POVOS INDÍGENAS COMO ATORES DA GOVERNANÇA GLOBAL

João Nackle Urt

Resumo: Para compreender os povos indígenas como atores da política global,

discute-se sua natureza como atores políticos, por meio de aproximações com
conceitos como grupos étnicos, nações e comunidades. Discute-se ainda a natureza
do movimento indígena transnacional e das organizações não-governamentais que
promovem interesses indígenas. Ao abordar o movimento indígena transnacional,
observa-se que o campo de ação histórica onde esse movimento opera é a
globalização, para a qual os atores indígenas têm uma proposta contra-hegemônica
de fundo comunitarista. Ao mesmo tempo, a própria dinâmica da governança global
põe em relevo os povos indígenas quando enfatiza a participação de stakeholders e
estruturas locais. De diversas formas, conclui-se, é crescente a presença dos povos
indígenas em determinados setores da governança global.

Palavras-chave: Atores - Povos indígenas - Movimento indígena transnacional -

Globalização - Governança global.

Abstract: In order to understand the indigenous peoples as actors of global politics, I

assess their nature as political actors, by approaching concepts such as ethnic
groups, nations and communities. I also discuss the nature of the transnational
indigenous movement and of the non-governmental organizations that promote
indigenous interests. While approaching the transnational indigenous movement, I
observe that the field of historical action where the movement operates is the
globalization, for which the indigenous actors have a counter-hegemonic proposal, of
a communitarian background. At the same time, the very global governance
dynamics bring about a prominence of the indigenous peoples when emphasizing the
participation of stakeholders and local structures. In various ways, I conclude, the
indigenous peoples have a growing presence in certain sectors of global governance.

Keywords: Actors - Indigenous peoples - Transnational indigenous movement -

Globalization - Global governance.

1
Povos indígenas como atores da governança global
A governança global tem sido caracterizada como um conjunto de
regulações políticas dotado de efetividade, independentemente da natureza estatal
ou não dos atores envolvidos no processo (Rosenau, 2000). Segundo Smouts
(2004), o conceito de governança pretendeu atenuar as falhas da teoria dos
regimes, a qual, por ser demasiado estatista e compartimentada por áreas-tema, era
insuficiente para lidar com a incerteza e as temporalidades cruzadas oriundas da
globalização. Nesse contexto, os povos indígenas ganham relevância como atores
da política global. Trata-se de atores subnacionais, cuja inserção territorial nem
sempre coincide com as fronteiras estatais e cujos interesses políticos são
multisetoriais, principalmente voltados para questões relacionadas com o
desenvolvimento, os direitos humanos e o meio ambiente.
A emergência dos povos indígenas como atores da política global ainda
não foi bem compreendida. Anteriormente, procurei mapear o processo histórico que
conduziu ao aumento de seus recursos de poder, materiais e simbólicos. Observei
que as condições para o fortalecimento dos povos indígenas e o aumento de sua
visibilidade perante a opinião pública mundial começaram a surgir a partir do fim da
Segunda Guerra Mundial, conforme o quadro sinótico abaixo (Urt, 2011):
Quadro 1 - Emergência dos povos indígenas como atores políticos:
acontecimentos e processos em curso entre o século XX e o início do século XXI
e suas consequentes transformações estruturais para a política global.
Acontecimento/ Consequências
processo em curso
Vitória dos aliados na • Surgimento de um regime global de direitos humanos;
Segunda Guerra • Banimento do racismo como instituição política
Mundial legítima;
Descolonização • Início da superação da ideia de que os povos
afro-asiática indígenas seriam "sociedades liminares", fadadas ao
desaparecimento;
Fim da Guerra Fria • Ampliação das possibilidades de ativismo político por
entidades subnacionais e por ONGs;
Crise do • Conquista de legitimidade dos povos indígenas para
desenvolvimentismo atuarem como co-protagonistas na cooperação
internacional para a promoção do desenvolvimento
Emergência da • Vigência do paradigma de que os povos indígenas
questão ambiental não são culpados nem vítimas, mas potenciais
agentes e parceiros na gestão de problemas
ambientais;
Globalização recente • Advento da economia da informação, intensificando o
potencial da biotecnologia como fonte de riqueza e
2
 poder ao acesso dos povos indígenas;
• Reforço de uma sociedade civil global orientada em
torno de valores e crenças de fundo cosmopolita;
• Surgimento (ainda questionado) de um direito
internacional à intervenção por causas humanitárias.
Fonte: Urt, 2011, p. 7.
O objetivo do presente artigo não é tanto propor um conceito de "povos
indígenas", mas principalmente procurar compreender sua natureza enquanto ator
político e as características de sua inserção internacional (real ou potencial). Diante
da observação dos contextos e sentidos referidos aos povos indígenas, nota-se que
se trata de uma ideia com muitas dimensões. A expressão "povos indígenas" tem
sido usada indistintamente para fazer referência ao movimento indígena
internacional, às organizações não-governamentais que representam os povos
indígenas, às lideranças indígenas e às comunidades indígenas. Também têm
incidência a ideia de nações indígenas e a possibilidade de que venham a
desenvolver estratégias secessionistas a fim de se constituir como Estados
indígenas.
Para elucidar esse conceito, no primeiro tópico parte-se de um diálogo
das Relações Internacionais com textos de Antropologia e Sociologia. Frederik Barth
(1969), com seu conceito de grupos étnicos, tem sido uma importante voz no debate
antropológico contemporâneo, seguido de perto pelo brasileiro Roberto Cardoso de
Oliveira (1976, 2005). Sobre a ideia de se constituírem como nações, agrega-se as
obras de Ronald Niezen (2003), para quem interesses secessionistas não fazem
parte das ambições dos povos indígenas; Eric Hobsbawm (1990), com sua
caracterização da ideia de nação; Pierre Clastres (2003), para quem os povos
indígenas são sociedades sem Estado; Michael J. Shapiro (2004) e Alison Brysk
(2000), em cuja opinião os povos indígenas são nações desnacionalizadas.
No segundo tópico, vai-se propor uma reflexão sobre o movimento
indígena transnacional, partindo-se de uma definição extraída de Brysk (2000),
seguida de uma análise do movimento sob a lente teórica sociológica de Alain
Touraine (1994), enriquecida com os insights de Zygmunt Bauman (1998) e Will
Kymlicka (2006) sobre as correntes políticas em confronto no mundo
contemporâneo. Soma-se aí a reflexão de Friedrich Kratochwill (2011) sobre a
governança global, além da contribuição da antropóloga brasileira Maria Barroso
Hoffmann (2009) sobre a atuação das ONGs no movimento indígena transnacional.
3
1. Povos indígenas: nações, grupos étnicos, comunidades
Barth (1969) é o autor mais citado no Brasil em questões de etnicidade.
Com base em suas ideias, Cardoso de Oliveira (1976) e outros promoveram a
passagem do paradigma culturalista de Darcy Ribeiro para o paradigma etnicista,
atualmente vigente. Segundo Barth, grupos étnicos são uma forma de organização
social, cujo traço fundamental é "a característica da auto-atribuição ou da atribuição
por outros a uma categoria étnica" (p. 193), ou seja, "[n]a medida em que os atores
usam identidades étnicas para categorizar a si mesmos e outros, com objetivos de
interação, eles formam grupos étnicos neste sentido organizacional" (p. 194). Com
isso, Barth quer enfatizar que a cultura não é o traço principal que caracteriza o
grupo étnico:
os elementos da cultura presente de um grupo étnico não surgem do conjunto
particular que constituiu a cultura do grupo em um período anterior, embora o
grupo tenha uma existência organizacional contínua, com fronteiras (critérios de
pertença) que, apesar das modificações, nunca deixaram de delimitar uma
unidade contínua. (p. 227)
Em outras palavras: a cultura muda; os grupos étnicos, como realidades
organizacionais, persistem. A mudança cultural é consequência normal diante de
processos de interação étnica e pode até ser utilizada como estratégia de
sobrevivência, conforme ensina Cardoso de Oliveira (1976):
[...] nos termos de uma teoria das relações interétnicas, fenômenos como as
'flutuações' da identidade étnica - graças às possibilidades abertas à sua
manipulação - e o exercício da identificação (étnica), devem ser interpretados
como o esforço muitas vezes dramático do indivíduo e do grupo para lograrem
sua sobrevivência social (p. 25).
As ideias de Barth demonstram que o critério cultural não é suficiente e,
por vezes, não é adequado para se definir os povos indígenas. A essência da
expressão "povos indígenas" está em seu sentido de "grupos étnicos", isto é, grupos
que fazem uso da cultura como marcador social. É a etnicidade, segundo Manuela
Carneiro da Cunha, que "se vale de objetos culturais para produzir distinções dentro
das sociedades em que vigora" (1994, p. 122). A cultura é instrumento do grupo
étnico e só pode ser entendida como realidade em constante mutação.

4
 Alguns setores das sociedades brasileira e internacional expressam a
preocupação de que os povos indígenas possam desejar se reconhecidos como
nações e, sucessivamente, que a expressão "povo" venha a ser tomada como
sinônimo de "nação" e que o princípio da autodeterminação dos povos seja invocado
como argumento em processos separatistas. Tal preocupação, segundo Niezen
(2003), tem se esvanecido. Segundo esse autor, tem aumentado o número de
Estados que reconhecem os direitos indígenas à autodeterminação, ao mesmo
tempo em que tem diminuído a resistência a compartilhar o poder político com os
povos indígenas, "especialmente quando [esse compartilhamento] é desenvolvido
por meio de arranjos construtivos com os estados-nação" (Niezen, 2003, p. 219).
A diminuição dessa preocupação pode ser compreendida, primeiramente,
porque os instrumentos jurídicos internacionais rejeitam expressamente a
possibilidade de que o direito à autodeterminação atribuído aos povos indígenas
venha a originar protestos por soberaniai. Em segundo lugar, entendo que a ideia de
nação não é teoricamente apropriada aos povos indígenas.
O trabalho de Eric Hobsbawm é esclarecedor sobre esse tema. O
historiador britânico resume sua posição sobre o conceito de nação em quatro
pontos: 1) nacionalismo é o princípio de que a unidade política e a unidade nacional
devem ser congruentes; 2) a nação refere-se a um período historicamente recente e
constitui uma unidade social apenas no que se relaciona com uma certa forma de
estado territorial moderno, o "estado-nação"; 3) nações são fenômenos tanto
políticos, quanto tecnológicos e econômicos, ligados à capacidade de projetar "em
escala nacional" as expressões culturais da unidade política; e 4) a nação é
principalmente um projeto construído de cima para baixo; existe também como uma
realidade social, dita "de baixo para cima"; mas ambas não são idênticas (1990, p. 9-
10).
A principal diferença entre o grupo étnico, de Barth, e a nação, de
Hobsbawm, parece ser que, na nação, é o Estado quem se apropria da cultura para
fins políticos, ao passo que, no grupo étnico, a organização social e política é
descentralizada, bem como seus reflexos culturais. As ideias do antropólogo francês
Pierre Clastres parecem confirmar essa suposição.
Para Clastres, "a história só nos oferece, de fato, dois tipos de sociedade
absolutamente irredutíveis um ao outro [...]. Existem por um lado as sociedades

5
primitivas, ou sociedades sem Estado; e por outro lado, as sociedades com Estado"
(2003, p. 217). Penso que o modelo de organização social das sociedades sem
Estado no mundo contemporâneo é o grupo étnico.
Para melhor compreender a ideia de sociedades sem Estado, convém
analisar as características do chefe indígena, segundo Clastres: "a tribo não possui
um rei, mas um chefe que não é chefe de Estado". Isso significa que o chefe não
possui nenhuma autoridade, nenhum poder de coerção. "O espaço da chefia não é o
lugar do poder". Apenas em função de sua competência técnica - "dons oratórios,
habilidade como caçador, capacidade de coordenar as atividades guerreiras" - um
homem é digno de exercer a liderança. E a sociedade indígena não deixa a
superioridade técnica do chefe transformar-se em autoridade política (Clastres,
2003, p. 222-224). O líder indígena é mais um servidor da sociedade do que seu
déspota. Sua liderança pode encontrar, e frequentemente encontra, oposição aberta.
Assim, por serem os povos indígenas - com exceçõesii - sociedades sem
Estado, essas coletividades podem ser melhor compreendidas sob o modelo
barthiano de grupos étnicos, haja vista que o modelo nacional pressupõe a
existência não apenas de um Estado, mas sobretudo a presença do Estado-
moderno, equipado com suficientes recursos técnicos e econômicos para promover
a unidade por meio do apelo ao sentimento nacional.
Não obstante, observa-se que setores do movimento indígena
internacional e da academia utilizam frequentemente a expressão "nações
indígenas". Shapiro fala em "nações indígenas", a meu ver com o objetivo de deixar
marcada no discurso a igualdade política desses povos em relação aos povos
ocidentais. Sua proposta é declaradamente normativa: busca um modelo de justiça
que não discrimine em bases raciais, modelo esse que, segundo o autor, depende
do "afastamento dos privilégios que resultaram da racialização de vários povos e
nações, à medida que os estados buscaram impor nações culturalmente unitárias"
(2004, p. 21). Brysk (2000) ressalta que "as comunidades indígenas foram
enquadradas, redesenhadas e etnicizadas pelo contato europeu", isto é, a
colonização foi a responsável pela conversão dessas "nações" em "etnias". Por isso,
a autora afirma: "Ativistas indígenas não buscam o reconhecimento de seu status
apenas como nações, mas como 'primeiras nações'". De forma semelhante a
Shapiro, a autora enfatiza o uso da expressão "nações indígenas", com o objetivo de

6
destacar a precedência moral de seus direitos. Entretanto, Brysk afirma que os
índios "não pretendem retomar sua terra natal ou fundar um estado" (p. 40-41).
O que se observa acima é que a ideia de "nação", usada com referência
aos povos indígenas, não contém os elementos caracterizadores da "nação" descrita
por Hobsbawm. Niezen afirma que os povos indígenas usam a linguagem e a
simbologia dos estados-nação não para reclamar uma estatalidade independente,
mas para deixar claro para todos, mas principalmente para seus próprios cidadãos,
a continuidade de seus protestos por autodeterminação (2003, p. 216). Dessa forma,
a menos que se aceite o paradoxo de "nações sem Estado", o uso da expressão
"nações indígenas" deve ser entendido como um indicador de opção ideológica pró-
indígena, sempre que a adequação técnica vocabular for menos importante que a
expressão do protesto político.
Outro conceito que deve ser melhor compreendido é o de comunidades
indígenas. Segundo Manuela Carneiro da Cunha, "comunidades indígenas são
aquelas ‘que se consideram segmentos distintos da sociedade nacional em virtude
de uma consciência de sua continuidade histórica com sociedades pré-
colombianas’" (apud Barreto, 2008, p. 37). O que se observa é que a ideia de
comunidade indígena é compatível com a ideia de grupo étnico, mas sua
abrangência é menor. Na prática do uso dessa expressão, um grupo étnico pode ser
composto por muitas comunidades indígenas, sendo estas as suas unidades
organizacionais básicas, equivalentes às aldeias.
Existem também definições que utilizam indistintamente um conjunto de
substantivos, destacando assim a multiplicidade de formas de organização sócio-
política das populações indígenas. Por exemplo, a seguinte definição, referida por
Niezen:
Comunidades, povos e nações indígenas são aqueles que, tendo uma
continuidade histórica com sociedades pré-coloniais que se desenvolveram em
seus territórios, consideram-se distintos de outros setores das sociedades
atualmente predominantes nesses territórios ou em parte deles (Martínez Cobo,
apud Niezen, 2003, p. 20).
Penso que o objetivo do uso combinado dessas expressões é incluir
todas as manifestações concretas da indianidade, em respeito à proeminência da
autorrepresentação na definição da identidade étnica.

7
2. O movimento indígena transnacional: os povos indígenas diante da globalização e
da governança global
Para compreender melhor a inserção dos povos indígenas na governança
global convém identificar suas relações com outros tipos de atores, sobretudo
aqueles cuja atuação ocupa o mesmo nicho político ou busca objetivos semelhantes.
Assim, vai-se refletir sobre a natureza do movimento indígena transnacional, sua
inserção na globalização e na governança global, bem como sobre a relação entre
os interesses indígenas e os interesses das ONGs que por vezes os representam.
O movimento indígena transnacional é definido por Brysk (2000) como:
[o conjunto] de organizações indígenas, grupos de apoio não-indígenas e
indivíduos (juristas, antropólogos, cientistas e religiosos) que se mobilizam a fim
de promover avanços na situação, na autonomia e na participação dos índios em
suas sociedades e no sistema internacional. (Brysk, 2000, p. 69)
Trata-se do tipo de ator que Pecequilo (2004, p. 53) classifica como
"grupo ideológico", isto é, um grupo que busca "atender interesses específicos de
cunho social", agregando, no caso do movimento indígena, o caráter eminentemente
transnacional. É uma rede de atores não estatais, indígenas e não-indígenas, que
combinam espaços de diálogo e sensibilização da opinião pública, a partir de
diferentes plataformas, sejam as universidades, sejam as igrejas, sejam os próprios
povos indígenas.
As teorias sociológicas dos movimentos sociais contribuem de forma
significativa para a análise do movimento indígena transnacional. Segundo Touraine,
todo movimento social "se define pelo confronto de interesses opostos para controlar
forças de desenvolvimento e do campo de experiência histórica de uma sociedade".
"Eis porque", prossegue o autor, "defino um movimento social como a combinação
de um princípio de identidade, de um princípio de oposição e de um princípio de
totalidade" (1994, p. 291).
O princípio de identidade é "a definição do ator por ele mesmo", a qual
apenas ocorre conscientemente muito após a formação do movimento. Observando
os discursos dos teóricos do movimento, penso que o princípio de identidade do
movimento indígena global parte de dois elementos identitários centrais: 1) as
narrativas históricas de sobrevivência em condições de opressão colonial; e 2) a
conexão com a terra (Huhndorf, p. 360; Niezen, p. 23). O conflito que determina os
atores do movimento indígena transnacional é ainda a colonização, cuja feição
8
contemporânea é a continuação da assimilação homogeneizante do índio na cultura
ocidental capitalista, em nome dos supostos benefícios de uma inserção na
economia de mercado. Isso nos leva ao princípio de oposição.
"Só se pode falar de princípio de oposição", segundo Touraine, "se o ator
se sente confrontado com uma força social geral num combate que coloca em causa
orientações gerais da vida social" (1994, p. 292). Em poucas palavras, o princípio de
oposição está na identificação, ainda que a posteriori, do adversário do movimento.
Sob este aspecto, as circunstâncias têm sido diferentes em cada caso concreto e
em cada período histórico. Nos Estados Unidos, o movimento dos povos indígenas
tem origem no "momento mais baixo de todos os tempos para a existência tribal [...]
quando o governo federal tentou adotar uma solução final para o 'problema indígena'
dos Estados Unidos" (Blackhawk, 2007, p. 212). A ideia de uma "solução final" - o
mesmo eufemismo usado pela Alemanha nazista para se referir ao projeto de
extermínio do povo judeu - pôs em ação uma série de ondas de choque político
entre as comunidades indígenas nos Estados Unidos. O apogeu da Modernidade e
de sua perspectiva civilizacional, situado grosso modo no meio do século XX, teve
reflexos parecidos para povos indígenas do mundo todo. Esse foi, provavelmente, o
adversário original do movimento, um adversário sem face: o medo do extermínio.
À medida que a consolidação e a efetivação do regime internacional de
direitos humanos foi tornando menos provável a consecução de qualquer
modalidade direta de extermínio dos remanescentes indígenas, o princípio de
oposição foi se transformando. Nos dias de hoje, penso que a principal oposição é a
ameaça representada por uma modalidade ultraliberal de cosmopolitismo, que vê
valor no avanço de uma versão da globalização que implica a negação das
diferenças culturais, sempre em favor das culturas do Ocidente. Assim, em oposição
a um individualismo radical, narrado como única alternativa para a realização dos
valores morais da Modernidade, o movimento indígena global apresenta-se como
representante sui generis da filosofia política do comunitarismo. Após todos os
esforços (até aqui fracassados e, portanto, inconclusos) de unificação nacional
promovidos pelos Estados-nação, as comunidades estão lutando para preservar seu
caráter diferencial, para manter-se como comunidades ao longo de futuras gerações.
Bauman observa que a manutenção da comunidade implica a limitação das
escolhas dos indivíduos que as compõem, em nome da possibilidade de

9
proporcionar-lhes tomar escolhas significativas, isto é, escolhas orientadas pelo
contexto comunitário vivido por meio da língua e da tradição cultural de sua
sociedade (Bauman, 1998, p. 236-237).
Kymlicka (2006, p. 1-3) afirma que o comunitarismo é uma corrente de
filosofia contemporânea, como parte de um debate original, que não estava na pauta
de discussões há vinte e cinco anos atrás. Para esse autor, os comunitaristas
"acreditam que avaliar as instituições políticas não pode ser uma questão de julgá-
las em confronto com certo padrão ahistórico independente". Assim, ainda que não
se observe uma relação direta entre a emergência do comunitarismo e a emergência
dos povos indígenas, pode-se dizer que o comunitarismo trabalha a favor dos povos
indígenas e que os povos indígenas trabalham a favor do comunitarismo.
Por fim, "não existe movimento social que se defina unicamente pelo
conflito. Todos possuem o que denomino um princípio de totalidade. [...] O princípio
de totalidade nada mais é que o sistema de ação histórica cujos adversários,
situados na dupla dialética das classes sociais, disputam entre si a dominação"
(Touraine, 1994, p. 292). Cabe aí uma atualização, promovida pelo próprio
Touraine. O autor reconheceu que "os atores dos novos movimentos sociais não
estariam limitados a conflitos de classe, gerados a partir do campo econômico",
superando assim os excessos economicistas de seu modelo analítico (apud
Aparício, p. 79). Basta dizer que o princípio de totalidade é o sistema de ação
histórica disputado entre o movimento e seus adversários.
A meu ver, o sistema de ação histórica em que opera o movimento
indígena transnacional é a própria globalização, por meio de sua face operacional, a
governança global. Assim como no século XIX o movimento liberal e o movimento
operário "não opõem de maneira alguma dois tipos de sociedade inteiramente
diferente, mas duas versões conflituosas, opostas, do progresso" (Touraine, 1994, p.
291), no século XXI, o movimento liberal (ainda ele) e o movimento indígena
transnacional não opõem dois tipos de sociedade inteiramente diferente - haja vista
que o mundo indígena "inteiramente diferente", sem Estados, de sociedades de
abundância convivendo sem comunicações ou transportes de longo alcance foi
irreparavelmente destruído à medida que foi arrastado para dentro da sociedade
global de Estados, e seria ingenuidade pretender promover seu retorno. Eles opõem,

10
isto sim, duas versões conflituosas, opostas, da globalização e da governança
global.
O campo de ação histórica do movimento indígena transnacional é a
globalização. E, para Touraine, "o objeto da análise sociológica nunca pode ser o
próprio movimento social; deve ser o campo de ação histórica" (1994, p. 298).
Segundo Kratochwill, o discurso da globalização nas últimas duas
décadas experimentou uma virada decisiva, da noção de um "processo abrangente
que, como ondas de ressaca, arrasta tudo que se encontra em seu caminho" para
outra noção que enfatiza novamente a possibilidade de escolha e cujo termo de
referência dominante passa a ser a "governança". Esse autor afirma o surgimento de
um novo papel para os grupos sociais na governança global. "Em vez da antiga
'resistência' à globalização por grupos sociais e ONGs, seu novo papel como
criadores de normas e provedores de serviços está mais em foco agora" (2011, p.
266). Essa percepção de Kratochwill vem bem a calhar com a hipótese ora em
construção sobre a natureza do movimento indígena transnacional, como propositor
de normas e provedor de serviços na governança global.
A governança global, conforme as elaborações de James Rosenau,
presume a existência de funções que precisam ser executadas para dar viabilidade
ao sistema internacional, "mesmo que o sistema não tenha produzido organizações
e instituições incumbidas explicitamente de exercê-las" (2000, p. 14). Entre essas
funções necessárias, o autor exemplifica mencionando
a de interagir com os desafios externos que ocorrem em qualquer sistema; evitar
que os conflitos entre os membros ou facções provoquem uma destruição
irreparável; buscar recursos para a preservação e o bem-estar do sistema;
definir objetivos e condutas destinadas a alcançá-los (Rosenau, 2000, p. 14)
Essas funções são comumente desempenhadas pelos governos, mas o
mundo contemporâneo tem observado um crescente compartilhamento dessas
competências com setores da sociedade civil organizada. Esse é um traço distintivo
da ordem internacional contemporânea.
Assim, a ideia de governança é, por um lado, uma reação à crença na
inevitabilidade da globalização, aliada à inclusão de atores não estatais no jogo
político. Abordagens mais refinadas têm afirmado que "escolhas e decisões ainda
estão disponíveis e têm de ser feitas, ainda que, curiosamente, a arena não esteja
mais restrita aos estados-nações" (Kratochwill, 2011, p. 267). Por outro lado,
11
"governança" significa a disciplina imposta às instituições estatais, mas também o
sistema alternativo de serviços e bens públicos que emerge "se as estruturas
estatais pararem de funcionar", sobretudo nos estados falidos do Sul e nos ex-
estados soviéticos. Esse sistema alternativo de serviços e bens públicos está
fundado no papel das ONGs e das redes internacionais de apoio organizado (p.
268). Kratochwill parece acreditar que a governança transformou-se na feição
contemporânea do desenvolvimentismo. "A governança é reformista num sentido
muito mais amplo que as tentativas prévias de estabelecer um 'estado
desenvolvimentista' funcional" (p. 268). Segundo Paris:
Ainda que os peace-builders modernos tenham em grande parte abandonado a
linguagem arcaica de civilizados contra não civilizados, eles parecem continuar a
agir com base na crença de que um modelo de governança doméstica -
democracia liberal de mercado - é superior a todos os outros (Paris, 2002, p.
638).
O comunitarismo implícito nas demandas do movimento indígena
transnacional rejeita qualquer modelo de governança que passe por cima de seu
direito à autodeterminação que, em última análise, é a única garantia de sua
preservação como comunidades culturalmente diferenciadas.
Por outro lado, a governança, como instância técnica, supostamente
neutra, distanciada da política, não é capaz de resolver sozinha os problemas da
"transição", tanto de Estados falidos como ex-comunistas, "porque a viabilidade das
estruturas locais é decisiva". O conhecimento local torna-se mais importante que a
expertise técnica ou a familiaridade com os procedimentos da "ajuda" internacional.
A falência do planejamento estatal desenvolvimentista, baseado na ortodoxia
econômica, "levaram o Banco Mundial a reconsiderar alguns de seus programas,
incluir a redução da pobreza como um objetivo importante e institucionalizar alguma
forma de diálogo com grupos locais e ativistas de redes transnacionais" (Kratochwill,
2011, p. 269). A participação de atores locais e transnacionais, tanto no nível do
planejamento quanto no da implementação, passou a ser aceita como condição
necessária - ainda que não suficiente - para o sucesso da cooperação para o
desenvolvimento.
Essa nova ortodoxia do combate à pobreza, institucionalizada na relação
com as principais instituições financeiras globais e associada ao direito
internacionalmente reconhecido aos povos indígenas de serem consultados sobre
12
quaisquer ações públicas que os afetem, é um dos fundamentos do acréscimo de
poder dos povos indígenas na gestão de setores específicos da governança global,
notadamente os setores da promoção do desenvolvimento, do meio ambiente, da
mudança climática.
Outro aspecto importante é a rediscussão da própria ideia de
desenvolvimento. Autores como Paul J. Nelson (2007) afirmam a primazia da
efetivação dos direitos humanos como variável indicadora de melhoria no nível de
desenvolvimento de uma sociedade, em detrimento das definições ortodoxas com
foco no incremento do produto econômico bruto. "Boa governança", para o Banco
Mundial, inclui o respeito aos direitos humanos, além da presença de estruturas
socias e institucionais pluralistas, com a descentralização da administração e a
participação de ONGs locais e transnacionais. Esses são aspectos positivos para os
povos indígenas, seja como grupos étnicos, seja como movimento indígena
transnacional, identificados como stakeholders na governança global.
O ponto negativo, sentido igualmente por povos indígenas e sociedades
não-indígenas, é uma espécie de privatização indireta dos serviços públicos, ao
deixar sua prestação sob responsabilidade de iniciativas da sociedade civil,
discursivamente justificada pela necessidade de reduzir o funcionalismo público e
manter a disciplina orçamentária. Kratochwill alerta aí para os perigos oriundos
dessa transferência de responsabilidades para a sociedade civil, em razão do risco
de que as ONGs sejam afetadas pela introdução da lógica de mercado no
provimento de serviços públicos. Há também o problema dos "múltiplos diretores",
em razão das múltiplas fontes financiadoras das ONGs (2011, p. 270).
A análise de Hoffmann (2009) sobre as ONGs mostra-se em consonância
com esse alerta. Para a autora, o crescimento do fenômeno das ONGs dificulta a
localização ideológica dos grupos e das correntes políticas, em razão da
possibilidade de "nomear diferentes atores sob uma mesma rubrica". A incorporação
do uso da categoria ONGs, segundo a autora, foi "um processo de anulação de
diferenças no terreno discursivo que produziu um efeito de despolitização das
questões", bem como dos atores. O termo ONG passou a "encobrir um leque
extremamente variado de organizações", religiosas e laicas, oriundas do Norte ou do
Sul, e encobre até mesmo a fronteira entre o governamental e o não-governamental,

13
"pois em muitos casos elas exercem funções de Estado [...] ou são financiadas pelo
Estado (Hoffmann, 2009, p. 339-340).
Dessa forma, apenas é possível atribuir o adjetivo "indígena" a uma ONG
quando essa organização realmente tem membros indígenas, não apenas entre
seus componentes mas principalmente entre as lideranças envolvidas diretamente
no processo de tomada de decisões da organização. Demais disso, é possível
conceber a presença de ONGs não-indígenas dentro do movimento indígena global,
como parceiras e prestadoras de serviços aos povos indígenas, nessa empreitada
de projeção global de suas demandas. O fato de que tais ONGs possam veicular
objetivos ou valores que são estranhos aos povos indígenas e, assim, possam ser
instrumentos de continuação de um colonialismo que agora se apresenta com outras
vestes, não deve ser desprezado. Tampouco se deve desprezar a capacidade dos
povos indígenas de julgar a conveniência e a adequação dos serviços oferecidos por
essas organizações. Negar-lhes a capacidade de compreender os desafios e
oportunidades oriundos dessas relações equivale a insistir no paternalismo que tem
pautado as relações interétnicas há tanto tempo.
Outro perigo da governança, que vai contra o argumento de que os povos
indígenas têm experimentado um acréscimo de poder global, é o de que a
sociedade civil tenha um papel meramente decorativo na nova ordem. Kratochwill
expõe o temor de que a governança funcione apartando as instituições onde as
decisões são efetivamente tomadas, insulando-as do escrutínio público por meio da
criação de fóruns da sociedade civil para intermináveis debates e argumentação,
sem real possibilidade de participação ou influência nas decisões e sem qualquer
controle efetivo sobre os reais detentores do poder (2011, p. 274). Essa crítica é
significativa para que se evite um idealismo ingênuo quanto às possibilidades dos
povos indígenas enquanto atores da governança global, notadamente nas questões
conhecidas como de high politics - segurança coletiva, sistema financeiro
internacional, etc.
Não obstante, deve-se reconhecer que os povos indígenas são mais que
simples stakeholders. Eles são stakeholders que detém vínculos territoriais
sobrepostos às soberanias estatais. Na diversidade das situações empíricas dos
dias de hoje, os povos indígenas apresentam diferentes graus de disponibilidade
territorial e de autonomia sobre seus territórios. Alguns povos indígenas detém

14
status de autonomia ou semiautonomia sobre parcelas significativas de território,
como os esquimós (ou Inuit) no Canadá, detentores de um território semiautônomo
de cerca de 2 milhões de km2, (cerca de 20% do território total do Canadá, em área
contínua) (Cunha, p. 127), os Yanomami no Brasil e na Venezuela, detentores de
um território autônomo de 192.000 km2, além de outros povos da Amazônia com
posse e autonomia sobre porções significativas de terras (totalizando cerca de 10%
do território do Brasil em terras indígenas). A porção de autonomia que esses povos
detém sobre territórios estrategicamente significativos muda sua relação com a
governança global. Suas terras tornam-se espaços territoriais de governança
indígena local, com potencialidades e implicações globais, sobretudo em termos de
meio ambiente, mudança climática, promoção do desenvolvimento e garantia dos
direitos humanos.

À guisa de conclusão: uma reflexão sobre os povos indígenas na governança global

Segundo Niezen, uma definição rigorosa do termo "indígena", "que
desejasse fechar fronteiras intelectuais que ainda são porosas, seria prematuro e,
em última análise, fútil". Para o autor, "os debates sobre o problema da definição são
mais interessantes que qualquer definição em si própria" (2003, p. 19). É segundo
esse espírito que se propôs o presente artigo, mais com o interesse de compreender
a natureza dos povos indígenas enquanto atores políticos e as características de
sua inserção na governança global.
Os próprios povos indígenas utilizam expressões diversas para se
definirem, e suas autodefinições devem ser situadas no topo de qualquer escala de
utilidade e adequação de nomenclaturas, em respeito à sua autonomia. A expressão
"povos indígenas" tem sido usada como uma convenção, convalidada nos principais
tratados internacionais sobre o assunto. Demais disso, procurou-se verificar a
adequação teórica dos tipos definidos na literatura de Ciências Sociais e
Humanidades às coletividades que temos tratado como "povos indígenas".
Com base no que se discutiu no presente trabalho, entendo que os povos
indígenas são grupos étnicos, isto é, atores que usam identidades étnicas para
categorizar a si mesmos e aos outros, com vistas a delimitar fronteiras sociais.
Entendo também que não devem ser vistos como nações, seja porque não possuem
os traços caracterizadores da "nação" (notadamente, a coexistência de um Estado-

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nação), seja porque os povos indígenas, em regra, não têm demonstrado interesse
de se constituírem como Estados-nação.
Outro ator abordado no presente trabalho é o movimento indígena
transnacional, definido como o conjunto de povos indígenas, organizações indígenas
e não-indígenas, grupos de apoio e indivíduos associados com o objetivo de avançar
os interesses dos povos indígenas na política global. Seu princípio de identidade
encontra pontos de contato com a filosofia política do comunitarismo, em oposição a
um cosmopolitismo liberal radical. Seu princípio de totalidade, ou o sistema de ação
histórica onde opera o movimento, é a globalização. Agindo no confronto entre
projetos opostos para o futuro da globalização, os povos indígenas e o movimento
indígena transnacional se posicionam como atores da governança global.
A ideia de governança global tem posto em relevo os povos indígenas. Ao
enfatizar a participação dos stakeholders, a governança põe em foco os atores
locais de cuja colaboração depende sua viabilidade. O crescente reconhecimento de
da autonomia indígena sobre significativas porções de território é outro fator que
favorece a atuação dos povos indígenas em assuntos globais. Em futuros estudos,
cabe detalhar as normas e instituições contemporâneas que demandam a
participação dos povos indígenas, notadamente em três setores-chaves
interdependentes: o meio ambiente e a mudança climática, a promoção do
desenvolvimento e a promoção dos direitos humanos.

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16
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17
i
A Convenção n.º 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) sobre Povos Indígenas e
Tribais afirma no seu Art. 1º, inciso 3 que "A utilização do termo “povos” na presente Convenção não
deverá ser interpretada no sentido de ter implicação alguma no que se refere aos direitos que possam
ser conferidos a esse termo no direito internacional".
ii
O próprio Clastres afirma que o Império Inca era um exemplo de sociedade pré-colombiana com
Estado. Dentro da multiplicidade de povos abrigados sob a classificação jurídica de povos indígenas
ou tribais, fornecida pela Convenção n.º 169 da OIT, é provável que haja mais casos de povos que
seriam melhor descritos como sociedades com Estado.

18