Organização e Gestão da Política de Saúde Brasileira

Especialização
Governança Pública de Sistemas
& Serviços de Saúde

Disciplina
Organização e Gestão da
Política de Saúde Brasileira

MÓD U L O 1
Professora: Rosamaria Giatti Carneiro

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Organização e Gestão da Política de Saúde Brasileira

Autora da disciplina
» Professora do Departamento de Saúde Coletiva da
Universidade de Brasília (DSC/UnB).

» Pós-doutorado em antropologia pela Universidade

Federal da Paraíba (2020).

» Doutora em ciências sociais pelo Instituto de Filosofia

Rosamaria Giatti Carneiro
e Ciências Humanas da Universidade Estadual de
Campinas (2011).
» Coordenadora do grupo de pesquisa CASCA (Coletivo
de Antropologia e Saúde Coletiva) da Universidade de
Brasília.

1. Apresentação
Caro(a) cursista, iniciamos, agora, uma sequência de três módulos, em torno
dos seguintes eixos da organização, gestão e política da saúde brasileira: sistemas
e modelos de saúde no Brasil; Política Nacional de Saúde e assistência primária à
saúde; e gestão do trabalho em saúde.

Toda a bibliografia utilizada se encontra nas referências, no fim deste texto. Caso
você se interesse em aprofundar e estudar mais o assunto, fique à vontade.

A avaliação do Módulo 1 acontecerá por meio de um questionário on-line, cuja

referência para estudo são os textos obrigatórios sugeridos para a disciplina. Ela
representa 20% do valor total da nota na disciplina.

2. Objetivos
O objetivo é compreender como chegamos ao atual modelo de organização e
gestão da política de saúde brasileira. Para isso, será necessário:

1. entender, historicamente, como chegamos ao Sistema Único de Saúde

(SUS), como ele se desenha e quais foram os modelos de assistência à saúde
anteriores; e

2. entender de que forma o SUS se organiza territorialmente e os seus níveis de

complexidade.

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Organização e Gestão da Política de Saúde Brasileira

1. Introdução

Nas disciplinas anteriores, você conheceu os conceitos ampliados de saúde e

de epidemiologia, o papel do Estado e a importância da governança para a saúde
da população. Sugiro que se lembrem desses conteúdos para podermos avançar no
debate e estudar os modelos de atenção à saúde no Brasil e como eles se relacionam
com a organização e a gestão das políticas voltadas ao cuidado.

Para isso, você entenderá o que é um modelo de atenção à saúde ou modelo de

organização da política de saúde, a partir da ideia de que suas compreensões podem
ser múltiplas. É o modelo que coloca em prática o funcionamento dos sistemas de
saúde, pois atua como uma trilha ou um caminho a ser seguido e observado pelos
gestores de serviços de saúde e idealizadores de políticas e programas de saúde para
que se chegue, corretamente, ao objetivo principal: promover e cuidar da saúde da
população brasileira.

A palavra MODELO nos remete à ideia de molde ou desenho preestabelecido.

É algo que serve de exemplo. No Brasil, passou-se a usar a expressão modelos
assistenciais à saúde, a partir dos anos de 1980 (BRASIL, 1990) para se referir a:

• organização das UNIDADES que prestam serviços de saúde, que incluem

estabelecimentos, redes ou sistemas em torno do assunto;

• organização do PROCESSO de prestação de serviços de e em saúde; e

• organização das PRÁTICAS em saúde.

No Brasil, a assistência à saúde é composta por três sistemas: o sistema público,

que é o Sistema Único de Saúde (SUS); o sistema de saúde suplementar, que são
os planos e seguros privados; e o sistema de desembolso direto, em que se paga,
diretamente, ao prestador de serviço.

O SUS é um sistema federativo, que conta com a participação dos três níveis de
governo, ou seja, a União, os estados e municípios e o Distrito Federal. Ele é financiado,
inteiramente, pelo Estado, por meio do dinheiro arrecadado pelos impostos.

Já a saúde suplementar é o sistema que envolve a operação de planos privados

de assistência à saúde. É chamada assim porque, no Brasil, ao contratar um plano de
saúde, o cidadão não perde o direito de ser atendido pelo SUS, como se vê nos casos
de vacinação, assistência a atendimentos especializados e acesso a medicamentos de
alto custo.

Como você aprendeu nas disciplinas anteriores, o SUS foi implementado

por meio da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. Essa foi a primeira iniciativa
brasileira de um modelo de assistência à saúde, público, gratuito, universal e de

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Organização e Gestão da Política de Saúde Brasileira

responsabilidade do Estado. Antes dessa iniciativa, a saúde no país havia sido tema de
caridade e de instituições religiosas, que ofereciam orfanatos e hospitais para abrigar
os adoecidos. Havia sido também tema da clínica individual e fruto da relação entre
médicos e pacientes que podiam pagar isoladamente ou, então, da relação entre
trabalhadores e empregadores, que ofereciam assistência à saúde para aqueles que
lhes cediam mão de obra, a partir de caixas de assistência e aposentadoria conectadas
às relações de trabalho. Foi nesse último contexto que foi criado, no Brasil, o Instituto
de Assistência à Previdência Social (IAPS), o Instituto Nacional de Previdência Social
(INPS) e o Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social (INAMPS).

Pode-se dizer, então, que os modelos eram difusos e descentralizados, que

dependiam, muitas vezes, do desejo e da iniciativa de determinadas pessoas. Dessa
maneira, enquanto caminho a ser seguido e respeitado, com objetivos claramente
pensados e definidos, é algo muito recente e, vale dizer, ainda em implementação.

! ATENÇÃO

Preste muita atenção agora, pois você conhecerá um conceito relacionado ao

assunto que estamos tratando:

[...] modelos de atenção à saúde são sistemas lógicos que

organizam o funcionamento das redes de atenção à saúde,
articulando, de forma singular, as relações entre a população
e suas subpopulações estratificadas por risco, os focos das
intervenções do sistema de atenção à saúde e os diferentes
tipos de intervenções sanitárias, definidos em função da
visão prevalecente da saúde, das situações demográfica
e epidemiológica e dos determinantes sociais da saúde,
vigentes em determinado tempo e em determinada sociedade
(MENDES, 2010, p. 2.302).

Para saber mais acerca dos modelos implementados nesse período e suas sobreposições
ou coexistência, indico a seguinte leitura: “Políticas e sistemas de saúde no Brasil”
(2012), de Lígia Giovanella et al. Para realizar a leitura indicada, clique no link a seguir.

GIOVANELLA, L. et al. (ed.). Políticas e sistemas de saúde no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro:
Fiocruz, 2012. Disponível em: https://doi.org/10.7476/9788575413494. Acesso em: 12
jun. 2023.

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Segundo Paim (2009, 2008), os modelos de atenção à saúde desenhados depois e um

pouco antes do advento do SUS são os seguintes:
1. Modelo médico assistencial privativista: é o modelo médico mais conhecido, pois
se concentra na livre demanda e acontece de maneira bem individual. Não prioriza
a prevenção e a promoção da saúde. A prática de cuidado é especializada; há uma
valorização do atendimento hospitalar; e o ensino médico é compartimentado em
disciplinas isoladas. Esse modelo se inspira na proposta flexneriana, produzida nos
Estados Unidos, por volta de 1911;
2. Modelo da atenção gerenciada: é o modelo que se preocupa com os custos-
benefícios das práticas de cuidado. É um enfoque da epidemiologia clínica e da
bioestatística, que tenta otimizar os gastos e evitar prejuízos. Apoia-se em guidelines,
protocolos, meta-análises e guias;
3. Campanhas sanitárias: é uma ação de caráter temporário e centralizado, algumas
vezes emergencial;
4. Vigilância sanitária:
[...] envolve um conjunto de intervenções que se confunde historicamente
com a própria saúde pública. Circunscreve sua atuação especialmente
sobre os riscos, fundamentando-se em conhecimentos biomédicos, no
saber jurídico e na epidemiologia, contando com o apoio de laboratórios
de saúde pública. Tem como propósitos a regulação, o controle e a
fiscalização sobre a produção, a distribuição e o consumo de produtos
e serviços nocivos ou potencialmente prejudiciais à saúde. Embora a sua
intervenção concentre-se na proteção da saúde, o seu desenvolvimento
recente no Brasil, a partir da criação da Agência Nacional de Vigilância
Sanitária (Anvisa), em 1999, busca ampliar a sua atuação para a promoção
da saúde (PAIM, 2012, p. 456).

5. Vigilância epidemiológica: conjunto de ações que proporciona o conhecimento,

a detecção ou a prevenção de qualquer mudança nos fatores determinantes e
condicionantes de saúde individual e coletiva, com finalidade de recomendar e
adotar as medidas de prevenção e controle das doenças e agravos (Lei n. 8.080/1990).
6. PACS/PSF: Programas de Agentes Comunitários e Programa Estratégia de Saúde da
Família, criados para as pessoas em situação de extrema vulnerabilidade social e
econômica, sobretudo na década de 1990;
7. Oferta organizada: acontece a partir do diagnóstico prévio das demandas de
determinada comunidade em questão. Segundo Paim (2003, 2009), ela acontece
intramuros e para atender às demandas da população local. Por isso, tem o
diagnóstico sociossanitário como sua base. Ela acontece no território e no âmbito
das unidades de saúde;

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8. Distrito sanitário: unidade operacional e administrativa mínima do sistema

de saúde, definida com critérios geográficos, populacionais, epidemiológicos,
gerenciais e políticos, em que se localizam os recursos de saúde, públicos e privados,
organizados por meio de um conjunto de mecanismos políticos institucionais, com
a participação da sociedade organizada, a fim de desenvolver ações integrais de
saúde, capazes de resolver a maior quantidade possível de problemas de saúde.
Para saber mais acerca dos Distritos Sanitários Indígenas, leia o texto a seguir.
DISTRITO Sanitário Especial Indígena. Portal gov.br/Ministério da Saúde, Brasília, 9 jan.
2023. Disponível em: https://www.gov.br/saude/pt-br/composicao/sesai/estrutura/
dsei. Acesso em: 12 jun. 2023.

! VÍDEOS

O documentário, a seguir, produzido pela Fiocruz, Saúde indígena — Uma atenção

diferenciada e políticas de saúde, também é um ótimo material para entender
melhor a questão.
SAÚDE INDÍGENA — Atenção diferenciada e políticas públicas para territórios
indígenas. [S.l.:S.n.], 19 jun. 2020. 1 vídeo (22min35s). Publicado pelo canal do
YouTube Videosaúde Distribuidora Fiocruz Disponível em: https://www.youtube.
com/watch?v=gBtQx4jDZ6U. Acesso em: 12 jun. 2023.

9. Linhas de cuidado: as linhas de cuidado são entendidas como um conjunto de

saberes, tecnologias e recursos acionados para enfrentar riscos, agravos ou
condições específicas do ciclo de vida, o que configura um modelo de atenção
alternativo, a partir da demanda (SANTOS; ANDRADE, 2011 apud PAIM, 2012), na
perspectiva da regionalização da assistência à saúde e da articulação interfederativa
(BRASIL, 2011). Têm sido utilizadas para orientar o usuário a respeito dos caminhos
a percorrer no sistema de saúde e das condutas a serem adotadas, especialmente,
nos casos de doenças crônicas (diabetes, asma, depressão, dor lombar), e podem
recorrer a “projetos terapêuticos singulares” para monitorar a atenção de pessoas
com condições graves, como crianças prematuras, transplantados, indivíduos com
HIV etc. (SILVA, 2011 apud PAIM, 2012).
Considerando as formulações teóricas resgatadas, é possível concluir que
“modelo assistencial” é um termo polissêmico, utilizado para designar
diferentes aspectos de um fenômeno complexo. No entanto, todos
se referem a como, em um determinado contexto histórico-social, são
organizados os serviços de saúde, como são realizadas as práticas, os
valores que orientam o modo como a sociedade define saúde e os direitos
dos seres humanos em relação à vida. Entendemos que no processo de
configuração de um “modelo assistencial” vários elementos interatuam
entre si, influenciando a definição. [...] A literatura mostra que o termo
“modelo assistencial” é polissêmico, utilizado com diversas variações
terminológicas e para designar diferentes aspectos de um fenômeno
complexo. Entretanto, com base na produção sobre o tema, é possível

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afirmar que a conformação de um dado modelo assistencial resulta de

um processo histórico-social, que é dinâmico e multifatorial e que sofre
influências de uma rede de fatores das esferas macro e microssocial, de
uma dada sociedade (FERTONANI et al., 2015, p. 1.872-1.875).

Para que possa funcionar e alcançar todos os aspectos importantes, a política de saúde
brasileira está, atualmente, organizada em três níveis de complexidade da atenção:
1. atenção primária à saúde ou assistência básica à saúde;
2. atenção secundária à saúde ou média complexidade; e
3. atenção terciária à saúde ou alta complexidade.

Fonte: Lima, 2016

https://redehumanizasus.net/94461-seja-bem-vindo/

Essas instâncias foram pensadas em escala ascendente, em que sua base é a assistência
primária, que visa à prevenção e promoção da saúde e oferece assistência a casos que
não demandam urgência. Em seguida, há a média complexidade, que envolve hospitais
e unidades de pronto atendimento, quando a doença já está instalada e sua situação
mais aguda. Por fim, há a alta complexidade, que gira em torno dos casos graves e que
demandam tratamento intenso e frequente. Essas esferas se encontram organizadas
nas RAS (redes de assistência à saúde) da seguinte forma (SISTEMA ÚNICO, s.d.):
Regionalização e hierarquização: os serviços devem ser organizados
em níveis crescentes de complexidade, circunscritos a uma determinada
área geográfica, planejados a partir de critérios epidemiológicos e com
definição e conhecimento da população a ser atendida. A regionalização
é um processo de articulação entre os serviços que já existem, visando ao

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seu comando unificado. Já a hierarquização deve proceder à divisão de

níveis de atenção e garantir formas de acesso a serviços que façam parte
da complexidade requerida pelo caso, nos limites dos recursos disponíveis
em uma dada região;
Descentralização e comando único: descentralizar é redistribuir poder
e responsabilidade entre os três níveis de governo. Com relação à saúde,
a descentralização visa prestar serviços com mais qualidade e garantir o
controle e a fiscalização por parte dos cidadãos. No SUS, a responsabilidade
pela saúde deve ser descentralizada até no município, ou seja, devem ser
fornecidas ao município condições gerenciais, técnicas, administrativas
e financeiras para exercer essa função. Para que valha o princípio da
descentralização, existe a concepção constitucional do mando único, em
que cada esfera de governo é autônoma e soberana nas suas decisões
e atividades, respeitando-se os princípios gerais e a participação da
sociedade;
Participação popular: a sociedade deve participar no dia a dia do sistema.
Para isso, devem ser criados os Conselhos e as Conferências de Saúde,
que visam formular estratégias, controlar e avaliar a execução da política
de saúde.

Esse é o atual sistema de saúde, cujo modelo assistencial é desenhado a partir

dos três princípios que permeiam o SUS: a universidade, a integralidade e a equidade.
Enquanto sistema, é histórico e contextual, pois os sistemas são definidos de forma
multifatorial, conforme as necessidades e os discursos sociais vigentes.

Você conhecerá mais acerca da primeira esfera, no Módulo 2 desta disciplina, já

que a ideia de assistência primária ou básica à saúde alicerça toda a Política Nacional
de Saúde, a partir da criação do SUS.

O importante é que você entenda que muitos são os modelos de assistência à

saúde. Eles são de diferentes orientações, sobrepõem-se e convivem como inspiração
para a Política Nacional de Saúde.

Para saber mais a respeito de como funcionam os sistemas de saúde em outros

lugares do mundo, sugiro a leitura do livro “Sistemas de saúde: continuidades e
mudanças: Argentina, Brasil, Chile, Espanha, Estados Unidos, México e Quebec”, de
Paulo Marchiori Buss e Maria Eliana Labra (1995).

Clique no link a seguir.

BUSS, P. M.; LABRA, M. E. Sistemas de saúde: continuidades e mudanças: Argentina,

Brasil, Chile, Espanha, Estados Unidos, México e Quebec. Rio de Janeiro: Fiocruz, 1995.
Disponível em: https://static.scielo.org/scielobooks/zngyg/pdf/buss-9788575414026.
pdf. Acesso em: 12 jun. 2023.

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10. Bibliografia

BRASIL. Ministério da Saúde. Modelos assistenciais no Sistema Único de Saúde.

Brasília, DF: Ministério da Saúde, 1990.

BRASIL. Ministério da Saúde. Avaliação de tecnologias em saúde: institucionalização

das ações do Ministério da Saúde. Revista de Saúde Pública, São Paulo,
v. 40, n. 4, p. 743-747, 2006. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rsp/a/
H6x5qtwjYhGKPQcGPyL4Fgr/?lang=pt&format=pdf. Acesso em: 12 jun. 2023.

BRASIL. Decreto n. 7.508, de 28 de junho de 2011. Regulamenta a Lei n. 8.080, de 19

de setembro de 1990, para dispor sobre a organização do Sistema Único de Saúde —
SUS, o planejamento da saúde, a assistência à saúde e a articulação interfederativa,
e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2011. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/decreto/d7508.htm. Acesso
em: 12 jun. 2023.

BRASIL. Ministério da Saúde. Avaliação de tecnologia sem saúde: institucionalização

das ações do Ministério da Saúde. Revista de Saúde Pública, São Paulo,
v.40, n.4, p. 743-747, 2006. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rsp/a/
H6x5qtwjYhGKPQcGPyL4Fgr/?lang=pt&format=pdf. Acesso em: 12 jun. 2023.

BUSS, P. M.; LABRA, M. E. Sistemas de saúde: continuidades e mudanças: Argentina,

Brasil, Chile, Espanha, Estados Unidos, México e Quebec. Rio de Janeiro: Fiocruz, 1995.
Disponível em: https://static.scielo.org/scielobooks/zngyg/pdf/buss-9788575414026.
pdf. Acesso em: 12 jun. 2023.

DISTRITO Sanitário Especial Indígena. Portal gov.br/Ministério da Saúde, Brasília, 9 jan.

2023. Disponível em: https://www.gov.br/saude/pt-br/composicao/sesai/estrutura/
dsei. Acesso em: 12 jun. 2023.

FERTONANI, H. P. et al. Modelo assistencial em saúde: conceitos e desafios para a

atenção básica brasileira. Ciência & Saúde Coletiva, v. 20, n. 6, p. 1869–1878, jun. 2015.
https://doi.org/10.1590/1413-81232015206.13272014

LIMA, T. Seja bem-vindo :D — A porta de entrada do SUS e o tratamento continuo!

RedeHumaniza SUS, [S.l.], 20 abr. 2016. Disponível em: https://redehumanizasus.
net/94461-seja-bem-vindo/. Acesso em: 12 jun. 2023.

GIOVANELLA, L. et al. (ed.). Políticas e sistemas de saúde no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro:
Fiocruz, 2012. Disponível em: https://doi.org/10.7476/9788575413494. Acesso em: 12
jun. 2023.

MENDES, E. V. As redes de atenção à saúde. Ciência & Saúde Coletiva, Rio de

Janeiro, v. 15, n. 5, p. 2.297-2.305, 2010. Disponível em: https://www.scielo.br/j/csc/a/
VRzN6vF5MRYdKGMBYgksFwc/?format=pdf&lang=pt. Acesso em: 12 jun. 2023.

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PAIM, J. S. Modelos de atenção e vigilância da saúde. In: ROUQUAYROL, M. Z.; ALMEIDA

FILHO, N. (org.). Epidemiologia e saúde. 6. ed. Rio de Janeiro: Medsi, 2003. p. 587–601.

PAIM, J. S. Desafios para a saúde coletiva no século XXI. Salvador: Edufba, 2006.

PAIM, J. S. Vigilância da saúde: dos modelos assistenciais para a promoção da saúde.

In: CZERESNIA, D.; FREITAS, C. M. (org.). Promoção da saúde: conceitos, reflexões,
tendências. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2009. p. 165–182

PAIM, J. S. Modelos de atenção à saúde no Brasil. In: GIOVANELLA, L., ESCOREL, S.,
LOBATO, L. V. C., NORONHA, J. C.; CARVALHO, A. I. (eds). Políticas e sistemas de saúde
no Brasil [on-line]. 2. ed. Rio de Janeiro: Editora FIOCRUZ, 2012, p. 459–491.

SAÚDE INDÍGENA — Atenção diferenciada e políticas públicas para territórios indígenas.

[S.l.:S.n.], 19 jun. 2020. 1 vídeo (22min35s). Publicado pelo canal do YouTube Videosaúde
Distribuidora Fiocruz Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=gBtQx4jDZ6U.
Acesso em: 12 jun. 2023.

SISTEMA ÚNICO de Saúde: estrutura, princípios e como funciona. Brasília, Portal gov.
br, [S.d.]. Disponível em: https://www.gov.br/saude/pt-br/assuntos/saude-de-a-a-z/s/
sus. Acesso em: 12 jun. 2023.

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