo com o livre convencimento motivado, através das
seguintes ações:

Ação criada para proteger direito líquido e certo, quando não cabível habeas corpus ou
habeas data. Somente será possível o ajuizamento de mandado de segurança contra ato de
autoridade pública ou mesmo de agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do
Poder Público que fira direito líquido e certo do indivíduo pleiteante. Não cabe mandado de
segurança contra atos de pessoas privadas. Por exemplo, havendo nomeação para assumir
cargo em concurso público de pessoa de fora da lista sequencial de aprovados, caberá ação
de mandado de segurança daquela pessoa prejudicada contra o ato da autoridade.
5.2 Ação popular

Ação destinada a anular ato lesivo ao patrimônio público. Portanto, qualquer ato que
lese o patrimônio público, em especial nos assuntos referentes à moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, poderá ser objeto de ação popular.
Para o ajuizamento da ação, é necessário que o proponente seja cidadão, isto é, pessoa
física em pleno exercício dos direitos políticos. Por exemplo, ação popular ajuizada por cidadão
contra autoridade pública que venha a conceder alvará ambiental para desmatamento de
forma ilegal.


A ação civil pública é destinada a proteger o meio ambiente, o consumidor, a ordem
urbanística, o patrimônio público, o patrimônio histórico, dentre outros, podendo ser ajuizada
pelas seguintes pessoas jurídicas: Ministério Público, Defensoria Pública, União, estados e
municípios, autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista, órgãos públicos
e associações constituídas há pelo menos um ano e que tenham por finalidade a defesa
do interesse objeto da ação, além dos sindicatos. Por exemplo, ação civil pública ajuizada
pelo Ministério Público contra empresa de telefonia em defesa do consumidor usuário da
telefonia móvel.

Quando não existe norma que regulamente determinada matéria e, por isso, torne inviável
o exercício de direito ou liberdade constitucionais ou torne inviável exercer prerrogativas
referentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania, caberá o ajuizamento de mandado de
injunção solicitando providências ao Supremo Tribunal Federal.
5.5 Habeas corpus

Sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação no
direito de locomoção em virtude de ilegalidade ou abuso de poder poderá impetrar a ação
de habeas corpus com vistas à liberação. Pode ser preventivo, quando antes do ato ilegal ser
praticado ou mesmo repressivo, quando houve ato impeditivo de locomoção. Por exemplo,
indivíduo condenado à prisão e que fique mais tempo do que determinado na sentença.
Nesse caso, caberá ajuizamento de habeas corpus.
5.6 Habeas data

O habeas data é ação movida para assegurar o conhecimento de informações relativas
à pessoa do impetrante, quando constantes em registros ou bancos de dados de entidades
públicas ou de caráter público; ainda, movida para retificação de dados de mesma natureza.
Por exemplo, havendo determinado documento em arquivo público que não é apresentado
pela autoridade que possui a guarda, caso tenha relação com determinada pessoa, esta
poderá ajuizar habeas data para visualizar o documento.


Considerando que a defesa do Estado é propriamente a defesa do interesse público, a lei
confere à Fazenda Pública tratamento diferenciado nas questões processuais.
Primeiramente, cabe à Justiça Federal processar e julgar ações em que a União ou suas
autarquias e empresas públicas sejam parte.
A representação em juízo da Fazenda Pública é conferida aos procuradores titulares de

cargos públicos e regularmente inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil.
A Advocacia-Geral da União (AGU) é a instituição que, de maneira direta ou por intermédio

de algum órgão vinculado, possui a atribuição de representar, judicialmente, a União (Lei
Complementar nº 73/1993). A Procuradoria-Geral Federal, entidade vinculada à Advocacia
Geral da União, é responsável pela representação judicial e extrajudicial das autarquias e
fundações públicas federais.
É conferido à Fazenda Pública o prazo em quádruplo para contestar ações na Justiça,

além do prazo em dobro para apresentação de recursos a decisões judiciais, conforme artigo
188 do Código de Processo Civil.
Salvo exceções, as decisões proferidas contra a Fazenda estão sujeitas ao duplo grau de
jurisdição para sua confirmação, isto é, precisam ser confirmadas pelo tribunal respectivo,
ainda que não haja recurso voluntário.
A Fazenda não está sujeita a penhora ou a nenhum tipo de restrição judicial de seus bens,
pagando suas dívidas através do regime de precatório, em que os credores entram em lista
cronológica para recebimento dos valores devidos pela Fazenda. Para tanto, a Constituição
Federal determina que a Fazenda deverá incluir em seu orçamento verbas necessárias para
pagamento dos precatórios que, se apresentados até 1º de julho de determinado ano, deverá
ser quitado até o final do ano seguinte.
O procedimento para execução contra a Fazenda Pública está descrito no artigo 730 do
Código de Processo Civil.
7 Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs)

As Comissões Parlamentares de Inquérito, função típica de fiscalização conferida ao
Poder Legislativo, são comissões criadas para investigação de determinados fatos, sendo
suas conclusões encaminhadas para o Ministério Público para fins de promoção da eventual
responsabilidade civil ou criminal dos investigados.
São criadas pela Câmara de Deputados, pelo Senado Federal ou, conjuntamente, pelo
Congresso Nacional, quando serão consideradas CPIs mistas.

Há que prestar atenção para o detalhe: devem ser criadas para apurar fato determinado,
não cabendo à criação para investigações genéricas, sem especificações definidas.
Ademais, são comissões criadas com prazo determinado, sendo vedada a criação com
prazo indeterminado de conclusão.
Das conclusões extraídas da investigação, a única medida cabível é a apresentação ao

Ministério Público, para que este dê os prosseguimentos que entender pertinentes, inclusive
podendo determinar o arquivamento, sendo o caso.
Para a criação, é necessário o requerimento de um terço dos membros da casa respectiva;

a indicação de fato determinada a ser investigado; e a fixação do prazo para término dos
trabalhos.
Em regra, são conferidos poderes de investigação próprios das autoridades judiciais.

Contudo, não pode a CPI determinar a interceptação de conversas telefônicas, nem decretar
a indisponibilidade de bens dos investigados, pois são decisões que somente podem ser
tomadas por autoridade judicial.
As comissões podem convocar e inquirir quaisquer pessoas, tanto como testemunhas

quanto como investigadas. Além disso, poderão ser convocadas autoridades públicas para
depor.
Pela leitura da presente aula, tivemos a oportunidade de relembrar os principais
assuntos comentados em nosso curso, dando-se ênfase à eficácia das normas fundamentais,
isto é, quando passam a ter validade, eficácia. Após, é importante o estudo do controle de
constitucionalidade em sua principal ação, qual seja, a ação direta de inconstitucionalidade,
com o objetivo de expurgar do ordenamento jurídico pátrio aquelas normas infraconstitucionais
que não estejam de acordo com o texto constitucional.
Foram lecionados os principais conceitos dos atos administrativos e dos contratos

administrativos, inclusive referente às cláusulas exorbitantes, que conferem à administração
pública poderes que extrapolam os contratos civis, a exemplo do direito de rescisão unilateral
do contrato.
Ademais, tivemos a oportunidade de estudar ações constitucionais existentes para

possibilitar o controle pelo Poder Judiciário dos atos da administração pública, principalmente
exercidos pelo Poder Executivo, tudo de acordo com a Constituição Federal de 1988.
O estudo da Fazenda Pública em juízo é de grande importância, uma vez ser esta a maior
litigante perante o Poder Judiciário brasileiro, momento em que foram vistas as diferenças e
os privilégios que a Fazenda possui, em virtude de defender o interesse público em si.

Por fim, foram estudadas as Comissões Parlamentares de Inquérito, mecanismo de

controle do Poder Legislativo perante os atos da administração pública, que constituem outra
forma de controle principalmente destinada ao Poder Executivo.
Referências
______. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras
providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 21 jun. 1993. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm>. Acesso em: 21 set. 2015.

Direito Administrativo e Constitucional

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Direito Administrativo e Constitucional

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Com essas primeiras definições, será possível entender as bases do movimento

Poderemos compreender também, a partir do conceito, a importância da constituição

Desejo a você um bom estudo.

1 O que é uma Constituição?

1.1 Conceito de Constituição

Devemos, porém, entender a palavra “constituição” em seu sentido jurídico. Neste

Determinadas as primeiras linhas do conceito de Constituição, os doutrinadores separam

1.1.1 Constituição em sentido político

O principal expoente que trata da acepção política da Constituição é Carl Schmitt.

Senac São Paulo - Todos os Direitos Reservados 3

Este renomado autor distingue a Constituição da chamada “lei constitucional”. A respeito

Por outro lado, as “leis constitucionais” seriam regras inseridas no documento

1.1.2 Constituição em sentido sociológico

Para Ferdinand de Lassale, a Constituição na concepção sociológica somente é legítima

1.1.3 Constituição em sentido jurídico

Podemos verificar a concepção de Constituição proposta por Hans Kelsen.

Com esse pensamento, escalonam-se, portanto, as normas jurídicas, uma constituindo o

2 Elementos de constituição de um Estado

Senac São Paulo - Todos os Direitos Reservados 4

Figura 1 – Elementos para a formação de um Estado-nação

• O segundo elemento é o território. Sem território, o povo estaria espalhado pelo

• O terceiro elemento é o poder soberano, ou seja, o Estado necessita possuir o poder

• Por fim, o último elemento constante de um Estado é a finalidade. Tal elemento

Senac São Paulo - Todos os Direitos Reservados 5

Portanto, o objeto da Constituição adentra no próprio conceito de Constituição, isto é,

4.1 Quanto à forma

As constituições podem ser escritas ou não escritas.

Temos basicamente um exemplo marcante de Constituição não escrita: a Constituição

4.2 Quanto ao conteúdo

4.3 Quanto à origem

Denomina-se popular, democrática ou promulgada aquela Constituição gerada por uma

Senac São Paulo - Todos os Direitos Reservados 6

constituinte designada para elaborar a nova Constituição do país.

4.4 Quanto ao modo de elaboração

Consideram-se constituições dogmáticas, também chamadas de ortodoxas, as

Por outro lado, consideram-se históricas as constituições que decorrem de um vasto

4.5 Quanto à estabilidade

Nesta classificação, as constituições podem ser imutáveis, rígidas, flexíveis e semirrígidas.

Obviamente, nas constituições imutáveis, pouco ou nada utilizadas ao longo da história

Para as constituições rígidas, que é o caso da Constituição da República Federativa

Por outro lado, nas constituições flexíveis existe a possibilidade de alteração do

4.6 Quanto à extensão

Dividem-se as constituições em sintéticas (concisas) ou analíticas (prolixas).

Caso enunciem apenas as normas básicas de constituição de um Estado, como exemplo

a respeito da estruturação, da divisão do poder e dos direitos e deveres fundamentais, são

A origem do constitucionalismo remonta à Antiguidade Clássica. Historicamente, fala-

Avançando no tempo, na Idade Moderna o movimento constitucionalista aumentou e

As ideias iluministas do Século XVIII conferiram avanço ao constitucionalismo, que passou

A partir do Século XVIII até o advento da Segunda Guerra Mundial, o constitucionalismo

Nesse sentido, os Estados eram considerados legalistas, ou seja, o direito provinha

Na Europa, logo após a Segunda Guerra Mundial surgiu o “novo” constitucionalismo

6 Qual a importância da Constituição?

Diversos autores pretenderam definir outras formas de visualizar a importância

6.1 Constituição como garantia do status quo econômico e social

6.2 Constitiução como instrumento de governo

6.3 Constituição como processo público

Senac São Paulo - Todos os Direitos Reservados 9

6.4 Constituição como ordem fundamental

Nessa perspectiva, a Constituição não é um simples instrumento de proteção das

Concretamente, além de ser a lei básica do Estado (perspectiva jurídica), a

6.5 Constituição como programa de integração e representação

6.6 Constituição como poder soberano

6.7 Constituição como ordem jurídica fundamental, material e