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Supremo Tribunal Federal

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 2.994 RIO DE JANEIRO

RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO


AUTOR(A/S)(ES) : ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO
RÉU(É)(S) : UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
RÉU(É)(S) : AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO - ANP
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL FEDERAL

DESPACHO

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA –


ROYALTIES DO PETRÓLEO –
CORREÇÃO MONETÁRIA – LIMINAR.

1. O assessor Dr. Mário Henrique Ditticio prestou as seguintes


informações:

O Estado do Rio de Janeiro ajuizou ação ordinária contra a


União e a Agência Nacional do Petróleo – ANP, pleiteando o
reconhecimento do direito a perceber os valores de royalties e
participação especial pela exploração de petróleo com correção
monetária, computada no período de tempo decorrido entre o
recebimento pelas rés e o efetivo repasse ao Estado. Requer a
condenação das rés a: i) realizarem as transferências dos
royalties, a partir de agora, no valor corrigido; ii) devolverem os
montantes atrasados de correção monetária não repassados nos
últimos cinco anos, acrescidos de juros legais; iii) apresentarem
demonstrativos dos pagamentos de royalties efetuados nos
últimos cinco anos e a passarem a fazê-lo mensalmente. Pleiteia
seja a correção monetária calculada pela taxa referencial do
Sistema Especial de Liquidação e de Custódia – SELIC do mês
de referência, somada ao valor a atualização do percentual do
Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC e aplicados

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juros de 6% ao ano. Pede a designação de audiência de


conciliação. Em caráter liminar, pretende a determinação de
serem as quantias relativas aos royalties e participação especial
repassadas devidamente corrigidas, a partir do ajuizamento da
ação.
Sustenta ser beneficiário dos royalties e participações
especiais pagos, a título de compensação financeira, pelas
empresas que exploram e produzem petróleo e gás natural no
próprio território, aludindo ao artigo 20, § 1º, da Constituição
Federal, à Lei nº 9.478/1997 e ao Decreto nº 2.705/1998. Afirma
tratar-se de receita originária do Estado, paga mensalmente por
meio de repasses gerenciados pela Agência Nacional do
Petróleo. Consoante aduz, conforme a sistemática adotada pela
autarquia e pela Secretaria do Tesouro Nacional, os royalties são
creditados ao autor até o último dia do mês subsequente ao da
produção, de modo que, no período de tempo compreendido
entre o depósito pelas empresas e o efetivo pagamento ao
Estado, tais valores são aplicados. Segundo alega, os valores
permanecem depositados em conta do Tesouro Nacional e são
acrescidos de correção monetária, a qual, no entanto, não vem
sendo creditada ao Estado, permanecendo retida na conta do
Tesouro. Assevera que a citada Agência – a qual centraliza o
recebimento dos pagamentos efetuados pelas empresas e
realiza os repasses aos Estados e Municípios –, entende não ser
devida a transferência do valor correspondente à correção, por
não haver mora quanto aos pagamentos, realizados nos termos
da lei. Assevera ter jus a receber o montante atualizado, citando
o artigo 8º, cabeça, da Lei nº 7.990/1989:

Art. 8º O pagamento das compensações financeiras


previstas nesta Lei, inclusive o da indenização pela
exploração do petróleo, do xisto betuminoso e do gás
natural será efetuado, mensalmente, diretamente aos
Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e aos órgãos
da Administração Direta da União, até o último dia útil do
segundo mês subseqüente ao do fato gerador,

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devidamente corrigido pela variação do Bônus do Tesouro


Nacional (BTN), ou outro parâmetro de correção
monetária que venha a substituí-lo, vedada a aplicação
dos recursos em pagamento de dívida e no quadro
permanente de pessoal.

Afirma a ocorrência de enriquecimento ilícito por parte da


União. Diz, reportando-se à jurisprudência do Supremo, que os
royalties são receitas originárias dos Estados e Municípios, tendo
a correção monetária sobre eles incidente o efeito de manter o
valor real, considerado o processo inflacionário. Segundo
assevera, não se trata de acessório, mas do próprio principal,
corrigido. Distingue a correção monetária dos juros de mora,
assinalando ser a primeira sempre devida, independentemente
de atraso no pagamento, por dizer respeito apenas à
preservação do valor real.

Sustenta a existência de precedente do Superior Tribunal


de Justiça no sentido da tese veiculada, assim ementado:

ADMINISTRATIVO. UNIÃO. ANP. OMPETRO.


ROYALTIES DO PETRÓLEO. REPASSE SEM A
CORREÇÃO MONETÁRIA. ILEGALIDADE DA
RETENÇÃO PELA UNIÃO. PARECER DO MPF PELO
PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL DA OMPETRO
E NÃO PROVIMENTO DOS AGRAVOS DA ANP E DA
UNIÃO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO COM A
INVERSÃO DOS ÔNUS SUCUMBENCIAIS. AGRAVOS
DA UNIÃO E DA ANP PREJUDICADOS.
(Recurso especial nº 1.406.453, Primeira Turma,
relator o ministro Napoleão Nunes Maia Filho, acórdão
publicado em 16 de junho de 2015)

Sob o ângulo do risco, aponta a situação de extrema


dificuldade financeira pela qual passa o Estado, motivada, em
grande parte, pela queda vertiginosa dos valores arrecadados a

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título de royalties.

As rés foram instadas a manifestarem-se sobre o pedido


de liminar.

A Agência Nacional do Petróleo suscita a incompetência


do Supremo para processar e julgar a causa, aduzindo ser
meramente reflexa a violação à Constituição Federal apontada
na inicial. Destaca a ausência de probabilidade do direito
evocado pelo Estado autor, arguindo a revogação da Lei nº
7.990/1989 pela de nº 9.478/1997, a qual disciplinou inteiramente
as atividades relativas ao monopólio do petróleo e gás natural,
inclusive as participações governamentais devidas pelos
concessionários de exploração e produção, com a ressalva do
artigo 48 da Lei posterior. Frisa o previsto no artigo 47, § 2º, da
mesma Lei, a atribuir competência ao Presidente da República
para estabelecer os critérios para cálculo e cobrança dos
royalties, o que veio à balha com a edição do Decreto nº
2.705/1998, cujos artigos 18 a 20 dispõem:

Art 18. O valor dos royalties será apurado


mensalmente por cada concessionário, com relação a cada
campo, a partir do mês em que ocorrer a data de início da
produção do campo, e pago, em moeda nacional, até o
último dia útil do mês subseqüente, cabendo ao
concessionário encaminhar à ANP um demonstrativo da
sua apuração, em formato padronizado pela ANP,
acompanhado de documento comprobatório do
pagamento, até o quinto dia útil após a data da sua
efetivação.
Art 19. A seu critério, sempre que julgar necessário, a
ANP poderá requisitar do concessionário documentos que
comprovem a veracidade das informações prestadas no
demonstrativo apuração.
Art 20. Os recursos provenientes dos royalties serão
distribuídos pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN, do

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Ministério da Fazenda, nos termos da Lei nº 9.478, de


1997Lei nº 9.478, de 1997, e deste Decreto, com base nos
cálculos dos valores devidos a cada beneficiário,
fornecidos pela ANP.

Alega que a legislação em vigor não estabeleceu critério de


aplicação de correção monetária, havendo revogado
tacitamente o artigo 8º, cabeça, da Lei nº 7.990/1989, nos termos
do artigo 2º, § 1º, da Lei de Introdução às Normas do Direito
Brasileiro. Afirma inadmissível a coexistência de dois regimes
jurídicos distintos para a distribuição dos royalties: um a exigir
correção monetária para a parcela de 5% deles, outro sem
correção. Aduz ter sido a Lei anterior editada em contexto de
monopólio da Petrobrás na exploração e produção de petróleo e
gás – o que a tornava a responsável direta pelo cálculo e
distribuição dos royalties –, com o objetivo de punir eventual
mora desta em repassar os valores aos beneficiários. Consoante
argumenta, a flexibilização do monopólio, concretizada na
Emenda Constitucional nº 9/1995, alterou a sistemática de
pagamento por parte das concessionárias, as quais têm até o
último dia útil do mês subsequente ao da produção para
depositá-lo em conta única do Governo Federal, onde
permanecem até a destinação aos beneficiários. Assevera que o
prazo para as concessionárias enviarem a si os documentos
comprobatórios das operações tem como termo final o quinto
dia útil após a data do pagamento, sendo que, posteriormente, a
Agência calcula e distribui os valores aos beneficiários, por
volta do dia 20 de cada mês. Sustenta a vedação da incidência
de correção monetária nos depósitos de royalties pelo período
de 20 dias estabelecido pela Lei nº 10.192/2001, cujo artigo 2º
proibiu a estipulação de reajuste ou correção monetária de
periodicidade inferior a um ano:

Art. 2º É admitida estipulação de correção monetária


ou de reajuste por índices de preços gerais, setoriais ou
que reflitam a variação dos custos de produção ou dos

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insumos utilizados nos contratos de prazo de duração


igualou superior a um ano.
§ 1º É nula de pleno direito qualquer estipulação de
reajuste ou correção monetária de periodicidade inferior a
um ano.
§ 2º Em caso de revisão contratual, o termo inicial do
período de correção monetária ou reajuste, ou de nova
revisão, será a data em que a anterior revisão tiver
ocorrido.

Conclui não ser possível falar em mora ou enriquecimento


sem causa da Agência, porquanto, segundo alega: i) não é a
depositária dos royalties, mas sim o Tesouro; ii) inexiste data
prevista na legislação para a autarquia finalizar os cálculos e
possibilitar o repasse – pela Secretaria do Tesouro Nacional –,
dos valores aos beneficiários, o que costumeiramente ocorre em
torno do dia 15 para os Estados e 20 para o Municípios, tido por
razoável. Assinala que o perigo de dano apontado na inicial,
consistente na difícil situação financeira pela qual passa o autor,
revela o perigo de irreversibilidade da liminar pleiteada, sendo,
portanto, vedada a concessão.

A União diz da ausência dos requisitos autorizadores do


implemento da medida acauteladora. Frisa a ausência da
fumaça do bom direito, uma vez que a pretensão do autor
funda-se no artigo 8º, cabeça, da Lei nº 7.990/1989, promulgado
ao tempo que a Petrobrás exercia o monopólio da exploração e
produção de petróleo e gás natural. Sublinha que esta era a
única responsável direta pelo cálculo e distribuição dos royalties
aos Estados e Municípios, cujo valor deveria ser corrigido pela
variação do Bônus do Tesouro Nacional – BTN, em quadro de
inflação elevada no País. Consoante discorre, a necessidade de
atualização monetária tinha o objetivo de sancionar o atraso da
Petrobrás no repasse direto do valor aos beneficiários,
sistemática alterada, após o fim do monopólio, pela Emenda nº
9/1995, regulamentada pela Lei nº 9.478/1997 nos seguintes

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termos:

Art. 45. O contrato de concessão disporá sobre as


seguintes participações governamentais, previstas no
edital de licitação:
I - bônus de assinatura;
II - royalties;
III - participação especial;
IV - pagamento pela ocupação ou retenção de área.
§ 1º As participações governamentais constantes dos
incisos II e IV serão obrigatórias.
§ 2º As receitas provenientes das participações
governamentais definidas no caput, alocadas para órgãos
da administração pública federal, de acordo com o
disposto nesta Lei, serão mantidas na Conta Única do
Governo Federal, enquanto não forem destinadas para as
respectivas programações.
[...]

Art. 47. Os royalties serão pagos mensalmente, em


moeda nacional, a partir da data de início da produção
comercial de cada campo, em montante correspondente a
dez por cento da produção de petróleo ou gás natural.
§ 1º Tendo em conta os riscos geológicos, as
expectativas de produção e outros fatores pertinentes, a
ANP poderá prever, no edital de licitação correspondente,
a redução do valor dos royalties estabelecido no caput
deste artigo para um montante correspondente a, no
mínimo, cinco por cento da produção.
§ 2º Os critérios para o cálculo do valor dos royalties
serão estabelecidos por decreto do Presidente da
República, em função dos preços de mercado do petróleo,
gás natural ou condensado, das especificações do produto
e da localização do campo.
[...]
Art. 48. A parcela do valor dos royalties, previstos

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no contrato de concessão, que representar 5% (cinco por


cento) da produção, correspondente ao montante mínimo
referido no § 1º do art. 47, será distribuída segundo os
seguintes critérios:
[...]

A regulamentação prevista no artigo 47, § 2º, da Lei


formalizou-se mediante o Decreto nº 2.705/1998, o qual versa:

Art 27. Os recursos provenientes dos pagamentos da


participação especial serão distribuídos pela STN, nos
termos da Lei nº 9.478, de 1997Lei nº 9.478, de 1997, e
deste Decreto, com base nos cálculos dos valores devidos a
cada beneficiário, fornecidos pela ANP.

[...]

Art 29. O pagamento das participações


governamentais será efetuado pelos concessionários nos
prazos estipulados neste Decreto, em moeda corrente ou
mediante transferência bancária e as receitas
correspondentes serão mantidas na Conta Única do
Governo Federal, enquanto não forem destinadas para as
respectivas programações.

[...]

Art 35. Os recursos provenientes dos pagamentos


dos royalties e da participação especial serão distribuídos
pela STN, nos termos da Lei nº 9.478, de 1997Lei nº 9.478,
de 1997, e deste Decreto, com base nos cálculos dos
valores devidos a cada beneficiário, fornecidos pela ANP,
e, nos casos dos Estados e Municípios, serão creditados em
contas específicas de titularidade dos mesmos, junto ao
Banco do Brasil S.A.

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Consoante discorre, a lei em vigor e o Decreto não


estabelecem necessidade de correção monetária dos valores, o
que seria conflitante com a nova sistemática de cálculos e
repasses, a envolver uma série de atos e fatos de competência
de diversos entes – concessionários, Agência Nacional do
Petróleo, Secretaria do Tesouro Nacional e beneficiários –,
conforme detalhado pela Nota Técnica nº 26/2016/SPG:

7. Primeiramente, é fundamental explicar a


temporalidade dos eventos envolvidos nesse processo, o
que explica o descasamento de dois meses existente entre
a produção de petróleo e gás natural e a distribuição
desses royalties aos beneficiários, conforme detalhado a
seguir:
(i) mês da produção ou mês de competência (1º mês):
neste mês, o concessionário produz petróleo e/ou gás
natural através dos seus poços produtores;
(ii) mês da arrecadação ou mês do recolhimento (2º
mês): neste mês, o concessionário envia à Agência
Nacional do Petróleo (ANP), até o dia 15, a produção de
petróleo e/ou gás natural do mês anterior, por meio do
Boletim Mensal de Produção (CBMP), bem como recolhe
aos cofres do Tesouro Nacional2, até o último dia útil do
mês, os valores de royalties apurados sobre essa produção;
(iii) mês da distribuição ou mês da conferência,
cálculo, distribuição e transferência dos royalties aos
beneficiários (3° mês): neste mês, a ANP realiza diversos
procedimentos sequencialmente até a efetiva
disponibilização dos recursos na conta dos beneficiários,
concretizada em tomo do dia 15 para União e estados-
membros e do dia 20 para municípios.
8. Em seguida, descrever-se-á a sequência dos
procedimentos realizados pela ANP dentro do período
denominado mês da distribuição (3° mês) até a efetiva
disponibilização dos recursos na conta dos entes
beneficiários.

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9. Primeiramente, ocorre o recebimento e a


conferência de toda a documentação enviada pelos
concessionários - tais como, os relatórios de produção
carregados no Sistema de Informações Gerenciais de
Exploração e Produção da ANP (SIGEP), os relatórios de
movimentação nas instalações de embarque e
desembarques carregados no SIGEP e os comprovantes de
pagamento dos royalties (DARFs). Essa documentação
deve ser enviada pelos concessionários até o quinto dia
útil do mês da distribuição (conforne art. 18 do Decreto nº
2.705/98), totalizando mensalmente cerca de mil páginas,
que são organizadas em processos administrativos.
10. Além disso, são auditados todos os comprovantes
de pagamento dos royalties (cerca de duzentos DARFs)
com o fim de verificar se os valores foram recolhidos
corretamente e dentro do prazo, bem como, caso tenha
havido pagamento extemporâneo, se o recolhimento da
multa e juros de mora foi feito corretamente.
11. Após, passa-se à etapa posterior, que se refere à
elaboração das planilhas de apoio para subsidiar o cálculo
e a distribuição dos royalties. Nessa etapa, verifica-se
todos os poços produtores naquele mês
-aproximadamente oito mil poços terrestres e novecentos
poços marítimos -para que seja identificada a existência de
algum poço produtor novo, isto é, um poço que tenha
iniciado a sua produção naquele mês.
[...]
16. Em seguida, inicia-se o cálculo e distribuição dos
royalties com a elaboração das planilhas de preço de
referência do petróleo e gás natural por meio da análise do
preço mínimo de todos os campos produtores do país
(cerca de trezentos campos) e comparação com os preços
declarados pelos concessionários nos arquivos enviados.
Esse preço de referência será aquele utilizado para o
cálculo dos royalties.
17. Deve ser segregada, ainda, a produção de

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petróleo e gás natural realizada no horizonte geológico do


pré-sal, visto que essa distribuição de royalties é baseada
nos critérios legais estabelecidos pela Lei nº 12.858/13.
18. Em seguida, inicia-se o cálculo dos royalties. São
elaboradas cerca de cinquenta planilhas para se chegar ao
valor final que será distribuído para cada ente beneficiário
(União, Estados e Municípios) com base em diversos
critérios legais. Dessas, cerca de dez planilhas referem-se à
movimentação de hidrocarbonetos nas instalações de
embarque e desembarque de petróleo e gás natural, sendo
necessário, atualmente, elaborar uma base de cálculo para
municípios abrangidos pela Lei nº 12.734/12 -que inclui os
pontos de entrega às concessionárias de gás natural e as
unidades de processamento de gás natural (UPGN) -e
outra para municípios com decisões judiciais
determinando o afastamento da Lei nº 12.734/12 -sem,
portanto, considerar essas instalações.
19. Posteriormente, são calculados os ajustes (ou
acertos) que são necessários principalmente para realizar o
pagamento de valores retroativos. Tal procedimento é
necessário em razão da inclusão de novos beneficiários
por decisões judiciais que determinam o pagamento de
valores retroativos. Reitere-se que, na parcela de 5%, os
royalties são rateados igualmente entre todos os
municípios beneficiários, de forma que a inclusão de um
novo beneficiário implica o recálculo dos valores para
todos os beneficiários naquele(s) mês(es).
20. Finalmente, chega-se à etapa de pagamento e
transferência aos beneficiários. São enviados ofícios à
Secretaria do Tesouro Nacional (STN) para ela repassar o
dinheiro ao Banco do Brasil conforme os cálculos
elaborados pela ANP (art. 20 do Decreto nº 2.705/98).
Concomitantemente, é elaborado um arquivo em formato
aceito pelo sistema do Banco do Brasil com os valores a
serem distribuídos a cada um dos beneficiários.

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Segundo conclui, diante dessa sistemática, não subsiste a


pretensão de incidência de correção monetária sobre os valores
depositados em Conta Única do Governo Federal, por ausência
quer de previsão legal, quer de mora e liquidez da dívida até o
momento em que a Agência finaliza a apuração da quantia
devida a cada um dos beneficiários. Ressalta não haver data
estipulada na legislação para a efetivação dos repasses. Alude
aos artigos 394 e 397 do Código Civil para sustentar que a
incidência de correção monetária, juros moratórios e multa tem
como pressuposto a mora atrelada à liquidez da dívida.
Citando o artigo 134 do mesmo diploma legal, aduz a
inexequibilidade “desde logo” das obrigações dependentes de
tempo, bastando que seja executada em prazo razoável, como
faz a referida autarquia – em torno de 15 a 20 dias. Aponta o
artigo 237 do mencionado Código, o qual prevê, quanto às
obrigações de dar coisa certa, que até a tradição a coisa pertence
ao devedor, com os melhoramentos e acrescidos. Consoante
argumenta, idêntico fenômeno ocorreria relativamente aos
valores devidos a título de royalties: mesmo se houvesse
incidência de correção monetária até o efetivo repasse (título
aquisitivo da propriedade), ela não seria de propriedade dos
beneficiários. Alega que a Medida Provisória nº 2.179-36/01
versa remuneração apenas sobre as disponibilidades da União
entre os valores depositados na Conta Única do Tesouro
Nacional. Segundo expõe, é do concessionário a obrigação de
pagamento, não da União, mero instrumento dessa sistemática,
descabendo a ela, estranha à relação obrigacional, o dever de
remunerar os royalties com correção. Afirma ter a nova
legislação – Lei nº 9.478/1997 e Decreto nº 2.705/1998 – regulado
inteiramente a matéria, ocasionando a revogação das
disposições anteriores, entre elas o artigo 8º, cabeça, da Lei nº
7.990/1989, o qual previa a correção monetária pelo BTN,
extinto em 1991 e não substituído por outro índice, não cabendo
ao Estado autor escolher, em benefício próprio, o índice a ser
aplicado. Assevera pretender o autor a criação de novo regime
de repasse de royalties, no qual o pagamento não seja realizado

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diretamente pelo concessionário, mas que ainda assim preveja a


correção monetária.

Sob o ângulo do risco, diz do perigo de multiplicação de


liminares em ações da mesma natureza, o que acarretaria
ameaça à economia e à ordem pública. Estima, em análise
preliminar, despesa em torno de R$ 100 milhões aos cofres
públicos – estimativa de impacto da correção monetária das
receitas de royalties e participação especial dos últimos cinco
anos (2012-2016), considerado o período compreendido na CTU
e o repasse ao ente beneficiário dos recursos, utilizando-se
como fator de correção a taxa de remuneração da CTU pelo
Banco Central.

O processo está no Gabinete para a análise do pedido de


liminar.

2. Expeçam ofício ao Banco Central, para que esclareça se os valores


depositados pelas concessionárias exploradoras de petróleo e gás natural,
a título de royalties e participações especiais devidos a Estados e
Municípios, são remunerados – e com base em qual índice –, durante o
período no qual permanecem depositados na Conta Única do Tesouro
Nacional.

3. Publiquem.

Brasília, 15 de maio de 2017.

Ministro MARCO AURÉLIO


Relator

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