MÓDULO II

OS CONSELHOS E SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

1
Governador do Estado do Maranhão
Flávio Dino de Castro e Costa

Vice-Governador do Estado do Maranhão

Carlos Orleans Brandão

Secretário de Estado dos Direitos Humanos e Participação Popular

Francisco Gonçalves da Conceição

Diretora da Escola dos Conselhos

Maria Gorete Sousa

Equipe da Técnica Escola dos Conselhos

Ivana Marcia Moraes Braga (Supervisora)
Rosemary Frazão Santos Vale (Supervisora)
Andressa Brito Vieira (Instrutora)
Aline de Carvalho Mendes (Instrutora)
Liliane Maria Silva (Instrutora)
Tainan dos Santos Pereira (Assessor Sênior)
Iriana Telma Pinheiro Mendes (Assessora Sênior)
Sara Lilia Silva Pereira (Assessora Técnica
José Maria Pinto Coelho Neto (Assessor Técnico)

Equipe de Elaboração
Pesquisa e redação: Andressa Brito Vieira e Tainan dos Santos Pereira.
Revisão: Ivana Marcia Moraes Braga e Liliane Maria Silva
Capa e miolo: Felipe Frazão
Diagramação: Ivana Marcia Moraes Braga

Apostila do Curso Básico de Formação de Conselheiros/as. Módulo II- Os Conselhos e seus

Instrumentos de Gestão. SEDIHPOP/Escola dos Conselhos. São Luís, MA: 2020

A reprodução do todo ou parte deste documento é permitida

somente para fins não lucrativos e citada a fonte.
 MÓDULO II: OS CONSELHOS E
SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

Olá Cursista,

Tudo bem?

Você está iniciando o Módulo II: Os Conselhos e seus Instrumentos de Gestão. Neste
módulo você acessará informações sobre o histórico e institucionalização dos
Conselhos, aspectos relevantes para sua gestão como a estrutura e funcionamento
deles, aspectos importantes para Conselheiras e Conselheiros e a apresentação de
alguns apontamentos para reflexão.

O material disponibilizado possibilitará que você descubra questões e complemente o

conhecimento que possui, e acima de tudo é um convite para que você reavalie ou
reafirme sua prática como conselheiro/a.

É um ponto de partida para despertar novas curiosidades e te incentivar a buscar

mais conhecimento, e que assim você tenha uma prática cada vez mais qualificada.

Para que você tenha um bom aprendizado neste Módulo e em todo o curso é
imprescindível que você estude esse material, e em seguida, recorra ao material
complementar, assim como, assista às videoaulas e responda as atividades propostas,
possibilitando melhor compreensão.

Bons estudos e Abraços esperançosos!

Equipe da Escola dos Conselhos
 MÓDULO II: OS CONSELHOS E
SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

Tema:
Os Conselhos e seus Instrumentos e Gestão.

Objetivo específico:
Apresentar conteúdos relativos à história da institucionalização dos
conselhos, seus instrumentos de gestão, e aspectos necessários para a
rotina de intervenção do conselheiro/a.

Principais tópicos

A Institucionalização dos Conselhos

Políticas públicas e os Conselhos
Tipologia dos Conselhos e normativas
Conselhos e entes federados
Estrutura dos conselhos
Funcionamento dos conselhos
O papel dos conselheiros/as
Representação
Desvinculando o Conselheiro/a do Conselho

4.
 MÓDULO II: OS CONSELHOS E
SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

A INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS

Como vimos no módulo anterior, a institucionalização da participação social se

concretizou a partir da Constituição de 1988, devido a intensa luta dos movimentos
sociais populares que pautaram essa discussão durante o processo constituinte que
aconteceu de 1986-1988.

O movimento social levou para a Constituinte, além da luta pela

democratização e publicização do Estado, a necessidade do
controle social, incorporando cinco dimensões: (1) formulação, (2)
deliberação, (3) monitoramento, (4) avaliação e (5) financiamento
das políticas públicas (orçamento público).
(José Antônio Moroni, 2006)

É a partir dessa Constituição que são criadas “condições jurídicopolíticas para a

criação e funcionalidade de órgãos de natureza plurirepresentativa com função de
controle social e de participação social na gestão da coisa pública” (DHnet). Além
dos Conselhos - principal conteúdo deste módulo, foram criados vários outros
mecanismos de participação e controle social, direta e indireta, como o plebiscito, o
referendo popular, a lei de iniciativa popular, a audiência pública.

Figura 01: Movimentos Sociais e a Constituinte

Fonte: Reprodução/ Site Assembleia Legislativa de São Paulo (2014); Pinterest.

5.
 MÓDULO II: OS CONSELHOS E
SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

A INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS

Em relação à História dos Conselhos destaca-se que antes de 1988 foram criados
o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (Lei nº 4.319) em 1964 e o
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM) em 1985.
No entanto, eles foram instituídos em um contexto de Ditadura civil - militar, no
qual características como democracia e participação popular foram banidas do
cenário político fazendo com que os conselhos não tivessem potencialidade de
ação, principalmente no que se refere à participação da sociedade civil.

Os conselhos são espaços públicos criados por lei (federal, estadual ou

municipal) cuja formação é plural e paritária, dos quais participam as
organizações governamentais (ministérios, secretarias e outros órgãos
vinculados) em conjunto com a sociedade civil organizada (associações e
organizações não governamentais), tendo como principal função a formulação e o
controle da execução das políticas públicas setoriais (NEIVA; CHAGAS; VIEIRA,
material sem indicação de ano).

Como vocês estão observando os Conselhos são um mecanismo extremamente

importante para a democracia participativa, por isso suas proposições e tomadas de
decisão devem ser bem fundamentadas e articuladas. Também é fundamental
compreender que os Conselhos são espaços de disputa política e de diálogo, sendo
primordial que os conselheiros/as se comprometam com o cronograma de
atividades, se apropriem das discussões e estejam sempre conectados com os
setores que representam, principalmente no caso dos conselheiros/as da sociedade
civil, para que construam soluções para as demandas apresentadas.
E qual as possibilidades de atuação dos conselhos? Nem todos os conselhos são
regidos pelas mesmas disposições legais, ou seja, cada tipo de conselho terá
possibilidades de maior ou menor intervenção conforme a Legislação (geralmente
Leis ou Decretos) pelas quais foram criados e as quais estão submetidos. No Item
sobre Competência dos Conselhos vocês poderão compreender um pouco mais
sobre as naturezas e funções dos Conselhos.

6.
 MÓDULO II: OS CONSELHOS E
SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

POLÍTICAS PÚBLICAS E OS CONSELHOS

Acima pontuou-se que os conselhos podem ser consultados, intervir, criar normas
e aplicar sanções, e todas essas ações podem ser realizadas a partir da participação
dos conselheiros/as no ciclo das políticas públicas. Mas e o que são Políticas
Públicas? E como os Conselhos podem intervir no seu processo?

"Políticas públicas são decisões que envolvem questões de ordem pública com
abrangência ampla e que visam à satisfação do interesse de uma coletividade.
Podem também ser compreendidas como estratégias de atuação pública,
estruturadas por meio de um processo decisório composto de variáveis complexas
que impactam na realidade. São de responsabilidade da autoridade formal
legalmente constituída para promovê-las, mas tal encargo vem sendo cada vez mais
compartilhado com a sociedade civil por meio do desenvolvimento de variados
mecanismos de participação no processo decisório. As políticas públicas são a
concretização da ação governamental."
(Antônio Eduardo Amabile, 2012)

Muitos são os conceitos conferidos às políticas públicas, e quando ouvimos esse

termo às vezes pode parecer algo distante de nós. Políticas Públicas são ações,
atividades e programas do governo que influenciam a vida dos cidadãos em
diversas áreas, como por exemplo: saúde, educação e segurança, lazer resolvendo
problemas e garantindo mais qualidade de vida.
Desse modo, cada um de nós é usuário de alguma política pública, materializada
em nosso dia-a-dia através de planos, programas e projetos. Vacinação no posto de
saúde (política pública de saúde), benefício de um programa social (política pública
de assistência social), alimentação (política pública de assistência social - seguridade
alimentar) em um restaurante popular, a educação pública (política pública de
educação) entre tantos outros exemplos.
Elas são organizadas em esfera municipal, estadual ou federal. Mas por quem?
Apenas pelos governos? Embora muitas vezes tenhamos a impressão de que não
podemos participar dessas decisões desde a redemocratização do país a
participação das pessoas nesses processos tem sido um fato.

7.
 MÓDULO II: OS CONSELHOS E
SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

POLÍTICAS PÚBLICAS E OS CONSELHOS

Portanto, os sujeitos das políticas públicas são os Grupos de Pressão,

Movimentos Sociais, Organizações da Sociedade Civil, Partidos políticos, técnicos de
governo, poderes públicos, mídia. Desse modo, os CONSELHOS também se
configuram como sujeitos das Políticas Públicas.
E como eles podem participar? Primeiro é importante explicitar que as Políticas
Públicas possuem um ciclo, composto por vários momentos, conforme demonstra a
figura abaixo:

Figura 02: O Ciclo das Políticas Públicas

Fonte: (Reprodução/Site Assembleia Legislativa de Minas Gerais,)

?
Agora você deve estar se perguntando - em qual
desses momentos os Conselhos podem participar?

Os Conselhos devem participar de todos os momentos,

obviamente respeitando a natureza de cada um.

8.
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SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

POLÍTICAS PÚBLICAS E OS CONSELHOS

Os Conselhos podem contribuir a partir do acúmulo das discussões com os seus

segmentos das discussões nas reuniões do Conselho, das deliberações
sistematizadas, nas conferências com a identificação e apresentação aos gestores
públicos dos problemas que precisam ser solucionados; articular e pressionar para
que suas demandas sejam absorvidas participando de espaços de diálogo com o
poder público, podem contribuir com os técnicos de governo delinear a política
pública, acompanhar o processo de implementação dessa política informando
alguma distorção entre o que está sendo implementado e o que foi planejado.
Podem solicitar alguma correção na política pública e mensurar se as metas foram
alcançadas, explicitar o que deve melhorar em uma próxima edição.
Ressalta-se que esse processo é atravessado por uma multiplicidade de interesses
e pela correlação de força dos diversos sujeitos das políticas públicas e, por mais que
a participação dos conselhos seja respaldada legalmente alguns governos garantirão
mais abertura estabelecendo políticas públicas específicas (como orçamento
participativo, mesas de diálogos) que favoreçam essa participaçcofão, outros
precisarão ser mais pressionados para garantir essa premissa legal, e compreender
essas dinâmicas também é importante para o trabalho dos Conselhos.

FUNDOS ESPECIAIS

Os fundos especiais são receitas instituídas por

lei e destinadas exclusivamente a uma política. Os
conselhos deliberam sobre o uso a partir de Plano
de aplicação dos recursos.
Os Plano de Aplicação é um instrumento de planejamento da
política e que orientará como os recursos devem ser gastos. E qual
o papel dos conselhos nesse processo? Eles tem a função de
orientar como os gastos devem ser realizados, ou seja, participar
da formulação do Plano e também fiscalizar as contas.

9.
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SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO
TIPOLOGIA DOS CONSELHOS E NORMATIVAS
Os Conselhos não são todos iguais, ou
seja, existem vários tipos de conselho. Os
conselhos podem ser de Políticas
Públicas e Conselhos de Direitos.
Conselhos de Políticas Públicas ou
Conselhos Gestores de Políticas
Setoriais
São aqueles conselhos “cujo tema central
gira em torno de definições atreladas a
uma política social específica (assistência
social, cultura, educação, saúde, dentre
outras)” (Raggio,2014). A exemplo do
Conselho Nacional de Assistência Social -
CNAS instituído pela Lei Orgânica da
Assistência Social - Lei Nº 8742/1993.
Conselhos de Direitos
São aqueles conselhos que “se dedicam
à garantia de direitos de determinados
grupos sociais em situação de
vulnerabilidade social (crianças e
adolescentes, idosos, indígenas, lésbicas,
gays, bissexuais, travestis e transexuais,
migrantes e refugiados, mulheres,
pessoas negras, pessoas com deficiência,
povos tradicionais e outros), bem como
os Conselhos dedicados à temática dos
direitos humanos” (Raggio,2014). A do Adolescente, participam toda
exemplo do Conselho Nacional dos
Direitos da Criança e do Adolescente
(Conanda) (Lei nº 8.242/1991).
CONSELHOS TUTELARES
Os conselhos Tutelares foram
criados pelo Estatuto da Criança e
Adolescente (ECA) - Lei 8.069/1990 e
constituem-se em órgãos
municipais e de caráter permanente
e trabalham para garantir que os
direitos das crianças e adolescentes
sejam cumpridos. Independentes
do poder Judiciário, compõem o
Sistema de Garantia de Direitos da
Criança e do Adolescente.
Os conselheiros tutelares tem
como função: a) receber denúncias
sobre violações de direitos a esse
segmento e quando comprovadas
encaminhá-las ao demais órgãos da
rede de proteção à infância e
adolescência; 2) atuar em ações que
garantam prevenção de situações
que possam violar direitos.
Diferentemente, do processo de
escolha de conselheiros nos outros
conselhos, os conselheiros tutelares
são nomeados após processo
eleitoral organizado pelo Conselho
Municipal de Direitos da Criança e
comunidade.
Fonte: Portal dos Direitos da Criança e do Adolescente
Mais informações sobre os Conselhos Tutelares estão
disponíveis no Módulo III deste curso.
10.
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SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

TIPOLOGIA DOS CONSELHOS E NORMATIVAS

E a que normas os Conselhos estão submetidos?¹

Primeiramente, destaca-se as normas que estabelecem o contexto de democracia

e participação - Constituição Brasileira (1988) - Artigos: 29, 194,198,204, 227;
Normas Gerais: “são aquelas que tratam de regras e diretrizes aplicáveis a todos
aqueles órgãos colegiados, independentemente da área ou da política a que estejam
vinculados” (Escola Virtual de Governo, 2020)
Normas Setoriais: “são aquelas que tratam de um conselho específico, ou do
conjunto de conselhos ligados a uma política pública específica” (Escola Virtual de
Governo, 2020).

IMPORTANTE:
Considere as hierarquias das
normas, ou seja, as nacionais se
sobrepõem as estaduais que se
sobrepõem as municipais;

Conselhos produzem seus

regimentos, editais etc.

Fonte dos quadros: Escola Virtual de Governo, 2020

1 Ver material completar “Legislação que disciplina os conselhos de políticas públicas tanto na esfera
11.
federal quanto nas esferas estaduais e municipais” disponibilizado no ambiente virtual.
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CONSELHOS E ENTES FEDERADOS

Trabalhar isoladamente não é uma

prática somente dos governos. É também
muito comum que instâncias de
participação e controle social não
dialoguem entre si. Para superar esse
contexto, no Maranhão, desde 2016 está
em curso a experiência do Fórum
Interconselhos.
Como vocês devem saber existem
conselhos nacionais, estaduais e
municipais. É importante saber que
institucionalmente, ou seja, na forma da
Lei os conselhos são parte do ente federado ao qual estão vinculados e, portanto,
não possuem personalidade jurídica, com raríssimas exceções como é o caso de
Conselhos que se ampliaram e se transformaram em autarquias/fundações, ou
conselhos escolares institucionalizados como entidades civis.
Desse modo, quando um conselheiro/a solicita uma ajuda de custo para
participar de uma conferência ou reunião, ou quando precisam de algum
equipamento ou material para o Conselho, do processo de solicitação até a
prestação de contas passa pela gestão a qual este conselho está vinculado
administrativamente.

Os Conselhos Nacionais

Estes conselhos vinculam-se administrativamente aos Ministérios relacionados à

sua temática de interesse e aos direitos defendidos. Sua intervenção é realizada na
esfera da política nacional e as decisões geradas por essas intervenções nortearão
tanto as ações das instituições em âmbito nacional, quanto as dos estados e
municípios.
São exemplos desse tipo de conselhos o Conselho Nacional dos Direitos da
Criança e do Adolescente (CONANDA) instituído pela Lei Nº 8.242/ 1991 e o
Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência (CONADE) instituído
inicialmente pelo Decreto 3.076/1999 e hoje regulamentado pela Lei Nº
10.683/2003.
12.
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SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

CONSELHOS E ENTES FEDERADOS

Os Conselhos Estaduais

Estes conselhos vinculam-se formalmente às secretarias estaduais relacionadas

as temáticas ou direitos defendidos pertinentes àquele conselho. Suas
intervenções realizam-se no âmbito da política estadual, estabelecendo decisões
que influenciam as instituições estaduais e também municipais.
São exemplos de Conselhos estaduais do Maranhão o Conselho Estadual dos
Direitos do Idoso (CEDIMA) instituído pela Lei Estadual Nº 6.835/1996 e o Conselho
Estadual de Defesa dos Direitos Humanos (CEDDH) institucionalizado pela Lei
Estadual Nº 7.844/2003.

Os Conselhos Municipais

Estes conselhos estão vinculados às secretarias municipais. Sua intervenção

interfere em questões da política municipal e suas decisões devem nortear as
ações públicas governamentais e não governamentais em âmbito municipal.
São exemplos de conselhos municipais o Conselho Municipal dos Direitos da
Criança e do Adolescente (CMDCA - São Luís) criado pela Lei Municipal nº Lei
3131/91 e o Conselho Municipal de Saúde de Imperatriz instituído pela Lei Nº
644/1991.

Importante:
Nenhum Conselho (nacional, municipal ou estadual) deve
estar subordinado ao órgão público ao qual é vinculado
administrativamente. Os Conselhos possuem autonomia
para tomar suas decisões.

13.
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SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

ESTRUTURA DOS CONSELHOS

A composição dos conselhos geralmente segue o princípio da paridade (bipartite),

ou seja, garante o mesmo número de representantes do poder público (órgãos e
instituições públicas) indicados pelo Executivo, e da sociedade civil -“organismos ou
entidades sociais, ou dos movimentos comunitários, organizados como pessoas
jurídicas, com atuação expressiva na defesa dos direitos e de políticas
específicas”(DHnet), escolhida em processo organizado pelas próprias instituições.

Para a sociedade civil, os conselhos são importantes porque podem

promover a inclusão política de grupos historicamente marginalizados, bem
como podem incorporar suas principais demandas no interior das políticas
públicas. Para o Estado, os conselhos gestores ampliam a transparência em
torno das políticas públicas, bem como atuam na redução de conflitos e na
elaboração de políticas públicas mais adaptadas às realidades específicas.
EscolaVirtual de Governo, 2020

No entanto, por mais que a paridade aconteça em muitos conselhos, alguns

apresentam outros arranjos de composição, ou seja, podem ser divididos em três
blocos iguais (tripartites). Existe ainda casos especiais, que geram outras
composições com os conselheiros natos e os conselheiros notório saber.
Os conselheiros natos “são aqueles que não precisam passar por nenhum
processo de eleição ou indicação e, de acordo com a norma de criação, são
membros permanentes do conselho”. Já os conselheiros notório saber “são aqueles
que não estão representando nenhum grupo, mas fazem parte em virtude do seu
destacado conhecimento na área” (Escola Virtual de Governo, 2020)
Em relação ao tempo de mandato dos conselheiros/as geralmente é de 02 (dois)
anos, e nem sempre coincide com a vigência de um mandado governamental.
No tocante a quem ocupa a vaga de presidente do conselho, geralmente os
mandatos são alternados, ou seja, em uma eleição o mandato de presidente é
desempenhado por representante de um dos órgãos governamentais; no outro é
exercido por representantes de uma das entidades da sociedade civil (Carmem
Lúcia de Castro, 2012).
Ressalta-se que o delineamento exato sobre o tipo de composição, o período de
mandato desse conselho e demais características estão dispostas nas normativas
legais dos conselhos, como a sua Lei de Criação e os Regimentos Internos.
14.
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SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

ESTRUTURA DOS CONSELHOS

Estruturas internas

Em geral, os Conselhos possuem estruturas internas como a Presidência,

Coordenação do Conselho, Plenária, Comissões Permanentes, Grupos Temáticos e
Secretarias Executivas. Essas estruturas permitem a operacionalização da dinâmica
de trabalho do Conselhos.

Presidência
- Quem preside tem a função de representar o onselho e desenvolver os atos
administrativos necessários para que o conselho funcione;
- As legislações específicas dos Conselhos definem como o presidente será
escolhido. Algumas formas de escolha são presidente nato, indicação, eleição
alternada ou rotativa.

Coordenação do Conselho
- Geralmente desenvolvida pelo presidente
do Conselhos, às vezes essa missão é compartilhada com uma Mesa Diretora ou
Presidência Ampliada, dependendo de como está disposto na legislação específica.

Plenária
- Também chamado Plenário ou Pleno, momento em que todos os conselheiros/as
se reúnem para deliberar assuntos relevantes.

Grupos Temáticos
Esses grupos possuem caráter transitório e são formados a partir de uma
necessidade também transitória, cuja organização pode seguir, igualmente, a
proposta indicada para as comissões permanentes.

Secretaria Executiva
- A secretaria executiva tem a função de prestar auxílio técnico e administrativo ao
grupo de conselheiros/as.

Fonte: Escola Virtual do Governo, 2020

15.
 MÓDULO II: OS CONSELHOS E
SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

ESTRUTURA DOS CONSELHOS

Recursos
- Os conselhos estão vinculados ao poder público,
desse modo os recursos (infraestrutura, recursos
humanos e orçamentários) devem ser providos
pelo órgão ou instituição a qual o Conselho está
ligado.
- Os conselheiros/as geralmente não recebem
salário, mas em pouquíssimos casos existem
conselhos que pagam um valor aos
conselheiros/as como forma de retribuição ao
tempo investido. Esse valor é pago na forma de
jetons.
Fonte: Escola Virtual do Governo, 2020

Comissões Permanentes ou Câmaras

As Comissões têm caráter permanente e são

organizadas para facilitar os trabalhos por meio da
distribuição de tarefas e do agrupamento dos
conselheiros/as por tipo de conhecimento técnico.
Assim, documentos que necessitem de apreciação,
proposição de ação, ou quaisquer outras
atribuições a serem cumpridas pelo Conselho,
podem ser divididas e distribuídas à Comissão mais
apropriada ao tipo de demanda.
As comissões também são responsáveis por propor ações e atividades que
constarão no plano operacional dos conselhos.
Não há qualquer rigidez na composição das comissões e sua instituição deve
acompanhar as especificidades e necessidades de cada conselho. A título de
exemplificação, apresenta-se Comissões do Conselho Nacional dos Direitos da
Pessoa Idosa: - Comissão de Políticas Públicas; - Comissão de Normas; -
Comissãode Orçamento e Finanças; - Comissão de Articulação com Conselhos e
Comunicação Social; - Comissão de Gestão do Fundo Nacional do Idoso (Decreto
nº 5.109, de 17 de junho de 2004, Subsessão III Artigos 19 e 20).

16.
 MÓDULO II: OS CONSELHOS E
SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

FUNCIONAMENTO DOS CONSELHOS

COMPETÊNCIA DOS CONSELHOS

A Casa dos Conselhos é um

A legitimação dos Conselhos e suas
espaço organizado e custeado
competências e atribuições, estão financeiramente pelo poder
definidas na Lei ou Decreto de Criação e público e serve de sede para
no Regimento Interno. Tornam-se assim, vários conselhos municipais ou
instâncias formais, institucionais, estaduais. Configura-se em uma
sistemáticas e permanentes, em que os iniciativa interessante porque
conselheiros/as são investidos de otimiza recursos e cria um
autonomia e independência, espaço de referência para os
configurando-se como representantes do conselheiros e para a
população. Ainda pode auxiliar
Estado e da Sociedade.
no processo de
As suas competências podem ser
intersetoralidade dos
variadas, dividindo-se, inicialmente, em
Conselhos.
dois grupos (Escola Virtual de Governo, No Maranhão, a Casa dos
2020): Conselhos Estaduais localiza-se
na Rua da Cruz, 52 - Centro, São
1.Competência Geral: “Finalidade do Luís - MA, 65010-070, e sedia
conselho”. mais de dez conselhos como
2.Competências Específicas: por exemplo o Conselho
“Atribuições do conselho”. Estadual da Mulher (CEM),
Conselho Estadual dos Direitos
do Idoso (CEDIMA), Conselho
A partir deste entendimento, é possível
Estadual da Juventude
identificar as diferentes naturezas, ou
(CEJOVEM) e Conselho Estadual
seja, finalidades ou atribuições do
do Trabalho (CONSET/MA).
Conselho (FELIX, 2016). Deliberativa ou Idoso (Decreto nº 5.109, de 17
decisória, consultiva ou propositiva, de junho de 2004, Subsessão III
normativa, sancionatória, gerencial. Artigos 19 e 20).
Na página seguinte, veja alguns
apontamentos sobre cada uma delas.
17.
 MÓDULO II: OS CONSELHOS E
SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

FUNCIONAMENTO DOS CONSELHOS

Fonte: Conteúdo: (EVG,2020); Imagem - Elaboração Própria (2019)

A partir dessas naturezas os Conselhos devem, como exemplos:

Acompanhar a execução do plano da temática ou segmento que representa;
Convocar e organizar conferências;
Assessorar o órgão legislativo, executivo, judiciário e as entidades sociais no
diagnóstico de problemas;
Acompanhar, analisar e emitir parecer sobre a elaboração de leis específicas;
Utilizar como parâmetro de sua atuação defesa, promoção e garantia dos direitos
humanos;
Encaminhar aos órgãos competentes petições, denúncias e reclamações
formuladas ao Conselho, exigindo do órgão competente a adoção de medidas
efetivas de proteção e reparação;
Propor e ou executar programas educativos ou campanhas de sensibilização e de
conscientização da população;
Articular-se com outros Conselhos, instituições e órgãos públicos e colegiados
afins;
Participar ativamente dos espaços de elaboração dos orçamentos do poder
público para que seja compatível com as reais necessidades sociais;
Fiscalizar os Fundos a que tiver vinculado.
(CONTAG, 2018).
18.
 MÓDULO II: OS CONSELHOS E
SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

FUNCIONAMENTO DOS CONSELHOS

Para a compreensão mais exata dos Conselhos, a partir de alguns sistemas

normativos, apresentamos alguns princípios² básicos e instrumentos constitutivos
para sua concepção e que devem nortear as ações dos desses Conselhos:

Descentralização - Descentralizar o poder do Estado por meio da participação

direta na formação, execução e avaliação das políticas públicas, contribuindo para:

- combater as oligarquias, o patrimonialismo e a falta de democracia no trato da

coisa pública;
- promover formação de novas lideranças sociais e políticas;
- corresponsabilizar sociedade e Estado na definição da gestão pública;
- fortalecer o controle social sobre o poder Executivo, Legislativo e Judiciário.

Participação - Cumpre o preceito constitucional de que “todo poder emana do

povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituição”. A participação nos conselhos se dá na escolha, em foro
próprio, dos representantes da sociedade civil, contemplando a diversidade dos
segmentos sociais. Além de representantes da sociedade civil organizada, o
Conselho deve proporcionar livremente a participação geral da população em suas
diversas formas.

Paridade na Representatividade - A composição dos conselhos por meio do

critério de sua formação ser por igual número de representantes da sociedade civil
e do poder público, representado por pessoas com representatividade e
legitimidade para defender as questões que representam. Representante, tanto do
poder público como da sociedade civil, não representa a si mesmo e sim o
pensamento ou posição da instituição que representa. Representantes do poder
público precisam ter poder de decisão em seus órgãos para que as deliberações do
Conselho sejam exequíveis nas instâncias do poder público.

[2] Também é importante que você conheça os Princípios da Administração Pública, conhecidas como LIMPE
(Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência) que podem contribuir com a atuação dos Conselhos.
(CONSTITUIÇÃO FEDERAL, Artigo 37,1988).

19.
 MÓDULO II: OS CONSELHOS E
SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

FUNCIONAMENTO DOS CONSELHOS

Comando Único - Os Conselhos em suas instâncias nacionais, estaduais, municipais

necessitam de clareza das atribuições de cada um. Apesar de serem similares, elas
não podem sobrepor-se, gerando, assim, conflito de funções e atribuições e,
consequentemente, a ineficiência das suas atividades. Eles também precisam
perceber as oportunidades e os espaços para a atuação integrada e conjunta entre
os Conselhos nas suas três instâncias, quando se trata da mesma temática e de
forma transversal e intersetorial com os outros Conselhos.

Autonomia - O Conselho deve ter identidade própria e autonomia para tomar suas
decisões como órgão colegiado. A autonomia não é gratuita, ela precisa ser
conquistada por meio de sua atuação competente e sua capacitação técnica, com
respeito e observância dos princípios e da legislação que regem o Conselho;
também pela responsabilidade e comprometimento com as demandas sociais da
temática ou segmento social que representa. Suas diretorias são eleitas entre
conselheiros/as que garantem ao Conselho poder deliberativo, de fiscalização e de
tomar as decisões de forma independente.
Fonte: (Adaptado de FELIX, 2016)

Eleições e Indicação dos Conselheiros/as

Em geral, os conselheiros e as conselheiras passam a fazer parte de um Conselho

por meio de um ato formal de nomeação, depois de passarem por um processo de
escolha. Os processos mais comuns de escolha de conselheiros são a Eleição e a
Indicação, sendo que esta não é uma regra para todos os tipos de Conselhos. Como
já sabemos, a Eleição e a Indicação tem relação direta com a composição do
Conselho, que deve ter componentes oriundos do poder público e da sociedade civil.
Representantes da sociedade civil costumam manter o vínculo com o conselho por
um período determinado, chamado mandato. Quando se aproxima o final do
mandato dos conselheiros e conselheiras eleitas, o Conselho inicia a preparação do
próximo processo eleitoral (Escola Virtual de Governo, 2020).
Fonte: (Adaptado de FELIX, 2016)

20.
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SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

FUNCIONAMENTO DOS CONSELHOS

Eleições e Indicação dos Conselheiros/as

A primeira etapa do processo eleitoral é a

constituição de uma comissão eleitoral que
irá coordenar as eleições. Essa comissão é
formada por conselheiros e conselheiras que
não fazem parte de entidades que disputarão
as eleições.
A segunda etapa é a elaboração e
divulgação de Edital com os requisitos para
participação e estabelecerá os prazos e
competências eleitorais.
A terceira etapa é a Eleição, que pode ocorrer
através de uma assembleia, reunião presencial, votação eletrônica, entre outros.
Em alguns casos o regimento exige que a comissão coordene a votação, em outros
deixa que os candidatos se organizem. Também em certos casos as normas exigem
a supervisão por parte de entes externos, como o Ministério Público.
Definida a nova composição, os nomes das entidades ou indivíduos escolhidos são
enviados à autoridade competente para designação ou nomeação,
conforme o caso.
Já a indicação é o ato de comunicação formal por meio do qual o dirigente de um
órgão ou entidade apresenta o conselheiro ou conselheira que irá representá-lo. Em
geral, representantes do poder público são escolhidos por indicação (Escola Virtual
de Governo, 2020).
Após a escolha (por eleição ou indicação) os conselheiros precisam ser confirmados
na vaga por meio de um ato formal. Em geral, a designação ou nomeação por uma
autoridade pública de acordo com o nível federativo pode ser feita de forma coletiva.
A posse é o ato individual que marca o início da atuação como conselheiro ou
conselheira. Em alguns casos esses atos são publicados como portarias, em outros
são registrados.)

21.
 MÓDULO II: OS CONSELHOS E
SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

O PAPEL DOS CONSELHEIROS E CONSELHEIRAS

As atividades dos Conselhos são realizadas pelos/as conselheiros/as e seu

principal papel é atuar para garantir que as competências e atribuições dos
Conselhos sejam exercidas e sua finalidade seja alcançada. Desse modo, ser
conselheiro ou conselheira é exercer o protagonismo do processo de consolidação
da democracia participativa em nosso país.
As funções dos/as conselheiros/as estão definidas em leis, resoluções, que
legislam a respeito dos conselhos em suas várias áreas de atuação. Como exemplo,
destacam-se a seguir algumas das principais funções dos conselheiros/as de
direitos, lembrando que é importante consultar as funções estabelecidas na
legislação específica de cada conselho.

Representação;
Promoção da Gestão Interna;
Fortalecer os espaços da articulação da sociedade civil;
Fazer circular as informações;
Prestar contas à Sociedade e ao Estado;
Influir na política para garantia de direitos, em todos os níveis;
Ter postura ética e de defesa dos interesses públicos e coletivos;
Articulação das políticas e integração das ações com outros conselhos;
Defesa da autonomia do Conselho.
Fonte: FELIX, 2016

Para ter acesso aos detalhamentos sobre essas funções, ver Infográfico disponibilizado nos anexos.

22.
 MÓDULO II: OS CONSELHOS E
SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

O PAPEL DOS CONSELHEIROS E CONSELHEIRAS

Procedimentos de Auxílio aos Conselheiros/as

Os conselheiros e conselheiras precisam de auxílio para conseguirem participar

de algumas atividades do Conselho como conferências e reuniões que sejam
realizadas em cidades diferentes do local de sua moradia, principalmente no caso
dos conselheiros/as municipais e estaduais. Em geral, o apoio administrativo e
logístico é fornecido pelo Poder Público via secretaria executiva de cada conselho.
Esta secretaria é responsável por concentrar a função de passar as informações,
solicitar passagens, expedir e receber comunicações oficiais, dar apoio às reuniões,
organizar o material e espaço de trabalho para as atividades, entre outras
atividades.
Para atividades que exigem solicitação de recursos, como por exemplo diárias e
passagens, o pedido formal deve ser entregue ao órgão ou instituição ao qual o
Conselho vincula-se, assim como a prestação de contas. Cabe ao órgão orientar
sobre os procedimentos de solicitação, uso e prestação de contas.
Em relação à remuneração, com exceção dos conselheiros/as tutelares, que
possuem outra atribuição e processo de seleção específico, como explicitamos
anteriormente os conselheiros/as de modo geral não são remunerados.
É importante que cada conselheiro estude as leis específicas do Conselho que
faz parte para que possa se apropriar mais especificamente de suas funções.
Como vocês perceberam ser conselheiro ou conselheira é uma oportunidade de
contribuir significativamente com a construção de uma gestão pública mais
eficiente, inclusiva e qualificada, possibilitando algumas transformações sociais.

Desvinculando o Conselheiro/a do Conselho

Outra questão importante quando tratamos sobre Conselhos são as formas de
desvinculação do conselheiro ou conselheira do conselho. A Destituição e a
Renúncia são uma dessas formas (Escola Virtual de Governo, 2020).
Primeiramente, é importante, que se verifique no ato de criação do Conselho, se
as vagas são destinadas a pessoas ou a entidades. Se a vaga é institucional, a
entidade é responsável por indicar representante, que pode ser substituído/a a
qualquer momento.

23.
 MÓDULO II: OS CONSELHOS E
SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

O PAPEL DOS CONSELHEIROS E CONSELHEIRAS

Desvinculando o Conselheiro/a do Conselho

A substituição é obrigatória em caso de

renúncia ou quando a pessoa deixa de integrar o
corpo de servidores/as do órgão ou entidade. Se
as vagas são individuais, ou seja, destinadas a
pessoas específicas (como nos casos dos que
possuem notório saber) não pode haver
substituição, porque não está representando
uma entidade.
Então, o vínculo do conselheiro ou conselheira
pode ser encerrado de várias formas.
Conselheiros e conselheiras que foram escolhidas para cumprirem mandato
perdem o vínculo pelo decurso do tempo, com o fim do mandato.
Em casos previstos no regimento, podem ser reconduzidos (iniciam novo
mandato) ou ter o mandato prorrogado (por tempo determinado).
Conselheiros e conselheiras que foram indicadas (ocupam vagas
institucionais) perdem o vínculo quando são substituídos por outra pessoa.

A substituição e a finalização do mandato são as duas formas regulares de

encerramento do vínculo. Não são excludentes: conselheiros/as que representam
uma instituição e que cumprem mandato podem sair do conselho por substituição
ou fim do mandato, o que ocorrer primeiro.

Renúncia
O vínculo também pode ser interrompido com o pedido de renúncia do
conselheiro/a, ou seja, a solicitação da quebra do vínculo por vontade própria do
conselheiro/a ou conselheira. Se a vaga for institucional, o/a renunciante deve ser
substituído/a por outro/a representante oriundo/a do mesmo órgão ou entidade. Se
a vaga for individual (como casos de notório saber), deve haver novo processo de
escolha.
(Escola Virtual de Governo,2020).

24.
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SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

30 ANOS DEPOIS DA INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS

Trinta anos após a institucionalização da participação

social e de mecanismos de democracia participativa,
como os Conselhos, é indiscutível que suas atuações
foram importantes à medida que geraram políticas
públicas mais inclusivas e que atenderam demandas de
vários segmentos. No entanto, além de analisar os
avanços adquiridos pelos Conselhos, é fundamental
identificar os desafios e desenhar estratégias para
ampliar a sua potencialidade.
Obviamente, não se pretende nesse espaço fazer todas essas reflexões e indicar
soluções, até porque elas precisam ser construídas coletivamente, mas as questões
apresentadas podem ser um fio condutor, um ponto de partida para que você
debata com o coletivo do que faz parte.
Durante esses anos, o número de conselhos instituídos cresceu substancialmente
e muitas de suas demandas foram assimiladas pelos governos e transformadas em
políticas públicas. Entretanto, por mais que as normativas que estabelecem a
participação social continuem válidas é importante atentar-se para os diferentes
contextos políticos que se estabeleceram no país durante esse período, que refletem
nas condições que são dadas aos processos participativos.
Vários governos com diferentes concepções ideológicas ocuparam a presidência
do Brasil, assim como as administrações estaduais e municipais influenciando na
maior ou menor abertura à participação política.
Destacamos, abaixo, dois episódios ocorridos na última década que incidiram
sobre os Conselhos. No ano de 2014, ainda como resposta para as Manifestações de
Junho de 2013 que reivindicavam mais participação, a presidente Dilma Rousseff
enviou para o Congresso Nacional o Decreto Nº 8243/2014 que “Institui a Política
Nacional de Participação Social - PNPS e o Sistema Nacional de Participação Social -
SNPS, e dá outras providências”, esse decreto tinha como “objetivo de fortalecer e
articular os mecanismos [entre os quais estavam incluídos os Conselhos] e as
instâncias democráticas de diálogo e a atuação conjunta entre a administração
pública federal e a sociedade civil” (Art. 1º). Após acaloradas discussões na mídia e na
Câmara este Decreto não foi aprovado pelos parlamentares.

25.
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SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

30 ANOS DEPOIS DA INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS

Continuando o contexto político desfavorável aos direitos sociais e participação

social implantado desde o controverso processo de impeachment da presidente
Dilma Rousself e instauração do governo de Michel Temer, em abril de 2019 o atual
presidente Jair Bolsonaro assinou o Decreto N° 9.759 que “extingue e estabelece
diretrizes, regras e limitações para colegiados da administração pública federal”. O
trecho abaixo, expõe que os Conselhos Nacionais estariam inclusos nessa proposta:

Art. 1º Este Decreto extingue e estabelece diretrizes, regras e limitações

para colegiados da administração pública federal direta, autárquica e
fundacional.
Parágrafo único. A aplicação deste Decreto abrange os colegiados
instituídos por:
I - decreto, incluídos aqueles mencionados em leis nas quais não conste
a indicação de suas competências ou dos membros que o compõem;
II - ato normativo inferior a decreto; e
III - ato de outro colegiado.
Art. 2º Para os fins do disposto neste Decreto, inclui-se no conceito de
colegiado:
I - conselhos (...)

Embora o Decreto não se aplique à Conselhos instituídos por Lei, os que foram
criados por Decreto seriam impactados. São exemplos o Conselho Nacional dos
Direitos da Pessoa com Deficiência (CONADE) - Decreto nº 3.076/1999, Conselho
Nacional de Combate à Discriminação e Promoção dos Direitos de LGBT
(CNCD/LGBT) - Decreto nº 3.952/2001 e Conselho das Cidades - Decreto 5790/2006.
Para alguns analistas essa proposta era “uma tentativa
de restringir as formas de acesso ao Estado, reduzindo ou
extinguindo qualquer iniciativa associada ao controle
democrático e à participação” (BEZERRA; SZWAKO; et al,
2019).
Este decreto causou bastante polêmica, e alguns
pedidos foram protocolados para tentar barrá-lo na Justiça
Federal. No mês de junho de 2019 o STF, em decisão
liminar, ou seja, provisória limitou o alcance do Decreto.

26.
 MÓDULO II: OS CONSELHOS E
SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

30 ANOS DEPOIS DA INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS

Esse cenário aponta para a necessidade de sempre estarmos vigilantes, pois

mesmo os direitos conquistados podem passar por retrocessos.
Nesse sentido, é necessário que Conselheiros e Conselheiras estejam cada vez
mais conectados com os segmentos que representam, em constante processo de
capacitação, e atentos para a oscilação dos contextos políticos.

Não basta a boa vontade nem a dedicação dos representantes para que as
políticas propostas e defendidas pelos conselhos levem em conta os
interesses das classes populares e não apenas das elites e do mercado. É
preciso que os conselheiros conheçam a realidade local e sejam capacitados
para fazer suas intervenções conectados aos grupos que estão representando
e não apenas se colocando como figurantes “democráticos” num cenário que
se mantém o mesmo.
(Revista Repente, 1999).

Abaixo, uma lista de dicas que podem potencializar a ação dos conselheiros e
conselheiras e o alcance das atividades dos Conselhos:

Postura propositiva – conselheiros/as devem sair de uma postura apenas

reivindicatória e assumir uma postura propositiva;
Buscar conhecimento - ter domínio sobre a legislação, visão sobre as
políticas públicas, conhecer os direitos conquistados e aqueles ameaçados,
além de fontes de financiamento;
Produzir informações - dar publicidade às atividades desenvolvidas, às
reivindicações atendidas, aos monitoramentos e avaliações realizadas. Por
exemplo: elaborar boletins informativos;
Potencializar outros espaços de participação;
Trabalhar em rede, buscando diálogo com Conselhos, órgãos públicos e
organizações da sociedade de outras temáticas trabalhando a
intersetorialidade e transversalidade dos direitos.
27.
 MÓDULO II: OS CONSELHOS E
SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

CAPACITAÇÃO DOS CONSELHEIROS

É muito importante que Conselheiros e

conselheiras sempre participem de processos
de capacitação. Com esse objetivo, no Maranhão
a Escola dos Conselhos foi criada pela Lei nº
10.714/2017 no âmbito da Secretaria de Estado
dos Direitos Humanos e Participação Popular –
SEDIHPOP, como um espaço permanente de
formação e capacitação dos conselheiros de
direitos e conselheiros tutelares, bem como dos
cidadãos, com foco na Participação Popular na
Administração Pública (Artigo 2°).
Desde o ano de 2018, essa Escola desenvolve processos de formação com
Conselheiros/as de direitos, de políticas públicas e tutelares, membros de comitês,
comissões e fóruns de controle social de políticas públicas, servidores/as públicos,
estudantes e sociedade civil. Este curso faz parte dessas atividades.

Para saber mais sobre a Escola e as oportunidades

de formação, acesse: www.participa.ma.gov.br,
cursos.participa.ma.gov.br e se inscreva nas redes
sociais da SEDIHPOP (@dhmaranhao).

Finalizamos este módulo e esperamos que o conteúdo tenha contribuído para o

seu aprendizado e consequentemente com a sua atuação. Relembrando, é
importante que para complementar este estudo você acesse os demais materiais
propostos e faça a avaliação.

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SEUS INSTRUMENTOS DE GESTÃO

REFERÊNCIAS

AMABILE, Antônio Eduardo de Noronha. Políticas Públicas. In: CASTRO,

Carmem Lúcia Freitas de; GONTIJO, Cynthia Rúbia Braga; AMABILE, Antônio
Eduardo de Noronha (orgs). Dicionário de Políticas Públicas. Barbacena: EdUEMG,
2012. p. 390 - 391.

BEZERRA, Carla; SZWAKO, José; ROMAO, Wagner; Vello, Bruno. Um decreto contra a
participação. Os riscos à democracia no Brasil. Carta Capital, 2019. Disponível em:
https://www.cartacapital.com.br/sociedade/um-decreto-contra-a-participacao-os-
riscos-a-democracia-no-brasil/Acesso em: 09 abr. 2020.

CASTRO, Carmem Lúcia Freitas de. Conselho. In: CASTRO, Carmem Lúcia Freitas de;
GONTIJO, Cynthia Rúbia Braga; AMABILE, Antônio Eduardo de Noronha (orgs).
Dicionário de Políticas Públicas. Barbacena: EdUEMG, 2012. p.82-84.

CONTAG. Guia prático para a criação de conselhos e fundos estaduais e municipais

de defesa dos direitos da pessoa idosa. Secretaria dos Trabalhadores Rurais
Agricultores e Agricultoras Familiares da Terceira Idade – Brasília: CONTAG, 2018
64p.

DHNET. Controle Social e Conselhos de Direitos no Brasil. Disponível em:

http://www.dhnet.org.br/dados/cursos/dh/cc/2/controle.htm Acesso em: 10 abr.
2020.

ESCOLA VIRTUAL DE GOVERNO. Curso de Gestão de Conselhos de Direitos

Humanos, 2020. Disponível em (https://www.escolavirtual.gov.br/curso/145).

FELIX, R.A. Controle social, avaliação e monitoramento de políticas públicas.

Palmas, TO: Unitins, 40p. 21x14 cm 2016.

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