MÓDULO 1

Políticas Públicas, Estado e

Governança
Disciplina: Governança, saúde e sociedade

Prof. Dr. Éverton Luís Pereira

 Especialização em Governança Pública
de Sistemas e Serviços de Saúde

MÓDULO 1

Políticas Públicas, Estado e

Governança

Disciplina: Governança, saúde e sociedade



Autor da disciplina Governança, saúde e sociedade
Professor Dr. Éverton Luís Pereira

Professor da Universidade de Brasília (UnB) no Departamento de Saúde Coletiva (DSC),

no Programa de Pós-Graduação em Saúde Coletiva (PPGSC) – Mestrado Profissional e

Mestrado e Doutorado Acadêmico – e no Programa de Pós-Graduação em Ciências

Sociais – Estudos Comparados sobre as Américas (PPGECsA). Pesquisador do Instituto

Nacional de Pesquisa (INCT-CNPq) Brasil Plural. Graduado em Ciências Sociais pela

Universidade Federal de Santa Maria (UFSM). Mestre e Doutor em Antropologia Social

pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), com período sanduíche na

University of Texas at Austin (UT), nos Estados Unidos da América. Pós-doutorado em

Antropologia Médica no Medical Anthropology Research Centre (MARC) da Universitat

Rovira i Virgili (URV), Espanha.

Apresentação
Esse módulo, intitulado “Políticas Públicas, Estado e Governança” é o primeiro de uma

série de quatro da disciplina “Governança, saúde e sociedade”. Ele foi construído de

modo a contemplar a reflexão contínua, progressiva e em escala crescente de

complexidade no conteúdo proposto para a disciplina. Está organizado em tópicos, que

dialogam entre si e buscam conquistar os objetivos propostos.

Todas as referencias utilizadas serão disponibilizadas na biblioteca do módulo. Fique à

vontade para acessá-las e pautar discussões sobre as leituras obrigatórias e

complementares nos fóruns de discussões. O professor e os tutores estarão

disponíveis para debater com vocês e para tirar dúvidas! Desejamos bons estudos!

Objetivos
1) Fornecer elementos conceitos para a análise das ações públicas de forma crítica

e reflexiva;

2) Fomentar no estudante a percepção da importância de se observar as várias

dimensões em uma política pública, reconhecendo sua complexidade,

polissemia e os vários atores que estão inseridos;

3) Instrumentalizar os cursistas para definir e utilizar o conceito de governança de

forma embasada e em diálogo com a literatura

Ao final do módulo, espera-se que o estudante esteja apto a manejar os conceitos de

política pública e governança, bem como aplica-los em contextos concretos e no

cotidiano do trabalho.

Avaliação
A avaliação será realizada por meio de um questionário com respostas objetivas ao

fina do módulo. A avalição terá peso de 25%.

1. O conceito de saúde, a Reforma Sanitária e o SUS

Antes de iniciar as discussões propostas para este módulo, é essencial que cada um de

vocês retome os principais aprendizados da disciplina anterior. Sugiro que utilizem

algumas horas para rever conceitos importantes aprendidos anteriormente.

Como guia, vamos começar pensando na complexidade do conceito de Saúde que

aprendemos anteriormente. De acordo com a Organização Mundial de Saúde (OMS),

saúde é o completo bem-estar físico, mental, social e espiritual. Saúde deve ser vista

como qualidade de vida. Ou seja, saúde não pode ser definida apenas como ausência

de doenças. Essa perspectiva sobre saúde foi incorporada nos instrumentos legais e

normativos brasileiros e é a base para a construção e atuação do Sistema Único de

Saúde (SUS).

Garantir saúde é também garantir condições de vida adequadas para a população de

determinados territórios. Vida adequada se possibilita observando um conjunto

variado de questões – por exemplo, saneamento básico, acesso a alimentação, cidades

saudáveis e acessíveis, políticas sociais e de educação, possibilidade de trabalho, entre

várias outras.

O Movimento da Reforma Sanitária Brasileiro (MRSB) foi protagonista em pautar que a

forma como o Estado, os governos, os gestores, os profissionais, os serviços e a

sociedade em geral compreendem a saúde deveria mudar. Essa mudança de

paradigma e perspectiva poderia ser a mola propulsora para um conjunto articulado

de ações para a melhoria das condições de saúde da população brasileira.

Além disso, a Reforma Sanitária reconheceu a necessidade de reorganização das

formas de atenção à saúde no país. Reconheceu também a importância de repensar a

maneira como a gestão em saúde devesse ser executada no território nacional.

Vamos conhecer mais sobre a Reforma Sanitária?

Sugerimos como leitura complementar o livro do importante sanitarista brasileiro
professor Jairnilson Silva Paim, disponível gratuitamente pela editora da Fiocruz.

PAIM, JS. Reforma Sanitária Brasileira: contribuição para a compreensão e crítica.

Salvador: EDUFBA; Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 2008

Disponível em:

https://static.scielo.org/scielobooks/4ndgv/pdf/paim-9788575413593.pdf

A garantia da saúde como direito de todos e dever do Estado pela Constituição de

1988 foi uma das grandes vitórias das mobilizações sociais e políticas da reforma

sanitária. A consolidação dos princípios do SUS foi outro ponto essencial para ampliar

acesso e modificar a realidade em saúde no Brasil.

Você lembra quais são os princípios do SUS? Caso ainda tenha dúvidas, sugerimos a

retomada da leitura da Lei 8080/1990 e do site do Ministério da Saúde, ambos

disponíveis nos links abaixo:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8080.htm

https://www.gov.br/saude/pt-br/assuntos/saude-de-a-a-z/s/sus

Ao longo desse módulo e da disciplina, nós vamos retomar os princípios do SUS para

discutir a governança em saúde. Nesse momento, é importante que todos estejam

cientes desses princípios, suas definições e importância para o SUS.

2. Ampliando a discussão sobre políticas públicas

O debate sobre o que é política pública, quais são as melhores formas e/ou teorias

para sua definição é bastante latente no meio acadêmico (HAM, HILL, 1993; SOUZA,

2006; MELO, 1999, entre outros). Na disciplina anterior, vimos que políticas públicas

envolvem procedimentos e decisões e são manejadas pelos governos na orientação de

Estados em direção à uma população (sociedade).

Como forma de ampliar o seu conhecimento,

sugerimos a leitura do artigo científico disponível

ao lado. Ele auxiliará no reconhecimento da
SOUZA, C. Políticas Públicas: uma
complexidade do campo de discussão e análise
revisão da literatura. Sociologias,
de políticas pública.
Porto Alegre, ano 8, nº 16, jul/dez

Como é possível depreender do texto, política 2006, p. 20-45. Disponível em:

pública envolve ações coordenadas que buscam

https://www.scielo.br/j/soc/a/6Ys
responder (ou, em alguns casos, não responder)
WyBWZSdFgfSqDVQhc4jm/?form
para questões pontuais. Grande medida, políticas
at=pdf&lang=pt
públicas tratam da relação entre o Estado, os

governos, os governantes e os cidadãos.

Abaixo definiremos cada um desses conceitos:

Estado: propomos pensar o Estado a partir de diferentes eixos. (1) controle

territorial, ou seja, que legisla sobre determinado espaço geográfico; (2) órgão

regulador de uma população, que vive no território controlado, conhecidos como

cidadãos; (3) monopólio da força, por meio de ações coercitivas legítimas (como as

leis, por exemplo); (4) responsável por prover bens e serviços para garantir um certo

bem-estar social aos seus cidadãos. (TEIXEIRA, SILVEIRA, 2016).

Governo: “em uma definição mais próxima do Estado moderno, diz respeito não

apenas ao conjunto de pessoas que detêm o poder político e que determinam a

orientação política de determinada sociedade, mas também ao complexo de órgãos

que institucionalmente têm o exercício do poder. O governo constitui um aspecto do

Estado. Por governantes se entende o conjunto de pessoas que governam o Estado”.

(LEVI, 1995, apud VIAVA E BAPTISTA, 2012, p. 59)

Cidadãos: “os termos cidadão e cidadania geralmente remetem ao indivíduo

pertencente a uma comunidade e portador de um conjunto de direitos e deveres”

(COSTA, IANNI, 2018, p. 43). “No paradigma moderno de Marshall (1967), cidadania é

a capacidade atribuída a um sujeito de ter determinados direitos políticos, sociais e

civis, bem como de ele poder exercê-los no interior de um Estado-Nação. Nesse

sentido, a cidadania tem seu território definido nas dimensões do Estado nacional e,

assim, o cidadão é o indivíduo que tem um vínculo jurídico com o Estado, sendo

portador de direitos e deveres fixados por determinada estrutura legal (constituição e

leis). Cidadão, por sua vez, é a pertença de um indivíduo a um Estado-Nação, com

direitos e obrigações em um específico nível de igualdade. Assim, cabe ressaltar que o

princípio de igualdade está presente no conceito de cidadania, visto que é entendido

como a condição que garante aos indivíduos, membros plenos de uma comunidade,

iguais direitos e deveres, liberdades e restrições” (Idem, ibdem, p. 45)

Importante pontuar algumas questões:

(1) A forma de organização e os objetivos do Estado têm se transformado ao longo

dos anos. Conforme destacado por autores como Viana e Baptista (2012) e

Texeira, Silveira (2016), para além de pensar em um Estado como dividido em

três poderes (executivo, legislativo e judiciário), como garantidor da ordem e

dos direitos/deveres dos cidadãos, a partir das reformas pelo Welfare-state, o

estado passa a ser visto como provedor de bens e serviços. Essa provisão apa-

rece como forma de garantir mínimos de sobrevivência. A expressão da forma

como o Estado influencia e aparece na oferta de serviços varia de país para pa-

ís. Entretanto, é salutar que ele desponta como um importante ator também

nessa esfera. Isso gera disputas sobre prioridades e alocação de recursos para

provimento desses bens e serviços, bem como para a manutenção das outras

tarefas do Estado.

Sugerimos como leitura optativa o capítulo VIANA, LA.; BAPTISTA, FWT. Análise de

Políticas de Saúde. In: GIOVANELLA, L. (org.) Política e Sistema de Saúde no Brasil.

2.ed. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2012 (p. 59-87). Disponível em:

https://books.scielo.org/id/c5nm2/pdf/giovanella-9788575413494.pdf

(2) A ampliação do conceito de cidadania como um conjunto de direitos políticos,

civis e sociais, faz com que as demandas pela presença e/ou por ações e servi-

ços do Estado cresçam de forma substantiva. Além disso, a diversidade caracte-

rística das sociedades modernas complexifica as demandas oriundas dos cida-

dãos. Dessa forma, a construção de políticas públicas deve levar em considera-

ção as formas de arranjos locais, demandas de diferentes grupos de pressão,

bem como os próprios limites das estruturas do Estado. Existe uma literatura

frutífera sobre cidadania. Acompanhe as sugestões de leitura!

Artigo LAVALLE, AG. Cidadania, Igualdade e Diferença. Lua Nova, São Paulo, n 59, 2003.

Disponível em:

https://www.scielo.br/j/ln/a/TfYpVcjm7ghXWfZqzv6SjHq/?format=pdf&lang=pt .

Capítulo do livro COSTA, M.I.S., and IANNI, A.M.Z. O conceito de cidadania. In:

Individualização, cidadania e inclusão na sociedade contemporânea: uma análise

teórica [online]. São Bernardo do Campo, SP: Editora UFABC, 2018, pp. 43-73.

Disponível em: https://books.scielo.org/id/sysng/pdf/costa-9788568576953-03.pdf

(3) As disputas, conflitos e necessidade de negociação fazem parte da produção da

política pública. São inúmeros os interesses em jogo, são várias as estruturas

envolvidas na implantação de política pública, bem como são necessários dife-

rentes atores para que ela possa se concretizar. Não basta o reconhecimento

de um determinado problema para ser enfrentado como ação do Estado. É ne-

cessário um conjunto de confluências de forças para fazer com que a ação pos-

sa ser efetuada.

O reconhecimento na Constituição Federal do Brasil (CF 1988) da Saúde como um

direito de todos e um dever do Estado é a incorporação da ideia do Estado como

provedor. Como vimos, a saúde está sendo vista como um conjunto de ações de

promoção e prevenção, não apenas de combate a doenças. Por isso, a proposta de

prover saúde por parte do Estado brasileiro precisa levar em consideração, tanto a

organização de rede de serviços de saúde, quanto a atuação de forma intersetorial e

interdisciplinar. Ou seja, reconhece-se a necessidade de pensar em ações para além do

setor saúde propriamente dito, bem como de forma articulada com diferentes setores

da sociedade e com diversas formas de conhecimento.

3. Governança

Inicialmente, cabe pensar sobre as condições necessárias para a execução de uma

política pública. É necessário que o Estado e o governo sejam legítimos, tanto do ponto

de vista do reconhecimento social (dos cidadãos), do político (dos partidos e,

consequentemente, do poder legislativo) e do jurídico (pelos tribunais que garantem

legitimidade para os pleitos eleitorais, por exemplo). Essa legitimidade pode garantir

governabilidade. Para Santos (1997), governabilidade trata das “condições sistêmicas e

institucionais sob as quais se exerce o poder, tais como as características do sistema

político, a forma de governo, as relações entre os Poderes, o sistema de intermediação

de interesses”.

A governabilidade é um elemento essencial para garantir a execução de políticas

públicas e, consequentemente, a melhoria da vida dos cidadãos. É preciso que existam

ambiente social, político e jurídico adequados para a proposição de projetos que

estejam de acordo com os anseios da população e que correspondam ao necessário

em determinadas áreas de atuação.

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Como vimos na disciplina “Saúde e Sociedade”, na área da saúde, existem

instrumentos importantes para reconhecer quais poderiam ser os enfoques a serem

privilegiados na atuação pública. Por um lado, temos a garantia constitucional da

saúde como dever do Estado e como algo amplo, intersetorial e interdisciplinar, o que

já garantiria olhares específicos na atuação. Por outro, temos instrumentos científicos

e de gestão para definição de prioridades, como é o caso do uso da epidemiologia, que

poderia ditar alguns eixos das prioridades na atuação na saúde.

Entretanto, apenas a certeza de eixos importantes de atuação e a governabilidade não

garantem a implantação, continuidade ou avaliação de políticas públicas. É preciso que

existam esforços diversos, que atuem para atingir a confluência de forças, a partir de

processos de pactuação e negociação permanentes. Essa atuação na negociação e na

busca pela concretização dos interesses da sociedade pode ser chamado de

governança.

O termo governança é utilizado de forma polissêmica e assume diferentes contornos a

depender do autor, vertente teórica ou contexto de uso. De acordo com Kissler e

Heidmann (2006), “não existe um conceito único de governança pública, mas antes

uma série de diferentes pontos de partida para uma nova estruturação das relações

entre o Estado e suas instituições nos níveis federal, estadual e municipal, por um lado,

e as organizações privadas, com e sem fins lucrativos, bem como os atores da

sociedade civil (coletivos e individuais), por outro” (p. 480)

Os mesmos autores Kissler e Heidmann (2006) propõem uma definição básica de

governança, fazendo uso de Löffer (2001, p. 212) “[governança diz respeito a] uma

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nova geração de reformas administrativas e de Estado, que têm como objeto a ação

conjunta, levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado,

pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma solução inovadora dos problemas

sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentável

para todos os participantes”.

A governança, nesse sentido, assume uma definição mais ampla do que a

governabilidade (mesmo ambas estando em conexão). De acordo com Brandão (2023),

a governança “incorpora questões relacionadas aos padrões de articulação e

cooperação entre atores sociais e políticos e arranjos institucionais que coordenam e

regulam transações dentro e através das fronteiras do sistema econômico. Incluem-se

aí não apenas os mecanismos tradicionais de agregação e articulação de interesses

(partidos políticos e grupos de pressão, por exemplo), mas também redes sociais

informais (de fornecedores, famílias, gerentes etc.), hierarquias e associações de

diversos tipos (SANTOS, 1997)” (p. 39)

De acordo com o Guia de Governança e Gestão em Saúde do Tribunal de Contas da

União (BRASIL, 2018), “Governança no setor público compreende essencialmente os

mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar,

direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas

públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade” (p. 15).

A governança pressupõe a articulação entre as diferentes esferas e atores, com vistas a

buscar as melhores práticas e resultados em uma política pública. Ela pode ser

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pensada tanto em nível local (municipal ou regional), quanto em nível estadual, federal

ou até mesmo internacional.

Uma das mudanças importantes com a adoção da ideia de governança no setor

público é o reconhecimento da importância de diversos atores para garantir a

execução de uma política pública. Ao invés de pensar apenas do ponto de vista

hierárquico e vertical – no qual o gestor ou apenas uma instância teria(m) os

mecanismos e as formas de mapeamento e resolução de determinado problema – a

governança se posiciona como horizontal e convoca a participação de diversos

sujeitos, instituições, grupos e órgãos para produzir uma resposta conjunta.

A governança exige a participação da sociedade e de outros atores importantes na

discussão, monitoramento e avaliação das ações dos governos. O governo, assim,

assume uma função também de escuta e de promoção de articulações em diferentes

níveis.

Como forma de concretização da discussão sobre governança, pedimos a leitura do

texto abaixo. O texto irá discutir teoricamente o conceito de governança e fará um

estudo de caso na cidade de Porto Alegre, Rio Grande do Sul.

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CARRION, R. M.; COSTA, P. A. Governança Democrática, Participação e

Solidariedade: Entre a Retórica e a Práxis. Espacio Abierto, Maracaibo, v. 19, n. 4, p.

621-640, 2010.

Disponível em: https://www.redalyc.org/pdf/122/12216181002.pdf

4. Considerações finais

Vimos neste módulo definições e conceitos essenciais para a compreensão e atuação

no setor saúde. Esses conceitos são amplamente trabalhados por autores da Saúde

Coletiva e de outras áreas correlatas e podem ser facilmente instrumentalizados no

cotidiano dos setores e serviços.

A articulação entre o conceito ampliado de saúde e a definição complexa de políticas

públicas e Estado nos levou a discussão sobre governabilidade e governança. Os dois

conceitos não são sinônimos, mas são produzidos mutuamente.

Percebemos que políticas públicas são produzidas em arenas complexas e de

constante disputa. Também entendemos ser necessário olhar para o Estado como

responsável pela legitimidade da atuação legal e de constituição da cidadania (e,

consequentemente, dos direitos), mas também como um ente provedor de bens e

serviços para a população. A materialização do Estado se dá, grande medida, pela

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forma como ele chega para a sociedade: pelos seus mecanismos legais, mas também

pelos serviços que presta. Também recapitulamos que a saúde é um dos elementos

que, de acordo com a constituição federal, é direito de todos e dever do Estado.

Assim, pensar em políticas públicas exige negociações constantes nas diferentes

esferas e com os diferentes atores. Nesse sentido, pensar em termos de governança

pode ser útil para ampliar nossa capacidade reflexiva e, consequentemente, melhorar

nossas práticas.

Como forma de sistematização do conceito de governança, pedimos que assistam o

vídeo elaborado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) sobre o que é Governança. O

vídeo está disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=kGYdT1mJ-0c

No próximo módulo, discutiremos com mais atenção instâncias importantes na

estrutura de governança da saúde no país, especialmente as Comissões Intergestoras.

Também abordaremos os Conselhos de Secretários de Saúde e as influências desses

nas ações em saúde em nível nacional, estadual e local (regional e municipal).

5. Referências Bibliográficas

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Guia de governança e gestão em saúde: aplicável

a secretarias e conselhos de saúde. Brasília : TCU, Secretaria de Controle Externo da

Saúde, 2018. Disponível em:

https://portal.tcu.gov.br/data/files/0A/52/94/E4/5F3F561019190A56E18818A8/GUIA

%20GOVERNANCA%20EM%20SAUDE_WEB.PDF

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BRANDÃO, Celmário Castro. Governança federal na gestão da atenção primária à

saúde para o enfrentamento à pandemia da COVID-19 no Brasil. Tese apresentada

como requisito parcial para a obtenção do Título de Doutor em Saúde Coletiva pelo

Programa de Pós- Graduação em Saúde Coletiva da Universidade de Brasília. Brasília:

UnB, 2023.

CARRION, R. M.; COSTA, P. A. Governança Democrática, Participação e Solidariedade:

Entre a Retórica e a Práxis. Espacio Abierto, Maracaibo, v. 19, n. 4, p. 621-640, 2010.

Disponível em: https://www.redalyc.org/pdf/122/12216181002.pdf

COSTA, M.I.S., and IANNI, A.M.Z. O conceito de cidadania. In: Individualização,

cidadania e inclusão na sociedade contemporânea: uma análise teórica [online]. São

Bernardo do Campo, SP: Editora UFABC, 2018, pp. 43-73. ISBN: 978-85-68576-95-3.

https://doi.org/10.7476/9788568576953.0003

HAM, C.; HILL, M. O processo de elaboração de políticas no estado capitalista

moderno. Londres, 1993, 2a ed. Trad. por Renato Amorim e Renato Dagnino.

KISSLER L.; HEIDEMANN F. G. Governança pública: novo modelo regulatório para as

relações entre Estado, mercado e sociedade? RAP, Rio de Janeiro, v. 40, n. 3, p. 479-

499 maio/jun.2006. Disponível em:

https://www.scielo.br/j/rap/a/rwrQDBzcvb7qVLGgdBvdWDH/?format=pdf

MELO, M. A. Estado, governo e políticas públicas. In: Miceli, S. (Org.). O que ler na

Ciência Social brasileira (1970-1995). Ciência Política, v. 3. São Paulo: Ed. Sumaré,

1999. p. 59-99.

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SANTOS, Maria Helena de Castro. Governabilidade, governança e democracia: criação

de capacidade governativa e relações executivo-legislativo no Brasil pós- constituinte.

Dados, [s. l.], v. 40, n. 3, 1997

Disponível em:

https://www.scielo.br/j/dados/a/Tg5ZpD4bVvfjFLg87yZB5gg/?lang=pt

SOUZA, C. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano

8, nº 16, jul/dez 2006, p. 20-45

TEIXEIRA, Carmem. SILVEIRA, Paloma. Glossário de análise política em Saúde. Carmen

Teixeira e Paloma Silveira; organizadoras. Salvador: Edufba, 2016.

VIANA, LA.; BAPTISTA, FWT. Análise de Políticas de Saúde. In: GIOVANELLA, L. (org.)

Política e Sistema de Saúde no Brasil. 2.ed. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2012.

Disponível em:

https://books.scielo.org/id/c5nm2/pdf/giovanella-9788575413494.pdf

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