Thomson Reuters ProView - Comentários À Lei de Licitações e Contratos Administrativos - Ed. 2019

24/06/2023, 18:06 Thomson Reuters ProView - Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos - Ed.
2019
Art. 65.
Lei 8.666, de 21 de Junho de 1993
Capítulo III. Dos contratos
Seção III. Da alteração dos contratos
Art. 65.
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Seção III
Da alteração dos contratos

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Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados,
com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das

especificações, para melhor adequação técnica aos seus
objetivos;
b) quando necessária a modificação do valor contratual em

decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu
objeto, nos limites permitidos por esta Lei;
II - por acordo das partes:
a) quando conveniente a substituição da garantia de execução;
b) quando necessária a modificação do regime de execução da

obra ou serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de
verificação técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais
originários;
c) quando necessária a modificação da forma de pagamento,

por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o valor
inicial atualizado, vedada a antecipação do pagamento, com
relação ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente
contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou
serviço;
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram

inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da
Administração para a justa remuneração da obra, serviço ou
fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-
financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos
imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências
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24/06/2023, 18:06 Thomson Reuters ProView - Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos - Ed. 2019
incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do

ajustado, ou ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato
do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e
extracontratual. 673
§ 1º O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas

condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se
fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por
cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular
de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50%
(cinqüenta por cento) para os seus acréscimos.
§ 2º Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os

limites estabelecidos no parágrafo anterior, salvo:
I - (Vetado.)
II - as supressões resultantes de acordo celebrado entre os

contratantes. 674
§ 3º Se no contrato não houverem sido contemplados preços

unitários para obras ou serviços, esses serão fixados mediante
acordo entre as partes, respeitados os limites estabelecidos no §
1º deste artigo.
§ 4º No caso de supressão de obras, bens ou serviços, se o

contratado já houver adquirido os materiais e posto no local dos
trabalhos, estes deverão ser pagos pela Administração pelos
custos de aquisição regularmente comprovados e monetariamente
corrigidos, podendo caber indenização por outros danos
eventualmente decorrentes da supressão, desde que regularmente
comprovados.
§ 5º Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados

ou extintos, bem como a superveniência de disposições legais,
quando ocorridas após a data da apresentação da proposta, de
comprovada repercussão nos preços contratados, implicarão a
revisão destes para mais ou para menos, conforme o caso.
§ 6º Em havendo alteração unilateral do contrato que aumente

os encargos do contratado, a Administração deverá restabelecer,
por aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial.
§ 7º (Vetado.).
§ 8º A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste

de preços previsto no próprio contrato, as atualizações,
compensações ou penalizações financeiras decorrentes das
condições de pagamento nele previstas, bem como o empenho de
dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor
corrigido, não caracterizam alteração do mesmo, podendo ser
registrados por simples apostila, dispensando a celebração de
aditamento.
COMENTÁRIOS
1) Alteração do contrato no Direito Administrativo
No direito privado, o tema da alteração dos contratos não desperta

maior interesse. Por um lado, não há cabimento para alterações
unilaterais no conteúdo das avenças. Por outro, nada impede que as
partes deliberem, de comum acordo, promover a alteração do
objeto.675 A questão é distinta no Direito Administrativo. A modificação
contratual é institucionalizada e não caracteriza rompimento dos
princípios aplicáveis. É o reflexo jurídico da superposição dos
interesses fundamentais, que traduzem a necessidade de o Estado
promover os direitos fundamentais por meio de atuação ativa.
2) Discricionariedade quanto à alteração de contrato
A alteração do contrato retrata, sob alguns ângulos, uma

competência discricionária da Administração. Assim se passa porque a
lei não determina, de modo abstrato e exaustivo, todas as soluções a
serem adotadas pela Administração em face dos casos concretos. Mas
o direito estabelece limites muito claros para as competências
administrativas e as subordina à observância de uma pluralidade de
requisitos.
2.1) A ausência de “prerrogativas” ou “privilégios”
Em primeiro lugar, o poder jurídico da Administração Pública para

introduzir alterações contratuais, não reflete uma situação jurídica de
“privilégio” em face do particular contratado. Não significa que a
Administração possa atuar sem respeito aos direitos e interesses do
particular.
2.2) A tutela aos direitos subjetivos do particular
Por outro lado, o contrato administrativo produz direitos subjetivos

em favor do particular. Isso significa que o particular tem assegurada
pela ordem jurídica a pretensão a extrair do contrato precisamente
aquilo que foi previsto. E a Administração Pública não é titular de poder
jurídico para exigir do particular algo diverso do que foi pactuado. Nem
lhe é facultado eximir-se das obrigações assumidas.
2.3) A questão dos interesses coletivos
Portanto, a alteração se legitima juridicamente como um meio de

melhor realizar os interesses coletivos. Mas essa competência
reconhecida à Administração Pública se insere num regime jurídico
democrático, em que a invocação ao “Bem Comum” não autoriza a
supressão dos direitos constitucionalmente assegurados aos
particulares. Em face da CF/1988, o Estado não pode confiscar a
propriedade privada. É antijurídico – senão penalmente reprovável –
apropriar-se dos bens alheios, destruir os interesses protegidos pela
ordem jurídica. Essa antijuridicidade se verifica inclusive nos casos em
que a Administração persegue a realização do interesse coletivo ou
invoca um “interesse público”.
2.4) As garantias ao particular contratado
A parte privada no contrato administrativo recebe da ordem jurídica

uma série de garantias consistentes e aptas a compensar as
competências extraordinárias atribuídas à Administração Pública. O
núcleo da garantia reside na intangibilidade da equação econômico-
financeira do contrato administrativo. Essas garantias não são
afastadas pela invocação à supremacia do interesse público.
2.5) O respeito à ampla defesa
A competência para alterações contratuais, inclusive por ato

unilateral, não significa ausência de oportunidade de defesa ao
contratado, o que ofenderia o princípio do devido processo
administrativo (CF/1988, art. 5.º, LV).
2.6) Os limites da competência administrativa extraordinária
Por outro lado, o exercício da competência extraordinária de

alteração contratual é delimitado e disciplinado pela ordem jurídica.
Existem restrições procedimentais, que envolvem a observância de um
devido processo legal (inclusive com a garantia da ampla defesa e do
contraditório em favor do particular).
2.7) A comprovação de motivos supervenientes
Ademais, cabe evidenciar que a alteração decorre de um fato

ocorrido ou apenas descoberto depois da instauração. A instituição do
poder de promover a alteração contratual não significa a ausência de
submissão dessa competência à consumação de um evento posterior à
(ou somente conhecido depois da) instauração da licitação.
Assim se passa porque a competência discricionária da

Administração se exaure com a elaboração do edital. Instaurada a
licitação, o edital vincula a Administração Pública – o que está
expressamente previsto no art. 41.
Antes de concluída a licitação, a Administração Pública pode

promover a revogação do certame. Mas apenas mediante a invocação
de motivo superveniente, tal como determina o art. 49. Homologado o
resultado, produz-se a contratação. O conteúdo do contrato deve ser
absolutamente conforme e compatível com o conteúdo do edital e da
proposta. É vedado à Administração contratar objeto distinto daquele
que foi licitado.
Ora, não teria cabimento que, firmado o contrato nos exatos termos
licitados, a Administração introduzisse inovações fundadas em eventos
pretéritos que já fossem conhecidos de antemão. Essa prática violaria
a seriedade da licitação e a regra da vinculação ao ato convocatório.
Logo, a competência para modificar o contrato administrativo não é

um meio de tornar inútil a licitação nem assegura à Administração
Pública o poder para reabrir uma etapa anterior à elaboração do edital.
Jurisprudência do TCU
• “19. Em princípio, o aditamento contratual poderia ser admitido,

pois se trata de nítida alteração qualitativa, que objetivamente encontra
amparo no art. 65, inciso I, alínea ‘a’, e § 3º da Lei 8.666/1993. Todavia,
é pacífica a jurisprudência do TCU no sentido de que as alterações do
objeto licitado deveriam ser precedidas de procedimento administrativo
no qual ficasse adequadamente registrada a justificativa das alterações
tidas por necessárias, que deveriam ser embasadas em pareceres e
estudos técnicos pertinentes, bem como deveria restar caracterizada a
natureza superveniente, em relação ao momento da licitação, dos fatos
ensejadores das alterações. Nesse sentido, cito os Acórdãos Plenários
2.161/2011, 517/2011, 1.597/2010, 2.588/2010, 2.032/2009, 2.053/2015
e 2.714/2015. Por óbvio, a justificativa técnica para o aditamento
contratual deve invariavelmente realizar crivo dos quantitativos e dos

valores dos serviços aditados, inclusive realizando pesquisas de
mercado para justificar a economicidade do termo de aditamento
contratual, procedimento este não realizado pelo órgão contratante”
(Acórdão 3.053/2016, Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler).
• “3. A unidade técnica ressalva, no entanto, que o aditivo encerra

outras alterações no contrato.
4. Uma delas, referente a reajuste solicitado pela contratada, no

valor de R$ 2.357,71, decorreu de mudança da alíquota e da base
cálculo do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) e,
como se viu, está conforme à legislação e à jurisprudência do STJ e do
TCU sobre a matéria.
5. As outras, respeitantes a acréscimos e supressões na planilha

inicialmente de itens não relacionados com a troca do tipo de fundação,
deram-se em desacordo com o disposto no caput do art. 65 da Lei
8.666/1993, por não estarem acompanhadas das respectivas
justificativas para a sua realização. Não se contesta as alterações em
si, já que não há óbices a que o termo aditivo ao contrato contemple as
modificações que se fizerem necessárias. Ocorre que, nos termos do
dispositivo legal mencionado, as alterações contratuais devem ser
devidamente justificadas” (Acórdão 517/2011, Plenário, rel. Min. José
Múcio Monteiro).
2.8) Limites da modificação contratual
Como princípio geral, não se admite que a modificação do contrato,

ainda que por mútuo acordo entre as partes, importe alteração radical
ou acarrete frustração aos princípios da obrigatoriedade da licitação e
da isonomia.
3) Alteração contratual e desvio de poder
Se a modificação configurar-se como uma forma de punição ao

contratado, para agravar ou tornar mais onerosas as condições de
execução, haverá desvio de finalidade. A Administração pode tornar
mais gravosas as condições de execução, desde que isso represente
benefícios para os interesses fundamentais. Mas não poderá tornar
mais severas as condições de execução apenas (ou precipuamente)
para prejudicar ou punir o contratado.
4) Alterações unilaterais e consensuais (incs. I e II)

O contrato administrativo comporta alterações unilaterais e

alterações consensuais.
4.1) Cláusulas mutáveis unilateralmente e cláusulas mutáveis

consensualmente
Existem certas cláusulas que são mutáveis unilateralmente pela

Administração. Já outras somente podem ser alteradas mediante
concordância do particular contratado.
As cláusulas mutáveis unilateralmente são aquelas pertinentes à

adequação do objeto à satisfação da finalidade buscada por meio da
contratação. Isso envolve o projeto e suas decorrências, tais como o
local, o material, o prazo, a tecnologia, os quantitativos.
Já as cláusulas mutáveis consensualmente são aquelas que

envolvem a alteração do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, o
qual não pode ser alterado unilateralmente pela Administração. A
questão será mais bem examinada adiante, mas envolve a relação
entre encargos e vantagens extraíveis do contrato para as partes.
Jurisprudência do STJ
• “Mesmo nos contratos administrativos, ao poder de alteração

unilateral do Poder Público contrapõe-se o direito que tem o particular
de ver mantido o equilíbrio econômico-financeiro do contrato,
considerando-se o encargo assumido e a contraprestação pecuniária
garantida pela Administração” (AgRg na SS 1.404/DF, Corte Especial,
rel. Min. Edson Vidigal, j. em 25.10.2004, DJ de 06.12.2004).
• “A equação econômico-financeira é um direito constitucionalmente

garantido ao contratante particular (CF/1988, art. 37, XXI). Se as
características do contrato não fossem asseguradas, permitindo ao
Poder Público poderes ilimitados para alterar cláusula contratual, o
particular não teria interesse em negociar com a Administração” (AgRg
na SL 76/PR, Corte Especial, rel. Min. Edson Vidigal, j em 01.º.07.2004,
DJ de 20.09.2004).
• “Recurso Especial. Contrato de Empreitada. Plano Cruzado.

Congelamento. Correção Monetária. Preservação do Equilíbrio
Econômico-financeiro do Contrato.
A prerrogativa de fixar e alterar unilateralmente as cláusulas

regulamentares é inerente à Administração. A despeito disso, há
cláusulas imutáveis, que são aquelas referentes ao aspecto

econômico-financeiro do contrato. Às prerrogativas da Administração,
advindas das cláusulas exorbitantes do Direito Privado, contrapõe-se a
proteção econômica do contratado, que garante a manutenção do
equilíbrio contratual.
É escusado dizer que ninguém se submeteria ao regime do contrato

administrativo se lhe fosse tolhida a possibilidade de auferir justa
remuneração pelos encargos que assume ou pagar justo preço pelo
serviço que utiliza.
Os termos iniciais da avença hão de ser respeitados e, ao longo de

toda a execução do contrato, a contraprestação pelos encargos
suportados pelo contratado deve se ajustar à sua expectativa quanto
às despesas e aos lucros normais do empreendimento.
In casu, por expressa determinação legal, os contratos

administrativos não poderiam sofrer qualquer reajustamento. O
chamado ‘Plano Cruzado’, porém, não produziu os efeitos desejados e
os preços voltaram a subir em razão da inflação.
A nota de empenho, trazida aos autos pela ré, é documento

unilateral e não representa a concordância por parte da empresa em
relação ao cumprimento das obrigações contratuais pela Terracap. O
que ficou incontroverso, na verdade, foi a entrega da obra e o
pagamento do preço singelo, não a quitação.
Recurso especial conhecido e provido.
Decisão por unanimidade” (REsp 216.018/DF, 2.ª T., rel. Min.

Franciulli Netto, j. em 05.06.2001, DJ de 10.09.2001).
• “A concessão de serviço público, nos termos da legislação

pertinente, só é alterável, com dano ao concessionário, se observado o
devido processo legal, em que se assegure ampla defesa ao
contratante prejudicado” (RMS 1.603-1/TO, 1.ª T., rel. Min. Demócrito
Reinaldo, j. em 03.03.1993, DJ de 29.03.1993).
Essa última decisão refere-se a contrato de concessão de serviço

público, mas o seu conteúdo é plenamente aplicável aos contratos
administrativos regidos pela Lei 8.666/1993.
4.2) O regime jurídico das alterações unilaterais e das

alterações consensuais
A redação legal a propósito das alterações unilaterais e

consensuais pode conduzir a uma conclusão incorreta. Não significa
que a alteração convencional seria facultativa, enquanto a unilateral
seria compulsória. É certo que a alteração unilateral imposta pela
Administração tem de ser acatada pelo particular. Mas não é correto
que a alteração convencional seja, em todos os casos, meramente
facultativa (podendo ou não ser aceita pelas partes). Há casos em que
a alteração faz-se por acordo entre as partes, mas é obrigatória, na
acepção de que a Lei determina que não pode deixar de ser realizada
sempre que ocorrerem certos pressupostos. O conteúdo da
modificação dependerá do acordo entre as partes, mas sua produção
será obrigatória, na acepção de que a lei determina seus pressupostos.
Uma vez verificados, deverá produzir-se seu aperfeiçoamento.
5) Regras gerais sobre as modificações unilaterais (inc. I)
O inc. I do art. 65 disciplina as modificações unilaterais, impostas

pela Administração Pública e cuja formalização independe de
concordância – até certo ponto – do particular contratado. Segundo o
dispositivo, as modificações unilaterais podem envolver a adequação
do projeto ou a variação quantitativa do objeto.
5.1) Modificações qualitativas: alteração do projeto ou de suas

especificações (inc. I, a)
A melhor adequação técnica do projeto adotado para a licitação e

em que se fundou a proposta selecionada como vencedora supõe a
descoberta ou a revelação de circunstâncias desconhecidas acerca da
execução da prestação ou a constatação de que a solução técnica
anteriormente adotada não era a mais adequada. Os contratos de
longo prazo ou de grande especialização são mais suscetíveis a essa
modalidade de alteração. Não há muito cabimento para essa hipótese
em contratos de execução instantânea ou cujo objeto seja simples e
sumário.
A hipótese da alínea a compreende as situações em que se

constata supervenientemente a inadequação da concepção original,
em que se fundara a contratação. Tal pode verificar-se em vista de
eventos supervenientes. Assim, por exemplo, considere-se a hipótese
de descoberta científica, que evidencia a necessidade de inovações
para ampliar ou assegurar a utilidade inicialmente cogitada pela
Administração.
Também se admite a incidência do dispositivo para respaldar

modificações derivadas de situações preexistentes, mas
desconhecidas por parte dos interessados. O grande exemplo é o das
“sujeições imprevistas”, expressão clássica no Direito francês e que
indica eventos da natureza ou fora do controle dos seres humanos,
existentes por ocasião da contratação, mas cuja revelação se verifica
apenas por ocasião da execução da prestação. O grande exemplo é o
da falha geológica de terreno, que impede a implantação da obra tal
como inicialmente prevista.
Mas deve-se considerar que a hipótese também abrange os casos

de inovações tecnológicas que apresentem soluções de qualidade
superior àquela considerada por ocasião da licitação. Assim se verifica
especialmente nas contratações vinculadas à Tecnologia da
Informação, em que existe um processo permanente de
aperfeiçoamento dos equipamentos e programas. Nesses casos, a
Administração terá o dever de promover alterações para assegurar a
obtenção de objetos adequados e satisfatórios, evitando o recebimento
de prestação obsoleta.
• “9. No que respeita às novas soluções técnicas, espera-se que

boa parte das escolhas técnicas já sejam resolvidas na fase de projeto,
não na de obras. As melhorias nas condições das rodovias já deveriam
também estar consagradas no projeto da obra, embora a lei admita o
aperfeiçoamento qualitativo do projeto, na fase de execução, em caso
de benefício comprovado ao interesse público. Além disso, mesmo que
o projeto já contemple todas as soluções técnicas e melhorias
entendidas necessárias, estando em plenas condições de execução,
compreende-se que a planilha seja modificada, mas apenas para
atender as naturais inexatidões de projeto e as intercorrências não
previstas que se verificam durante a execução.
10. São, nesse caso, modificações de natureza meramente

residuais. É nesse pressuposto de projeto plenamente executável,
como bem notou a instrução da Serur, que foi expedida a determinação
ora embargada, deixando claro que tanto as supressões como os
acréscimos estão sujeitos aos limites da lei, e que a eventual
supressão não autoriza a inclusão de acréscimos para além daqueles
limites” (Acórdão 100/2011, Plenário, rel. Min. Augusto Nardes).
• “Não mais se admite a alteração de contrato para inclusão de

serviço de remoção de bolsões de solos moles dos terrenos de
fundações de rodovias e outras obras públicas, por não se mostrar

factível que a existência desses bolsões já não tenha sida detectada
antes da elaboração do projeto da obra, podendo esta Corte, em casos
em que constatem ocorrências dessa natureza, determinar a realização
de procedimento licitatório em separado, sem prejuízo da apenação
dos responsáveis e projetistas que, de uma forma ou de outra, vierem
a dar causa a esse tipo de irregularidade (…).
Esta Corte, em diversas ocasiões, expediu determinações ao (…),

no intuito de que passe a elaborar projetos básicos adequados à
execução completa dos serviços, nos termos disciplinados pela Lei de
Licitações, de maneira a evitar as chamadas ‘revisões de projeto em
fase de obras’, por caracterizar um meio ilegítimo de ajustar a realidade
física de execução dos serviços a graves deficiências de projeto, cuja
maior consequência se traduz, na maioria das vezes, no desequilíbrio
econômico-financeiro do contrato, em face da completa alteração da
proposta original, caracterizada por inclusões e exclusões de serviços,
bem como acréscimos e reduções de quantitativos existentes (v.
Acórdãos 296/2004, 1.569/2005 e 1.175/2006, proferidos em Plenário)”
(Acórdão 1.033/2008, Plenário, rel. Min. Augusto Nardes).
5.2) Modificações quantitativas (inc. I, b)
Com redação esdrúxula, a alínea b refere-se a alterações

quantitativas do objeto contratado. A dificuldade reside em a lei utilizar
como parâmetro não a prestação propriamente dita, mas o valor do
contrato. Admite que a Administração introduza alterações (acréscimos
ou supressões) que acarretem modificação de até 25% no valor inicial
do contrato, quando se tratar de obras, serviços ou compras; nos casos
de reforma de edifício ou equipamento, o limite será de 50%. Como
apurar o valor da alteração? Não haverá dificuldade quando o contrato
versar sobre unidades específicas e divisíveis, cujo valor individual
possa ser discriminado. Caso esteja previsto preço global, torna-se
inviável estimar a dimensão econômica do acréscimo ou da supressão.
Suponha-se, por exemplo, o contrato para construção de uma
edificação. Poder-se-ia afirmar que a redução de 25% da metragem
quadrada da obra corresponderia a uma redução de 25% do preço? É
evidente que não. Diante dessa dificuldade, a lei determina que a
ausência de preços unitários no contrato será solucionada através de
comum acordo entre as partes. Logo, o problema é remetido para o
âmbito negocial, escapando da prerrogativa unilateral da
Administração.676
Mesmo quando existirem preços unitários, persistirão os problemas.

A lei olvida os princípios básicos de uma economia de escala. Quanto
maior a quantidade, tanto menor o custo unitário. Logo, não se pode
cogitar de simples redução ou acréscimo em quantidades. Reduzir
25% das quantidades não significa, necessariamente, reduzir 25% do
preço; acrescentar 25% nas quantidades não importa,
obrigatoriamente, acrescentar 25% do preço. Em uma economia de
escala, a redução ou o acréscimo nas quantidades podem não ser
acompanhados de variações proporcionais e equivalentes no preço.
Portanto, o particular tem direito de exigir elevação no preço unitário
quando forem reduzidas as quantidades desde que demonstre a
alteração do seu preço de custo. Por igual, a Administração pode impor
a redução do preço unitário quando o acréscimo reduzir o custo.
• “1. É lícito à Administração Pública proceder à alteração unilateral

do contrato em duas hipóteses: (a) quando houver modificação do
projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica; (b)
quando for necessária a modificação do valor contratual em
decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto (Lei
8.666/1893, art. 65, I, a e b).
2. O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições

contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras,
serviços ou compras, até 25% do valor inicial atualizado do contrato, e,
no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o
limite de 50% para os seus acréscimos (Lei 8.666/1993, art. 65, § 1.º).
3. O poder de alterar unilateralmente o ajuste representa uma

prerrogativa à disposição da Administração para concretizar o interesse
público. Não se constitui em arbitrariedade nem fonte de
enriquecimento ilícito.
4. A modificação quantitativa do valor contratado

(acréscimo/supressão) deve corresponder, em igual medida, à
alteração das obrigações dos sujeitos da relação jurídica
(Administração Pública e particular), ou seja, a variação do preço deve
guardar uma relação direta de proporcionalidade com
aumento/diminuição do objeto, sob pena de desequilíbrio econômico-
financeiro, enriquecimento sem causa e frustração da própria licitação”
(REsp 666.878/RJ, 1.ª T., rel. Min. Denise Arruda, j. em 12.06.2007, DJ
de 29.06.2007).
5.3) A preservação da equação econômico-financeira
A autorização legal para modificação unilateral não significa a

ausência de proteção à equação econômico-financeira do contrato.
Portanto, a competência da Administração Pública se restringe à
imposição da solução relativamente ao novo projeto, no tocante às
suas especificações e aos quantitativos. Não autoriza a imposição de
solução unilateral relativamente à relação entre encargos e vantagens
pactuadas entre as partes.
Para ser mais preciso, o particular não pode se opor ao conteúdo

das alterações relativas ao projeto e às quantidades. Mas a
determinação da remuneração e das demais condições de
remuneração não pode ser imposta unilateralmente pela
Administração.
Assim, por exemplo, suponha-se que a Administração repute

necessário alterar a tecnologia adotada na execução do objeto,
substituindo-a por outra. O particular deverá submeter-se à
determinação. Mas as alterações no tocante à remuneração deverão
ser analisadas de comum acordo entre as partes. Se o particular
reputar que as novas condições de remuneração violam a equação
econômico-financeira original, caber-lhe-á a faculdade de se opor à
alteração – não sob o fundamento de discordância quanto às
alterações técnicas, mas em virtude da disputa relativamente às
cláusulas econômico-financeiras.
Não se contraponha que esse entendimento frustraria a

competência da Administração para adequar a contratação à melhor
satisfação das necessidades existentes. O licitante formulou uma
proposta específica e determinada relativamente à remuneração para
executar um certo objeto. A Administração dispõe de competência para
alterar as condições da execução do objeto, mas não pode constranger
o particular a executar um objeto distinto daquele originalmente licitado
por um preço unilateralmente fixado.
• “Nem se alegue a existência de cláusula exorbitante no contrato

de fornecimento, qual seja, a possibilidade de alteração unilateral por
parte da Administração. Sabem-no todos que o administrador deve
pautar a sua atuação pelo princípio da estrita legalidade, consagrado
pela Carta Política de 1988 (art. 37, caput). Dessa forma, não poderia o
Secretário de Assistência à Saúde do Ministério optar pela adoção de
coeficiente superior aos R$ 2.750,00 para conversão em Reais, o que

levou ao pagamento do produto por preço inferior ao estipulado por lei
(R$ 10,96 por unidade), em nítido prejuízo ao administrado contratado.
É direito do contratado auferir justa remuneração pelo serviço

prestado, sob pena de rompimento do equilíbrio econômico-financeiro
do contrato. A alteração da unidade monetária não poderia redundar
em redução do valor pago pelo medicamento em consequência da
adoção de critério de conversão da moeda superior ao legal, ainda que
sob a alegação de redução do repasse de verbas ao Ministério da
Saúde” (REsp 275.820/DF, 2.ª T., rel. Min. Franciulli Netto, j. em
09.09.2003, DJ de 29.09.2003).
• “É lícito ao poder concedente alterar, unilateralmente, as cláusulas

objetivas do serviço, e, até, agravar os encargos ou as obrigações do
concessionário, desde que reajuste a remuneração estipulada,
evitando a quebra do equilíbrio econômico-financeiro do contrato”
(RMS 3.161/RJ, 1.ª T., rel. Min. Demócrito Reinaldo, j. em 15.09.1993,
DJ de 11.10.1993).
5.4) A proteção aos interesses estatais
Essa solução assegura, por outro lado, a adequada proteção aos

interesses da própria Administração. Se houvesse a imposição
compulsória da alteração determinada pela Administração e, também,
das novas regras relativamente à remuneração, o particular poderia
pleitear indenização por eventuais direitos violados. Se houvesse o
reconhecimento da procedência de sua pretensão em juízo, o resultado
poderia ser extremamente oneroso para os cofres públicos.
Então, o reconhecimento da necessidade de concordância entre as

partes para a determinação da remuneração devida em virtude da
alteração determinada pela Administração permite antever os efeitos
econômicos gerados. Logo, uma alteração extremamente onerosa não
será adotada. Até se pode imaginar que a própria Administração opte
por soluções distintas ao avaliar os efeitos econômicos gerados pelas
escolhas cogitadas.
5.5) A observância do devido processo legal
A competência para promover alterações unilateralmente não

importa afastar a observância do devido processo legal, tal como já
acima referido. As regras procedimentais são orientadas a dois fins
distintos.
Em primeiro lugar, trata-se de assegurar o controle de regularidade

da atuação da autoridade administrativa em face da lei e dos princípios
aplicáveis. Cabe demonstrar a necessidade da alteração, a adequação
da solução cogitada, a economicidade da alternativa, e assim por
diante.
Sob outro prisma, o devido processo administrativo é uma garantia

em favor dos interesses do particular – que formulou proposta para
executar uma certa prestação e será constrangido a adimplir prestação
distinta.
6) Regras gerais acerca de modificação consensual (inc. II)
A alteração por acordo das partes envolve tanto hipóteses de

modificação facultativa como de modificação obrigatória. Há casos em
que qualquer das partes tem a faculdade de recusar a modificação. Há
outros em que a modificação se impõe mesmo que uma das partes não
a repute desejável. As hipóteses contidas nas diversas alíneas são
heterogêneas. Assim, a substituição da garantia por “conveniência”
(alínea a do inc. II) depende da concordância das partes. Porém, as
condutas da alínea b são obrigatórias e devem ser formalizadas ainda
que uma das partes preferisse manter a situação anterior. Em tais
casos, o acordo das partes se refere ao conteúdo da modificação.
7) Substituição da garantia (inc. II, a)
A situação disciplinada na alínea a do inc. II não se identifica com a

disciplinada pelo direito privado, na qual o credor tem maior liberdade
em recusar qualquer modificação de garantia. Numa contratação
administrativa, nada obsta a que o particular pleiteie a substituição da
garantia prestada, desde que a nova preencha os requisitos do ato
convocatório. A Administração somente pode opor-se caso a garantia
seja insuficiente.
Pode ocorrer de a substituição da garantia ser obrigatória. Basta

verificar-se extinção ou desfalque da anterior. Assim, passa, por
exemplo, no caso de insolvência do prestador de fiança bancária.
Pode-se cogitar, inclusive, de redução da garantia. Suponha-se que

a Administração imponha, unilateralmente, a redução do valor
contratual. O contratado pode exigir que a garantia prestada seja
reduzida proporcionalmente. Se prestara garantia real em títulos
públicos em 5% do valor do contrato, deverão ser-lhe restituídos os
títulos que sobejem ao novo limite. A redução da garantia deverá ser

retratada em modificação do contrato.
• “É vedado à Administração autorizar alteração no valor da garantia

contratual prevista em edital, salvo quando haja alteração do valor do
objeto do contrato prevista no § 2.º do art. 56 da Lei 8.666/1993”
(Acórdão 1.617/2006, Plenário, rel. Min. Guilherme Palmeira).
8) Modificação do regime de execução ou do modo de

fornecimento (inc. II, b)
A alínea b do item II tem parentesco com a alínea a do item I. Em

ambos os casos, há alteração derivada de motivos técnicos. Mas as
hipóteses não se confundem. No caso do item I, a, há alteração do
projeto (ou de suas especificações). Modifica-se, portanto, o conteúdo
objetivo da prestação a ser executada pelo contratado. No caso do
item II, b, altera-se o regime jurídico da prestação do contratado.
As modalidades de regime de execução de obras e serviços estão

previstas no art. 10. Embora não haja definição legal para “modo de
fornecimento”, infere-se que também se alude à forma jurídica prevista
para o cumprimento da prestação devida pela parte.677
A modificação contratual derivará da constatação técnica da

inadequação da previsão original. Logo, dependerá de critérios
técnicos que comprovem que a solução adotada anteriormente é
antieconômica, ineficaz ou inviável. Enfim, deriva da demonstração
científica de que a solução que melhor atende aos interesses
fundamentais não é aquela consagrada no contrato original. Logo, a
modificação será obrigatória. A Administração Pública terá o dever de
promovê-la. Deverá apresentar os motivos técnicos aos quais se
vincula sua decisão, fundamentando-a.
Mas a Administração não pode impor unilateralmente ao contratado,

diante da alteração radical que acarreta. Quem participou de licitação
para execução de obra em regime de empreitada global não pode ser
constrangido a executá-la sob regime de empreitada unitária. As
partes, de comum acordo, definirão a forma mais adequada de
prosseguir-se na execução das prestações. Obviamente, a alteração
deverá assegurar a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro da
contratação, tal como se delineara no momento da formulação da
proposta.
Se a Administração verificar que o particular não disporia de

condições técnicas (ou de outra natureza) para executar o contrato sob
a nova forma ou regime, deverá ser rescindido o contrato, indenizando-
se o contratado pelas perdas e danos, e promovida nova contratação
com quem disponha dos requisitos necessários.
9) Alteração das condições de pagamento (inc. II, c)
A regra da alínea c tem de ser interpretada restritivamente, sob

pena de inconstitucionalidade. O art. 37, XXI, da CF/1988 determina
que as contratações administrativas devem prever cláusulas que
“estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições
efetivas da proposta (…)”. Logo, não se pode cogitar de uma alteração
acerca da forma de pagamento, imposta unilateralmente pela
Administração simplesmente para reduzir os desembolsos inerentes à
contratação. Alteração dessa ordem seria impedida pelos princípios da
moralidade, da isonomia e da vinculação do contrato ao ato
convocatório. Se a alteração tornasse o contrato mais vantajoso para o
particular, haveria vício porque outros terceiros poderiam ter
manifestado interesse em participar da licitação. Se a alteração
tornasse o contrato mais desvantajoso para ele, o próprio contratado
estaria sendo prejudicado. A interpretação é reforçada diante do
disposto no art. 58, §§ 1.º e 2.º.
A modificação das “circunstâncias”, a que alude o texto legal, não

significa a simples conveniência da Administração. Não pode invocar
ausência de liberação de recursos ou eventos semelhantes para
pleitear a alteração. A alteração da forma de pagamento deve ser
acompanhada de soluções para assegurar a manutenção do equilíbrio
econômico-financeiro da contratação. As circunstâncias, a que alude o
texto legal, devem ser eventos que alterem as condições de execução
ou de pagamento. A mutação na forma de pagamento corresponderá a
essas outras alterações.
• “30. É pacífica a Jurisprudência do Tribunal no sentido de ser

indevido o pagamento antecipado por obras, serviços ou aquisições,
salvo em casos excepcionais, devidamente justificados, e para os
quais sejam adotadas as garantias necessárias (v.g., Acórdãos
48/2007, 1.090/2007, 374/2010 e 374/2011, do Plenário), nos termos
do art. 38 do Dec. 93.872/1986.
31. Esse raciocínio decorre do art. 65, II, c, da Lei 8.666/1993, ao

vedar a antecipação de pagamento quando do cumprimento normal do
cronograma financeiro fixado, sem a correspondente contraprestação
de fornecimento de bens ou execução de obra ou serviço, ainda que o
art. 40, XIV, d, do mesmo diploma, exija, como uma das condições de
pagamento, a existência de desconto no caso de eventual antecipação
de pagamento.
32. Incabível levar adiante a tese de que o entendimento expresso

no art. 65 não se aplica ao presente caso pelo fato de estar inserido no
capítulo relativo às alterações dos contratos. Ora, é evidente que a
interpretação a ser feita deve ser sistemática, ou seja, enfocando todos
os preceitos de mesma natureza presentes no normativo legal”
(Acórdão 1.879/2011, Plenário, rel. Min. Augusto Nardes).
10) Recomposição do equilíbrio econômico-financeiro678 (inc.

II, d)
O equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo

significa a relação (de fato) existente entre o conjunto dos encargos
impostos ao particular e a remuneração correspondente.
10.1) Configuração do equilíbrio econômico-financeiro
O equilíbrio econômico-financeiro abrange todos os encargos

impostos à parte, ainda quando não se configurem como “deveres
jurídicos” propriamente ditos. São relevantes os prazos de início,
execução, recebimento provisório e definitivo previstos no ato
convocatório; os processos tecnológicos a serem aplicados; as
matérias-primas a serem utilizadas; as distâncias para entrega dos
bens; o prazo para pagamento etc.
O mesmo se passa quanto à remuneração. Todas as circunstâncias

atinentes à remuneração são relevantes, tais como prazos e forma de
pagamento. Não se considera apenas o valor que o contratante
receberá, mas, também, as épocas previstas para sua liquidação.
É possível (à semelhança de um balanço contábil) figurar os

encargos como contrabalançados pela remuneração. Por isso se alude
a “equilíbrio”. Os encargos equivalem à remuneração, na acepção de
que se assegura que aquela plêiade de encargos corresponderá
precisamente à remuneração prevista. Pode-se afirmar, em outra
figuração, que os encargos são matematicamente iguais às vantagens.
Daí a utilização da expressão “equação econômico-financeira”.
10.2) Advertência quanto à carga semântica das palavras
Não é desnecessário advertir contra o risco de interpretações

literais das expressões equilíbrio e equação.
Assim, em primeiro lugar, não se imagine que os vocábulos

indiquem uma igualdade econômica em sentido absoluto. Utilizam-se
essas palavras para indicar uma relação de equivalência que se
poderia qualificar como convencional (para não dizer arbitrária).
Significa que, para as partes, a extensão dos encargos assumidos é
considerada como equivalente à extensão dos benefícios
correspondentes.
Sob o mesmo enfoque, não há cabimento em afirmar que está

respeitado o equilíbrio quando a empresa não tem prejuízo. Trata-se da
aplicação não técnica do vocábulo. Quando se alude a equilíbrio
econômico-financeiro, não se trata de assegurar que a empresa se
encontre em situação lucrativa. A garantia constitucional se reporta à
relação original entre encargos e vantagens do contrato. O equilíbrio
exigido envolve essa contraposição entre encargos e vantagens, tal
como fixada por ocasião da contratação.
Bem por isso, não há cabimento em investigar o equilíbrio da

empresa. A situação subjetiva do particular é irrelevante para identificar
o conteúdo da equação econômico-financeira. Cada contratação
retrata uma relação jurídica diversa, que reflete uma equação
específica e determinada entre encargos e vantagens.
Por fim, não cabe investigar se a contratação é “equilibrada”, no

sentido de produzir lucros satisfatórios e adequados. Tal como acima
indicado, o equilíbrio de que se cogita é puramente estipulativo. As
partes reputam que os encargos equivalem às vantagens, o que não
significa que, efetivamente, haja um equilíbrio econômico real, material,
de conteúdo.
10.3) Momento da definição do equilíbrio econômico-financeiro
A equação econômico-financeira delineia-se a partir da elaboração

do ato convocatório. Porém, a equação se firma no instante em que a
proposta é apresentada. Aceita a proposta pela Administração, está
consagrada a equação econômico-financeira dela constante. A partir de
então, essa equação está protegida e assegurada pelo Direito.
10.4) Tutela ao equilíbrio econômico-financeiro

Na vigência da Constituição anterior, existia expressa proteção ao

equilíbrio econômico-financeiro nas concessões. Mesmo que não
houvesse dispositivo constitucional explícito genérico, reputava-se que
a tutela à equação econômico-financeira da contratação estava
albergada de modo implícito pela Constituição. A Constituição de 1988
expressamente aludiu à obrigatoriedade de serem “mantidas as
condições efetivas da proposta” (art. 37, XXI). Interpreta-se o
dispositivo no sentido de que as condições de pagamento ao particular
deverão ser respeitadas segundo as condições reais e concretas
contidas na proposta. Portanto, qualquer variação deverá ser repelida e
repudiada.
Mas a tutela constitucional à equação econômico-financeira deriva

de outros princípios constitucionais. Entre eles, estão os princípios da
isonomia, da tutela e da indisponibilidade dos interesses fundamentais.
• “4. A manutenção da equação financeira original do contrato de

concessão é mais que uma orientação doutrinária vitoriosa, com
respaldo jurisprudencial; na verdade, constitui princípio erigido sob a
égide constitucional desde a Carta de 1969, no art. 167, II, hoje
repetido na Constituição Cidadã de 1988, no art. 37, XXI. À época da
relação contratual sob exame a legislação infraconstitucional, do
mesmo modo, referendava a adoção do aludido princípio, consoante
depreende-se do teor do art. 55, II, d do Decreto-Lei 2.300/86 e dos
arts. 57, § §1º. e 2º. e 58 da Lei 8.666/93.
5. A garantia de estabilidade da relação jurídico-administrativa

contratada entre Poder Concedente e a Concessionária é expressão
clara do princípio da segurança jurídica, assegurando àqueles que
assumem a execução de um serviço de interesse público a
preservação das circunstâncias e expectativas que levaram à
assunção do contrato. A quebra da equação por ato omissivo ou
comissivo do Poder Concedente gera, por conseguinte, o dever de
recomposição do equilíbrio, não somente em nome da almejada
segurança jurídica como da inegável importância da continuidade da
prestação do Serviço Público, até para não gerar desconfiança na
firmeza dos tratos públicos (…)” (REsp 1.248.237/DF, 1.ª T., rel. Min.
Napoleão Nunes Maia Filho, j. em 18.09.2014, DJe de 1º.10.2014).
• “(…) não se pode olvidar que o direito à manutenção do equilíbrio

econômico-financeiro do contrato tem raiz constitucional (art. 37, XXI),
não derivando de cláusula contratual ou de disposição editalícia.
Assim, a ausência de previsão contratual não afasta a possibilidade de
concessão do reajuste, caso devido, na forma prevista na legislação
pertinente.
41. Todavia, ao contrário do alegado, vejo que podem surgir

diversos embates entre o contratante e o contratado sobre o índice de
reajuste a ser aplicado. Tal constatação se coaduna com o fato de
existirem dezenas de índices gerais ou setoriais que poderiam ser
cogitados, os quais muito provavelmente apresentarão variações
distintas após o interregno de um ano a contar da data-base de
reajustamento, o que poderia trazer repercussões financeiras muito
relevantes em um contrato de elevado vulto como o que ora se
examina. Tal fato poderá inclusive a gerar a judicialização de eventuais
pleitos da contratada.
42. Assim, afigura-se que a única forma equânime para as partes

seja dispor sobre o assunto previamente, mediante a celebração de
termo de aditamento contratual ao Contrato 104/2015, como forma de
efetivar o cumprimento do disposto no art. 40, inciso XI, e o art. 55,
inciso III, da Lei de Licitações e Contratos” (Acórdão 592/2016,
Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler).
• “A manutenção das ‘condições efetivas da proposta’ implica a

obrigatoriedade da preservação do equilíbrio entre os encargos do
contratado e a remuneração da Administração, assumidos ao tempo da
celebração do enlace administrativo após licitação pública. Nos termos
da lei, a equação econômico-financeira inicial da avença deve perdurar
durante a execução do objeto mesmo em face de futuras mutações do
contrato” (Acórdão 538/2015, Plenário, rel. Min. Augusto Sherman).
• “Também houve ofensa ao princípio da isonomia entre os

licitantes, em decorrência da celebração de termos aditivos para
concessão de reajuste não previsto no instrumento convocatório, assim
como descumprimento das disposições do art. 65 da Lei de Licitações
e Contratações. O reequilíbrio econômico-financeiro de contrato
somente se justifica na ocorrência de fato imprevisível, ou previsível de
consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução
do que foi contratado, o que não ocorreu no caso em exame” (Acórdão
2.703/2011, 1.ª Câm., rel. Min. José Múcio Monteiro).
• “Naquela ocasião, portanto, ressaltei a necessidade de

preservação da equação econômico-financeira revelada pela proposta
vencedora, que se materializou com o contrato original. Tal raciocínio
encontra amparo no que estipula o inciso XXI do art. 37 da CF/1988.
Em outros termos: reputei necessário que o exame dos itens
relacionados à execução do referido contrato fosse pautado pela busca
da preservação da vantagem (desconto) oferecida pela licitante
vencedora e que permeou os termos originais da contratação”
(Acórdão 865/2006, Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler).
• “A motivação para a irregularidade das contas foi o

estabelecimento, em contratos, do prazo de pagamento de serviços em
‘até 30 dias’, condição que estaria em confronto ao disposto no art. 40,
XIV, a, da Lei 8.666/1993. O contrato deveria estabelecer
expressamente o número de dias, após o implemento da condição
estipulada, em que deveria ocorrer o pagamento, sob risco de haver
infração aos princípios da isonomia e da impessoalidade, com
possibilidade de afetar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato
porque o prazo do pagamento seria fixado em momento em que o
contratado já seria conhecido” (Acórdão 1.123/2005, 2.ª Câm., rel. Min.
Walton Alencar Rodrigues).
10.5) Interesse da Administração na manutenção do equilíbrio

econômico-financeiro
A tutela ao equilíbrio econômico-financeiro dos contratos

administrativos destina-se a beneficiar a própria Administração. Se os
particulares tivessem de arcar com as consequências de todos os
eventos danosos possíveis, teriam de formular propostas mais
onerosas. A Administração arcaria com os custos correspondentes a
eventos meramente possíveis – mesmo quando não fossem
verificados. O particular seria remunerado por custos meramente
potenciais e teria direito à remuneração mesmo que não se verificasse
o evento oneroso. Ora, é muito mais vantajoso para a Administração
convidar os interessados a formular a menor proposta possível: aquela
que poderá ser executada se não se verificar qualquer evento
prejudicial ou oneroso posterior. Mas somente é viável ao interessado
formular a menor proposta possível se lhe for assegurado que, se vier
a ocorrer o infortúnio, o acréscimo de encargos será arcado pela
Administração. Então, ao invés de arcar sempre com o custo de
eventos meramente potenciais, a Administração apenas responderá
por eles se e quando efetivamente ocorrerem. Trata-se, desse modo,
de reduzir os custos de transação atinentes à contratação com a

Administração Pública.
• “Tenho decidido, reiteradas vezes, pela necessidade de

manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, porque o
interesse público não deve se resumir à contenção de tarifas, sendo
evidenciado, também, na continuidade do fornecimento de energia, na
manutenção do contrato de concessão do serviço público, de modo a
viabilizar investimentos no setor, para que o país não volte à escuridão.
Assim, o descumprimento do que foi legalmente pactuado, com a
chancela do Judiciário, pode, a meu ver, afetar o seu equilíbrio
econômico-financeiro, até porque não há como olvidar a real inflação
do País a atingir a quem contrata a longo prazo.
O descumprimento de cláusulas contratuais, impedindo a correção

do valor real da tarifa, nos termos em que previsto no contato de
concessão, causa sérios prejuízos financeiros à empresa
concessionária, podendo afetar gravemente a qualidade dos serviços
prestados e sua manutenção, implicando ausência de investimentos no
setor, prejudicando os usuários, causando reflexos negativos na
economia pública, porquanto inspira insegurança e riscos na
contratação com a Administração Pública, afastando os investidores,
resultando graves consequências também para o interesse público
como um todo, além, é claro, de repercutir negativamente no chamado
‘Risco Brasil’” (SLS 162/PE, Corte Especial, rel. Min. Edson Vidigal, j.
em 15.03.2006, DJ de 1.º.08.2006).
Esse julgado se refere a concessão de serviço público. No entanto,

os princípios fundamentais atinentes à equação econômico-financeira
são comuns a todos os contratos administrativos em sentido restrito.
10.6) Pressupostos do direito à recomposição do equilíbrio

(inc. II, d)
O restabelecimento da equação econômico-financeira depende da

concretização de um evento posterior à formulação da proposta,
identificável como causa do agravamento da posição do particular. Não
basta a simples insuficiência da remuneração. Não se caracteriza
rompimento do equilíbrio econômico-financeiro quando a proposta do
particular era inexequível. A tutela à equação econômico-financeira não
visa a que o particular formule proposta exageradamente baixa e, após
vitorioso, pleiteie elevação da remuneração.
Exige-se, ademais, que a elevação dos encargos não derive de

conduta culposa imputável ao particular. Se os encargos tornaram-se
mais elevados porque o particular atuou mal, não fará jus à alteração
de sua remuneração.
Caracteriza-se uma modalidade de atuação culposa quando o

evento causador da maior onerosidade era previsível e o particular não
o levou em conta. Tal como ocorre nas hipóteses de força maior, a
ausência de previsão do evento previsível prejudica o particular. Cabia-
lhe o dever de formular sua proposta tomando em consideração todas
as circunstâncias previsíveis. Presume-se que assim tenha atuado.
Logo, sua omissão acarretou prejuízos que deverão ser por ele
arcados. Rigorosamente, nessa situação inexiste rompimento do
equilíbrio econômico-financeiro da contratação. Se a ocorrência era
previsível, estava já abrangida no conceito de “encargos”. Mas devem
ser considerados excluídos os eventos cuja previsibilidade não
envolvia certeza de concretização. Quando nenhum conhecimento
científico ou experiência profissional produzisse certeza acerca da
concretização do evento, não se poderia aludir a imprevisão culposa.
Embora exista uma parcela de álea em toda contratação, não se pode
transformar a aleatoriedade em essência do contrato, como regra.
A alínea d admitiu expressamente o direito ao restabelecimento da

equação econômico-financeira do contrato, mesmo quando a ruptura
derivar de eventos “previsíveis”, desde que imprevisíveis sejam suas
decorrências. A amplitude da redação consagrada abrange as diversas
manifestações de caso fortuito e força maior, na mais ampla extensão
adotada para tais institutos pela doutrina e pela jurisprudência.
Existe direito do contratado de exigir o restabelecimento do

equilíbrio econômico-financeiro do contrato, se e quando vier a ser
rompido. Se os encargos forem ampliados quantitativamente ou
tornados mais onerosos qualitativamente, a situação inicial estará
modificada. O mesmo se passará quando atenuados ou amenizados
os encargos do contratado. Porém, essa hipótese é menos frequente e
será tratada como excepcional nestes comentários.
Significa que a Administração tem o dever de ampliar a

remuneração devida ao particular proporcionalmente à majoração dos
encargos verificada. Deve-se restaurar a situação originária, de molde
que o particular não arque com encargos mais onerosos e perceba a
remuneração originariamente prevista. Ampliados os encargos, deve-
se ampliar proporcionalmente a remuneração. A regra foi
expressamente consagrada no art. 58, § 2.º, a propósito de
modificação unilateral do contrato, mas aplica-se a qualquer evento

que afete a equação econômico-financeira.
• “Com razão a Unidade Técnica. Os elementos apresentados pelos

agentes públicos ouvidos em audiência não lograram comprovar que a
alteração no preço pactuado, a título de reequilíbrio econômico-
financeiro, observou o disposto no art. 65, inciso II, alínea ‘d’, da Lei
8.666/1993.
Como se sabe, o dispositivo legal mencionado resguarda o contrato

de situações extraordinárias que alterem o equilíbrio entre encargos e
vantagens fixados originalmente no contrato, cabendo observar que o
aumento dos custos provocado pela variação normal do mercado não
se insere na álea econômica extraordinária e extracontratual exigida
pela lei.
Conforme se verifica nos autos, a alteração no valor unitário

praticado no contrato, a título de reequilíbrio econômico-financeiro, logo
após o reajuste contratual, teve como justificativa os valores mais
elevados que estariam sendo praticados no mercado. Cabe ressaltar,
no entanto, que o valor do contrato abaixo do mercado não é causa
suficiente para seu reequilíbrio econômico-financeiro, uma vez que
esse quadro pode decorrer, por exemplo, de estratégia empresarial ou
das condições oferecidas na licitação, não configurando
necessariamente a existência das hipóteses previstas no art. 65, inciso
II, alínea ‘d’, da Lei 8.666/1993.
Para caracterizar o desequilíbrio econômico-financeiro é necessária

a comprovação de que os custos do contrato sofreram alteração de tal
monta que se tornou inviável sua execução e, ainda, que essa
alteração decorreu de fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém de
do ajustado, ou, ainda, de caso de força maior, caso fortuito ou fato do
príncipe, configurando, assim, álea econômica extraordinária e
extracontratual.
Conforme a instrução, no presente caso, não houve a necessária

demonstração do aumento extraordinário dos custos contratuais. Além
disso, as planilhas de composição de preços da empresa (…) revelam
que, no contrato decorrente da licitação subsequente (Pregão
111/2011), a referida empresa passou a remunerar o profissional
médico plantonista (principal custo do contrato) em patamar inferior ao
do contrato aqui tratado. Essa informação reforça o entendimento de

que foi indevida a concessão do reequilíbrio do contrato decorrente do
Pregão 39/2010 aqui discutido.
Dessa forma, considerando que não ficou demonstrado o aumento

extraordinário dos custos do contrato decorrente do pregão presencial
39/2010 que justificasse sua alteração a título de reequilíbrio
econômico financeiro, cabe rejeitar as justificativas oferecidas e aplicar
multa aos agentes públicos com fundamento no art. 58, II, da Lei
8.443/92” (Acórdão 2.795/2013, Plenário, rel. Min. Raimundo Carreiro).
• “Em vinculação ao art. 65, II, d, da Lei 8.666/1993, o equilíbrio

entre os encargos e a respectiva contraprestação remuneratória deve
ser mantido durante todo o contrato. Assim, se as despesas diminuíram
– ao se executar somente parte do contratado com canteiro – os
pagamentos devem, também, seguir a mesma proporção. Ignorar essa
máxima, aí sim, seria causar o desequilíbrio econômico-financeiro do
contrato, em arrepio a disposições de porte constitucional; não o
contrário, como alegam os recorrentes” (Acórdão 1.379/2012, Plenário,
rel. Min. Valmir Campelo).
• “(…) ao contrário do que sugere o recorrente em sua peça

recursal, a revisão do Contrato Dnit/TT nº 96/2010-00 não seria
decorrente da supremacia do interesse público sobre o interesse
privado (cláusula exorbitante, portanto), uma vez que não há falar aqui
em alteração unilateral – nem qualitativa tampouco quantitativa no
objeto pactuado –, mas tão somente corolário da simples e direta
aplicação do conteúdo do art. 65, II, ‘d’, da Lei nº 8.666/93, senão
vejamos.
10. Com o surgimento da nova fábrica em Xambioá/TO, e diante da

possibilidade de o cimento da obra ser adquirido pelo consórcio por
preço mais baixo do que o efetivamente consignado no contrato (fato
imprevisível superveniente à celebração da avença), a administração
deveria, em homenagem ao princípio da economicidade, negociar com
a contratada o fornecimento do cimento nessas novas condições. Com
a anuência do consórcio (assinatura do aditivo), estar-se-ia
promovendo, consensualmente, o reequilíbrio econômico-financeiro do
Contrato Dnit/TT nº 96/2010-00, nos exatos termos do art. 65, II, ‘d’, da
Lei nº 8.666/93. Justamente nesse sentido foi formulada a
determinação inserta no subitem 9.1.3 do acórdão recorrido.
11. Caso o consórcio não concordasse com a aquisição do cimento

dessa nova fábrica, a administração teria que partir para outra solução
economicamente mais vantajosa, a qual envolveria, muito

provavelmente, a rescisão contratual por motivo de interesse público e
a realização de nova licitação. A administração não poderia, ante a
simples ocorrência de fato imprevisível (possibilidade da aquisição do
cimento junto à fábrica em Xambioá/TO, com impacto sobre os preços
originais pactuados com o Dnit), reduzir unilateralmente o lucro da
contratada sem a prévia celebração de aditivo, passando a pagar-lhe,
automaticamente, valores mais baixos dos que os efetivamente
pactuados. Não se pode olvidar, à luz do art. 65, II, ‘d’, da Lei nº
8.666/93, que a alteração aqui tem que ser consensual, somente
operando efeitos depois da assinatura de termo aditivo, ou seja, após a
anuência formal da contratada quanto às novas cláusulas econômico-
financeiras do contrato.
12. Da mesma forma, não poderia a contratada unilateralmente,

sem a anuência da administração contratante, valer-se desse mesmo
fato superveniente e imprevisível (instalação da nova fábrica em
Xambioá/TO) para simplesmente majorar seu lucro na avença, em
consequência da significativa redução de custos com aquisição de
cimento para a obra. Tal conduta estaria eivada de vício, sendo assim
nula de pleno direito, por representar flagrante violação ao teor do art.
65, II, ‘d’, da Lei nº 8.666/93, o qual exige consenso entre as partes
(acordo de vontades para o aperfeiçoamento da alteração), além de
atentar contra o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, que se
caracteriza, em essência, pela ‘justa remuneração da obra, serviço ou
fornecimento’ (grifei).
13. Foi exatamente isso que ocorreu na situação em tela, tornando

a avença demasiadamente onerosa para o contratante, daí a
necessidade da compensação (reembolso) dos valores pagos a maior
à contratada. Como bem assinalou o representante do Parquet
especializado, ‘é inegável que esse fato introduziu grave desequilíbrio
no contrato, em desfavor da União. Por se tratar de insumo largamente
utilizado na obra e por haver grande diferença entre as distâncias de
transporte, tornou-se possível para o consórcio auferir lucro muito
maior que o inicialmente previsto, ao tempo que a União passou a
suportar encargo financeiro desnecessariamente elevado”. Portanto,
também não merece reparo o subitem 9.1.4 do acórdão guerreado”
(Acórdão 3.289/2011, Plenário, rel. Min. José Jorge).
• “15. Acrescente-se aos argumentos acima deduzidos o fato de que

as cláusulas do edital e do contrato estipulavam obrigação de a
Petrobrás remunerar o consórcio apenas pelos quantitativos que
excedessem as previsões originais e ultrapassem o patamar de 7%

acima referido (ou deduzir do valor acordado o montantes de cada um
dos citados itens que fossem inferiores a esse patarmar). Os
quantitativos que excederam a previsão original, mas não o limite de
7% não são, de acordo com o edital e o contrato, remunerados. Tais
condições conferiam aos contratantes a obrigação de tolerar pequenas
variações em relação à previsão original.
16. Variações maiores, porém, como visto, demandavam o

ressarcimento por parte da Petrobrás ou da contratada, conforme o
caso, da diferença que exceda esse percentual. Tal cláusula deve ser
entendida como comando que revelou, de forma explícita e prévia, o
ponto a partir do qual a equação econômico-financeira originalmente
pactuada passaria a ser afetada. Essa cláusula encontra amparo na
orientação contida no art. 65, II, d da Lei 8.666/1993, que tem por
objetivo fundamental manter o equilíbrio entre encargos e direitos
conferidos à Administração e seus entes e às empresas contratadas”
10.7) Fatores impeditivos do reequilíbrio da equação

econômico-financeira
Uma vez verificado o rompimento do equilíbrio econômico-

financeiro, o particular deve provocar a Administração para adoção das
providências adequadas. Inexiste discricionariedade. A Administração
pode recusar o restabelecimento da equação apenas mediante
invocação da ausência dos pressupostos necessários. Poderá invocar:
– ausência de elevação dos encargos do particular;
– ocorrência do evento antes da formulação das propostas;
– ausência de vínculo de causalidade entre o evento ocorrido e a

majoração dos encargos do contratado;
– culpa do contratado pela majoração dos seus encargos (o que

inclui a previsibilidade da ocorrência do evento).
Não é suficiente alegar que o contratado possuiria margens de lucro

suficientemente elevadas para arcar com o prejuízo. Nem caberia
argumentar que o contratado, em ocasiões anteriores, obteve grandes
vantagens em contratações administrativas ou que, diante de eventos
semelhantes, não pleiteou recomposição do equilíbrio econômico-
financeiro da contratação. Todos esses argumentos são impertinentes.
Se a proposta consignava margem de lucro muito elevada, a

Administração poderia tê-la desclassificado por ser excessiva. Se não
o fez e homologou o resultado, reconheceu formalmente a
vantajosidade dela. Os eventos passados e atinentes a outras
contratações não interferem sobre o contrato afetado pelo
desequilíbrio.
Deverá examinar-se a situação originária (à época da apresentação

das propostas) e a posterior. Verificar-se-á se a relação original entre
encargos e remuneração foi afetada. Em caso positivo, deverá alterar-
se a remuneração do contratado proporcionalmente à modificação dos
encargos.
Portanto, o rompimento do equilíbrio econômico-financeiro da

contratação tanto poderá derivar de fatos imputáveis à Administração
como de eventos a ela estranhos. A Administração poderá ampliar os
encargos do contratado, unilateralmente, para melhor atender às suas
necessidades, por exemplo. Ou poderá fazer-se necessária redução de
prazos de fornecimento; ou a Administração poderá alterar a
composição química de produtos alimentares, para aumentar suas
qualidades nutritivas. Mas o rompimento do equilíbrio econômico-
financeiro poderá decorrer de outros fatos, totalmente alheios à
Administração. Assim, a crise econômica poderá produzir uma
extraordinária elevação de preço de determinados insumos; uma greve
poderá acarretar a impossibilidade de fabricação dos produtos; uma
crise internacional poderá provocar elevação extraordinária dos preços
dos combustíveis etc.
• “3. É requisito para a aplicação da teoria da imprevisão, com o

restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, que o
fato seja imprevisível quanto à sua ocorrência ou quanto às suas
consequências; estranho à vontade das partes; inevitável e causa de
desequilíbrio muito grande no contrato. E conforme entendimento desta
Corte, a conversão de Cruzeiros Reais em URVs, determinada em todo
o território nacional, já pressupunha a atualização monetária (art. 4.º da
Lei 8.880/1994), ausente, portanto, a gravidade do desequilíbrio
causado no contrato” (REsp 1.129.738/SP, 2.ª T., rel. Min. Mauro
Campbell Marques, j. em 05.10.2010, DJe de 21.10.2010).
• “5. Não se mostra razoável o entendimento de que a inflação

possa ser tomada, no Brasil, como álea extraordinária, de modo a
possibilitar algum desequilíbrio na equação econômica do contrato,

como há muito afirma a jurisprudência do STJ.
6. Não há como imputar as aludidas perdas a fatores imprevisíveis,

já que decorrentes de má previsão das autoras, o que constitui álea
ordinária não suportável pela Administração e não autorizadora da
Teoria da Imprevisão. Caso se permitisse a revisão pretendida, estar-
se-ia beneficiando as apeladas em detrimento dos demais licitantes
que, agindo com cautela, apresentaram proposta coerente com os
ditames do mercado e, talvez por terem incluído essa margem de
segurança em suas propostas, não apresentaram valor mais atraente”
(REsp 744.446/DF, 2.ª T., rel. Min. Humberto Martins, j. em 17.04.2008,
DJ de 05.05.2008).
• “(…) A novel cultura acerca do contrato administrativo encarta,

como nuclear no regime do vínculo, a proteção do equilíbrio
econômico-financeiro do negócio jurídico de direito público, assertiva
que se infere do disposto na legislação infralegal específica (arts. 57, §
1.º, 58, §§ 1.º e 2.º, 65, II, d, 88, §§ 5.º e 6.º, da Lei 8.666/1993.
Deveras, a Constituição Federal, ao insculpir os princípios
intransponíveis do art. 37 que iluminam a atividade da administração à
luz da cláusula mater da moralidade, torna clara a necessidade de
manter-se esse equilíbrio, ao realçar as ‘condições efetivas da
proposta’.
2. O episódio ocorrido em janeiro de 1999, consubstanciado na

súbita desvalorização da moeda nacional (real) frente ao dólar norte-
americano, configurou causa excepcional de mutabilidade dos
contratos administrativos, com vistas à manutenção do equilíbrio
econômico-financeiro das partes.
3. Rompimento abrupto da equação econômico-financeira do

contrato. Impossibilidade de início da execução com a prevenção de
danos maiores (ad impossibilia nemo tenetur)” (RMS 15.154/PE, 1.ª T.,
rel. Min. Luiz Fux, j. em 19.11.2002, DJ de 02.12.2002).
10.8) O direito brasileiro e a irrelevância da diferenciação das

causas geradoras da quebra da equação
É importante destacar que, em nosso sistema jurídico, não se

aplicam alguns princípios peculiares ao Direito francês. Assim, não há
diversidade de tratamento jurídico em vista da distinção entre fato do
príncipe, teoria de imprevisão, fato da Administração ou caso fortuito.
Todas essas hipóteses são agrupadas pelo art. 65, II, d, para
tratamento uniforme. Logo, não há utilidade em diferenciar as diversas

hipóteses – ao menos, isso não acarreta tratamento jurídico distinto.
• “Se realmente houve oneração excessiva por parte dos

proprietários das áreas inicialmente previstas, forçando a utilização de
outras jazidas por parte da empreiteira, entendo que tanto esse motivo
como um eventual impedimento ambiental são perfeitamente
equiparáveis, pela semelhança dos efeitos que ambos os fatos
produzem. E tal equiparação provém do próprio art. 65, II, d da Lei
8.666/1993, que iguala o caso fortuito, a força maior e o fato de
príncipe como causa do reequilíbrio da equação financeira inicial do
contrato, lembrando que o fato, ou ato, de terceiro é modalidade
peculiar da força maior (…)” (Acórdão 720/2008, Plenário, rel. Min.
Augusto Nardes).
10.9) A questão da força maior ou caso fortuito679
A expressão fato não se destina a circunscrever a causa de força

maior exclusivamente aos eventos da natureza. Muitos dos exemplos
de força maior envolvem fatos naturais. Mas não é necessário que
assim seja. A expressão fato foi utilizada para indicar que o evento será
tratado, juridicamente, como um fato. Consideram-se fatos não apenas
os eventos da natureza, mas, também, as ocorrências e processos
sociais, desde que seja impossível individualizar uma conduta
imputável a um agente determinado. Assim, pode-se exemplificar com
o encerramento das atividades dos fornecedores de certo produto.
Não se configura força maior quando o evento se concretizar antes

de apresentadas as propostas. Se o evento já se encontra em curso na
data em que o sujeito apresenta sua proposta, presume-se que
dispunha de condições de cumpri-la, não obstante eventual dificuldade.
Tratando-se de licitação, a assinatura do contrato é mera decorrência
de eventos anteriores. Caracteriza-se a força maior mesmo se o evento
for anterior à assinatura do contrato, desde que posterior à formulação
da proposta. Seria aconselhável, nessa situação, o particular ressalvar
expressamente a impossibilidade (ou dificuldade) de executar a
prestação nos termos estabelecidos no contrato, comunicando à
Administração a concretização do evento de força maior.
O evento deverá ser excepcional e imprevisível. Quando se trate de

ocorrências usuais, comuns e previsíveis, não há força maior. Os
envolvidos podem, de antemão, estimar a superveniência do evento,
preparando-se para tanto. Se o evento era costumeiro e previsível,

presume-se que o particular teve em vista sua concretização ao
formular a proposta. Assim, por exemplo, a estação de chuvas, em
determinados locais do país, inviabiliza a execução de certas
atividades. Porém, a ocorrência de chuvas intensas é plenamente
previsível e estimável de antemão. Assemelha-se à imprevisibilidade o
caso que, embora previsível, tenha consequências que não possam
ser evitadas. Isso se passa quando há possibilidade de prever o
evento, mas inexiste providência alguma hábil a impedir a
concretização do fato e de suas consequências. Isso se passa com
eventos catastróficos cuja concretização é prevista pela ciência com
alguma antecedência. As pessoas podem adotar providências para
minorar os danos, mas não há forma de obstaculizar a ocorrência.
Apenas se configura esse caso se a previsibilidade se configurar após
formulada a proposta. Se o evento for previsível antes de formulada a
proposta, não se configura a força maior.
A previsibilidade não se configura quando o conhecimento científico

não for capaz de assegurar, com grande margem de acerto, a
concretização do fato. Se existir disputa entre especialistas acerca da
futura ocorrência do evento, não se caracterizará a previsibilidade. A
ocorrência será aleatória e o acerto na previsão dependerá das
circunstâncias.
Lembre-se que não caracteriza quebra da equação econômico-

financeira quando o obstáculo podia ser suprimido através da conduta
do particular. Situação similar é aquela em que haja relação de causa e
efeito entre a ação do particular e a concretização do evento. Somente
será reconhecida força maior se a relação de causa e efeito for
desconhecida ou imprevisível.
• “1. Assentando o aresto recorrido que: (…) ‘a Administração aferiu

e exequibilidade da obra em maio de 1995 e a vencedora da licitação
não poderia apresentar nova tabela de comparação de custos entre os
meses de fevereiro a maio daquele ano’, bem como que ‘o pedido de
atualização se refere ao mesmo mês em que foi aprovada a proposta
apresentada’ percebe-se inviável aduzir o rompimento do equilíbrio
econômico-financeiro, porquanto os preços do projeto ainda estavam
em vigor (…)” (EDcl no REsp 612.123/SP, 1.ª T., rel. Min. Luiz Fux, j.
em 14.03.2006, DJ de 27.03.2006).
10.10) A ocorrência de fatos supervenientes imprevistos ou de

consequências incalculáveis (álea econômica)
Durante a execução de contratos, em especial daqueles de longa

duração, podem ocorrer alterações econômicas imprevisíveis, tornando
inviável ao particular executar o contrato nas condições originalmente
previstas. Executar a prestação nos exatos termos inicialmente
previstos acarretaria sua ruína, com o enriquecimento correspondente
da outra parte.
A aplicação da teoria da imprevisão deriva da conjugação dos

seguintes requisitos:
– imprevisibilidade do evento (o que compreende a inviabilidade de

estimativa dos efeitos de evento previsível);
– inimputabilidade do evento às partes;
– grave modificação das condições do contrato;
– ausência de impedimento absoluto.
O primeiro pressuposto relaciona-se com a impossibilidade de

previsão dos fatos, dentro de um panorama de razoabilidade. É
costumeiro distinguir os conceitos de álea ordinária e extraordinária,
para determinar que a teoria somente se aplica em face desta última.
A distinção entre ordinariedade e extraordinariedade se relaciona

com a probabilidade da ocorrência dos eventos. O critério diferencial
não é a mera possibilidade do evento, o que tornaria inútil a distinção:
todo evento possível seria previsível e, por isso, integraria a álea
ordinária. Logo, comporiam a álea extraordinária apenas os eventos
impossíveis, os quais nunca ocorreriam por sua própria definição.
A diferença entre álea extraordinária e ordinária somente é simples

quando se examinam situações extremas. À medida que o grau de
ordinariedade se reduz, aumenta o grau de extraordinariedade – e
vice-versa. Mas é impossível estabelecer um limite exato, em que certa
situação deixaria de integrar uma categoria e passaria a compor a
outra.
O conceito de imprevisibilidade também pode ser utilizado para

indicar a ausência de participação da parte interessada na produção do
evento danoso.
No Brasil, o art. 65, II, d, da Lei 8.666/1993, ampliou a abrangência

da teoria da imprevisão para nela fazer incluir os fatos de
consequências incalculáveis, o que compreende em especial a
desvalorização monetária produzida pela inflação. A inflação pode ser
um fato previsível, mas autorizará a incidência da teoria da imprevisão
quando os índices inflacionários não puderem ser estimados de
antemão e apresentarem variação que ultrapassa os limites das
previsões generalizadas.
É para prevenir situações como essas, que a lei determina que o

edital deverá trazer o critério de reajuste de preço que será adotado
para recompor o equilíbrio econômico financeiro rompido em virtude da
inflação.
• “Com efeito, afirma a Concessionária que não era possível prever

os impactos causados pela implantação do Rodoanel à época da
licitação. E, ainda que fosse possível, as projeções existentes
sinalizavam no sentido exatamente oposto, de que inexistiria
desequilíbrio no contrato, pois o projeto do Rodoanel previa a cobrança
de pedágio nas alças de acesso e essa perspectiva, de que seria
exigida taxa de pedágio tanto no Rodoanel como nas vias concedidas,
afastava questionamentos acerca da redução do tráfego de veículos.
Porém, o pedágio não foi instalado inicialmente, o que permitiu aos

veículos se utilizarem das alças de acesso como rota de fuga às vias
pedagiadas da concessionária, ocasionando as perdas de arrecadação
alegadas pela autora na presente demanda, na qual se objetiva o
reequilíbrio do contrato.
Ressalta a concessionária que mesmo inexistindo previsão no edital

ou no contrato de concessão da cobrança de pedágio nas alças de
acesso ao Rodoanel, o fato é que no projeto do Rodoanel existia a
previsão de instalação de praças de pedágio, criando a expectativa de
que esse fato se concretizaria, tendo o contrato de concessão sido
firmado com base nessa premissa.
(…) Considero ser relevante a alegação, pois a previsibilidade da

instalação das praças de pedágio tem repercussão imediata na análise
da ocorrência do dano alegado.
(…) Com estas considerações, dou provimento ao recurso especial

da Concessionária para declarar a nulidade do aresto recorrido e
determinar que, em novo julgamento, aprecie-se a questão exposta

nas contrarrazões e ratificada nos embargos de declaração, quanto a
prever ou não o projeto do Rodoanel a instalação de praças de
pedágio” (REsp 1.340.803/SP, 2.ª T., rel. Min. Eliana Calmon, j. em
17.12.2013, DJe de 07.02.2014).
• “Diante desses riscos, cabe determinar ao Dnit que, por meio de

ato normativo próprio contemplando parâmetros objetivos, oriente
todas as unidades de sua estrutura organizacional responsáveis pela
análise e processamento dos requerimentos fundados na IS-DG
2/2015, no exame do caso concreto, quando do recebimento dos
pleitos, quanto à necessidade de:
a) demonstrar o impacto acentuado nos contratos em andamento

em razão dos aumentos imprevisíveis nos preços dos insumos
betuminosos, ocorridos no final de 2014, especialmente quanto às
seguintes situações que apontam para a inaplicabilidade dos critérios
previstos no referido normativo em função do não atendimento dos
pressupostos da teoria da imprevisão, bem como das disposições
contidas no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993:
(…) b) exigir da empresa pleiteante comprovação de que os

quantitativos de insumos betuminosos, passíveis de medição durante o
período a que se refere a IS-DG 2/2015 (janeiro/2015 à próxima data
de reajuste contratual), tenham sido adquiridos após os anúncios da
Petrobras, ou seja, também em momento posterior a dezembro/2014.
72. Considero, pois, a representação parcialmente procedente em

vista da expedição de determinações ao Dnit com vistas ao
disciplinamento de procedimentos necessários à análise prévia sobre a
plausibilidade do reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos que
contemplem a utilização de insumos betuminosos, especialmente em
face da especificidade de situações em que possam se encontrar as
avenças em termos de execução” (Acórdão 1.604/2015, Plenário, rel.
Min. Augusto Nardes).
• “(…) alinho-me ao entendimento da Secob-2 no sentido de que o

aumento de preço causado por fato novo – mesmo que de terceiro –
que resulte em insuportável esforço para a contratada, justifica a
aplicação da teoria da imprevisão adotada pela legislação pátria, em
especial, pela Lei 8.666, de 21.06.1993, não se mostrando razoável,
sob pena enriquecimento sem causa do Estado, compelir a contratada
a arcar com tais riscos” (Acórdão 30/2012, Plenário, rel. Min. Aroldo
Cedraz).
• “9. A justificativa para a majoração dos preços iniciais do contrato

também se mostrou bastante razoável: em meio ao interregno
transcorrido desde a homologação da licitação e a requisição do
combustível pelo Incra, o Governo autorizou um aumento no preço dos
combustíveis que atingiu toda a rede de distribuição nacional,
caracterizando a álea econômica extracontratual, fato que não poderia
ser desprezado em face do equilíbrio econômico-financeiro inicialmente
estabelecido em contrato, mesmo porque, no caso contrário, poderia
resultar em excessivo ônus à empresa contratada e enriquecimento
indevido da Administração Pública” (Acórdão 742/2011, 2.ª Câm., rel.
Min. André Luís de Carvalho).
• “2. No que concerne ao mérito, a discussão da matéria gira em

torno da dúvida quanto à possibilidade de contratos firmados entre o
Dnit e empresas do ramo de pavimentação sofrerem reequilíbrio
econômico-financeiro em decorrência da negativação de parte das
jazidas potencialmente destinadas às obras licitadas.
3. Em regra, entendo não ser possível tal reequilíbrio, em especial

quando se tratar de negativação de jazidas por razões alheias à
vontade da Administração Pública, hipótese em que as empresas
contratadas deverão suportar o ônus da frustração comercial, visto que
esta se insere, a meu ver, na álea de natureza empresarial, integrante
do risco ordinário do negócio, incapaz, portanto, de respaldar por si só
qualquer pedido de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato.
4. Pensar de maneira diversa significaria aceitar que, via de regra,

em ajustes firmados com o Poder Público, os encargos financeiros
resultantes, por exemplo, de obstáculos enfrentados pela contratada
junto a seus fornecedores poderiam ser transferidos para o ente
contratante, hipótese que se mostra totalmente desarrazoada.
5. Por outro lado, com relação ao caso concreto em estudo, deve-

se reconhecer que a indicação, por parte do Dnit, de determinadas
jazidas no projeto executivo atribuiu-lhes certa presunção de
viabilidade comercial, não se mostrando razoável exigir que, nos trinta
dias que se passaram entre a publicação do edital e o recebimento das
propostas de preço, pudessem as empresas licitantes confirmar e
garantir juridicamente tal viabilidade, mesmo porque os proprietários
das jazidas indicadas pelo Dnit não estariam obrigados a negociá-las e,
tampouco, a prestar qualquer confirmação dentro daquele prazo de

trinta dias” (Acórdão 542/2010, Plenário, rel. Min. Aroldo Cedraz).
10.11) As sujeições imprevistas
As sujeições imprevistas são dificuldades materiais, exteriores à

vontade das partes e imprevisíveis, que oneram a execução da
prestação contratual. As sujeições imprevistas compreendem fatos
anteriores à contratação, os quais são revelados em momento
posterior. O exemplo clássico é a falha geológica do terreno, que
inviabiliza a execução da obra de engenharia tal como originalmente
concebida. Ela não se confunde com o fato imprevisto, que se
caracteriza pela concretização superveniente. No caso da sujeição
imprevista, o problema é anterior à contratação, mas desconhecido.
Não se trata de um fato novo, mas de um fato pretérito desconhecido e
que não era exigível que fosse conhecido, apto a impossibilitar a
execução contratual tal como originalmente concebida.
A Lei 8.666/1993 não alude, de modo expresso, à figura da sujeição

imprevista. No elenco do art. 65, II, d, não se encontra propriamente
referência a ela. Mas é evidente que a solução jurídica para a sujeição
imprevista deve ser equivalente àquela reservada para o fato
superveniente, imprevisível ou de consequências incalculáveis, cuja
revelação impossibilita a manutenção das condições pactuadas
inicialmente.
10.12) A prática de ato ilícito contratual pela Administração

Pública (fato da Administração)
Difundiu-se a expressão fato da Administração para indicar as

hipóteses de inadimplemento pela entidade estatal às obrigações
assumidas contratualmente. Com todo o respeito, a expressão é
destituída de qualquer fundamento lógico-jurídico, ainda que a sua
utilização seja muito conveniente para os agentes estatais.680
Em termos práticos, tem-se adotado a solução de enquadrar o ilícito

contratual imputável à Administração Pública como causa apta a
configurar a quebra da equação econômico-financeira, aplicando-se o
regime do art. 65, II, d, da Lei 8.666/1993. No entanto, a solução é
incorreta e pode ser recusada pelo particular.
O ato ilícito contratual praticado pela Administração gera o dever de

indenizar o particular por perdas e danos. Essa solução jurídica não se
confunde com o efeito gerado pela quebra da equação econômico-
financeira, que se traduz na ampliação das vantagens ou na redução

dos encargos do particular.
As perdas e danos consistem numa importância em dinheiro a ser

paga à parte inocente, e não se confundem com a alteração do valor
original a ele devido.
O inadimplemento da Administração gera a quebra da equação

econômico-financeira, mas se subordina a tratamento jurídico próprio.
Na maior parte dos casos, no entanto, o particular prefere a adoção da
solução mais simples e prática.
• “A não liberação, pelos órgãos ambientais, de jazidas previstas no

projeto da obra, e o consequente aumento da distância média de
transporte capaz de acarretar ônus excessivo para a contratada,
permite a alteração por aditamento do contrato para recomposição do
inicial equilíbrio econômico-financeiro estabelecido entre os encargos
da contratada e a retribuição da contratante, conforme previsto no art.
65, II, d, da Lei 8.666/1993” (Acórdão 2.368/2006, Plenário, rel. Min.
Augusto Nardes).
10.13) O fato do príncipe (álea administrativa)
A maior parte da doutrina francesa reputa que o fato do príncipe se

verifica quando a execução do contrato é onerada por medida
proveniente da autoridade pública contratante, mas que exercita esse
poder em um campo de competência estranho ao contrato.681 O
exemplo típico consiste na elevação da carga tributária incidente sobre
a execução da prestação devida pelo particular.
Na doutrina francesa, certamente não se aplica tal teoria quando o

ato estatal for emanado de autoridade distinta daquela que é parte do
contrato. Por exemplo, uma medida oriunda do governo central, se
acarretar agravamento da situação do particular que mantém contrato
no âmbito municipal, não conduzirá à aplicação da teoria do fato do
príncipe.682 Se for o caso, a situação se resolverá por meio da teoria da
imprevisão.
Na sua essência (mantida no Brasil), a teoria do fato do príncipe

consagra o direito de indenização a um particular em vista da prática
de ato lícito e regular imputável ao Estado. O ponto nuclear da teoria
do fato do príncipe reside em que a lesão patrimonial derivada de um
ato estatal válido, lícito e perfeito é objeto de indenização. Essa

solução decorre de uma valoração produzida pela ordem jurídica, no
sentido de que seria injusto e desaconselhável impor ao particular que
contrata com o Estado arcar com os efeitos onerosos de uma alteração
superveniente da disciplina estatal sobre o exercício da atividade
necessária à execução da prestação.
Na França, somente se aplica a teoria do fato do príncipe quando a

modificação for proveniente da mesma esfera contratual porque se
trata de uma modalidade de indenização. Logo, existirão dois sujeitos
estatais diversos. Haverá aquele que editou o ato que produz efeitos
onerosos e existirá aquele que é parte no contrato. Não se pode
encontrar um fundamento jurídico para que o ente estatal partícipe do
contrato arque com os efeitos do ato que não praticou. Logo, a solução
é aplicar a teoria da imprevisão, instrumento adequado a neutralizar os
efeitos econômicos onerosos provenientes de fatos alheios à
contratação.
A distinção é relevante na França porque o regime jurídico da teoria

da imprevisão é diferente do regime jurídico do fato do príncipe. Na
última hipótese, os direitos do particular são mais intensos do que os
reconhecidos em vista da teoria da imprevisão.
Mas a distinção não apresenta maior relevância no Direito

brasileiro, eis que o art. 65, II, d, estabelece que haverá o mesmo
tratamento para fato do príncipe ou para a teoria da imprevisão. Mais
ainda, o § 5.º do art. 65 disciplina a mais clássica hipótese de fato do
príncipe (elevação da carga tributária) de modo genérico,
reconhecendo o cabimento da recomposição da equação econômico-
financeira sem estabelecer qualquer distinção relativamente à
identidade do sujeito responsável.
Lembre-se que o art. 78 da Lei 8.666/1993, ao disciplinar as

hipóteses de extinção do contrato administrativo, não contempla os
casos de fatos supervenientes caracterizadores de imprevisão ou fato
do príncipe. Se um fato superveniente tornar impossível a execução do
contrato, aplicar-se-á a solução da extinção em razão de força maior
(inc. XVII). Se a execução do contrato continuar possível, mas se
configurar como excessivamente onerosa para a Administração Pública
(em virtude dos efeitos de uma hipotética revisão de preços), a solução
será a rescisão do contrato por conveniência da Administração (inc.
XII).
10.14) Alteração da carga tributária (§ 5.º)

Uma das manifestações mais usuais de quebra da equação

econômico-financeira relaciona-se com a alteração da carga tributária
incidente diretamente sobre a execução da prestação objeto do
contrato.
10.14.1) A previsão do art. 65, § 5.º
A questão apresenta relevância tamanha que um dos parágrafos do

art. 65 explicitamente previu que a variação da carga configura-se
como causa apta a gerar efeitos jurídicos sobre o equilíbrio econômico-
financeiro da contratação. No entanto, a jurisprudência do TCU tem
ignorado os fundamentos da disciplina legal e o texto expresso do art.
65, § 5.º, da Lei 8.666/1993.
Jurisprudência do STF
• “1. A lei estadual afeta o equilíbrio econômico-financeiro do

contrato de concessão de obra pública, celebrado pela Administração
capixaba, ao conceder descontos e isenções sem qualquer forma de
compensação.
2. Afronta evidente ao princípio da harmonia entre os poderes,

harmonia e não separação, na medida em que o Poder Legislativo
pretende substituir o Executivo na gestão dos contratos administrativos
celebrados.
3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado

procedente” (ADI 2.733/ES, Plenário, rel. Min. Eros Grau, j. em
26.10.2005, DJ de 03.06.2006).
• “Administrativo. Licitação e Contrato. Aumento de Carga Tributária

(Alíquota de Contribuição Previdenciária). Lei Anterior à Abertura do
Certame. Aplicação do art. 65, II, d, e § 5.º da Lei 8.666/1993.
Impossibilidade.
1. No caso, o início das licitações ocorreu em 2000, com

homologação da proposta vencedora no mesmo ano, e o diploma
normativo que majorou a alíquota das contribuições previdenciárias foi
a Lei 9.876/1999.
2. Portanto, se o agravamento dos encargos tributários foi anterior à

própria abertura do certame, não há que se falar em aplicação do art.
65, II, d, da Lei 8.666/1993, uma vez que não há imprevisibilidade do

fato e de suas consequências, pois, para tanto, é necessário que a
situação seja futura, nunca atual ou pretérita (daí o uso do verbo
‘sobrevier’).
3. Também não cabe a aplicação do § 5.º do art. 65 da Lei de

Licitações e Contratos porque, na hipótese em exame, o tributo não foi
criado, alterado ou extinto depois da apresentação da proposta, mas
sim antes da própria publicação do edital.
4. Recurso especial provido” (REsp 686.343/MG, 2.ª T., rel. Min.

Mauro Campbell Marques, j. em 18.08.2009, DJe de 10.09.2009).
10.14.2) A disciplina legislativa adotada
O § 5.º alude, expressamente, à instituição ou supressão de tributos

ou encargos legais como causa da revisão dos valores contratuais. O
dispositivo seria desnecessário, mas é interessante a expressa
determinação legal. O fato causador do rompimento do equilíbrio
econômico-financeiro pode ser a instituição de exações fiscais que
onerem, de modo específico, o cumprimento da prestação pelo
particular. Assim, por exemplo, imagine-se a criação de contribuição
previdenciária sobre o preço de comercialização de certo produto
agrícola. O fornecedor da Administração Pública terá de arcar com o
pagamento de uma nova contribuição, a qual inexistia no momento da
formulação da proposta. É necessário, porém, um vínculo direto entre o
encargo e a prestação. Por isso, a lei que aumentar a alíquota do
imposto de renda não justificará alteração do valor contratual. O
imposto de renda incide sobre o resultado das atividades empresariais,
consideradas globalmente (lucro tributável). O valor percebido pelo
particular será sujeito, juntamente com o resultado de suas outras
atividades, à incidência tributária. Se a alíquota for elevada, o lucro
final poderá ser inferior. Mas não haverá relação direta de causalidade
que caracterize rompimento do equilíbrio econômico-financeiro.
A forma prática de avaliar se a modificação da carga tributária

propicia desequilíbrio da equação econômico-financeira reside em
investigar a etapa do processo econômico sobre o qual recai a
incidência. Ou seja, a materialidade da hipótese de incidência tributária
consiste em certo fato signo-presuntivo de riqueza.683 Cabe examinar a
situação desse fato signo-presuntivo no processo econômico. Haverá
quebra da equação econômico-financeira quando o tributo (instituído
ou majorado) recair sobre atividade desenvolvida pelo particular ou por
terceiro, necessária à execução do objeto da contratação. Mais
precisamente, cabe investigar se a incidência tributária configura-se

como um “custo” para o particular executar sua prestação. A resposta
positiva a esse exame impõe o reconhecimento da quebra do equilíbrio
econômico-financeiro. Diversa é a situação quando a incidência recai
sobre a riqueza já apropriada pelo particular, incidindo
economicamente sobre os resultados extraídos da exploração.
Assim, a elevação do ICMS produz desequilíbrio sobre contratos

que imponham ao particular, como requisito de execução de sua
prestação, a necessidade de participar de operações relativas à
circulação de mercadorias. O mesmo se diga quando se eleva o IPVA
se a execução da prestação envolver, necessariamente, a utilização de
veículos automotores. Mas a instituição de imposto sobre a renda
apresenta outro contorno, eis que a incidência se dá sobre os
resultados obtidos pelo particular na exploração de um
empreendimento.
Deve evitar-se, de todo o modo, a tentativa de soluções formais

rigorosas. A identificação dos efeitos da alteração da carga fiscal
somente pode fazer-se em face da situação concreta. Tem de
examinar-se o custo original assumido pelo particular e os efeitos da
modificação da carga tributária. Caracterizando-se elevação dos
custos, há direito à recomposição.
10.14.3) A orientação do TCU
No entanto, existem diversas decisões do TCU negando o

cabimento da revisão de preços em virtude da introdução do IPMF
(CPMF) e da Cofins. O tema foi versado em diversos julgados,
havendo certa extrapolação da extensão das decisões.
O Acórdão 45/1999 do Plenário conteve uma análise mais

específica sobre o tema ora examinado. A decisão versou sobre uma
contratação objeto de grande repercussão social (envolvendo a
construção do edifício do fórum trabalhista de São Paulo). Dentre
diversas questões, o particular pleiteava a revisão de preços em virtude
da criação do IPMF, sucedido posteriormente pela CPMF e de várias
contribuições sociais. Adotou-se orientação no sentido de que a
aplicação da teoria do fato do príncipe dependeria da presença de três
requisitos: “a) o nexo direto de causalidade entre o encargo criado e os
bens vendidos/serviços prestados; b) a imprevisibilidade do ônus; c) a
materialidade do ônus imposto ao particular contratante”.
Houve a rejeição do pleito do particular quanto ao tema do

IPMF/CPMF porque se reputou irrelevante a sua dimensão econômica.
Conforme avaliação constante do item 37 do voto do Ministro relator,
os encargos correspondentes às ditas exações montaram a apenas
0,3970% do lucro do particular. Foi rejeitada a revisão fundada na
antecipação do pagamento de tributos porque não houve a instituição
de nova carga tributária, mas apenas a alteração do momento de sua
liquidação (item 38).
A matéria voltou à apreciação do TCU no corpo da Decisão

698/2000, Plenário, que examinou contrato de obra pública. O voto do
Ministro relator voltou-se contra a “majoração do BDI em função do
aumento de 1% da Cofins e de 0,18% da CPMF, que não encontra
respaldo no art. 65 da Lei 8.666/1993, uma vez que não restou
comprovada a correlação entre a majoração dos tributos e os preços
da contratada, tampouco a existência de sacrifício insuportável que
enseje o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato” (item II,
segundo parágrafo). O Plenário acolheu a proposta, tal como se vê no
item 8.1.1 da decisão, proferida em 30 de agosto de 2000.
No Acórdão 1.742/2003, Plenário, o TCU voltou a se manifestar

sobre a matéria. No seu voto, o Ministro relator assim se posicionou
sobre a matéria:
“3. No tocante ao acréscimo aplicado indevidamente ao BDI em

virtude da majoração da Cofins e da CPMF, estou de acordo com que,
consoante entende a equipe de auditoria, estando ausente a
configuração de encargo insuportável à contratada por aumento de
tributos, não há como possa sustentar-se a alteração do contrato com
fundamento na necessidade de manutenção do equilíbrio econômico-
financeiro inicial. Na linha dos precedentes desta Corte de Contas
acerca da teoria da imprevisão nos contratos públicos, a exemplo do
Acórdão 45/1999 – Plenário – TCU e da Decisão 698/2000 – Plenário –
TCU, as majorações de encargos contratuais, como os tributos
COFINS e CPMF, se inserem na álea empresarial ordinária, a não ser
que, além dos requisitos da involuntariedade e da imprevisibilidade do
fato, reste evidenciada a onerosidade excessiva da execução
contratual original em decorrência do incremento, no caso, da carga
tributária.”
O exame dos julgados do TCU permite afastar um equívoco que

poderia resultar de sua leitura superficial e apressada. O TCU não
rejeitou, de modo generalizado e absoluto, a revisão de preços em
caso de alteração de carga tributária. Não foi consagrada a tese de que
nunca caberá rever preços pertinentes a relações jurídicas de que

participe a Administração Pública em caso de modificação dos tributos.
Nem sequer foi estabelecido que a introdução da CPMF (antes

IPMF) e da Cofins seria insuficiente, em toda e qualquer situação, para
produzir a revisão de preços. O TCU decidiu que, nos casos
examinados, não estavam presentes os requisitos pertinentes e
necessários para produzir-se a revisão. Mas é evidente que a variação
das circunstâncias pode conduzir a conclusões distintas.
Lembre-se, por outro lado, que o TCU reputa, de modo pacífico,

que as despesas com PIS e Cofins devem compor o BDI. Ademais e
como indicado nos comentários ao art. 40, existe, inclusive, orientação
no sentido de serem adotadas medidas para verificar se o particular
arcou efetivamente com a carga tributária atinente aos referidos
tributos tal como previsto em sua proposta. Essa orientação conduz,
necessariamente, ao reconhecimento de que a variação da carga
tributária atinente a esses tributos reflete-se sobre a equação
econômico-financeira da avença.
10.14.4) A discordância com a orientação das decisões referidas
Comporta discordância uma tese exposta nos referidos acórdãos,

relacionada com a aplicação da teoria do fato do príncipe ao caso
concreto. No direito francês, a teoria do fato do príncipe somente é
aplicável quando o ato proveniente do poder público apresenta efeitos
gerais e indeterminados, atingindo a todos os membros da sociedade.
Mas daí não se segue que uma medida estatal, dotada de potencial
danoso diferenciado em vista de um contrato, não desencadeie
proteção específica em relação a ele. Quando houver oneração
diferenciada para um ou mais sujeitos como decorrência de uma
medida estatal de dimensão geral, incide a teoria da imprevisão.
Dito de outro modo, o argumento de que a variação da carga

tributária afeta a todos de modo geral é insuficiente para eliminar o
direito de o contratado receber uma compensação. Significa apenas
que tal compensação não terá por fundamento a teoria do fato do
príncipe, mas a teoria da imprevisão. É importante desenvolver melhor
o raciocínio.
Acórdãos do TCU, ao citarem o pensamento do Professor Caio

Tácito, apontam que a solução para o caso é a teoria da imprevisão.
Logo depois de fazer a transcrição à ressalva quanto à não
aplicabilidade da teoria do fato do príncipe aos casos em que a medida

é geral, é adotado o entendimento seguinte:
“(…) os reflexos decorrentes de leis ou regulamentos de ordem

geral não se enquadram na teoria do fato do príncipe, mas na da
imprevisão” (Acórdão 45/1999, Plenário, item 32).
Essa questão é extremamente importante no Direito francês, em

que variam as soluções jurídicas correspondentes às teorias do fato do
príncipe e da imprevisão. Aplicar uma ou outra das teorias resulta em
solução jurídica distinta. Mas, no Brasil, o art. 65, II, d, unifica o
tratamento jurídico de ambas as teorias. Portanto, a disputa sobre a
aplicação ou não da teoria do fato do príncipe é relevante para o Direito
francês, mas não apresenta maior importância para o Direito brasileiro.
O segundo motivo é muito mais grave. Infere-se de algumas

manifestações de unidades técnicas do TCU o pensamento de que, se
um gravame apresentar a natureza de generalidade, não apenas seria
inaplicável a teoria do fato do príncipe como não haveria direito à
recomposição da equação econômico-financeira. Essa segunda
inferência é incorreta, incompatível tanto com o Direito francês como
com o Direito brasileiro.
Tal como exposto acima, a não aplicação da teoria do fato do

príncipe no Direito francês – nos casos de generalidade do gravame –
conduz à aplicação da teoria da imprevisão. Para esta, é irrelevante a
natureza geral ou especial do gravame. O que se exige é a
consumação de um desequilíbrio na economia contratual. Ou seja, a
discussão no direito francês sobre a configuração de fato do príncipe
ou teoria da imprevisão não acarreta a negativa do direito do particular.
Conduz, tão somente, à incidência de uma solução distinta. No
entanto, essas concepções não conduzem à conclusão de que a
criação de uma carga generalizada sobre toda a comunidade impediria
a tutela ao particular contratado. A constatação de generalidade dos
efeitos da inovação apenas altera a solução de proteção ao particular.
Até por isso, reputa-se não ser casual que o TCU nunca tenha
afirmado que a modificação da carga tributária, por ter o cunho de
generalidade, seria destituída da potencialidade jurídica de gerar o
direito à revisão de preços no relacionamento jurídico entre
Administração e um particular. Portanto, a instituição de um tributo com
efeitos gerais e abstratos pode gerar desequilíbrio em relações entre
Administração e um particular, daí surgindo a revisão de preços. O
máximo que se poderá afirmar é que tal solução não se fundará na

teoria do fato do príncipe.
10.14.5) A discordância com a tese da exigência de

insuportabilidade do dano
Mas a divergência quanto à orientação prestigiada nos acórdãos

indicados deriva, ainda, de outro fundamento. Adotou-se entendimento
de que a recomposição da equação econômico-financeira, nas
hipóteses de elevação da carga tributária, dependeria da comprovação
de que a execução da prestação se tornaria insuportável. Seria
indispensável demonstrar a impossibilidade de o particular arcar com
os efeitos do aumento dos tributos.
Essa orientação é incompatível com o Direito brasileiro, que não

elegeu esse requisito como condição para o surgimento do direito do
particular (ou da própria Administração, frise-se) à revisão de preços
contratuais. A solução constitucional consagrada no Brasil e traduzida
no regime da Lei 8.666/1993 configurou uma disciplina própria, que
não pode ser interpretada como a pura e simples importação das
soluções francesas.
O art. 65, II, d, não faz qualquer alusão à necessidade de o evento

superveniente ser dotado de carga de nocividade tão intensa que
impeça a execução da prestação originalmente assumida. O que a Lei
previu foi a ocorrência de um evento imprevisível ou de consequências
incalculáveis, apto a produzir a frustração da relação original entre
encargos e vantagens.
10.14.6) A garantia irrestrita do art. 65, § 5.º
A redação textual do art. 65, § 5.º, é incompatível com a orientação

do TCU. A disposição legal não deixa margem à dúvida, ao utilizar uma
expressão vocabular ampla (“quaisquer…”), vinculada a um certo efeito
(“de comprovada repercussão nos preços contratados…”). Tal como
definido na Lei brasileira, o direito à revisão é absoluto e surge desde
que a modificação da carga tributária repercuta sobre os preços
contratados. O dispositivo legal não introduziu alguma espécie de
restrição ou condicionamento. Não se estabeleceu que o direito à
revisão somente surgiria se os efeitos fossem muito graves. Não se
exigiu que a execução do contrato se tornasse inviável. Não houve
qualquer referência, ainda que indireta, aos pressupostos adotados na
jurisprudência francesa da teoria do fato do príncipe nem à teoria da
imprevisão.
10.14.7) A nova tendência existente
Existe pelo menos um julgado mais recente que adota orientação

distinta daquela contemplada nos acórdãos antes referidos.
• “(…) tenho ressalvas à aplicação irrestrita desse entendimento. É

que tanto na alínea d, do inciso II do art. 65, quanto no § 5.º do mesmo
artigo, todos da Lei 8.666/1993, não trazem qualquer referência à
materialidade (onerosidade excessiva e insuportabilidade do novo
ônus) como condição de reequilíbrio. Prevê-se, somente, a álea
extraordinária e extracontratual, como ainda a comprovada
repercussão nos preços contratados. Parecem-me extralegais tais
condicionantes para a manutenção do equilíbrio do contratado,
sagradamente protegido pela Constituição da República (…)” (Acórdão
2.933/2011, Plenário, rel. Min. Valmir Campelo).
10.15) A questão da elevação dos encargos trabalhistas
Outra questão objeto de contínuas disputas se relaciona com a

elevação dos encargos trabalhistas produzida por convenções e
dissídios coletivos. Como se sabe, é usual que as negociações
coletivas envolvam a ampliação dos encargos atribuídos aos
empregadores. Isso pode gerar efeitos indiretos sobre os contratos
administrativos, eis que existirá a elevação dos custos do particular
para executar o contrato perante a Administração.
10.15.1) O preenchimento dos requisitos do art. 65, II, d
Em face do art. 65, II, d, da Lei 8.666/1993, é inquestionável a

configuração de um evento apto a gerar o rompimento da equação
econômico-financeira, de modo a exigir providências compensatórias.
No entanto, o TCU tem consagrado orientação distinta, sob o
pressuposto de que o dissídio ou a convenção coletiva são eventos
“previsíveis”, eis que previstos para ocorrerem anualmente. Logo,
caberia ao particular incluir na sua proposta os efeitos derivados da
futura convenção ou dissídio trabalhista. Lamentavelmente, existem
precedentes do próprio STJ adotando a mesma linha de interpretação,
que não encontra respaldo na disciplina clara e inquestionável
consagrada na Lei.
• “1. É pacífico o entendimento desta Corte Superior no sentido de

que eventual aumento de salário proveniente de dissídio coletivo não
autoriza a revisão o contrato administrativo para fins de reequilíbrio
econômico-financeiro, uma vez que não se trata de fato imprevisível –
o que afasta, portanto, a incidência do art. 65, II, d, da Lei 8.666/1993.
Precedentes.
2. A retroatividade do dissídio coletivo em relação aos contratos

administrativos não o descaracteriza como pura e simples álea
econômica.
3. Agravo regimental não provido” (AgRg no REsp 957.999/PE, 2.ª

T., rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. em 22.06.2010, DJe de
05.08.2010).
• “1. A questão sob exame não é nova nesta Corte Superior,

tratando da aplicação da teoria da imprevisão a contratos
administrativos, para fins de restaurar o equilíbrio econômico-financeiro
da avença, em razão dos aumentos da carga tributária e de despesas
com empregados (este derivado de acordo coletivo).
(…) 3. Já no que tange ao aumento das despesas com

empregados, consagrou-se o entendimento, no âmbito do Superior
Tribunal de Justiça, que se trata de fato previsível se a elevação dos
encargos trabalhistas resultar de acordo coletivo.
4. Essa é a lógica aplicada para aumentos de salários e, com muito

mais razão, deveria ser aqui aplicada, porque se trata de simples
elevação do quantitativo de vales-alimentação (o que, por óbvio, causa
menor impacto econômico-financeiro do que o aumento de salário)”
(REsp 776.790/AC, 2.ª T., rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. em
15.10.2009, DJe de 28.10.2009).
• “Processual Civil Administrativo. Contrato Administrativo.

Execução de Obras de Construção Civil e Terraplenagem. Plano Real.
Conversão em URV. Dissídio Coletivo. Aumento de Salário. Equilíbrio
Econômico-financeiro. Teoria da Imprevisão. Inaplicabilidade ao Caso.
Desprovimento do Recurso Especial.
1. A conversão da moeda em URV de que trata a Lei 8.880/1994

não se apresenta como extorsiva ou exorbitante a justificar a
excepcionalidade da Teoria da Imprevisão.
2. O aumento salarial a que está obrigada a contratada por força de

dissídio coletivo não é fato imprevisível capaz de autorizar a revisão
contratual de que trata o art. 65 da Lei 8.666/1993.
3. Recurso especial improvido” (REsp 650.613/SP, 2.ª T., rel. Min.

João Otávio de Noronha, j. em 23.10.2007, DJ de 23.11.2007).
• “Administrativo. Contrato Administrativo. Equilíbrio Econômico-

financeiro. Aumento Salarial. Dissídio Coletivo. Impossibilidade de
Aplicação da Teoria da Imprevisão.
1. Não pode ser aplicada a teoria da imprevisão para a

recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato
administrativo (Lei 8.666/1993, art. 65, II, d) na hipótese de aumento
salarial dos empregados da contratada em virtude de dissídio coletivo,
pois constitui evento certo que deveria ser levado em conta quando da
efetivação da proposta. Precedentes: REsp 411.101/PR,
2.ª T., Min. Eliana Calmon, DJ de 08.09.2003 e REsp 134.797/DF,

2.ª T., Min. Paulo Gallotti, DJ de 1.º.08.2000” (AgRg no REsp
668.367/PR, 1.ª T., rel. Min. Teori Albino Zavascki, j. em 21.09.2006, DJ
de 05.10.2006).684
• “Ademais, avalio que futuros acordos e dissídios coletivos de

trabalho, os quais elevam os encargos trabalhistas de empresa
contratada, são eventos até certo ponto previsíveis no momento
apresentação das propostas na licitação, ou seja, a empresa poderia
antever, no momento da confecção de sua proposta, que novas
convenções coletivas poderiam elevar encargos trabalhistas dos seus
empregados.
94. Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União possui

jurisprudência, a exemplo do Acórdão 2.255/2005-Plenário, proferido
em face de Consulta formulada pela Câmara dos Deputados. Na
ocasião, foi deliberado que a viabilidade de os incrementos dos custos
de mão de obra ocasionados pela data-base de cada categoria
profissional constituírem fundamento para a alegação de desequilíbrio
econômico-financeiro contraria o disposto no art. 65, inciso II, alínea ‘d’,
da Lei 8.666/93, que estabelece as hipóteses de reequilíbrio
econômico-financeiro dos contratos” (Acórdão 852/2016, Plenário, rel.
Min. Benjamin Zymler).
10.15.2) A questão dos eventos previsíveis, mas de efeitos

incalculáveis
O argumento dos tribunais é equivocado, com o devido respeito, eis

que a quebra da equação econômico-financeira pode decorrer não
apenas de fatos imprevisíveis, mas também daqueles que, embora
previsíveis, tenham efeitos incalculáveis. Nesse ponto, o texto do
dispositivo legal ora examinado é absolutamente claro e insuscetível de
dúvida. Mais ainda, a jurisprudência infringe a essência da tradição
pátria. Lembre-se que nunca se negou, no Brasil, que a própria inflação
configurava causa de rompimento da equação econômico-financeira. E
tal se passava não obstante a total e inquestionável previsibilidade da
inflação. O problema central residia na impossibilidade de previsão
antecipada da variação inflacionária futura.
Em suma, a questão não está na previsibilidade da ocorrência da

convenção ou do dissídio trabalhista. O problema é outro. Trata-se da
impossibilidade de predeterminar a extensão da modificação dos
encargos impostos ao empregador.
Basta examinar os fatos para comprovar a improcedência do

raciocínio consagrado no TCU. Suponha-se uma licitação para serviços
de vigilância. Os particulares elaboram as suas propostas tomando em
vista a disciplina vigente à época. Tomam em vista os encargos
trabalhistas existentes. Preveem que, durante a execução do contrato,
haverá uma convenção ou um dissídio trabalhista. Para seguir a
determinação do TCU, caberá ao particular prever o conteúdo dos
encargos que serão criados ou elevados em virtude desses fatos
futuros. Mas isso é absolutamente impossível. É perfeitamente possível
que o dissídio imponha apenas a recuperação do poder monetário em
vista da inflação, mas também é imaginável que seja assegurado um
aumento destinado a elevar o salário real da categoria. Podem ser
criados benefícios, tais como o dever de manter creche, assegurar
assistência médico-odontológica específica e assim por diante.
Ora, como os licitantes deverão proceder? Cada qual deverá

formular uma estimativa diversa e aleatória sobre a variação dos
encargos? Se for assim, como julgar as propostas, cada qual refletindo
uma projeção distinta sobre os encargos futuros? Não há resposta para
essas indagações. Anote-se que a solução de tomar por base
informações do passado foi reputada pelo próprio TCU como
inadequada.
• “Note-se, ainda, a apresentação de proposta com base em

convenção coletiva com prazo de vigência vencido. Apesar de ser
possível admitir a participação na licitação independentemente do
sindicato, não haveria como avaliar a proposta de forma consistente.
Quais seriam os direitos e deveres do trabalhador a serem observados:
os previstos na convenção coletiva vencida ou aqueles constantes da
convenção ainda não aprovada pelo Ministério do Trabalho e
Emprego? Que impacto teria a nova convenção coletiva sobre o valor
da proposta? Se a remuneração da nova convenção coletiva for
superior à fixada no edital, a contratada teria direito a imediata
repactuação dos preços? A proposta seria efetivamente a mais
vantajosa? Não foi irregular, pois, o procedimento da Abin ao
desclassificar a proposta da representante” (Acórdão 3.001/2015,
Plenário, rel. Min. Ana Arraes).
Afigura-se evidente, sob qualquer prisma, que a modificação dos

encargos trabalhistas, que produza efetivo e inquestionável efeito
sobre os custos inerentes à execução do contrato, configura fato de
efeitos incalculáveis. Por isso, aplica-se a disciplina do art. 65, II, d, da
Lei 8.666/1993.
10.15.3) A problemática da variação da data-base
A impossibilidade material de aplicar as soluções jurisprudenciais

vai se tornando evidente para o próprio TCU. Num caso específico, em
que o TCU reiterara a sua orientação tradicional, foi levantada a
circunstância de que a execução da prestação pelo particular envolvia
uma pluralidade de categorias profissionais, cada qual com data-base
distinta. Questionado a fornecer uma solução concreta específica, o
TCU se valeu do recurso à figura da “repactuação” (que será melhor
examinada a seguir). Mas essa solução equivale a uma primeira
manifestação no sentido do reconhecimento da inviabilidade da
manutenção da orientação tradicional.
• “(…) 35. Como já se registrou neste Voto, o art. 28 da Lei

9.069/95, os arts. 2º e 3º da Lei 10.192/2000 e o art. 5º do Decreto
2.271/97 autorizam a repactuação do contrato, desde que observada a
periodicidade mínima de um ano. O referido art. 5º do regulamento fixa
como condição para a repactuação, afora o decurso do prazo anual, a
demonstração da efetiva variação do preço do item de custo, sem
estabelecer limitações quanto aos itens objeto de adequação de
preços.
36. Da mesma forma, a IN/Mare 18/97 normatiza a contagem do

prazo anual e estabelece, como única restrição, a vedação de incluir,
na repactuação a ser implementada, antecipações e benefícios não
previstos originalmente. Note-se que não consta da referida instrução
normativa determinação no sentido de que a primeira repactuação,
cujo prazo anual foi contado a partir da data-base da categoria, esteja
vinculada exclusivamente à adequação do custo de mão-de-obra.
37. Entendo, pois, que não há restrições legais ou regulamentares a

que se inclua, na primeira repactuação, a variação dos custos de
outros itens do preço do contrato, além da mão-de-obra, desde que
devidamente demonstrado e justificado.
38. No entanto, chamo a atenção para o fato de que não há como

se conseguir a perfeita harmonização da relação dos custos do
contrato tendo em vista a existência de itens sujeitos a variações de
preço sazonais ou categorias profissionais com data-base
diferenciadas, entre outras possibilidades. Inobstante esse aspecto, é
de se ressaltar que a ocorrência de expressivas defasagens de custos
podem ser amenizadas pela adoção do procedimento sugerido”
(Acórdão 1.563/2004, Plenário, rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti).
10.15.4) O descabimento de restringir a solução à figura da

repactuação
A questão das variações da remuneração dos empregados tem sido

resolvida apenas por meio da repactuação de preços. Ocorre que
prevalece orientação de que a dita repactuação apenas poderia ser
adotada no âmbito de contratos de serviços continuados submetidos
ao art. 57, II, da Lei 8.666. É evidente que muitas contratações de
serviços contínuos envolvem prestações cuja execução envolve uma
participação muito intensa de custos trabalhistas. Mas daí não se
segue que outras espécies de contratos não compreendam idênticas
circunstâncias.
10.15.5) O resultado da interpretação adotada: o sacrifício do

interesse da Administração
É imperioso um complemento. A recusa a compensar o particular

por variações no tocante à elevação da remuneração do trabalho gera
mais efeitos negativos para a Administração. Em muitos casos, a
execução da prestação é inviabilizada. O particular abandona o
contrato ou passa a executá-lo de modo insatisfatório. Mais ainda, os
particulares passam a agregar nas suas propostas estimativas para
fazer frente a variações de custos impossíveis de prévia estimativa.

Isso impede a comparação entre as propostas, dificulta a seleção de
propostas dotadas de seriedade e acaba transferindo para a
Administração encargos superiores aos que efetivamente existentes.
10.16) A questão decorrente de variações cambiais
Outro tema problemático é o da revisão derivada da variação

cambial. Lembre-se que a legislação restringiu sensivelmente as
hipóteses de cabimento de reajuste de preços vinculadas à variação
cambial. Isso conduz muitos a afirmar que a modificação da cotação
cambial não pode ser admitida, a não ser quando verificados aqueles
pressupostos específicos para sua previsão. Esse enfoque envolve,
muitas vezes, um equívoco.
10.16.1) A vedação à utilização da variação cambial como

instrumento de compensação da inflação
A vedação legislativa destinou-se a evitar que a indexação à

variação cambial fosse utilizada como sucedâneo da correção
monetária. Tratou-se de impedir que bens e serviços produzidos e
comercializados no Brasil tivessem seus preços vinculados à moeda
estrangeira. Nesse sentido, a vedação geral à prática de indexação e à
utilização de instrumentos de reajuste em prazo inferior a doze meses,
consagrada em virtude do Plano Real,685 abarcam inclusive a previsão
de variação cambial para o preço pactuado em contratações ao interno
do Brasil.
10.16.2) As propostas com insumos precificados em moeda

estrangeira
Mas será diversa a situação quando o adimplemento da prestação

contratada pressupuser operação de internalização de bem ou serviço
oriundo do estrangeiro. Nesse caso, a formação dos custos do
particular compreende insumo cujo pagamento se faz em moeda
estrangeira. Isso envolve a necessidade de o particular desembolsar
efetivamente recursos nacionais suficientes para adquirir a moeda
estrangeira, instrumento de satisfação da obrigação assumida. Então,
a variação cambial corresponderá a um custo formador do preço
praticado pelo particular – tal como qualquer outro custo.
Assim, a variação extraordinária e imprevisível da moeda

estrangeira pode ser assemelhada a eventos relacionados com outros
custos do contratado. Tal como pode impor-se a revisão em caso de
elevação extraordinária e insuportável do preço da energia, por

exemplo, o mesmo poderá concretizar-se no tocante ao câmbio. A
única diferença reside num interesse estatal de evitar que a variação
cambial se reflita na variação dos preços internos – mas esse interesse
pode ser prestigiado até certo limite. Mais precisamente, se for
consagrada a concepção de que a teoria da intangibilidade da equação
econômico-financeira não abrange custos em moeda estrangeira, o
resultado prático será a impossibilidade de acesso da Administração
Pública a bens que envolvam custos dessa ordem.
Vamos aos exemplos práticos. Suponha-se que a Administração

Pública resolva promover licitação internacional para a aquisição de
aeronaves. Não haverá dúvidas de que a variação cambial será
reconhecida como fator de alteração do preço a ser pago, eis que se
tratará de licitação internacional. Suponha-se que, depois de
promovida a aquisição, haja necessidade de aquisição de peças de
reposição e de serviços de modernização. Faz-se licitação nacional,
ainda quando haja insumos a serem adquiridos no estrangeiro. Seria
cabível afirmar que os preços ofertados não seriam afetados pela
variação cambial? É evidente que não. Afinal, o particular formulou a
proposta para receber uma quantidade de moeda nacional suficiente
para adquirir moeda estrangeira destinada a pagar o fabricante no
estrangeiro. Se fosse vedado ao particular obter a reposição
correspondente à variação cambial, é muito possível que o Estado não
obtivesse qualquer proposta. Ou, então, os interessados estimariam os
riscos que correriam e apresentariam propostas desvinculadas do
custo real e efetivo. Visariam a evitar que a concretização da variação
lhes acarretasse prejuízos irreparáveis.
10.16.3) A tendência à rejeição dos pleitos privados
De modo geral, no entanto, há forte rejeição ao acolhimento formal

de pleitos fundados na variação cambial. Essa orientação se afigura
menos fundada em razões jurídicas do que no reconhecimento de que
a desvalorização da moeda nacional em face da estrangeira gera
efeitos de redução da riqueza nacional. Há uma rejeição à ideia de
transferir para contratado do Estado um montante de moeda nacional
superior àquele que havia sido inicialmente previsto. O problema
essencial reside, no entanto, em que o particular que contrata com o
Estado não aufere um benefício pessoal em virtude da elevação da sua
remuneração em moeda nacional. Cabe a ele pagar ao seu fornecedor
uma determinada quantidade de moeda estrangeira. O desembolso
pela Administração de uma quantidade mais elevada de moeda

nacional é uma decorrência da desvalorização cambial.
10.16.4) A dupla eficácia da tese
Houve um julgado peculiar, no entanto, proveniente do TCU. Na

Decisão 464/2000, aquele Tribunal reconheceu que variação cambial
favorável à Administração Pública não poderia ser ignorada. Aplicou o
princípio essencial da intangibilidade da equação econômico-financeira
inclusive no âmbito cambial. Verificou-se pagamento vinculado à
moeda estrangeira para um licitante cujos custos eram em moeda
nacional. Por isso, o TCU determinou a adoção de procedimentos para
evitar o enriquecimento sem causa do particular. O mesmo princípio
terá de ser aplicado na hipótese oposta.
Por seu turno, o STJ explicitamente avaliou a questão da

desvalorização cambial de 1999 e reconheceu seu efeito nocivo sobre
a equação econômico-financeira do contrato. Vale transcrever
integralmente a ementa do julgado:
• “Contrato Administrativo. Equação Econômico-financeira do

Vínculo. Desvalorização do Real. Janeiro de 1999. Alteração de
Cláusula Referente ao Preço. Aplicação da Teoria da Imprevisão e do
Fato do Príncipe.
1. A novel cultura acerca do contrato administrativo encarta, como

nuclear no regime do vínculo, a proteção do equilíbrio econômico-
financeiro do negócio jurídico de direito público, assertiva que se infere
do disposto na legislação infralegal específica (arts. 57, § 1.º, 58, §§ 1.º
e 2.º, 65, II, d, 88 §§ 5.º e 6.º, da Lei 8.666/1993). Deveras, a
Constituição Federal ao insculpir os princípios intransponíveis do art.
37 que iluminam a atividade da administração à luz da cláusula mater
da moralidade, torna clara a necessidade de manter-se esse equilíbrio,
ao realçar as ‘condições efetivas da proposta’.
2. O episódio ocorrido em janeiro de 1999, consubstanciado na

súbita desvalorização da moeda nacional (real) frente ao dólar norte-
americano, configurou causa excepcional de mutabilidade dos
contratos administrativos, com vistas à manutenção do equilíbrio
econômico-financeiro das partes.
3. Rompimento abrupto da equação econômico-financeira do

contrato. Impossibilidade de início da execução com prevenção de
danos maiores (ad impossiblia nemo tenetur) (…)” (RO em MS
15.154/PE, rel. Min. Luiz Fux, j. em 19.11.2002, DJ de 02.12.2002).
No seu voto, o Ministro relator rejeitou a tese de que o contratante

que se dispõe a executar prestação que depende de insumos
importados assumiria o risco de eventual desvalorização da moeda
nacional e apontou outros precedentes (no âmbito de relações
privadas) em mesmo sentido. Acrescentou que:
“Ante o quadro econômico que o País se encontrava nos idos de

1999, a incidência irrefutável da Teoria da Imprevisão, que exonera o
contratado de sua responsabilidade, posto que a mudança da política
econômica para o câmbio flutuante produziu álea administrativa (…).”
Mas o TCU tem seguido orientação distinta. Deve-se reputar que o

posicionamento do TCU não envolve uma negativa absoluta, mas
exige a comprovação da efetiva presença dos requisitos de quebra da
equação econômico-financeira. Não basta a variação cambial para
configurar-se o desequilíbrio contratual.
• “24. Em contratos que incluam o fornecimento de bens adquiridos

em moeda estrangeira, o risco cambial é uma realidade. Quando o
preço é fixado em moeda estrangeira, esse risco transfere-se
integralmente à Administração contratante, motivo pelo qual a Lei de
Licitações autoriza a cotação de preço em moeda estrangeira apenas
em situação específica, ou seja, no caso da licitação internacional, a
fim de privilegiar o princípio da isonomia entre licitantes nacionais e
estrangeiros. Quando o preço do insumo importado é fixado em moeda
nacional, o risco se transfere ao contratado, que deve se precaver por
meio do balanceamento de seus custos na composição do preço, da
adoção de instrumentos financeiros disponíveis no mercado ou da
elaboração de um cronograma de aquisição de insumos importados
que possibilite amenizar ou evitar os efeitos de futuras altas da moeda
estrangeira.
25. Obviamente, a transferência do risco cambial para o contratado

ocorre até certo limite, ou seja, até enquanto perdurar o equilíbrio na
equação econômico-financeira. Ultrapassado esse ponto, acionam-se
os mecanismos previstos em lei para restaurar o equilíbrio, cabendo ao
contratado comprovar o impacto sofrido.
26. Nesse contexto, veja-se que a jurisprudência deste Tribunal há

longo tempo tem considerado que a variação cambial não se afigura
em fator autônomo para conduzir ao reequilíbrio econômico-financeiro
do contrato (vide Acórdãos 2.837/2010-Plenário). Mais recentemente, o
TCU proferiu o Acórdão 1431/2017-Plenário em sede de consulta, para
confirmar esse posicionamento” (Acórdão 2.672/2017, Plenário, rel.
Min. Augusto Sherman Cavalcanti).
• “Embora grande parte da doutrina reconheça a variação cambial

como causa suficiente para recomposição, este Tribunal não a
reconhece como fundamento autônomo apto a produzir uma mudança
nos termos contratuais. Anoto que a referida questão foi extensamente
debatida no voto condutor do Acórdão 2.837/2010-TCU-Plenário, de
relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues.
No Voto que deu origem a esse decisum, o Relator ressaltou que a

variação cambial é típica do regime flutuante e não ocasiona um
rompimento abrupto no equilíbrio contratual. Nesse sentido, a variação
regular, constante e usual não se constitui um fato imprevisível e nem
de consequências incalculáveis. Vale ressaltar, neste decisum, a
importante ressalva no sentido de que o cerne da discussão não deve
estar na questão cambial, mas na variação dos preços. Isso porque há
situações em que a taxa de câmbio não influencia o custo dos produtos
de maneira rápida. Em casos de importação de bens, o aumento da
moeda e o aumento de preços são questões distintas, pois este não é
consequência incondicional daquele” (Acórdão 1.431/2017, Plenário,
rel. Min. Vital do Rêgo).
• “Não se aplica a teoria da imprevisão e a possibilidade de

recomposição do equilíbrio contratual em razão de variações cambiais
ocorridas devido a oscilações naturais dos fatores de mercado.
(…) 8. Por sua vez, os argumentos apresentados principalmente

pela Petrobras quanto à aplicação da teoria da imprevisão, a socorrer o
reajuste promovido nos contratos em destaque, merecem um exame
mais detido. O Acórdão invocado pela Petrobras – 464/2000 – TCU –
Plenário – acedeu à possibilidade da aplicação da teoria da previsão e
de reequilíbrio contratual em casos de variações cambiais severas. À
época, devido ao ineditismo da matéria, nenhum entendimento havia
sido firmado, dando origem mais tarde ao Acórdão 1.595/2006, do
Plenário, que ratificou essa linha de decisão.
9. No caso vertente, outro cenário se configura e novos fatos de

natureza financeira me fazem concluir que o direcionamento a dar aos
casos de prejuízos em contratos decorrentes de variações cambiais

pedem intelecção diferente. Considero que houve intervenção
governamental no regime de câmbio vigente à época da prolação do já
mencionado Acórdão 464/2000. No caso em tela, isso não ocorreu, ou
seja, o poder público não interveio no regime de câmbio, tampouco
ocorreu situação extraordinária e inevitável relativamente às variações
na taxa inflação ou índices de preços setoriais. Ao contrário, a meu ver,
as alterações por que passaram as variáveis econômicas foram
movimentos naturais regidos pelas leis do mercado.
10. Ressalto que a apreciação do real frente ao dólar foi

significativamente gradual, ao longo de quatro anos (conforme série
temporal do dólar abaixo reproduzida), desde um mês antes da data da
primeira proposta de preços à licitação (14.04.2003) até a conclusão
prevista do último contrato (17.06.2007). Esse caminho fez com que o
dólar norte-americano variasse paulatinamente nesse longo interregno
de tempo, indo de R$ 3,114, na data de 15.04.2003, a R$ 1,9097, em
15.06.2007. Penso, assim, que não há que se falar em variação
extraordinária e brusca da moeda. (…)
11. Diante deste cenário, se a contratada não monitorou as

movimentações do câmbio ou não tomou providências para proteção
do valor do contrato, foi evidentemente por decisão de sua cúpula
diretiva. Não cabia à administração pública fazer ingerência em
decisões financeiras e providências administrativas de exclusiva
competência do segmento privado, especialmente das empresas
contratadas. Elas tiveram um longo período de observação do
comportamento do mercado do dólar, aproximadamente quatro anos,
para possível contratação de operação de hedge, minimizadora dos
prejuízos, como pelo gráfico se vê.
12. Outrossim, relativamente às cautelas contra variações cambiais,

apesar de inexistir obrigação específica no edital e no contrato,
também não havia impeditivo para que as contratantes assumissem
posição diligente, protegendo-se contra riscos inerentes ao mercado e
à própria natureza da contratação, como ficou bem esclarecido no
relatório precedente. (…)
15. Vê-se que, para a aplicação da teoria da imprevisão, é

necessário ficar caracterizada a imprevisibilidade do fator causador do
desequilíbrio na equação econômico-financeira do contrato; serem
extraordinários e inevitáveis os acontecimentos posteriores à
contratação; e causarem onerosidade excessiva a uma das partes.
Nesse contexto, acontecimento imprevisível deve ser entendido como
não previsto pelo gestor médio quando da vinculação contratual,

enquanto extraordinário consubstancia-se, basicamente, no que refoge
à normalidade. Não me parece ter sido o que ocorreu com as variáveis
econômicas durante a execução do contrato.
16. Quanto à imprevisibilidade, a unidade técnica demonstrou,

consoante análises jungidas aos autos mediante a instrução e parecer
de especialista, que a trajetória da taxa cambial e dos índices de
preços não eram imprevisíveis, conclusões essas que me alinho
inteiramente. (…)
23. Além de tantas razões de fato e de direito, fica identificado que

a contratada assumiu posição especulativa, apostando que possível
depreciação do real frente ao dólar compensaria eventual aquecimento
dos preços no mercado interno. Em muitas ocasiões de sua defesa a
contratada e a Petrobras alegaram que ‘a expectativa era de
desvalorização do real’ frente ao dólar, e que a desvalorização do dólar
não era prevista. Essa declaração faz demonstração cabal da posição
da contratada, afinal, quando se especula se assume o risco de obter
vantagem financeira com base nas expectativas do mercado. (…)
Nada obstante, concordo com a linha da defesa dos gestores da

Petrobras de que não havia entendimento pacificado à época quanto à
revisão de contratos em face de variações cambiais. É que a prolação
do Acórdão 464/2000 – TCU – Plenário, que autorizou a aplicação da
teoria da imprevisão e possibilidade de reequilíbrio contratual em razão
de variações cambiais, já deixou margem a interpretações como hoje
os defendentes depõem. Por essa razão, unicamente, deixo de
imputar-lhes conduta irregular, como sugerido pela unidade técnica, a
ponto de serem apenados com a sanção pecuniária” (Acórdão
3.282/2011, Plenário, rel. Min. Augusto Nardes).
11) Os instrumentos para a recomposição da equação

econômico-financeira
Tendo em vista que o art. 37, XXI de CF/1988 determina a

manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos firmados
com a Administração Pública, a Lei 8.666/1993 disponibilizou
instrumentos aptos a recompor o eventual desequilíbrio entre as
vantagens e os encargos originalmente pactuados. Assim, para a
recomposição da equação econômico-financeira, surgiram diversas
figuras que podem ser distinguidas entre si: a revisão (realinhamento
de preços), o reajuste, a atualização monetária e a repactuação.
A princípio, usava-se apenas a diferenciação entre “revisão” e

“reajuste” de preços.686 A Lei aludiu, ademais, à “atualização
monetária”. Posteriormente, criou-se outra figura, conhecida como
“repactuação”.
11.1) Revisão de preços
Reserva-se expressão “revisão”687 de preços para os casos em que

a modificação decorre de alteração extraordinária nos preços,
desvinculada da inflação verificada. Envolve a alteração dos deveres
impostos ao contratado, independentemente de circunstâncias
meramente inflacionárias. Isso se passa quando a atividade de
execução do contrato sujeita-se a uma excepcional e anômala
elevação (ou redução) de preços (que não é refletida nos índices
comuns de inflação) ou quando os encargos contratualmente previstos
são ampliados ou tornados mais onerosos.
• “9.2.3. o reajuste e a recomposição possuem fundamentos

distintos. O reajuste, previsto no art. 40, XI, e 55, III, da Lei 8.666/1993,
visa remediar os efeitos da inflação. A recomposição, prevista no art.
65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993, tem como fim manter
equilibrada a relação jurídica entre o particular e a Administração
Pública quando houver desequilíbrio advindo de fato imprevisível ou
previsível com consequências incalculáveis. Assim, ainda que a
Administração tenha aplicado o reajuste previsto no contrato, justifica-
se a aplicação da recomposição sempre que se verificar a presença de
seus pressupostos.
9.2.4. o reequilíbrio contratual decorrente da recomposição deve

levar em conta os fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém de
do ajustado, que não se confundem com os critérios de reajuste
previstos contratualmente. Portanto, a recomposição concedida após o
reajuste deverá recuperar o equilíbrio econômico-financeiro apenas
aos fatos a ela relacionados. Na hipótese de ser possível um futuro
reajuste após concedida eventual recomposição, a Administração
deverá estabelecer que esta recomposição vigorará até a data de
concessão do novo reajuste, quando então deverá ser recalculada, de
modo a expurgar da recomposição a parcela já contemplada no
reajuste e, assim, evitar a sobreposição de parcelas concedidas, o que
causaria o desequilíbrio em prejuízo da contratante” (Acórdão
1.431/2017, Plenário, rel. Min. Vital do Rêgo).
• “20.3. A Lei 8.666/1993 prevê a possibilidade de readequar a

equação econômico-financeira dos contratos nas hipóteses de álea
ordinária e extraordinária. Na situação em tela, a primeira será
efetuada por meio do reajuste de preços. A segunda será realizada via
reequilíbrio econômico-financeiro insculpido na alínea ‘d’ do inciso II do
art. 65 (instituto da revisão ou do realinhamento de preços)” (Acórdão
1.488/2016, Plenário, rel. Min. Vital do Rêgo).
• “1. Configurando-se situação em que os preços inicialmente

contratados, tornam-se, no transcurso da execução contratual,
demasiadamente superiores aos praticados no mercado, em virtude de
fatores externos, caracterizando-se situação de onerosidade excessiva
para a Administração Pública, impõe-se a necessidade de proceder à
revisão do contrato, visando à manutenção do equilíbrio econômico-
financeiro.
2. A persecução do interesse público direcionado à contenção e à

redução das despesas, não consiste em mera faculdade, mas dever do
administrador público. (…)
De mais a mais, há de se levar em conta como agiria um particular

ou uma empresa privada, ao se deparar com uma situação
semelhante, qual seja, a constatação de que o preço que se
comprometeu a pagar em decorrência da celebração de um
determinado contrato, por circunstâncias alheias à sua vontade,
tornaram-se, no transcurso do tempo, demasiadamente superiores aos
praticados no mercado. Decerto, o particular ou a empresa ao menos
envidaria esforços no sentido de proceder à revisão do contrato, com o
fito de alcançar um preço considerado justo para ambas as partes, e,
sendo infrutífera a negociação, quiçá, utilizar-se-ia da via judicial para
obter tal desígnio, ou rescindir o contrato, como sói acontecer nas
relações privadas.
Na situação vertente, que envolve a alocação de recursos públicos,

a verificação da compatibilidade dos preços do contrato em questão,
diante do novo cenário econômico, e a consequente persecução do
interesse público direcionado à contenção e à redução das despesas,
não consistiriam em mera faculdade, mas dever do administrador
público. Isso decorre da necessidade de observância aos princípios
basilares da supremacia e da indisponibilidade do interesse público,
bem como da economicidade dos atos de gestão, este último
insculpido no art. 70, caput da Magna Carta” (Acórdão 2.101/2010, 2.ª
Câm., rel. Min. Benjamin Zymler).
• “Mesmo a recomposição dos preços para esse fim

(restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro) deve respeitar a
proporcionalidade dos valores constantes da proposta inicial em
relação aos preços de mercado à época, além de ficar adstrita aos
itens afetados pelos fatos tidos como imprevisíveis, com fim de
privilegiar o próprio instituto, buscando preservar os benefícios
auferidos na licitação, destinada a selecionar a proposta mais
vantajosa para a Administração” (Acórdão 1.434/2010, Plenário, rel.
Min. Marcos Bemquerer Costa).
• “8. Entre os instrumentos existentes para a recomposição da

equação econômico-financeira, o presente caso trata-se de revisão ou
realinhamento de preços, em que a modificação decorre de alteração
extraordinária nos preços, desvinculada de circunstâncias meramente
inflacionárias” (Acórdão 25/2010, Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler).
• “Em primeiro lugar, importa salientar que em nenhum momento a

decisão recorrida fez alusão à obrigatoriedade da utilização do Sicro,
quando do reajuste dos preços do contrato em questão. Referido
sistema serviu apenas de parâmetro para aferir os preços de mercado,
à época do reajuste, no ano de 1996, quando se sucedeu a maior
parcela da execução contratual.
Como já dito no relatório precedente, este Tribunal considera o

Sicro um sistema confiável e bem detalhado, vez que seus preços são
extraídos por meio de composição de custos que, por sua vez, são
calculados pela média dos preços praticados no mercado. Assim, o
cerne da questão não é a obrigatoriedade ou não de sua utilização,
mas a constatação de que, cotejando-se os preços contratuais com os
do Sicro, representativos dos de mercado, aqueles mostraram-se
demasiado superiores, fato que, como já dito, motivaria a necessidade
de se proceder à revisão do contrato pela Administração. A esse
respeito, vale repisar o entendimento exposto no relatório que
subsidiou o Acórdão recorrido, verbis (…)” (Acórdão 606/2008, 2.ª
Câm., rel. Min. Benjamin Zymler).
Orientação Normativa 22/2009 da AGU
• “O reequilíbrio econômico-financeiro pode ser concedido a

qualquer tempo, independentemente de previsão contratual, desde que
verificadas as circunstâncias elencadas na letra “d” do inc. II do art. 65,
da Lei nº 8.666, de 1993”.
11.2) Reajuste de preços

Já o “reajuste” de preços é uma solução desenvolvida na

experiência estrangeira, mas que recebeu aplicação muito intensa na
prática contratual brasileira.688
11.2.1) Conceito de reajuste de preços
O reajuste de preços consiste na alteração da cláusula monetária

em contrato administrativo, decorrente da variação de índices de
preços que refletem os custos necessários à execução da prestação
contratual.
11.2.2) A indexação do valor monetário a um índice de preços
O reajuste reflete a indexação do valor monetário contemplado no

contrato a um índice de preços. Isso significa que a variação do
referido índice produz efeito automático no tocante ao preço contratual,
o que dispensa a necessidade de avaliação sobre a formação de
custos do particular e as ocorrências efetivamente verificadas no
mercado.
11.2.3) A preservação do valor real da remuneração pelos custos

incorridos
O reajuste de preços tem por função assegurar a identidade do

valor real da remuneração prevista no contrato. O fenômeno
inflacionário (ou deflacionário) produz efeito de desnaturação da
relação original pactuada entre as partes. A manutenção do valor
nominal da prestação acarretaria uma alteração da remuneração
assegurada originalmente à parte.
11.2.4) A variação dos custos necessários à execução do objeto

contratual
O reajuste se destina a compensar as variações no custo

necessário à execução da prestação objeto do contrato. Não se trata,
portanto, de compensar genericamente a inflação. A ressalva é
relevante porque não existem variações homogêneas de custos. É
perfeitamente possível que, num mesmo período de tempo, as
variações de custos dos diversos insumos sejam distintas. Por isso, é
indispensável a escolha de um índice de reajuste apropriado.
11.2.5) A escolha ou construção de um índice de reajuste
O índice de reajuste deve ser adequado à composição de custos

pertinente ao objeto contratual. Em muitos casos, os diversos índices
de apuração da inflação são adequados e satisfatórios para assegurar
a manutenção da identidade do valor contratual. Mas há muitos casos
em que assim não se passa, em vista das especificidades do objeto
contratual. Por essa razão, não há impedimento a que o edital construa
um índice de reajuste, tomando por base as variações de insumos e
outros fatores pertinentes à execução do objeto.
11.2.6) Os limites temporais à adoção do reajuste
Evidenciou-se que as soluções de indexação de preços são

tendencialmente alimentadoras da inflação. Como decorrência, o Plano
Real consagrou a vedação à aplicação de reajustes em prazo inferior a
doze meses. Isso significa a vedação a que contratos de curto prazo
prevejam cláusula de reajuste. Mesmo os contratos com prazo mais
longo de vigência somente podem sofrer reajuste a cada doze meses e
sem efeito retroativo sobre os valores desembolsados.
11.2.7) A viabilidade e a licitude da estimativa da inflação no período
Isso significa que o particular, ao formular a sua proposta, deve

estimar uma remuneração correspondente às variações inflacionárias
verificadas em prazo de até doze meses. Essa solução decorre
inclusive da existência de projeções quanto à inflação estimada para os
doze meses subsequentes.
11.2.8) O termo inicial do prazo de doze meses
O prazo de doze meses será computado nos termos do art. 3º, § 1º,
da Lei 10.192/2001, que determina “A periodicidade anual nos
contratos de que trata o caput deste artigo será contada a partir da
data limite para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa
se referir”. Portanto, o prazo de doze meses não é computado da data
da contratação.
• “9. A data-base do orçamento estimativo da contratação é

janeiro/2016, mas a data de abertura das propostas se efetivou apenas
em setembro/2016. No entender da empresa representante, tal
defasagem teoricamente não traria qualquer problema caso a data-
base para efeitos de reajustamento contratual também fosse
referenciada a janeiro/2016. Ocorre que a cláusula 15.1 do edital previu
como marco inicial para a realização do reajuste a data da entrega da

proposta, e não a data do orçamento de referência elaborado pela
Administração. Assim, de fato, verificou-se considerável defasagem, de
nove meses, entre o orçamento estimado e a abertura das propostas.
(…) o gestor público pode adotar discricionariamente dois marcos

iniciais distintos para efeito de reajustamento dos contratos: (i) a data
limite para apresentação da proposta; e (ii) a data do orçamento.
Ocorre que o segundo critério se mostra mais robusto, pois reduz os
problemas advindos de orçamentos desatualizados em virtude do
transcurso de vários meses entre a data-base da estimativa de custos
e a data de abertura das propostas.
(…) 22. Sopesando os problemas advindos da falta de atualização

do orçamento e o ônus de realizar nova pesquisa de mercado, parece-
me adequada uma terceira opção, aventada pela peça inicial da
empresa representante, pois o problema seria parcialmente mitigado
caso a data-base para efeitos de reajustamento contratual fosse
referenciada à data de elaboração do orçamento estimativo da
contratação, e não à data da entrega da proposta – critério utilizado no
edital do MPOG.
(…) 25. Por esse motivo, entendo pertinente recomendar ao MPOG

que, em futuras licitações de obras públicas, quando se demonstrar
demasiadamente complexa a atualização da estimativa orçamentária
da contratação, adote como marco inicial para efeito de reajustamento
contratual a data-base de elaboração da planilha orçamentária”
11.2.9) O termo final do prazo de doze meses
O prazo de doze meses é computado até a data de execução da

prestação pelo devedor. Caberá o reajuste quando o período de tempo
entre a data prevista para apresentação das propostas e a data de
adimplemento pelo particular for igual ou superior a doze meses.
11.2.10) A exigência de previsão no edital
Assentou-se o entendimento de que a aplicação do reajuste

depende da disciplina do edital, refletida na previsão do contrato.
Alude-se, desse modo, a reajuste contratual. A ausência de previsão de
reajuste no contrato impede a sua adoção, o que exige alguns
complementos.
11.2.11) A obrigatoriedade da previsão contratual em caso de prazo

igual ou superior a doze meses
É obrigatório a inclusão da cláusula de reajuste quando for

previsível a superação do prazo de doze meses. Não se trata de
faculdade da Administração prever o reajuste, mas um dever
imperioso.
11.2.12) A alteração dos prazos por eventos não previsíveis
Podem ocorrer eventos supervenientes, que acarretem a alteração

das projeções iniciais. Há hipóteses em que haveria a liquidação do
contrato em prazo inferior a doze meses, mas tal se revela
posteriormente inviável. Em tais hipóteses, surge a possibilidade de
que o contrato não contemple cláusula de reajuste, mas os prazos
superem a doze meses.
11.2.13) O direito do particular à compensação por via da revisão
Nos casos em que não há previsão contratual para o reajuste, mas

o prazo contratual supera a doze meses, a solução é promover revisão
de preços – destinada a assegurar ao particular precisamente aquilo
que lhe seria assegurado por uma cláusula de reajuste. Os preços
contratuais devem ser mantidos inalterados (salvo circunstâncias
extraordinárias) por período de doze meses. A proposta do particular
reflete a estimava da variação do preço num prazo de até doze meses.
Ultrapassado esse prazo, aperfeiçoa-se o direito de o particular obter o
reajuste. A ausência da cláusula de reajuste conduzirá a uma revisão
de preços simplificada – eis que será desnecessário comprovar a
ocorrência dos eventos extraordinários previstos no art. 65, II, “d”, da
Lei 8.666/1993. Basta ao sujeito demonstrar o decurso de prazo igual
ou superior a doze meses e a ausência de previsão no contrato de
cláusula de reajuste. Em tais hipóteses, caberá às partes discutirem o
índice de reajuste mais apropriado para o caso. Em princípio, deverá
ser adotada a solução usualmente praticada em contratos com o
mesmo objeto e que prevejam prazo de execução igual ou superior a
doze meses.
11.2.14) O direito do particular em caso de inadimplemento
Não se aplica o reajuste nos casos em que se verifica

inadimplemento da Administração, que deixa de liquidar o valor de sua
dívida no momento previsto contratualmente. Em tal hipótese, caberá
ao credor a compensação pelas perdas e danos verificadas, o que

pode compreender inclusive a perda do valor da moeda.
11.2.15) A distinção entre reajuste e revisão de preços
A revisão de preços é o procedimento destinado a avaliar a

ocorrência de evento que afete a equação econômico-financeira do
contrato, visando a promover adequação das cláusulas contratuais aos
parâmetros necessários para recompor o equilíbrio original. Já o
reajuste é procedimento automático, em que a recomposição se produz
sempre que ocorra a variação de certos índices, independente de
averiguação efetiva do desequilíbrio.
Aprofundando os conceitos, o reajuste é consequência de uma

espécie de presunção absoluta de desequilíbrio. Já a revisão
pressupõe a apuração real dos fatos e exige a comprovação de todos
os detalhes relacionados com a contratação e os fatos supervenientes
a ela.
11.2.16) A possibilidade de cumulação de reajuste e revisão de

preços
Mas ambas as figuras têm por fundamento a garantia constitucional

da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato
administrativo. Deve reputar-se que, ocorrendo variação de custos não
retratada adequadamente pelo índice de atualização ou de reajuste
adotado contratualmente, a parte terá direito de pleitear a revisão para
eliminar a distorção verificada.
• “(…) 5. O deslinde da questão controvertida posta no recurso

especial reside na definição do adimplemento da obrigação por parte
do contratado para fins de aplicação do reajuste econômico dos preços
pactuados para a execução de obras e serviços com a Administração
Pública. O acórdão recorrido considerou a realização da obra como
sendo o efetivo adimplemento do contratado, reconhecendo a
incidência do reajuste somente para aquelas obras efetuadas após a
data de 28.08.2003. Pleiteia a empresa recorrente o reconhecimento
da data de cada medição efetuada, e não da realização completa da
obra, requerendo a extensão do reajuste a todo o mês de agosto de
2003 por ser impossível o pagamento parcial da obrigação (somente
para os dias 28 a 30.08.2003, nos termos do aresto de segundo grau).
6. A pretensão de se fazer o reajuste econômico alcançar os dias

1.º a 27.08.2003 não encontra guarida, posto que o contrato, segundo
análise do aresto recorrido, foi expresso ao consignar que o reajuste só
teria início 12 meses após a data da apresentação da proposta na
licitação, ou seja, somente após o dia 28.08.2003. A par do fixado no
contrato, e que não pode ser revisto nesta seara por impedimento da
Súmula 5/STJ, o art. 40, § 3.º, da Lei 8.666/1993 expressamente
dispõe que ‘§ 3.º Para efeito do disposto nesta Lei, considera-se como
adimplemento da obrigação contratual a prestação do serviço, a
realização da obra, a entrega do bem ou de parcela destes, bem como
qualquer outro evento contratual a cuja ocorrência esteja vinculada a
emissão de documento de cobrança” (REsp 958.177/SP, rel. Min. José
Delgado, 1.ª T., j. em 23.10.2007, DJ de 12.11.2007).
• “Processual Civil e Administrativo – Contrato Administrativo –

Reajuste de Preços – Ausência de Autorização Contratual –
Descabimento.
1. O reajuste do contrato administrativo é conduta autorizada por lei

e convencionada entre as partes contratantes que tem por escopo
manter o equilíbrio financeiro do contrato.
2. Ausente previsão contratual, resta inviabilizado o pretendido

reajustamento do contrato administrativo.
3. Recurso especial conhecido em parte e, nessa parte, não

provido” (REsp 730.568/SP, 2.ª T., rel. Min. Eliana Calmon, j. em
06.09.2007, DJ de 26.09.2007).
• “2. A Lei 8.666/1993 (art. 65, § 6.º) serve de base legal para o
reajuste do contrato, a fim de manter seu equilíbrio financeiro. 3.
Reajuste que deve observar, prioritariamente, os parâmetros
estabelecidos em tabelas fornecidas pela Administração” (MS
11.539/DF, 1.ª T., rel. Min. Eliana Calmon, j. em 27.09.2006, DJ de
06.11.2006).
• “Tenho decidido, reiteradas vezes, pela necessidade de

manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, porque o
interesse público não deve se resumir à contenção de tarifas, sendo
evidenciado, também, na continuidade do fornecimento de energia, na
manutenção do contrato de concessão do serviço público, de modo a
viabilizar investimentos no setor, para que o país não volte à escuridão.
Assim, o descumprimento do que foi legalmente pactuado, com a
chancela do Judiciário, pode, a meu ver, afetar o seu equilíbrio
econômico-financeiro, até porque não há como olvidar a real inflação

do País a atingir a quem contrata a longo prazo.
O descumprimento de cláusulas contratuais, impedindo a correção

do valor real da tarifa, nos termos em que previsto no contato de
concessão, causa sérios prejuízos financeiros à empresa
concessionária, podendo afetar gravemente a qualidade dos serviços
prestados e sua manutenção, implicando ausência de investimentos no
setor, prejudicando os usuários, causando reflexos negativos na
economia pública, porquanto inspira insegurança e riscos na
contratação com a Administração Pública, afastando os investidores,
resultando graves consequências também para o interesse público
como um todo, além, é claro, de repercutir negativamente no chamado
‘Risco Brasil’” (SLS 162, Corte Especial, rel. Min. Edson Vidigal, DJ de
1.º.08.2006).
• “Efetivamente, diante da previsão contratual, não poderia o (…)

simplesmente se contrapor ao reajuste anual das tarifas, sem apontar
de forma específica as supostas irregularidades contidas nos valores
reivindicados pela concessionária e sem apresentar o cálculo que no
seu entendimento seria o correto para a manutenção do equilíbrio
econômico-financeiro da concessão, em face das condições fixadas no
contrato e dos demais fatores envolvidos na prestação dos serviços.
A simples negativa mostra-se arbitrária. Era imprescindível que o

(…) demonstrasse, mediante dados concretos, a desproporção do
valor requerido pela concessionária para o reajuste, em prejuízo do
equilíbrio econômico do contrato, e que apresentasse o reajuste, a seu
ver, apropriado para manter o valor real da tarifa, com o justo
pagamento pelo serviço, consideradas as despesas e os lucros
normais do empreendimento.
A equação econômico-financeira é um direito constitucionalmente

garantido ao contratante particular (CF/1988, art. 37, XXI). Se as
características do contrato não fossem asseguradas, permitindo ao
Poder Público poderes ilimitados para alterar cláusula contratual, o
particular não teria interesse em negociar com a Administração.
A alteração unilateral do contrato por parte do poder concedente,

pois, só é possível mediante a inequívoca demonstração de que a
cláusula anteriormente firmada, com o decorrer do tempo, teria
passado a afrontar o equilíbrio entre o lucro devido ao contratante e o
atendimento do interesse público, e desde que assegurados o
contraditório e o devido processo legal, o que não se verifica neste

caso.
(…) O descumprimento de cláusulas contratuais por parte do

governo local viola o princípio da segurança jurídica, inspira
insegurança e riscos na contratação com a Administração, resultando
em graves consequências para o interesse público, inclusive com
repercussões negativas sobre o influente ‘Risco Brasil’” (AgRg na SL
76/PR, voto do rel. Min. Edson Vidigal, Corte Especial, j em
1.º.07.2004, DJ de 20.09.2004).
• “20. Quanto ao critério de reajustamento do contrato, entendo que

a SecobHidroferrovia evidenciou que o índice a ser aplicado para cada
um dos serviços não foi objetivamente definido. Apesar de o Dnocs ter
indicado 11 índices da Fundação Getúlio Vargas, não foi apontado que
índice seria utilizado para cada um dos serviços, o que também deverá
ser corrigido. Por meio do Ofício 25/2014-Cest-PE, o Dnocs informou
que está adotando as medidas cabíveis” (Acórdão 2.642/2014,
Plenário, rel. Min. Benjamim Zymler).
• “(…) o reajuste objetiva compensar os efeitos da desvalorização

da moeda nos custos de produção ou dos insumos utilizados,
reposicionando os valores reais originais pactuados. Como se
relaciona a fatores previstos antecipadamente, as partes estabelecem,
já nos termos do contrato, o critério para promover esse reequilíbrio
(…)
8. Por outro lado, a revisão destina-se a corrigir distorções geradas

por ocorrências imprevisíveis ou previsíveis com consequências
inestimáveis. Nasce de acordo entre as partes, iniciado a partir de
solicitação realizada por um dos contratantes, o qual deve demonstrar
a onerosidade excessiva originada pelos acontecimentos
supervenientes. Esse instrumento consta do art. 65, II, d, da Lei
8.666/1993 (…) No caso em exame, as partes estabeleceram no
contrato que seriam aplicados aos preços, a cada período de doze
meses, as variações nas tarifas portuárias ou, caso isso não ocorresse,
o INPC. Desse modo, trata-se de mecanismo de reequilíbrio contratual
devidamente pactuado para fazer frente a evento previsto por ambos.
Por essas características, pode-se afirmar que consiste em reajuste e
não em revisão.
10. Sendo reajuste, como bem mostrou a Serur, a legislação veda

que seja aplicado anteriormente ao decurso de doze meses de contrato
(Lei 9.069/1995, art. 28, §§ 1.º e 3.º, c/c a Lei 10.192/2001, art. 3.º, §
1.º, convertida da Medida Provisória 1.053/1995)” (Acórdão
1.246/2012, 1.ª Câm., rel. José Múcio Monteiro).
• “No que tange ao item ‘e’ acima, vejo que dissídios coletivos e
aumento no custo de materiais não devem ser considerados
necessariamente como justificativas para reajustamento do contrato
em período menor que um ano da data da assinatura do ajuste, tendo
em vista que, como regra, o reajustamento contratual com base em
índices monetários ou de custos só deve ser realizado anualmente,
consoante determina o art. 28 da Lei 9.069,/1995” (Acórdão
8.224/2011, 2.ª Câm., rel. Min. André Luís de Carvalho).
• “Veja-se que, em diversas peças processuais, ora se fala em

reajuste contratual, ora em restabelecimento do equilíbrio econômico-
financeiro do contrato. No que se refere a suposto reajuste, constata-se
a ausência de respaldo legal para a alteração contratual, pois não
havia decorrido o prazo de um ano e não foi utilizado o índice previsto
no instrumento. Já na hipótese de se alegar o reequilíbrio econômico-
financeiro, não se comprovou, efetivamente, a ocorrência de motivos
suficientes para a alteração dos valores contratuais, que só devem
ocorrer, a esse título, quando presentes os requisitos previstos no art.
65, II, alínea d, da Lei 8.666/1993” (Acórdão 1.464/2010, Plenário, rel.
Min. Marcos Bemquerer Costa).
• “Quanto à vedação ao reajuste prevista no contrato firmado com a

(…), cabe ressaltar que a jurisprudência desta Corte de Contas é no
sentido de que deverá assegurar-se ao interessado o direito a esse
instrumento de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, ainda
que não esteja previsto contratualmente, uma vez que a Lei 8.666/1993
(arts. 5.º, § 1.º, e 40, XI) garante aos contratados a correção dos
preços a fim de que lhes preservem o valor (Acórdãos 376/1997 – 1.ª
Câm. e 479/2007 – Plenário)” (Acórdão 963/2010, Plenário, rel. Min.
Benjamin Zymler).
• “14. Alegam os responsáveis que pelo menos em dois desses

contratos (TT 196/2004-00 e 197/2004-00) o aço representa, na
estrutura de custos, percentual bem superior àquele constante da
composição do índice da FGV relativo a obras de arte especiais e,
portanto, tal índice não seria adequado para servir de parâmetro para
reajuste daqueles contratos.
15. Como o índice representa uma média da realidade de diversas

obras, na maioria dos casos ele não vai refletir exatamente a variação
dos custos de todos os itens que as compõem. É possível, portanto,
que a afirmação acima seja verdadeira. É possível, também, que o
desmembramento dos itens, com a utilização de índices diferenciados
de reajuste, represente mais adequadamente a variação dos custos.
Entendo, entretanto, não ser possível fazer essa alteração nos
contratos em andamento. Eles foram oriundos de uma licitação em que
a regra vigente era a utilização dos atuais índices da FGV, sem o
desmembramento ora pretendido, e as propostas foram apresentadas
com base nessa realidade. Não consta que sequer tenha havido
contestação à utilização desses índices à época da realização da
licitação.
16. Em resumo, não é possível a modificação dos índices de

reajuste estabelecidos nos contratos em andamento” (Acórdão
1.364/2008, Plenário, rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti).
• “Uma vez adotado o critério de reajuste e transformado em

cláusula contratual, esse deve ser observado durante toda a vigência
do contrato, sob pena de provocar desequilíbrios que, dependendo do
panorama econômico, favorecem o contratante ou o contratado.
Nenhuma dessas situações é juridicamente desejável. A Lei
8.666/1993, art. 65, II, d, se refere à justa remuneração da obra,
serviço ou fornecimento e autoriza a alteração contratual para o
restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato”
(Acórdão 7/2007, 1.ª Câm., rel. Min. Augusto Nardes).
• “A única irregularidade subsistente no edital – a cláusula que veda

reajuste de preços – não tem relevância a ponto de fulminar de
nulidade a Concorrência em exame, devendo, contudo, ser expedida
determinação à entidade para que realize os ajustes necessários à sua
conformação com a legislação” (Acórdão 479/2007, Plenário, rel. Min.
Valmir Campelo).
• “No que se refere à escolha do índice substituto da OTN, INCC

col. 35 da FGV em vez do INCC col. 43 da FGV, observa-se que o
índice adotado não atendia ao disposto no art. 1.º da Lei 7.774/1989.
Segundo a parte final desse dispositivo o índice de reajustamento com
base na Obrigação do Tesouro Nacional – OTN deveria ser substituído
por índices nacionais, regionais ou setoriais de custos ou preços que
refletissem a variação do custo de produção ou do preço dos insumos
utilizados” (Acórdão 3.549/2006, 1.ª Câm., rel. Min. Valmir Campelo).
• “2. Os reajustes de preços, de acordo com a variação do índice

previsto no edital, devem abranger o período de somente um ano,
contado a partir da data da apresentação das propostas ou da data do
orçamento a que ela se referir” (Acórdão 1.941/2006, Plenário, rel. Min.
Marcos Bemquerer Costa).
• “É ilegal, antes de decorridos doze meses de vigência, o reajuste

de contratos regidos pela Lei 8.666/1993, exceto quando, atendidos os
requisitos do art. 65, II, d, do referido Diploma, haja necessidade de se
restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro da avença” (Acórdão
1.889/2006, Plenário, rel. Min. Ubiratan Aguiar).
• “(…) na hipótese de vir a ocorrer o decurso de prazo superior a um

ano entre a data da apresentação da proposta vencedora da licitação e
a assinatura do respectivo instrumento contratual, o procedimento de
reajustamento aplicável, em face do disposto no art. 28, § 1.º, da Lei
9.069/1995 c/c os arts. 2.º e 3.º da Lei 10.192/2001, consiste em firmar
o contrato com os valores originais da proposta e, antes do início da
execução contratual, celebrar termo aditivo reajustando os preços de
acordo com a variação do índice previsto no edital relativa ao período
de somente um ano, contado a partir da data da apresentação das
propostas ou da data do orçamento a que ela se referir, devendo os
demais reajustes ser efetuados quando se completarem períodos
múltiplos de um ano, contados sempre desse marco inicial, sendo
necessário que estejam devidamente caracterizados tanto o interesse
público na contratação quanto à presença de condições legais para a
contratação, em especial: haver autorização orçamentária (incisos II, III
e IV do § 2.º do art. 7.º da Lei 8.666/1993); tratar-se da proposta mais
vantajosa para a Administração (art. 3.º da Lei 8.666/1993); preços
ofertados compatíveis com os de mercado (art. 43, IV, da Lei
8.666/1993); manutenção das condições exigidas para habilitação (art.
55, XIII, da Lei 8.666/1993); interesse do licitante vencedor,
manifestado formalmente, em continuar vinculado à proposta (art. 64, §
3.º, da Lei 8.666/1993)” (Acórdão 474/2005, Plenário, rel. Min. Augusto
Sherman Cavalvanti).
• “(…) no caso das repactuações dos contratos de prestação de

serviços de natureza contínua subsequentes à primeira repactuação, o
prazo mínimo de um ano a que se refere o item 8.1 da Decisão
457/1995 – Plenário conta-se a partir da data da última repactuação,
nos termos do disposto no art. 5.º do Dec. 2.271/1997 e do item 7.1 da
IN/Mare 18/1997; 9.1.5. os contratos de prestação de serviços de
natureza contínua admitem uma única repactuação a ser realizada no
interregno mínimo de um ano, conforme estabelecem o art. 2.º da Lei

10.192/2000 e o art. 5.º do Dec. 2.271/1997” (Acórdão 1.563/2004,
Plenário, rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti).
11.3) Atualização monetária
Na sistemática original da Lei 8.666/1993, atualização monetária e

reajuste de preços eram figuras distintas, mas a alteração das
condições posteriores tende a eliminar a diferenciação. Previa-se que o
reajuste incidiria até a data da execução da prestação devida pelo
particular. A partir dessa data, passaria a correr a atualização
monetária. Isso significava que as duas figuras envolviam indexação a
índices de variação de preços. Mas o reajuste teria por fundamento
índices setoriais específicos, destinados a avaliar a variação dos
custos necessários à execução da prestação. Já a atualização
monetária seria uma compensação genérica pela perda do valor
monetário. A existência das duas figuras indicava a possibilidade de
existirem “inflações específicas” a certos setores, que não seriam
acompanhadas pelos índices gerais de preços.
Em tese, essa distinção permanece existindo. Mas a figura da

atualização monetária deixou de ser praticada, passando a aludir-se
apenas a reajuste de preços. Nada impede, no entanto, que
contratações sofisticadas sejam acompanhadas da previsão de índices
de reajustes distintos e diversos, aplicáveis em vista do momento da
execução da prestação devida pelo particular. Em tais casos, estará
sendo aplicada, em última análise, a distinção entre reajuste e
atualização monetária.
• “1. A correção monetária é mera técnica de atualização de valores,

a qual não altera o equilíbrio econômico inicialmente estabelecido no
contrato. Em contratos administrativos, a correção monetária é devida
sempre que o pagamento for posterior ao ato administrativo de entrega
(medição)” (REsp 837.790/SP, 2.ª T., rel. Min. Eliana Calmon, j. em
02.08.2007, DJ de 13.08.2007).
• “É certo que, na oportunidade da celebração do contrato de

adesão de permissão até a data da efetiva contratação, inseriram-se
cláusulas prevendo mecanismos de manutenção de seu equilíbrio
econômico-financeiro, como o reajuste monetário, conforme autorizado
pela legislação pertinente. Por outro lado, está consolidado o
posicionamento deste Tribunal no sentido de que a correção monetária
não se constitui em um plus, sendo somente a reposição do valor real

da moeda, devendo, portanto, ser aplicada, integralmente, sob pena de
enriquecimento sem causa de uma das partes” (REsp 846.367/RS, 1.ª
T., rel. Min. José Delgado, j. em 19.10.2006, DJ de 16.11.2006).
• “‘35. (…) a correção monetária é utilizada para preservar o valor

do pagamento a ser realizado pela Administração ao contratado que já
prestou seu serviço ou entregou o seu bem, apresentou sua fatura, até
esta ser quitada. Está previsto nos seguintes artigos da Lei 8.666/1993:
5.º, § 1.º; 7.º, § 7.º; 40, XIV, c; 40, § 4.º, II; e 55, III.’ Busca-se, portanto,
preservar o poder aquisitivo da moeda, não se guardando aqui
correspondência com as alterações dos custos do objeto contratado.
36. Já o reajuste, ainda consoante exposto no relatório, ‘visa

preservar a composição de custos apresentada pelo contratado no
início da prestação de serviços, em função das variações setoriais dos
preços e é cláusula necessária em todo contrato, conforme disposto no
art. 55, III, da Lei 8.666/1993.’
37. Os dois institutos, portanto, embora, dentro do contexto de

preservação da equação econômico-financeira, não se confundem.
(…) 39. De qualquer forma, passando ao largo acerca da

legitimidade de sua aplicação, porque não necessário para responder à
questão, verifica-se que a correção monetária não se aplica aos casos
de variação dos custos, mas às dívidas de valor da Administração para
com o contratado. Assim, é certo que não se aplica à hipótese de que
trata a indagação, que busca o mero reequilíbrio de custos.
40. Propõe-se, portanto, ser efetuada a seguinte resposta à

indagação: ‘não é cabível a correção monetária de propostas de
licitação, vez que este instituto visa a preservar o valor a ser pago por
serviços que já foram prestados, considerando-se somente o período
entre o faturamento e seu efetivo pagamento, consoante disposto nos
art. 7.º, § 7.º; 40, XIV, c; e 55, III, da Lei 8.666/1993’” (Acórdão
474/2005, Plenário, rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti).
11.4) Repactuação de preços689
A chamada “repactuação” foi instituída no âmbito federal, tomando

em vista especificamente as contratações de serviços contínuos
subordinadas ao art. 57, II – ainda que se imponha admitir a sua
aplicação a outras hipóteses semelhantes. A questão deve ser

examinada com cautela, porque existem precedentes do TCU no
sentido de que a repactuação somente seria admissível em
contratações cuja execução fosse realizada exclusivamente mediante o
fornecimento de mão de obra – entendimento do qual se discorda e
que não é respaldado por uma interpretação sistemática.
11.4.1) A identificação da figura da repactuação
A repactuação consiste em alteração da remuneração devida ao

particular, praticada a cada período de doze meses, destinadas a
refletir a variação de encargos trabalhistas e a excluir custos do
particular já amortizados ou não mais existentes.
O fundamento jurídico da repactuação é a intangibilidade da

equação econômico-financeira do contrato administrativo. Destina-se,
portanto, a restabelecer a relação original entre encargos e vantagens
assegurados às partes. A peculiaridade da repactuação reside em ser
aplicada em contratos com prazo superior a doze meses e a sua
vinculação à variação concreta e efetiva de custos e vantagens do
particular.
11.4.2) Repactuação e reajuste de preços
A repactuação assemelha-se ao reajuste, no sentido de ser prevista

para ocorrer a cada doze meses ou quando se promover a renovação
contratual. Mas não se identifica com o reajuste porque não consiste
na vinculação dos preços contratuais a um índice de variação de
custos. A repactuação é destinada a ser aplicada em contratos cuja
execução envolva o uso intensivo de mão de obra, ou seja, aqueles em
que as variações previstas em dissídios ou convenções coletivas de
trabalho são frequentes e relevantes.
O reajuste é aplicado concomitantemente com a repactuação, de

modo que o resultado final é afetado. A remuneração resultante pode
ser superior ou inferior àquela resultante da pura e simples incidência
do reajuste.
11.4.3) Repactuação e revisão de preços
A repactuação não se confunde com a revisão de preços, que é o

mecanismo apropriado para restabelecer o equilíbrio econômico-
financeiro do contrato. No entanto, a repactuação se aproxima da
revisão de preços por refletir uma avaliação concreta e efetiva dos
custos do particular. Mas a distinção reside em que a repactuação

versa sobre aspectos determinados e específicos, apresentando uma
natureza restrita.
Na repactuação, os custos trabalhistas são alterados em vista da

variação efetivamente verificada, a qual depende de decisões alheias à
vontade das partes, contempladas em dissídios ou convenções
coletivas de trabalho. Também se promove uma comparação sobre a
formação de custos do particular, para avaliar a amortização ou o
pagamento de custos futuros. Algumas despesas relacionadas com o
desempenho da atividade podem ter sido amortizadas com a
remuneração auferida durante o primeiro ano, sem que as mesmas
despesas continuem existindo no exercício seguinte. Se tal acontecer,
a aplicação automática do reajuste conduziria a ganhos indevidos para
o particular. Deve-se entender que existe um dever da Administração
de verificar se, renovada a contratação, a manutenção dos preços
originais (eventualmente reajustados) acarretará algum benefício para
o particular.
11.4.4) A ausência de previsão legal específica
A figura da repactuação não foi disciplinada de modo expresso por

meio de lei. Encontra-se prevista em atos regulamentares
infralegislativos. Mas isso não significa a sua invalidade. A repactuação
reflete os princípios e regras pertinentes à intangibilidade da equação
econômico-financeira. A sua aplicação decorre dos princípios e regras
que disciplinam a relação jurídica entre Administração e particular.
Essa advertência é relevante não apenas para afastar eventual

objeção à prática da repactuação. Também se presta a evitar que a
figura seja interpretada exclusivamente à luz dos dispositivos
infralegais que sobre ela dispõem. Qualquer determinação
administrativa sobre a repactuação deve ser examinada em conjunto
com as normas constitucionais e legais que dispõem sobre a
intangibilidade da equação econômico-financeira do contrato
administrativo. Em suma, a repactuação não pode ser entendida como
uma solução adotada em nível puramente infralegal, o que conduziria à
sua invalidade. As regras infralegais pertinentes à repactuação não
traduzem uma inovação na sistemática jurídica, mas apenas dão
aplicação a princípios e regras gerais sobre o tema.
11.4.5) A evolução da disciplina normativa
A Resolução 10/1996 do antigo Conselho de Coordenação e

Controle das Empresas Estatais (CCCEE) vedou a inclusão de
cláusulas de indexação nos contratos de prestação de serviços e
determinou que “nos casos de contratos com vigência superior a um
ano ou quando haja cláusula de prorrogação, a repactuação de preços
deverá ter, como parâmetros básicos, a qualidade e os preços vigentes
no mercado para prestação desses serviços e, quando couber, as
orientações expedidas pelo Ministério da Administração e Reforma do
Estado” (art. 3.º).
Posteriormente, o Dec. 2.271/1997 previu que “os contratos de que

trata este Decreto, que tenham por objeto a prestação de serviços
executados de forma contínua poderão, desde que previsto no edital,
admitir repactuação visando a adequação aos novos preços de
mercado, observados o interregno mínimo de um ano e a
demonstração analítica da variação dos componentes dos custos do
contrato, devidamente justificada.” (art. 5.º).
A figura da repactuação foi examinada no Parecer AGU/JTB

01/2008, aprovado pelo Presidente da República em 26.2.2009,
passando a vincular toda a Administração Pública federal, nos termos
dos arts. 40 e 41 da LC 73/1993. O referido parecer consignou as
conclusões abaixo transcritas:
“(…) tendo em conta que o tema da repactuação é complexo e gera

divergências, entende-se conveniente adotar, na matéria, orientações
de uniformização de entendimentos da área consultiva da Advocacia-
Geral da União em nome da eficiência e segurança jurídica no
assessoramento e orientação dos dirigentes do Poder Executivo
Federal, suas autarquias e fundações públicas.
Assim, por tudo o que se expôs, pode-se concluir que:
a) a repactuação constitui-se em espécie de reajustamento de

preços, não se confundindo com as hipóteses de reequilíbrio
econômico-financeiro do contrato;
b) no caso da primeira repactuação do contrato de prestação de

serviços contínuos, o prazo de um ano para se requerer a repactuação
conta-se da data da proposta da empresa ou da data do orçamento a
que a proposta se referir, sendo certo que, considera-se como data do
orçamento a data do acordo, convenção, dissídio coletivo de trabalho
ou equivalente que estipular o salário vigente à época da apresentação
da proposta;
c) no caso das repactuações subsequentes à primeira, o prazo de

um ano deve ser contado a partir da data da última repactuação;
d) quanto aos efeitos financeiros da repactuação nos casos de

convenções coletivas de trabalho, tem-se que estes devem incidir a
partir da data em que passou a viger efetivamente a majoração salarial
da categoria profissional; e
e) quanto ao termo final para o contratado requerer a repactuação,

tem-se que a repactuação deverá ser pleiteada até a data da
prorrogação contratual subsequente, sendo certo que, se não o for de
forma tempestiva, haverá a preclusão do direito do contratado de
repactuar.”
11.4.6) As regras da IN 5/2017
O art. 54 da IN 5/2017 disciplina a repactuação relativamente aos

contratos de prestação de serviços no âmbito da União:
“Art. 54. A repactuação de preços, como espécie de reajuste

contratual, deverá ser utilizada nas contratações de serviços
continuados com regime de dedicação exclusiva de mão de obra,
desde que seja observado o interregno mínimo de um ano das datas
dos orçamentos aos quais a proposta se referir.
§ 1º A repactuação para fazer face à elevação dos custos da

contratação, respeitada a anualidade disposta no caput, e que vier a
ocorrer durante a vigência do contrato, é direito do contratado e não
poderá alterar o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos,
conforme estabelece o inciso XXI do art. 37 da Constituição da
República Federativa do Brasil, sendo assegurado ao prestador
receber pagamento mantidas as condições efetivas da proposta.
§ 2º A repactuação poderá ser dividida em tantas parcelas quanto

forem necessárias, em respeito ao princípio da anualidade do reajuste
dos preços da contratação, podendo ser realizada em momentos
distintos para discutir a variação de custos que tenham sua anualidade
resultante em datas diferenciadas, tais como os custos decorrentes da
mão de obra e os custos decorrentes dos insumos necessários à
execução do serviço.
§ 3º Quando a contratação envolver mais de uma categoria

profissional, com datas-bases diferenciadas, a repactuação deverá ser
dividida em tantos quanto forem os Acordos, Convenções ou Dissídios

Coletivos de Trabalho das categorias envolvidas na contratação.
§ 4º A repactuação para reajuste do contrato em razão de novo

Acordo, Convenção ou Dissídio Coletivo de Trabalho deve repassar
integralmente o aumento de custos da mão de obra decorrente desses
instrumentos”.
Segundo o art. 57, a repactuação deve ser solicitada pelo

contratado, a quem incumbe comprovar a alteração de seus custos. A
variação de custos do mercado poderá servir de fundamento para esse
pleito, desde que presentes certos requisitos.
11.4.7) A disciplina do Dec. 9.507/2018
O Dec. 9.507/2018 determinou que, no âmbito da Administração

Pública federal, é cabível a repactuação, nos termos do art. 12, que
determina que “Será admitida a repactuação de preços dos serviços
continuados sob regime de mão de obra exclusiva, com vistas à
adequação ao preço de mercado (…)”.
11.4.8) A questão da eficácia preclusiva da renovação
Difundiu-se orientação, especialmente a partir da jurisprudência do

TCU, de que a renovação do contrato produziria uma eficácia
preclusiva de qualquer pleito do particular relativamente a custos
pertinentes aos temas objeto da repactuação. Então, se o particular,
por ocasião da renovação, deixar de exteriorizar algum pleito
relativamente aos seus custos.
A omissão não poderia propiciar nem prescrição nem decadência,

cujos regimes são específicos e compreendem prazos muitos mais
dilatados. A tese da preclusão se fundamenta na concepção de que a
renovação do contrato configura uma avença juridicamente distinta da
anterior. Ao manifestar a sua concordância com as condições previstas
no instrumento do contrato renovado, o particular adotaria conduta
incompatível com a vontade de pleitear eventuais diferenças ou valores
superiores.
O obstáculo à adoção da tese reside em que essa manifestação de

vontade de natureza preclusiva configura uma forma de renúncia a
direito. O vulgo afirma que “quem cala consente” – mas essa não é a
solução juridicamente correta. Como determina o art. 111 do Código
Civil, “O silêncio importa anuência, quando as circunstâncias ou os
usos o autorizarem, e não for necessária a declaração de vontade

expressa”. Ou seja, o silêncio do particular (e da própria Administração)
apenas podem gerar efeitos jurídicos quando for inquestionável a
existência de uma manifestação de vontade.
Muito menos cabível defender a tese de que a ausência de

exteriorização do pleito configuraria renúncia. O art. 114 do Código Civil
estabelece que “Os negócios jurídicos benéficos e a renúncia
interpretam-se estritamente”. Ou seja, não cabe adotar uma presunção
de renúncia em virtude do silêncio do particular.
11.4.9) O princípio da moralidade e a vedação ao oportunismo da

Administração
Portanto, se o particular concordou em manter os termos de uma

contratação por não se ter apercebido da elevação de seus custos,
isso não pode resultar na extinção do direito à compensação justa e
adequada. Se os custos do particular sofreram elevação
inquestionável, a omissão da repactuação tempestiva não legitima a
interpretação de renúncia ou da preclusão. A tese da preclusão revela
uma forma de oportunismo da Administração, que se apropriaria de um
ganho indevido às custas da desatenção do particular.
Somente caberia reputar que a preclusão se aperfeiçoaria nas

hipóteses em que o particular, tendo ciência e consciência quanto à
elevação de seus custos, tivesse atuado voluntariamente no sentido de
reduzir a própria remuneração.
11.4.10) A plurivalência da tese da preclusão
No entanto e se for adotada a tese da preclusão, terá de ser

aplicada relativamente a ambas as partes. Os efeitos preclusivos da
prorrogação incidem de modo uniforme para ambas as partes. A
prevalência da concepção da preclusão implica que, se a
Administração deixar de manifestar a sua discordância quanto a
determinado item ou a remuneração determinada e a prorrogação for
formalizada, não se admitirá a renovação da discussão em momento
posterior.
Assim se passará porque se imporá tratamento jurídico idêntico

para a manifestação de vontade de ambas as partes. Não se pode
admitir que apenas o silêncio do particular produzirá efeito preclusivo,
adotando-se solução jurídica diversa para a conduta da Administração.
11.4.11) A questão específica da oportunidade para a discordância
Existe outro enfoque cabível, que apenas pode reforçar a posição

do particular. Pode-se argumentar que, se a parte tivesse exteriorizado
tempestivamente a sua pretensão relativamente aos custos, a outra
parte teria a oportunidade para manifestar a sua discordância. Então,
se o particular, ao invés de manter-se silente, tivesse reclamado a
elevação de sua remuneração, a Administração disporia da alternativa
de não promover a renovação. É evidente que o raciocínio também se
aplica nos casos em que a Administração deixou de se opor à prática
de custos mais elevados.
Esse raciocínio deve ser compatibilizado com a incidência de dois

regimes jurídicos diversos, que variam conforme se tratar de conduta
da Administração Pública ou do particular. A decisão da Administração
Pública se encontra vinculada à verificação dos custos do particular. Se
o particular comprovar que os seus custos sofreram elevação, a
Administração está obrigada a conceder a repactuação. Somente
caberá a recusa à renovação mediante a demonstração da existência
de algum motivo apto a justificar tal decisão. Portanto, se o particular
deixou de pleitear a elevação de sua remuneração mas comprovar que
os seus custos se elevaram, a Administração tem o dever jurídico de
aceitar o pleito do particular.
Diversamente se passa quanto ao particular. Se o particular sofreu

redução de seus custos e a Administração pleitear a diminuição do
valor contratual, é assegurado ao sujeito privado recusar a renovação.
Assim se passa porque o regime jurídico que disciplina a conduta do
particular protege as suas escolhas, mesmo que destituídas de
fundamento lógico. Portanto, a Administração não pode ser investida
da faculdade de promover a renovação com valores mais elevados e,
depois de executada a prestação, pleitear a redução da remuneração
contratual com efeitos retroativos.
Até se pode admitir que o entendimento acima exposto seja

rejeitado. No entanto, nunca seria cabível adotar entendimento de que
a Administração disporia da faculdade de pleitear a redução retroativa
do valor contratual, mas que não seria facultado ao particular a
possibilidade de exigir retroativamente a elevação do valor previsto na
renovação. Se não for cabível adotar tratamento mais favorecido para
o particular, é evidente que não caberá atribuir regime jurídico menos
favorável a ele. Caberá, no mínimo, o tratamento exato e idêntico para
ambas as partes.
• “Ocorre que os institutos aplicáveis à variação dos salários

decorrente do incremento dos custos de mão de obra por força de
dissídios e convenções coletivas das categorias profissionais são o
reajuste ou a repactuação (no caso de serviços terceirizados),
previstos no art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/1993. Em consequência,
são aplicáveis a esse incremento de custos as regras que fixam o
prazo anual para realização de cada novo reajustamento.
… Diante dessa cláusula, não haveria necessidade de a licitante

considerar ou embutir em sua proposta nenhuma expectativa de
variação dos custos da mão de obra além do índice de correção
avençado. A previsão contratual de reajuste paramétrico, ponderando a
mão de obra com um fator de representatividade superior a 80%,
também demonstra que a convenção coletiva em vigor na data de
apresentação das propostas seria a melhor referência de mercado”
• “20.1. No excerto abaixo transcrito, extraído do voto condutor do

Acórdão 1.574/2015-TCU-Plenário, restou consignado que o instituto
da repactuação só se aplica a serviços continuados prestados com
dedicação exclusiva da mão de obra, isto é, mediante cessão da mão
de obra, o que não corresponde ao objeto da contratação a ser
realizada pelo DPRF, eis que se trata de serviços contínuos que não
serão prestados mediante dedicação exclusiva da mão de obra”
(Acórdão 1.488/2016, Plenário, rel. Min. Vital do Rêgo).
• “No caso em exame, a Convenção Coletiva de Trabalho que deu

ensejo à solicitação de repactuação contratual levada a efeito no Termo
Aditivo nº 02/2009 foi assinada em 18/12/2008 (…), ou seja,
posteriormente à celebração do Termo Aditivo nº 2/2008, em 1/12/2008.
25. Dessarte, concluo que não houve, no presente caso concreto,

preclusão do direito de solicitar a revisão dos preços contratuais, de
forma que também não ocorreu, na espécie, violação à referida
jurisprudência do TCU” (Acórdão 1.601/2014, Plenário, rel. Min.
Benjamin Zymler).
• “21. Dado o exíguo prazo de vigência do negócio jurídico, o edital

não estabeleceu critério para reajustamento de preços. Ainda que
houvesse um índice fixado, tenho que a construtora, ao aceitar dar
início aos serviços sem condicioná-los a uma revisão de preços,
implicitamente reconheceu a adequação e a exequibilidade dos valores
propostos na licitação. Dito de outro modo, o ato voluntário da

recorrente trouxe consigo a renúncia ao reequilíbrio econômico-
financeiro do contrato, dando azo à ocorrência de preclusão lógica.
22. Menciono como paradigma o Acórdão 1.828/2008-Plenário.

Nesse precedente, foi decidido que, caso haja termos aditivos de
prorrogação de contrato de serviços continuados sem que seja
suscitada correção dos preços de mão de obra, a contratada ratifica os
valores até então acordados e deixa de exercer o seu direito à
repactuação, entendida esta como uma espécie do reajuste.
23. Com fundamento nessas questões, rejeito a tese de

desequilíbrio econômico e financeiro do contrato firmado com a
Prefeitura de …” (Acórdão 4.365/2014, 1ª C., rel. Min. Benjamin
Zymler).
• “24. A unidade técnica apresenta, como proposta de

encaminhamento, a providência objeto do subitem 9.2 do Relatório
antecedente, no sentido de se recomendar ao Departamento Nacional
de Infraestrutura de Transportes – Dnit que desenvolva estudos para
incluir, na sistemática de decisão da vantajosidade da prorrogação de
contratos de serviços continuados como conservação e manutenção
rodoviária, parâmetros que considerem o desconto original da licitação
e os descontos efetivamente praticados pelo mercado no momento da
renovação, não devendo se basear tal decisão, única e exclusivamente
na comparação do custo atualizado das quantidades atuais do
contrato, diga-se acumuladas desde o início da sua vigência, com o
custo dos mesmos serviços no Sicro (…)” (Acórdão 3.302/2014,
Plenário, rel. Min. Marcos Bemquerer Costa).
• “Não há (…) qualquer ilegalidade em serem estabelecidas

cláusulas de reajuste nos contratos de manutenção e suporte técnico,
de natureza contínua, como aqueles avaliados pela Sefti com relação
ao Sistema ASI. Tais cláusulas são baseadas em índices de preços e
devem respeitar o interregno mínimo de um ano (cf. arts. 2.º e 3.º da
Lei 10.192/2001), com a contagem de prazos nos termos do Acórdão
474/2005 – Plenário.
(…) No caso da repactuação com elevação de custos para o órgão

ou entidade contratante, especificamente quanto à espécie de contrato
que foi objeto de análise pela Sefti (serviços executados de forma
contínua), lembro que tal aumento de despesas depende da
‘demonstração analítica da variação dos componentes dos custos do
contrato, devidamente justificada’, nos termos do art. 5.º, caput, do

Dec. 2.271/1997.
(…) As cláusulas de reajuste, que não implicam alteração

contratual, nos termos do art. 65, § 8.º, da Lei 8.666/1993, podem,
portanto, conviver com cláusulas de repactuação, sendo ambas
voltadas à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos
contratos” (Acórdão 54/2012, Plenário, rel. Min. Ana Arraes).
• “26. Destarte, reputo pertinente e oportuno recomendar ao

Ministério dos Transportes que siga o modelo adotado pelo MTE no
que tange à repactuação, limitando a retroação de efeitos financeiros
aos casos em que a contratada tenha formalizado o pedido dentro de
um prazo previamente estipulado no edital de licitação e/ou na minuta
de contrato que o acompanha” (Acórdão 1.828/2011, Plenário, rel. rev.
Min. Aroldo Cedraz).
• “18. Nesse diapasão, importa salientar, ainda, que são distintas as

hipóteses de reajuste de preços e de repactuação do contrato.
Enquanto aquele é automático e realizado mediante aplicação de um
determinado índice, esse deve refletir os custos efetivamente
onerados, sendo necessário demonstrar a variação desse custo (…)”
(Acórdão 7.369/2010, 1.ª Câm., rel. Min. Valmir Campelo).
• “Repito, conforme já explicitado, considero ser a repactuação

contratual um direito que decorre de lei (arts. 40, XI, e 55, III, da Lei
8.666/1993), com fundamento em mandamento constitucional (art. 37,
XXI), e que confere ao contratado a possibilidade de adequar os
preços do contrato administrativo de serviços contínuos aos novos
preços de mercado. Assim sendo, não vejo como a Administração
possa restringir seu exercício por meio de um ato normativo ou de um
contrato. Claro está, entretanto, que estamos falando de direitos
disponíveis, passíveis de preclusão, tal como colocado no presente
Voto.” (Acórdão 2.094/2010, 2.ª Câm., rel. Min. André Luís de Carvalho)
• “36. Ora, se é direito do contratado obter a repactuação para

restabelecer a equação econômica financeira original, também é direito
da Administração decidir, no caso de prestação de serviços contínuos,
se deseja prorrogar o ajuste. É o que se extrai do art. 57, II, da Lei
8.666/1993, cujo texto denota que a prorrogação ‘à obtenção de preços
e condições mais vantajosas para a administração’. Se não houver
vantagem, à Administração é facultado rescindir o ajuste, tendo em
vista o interesse público que rege as contratações públicas.
37. O momento da verificação das condições da prorrogação é

aquele em que a Administração e o contratado, de comum acordo,
discutem as novas condições e, o Poder Público, de posse de tais
informações, decide pela conveniência e oportunidade de prorrogar a
avença.
38. Assim, se à época da prorrogação do contrato, mediante termo

aditivo, a contratada não pleiteou a repactuação a que fazia jus, a
Administração decidiu prorrogar a avença com base neste quadro, ou
seja, naquele em que as condições econômicas seriam mantidas.
39. Não pode a contratada, após a assinatura do mencionado

aditivo, requisitar o reequilíbrio, pois isto implicaria negar à
Administração a faculdade de avaliar se, com a repactuação, seria
conveniente, do ponto de vista financeiro, manter o ajuste.
40. Desta maneira, não tendo solicitado o reequilíbrio, ficaram

acordados, tanto a Administração quanto o contratado, de que as
condições outrora estabelecidas, à exceção do prazo de vigência,
atendiam a ambos os interesses, o público e o privado.
41. Friso, mais uma vez, que não se trata de negar às empresas
contratadas pelo Poder Público o direito constitucional e legal de
repactuar o contrato, a fim de manter a equação econômico-financeira
original, mas sim de garantir, por via da interpretação sistemática, que
a Administração possua condições, asseguradas em lei, de decidir
sobre a conveniência e oportunidade de prorrogar o ajuste” (Acórdão
477/2010, Plenário, rel. Min. Aroldo Cedraz).“20. Sobre o tema, não
entendo que alterações decorrentes de variações naturais nos valores
de insumos ou mesmo de mão de obra deem ensejo a tal
readequação, pois, a meu ver, esta somente deve acontecer quando
estivermos à frente de situações excepcionais, imprevistas, as quais
impactem sobremaneira os valores dos itens necessários à
consecução do contrato.
21. De outro lado, quando estivermos à frente de alterações

decorrentes das oscilações naturais do mercado, previsíveis e, dessa
forma, precificadas nas propostas apresentadas ao tempo dos
certames, estas devem ser aceitas pelos contratantes e não devem
ensejar a repactuação do contrato com vistas à manutenção do
equilíbrio econômico-financeiro, seja em favor de uma parte, seja em
favor da outra.
22. Quanto a este raciocínio, entendo que ele também se aplica às

hipóteses nas quais os contratados têm seus custos alterados em
razão de situações somente a eles afetas, tais como promoções,
preços inferiores em razão de um ganho de escala, ou mesmo
aumento ou decréscimo de sua eficiência” (Acórdão 2.093/2009,
Plenário, rel. Min. José Jorge).
• “1. A constatação de inclusão indevida de itens no BDI de

contratos custeados por recursos federais – a exemplo da CPMF,
extinta desde 1.º.01.2008, e de despesas com a manutenção da
estrutura organizacional da contratada, já consideradas no item
‘Administração Central’ – enseja determinação para a repactuação
contratual” (Acórdão 1.858/2009, Plenário, rel. Min. Marcos Bemquerer
Costa).
• “(…) a repactuação tem por finalidade justamente compensar o

contratante pela elevação de seus custos, sendo que, nesse caso, a
elevação deve ser efetivamente demonstrada” (Acórdão 602/2009,
Plenário, rel. Min. Marcos José Jorge).
• “43. Em relação ao ponto em discussão no presente feito, um dos

posicionamentos possíveis considera que a data do requerimento pela
contratada, acompanhado da respectiva planilha de custos, definiria o
momento a partir do qual seria devida, se aprovada pela
Administração, a repactuação dos preços contratados.
44. Contudo, sendo a repactuação contratual um direito que decorre

de lei (arts. 40, XI, e 55, III, da Lei 8.666/1993) e, tendo a lei vigência
imediata, forçoso reconhecer que não se trata, aqui, de atribuição, ou
não, de efeitos retroativos à repactuação de preços.
45. A questão ora posta diz respeito à atribuição de eficácia

imediata à lei, que concede ao contratado o direito de adequar os
preços do contrato administrativo de serviços contínuos aos novos
preços de mercado. Em outras palavras, a alteração dos encargos
durante a execução contratual deve resultar na compatibilização da
remuneração da contratada, de modo que se mantenha inalterada a
equação financeira do ajuste. O direito à repactuação decorre de lei,
enquanto que apenas o valor dessa repactuação é que dependerá da
Administração e da negociação bilateral que se seguirá.
46. Assim, a partir da data em que passou a viger as majorações

salariais da categoria profissional que deu ensejo à revisão, a
contratada passou a deter o direito à repactuação de preços. (…)
Acordam os Ministros do Tribunal de Contas da União (…) em (…)

9.4. recomendar à Subsecretaria de Assuntos Administrativos do
Ministério dos Transportes (SAAD/MT) que, em seus editais de
licitação e/ou minutas de contrato referentes à prestação de serviços
executados de forma contínua, deixe claro o prazo dentro do qual
poderá o contratado exercer, perante a Administração, seu direito à
repactuação contratual, qual seja, da data da homologação da
convenção ou acordo coletivo que fixar o novo salário normativo da
categoria profissional abrangida pelo contrato administrativo a ser
repactuado até a data da prorrogação contratual subsequente, sendo
que se não o fizer de forma tempestiva e, por via de consequência,
prorrogar o contrato sem pleitear a respectiva repactuação, ocorrerá a
preclusão do seu direito a repactuar” (Acórdão 1.827/2008, Plenário,
rel. Min. Benjamin Zymler).
• “As empresas estatais devem adotar sistemática de repactuação

dos contratos de prestação de serviço de duração continuada, em
detrimento da sistemática de adoção de índices gerais de preço para
reajustamento periódico, conforme estabelecido na Resolução 10/1996
do CCE c/c a IN Mare 18/1997” (Acórdão 1.374/2006, Plenário, rel.
Min. Benjamin Zymler).
11.4.12) A ausência de configuração automática de jogo de planilha
A não ocorrência de redução da remuneração em hipótese em que

os custos do particular tenham sofrido redução não configura, de modo
automático, uma hipótese de jogo de planilha. A questão é relevante
porque um julgado do TCU havia adotado tal entendimento (Acórdão
2.408/2009). Posteriormente, foi dado provimento a recurso e afastado
o entendimento (Acórdão 3.011/2014).
• “No caso das modificações qualitativas e quantitativas (art. 65,

inciso I, alíneas ‘a’ e ‘b’), ainda que o contratado seja obrigado a
aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou
supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, nos limites
estipulados no art. 65, § 1º, o eventual prejuízo resultante de
modificações de quantitativos de itens já existentes no contrato, prática
conhecida como ‘jogo de planilha’, possui como concausa o eventual
excesso do preço unitário proposto pelo agente particular quando da
licitação, em violação à regra do art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993.
Por essa razão, o contratado também deve responder pelo dano
cometido ao erário, na medida em que, se tivesse ofertado preços
compatíveis com o mercado desde a celebração do ajuste, a eventual

alteração do objeto não seria capaz de gerar qualquer prejuízo à
Administração.
Em síntese, o que gostaria de ressaltar é que, ao contrário do que

se deduz da tese da recorrente, a proposta de preço da empresa é ato
voluntário e gera exatamente por isso a incidência do controle
administrativo exercido por esta Corte. … Sendo assim, se a empresa
‘concorre’ para a prática de superfaturamento, estará, por conseguinte,
sujeita às consequências jurídicas impostas pelo regime jurídico-
administrativo, dentre as quais se inclui o dever de ressarcir” (Acórdão
167/2017, Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler).
• “16. Um dos pontos em que a avaliação do Tribunal foi

relativamente dura naquela decisão, sem dúvida, foi a classificação da
alteração contratual como ‘jogo de planilha’.17. A instrução da TCE não
faz menção a isso. Ao contrário, segundo a unidade técnica (então 1ª
Secex), não havia como caracterizar a má-fé dos responsáveis,
embora também não fosse possível reconhecer boa-fé na condução da
renovação contratual.
18. Não obstante, o voto condutor da decisão enquadrou os fatos

como “clássico caso de jogo de planilha”, o que, evidentemente,
envolve má-fé.
19. A Serur também discorda quanto à incidência desse agravante

na conduta dos responsáveis.
20. Lembra que, no jogo de planilha clássico, os preços unitários

são incompatíveis com as realidades de mercado desde o momento de
apresentação da proposta, ocorrendo, no curso da execução
contratual, alterações quantitativas de modo a diminuir o emprego dos
itens com desconto e aumentar os com sobrepreço, eliminando a
vantagem econômica conquistada quando da adjudicação.
21. No caso concreto, alteraram-se indevidamente os preços

contratuais, operação não albergada pelo ordenamento jurídico, mas
não houve desvirtuamento dos valores praticados comparativamente
aos de mercado. Seria até plausível qualificar o acontecido como uma
espécie de celebração de novo contrato, dada a alteração dos preços
de itens relevantes, com comprometimento do balanço entre custos e
remuneração do contrato original, mas não como jogo de planilha
clássico, que abrange má-fé desde a apresentação, na proposta, de
itens com sobrepreço e desconto em relação aos preços de mercado, o
que não ficou demonstrado no caso em análise” (Acórdão 3.011/2014,

Plenário, rel. Min. José Múcio Monteiro).
• “1. A comprovação da necessidade de repactuação de preços,

decorrente da elevação anormal de custos, exige a apresentação de
planilhas detalhadas de composição dos itens contratados, com todos
os seus insumos, assim como dos critérios de apropriação dos custos
indiretos.
2. Não se admite a repactuação de preços, sob o argumento de

compatibilizá-los aos praticados em outros ajustes do contratante,
porque a adoção de preços diferentes em contratos distintos não
implica ruptura do equilíbrio econômico-financeiro da proposta
formulada pela contratada e faz parte do contexto da apresentação da
proposta e da competição.
3. Descabida a alegação de desequilíbrio econômico-financeiro do

contrato, no próprio mês de apresentação da proposta, porque fatos
contemporâneos à sua elaboração não atendem aos critérios de
superveniência e imprevisibilidade.
4. A repactuação de preços contratuais, que superestima os

quantitativos dos itens cujos preços unitários sofreram desconto e
subestima as quantidades de itens com preços majorados, configura a
ocorrência de ‘jogo de planilha’, irregularidade gravíssima, merecedora
de punição severa” (Acórdão 2.408/2009, Plenário, rel. Min. Walton
Alencar Rodrigues).
11.5) Síntese sobre as figuras
Como se observa, todas as figuras têm o mesmo fundamento mas

não a mesma natureza jurídica. Elas derivam do princípio da
intangibilidade da equação econômico-financeira do contrato
administrativo. Mas a revisão de preços retrata a alteração das regras
contratuais em virtude de eventos posteriores imprevisíveis, que
alteram substancialmente o conteúdo ou a extensão das prestações
impostas ao contratante. A revisão de preços provoca uma real
modificação na prestação. Esses comentários podem ser aplicados
também à repactuação. O reajuste de preços e a atualização
financeira, figuras similares, envolvem uma alteração meramente
nominal de valores, destinada a compensar os efeitos inflacionários.
Trata-se de mera indexação da moeda como um remédio contra a
inflação.
Por isso, o tratamento jurídico das diversas figuras pode ser

distinto. Nada impede que se cumulem revisão e reajuste. Podem
ocorrer variações extraordinariamente elevadas em certos casos
concretos, que ultrapassem largamente a variação dos medidores da
inflação. Nesse caso, o particular poderia pleitear, além do reajuste, a
revisão de preços. A concessão do reajuste não exaure o direito à
recomposição do equilíbrio econômico-financeiro da contratação.
11.6) Recomposição do equilíbrio e alteração contratual (§§ 6.º

e 8.º)
Rompido o equilíbrio econômico-financeiro, deverá promover-se

revisão de preços através de alteração bilateral do contrato. Mesmo
nos casos de alteração unilateral da Administração, o aditamento deve
ser realizado (§ 6.º). A Administração e o particular, após efetivado o
exame dos fatos, promoverão aditamento contratual, destinado a
restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro da contratação.
Costuma-se denominar esse procedimento de “revisão de preços”. A
expressão tem a vantagem de identificar a alteração dos preços
derivada da verificação do rompimento do equilíbrio econômico-
financeiro do contrato. Deve-se interpretar essa regra como aplicável
apenas para os casos de recomposições (extraordinárias) de preço ou
para as hipóteses em que o contrato não preveja o índice aplicável
para o reajuste. A revisão do contrato envolve uma modificação
contratual e sua formalização pressupõe a um termo aditivo.
Quando se tratar de reajuste contratual, é dispensável a alteração

bilateral. Afinal, o reajuste está previsto e disciplinado no instrumento.
Rigorosamente, aplicar o reajuste é cumprir o contrato e não alterá-lo.
A Administração pode (e deve) promover o pagamento dos valores
correspondentes ao reajuste, de modo automático, independentemente
de “alteração contratual”. A formalização do reajuste se faz por mero
apostilamento no instrumento contratual. Ou seja, não é necessária a
participação do particular para tanto. O apostilamento consiste na
inscrição no instrumento contratual, por atuação exclusiva da
Administração, da notícia da ocorrência do reajuste, com a indicação
dos novos valores contratuais.
O mesmo se diga com outras modificações de valores a serem

pagos, tal como previsto no § 8.º, que devem ocorrer por simples
apostilamento.
• “(…) a utilização de apostilamento não vem a suprir a exigência

legal, vez que tal instrumento não se presta ao propósito de formalizar
alterações quantitativas e qualitativas ao objeto licitado. Serve, tão
somente, para efeitos de fazer constar o reajuste de seu valor inicial,
que visa compensar os efeitos da desvalorização da moeda, e, para
assentamento de medidas de ordem meramente burocráticas previstas
no art. 65, § 8º, da Lei de Licitações” (Acórdão 7.487/2015, 1.ª Câm.,
rel. Min. Bruno Dantas).
• “(…) abstenha-se de efetuar o reequilíbrio econômico-financeiro

do contrato, decorrente de alteração unilateral, sem a assinatura do
respectivo termo aditivo, em observância ao disposto no art. 65, § 6.º,
da Lei 8.666/1993” (Acórdão 1.203/2004, Plenário, rel. Min. Ubiratan
Aguiar).
11.7) Recomposição do equilíbrio e redução dos preços
Todos os comentários desenvolvidos acima tomam por base a

hipótese de inflação ou de acréscimo de custos. Porém, havendo
deflação ou redução de custos, aplicar-se-ão os mesmos princípios e
postulados em favor da Administração. Deverá promover-se a redução
dos preços para assegurar a manutenção do equilíbrio econômico-
financeiro da contratação.
Lembre-se que o princípio da intangibilidade da equação

econômico-financeira se aplica a ambas as partes. Esse foi o
fundamento para os tribunais reconhecerem como válidas providências
de redução de preços contratuais adotadas por ocasião da introdução
de planos econômicos que reduziram drasticamente a inflação.
Partindo do pressuposto de que as propostas dos particulares incluíam
projeções relacionadas à inflação futura, a estabilização econômica
impunha a redução dos preços, sob pena de enriquecimento sem
causa do particular.
Jurisprudência do STF
• “Tablita. Plano Cruzado. Regra de Deflação do Dec.-lei

2.284/1986. Princípios do Direito Adquirido, do Ato Jurídico Perfeito e
da Coisa Julgada. Alteração de Padrão Monetário.
1. No julgamento do RE 141.190, o plenário do STF entendeu que o

fator de deflação veio a preservar o equilíbrio econômico-financeiro
inicial dos contratos, diante da súbita interrupção do processo
inflacionário. A manutenção dos contratos então vigentes – que traziam
embutida a tendência inflacionária – importaria em ganhos irreais,

desiguais e incompatíveis com o pacto firmado entre as partes antes
da alteração radical do ambiente monetário e econômico.
2. Também por isso se confirmou a tese de que normas de ordem

pública que instituem novo padrão monetário têm aplicação imediata
em relação aos contratos em curso como forma de reequilibrar a
relação jurídica antes estabelecida.
3. O Plano Funaro (Cruzado) também representou mudança de

padrão monetário e alteração profunda dos rumos econômicos do país
e, por isso, a esse plano econômico também se aplica a jurisprudência
assentada no julgamento do RE 141.190. Negado provimento ao
recurso” (RE 136.901/SP, Plenário, rel. Min. Marco Aurélio, rel. p/
acórdão Min. Nelson Jobim, j. em 15.03.2006, DJ de 02.06.2006).
• “Ainda que não houvesse a necessidade de adição de serviços

não previstos inicialmente, a manutenção do equilíbrio econômico-
financeiro do contrato seria exigida, de acordo com os arts. 57, § 1.º, e
65, II, d, da Lei 8.666/1993, também em benefício da Administração, ao
se verificar a ocorrência de redução de custos da contratada. Dessa
forma, ao contrário do alegado pela recorrente, o princípio da
economicidade deve ser observado durante toda a execução contratual
e não apenas na apreciação das propostas de preços dos licitantes”
(Acórdão 1.062/2004, Plenário, rel. Min. Adylson Motta).
12) A limitação do § 1.º do art. 65
O § 1.º do art. 65 estabelece que as modificações contratuais

deverão observar o limite de 25% (ou de 50%, em situações
excepcionais). Aludida vedação refletiu o entendimento de que a
eficácia da licitação deve ser preservada ao máximo. Ainda quando se
admita que a “supremacia do interesse público” impõe um regime de
competências anômalas, isso não pode redundar na frustração da
licitação.
• “Os limites de que tratam os §§ 1.º e 2.º do art. 65 da Lei

8.666/1993 aplicam-se tanto para as hipóteses da alínea a, quanto da
alínea b do inciso I do mesmo dispositivo legal. Ademais, se os aditivos
são inválidos porque não houve alteração nas condições econômicas
envolvidas na execução dos serviços e a inclusão de serviços extras foi

ilegal, desimportante que tenha sido obedecido ou não o limite de 25%”
(REsp 1.021.851/SP, 2.ª T., rel. Min. Eliana Calmon, j. em 12.08.2008,
DJe de 28.11.2008).
• “(…) o Superior Tribunal de Justiça declarou ilegal o ato anulatório

em 17.12.2009, determinando que o contrato relativo ao certame fosse
firmado com a empresa (…) Ocorre que, ao invés de firmar contrato
nos moldes da licitação que fora anulada, o termo contratual foi
assinado com as alterações no objeto promovidas para a realização de
uma nova licitação planejada para aquele mesmo ano. No entanto, o
correto seria a assinatura de um contrato cujo objeto correspondesse
ao descrito na planilha orçamentária da primeira licitação. Após isto,
dever-se-ia promover as alterações contratuais necessárias,
respeitando-se o limite legal de 25 % (art. 65, § 1.º, da Lei 8.666/1993),
tendo-se o valor inicial do contrato como referência (Acórdão 749/2010
– TCU – Plenário). Caso as mudanças qualitativas o ultrapassassem, o
aditamento só seria possível se preenchidos os requisitos
discriminados na letra b na Decisão 215/1999 – TCU – Plenário (…)”
(Acórdão 1.676/2011, Plenário, rel. Min. Raimundo Carreiro).
• “Fiscobras 2006. Indústrias Nucleares do Brasil. Implantação de

Unidade de Enriquecimento de Urânio. Discrepância entre o Valor do
Projeto Básico e o Valor Contratual. Questionamento já Examinado
pelo TCU. Verificação da Regularidade dos Preços Praticados.
Ausência de Sobrepreço na Amostra Verificada. Indícios de
Descumprimento do Limite Fixado pelo § 1.º do art. 65 da Lei 8.666, de
21 de Julho de 1993. Características Peculiares do Empreendimento.
Expedição de Alertas. Arquivamento (…)
7. Quanto à possibilidade de ter havido afronto à regra prevista no

art. 65, § 1.º, da Lei 8.666/1993, a Secex/RJ, após detida avaliação do
objeto de todos os aditivos do Contrato INB 2/01/005, concluiu que
efetivamente superaram os limites fixados no referido dispositivo.
8. Todavia, conforme relevou o auditor, é possível que algumas

circunstâncias sejam sopesadas nesse contexto. Dentre elas, ressalto
especialmente a singularidade, o pioneirismo e a ambição do
empreendimento, o baixo grau de previsibilidade do contrato em
questão e, ainda, o fato de a duração efetiva das obras (cerca de 52
meses) ter superado o triplo do prazo inicialmente previsto (17 meses).
E, em relação a esse último aspecto, merece destaque a seguinte
passagem da instrução de fls. 146/158: ‘exceto nos casos em que

houve alteração dos quantitativos, os demais aumentos no valor do
contrato tiveram, direta ou indiretamente, uma causa comum: as
sucessivas prorrogações no prazo de conclusão das obras, em razão
do forte contingenciamento dos recursos orçamentários destinados ao
empreendimento, principalmente nos exercícios de 2002 a 2005,
conforme assinalado na tabela defl. 08, Anexo II’” (Acórdão 493/2011,
Plenário, rel. Min. André Luís de Carvalho).
12.1) A solução de preservação aos diferentes interesses

contrapostos
A disciplina da alteração dos contratos administrativos reflete,

então, uma solução de composição entre princípios e valores
contrapostos. Há, por um lado, a necessidade de preservar a função e
a utilidade da licitação. Os direitos e obrigações das partes devem ser
definidos, na sua essência, por meio de uma licitação aberta à
participação de todos os interessados.
Mas, em contrapartida, é necessário admitir a alteração dos pactos

originalmente estabelecidos. A cristalização da avença tal como
produzida por meio de uma licitação poderia acarretar sério
descompasso entre as necessidades da Administração Pública e o
conteúdo dos contratos administrativos.
A solução adotada reflete a incidência do princípio da

proporcionalidade. Diante da constatação de que dois princípios,
dotados de relevância similar, produzem efeitos contrapostos, a
solução reside em reduzir o âmbito de extensão de ambos.
Portanto, o princípio da vinculação absoluta ao ato convocatório

sofre limitações, tal como se passa com o princípio da ilimitação das
alterações do contrato administrativo. Admitem-se modificações
contratuais, mas restritas a determinados limites.
12.2) O cálculo dos 25%
A modificação contratual não pode desnaturar o objeto licitado,

devendo ser respeitado o limite de 25% do valor da contratação. Desse
modo, estabeleceu-se critério objetivo e direto, evitando dúvida por
ocasião de sua aplicação. É evidente, no entanto, que a imposição do
limite de 25% do valor do contrato tinha de ser melhor disciplinada, sob
pena de tornar-se inútil.
12.2.1) O cálculo sobre o valor original do contrato
Se fosse consagrada simplesmente a solução de promover

alterações limitadas a 25% do valor do contrato, a porta estaria aberta
para soluções incompatíveis com o espírito da Lei. Uma solução óbvia
de contornar a vedação legal seria promover o “fracionamento” das
modificações. Assim, haveria sucessivas alterações, produzindo a
elevação crescente do valor do contrato. Daí poderia decorrer
alterações que, no seu somatório, ultrapassariam largamente a
proporção de 25%. Nesse caso, haveria reprovação a que o limite de
25% fosse ultrapassado em uma única e isolada alteração. Por isso, a
Lei 8.666/1993 determinou que o limite de 25% seria calculado sobre o
valor original do contrato.
12.2.2) O cálculo sobre o valor original atualizado do contrato
Mas se a Lei tivesse restringido a disciplina a essa solução, o

resultado também seria distorcido. É que a própria Lei previa a prática
de procedimentos de reajuste, destinados a assegurar a manutenção
da identidade monetária da riqueza.
Os reajustes contratuais, destinados a neutralizar os efeitos da

desvalorização da moeda, não refletem alteração do valor real da
contratação (tal como expressamente afirmado no § 8.º do próprio art.
65). Ou seja, o valor reajustado do contrato é equivalente, durante a
sua execução, ao valor original pactuado. Não há elevação de riqueza,
mas apenas a modificação das unidades monetárias para compensar
os efeitos da desvalorização inflacionária.
Esses fundamentos conduziram a Lei a prever que o limite de

modificação seria calculado em vista do “valor inicial atualizado do
contrato”. Daí se seguem dois efeitos jurídicos relevantes. Em primeiro
lugar, os valores, produto de simples reajuste monetário, não são
computados como alteração do contrato para efeito de aplicação do
limite de 25% do art. 65, § 1.º.
Em segundo lugar, os valores relativos ao simples reajuste

monetário são computados na composição da “base de cálculo” dos
25% previstos no art. 65, § 1.º.
12.2.3) A questão de revisões de preço e a alteração do valor

original do contrato
Anote-se que o dispositivo não fez referência às hipóteses de

alteração do contrato para recomposição da equação econômico-
financeira da contratação (art. 65, II, d). A interpretação literal poderia
conduzir a supor que tudo o que não estivesse incluído no art. 65, § 1.º,
estaria dele excluído. Portanto, alguém poderia afirmar que, como
referido dispositivo alude a “valor inicial atualizado”, não haveria
possibilidade de calcular os 25% sobre o valor posterior a uma revisão
de preços.
Mas essa interpretação é evidentemente incorreta. A revisão de

preços (destinada a assegurar a manutenção da identidade da
equação econômico-financeira) não altera a relação original entre
encargos e vantagens, ainda que possa produzir modificações
significativas na avença.
Não há limite a alterações derivadas da revisão de preços. Assim,

por exemplo, suponha-se hipótese de elevação imprevisível ou de
efeitos incalculáveis quanto ao custo de um insumo. Suponha-se
contrato de prestação de serviços que envolva o consumo de
combustível derivado de petróleo. Imagine-se que uma crise
internacional produza a elevação do custo do insumo em 60%, o que
se traduz na necessidade de revisão de preços em 30%.
A regra do art. 65, § 1.º, da Lei 8.666/1993 não será aplicada neste
caso porque sua destinação é diversa. Não visa a dispor sobre a tutela
à equação econômico-financeira, mas a restringir as escolhas
discricionárias da Administração no tocante à modificação de contratos.
Extrai-se daí que o limite de 25% das modificações se aplica sobre

o valor inicial atualizado ou revisto nos termos do art. 65, II, d. Volte-se
ao exemplo da contratação cuja execução demanda o consumo de
derivado de petróleo. Havendo elevação do preço do combustível em
60%, serão avaliados os efeitos produzidos sobre a remuneração
devida ao particular contratado. Admita-se que isso conduza à
elevação de 30% dos preços contratuais. O limite de 25% será
calculado pro rata, em vista das circunstâncias anteriores e posteriores.
Um exemplo numérico facilita a compreensão. Suponha-se contrato

de valor de 100. Antes da revisão, a Administração promove alteração
quantitativa e agrega mais 10. Posteriormente, verifica-se a
necessidade de revisão de preços para elevar os preços em 30%. Isso
significa que o contrato passará a ter valor de 143 (110 acrescido de
30%). Será possível produzir outras alterações quantitativas? Afigura-
se que a resposta é claramente positiva. No caso, houve alterações
restritas a 10% do “valor inicial atualizado”. A alteração de 30% não é

computável para as modificações quantitativas. Para determinar o
limite dessas alterações, basta calcular o “valor inicial atualizado e
revisto”. Esse valor, no exemplo, é de 130 (100 – valor inicial atualizado
– acrescido de 30% da revisão). Poderão ser promovidas outras
alterações quantitativas até 15% desse valor (25% – 10%), o que
equivale a 19,50 (15% de 130).
No caso, portanto, o contrato comportará modificações de 29,50 – o

que reflete a elevação de 30% proveniente da revisão, mas com
precaução destinada a evitar que aumentos anteriores à dita revisão
tenham seu valor real distorcido.
12.2.4) A distinção entre acréscimos e reduções
Outro tema pertinente à determinação do limite de 25% se relaciona

com a vedação à compensação entre acréscimos e reduções. No
passado, difundiu-se a prática de considerar que o limite de 25% seria
calculado sobre o conjunto das alterações introduzidas. Isso significava
que caberia somar os valores das elevações e das reduções. O limite
de 25% seria aplicado ao valor obtido por essa operação abrangente.
Em termos práticos, isso permitia alterações muito significativas, com
acréscimos relevantes sendo acompanhados da redução de certos
itens de menor pertinência. Um exemplo permite compreender a
questão prática. Suponha-se um contrato destinado a construção de
um edifício com valor de 100. Imagine-se que a Administração
identifica a necessidade de alterar o projeto, o que elevaria o valor do
contrato para 150. Essa solução violaria o § 1.º do art. 65 da Lei de
Licitações. A solução seria promover reduções no objeto contratual. Se
fossem suprimidos certos elementos, poderia ser eliminada despesa no
montante de 25. Então e considerando em conjunto as reduções e os
aumentos, o valor do contrato passaria a ser de 125, respeitando o
limite. Na verdade, o contrato teria sofrido uma elevação de 50, o que
seria mascarado pela redução de seu objeto em 25.
Essa prática passou a ser reprovada pelos órgãos de controle, que

consagraram o entendimento de que os acréscimos e as reduções não
podem ser examinados de modo conjunto. Cabe aplicar o limite de
25% de modo isolado para os acréscimos e para as reduções.
No entanto, essa orientação tem sido aplicada pelo TCU com

alguma mitigação. Por um lado, reconhece-se que as alterações
praticadas com critério compensatório nem sempre retratam prática
reprovável. Por outro lado, admite-se que a vedação a essa solução
poderia inviabilizar a continuidade da execução de contratos de grande

relevância para a comunidade. Assim e seguindo o princípio da
proporcionalidade, algumas situações excepcionais conduziram o TCU
a admitir a prática da compensação entre aumentos e reduções.
Orientação Normativa 50/2014 da AGU
• “Os acréscimos e as supressões do objeto contratual devem ser

sempre calculados sobre o valor inicial do contrato atualizado,
aplicando-se a estas alterações os limites percentuais previstos no art.
65, §§ 1º, da Lei n § 8.666, de 1993, sem qualquer compensação entre
si”.
• “9.1.1. a jurisprudência deste Tribunal é pacífica no sentido de

entender, como regra geral, para atendimento dos limites definidos no
art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, que os acréscimos ou
supressões nos montantes dos ajustes firmados pelos órgãos e pelas
entidades da Administração Pública devem ser considerados de forma
isolada, sendo calculados sobre o valor original do contrato, vedada a
compensação entre seus valores” (Acórdão 1.536/2016, Plenário, rel.
Min. Bruno Dantas).
• “11. Com relação à extrapolação do limite de alteração contratual,

anoto que à época da celebração do primeiro termo aditivo ao Contrato
54/2007 ainda não havia se consolidado no Tribunal o entendimento de
que as reduções e supressões de quantitativos deveriam ser
consideradas de forma isolada, para fins de verificação do
cumprimento do limite de modificação contratual. Tal entendimento foi
inaugurado com a edição do Acórdão 749/2010-Plenário, cujos efeitos
foram modulados no tempo, nos termos do Acórdão 2.819/2011-
Plenário.
12. Ainda que tal exegese decorra da interpretação do art. 65, § 1º,
da Lei 8.666/1993, segundo os princípios da vinculação ao instrumento
convocatório e da isonomia, observo que ela não é facilmente deduzida
do comando expresso daquele dispositivo, razão pela qual não se
mostra adequado exigir dos administrados a aderência a tal
interpretação antes da consolidação do entendimento na jurisprudência
do Tribunal” (Acórdão 477/2015, Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler).
• “A Sefid Transportes destacou que a jurisprudência deste Tribunal,

desde há muito, considera, em tese, que, para atendimento dos limites
definidos no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, os acréscimos e as

supressões nos montantes dos ajustes firmados pelos órgãos e pelas
entidades da Administração Pública devem ser realizados de forma
isolada, sendo calculados sobre o valor original do contrato, vedada a
compensação entre seus valores. A obrigatoriedade de respeito a este
limite legal visa a obstar que o objeto licitado seja completamente
descaracterizado, em prejuízo do interesse público e em afronta à Lei
de Licitações e à Constituição Federal, já que haveria verdadeira
contratação direta, ocorrendo até mesmo a inclusão de serviços
distintos daqueles inicialmente acordados.
O Acórdão 2.819/2011-Plenário, ao mesmo tempo em que ratificou

esse entendimento jurisprudencial, ressaltou a necessidade de que
determinados casos, pela sua especificidade, requereriam tratamento
excepcional no intuito de atender à supremacia do interesse público,
haja vista que a necessidade de rescindir avenças administrativas,
readequar todos os projetos básicos e promover novos procedimentos
licitatórios com todos os trâmites burocráticos a eles inerentes poderia
levar a paralisação de serviços e de obras relevantes em curso, a
comprometer o interesse público quanto à segurança das rodovias
federais e a causar danos imponderáveis ao interesse público.
A situação retratada na consulta é análoga àquela examinada no

julgado citado, e o entendimento ali assente deve ser aplicado ao
presente caso.
Demonstrou-se no processo a existência de contratos em plena

vigência, firmados em gestões passadas, de grande relevância
econômica para o país, cujos projetos básicos originais eram
deficientes, necessitando, para sua conclusão com êxito, de
aditamentos em quantitativos, com compensação entre o conjunto de
acréscimos e supressões ao objeto dos ajustes.
Restaram demonstrados, ainda, os significativos prejuízos

decorrentes da eventual suspensão desses contratos, não sendo
possível ignorar os relevantes danos ao interesse público no caso de
rescisão dos ajustes vigentes no âmbito da Valec” (Acórdão
3.105/2013, Plenário, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues).
• “(…) ao celebrar os diversos aditivos aos Contratos 45/2007 e

25/2008, (…) incorreu em acréscimos ou supressões em percentual
superior a 25% do valor inicial dos contratos, contrariando o art. 65,
caput e §§ 1.º e 2.º, da Lei 8.666/1993, assim como a jurisprudência
consolidada deste Tribunal no sentido de que tais limites legais devem
ser verificados separadamente tanto nos acréscimos quanto nas

supressões de itens ao contrato, e não pelo cômputo final que tais
alterações (acréscimos menos decréscimos) possam provocar na
equação financeira do contrato (Acórdãos 1.733/2009, 749/2010,
1.924/2010 e 2.819/2011, todos do Plenário).
(…) No entanto, considerando que tais atos foram praticados à luz

da Portaria MI 811/2011, que facultava a utilização de metodologia
distinta da consagrada pelo TCU, bem como o fato de que alguns
aditivos que contribuíram para a extrapolação dos limites legais
(aumentando ou diminuindo os valores inicialmente contratados) foram
firmados quando o entendimento sobre a questão estava em processo
de consolidação no âmbito desta Casa, entendo suficiente que o
Ministério da Integração Nacional seja cientificado deste fato, a fim de
evitar a sua repetição no futuro” (Acórdão 2.059/2013, Plenário, rel.
Min. Raimundo Carreiro).
• “(…) além de invocar o texto expresso do art. 65, § 1.º, da Lei de

Licitações e Contratos Administrativos, cabe citar novamente o Acórdão
1.733/2009 – Plenário, lembrado pela própria Serur em sua instrução.
Segundo esse precedente, a celebração de termos aditivos que
modifiquem o valor originalmente contratado deve atentar, em relação
aos limites dessa repactuação, às seguintes regras: ‘I – tais limites não
se referem ao saldo dos acréscimos menos os decréscimos, mas ao
total tanto dos acréscimos quanto dos decréscimos; II – para se efetuar
o cálculo do valor possível a ser aditado, deve-se, além de atualizar o
valor inicial do contrato, atualizar também os valores dos aditivos já
efetuados; III – o valor encontrado considerando a atualização do
contrato se refere ao valor possível de ser aditado na data em questão,
mas, para se efetuar o aditivo a preços iniciais, deve-se deflacionar o
valor encontrado até a data-base” (Acórdão 3.483/2012, Plenário, rel.
Min. Aroldo Cedraz).
• “O consórcio e o responsável defenderam que o cálculo do limite

de 25% leva em conta os acréscimos e supressões, de tal modo que o
valor após os ajustes é que estaria submetido ao limite. No entanto, a
jurisprudência deste Tribunal vem se firmando no sentido de que o
limite para as alterações contratuais aplica-se sobre o valor original do
contrato, livre das supressões de serviços efetuadas. Cito como
paradigma, a esse respeito, o Acórdão 749/2010 – Plenário” (Acórdão
645/2012, Plenário, rel. Min. José Múcio Monteiro).
• “Não assiste razão ao apelante, quando defende que os

acréscimos e supressões devam ser considerados de forma conjunta e
consolidada, a extrair-lhes apenas o resultado financeiro final de

aditivos para observar se houve, efetivamente, a extrapolação dos
limites de alteração fixados no art. 65, § 1.º, da Lei 8.666/1993.
O problema é que não são toleradas alterações de objeto do

contrato, pois a nova conformação do ajuste não fora submetida ao
crivo do certame licitatório, frustrando a oportunidade de potenciais
interessados ofertarem propostas de prestação de serviço mais
adequadas às pretensões da Administração, certamente com
condições mais vantajosas.
A situação limite, a que pode chegar a exegese sustentada pelo

recorrente, resultaria que o acréscimo de percentual de 80% ao objeto
inicial e a supressão de 55%, considerados no mesmo Termo Aditivo,
levariam a um resultado de soma equivalente a 25% de aumento do
valor da avença, o que, no entender do apelante, atenderia aos
preceitos estipulados no art. 65, § 1.º, da Lei 8.666/1993.
No entanto, essa hermenêutica singular teria como consequência

nefasta a subversão do princípio da licitação, pois o objeto submetido a
confronto foi totalmente desvirtuado e equivaleria à verdadeira
contratação direta de empresa sobre nova configuração de serviços.
Não há nível de adequação técnica de projeto, seja em suas

definições básicas, seja em suas técnicas construtivas, seja em
métodos tecnológicos, ainda que se proponham mais eficientes, que
justifique tamanha distorção” (Acórdão 2.819/2011, Plenário, rel. Min.
Walton Alencar Rodrigues).
• “Além de violação à norma legal, tal procedimento não encontra

guarida na jurisprudência do TCU, tendo sido consolidado, no âmbito
desta Corte, o entendimento de que, para efeito de observância dos
limites de alterações contratuais previstos no art. 65 da Lei 8.666/1993,
devem ser consideradas as reduções e supressões de quantitativos de
forma isolada, ou seja, o conjunto de reduções e o conjunto de
acréscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do
contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e
sem nenhum tipo de compensação entre eles, os limites de alteração
estabelecidos no supracitado dispositivo legal” (Acórdão 2.530/2011,
Plenário, rel. Min. José Jorge).
• “(…) a jurisprudência do Tribunal tem-se fixado no entendimento

de que, para efeito de observância dos limites de alterações
contratuais previstos no art. 65 da Lei 8.666/1993, o conjunto de
reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados

sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses
conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensação entre
eles, os limites de alteração estabelecidos no referido dispositivo legal,
conforme o item 9.2 do Acórdão 749/2010 – Plenário” (Acórdão
1.200/2010, Plenário, rel. Min. Marcos Bemquerer Costa).
• “Por outro lado, há que se ter em conta a correta aferição do

parâmetro (contrato original ou contrato com supressões e acréscimos)
a partir do qual se dará a medida do excesso em aditivo, bem como os
atenuantes já apresentados na instrução do auditor para o presente
caso concreto. Embora haja controvérsia sobre o assunto no âmbito
deste Tribunal, a jurisprudência majoritária da Corte de Contas tem se
encaminhado no sentido de que as alterações contratuais referentes às
reduções ou acréscimos dos quantitativos do objeto devem ser
calculadas sobre o valor original do contrato, o que mitigaria, por
exemplo, a suposta irregularidade consistente na celebração de aditivo
superior ao permitido na lei” (Acórdão 749/2010, Plenário, Augusto
Nardes).
• “21. No entanto, conforme reiterados casos tratados neste tribunal,

o percentual previsto no art. 65, § 1.º, da Lei 8.666/1993 deverá ser
verificado separadamente, considerando os acréscimos e as
supressões, isto é, deve ser aplicado o limite individual de 25% tanto
para acréscimos como para supressões. Nessa linha de raciocínio,
deve prevalecer o mesmo entendimento ainda que a alteração
contratual tenha sido efetivada em um único aditivo.
22. Ademais, o fato de o legislador ordinário facultar à

Administração exigir do contratado que suporte acréscimos e
supressões em até 25% do valor inicial atualizado do contrato não lhe
autoriza agir contrariamente aos princípios que regem a licitação
pública, essencialmente o que busca preservar a execução contratual
de acordo com as características da proposta vencedora do certame,
sob pena de se ferir o princípio constitucional da isonomia. Tal previsão
normativa teve como finalidade viabilizar correções quantitativas do
objeto licitado, conferindo certa flexibilidade ao contrato, mormente em
função de eventuais erros advindos dos levantamentos de quantitativos
do projeto básico” (Acórdão 1.981/2009, Plenário, rel. Min. Valmir
Campelo).
13) Contratações do art. 57, II, e o limite de 25% do § 1.º
Uma situação específica verifica-se no tocante aos contratos objeto

de renovação periódica, tal como se passa com aqueles disciplinados
no art. 57, II. Para efeito de aplicação do limite de 25%, deverá tomar-
se o valor original (reajustado e revisto) da contratação, multiplicado
pelo número de períodos em que ocorrer a renovação.
Assim, se houver um contrato no valor de 100 para prestação de

serviços durante o prazo de 12 meses, o limite de 25% para
acréscimos deverá ser calculado em face desse montante. Se houver
renovação do contrato por outros 12 meses, haverá uma remuneração
própria e autônoma correspondente a isso (valor de 100 reajustado).
Ou seja, o valor real do contrato durante 12 meses não se confunde
com o valor real da contratação para dois períodos de 12 meses.
A regra do art. 57, II, da Lei 8.666/1993 pode conduzir a duas

interpretações diversas, tal como reconhecido de modo unânime. Uma
alternativa consiste em reputar que o valor contratual coincide com a
soma dos diversos períodos previstos no ato convocatório. Assim,
considere-se a solução tradicional de o edital previr a contratação por
um período de 12 meses, prorrogáveis sucessivamente até o
atingimento de 60 meses. Em tal suposição, o valor do contrato seria
de cinco vezes o montante previsto para cada período de 12 meses.
A segunda alternativa reside em considerar que as contratações se

fazem pelo período previsto no ato convocatório, produzindo-se
renovações sucessivas. Nesse caso, cada contratação é autônoma
entre si. Essa solução tem sido adotada depois da alteração da
redação do art. 57, II, da Lei 8.666/1993 e, em especial, por efeito das
regras de responsabilidade fiscal. Considerando-se que cada
contratação deve ser compatível com o conteúdo da lei orçamentária,
tem-se imposto a segregação entre os diversos contratos.
A opção pela primeira alternativa não propõe maiores dificuldades

no tocante ao limite de 25%. Sendo obrigatório o somatório dos valores
correspondentes ao total dos períodos previstos para a vigência do
contrato, o limite de 25% será calculado sobre o valor global
(devidamente atualizado e, se for o caso, revisto).
Assim, se o contrato for pactuado por sessenta meses, com valor

de 500, o limite de 25% não incidirá sobre o valor de cada doze meses.
A adoção da segunda alternativa não produz alteração em face da

primeira. Nesse caso, cada período constituirá uma contratação
autônoma. Encerrado o período, o contrato será renovado e reiniciar-
se-á a sua vigência. As obrigações executadas pelas partes ao longo

do contrato serão reputadas como executadas e exauridas. Ou seja, o
valor “inicial” será o valor de cada exercício em que se produzir a
renovação. Existirão cinco contratos diversos, cabendo aplicar o limite
de 25% em relação a cada qual.
Qualquer que seja a interpretação adotada para o art. 57, II, ter-se-
á de convir com que o limite de 25% não será calculado em face do
valor contratual de um único período. A renovação do contrato produz o
efeito de elevação do montante monetário a ser transferido por uma
parte à outra. Por isso, elevando-se a “base de cálculo”, o resultado é o
aumento dos valores quanto ao acréscimo permitido.
Isso não significa que o tratamento jurídico seria idêntico para as

duas alternativas. Assim, se houvesse um contrato único, com valor
global para 60 meses, a Administração Pública estaria autorizada a
promover alteração de 25% calculada sobre o todo. Um exemplo
permite compreender facilmente a questão. Se houvesse um contrato
no valor de 500, com prazo de vigência de 60 meses, a Administração
poderia, no primeiro mês, promover aditamento para elevar o valor do
contrato para 600.
Mas, adotada a interpretação de existência de contratos

sucessivos, o limite de 25% incidiria sobre o valor do contrato para
cada período. Logo, existiria no primeiro ano um contrato no valor de
100, que poderia ser aditado para atingir ao valor de 125. Ou seja, não
seria possível somar mais 100 unidades monetárias, num único
exercício.
• “Ocorre que a já mencionada Decisão 90/2001-1ª Câmara

também teve o entendimento de que haveria de se distinguir a
modificação do valor contratual decorrente de acréscimo de objeto
daquela resultante de simples prorrogação. Segundo restou entendido
naquele julgado, somente a primeira hipótese obrigaria o cumprimento
do limite de 25%, de acordo com os dispositivos legais (artigos 57, § 1º,
inciso IV; e 65, inciso I, alínea ‘b’, da Lei nº 8.666/93), que nada dizem
a respeito da segunda situação.
Embora os serviços de supervisão de obras sejam contratos por

escopo, e não serviços executados de forma contínua, em essência, a
Decisão 90/2001-1ª Câmara concluiu que se há prorrogação
autorizada pela lei nos contratos de supervisão, como se dá com o
artigo 57, inciso I, da Lei 8.666/93, inexistiria limite legal de 25% a ser
observado, exceto temporal, condicionado ao prazo de conclusão da
obra supervisionada.
Julgo que tal precedente não seja um entendimento pacificado no

âmbito desta Corte de Contas. Aliás, naquele julgado jamais se afirmou
que qualquer contrato de supervisão, gerenciamento ou fiscalização de
obras poderia ser prorrogado indistintamente. Na própria Decisão
90/2001-1ª Câmara ficou claro que essa prorrogação deve ser a
exceção e não a regra.
Diante de situações como as que ora se examina, penso que seja o

momento de esta Corte de Contas reiterar o seu entendimento acerca
da indispensável observância do limite legal de aditamento contratual
nos contratos de supervisão de obras, inclusive em virtude de
prorrogações de prazo ocasionadas pelo atraso na execução do
contrato de construção.
(…) deve-se determinar à Valec que se abstenha de aditar contratos

de supervisão de obras além do limite legal de 25% estabelecido no
art. 81, §1º, da Lei 13.303/2016, e no art. 65, §1º, da Lei 8.666/1993,
no caso de haver prorrogação de prazo na execução da obra
supervisionada, adotando medidas tempestivas com vistas a realizar
nova contratação de supervisão, caso necessário” (Acórdão 508/2018,
Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler).
• “39. O empenho por estimativa é utilizado nos casos em que a

Administração não pode determinar o montante exato da despesa. No
caso sob apreciação, a utilização dessa modalidade de empenho
afigura-se correta, pois, no início do exercício, somente existia a
previsão do montante a ser gasto.
40. A utilização do empenho por estimativa não se traduz em carta

branca para o gestor extrapolar o limite de 25% previsto no art. 65, §
1.º, da Lei de Licitações. Ademais, convém acrescentar que o empenho
não se confunde com o contrato. A permissão dada nesse dispositivo
refere-se à fase do contrato, ou seja, é um freio para o administrador
não aditar contratos indiscriminadamente. Conclui-se, então, que,
independentemente da modalidade de empenho utilizada, deve a
Administração respeitar o mencionado limite.
41. No caso em tela, verifico a ocorrência de inadequado

planejamento por parte dos gestores do (…) acerca do quantitativo de
passagens aéreas que deveriam ser utilizadas durante o exercício. A
errônea previsão não pode servir de motivo para o órgão transgredir os

normativos legais. Nem mesmo a alegação no sentido de que, naquele
momento, seria mais viável fazer a prorrogação, pois os preços
praticados eram compatíveis ao do mercado, pode socorrer o gestor. A
questão do preço não deve ser a única a balizar a conduta da
administração. Não se pode olvidar que a realização de licitação deve
atender a todos os princípios insculpidos no art. 3.º da Lei 8.666/1993.
Entre esses, está o da isonomia, que permite a qualquer particular
oferecer os seus serviços para o Estado. Assim, o correto, no presente
caso, seria a realização de novo procedimento licitatório para que a
administração lograsse a atingir os referidos princípios, bem como
obedecesse ao disposto nos normativos que regem a despesa pública”
(Acórdão 412/2008, Plenário, rel. Min. Marcos Bemquerer Costa).
• “2. De se observar, desde logo, que os arts. 57, II, e 65, §§ 1.º e
2.º, são entre si perfeitamente conciliáveis, inexistindo exclusão de um
pelo outro. Enquanto o primeiro disciplina a duração do contrato de
serviço continuado, com a possibilidade de sua prorrogação, livremente
da vigência original do respectivo crédito orçamentário, o segundo trata
do limite para acréscimo quantitativo do objeto contratual.
3. Significa dizer que mesmo os contratos de serviços continuados

estão sujeitos, durante toda a sua vigência, ao limite de acréscimo
quantitativo. Para esses contratos, a diferença reside, em relação aos
demais, na flexibilidade de prorrogação, que não se restringe à
ocorrência das situações previstas no § 1.º do art. 57 da Lei
8.666/1993, podendo operar segundo as regras da conveniência e da
oportunidade” (Decisão 90/2001, 1.ª Câm., rel. Min. Marcos Vilaça).
14) O âmbito de aplicação dos limites do § 1.º
O § 2.º determina que os acréscimos e supressões não podem

superar aos limites previstos no § 1.º, ressalvada a hipótese de
redução consensual. O tema tem dado margem a inúmeras disputas.
Há os defensores da interpretação ampla do § 2.º. Isso significaria que
nenhuma modificação, prevista no art. 65, poderia ultrapassar os
limites do § 1.º. Discorda-se desse entendimento.
14.1) A não aplicação dos limites do § 1.º à recomposição da

equação econômico-financeira (inc. II, d)
Em primeiro lugar, a tese ora combatida conduziria a resultados

impossíveis de serem defendidos. Seus partidários invocam uma
vedação absoluta, que não distinguiria as hipóteses das alíneas a e b
do inc. I do art. 65 – alterações qualitativas e quantitativas,

respectivamente. Ora, se a vedação fosse aplicável a todas as
hipóteses disciplinadas pelo art. 65, ter-se-ia de reconhecer que
apanharia inclusive a recomposição da equação econômico-financeira
prevista no inc. II, d. Assim se imporia por um dever de congruência: se
o § 2.º não diferencia as alíneas do inc. I, também não diferencia
aquelas do inc. II, sendo, então, o limite do § 1.º aplicável às hipóteses
de recomposição econômico-financeira do contrato.
Ora, essa tese é insustentável e indefensável. Não é possível

estabelecer limite à recomposição da equação econômico-financeira.
As alterações com fulcro no art. 65, II, d, serão feitas nos limites em
que se fizerem necessários para a manutenção do equilíbrio
econômico-financeiro do contrato.
Logo e por aí se evidencia que a abrangência do § 2.º não é

absoluta. Se, portanto, o dispositivo aplica-se a apenas algumas das
hipóteses previstas no art. 65, então cai por terra a defesa de uma
vedação absoluta.
Lembre-se, por exemplo, que o TCU já firmou entendimento no

sentido de que alterações relacionadas com reajuste e com a
prorrogação prevista no art. 57, II, não se sujeitam ao limite do art. 65,
§ 1.º (Acórdão 1.862/2003, 1.ª Câm., rel. Min. Marcos Vilaça).
• “(…) os incrementos relativos aos Contratos 9/2004, 10/2004, e

3/2005 abarcaram valores referentes a reajustamentos e prorrogações
de prazo, já que envolvem a prestação de serviços continuados,
previstos no art. 57, II, da Lei 8.666/1993, como é o caso da
manutenção e conservação de rodovias.
• E a tabela de fl. 58 (doc. 6), da qual constam informações sobre

data base, valor inicial dos contratos, assim como acréscimos ou
reflexos financeiros havidos, demonstra que os aditivos firmados
encontram-se de acordo a Lei de Licitações.” (Acórdão 550/2011,
Plenário, rel. Min. André Luís de Carvalho)
• “11. Ressalte-se que as alterações quantitativas não se

confundem com o rompimento do equilíbrio econômico-financeiro do
contrato.
12. Eventuais mudanças previsíveis em preços de insumos, que

tornem o contrato mais oneroso, devem ser enfrentadas através de
cláusulas contratuais, as quais devem prever os preços, as condições
de pagamento, os critérios e a periodicidade do reajustamento de
preços, além da atualização monetária entre a data de adimplemento
das obrigações e a do efetivo pagamento, nos termos do art. 55, III, da
Lei 8.666/1993.
13. Diversamente, nos casos de fato imprevisível, ou previsível de

consequências incalculáveis, força maior, caso fortuito ou fato do
príncipe, é que devem ser adotadas providências para
restabelecimento do equilíbrio econômico e financeiro, o que demanda
maior atenção. Nessa hipótese, não se tratará de uma simples
atualização monetária, nem se cuidará da aplicação de qualquer índice
específico de preços, mas sim da criteriosa verificação dos fatos que a
embasariam e da mudança nos custos a serem suportados pelo
contratado” (Acórdão 926/2011, 2.ª Câm., rel. Min. Aroldo Cedraz).
14.2) A distinção entre prorrogação de prazo e alteração

quantitativa
Importante destacar que os limites estabelecidos pelo § 1.º não são

aplicáveis quando se tratar de modificação do prazo para execução da
prestação. Por exemplo, se for necessário alterar o prazo contratual em
um contrato de obra, não se incidirá o limite do § 1.º.
• “Como o contrato de supervisão é acessório ao de execução das

obras, não se considera aqui que houve alteração qualitativa ou
quantitativa do objeto do contrato, mas sua mera extensão temporal,
necessária ao cumprimento de seu objetivo. Não é aplicável, nesse
caso, os limites estabelecidos no art. 65 da Lei 8.666/1993, conforme
entendimento já adotado por esta Corte de Contas em outras ocasiões
(Decisão 90/2001 – 1.ª Câm. e Acórdão 237/2003 – Plenário)”
(Acórdão 606/2006, Plenário, rel. Min. Marcos Vilaça).
14.3) A referência do § 2.º a “acréscimo” ou “supressão”
Ora, o § 2.º refere-se à vedação a acréscimo ou supressão.

Examinando-se o elenco do inc. I, identifica-se claramente que a
hipótese se configura no caso da alínea b. Esse é o dispositivo que
trata de “acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto”. Portanto,
a redação do § 2.º tem clara e inquestionável relação com o disposto

na alínea b do inc. I.
14.4) A natureza necessária da alteração nos casos de

inadequação de projetos
Por outro lado, aplicar a vedação do § 2.º às hipóteses previstas na

alínea a do inc. I conduziria a resultados despropositados, não
compatíveis com o princípio da razoabilidade.
É que a alínea a dispõe sobre situações em que a execução de

certo projeto evidencia-se como inviável. É impossível manter a
concepção original do empreendimento, eis que conduziria a resultado
desastroso. Portanto, configura-se situação em que a Administração
tem o dever de promover a alteração. Omitir a modificação equivaleria
a infringir o princípio da indisponibilidade dos interesses fundamentais.
Suponha-se que a modificação importe elevação de custos, superando
o valor originalmente contratado em mais de 25%. Ora, aplicar a
vedação do § 2.º conduziria a uma de três alternativas, todas
potencialmente mais danosas aos interesses fundamentais.
A primeira seria não promover a modificação e manter (se

materialmente possível) a execução do projeto original. Essa solução
seria um atentado contra a razão e o regime jurídico que disciplina a
atividade administrativa. Tomando ciência de que o projeto original é
incompatível com a satisfação dos interesses fundamentais, é vedado
à Administração manter sua execução. Portanto, essa hipótese é
juridicamente indefensável.
A segunda seria promover a modificação nos limites do § 1.º. Trata-

se de solução formalista, apta a agravar a situação original. Somente
terá cabimento na medida em que a alteração, respeitando os limites
dos 25%, for suficiente e adequada para atender os interesses
fundamentais. Mas essa resposta é inútil para a questão examinada. O
problema reside precisamente nos casos em que a alteração
demandada em situação reconduzível à alínea a envolver custos que
superem o limite do § 1.º. Numa situação dessa ordem, realizar a
modificação parcial poderá conduzir à inutilidade do desembolso, eis
que será impossível concluir o projeto original. Portanto, é
perfeitamente possível que o entendimento ora considerado conduza à
ampliação do prejuízo para os cofres públicos: gastar-se-á mais para
não obter a completa execução do objeto.
A terceira alternativa reside em rescindir o contrato e promover

nova licitação. Essa é uma alternativa que, eventualmente, poderá ser
adotada pela Administração. Mas sua implementação dependerá da
observância do princípio da proporcionalidade. É perfeitamente
possível que a rescisão e a nova licitação conduzam a desembolso
muito maior para os cofres públicos. Tal derivará de que o particular
originalmente contratado deverá ser indenizado, o que acarretará
duplicidade de encargos para a Administração.
Ou seja, é perfeitamente possível que a solução mais compatível

com o princípio da economicidade seja a manutenção da contratação
original, com as alterações necessárias e indispensáveis, ainda que tal
importe superação do limite de 25%.
14.5) A necessidade de concordância do particular
Isso não equivale a afirmar a dispensa da concordância do

particular, relativamente à modificação. Poderá ocorrer que a nova
solução preconizada pela Administração não interessa ao particular,
inclusive por força dos pesados ônus financeiros que dela advirão.
Caberá a ele, então, invocar a excessiva onerosidade da avença ou a
ausência de condições ou outro motivo razoável para opor-se à
alteração radical.
14.6) A orientação do TCU
É de justiça destacar-se que esse entendimento foi consagrado,

com grande acuidade, pelo próprio Tribunal de Contas da União.
Através da Decisão 215/1999, aquele Tribunal adotou solução precisa
e irrebatível. Indo, ainda, além das considerações anteriormente
realizadas pela doutrina, deu aplicação ao princípio da
proporcionalidade e consagrou o entendimento de que, em situações
excepcionalíssimas, podem admitir-se alterações qualitativas que
superem os limites legais. Cabe reproduzir a conclusão do julgado, em
que se definiu que a admissibilidade da modificação sobejante ao limite
de 25% depende de:
“I – não acarretar para a Administração encargos contratuais

superiores aos oriundos de uma eventual rescisão contratual por
razões de interesse público, acrescidos aos custos da elaboração de
um novo procedimento licitatório;
II – não possibilitar a inexecução contratual, à vista do nível de

capacidade técnica e econômico-financeira do contratado;
III – decorrer de fatos supervenientes que impliquem em

dificuldades não previstas ou imprevisíveis por ocasião da contratação
inicial;
IV – não ocasionar a transfiguração do objeto originalmente

contratado em outro de natureza e propósito diversos;
V – ser necessária à completa execução do objeto original do

contrato, à otimização do cronograma de execução e à antecipação
dos benefícios sociais e econômicos decorrentes;
VI – demonstrar-se – na motivação do ato que autorizar o

aditamento contratual que extrapole os limites legais mencionados na
alínea a, supra – que as consequências da outra alternativa (a rescisão
contratual, seguida de nova licitação e contratação) importam sacrifício
insuportável ao interesse público primário (interesse coletivo) a ser
atendido pela obra ou serviço, ou gravíssimas a esse interesse;
inclusive à sua urgência e emergência”.
A decisão merece aplausos, especialmente por seu cunho de

inovação em face da doutrina então vigente. O entendimento por ela
consagrado refletiu a melhor orientação para a questão, tanto que vem
sendo amplamente adotado como solução aplicável no âmbito não
apenas da União como também de Estados. Frise-se que o próprio
TCU utiliza a Decisão 215/1999 como precedente norteador de seus
julgamentos, como se pode comprovar nos julgados abaixo.
• “57. No voto condutor do Acórdão 2.195/2016-Plenário, explanei

que dois dos serviços originalmente contratados de maior relevância na
obra (estacas tipo hélice contínua), representando 53,44% da planilha
orçamentária, foram integralmente suprimidos. Os itens de maior
representatividade incluídos por meio do aditamento contratual foram
justamente a fabricação e o assentamento dos elementos em concreto
pré-moldado.
58. Por ocasião da prolação do referido decisum, foi acolhido

entendimento da unidade técnica no sentido que as alterações nas
metodologias de execução das obras desvirtuaram os termos e
condições pactuadas quando da celebração do ajuste, ultrapassando
os limites legais de aditamento contratual previstos no art. 65 da Lei
8.666/1993. Tampouco vislumbrou a equipe de auditoria alguma
situação excepcionalíssima que permitisse a aplicação dos
entendimentos consignados na Decisão 215/1999-Plenário ao caso em

apreciação.
(…) não se pode admitir outro argumento dos responsáveis, no

sentido de que a alteração estaria embasada nas condições
estabelecidas na Decisão 215/1999-Plenário para a realização de
modificações qualitativas acima do limite legal de 25%, previsto no art.
65, § 1º, da Lei de Licitações e Contratos. Recordo-me que a referida
Decisão, ao apreciar Consulta formulada pelo Ministro de Meio-
Ambiente, deliberou ser necessário o atendimento cumulativo de seis
condicionantes no caso de alterações contratuais, consensuais e
qualitativas, como requisito para a admissão de aditamentos
contratuais acima dos limites legalmente estabelecidos. Um desses
pressupostos seria exatamente que os termos de aditamento
decorressem de causas supervenientes que implicassem dificuldades
não previstas ou imprevisíveis por ocasião da contratação inicial, o que
não é o caso, por exemplo, da necessidade de reassentar as famílias.
(…) Outra condição da Decisão 215/1999-Plenário que deveria ser

observada era a necessidade de assegurar a completa execução do
objeto original do contrato, a otimização do cronograma de execução e
a antecipação dos benefícios sociais e econômicos decorrentes. É
forçoso observar que o ocorrido na obra foi exatamente o contrário,
com o seu abandono injustificado tanto pela contratada quanto pelo
órgão contratante.
Também não resta demonstrada pelos responsáveis a primeira

condição estabelecida na referida decisão, ou seja, ‘não acarretar para
a Administração encargos contratuais superiores aos oriundos de uma
eventual rescisão contratual por razões de interesse público,
acrescidos aos custos da elaboração de um novo procedimento
licitatório’. Tenho essa conclusão, visto que houve expressiva
modificação do objeto contratado, mas o seu valor ficou imutável. Com
essa ‘conta de chegada’, alterou-se a solução onerosa e antieconômica
do projeto básico por um método executivo mais racional e eficiente”
• “26. Concordo com os dirigentes da secretaria técnica no sentido

de que, para o caso em concreto, não havendo, em princípio, indício de
sobrepreço, e tendo em vista: (I) a paralisação da obra e os custos dela
decorrentes, (II) a demora para elaboração e realização para novo
procedimento licitatório, e (III) os eventuais riscos/problemas advindos
da execução de serviços interdependentes por empresas diferentes,
como foi o caso da obra em tela, resta justificada a conduta dos

gestores do TRT/ES para incluir no contrato então existente.
24. Afastada, portanto, a irregularidade apontada pela equipe de

auditoria referente à fuga à licitação por meio de inclusão de objeto
estranho ao licitado, essencial analisar a questão relativa aos limites
para alteração contratual fixados no art. 65, § 1º, da Lei 8.666/93,
suscitada nos embargos.
25. As ponderações e a avaliação minuciosa efetivada pela

SeinfraUrbana de cada um dos pressupostos previstos por esta Corte
evidenciam que os aditivos contratuais pertinentes à fundação do
edifício-sede do TRT/ES apresentam características excepcionais
aptas a serem enquadradas na Decisão 215/1999-TCU-Plenário.
… 29. A inclusão dos serviços referentes ao novo estaqueamento

tratou-se de alteração consensual (evidenciada no processo de
negociação do qual decorreu), qualitativa (a adição dos serviços de
fundação era tecnicamente essencial à construção do edifício sede,
consistindo em modificação do projeto para melhor adequação técnica
aos seus objetivos, nos termos do art. 65, inciso I, alínea “a” da Lei
8.666/1993) e excepcionalíssima (por diversas razões, entre as quais
destaco as falhas em etapas anteriores da construção, os custos da
paralisação da obra e os riscos advindos da execução de serviços
interdependentes por empresas diferentes). Ademais, conforme
registrado pela unidade técnica, não se vislumbra desvio patente dos
princípios da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, além
dos direitos patrimoniais do contratante privado” (Acórdão 1.826/2016,
Plenário, rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti).
• “É verdade que, caso confirmada a impossibilidade de

fornecimento tempestivo pela fabricante (ou outra fornecedora), em
princípio, estaria materializada a ausência de culpa – seja da
contratante, seja da contratada – na modificação contratual. Seria, em
tese, um caso fortuito, imprevisível à época da contratação (item b.III
da Decisão – TCU 215/1999).
Digo isso porque avalio que essa culpabilidade pela alteração – ou

ausência dela – seja supedâneo inseparável para cumprimento da
Decisão 215/1999 – Plenário. Se a revisão for decorrente de projeto
básico deficiente (situação comum), a possibilidade de ultrapassagem
dos aditamentos aos limites do art. 65 da Lei de Licitações estaria já
maculada. Bastaria, ao contrário, realizar um projeto básico sem
qualquer elemento. Todas as alterações decorrentes seriam então
‘imprevisíveis’. Padece de razoabilidade o raciocínio” (Acórdão

89/2013, Plenário, rel. Min. Valmir Campelo).
• “Eventual alteração qualitativa no objeto, para o enquadramento

nos ditames da Decisão – TCU 215/1999 – Plenário, deve preencher,
cumulativamente, os requisitos de I a VI, cominados no item b daquele
julgado” (Acórdão 89/2013, Plenário, rel. Min. Valmir Campelo).
• “(…) a extrapolação do limite previsto no § 2.º do art. 65 da Lei

8.666/1993 é mais uma consequência de uma conduta ilícita anterior
do que uma falha de per si. Isso porque a necessidade de extrapolação
do limite legal, em princípio, decorre de imprecisões no projeto básico
as quais, para sua correção, demandam significativas alterações no
objeto licitado” (Acórdão 2.931/2010, Plenário, rel. Min. Benjamin
Zymler).
• “Em situações excepcionalíssimas, desde que observados os

pressupostos estabelecidos pela Decisão 215/99 – TCU – Plenário,
justifica-se a inobservância dos limites estabelecidos nos §§ 1.º e 2.º
do art. 65 da Lei 8.666/1993 por parte da Administração” (Acórdão
484/2010, Plenário, rel. Min. José Jorge).
• “A observância das premissas estabelecidas na Decisão 215 –

TCU – Plenário é condição necessária para se considerar regular
alteração contratual além do limite fixado no art. 65 da Lei 8.666/1993”
(Acórdão 160/2009, Plenário, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues).
14.7) Contratações adicionais em caso de inviabilidade de

competição
É necessário distinguir a hipótese de alteração do contrato vigente

da pactuação de contratos adicionais, de cunho complementar. Podem
surgir situações que configuram inexigibilidade de uma nova licitação
por inviabilidade de competição.
Assim, suponha-se a realização de um contrato com objeto definido

e limitado, que tenha ou não sido antecedido de uma licitação. Ao
longo da execução da contratação, verifica-se a necessidade de
alteração do objeto, inclusive com eventual agregação de prestações
que ultrapassem o limite de 25% (ou de 50%, quando cabível). A
solução correta reside não na alteração do contrato anterior, mas na
pactuação de um novo contrato.
Em princípio, caberia uma licitação para a avença do novo contrato.

Suponha-se, no entanto, que as circunstâncias tornem inviável a
competição entre terceiros pelo contrato adicional. Assim se passa nos
casos em que os vínculos entre os objetos das duas contratações
tornem inviável a pactuação do novo contrato com um sujeito distinto
do titular do contrato anterior.
Um exemplo concreto encontra-se na jurisprudência do próprio

TCU. Trata-se do Acórdão 448/2011, Plenário, do qual foi relator o Min.
Aroldo Cedraz. Segundo amplamente divulgado, existira um contrato
resultante de licitação, tendo por objeto a transferência de tecnologia.
Iniciada a execução do contrato, verificou-se a necessidade de ampliar
o objeto do contrato para assegurar a produção do objeto no Brasil, de
modo imediato. A Administração resolveu promover um “aditamento”,
que aumentava radicalmente o valor da contratação original. Os
requisitos da Decisão 215/1999 não estavam presentes, mas o TCU
aprovou a regularidade do aditivo.
Afigura-se que a solução mais apropriada e juridicamente correta

teria sido a pactuação de um novo contrato. Rigorosamente, o “aditivo”
tinha um objeto distinto daquele da contratação anterior. Mas os
vínculos entre os dois contratos eram tão significativos e intensos que
surgia a inviabilidade de competição para a nova contratação. Na
decisão do TCU foi adotado esse raciocínio. As razões aduzidas
envolveram o descabimento de realizar uma licitação para o conjunto
integral dos objetos – o que abrangeria as parcelas já executadas da
contratação original. Mais ainda, seria inviável a dissociação subjetiva
da identidade dos particulares contratados. Portanto, o único sujeito em
condições de ser contratado para executar o objeto adicional era
aquele que já se encontrava executando a contratação vigente.
O tema exige, ao final, duas ponderações.
A primeira reside em que o entendimento consagrado pelo TCU não

pode ser interpretado como uma liberação para a não observância da
Decisão 215/1999. Rigorosamente, o Acórdão 448/2011 não versou
sobre aditivos contratuais, mas sobre a inexigibilidade de licitação, que
se trata de outro tema.
Em segundo lugar, deve-se reconhecer que contratações adicionais

não se submetem ao regime da modificação contratual disciplinada
pelo art. 65. Trata-se de tema subordinado ao art. 25. Cabe promover
um procedimento específico atinente à figura da inexigibilidade de
licitação, cujo controle deverá ser desenvolvido segundo as regras e as

exigências correspondentes.
14.8) Superação do limite e situação consumada
Mesmo antes da vigência da Lei 13.655/2018, o TCU já reconhecia

que a consolidação de situação fática, decorrente da execução efetiva
de alteração contratual superior a 25%, não autorizaria o desfazimento
da avença. O tema deve ser examinado de acordo com os critérios
expostos a propósito do art. 59 da Lei 8.666/1993.
• “11. Muito embora a aditivação do contrato em percentual superior

a 25% seja considerada irregularidade grave, por infringência direta a
Lei de Licitações, o que, em princípio, implicaria a nulidade do ato e de
suas consequências jurídicas, a jurisprudência desta Casa tem-se
fixado no sentido de que tendo o objeto do aditivo sido executado não
há dano, tendo em vista a possibilidade de enriquecimento ilícito da
Administração. No presente caso, não há indicação de que os serviços
adicionais não teriam sido executados, mesmo no caso das notas
fiscais não atestadas, pois não há outros elementos que corroborem
essa conclusão” (Acórdão 51/2018, Plenário, rel. Min. Augusto
Sherman Cavalcanti).
15) Autorização para redução além do limite de 25%
Foi introduzida ressalva no § 2.º, destinada a assegurar a

possibilidade de redução de quantitativos, além dos limites previstos no
§ 1.º, através do consenso das partes. A regra deverá ser interpretada
e aplicada com enorme cautela, diante dos potenciais riscos de desvio
de poder.
Suponha-se que agente público pretenda direcionar contratação

administrativa. Para tanto, elabora edital com previsão de enormes
quantitativos, o que se reflete em exigências severas no âmbito da
habilitação. Assim, somente a empresa privilegiada consegue habilitar-
se. Firma-se o contrato e, em seguida, produz-se consensualmente a
redução aos valores efetivamente visados. Se o edital tivesse previsto
tais quantitativos, inúmeros outros licitantes teriam participado da
disputa. A redução posterior de quantidades, através de acordo entre
as partes, foi o instrumento jurídico que propiciou a fraude.
Diante desse panorama, a aplicação das regras trazidas pela Lei

9.648/1998 deverá ser investigada com especial cautela pelos órgãos
de controle. Verificando-se que as exigências inicialmente
estabelecidas foram causa do afastamento de licitantes ou de redução
do universo da disputa, será vedado promover a redução. Apurando-se
a ocorrência de dimensionamento exagerado dos quantitativos e a
desnecessidade absoluta dos montantes levados à licitação, dever-se-
á responsabilizar os agentes que atuaram indevidamente.
• “É evidente que alteração de tal naipe configura-se como

alteração substancial dos serviços licitados, em clara afronta ao
princípio da vinculação ao instrumento convocatório. Ademais, a
exigência inicial do emprego da técnica complexa afastou licitantes que
muito bem poderiam ter participado da licitação e não o fizeram. Não é,
pois, legítimo prever exigências complexas, as quais poucos podem
atender, e posteriormente promover alterações contratuais para realizar
obra mais simplificada, que estaria ao alcance de muitos outros
licitantes que, por seus termos complexos, não participaram da
licitação (…). A conveniência administrativa em manter a contratação
irregular não autoriza o descumprimento de princípios fundamentais da
Administração, proporcionando a alteração substancial de contratos,
com completa subversão dos princípios normativos constantes da lei e
da Constituição Federal” (Acórdão 863/2006, Plenário, rel. Min. Walton
Alencar Rodrigues).
16) A questão dos preços unitários (§ 3.º)
O art. 65 remete as partes à fixação de preços unitários, se não

estiverem eles previstos anteriormente. Mas talvez mais relevante seja
a renegociação de preços unitários constantes da proposta do licitante.
A questão tem merecido crescente atenção dos órgãos de controle,
especialmente pela potencialidade danosa de certos problemas. Sob
um certo ângulo, está-se diante de um dos pontos mais relevantes para
a proteção dos cofres públicos. O tema envolve o chamado jogo de
planilha, sobre o qual já se aludiu a propósito dos comentários ao art.
48.
Em síntese, os órgãos de controle vêm identificando problemas na

fixação de preços unitários, cuja danosidade apenas se torna efetiva
por ocasião de modificações contratuais supervenientes. O TCU já
assinalou que, “estando o preço global no limite aceitável, dado pelo
orçamento da licitação, os sobrepreços existentes, devido à falta de
critérios de aceitabilidade de preços unitários, apenas causam

prejuízos quando se acrescentam quantitativos aos itens de serviço
correspondentes, porque, até esse momento, como disse antes, o valor
contratado representava o equilíbrio entre preços altos e baixos,
apesar do vício de origem. 24. Na hora em que se acrescentam
quantitativos em itens com sobrepreço, perde-se o equilíbrio que o
preço global reproduzia.” (Acórdão 1.684/2003, rel. Min. Marcos
Vilaça). Por isso, será obrigatório subordinar os preços dos
quantitativos agregados à verificação de mercado. Isso se traduz no
dever de a Administração realizar uma espécie de renegociação de
preços unitários, sempre que houver necessidade de alteração
contratual.
Lembre-se, no entanto, que essa renegociação tem de abranger

não apenas os preços reputados como superiores ao mercado.
Também deverá alcançar os preços inferiores. Nesse sentido, consta
de decisão do TCU, “pretender-se reduzir os preços inicialmente
contratados daqueles itens que se encontravam superavaliados, sem
alterar-se aqueles que se encontravam subavaliados, implicaria em
eliminar-se a ‘compensação’ inicialmente existente, com a consequente
alteração do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos” (Decisão
1.028/2001, Plenário, rel. Min. Ubiratan Aguiar).
• “24. As bases contratuais, incluindo a metodologia de

orçamentação e o patamar de BDI, foram fixadas no momento da
assinatura da avença. Não pode o consórcio pretender que o item
novo, inserido via aditivo contratual, contemple o melhor de cada um
dos cenários: considere o adicional de mão de obra da época do
aditivo e o BDI da época do contrato original. Em relação a esses dois
momentos temporais, as premissas são distintas. Do contrário, a
contratada seria remunerada em duplicidade, pois haveria um custo
direto e sobre ele incidiria uma alíquota de BDI também destinada a
remunerar o mesmo item.
25. O consórcio menciona alguns precedentes (Acórdãos

1.752/2007, 950/2008, 3.229/2010, todos do Plenário) em que o preço
paradigma baseou-se nos parâmetros de mercado (Sicro, Sinapi,
dentre outros) da época em que foram assinados os aditivos,
retroagidos para a data do contrato. A regra a ser aplicada depende do
caso concreto. Em regra, deve-se utilizar o preço da data-base do
orçamento, mas em situações excepcionais, como naquela em que se
identifica algum vício na formação de custos original do contrato (caso
dos precedentes listados), admite-se a utilização da data-base em que

o aditivo é celebrado. No caso em exame, para evitar as distorções já
mencionadas, deve-se optar pela regra geral, qual seja, a utilização
dos preços de janeiro de 2006” (Acórdão 1.624/2018, Plenário, rel. Min.
Benjamin Zymler).
• “a jurisprudência do TCU admite a verificação de sobrepreço

baseado em um único item contratual nas hipóteses de inclusão de
serviços via termo aditivo. O objetivo dessa análise é verificar se foi
mantida a equação econômico-financeira do contrato. Nesses casos, é
incabível a compensação de eventual subpreço na planilha contratual
original com sobrepreços verificados em termos aditivos, uma vez que
isso implica a redução da vantajosidade inicial da avença e, portanto,
traz prejuízo financeiro à administração. Cito, nesse sentido, o Acórdão
349/2014 – Plenário” (Acórdão 1.624/2018, Plenário, rel. Min. Benjamin
Zymler).
• “7. O dispositivo invocado prevê que, se no contrato não

houverem sido contemplados preços unitários para obras ou serviços,
esses serão fixados mediante acordo entre as partes. Evidente que sua
interpretação deve ser feita em conjunto com a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (Lei 12.309/2010), de forma que não haja redução do
desconto obtido na licitação.
8. Ademais, como se observa, o art. 65, § 3º, da Lei 8.666/1993

restringe sua hipótese de incidência aos acréscimos de serviços ou de
obras novas, isto é, não se aplica aos itens que já eram previstos na
planilha orçamentária original – itens estes que, frise-se,
correspondiam à maior parte do aditivo impugnado. Mesmo nesses
casos, o aditivo adotou os preços da Administração no certame,
esquecendo a obrigação legal de manter o desconto e não respeitando
sequer os previstos no contrato inicial” (Acórdão 855/2016, Plenário,
rel. Min. Benjamin Zymler).
• “7. A jurisprudência mais recente do TCU tem defendido que, para

se concluir pela ocorrência de dano ao erário nas contratações em que
o objeto tenha sido satisfatoriamente executado, como é o caso ora em
análise, deve-se examinar o preço total do contrato nos casos de
empreitada por preço global (Acórdão 739/2015-Plenário). Assim, o
superfaturamento não pode se dar exclusivamente por meio de itens
isolados do custo unitário, como é o caso do adicional noturno.
17. (…) A análise aqui efetuada não visa afastar de modo definitivo
a existência de superfaturamento no contrato, mas tão somente afirmar
que o débito decorrente do adicional noturno, tal como apontado pela

unidade técnica, é compensado pela maior produtividade da empresa e
pela subestimativa no contrato da rubrica do adicional de insalubridade.
18. Além disso, parcelas significativas na formação do custo final –

como é o caso dos encargos sociais e do salário base – não
evidenciam a existência de superfaturamento.
19. Com fundamento nessas questões, entendo que o débito

apontado pela unidade técnica não subsiste, razão pela qual devem
ser acolhidas as razões de justificativa apresentadas pela Sra. … ,
fiscal do contrato, e as alegações de defesa juntadas pela empresa …
Ltda. Por conseguinte, proponho que este Colegiado julgue regulares
as contas da Sra. …” (Acórdão 1.495/2015, Plenário, rel. Min. Benjamin
Zymler).
• “15. No tocante à possibilidade de jogo de planilhas, julgo

relevante aprofundar algumas ponderações, apoiando-me no voto
condutor do Acórdão 8.117/2011-TCU-1ª Câmara, que apresenta de
forma bastante didática duas das suas principais formas de ocorrência.
16. Um tipo de jogo de planilhas, menos usual, surge quando é

possível verificar, ao longo da vigência do contrato, que a grande
maioria dos serviços executados corresponde a itens irrelevantes da
proposta vencedora e, por outro lado, que os serviços de mais baixa
demanda equivalem aos itens mais significantes da proposta
vencedora.
17. Tal risco é potencializado quando existe a chance de que um

licitante tenha acesso a informações privilegiadas sobre o escopo da
futura execução contratual (favorecimento indevido), em combinação
com um edital que não prevê as quantidades de fornecimento de
materiais e serviços no objeto da licitação (art. 7º, § 4º, da Lei
8.666/1993), somente exigindo dos licitantes que estimem os preços
unitários dos serviços, declarando-se como vencedora a proposta com
menor preço global.
18. Outro cenário, infelizmente mais habitual, caracteriza-se pela

assinatura de termo aditivo ao contrato para acréscimo de quaisquer
itens com sobrepreço ou supressão/redução de itens com valores
abaixo do mercado, risco intensificado quando o instrumento
convocatório do certame não estipula os critérios de aceitabilidade de
preços unitários (art. 40, inciso X, da Lei 8.666/1993)” (Acórdão
2.895/2014, Plenário, rel. Min. Bruno Dantas).
• “Em relação a esses quesitos, o sobrepreço é determinado a partir

da diferença entre o preço praticado pelo consórcio construtor e o
retirado das composições presentes no Sicro. O sobrepreço estimado
para esses itens de serviço importa em R$ 783,7 mil.
Conquanto essa importância não seja relevante em relação ao valor

contratado (0,68% deste), o débito não pode ser afastado em razão de
estar associado a itens de serviço não previstos no instrumento
licitatório, incorporados ao contrato após a fase de disputa de preços
entre os interessados. Nesses casos, firme a jurisprudência do Tribunal
no sentido de que os preços acrescidos não podem superar os valores
de referência, consignados nos sistemas oficiais de preços – no caso,
o Sinapi (acórdãos 1.019/2007, Augusto Sherman; 993/2009, Augusto
Nardes; 2.151/2010, Marcos Bemquerer; 3.134/2010, Augusto Nardes,
todos do Plenário).
Nesses termos, não pode o Tribunal se eximir de exigir a

recomposição do Erário, em relação a tais serviços” (Acórdão
• “19. Quanto à primeira alegação, julgo incabível a compensação

de eventual subpreço na planilha contratual original com sobrepreços
verificados em termos aditivos, uma vez que a adoção de tal prática
implica admitir a redução da vantajosidade inicial da avença e,
portanto, a alteração do equilíbrio-econômico-financeiro em desfavor
da Administração.
20. Dito de outra forma, a metodologia sugerida pela defesa

significa aceitar a existência de uma espécie de crédito do contratado
decorrente de um desconto ofertado por ocasião da licitação, o qual
poderia ser usado posteriormente para a inclusão de serviços no
contrato com preços nitidamente acima dos parâmetros de mercado.
Por subverter a lógica do princípio da preservação do equilíbrio
financeiro, da boa fé contratual e da competitividade, considerando que
os preços dos serviços novos não foram submetidos ao crivo da
licitação, tal argumento merece ser rechaçado.
21. Ademais, verifico que o procedimento sugerido pela defesa

implica admitir a inserção de novos serviços com sobrepreço por meio
de aditivos a um contrato cujos serviços, sabidamente, continham
subpreço. Por representar a clássica situação de jogo de planilha,
rejeito os argumentos trazidos pela sociedade empresária … Ltda..
22. Ainda sobre o assunto, observo que a jurisprudência trazida

pela contratada melhor se amolda à análise de sobrepreço em
situações em que não há quebra do equilíbrio econômico-financeiro, o
que absolutamente não é o caso dos autos em exame, em que houve a
substituição de item de serviço com preço adequado (CBUQ) por outro
cujo preço unitário encontrava-se acima dos parâmetros admissíveis
de mercado (SMA), (…)” (Acórdão 349/2014, Plenário, rel. Min.
Benjamin Zymler).
• “É farta a jurisprudência do TCU quanto à obrigatória observância

dos preços já firmados no contrato, caso os serviços acrescidos
tenham insumos originalmente constantes da avença. Se inexistentes
no desenho inicial, os itens aditados devem ter preço consentâneo com
o praticado no mercado. Nessa linha são os acórdãos 1.019/2007,
1.874/2007, 993/2009, 3.134/2010 e 394/2008, todos do Plenário”
(Acórdão 1.918/2013, Plenário, rel. Min. Ana Arraes).
• “Ora, é certo que, em todas as circunstâncias, independente do

equívoco no formato da licitação estar no desrespeito ao art. 40, X, ou
ao art. 7.º, § 4.º, da Lei, a responsabilização chega até a empresa
contratada quando houver prática que possa ser classificada como
jogo de planilha.
A diferença é que, no primeiro cenário, o edital estipula os

quantitativos de serviços e fornecimentos de materiais, mas não traz os
critérios de aceitabilidade de preços unitários (art. 40, X, da Lei).
Nesses casos, o jogo de planilha caracteriza-se pelo acréscimo de
quaisquer itens com sobrepreço ou a supressão/redução de itens com
valores abaixo do mercado. Nessa situação, resta óbvio que, para
ocorrer o jogo de planilha e responsabilizar a empresa contratada, é
imprescindível a assinatura de termo aditivo ao contrato.
No segundo cenário, que é o caso destes autos, o edital não prevê

as quantidades de fornecimento de materiais e serviços no objeto da
licitação (art. 7.º, § 4.º, da Lei), somente exige dos licitantes que
estimem os preços unitários dos serviços, declarando-se como
vencedora a proposta com menor preço global. Nessa conjuntura, tem-
se configurado o jogo de planilha quando se verifica, ao longo da
vigência do contrato, que a grande maioria dos serviços executados
corresponde a itens irrelevantes da proposta vencedora e, por outro
lado, que os serviços de mais baixa demanda equivalem aos itens mais
significantes da proposta vencedora. O jogo de planilha aqui descrito
independe de formalização de termo aditivo” (Acórdão 8.117/2011, 1.ª
Câm., rel. Min. Walton Alencar Rodrigues).
• “14. O acréscimo de itens cujos preços não estavam elencados no

contrato original afigura-se possível, nos termos do art. 65, § 3.º, mas o
acordo entre as partes deve estar acompanhado de motivação
específica adequada, de conformidade com os preços de mercado, e
não ofender ao princípio de vinculação ao instrumento convocatório”
(Acórdão 926/2011, 2.ª Câm., rel. Min. Aroldo Cedraz).
• “(…) não é demais lembrar que tanto a recente jurisprudência do

TCU (v.g., Acórdãos Plenários 1.120/2010, 1.200/2010 e 2.066/2010)
quanto à legislação que rege atualmente a matéria são no sentido de
que os aditivos contratuais devem manter as condições financeiras
verificadas quando da contratação. Ou seja, se a obra possui valores
globais em determinada proporção dos valores obtidos dos preços
unitários de referência, essa proporção deve ser mantida quando da
ocorrência de aditivos contratuais. Busca-se assim evitar o chamado
‘jogo de planilha’” (Acórdão 2.931/2010, Plenário, rel. Min. Benjamin
Zymler).
• “‘1. Compete a esta Corte, em situações que põem em risco a

efetividade do controle por ele exercido sobre as obras a cargo de
entidade pública que exacerba do seu poder de alterar os contratos,
desconsiderando, via de regra, as estipulações do projeto da obra e
das condições resultantes da licitação, impor restrições aos preços
unitários dos itens com majoração de seus quantitativos, além de
estabelecer regras para a definição dos preços não previstos
inicialmente na mesma planilha.
2. A Corte de Contas não pode, nem deve, assistir impassível ao

desfiar de alterações contratuais que alcançam a generalidade dos
contratos da autarquia, invariavelmente onerando-os em desfavor da
Administração Pública e incorporando a eles lucro econômico
extraordinário para as contratadas, limitando-se a aplicar o princípio da
presunção de legitimidade aos atos viabilizadores dessas alterações,
olvidando a possibilidade, bastante atual, de estarem, tais atos,
eivados dos vícios da reserva mental e da omissão pura e simples.
3. Pode o Tribunal, nos casos excepcionais em que a licitação

revelou-se altamente competitiva, capaz de traduzir com fidelidade o
estado de mercado em relação a uma determinada obra, fixar, como
referência de preços para efeitos da avaliação futura de alterações
contratuais que modifiquem quantitativos de serviços já existentes na
planilha contratual, a média dos preços dos serviços constantes das
propostas válidas oferecidas na licitação’” (Acórdão 702/2008, Plenário,
rel. Min. Augusto Nardes).
• “Quanto aos itens novos, o recorrente prega o uso do Sicro com

os custos dos insumos informados na documentação da proposta da
contratada. Impende lembrar que não são só os custos que deverão
ser importados da proposta, as produtividades, consumos e demais
parâmetros ali estabelecidos também deverão prevalecer na formação
do custo do item novo, seguindo-se à risca as condições que advieram
da licitação da obra, que, nos termos da lei, são parte integrante e
indissociável do contrato, assim como o projeto. Esse é o sentido da
regra contida na g do Voto condutor do Acórdão 1.755/2004-Plenário”
(Acórdão 702/2008, Plenário, rel. Min. Augusto Nardes).
• “(…) não se poderá perder de vista que, para caracterização de

sobrepreço, qualquer que seja a natureza do empreendimento, é
indispensável que haja confiabilidade em todos os dados técnicos e
argumentos formadores da convicção e da existência do débito, ou
seja, a confiança na metodologia e a certeza do dano ao erário passam
a ser elementos fundamentais, na apreciação definitiva” (Acórdão
554/2005, Plenário, rel. Min. Guilherme Palmeira).
16.1) Método de balanço e método de desconto: mecanismos

do TCU para evitar o jogo de planilha
O método de balanço e o método de desconto são técnicas de

recomposição do equilíbrio econômico-financeiro que visam a evitar a
formação de jogo de planilha nos contratos derivados de licitações que
não exigiram a observância de critérios de aceitabilidade de preços
unitários.
Desenvolvido pelo Min. Marcos Vilaça em voto proferido na Decisão

583/2003 – Plenário, o método de balanço sugere que quando a
proposta apresentada não foi constituída por preços unitários, deve ser
feito um balanço dos efeitos financeiros de todas as alterações
contratuais – inclusive daquelas que não constavam na proposta
original – utilizando-se como parâmetro os preços estabelecidos pela
lei (no caso pela tabela Sicro).
Por sua vez, o método de desconto, sugerido pelo Min. Walton

Alencar Rodrigues, proferido no Acórdão 1.755/2004 – Plenário, exige
que em todas as alterações contratuais seja preservado o mesmo
desconto percentual que conduziu a propostas a ser declarada
vencedora. O cálculo de tal percentual seria feito com base no valor
total da planilha de preços revisada e nos preços de mercado orçados
pela Administração.690
Vejam-se alguns exemplos da jurisprudência do TCU que

consagrou o método de balanço:
• “A utilização do método do balanço dos efeitos financeiros das

modificações quantitativas do objeto contratado, a par de assegurar a
revisão dos preços, computando-se todos os itens que passaram por
alteração quantitativa, para concretizar o princípio da isonomia entre os
concorrentes, somente é aplicável, como no caso concreto, em
contratos decorrentes de licitação na qual não se observaram os
critérios de aceitabilidade dos preços unitários” (Acórdão 2.002/2006,
Plenário, rel. Min. Valmir Campelo).
• “Para o exame da questão, cabe lembrar que o método do

balanço dos efeitos financeiros das modificações quantitativas busca
manter inalteradas as condições fixadas pela licitação, assegurando a
plena concretização do princípio constitucional da isonomia entre os
concorrentes, e preservar as condições econômicas inicialmente
definidas para cada contratante, mesmo após as alterações
quantitativas. Por essas razões, não representa oneração ou
penalização de quem quer que seja. (…)
8. Com respeito às supressões e às diminuições de quantitativos,

concordo com a assertiva de que os itens suprimidos não foram e nem
serão executados. Todavia, acompanho o entendimento de que: as
supressões e as diminuições de quantitativos precisam ser
consideradas no balanço para espelharem os sobrepreços correlativos
que permanecem no contrato; e os lançamentos a débito do Erário, no
balanço, são importantes para a manutenção do equilíbrio contratual,
em termos de preço global, após as alterações quantitativas, de modo
a conferir um tratamento igualitário para ambos os contratantes.
9. Observo que o acréscimo de quantitativo em itens com

sobrepreço leva à perda do equilíbrio inicial do preço global se não
houver o correspondente aumento de quantitativo em itens com preços
a menor. Concordo que ‘para se aferir o montante do débito ao erário,
faz-se necessário um balanço dos efeitos financeiros dessas
alterações, computando-se todos os itens que passaram por alteração
de quantitativos, seja por acréscimo, seja por diminuição. Só assim se
garante a permanência do equilíbrio inicial, tanto em favor da
administração quanto da empresa contratada’. 10. Considerando que
os itens com preços reduzidos cumpriam, na proposta vencedora, o
papel de compensar os itens com sobrepreços, acompanho a opinião
de que devem ser contabilizados em relação aos inicialmente previstos

no ajuste, sob pena de se perder de vista a vantagem comparativa
ofertada pela licitante no certame, que fora determinante para a
Administração Pública selecionar a proposta mais vantajosa, nos
termos do art. 3.º da Lei 8.666/1993. Pois foram esses itens que
permitiram à Tratenge ver sua proposta vencedora, com menor preço
global. 11. Com base nos argumentos acima, e ante a ausência de
distorções matemáticas, manifesto-me de acordo com o entendimento
do Ministério Público no sentido de que a aplicação do método do
balanço dos efeitos financeiros das modificações quantitativas ao caso
concreto ‘encontra amparo constitucional (CF/1988, art. 37, XXI) e legal
(arts. 57, § 1.º; 58, § 2.º, e 65, II, d, e § 6.º, da Lei 8.666/1993), visto
que tendente, em última instância, a manter a preservação das
condições efetivas da proposta, com subpreços compensando
sobrepreços’” (Acórdão 2.002/2006, Plenário, rel. Min. Valmir
Campelo).
• “Com relação aos itens suprimidos do contrato, eles devem estar,

sim, contemplados no balanço, porquanto o método objetiva computar
os efeitos financeiros de todas as modificações quantitativas, sejam de
acréscimo, inclusão, redução ou supressão. Pode parecer estranho, à
primeira vista, envolver no cálculo quantitativos suprimidos e, portanto,
não executados. Não se há de esquecer, entretanto, que a metodologia
representa pura aplicação matemática. É inerente ao método a
existência de sobrepreços atenuados por subpreços na proposta
vencedora da licitação, numa espécie de ‘jogo de planilha’.
Desconsiderar os reflexos das supressões ou das reduções
quantitativas que continham subpreço é o mesmo que deixar
prevalecer os itens contratuais com sobrepreço que ficaram no
contrato, ou seja, é consentir com a metade do ‘jogo’. Na verdade, o
cálculo sobre os itens reduzidos ou suprimidos apenas revela
matematicamente os sobrepreços de quantitativos que não passaram
por alterações” (Acórdão 1.571/2005, Plenário, rel. Min. Marcos Vilaça).
• “Da planilha revisada (…), pode-se observar a existência de

quatro tipos de variação de quantitativos: (a) aumento de quantitativo
onde o preço da (…) era superior ao orçado; (b) diminuição de
quantitativo onde o preço da (…) era inferior ao orçado; (c) aumento de
quantitativo onde o preço da (…) era inferior ao orçado; e (d)
diminuição de quantitativo onde o preço da (…) era superior ao orçado.
É fácil perceber que as duas primeiras alterações desequilibram o
contrato em prejuízo do erário, ao passo que as duas últimas o
desequilibram em prejuízo da empresa.
29. Para se calcular o débito, faz-se necessário um balanço dos

efeitos financeiros dessas alterações. Certamente, como os itens com
sobrepreço e aumentos de quantitativos são muito mais significativos,
há um dano ao erário a se contabilizar e recompor (…)” (Acórdão
583/2003, Plenário, rel. Min. Marcos Vilaça).
Em outras oportunidades, houve a aplicação do método de

desconto, como se pode extrair dos julgados abaixo reproduzidos:
• “5. É relevante destacar, a princípio, que o aludido art. 127, § 6º,

inciso IV, da LDO 2011, vigente à época dos fatos, previa o seguinte: ‘a
formação do preço dos aditivos contratuais contará com orçamento
específico detalhado em planilhas elaboradas pelo órgão ou entidade
responsável pela licitação, mantendo-se, em qualquer aditivo
contratual, a proporcionalidade da diferença entre o valor global
estimado pela Administração nos termos deste artigo e o valor global
contratado, mantidos os limites do art. 65, § 1º, da Lei nº 8.666, de
1993’. (grifei)
6. Logo, o exame dos recursos deve ter como premissa básica o

fato de que a condenação resultou de descumprimento desse texto
legal, que estabelece, de forma clara e expressa, que, em aditivos
contratuais, deve ser mantido o desconto proporcional oferecido pela
contratada em relação ao valor total estimado pela Administração.
7. A rigor, o fato de os recorrentes sequer negarem essa ocorrência

já pode levar à conclusão de que o acórdão em discussão não merece
reparos.
8. Ocorre que, além disso, conforme bem explica a Serur, trata-se

de ‘jogo de planilhas’, questão há tempos discutida neste Tribunal, que
considera essa prática afronta grave à manutenção do equilíbrio
financeiro do contrato, previsto no art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993.
9. Via de regra, esse artifício ocorre com a celebração de aditivos

contratuais, fundamentados na necessidade técnica de corrigir falhas
no projeto inicial, em que se operam modificações das seguintes
naturezas: aumento da quantidade de itens com preços
superestimados; supressão de quantitativos de insumos que estavam
depreciados; e criação de novos serviços sem que sejam aplicados os
descontos da proposta da licitante contratada.
10. No presente processo, o ajuste havia sido formalizado com

desconto de mais de 30% em relação ao valor de referência da
licitação, sem que esse abatimento fosse aplicado quando da
celebração de aditivo.
11. Além do mais, parte considerável do acréscimo consistiu em

itens novos referentes à construção de interceptor final, obra cuja
necessidade de realização os recorrentes já tinham conhecimento
prévio, por ser indispensável para o bom funcionamento da estação de
tratamento de esgoto, conforme afirmações presentes na própria
exposição de motivos da referida modificação contratual, e confirmado
com o simples exame das planilhas originais e as atinentes ao aditivo.
12. Nesses casos, ainda que os preços unitários respeitem os

valores de referência oficiais (Sinapi), é ilegal e danosa ao erário a
alteração contratual quando não é aplicado o mesmo desconto da
avença original. Esse foi o mecanismo escolhido pelo legislador para
evitar o mencionado subterfúgio orçamentário” (Acórdão 1.153/2015, 1ª
Câm., rel. Min. José Múcio Monteiro).
• “(…) embora o regime jurídico dos contratos administrativos

preveja que o estabelecimento dos valores dos serviços novos
dependa de acordo entre as partes, a Administração tem por dever
verificar a adequação dos preços a serem contratados aos preços de
mercado, observando as exigências da Lei e os princípios da eficiência
e da economicidade.
Entendo que o valor referencial máximo admitido pela

Administração para o serviço novo de plantio de mudas de gramíneas
deve ser aquele vigente em janeiro de 2006, por espelhar mais
fielmente as condições efetivas da proposta estabelecidas ao tempo da
licitação e instrumentalizadas nos contratos. Tais condições iniciais
devem ser mantidas ao longo da execução das avenças mesmo em
face da celebração de termos aditivos” (Acórdão 538/2015, Plenário,
rel. Min. Augusto Sherman).
• “(…) são copiosos os precedentes deste Tribunal que exigem a

limitação dos preços unitários de serviços novos constantes de Termos
Aditivos aos preços unitários referenciais apurados com base em
parâmetros do Sistema de Custos Rodoviários, acrescidos da taxa de
BDI do orçamento base, vigentes à época da licitação. Cito como
exemplos os Acórdãos 1.874/2007, 2.152/2010, 1.922/2011,
1.923/2011, 1.379/2012, 1.220/2013, 2065/2013 e 2.440/2014, todos
do Plenário, transcritos no Relatório que fundamenta este acórdão.
Além da obrigatoriedade de os preços unitários dos serviços

aditivados observarem os limites corretos dos valores de referência da
Administração, deveria ser mantida, nos aditamentos, o mesmo
percentual de desconto entre o valor global do contrato original e o
obtido a partir dos custos unitários e BDI do Sistema SICRO à época
da licitação. Ao revés do que defendem os consórcios construtores, a
manutenção do desconto da proposta original não está condicionada a
prévia extrapolação dos preços unitários referenciais da Administração
pelos valores do termo aditivo. Essa redução adicional do valor dos
aditamentos atende às exigências contidas no art. 125, §5º, inciso I, da
LDO 2012, vigente ao tempo dos termos aditivos” (Acórdão 467/2015,
Plenário, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues).
• “(…) a principal preocupação desta Corte de Contas que é limitar

o preço dos serviços a serem aditivados, de forma a garantir a adoção
tanto dos valores de referência, os quais são compostos por custos
unitários e por taxas de BDI especificados no orçamento-base, quanto
do desconto anteriormente concedido pela empresa contratada.
68. Feitas as devidas ponderações, considero que não há, nos

presentes autos, elementos suficientes para embasar o provimento ao
pleito da Embargante para que as determinações contidas nos subitens
9.3.2.4, 9.3.2.5, 9.3.2.6, do Acórdão n. 2.622/2013 – Plenário,
restrinjam-se apenas aos casos de adoção de regime de empreitada
por preço unitário ou de contratação por tarefa. (…)
• “9.3.2.6. estabelecer, nos editais de licitação, que, na hipótese de

celebração de aditivos contratuais para a inclusão de novos serviços, o
preço desses serviços será calculado considerando o custo de
referência e a taxa de BDI de referência especificada no orçamento-
base da licitação, subtraindo desse preço de referência a diferença
percentual entre o valor do orçamento-base e o valor global do contrato
obtido na licitação, com vistas a garantir o equilíbrio econômico-
financeiro do contrato e a manutenção do percentual de desconto
ofertado pelo contratado, em atendimento ao art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal e aos arts. 14 e 15 do Decreto n. 7.983/2013;”
(Acórdão 2.440/2014, Plenário, rel. Min. Marcos Bemquerer Costa, rev.
Min. Benjamin Zymler)
• “(…) quando comprovado o ‘jogo de planilha’, a forma correta de

manter as condições efetivas da proposta e preservar a vantagem da
proposta, que determinou sua seleção pela Administração, é exigir que
o desconto percentual ofertado pela licitante vencedora na sua
proposta seja mantido nas sucessivas revisões contratuais, aplicando-o
sobre o valor global da planilha revisada de serviços, orçada pela

Administração com base nos preços de mercado.
Com isso, preservam-se as condições efetivas da proposta, como

exigido pelo art. 37, XXI, da CF/1988, e respeitam-se os princípios da
isonomia entre os licitantes e o da seleção da proposta vantajosa,
previstos no art. 3.º da Lei 8.666/1993.
Portanto, adotando-se esse procedimento, a Administração Pública

estará resguardada de eventuais manipulações de planilha que
possam conduzir a novas configurações de contrato mais onerosas e,
por consequência, contrárias ao interesse público” (Acórdão
• “3. Na eventualidade de ter sido celebrado termo aditivo que

evidencie a manipulação indevida da planilha contratual, em prática
denominada de ‘jogo de planilha’, deverá ser exigida a restauração do
desconto percentual ofertado inicialmente pela licitante vencedora, a
fim de manter as condições efetivas da proposta e preservar a
vantagem do contrato e, se for o caso, anulado o termo aditivo
modificador das condições originais” (Acórdão 355/2007, Plenário, rel.
Min. Augusto Nardes).
Uma passagem do voto do Min. Benjamin Zymler, revisor no

acórdão 2.440/2014, permite compreender de modo mais preciso o
entendimento que foi adotado pelo TCU:
“7. Uma forma que julgo mais adequada para ‘garantir o equilíbrio
econômico-financeiro do contrato e a manutenção do percentual de
desconto ofertado pelo contratado’ seria a aplicação direta nos preços
de referência (custos de referência mais o BDI de referência) do
mesmo percentual de desconto obtido na licitação em relação ao
orçamento-base.
8. Esse procedimento, de aplicação direta do percentual de

desconto obtido na licitação, afastaria a necessidade de análises
subjetivas a respeito do quão elevada seria a taxa de BDI do
contratado, uma vez que, para se chegar ao preço do item a ser
aditivado, a taxa de BDI do contratado não seria um termo da equação.
9. Saliento, que o mecanismo pode ser aplicado tanto nos regimes

baseados em preço global quanto nos regimes de empreitada por
preço unitário e tarefa, ressaltando que, para esses últimos, em casos
excepcionais e justificados, o Decreto nº 7.983/2013 admite a redução
da mencionada diferença percentual entre o valor global do contrato e

o preço global de referência (art. 14, parágrafo único).
10. Dito de outra forma, o que deve ser observado é se o preço dos
serviços a serem aditivados respeitam o limite estabelecido pelo preço
de referência, ou seja, o custo de referência mais o BDI de referência,
subtraído da diferença percentual entre o preço global de referência e o
valor global do contrato obtido na licitação. Dessa forma, restaria
afastada qualquer controvérsia sobre a taxa de BDI utilizada pelo
contratado, dado que seria tão somente um componente do preço do
serviço. Digressões a respeito da adequação da taxa de BDI a ser
aplicada aos novos serviços seriam dispensáveis, centralizando a
discussão no preço a ser suportado pela Administração e não na taxa
de BDI do contratado.
11. Entendo, assim, que a preocupação da embargante quanto a

uma possível afronta às especificidades dos regimes por preço global,
previstos na Leis nº 8.666/1993 e 12.462/2011, que instituiu o Regime
Diferenciado de Contratações – RDC, restaria afastada, além de
atingir, de forma mais direta, o objetivo buscado pela decisão” (Acórdão
2.440/2014, Plenário, rel. Min. Marcos Bemquerer Costa, rev. Min.
Benjamin Zymler).
A preferência pelo método do desconto tinha sido albergada pelo

próprio legislador. Assim, a Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2013
(Lei 12.708/2012) determinara, no art. 102, § 5.º, I que “a diferença
percentual entre o valor global do contrato e o preço obtido a partir dos
custos unitários do sistema de referência utilizado não poderá ser
reduzida, em favor do contratado, em decorrência de aditamentos que
modifiquem a planilha orçamentária”. Nas LDOs de 2014, 2015, 2016 e
2018, dispositivos que dispunham sobre a matéria foram objeto de
vetos, com o fundamento de que a matéria foi disciplinada pelo Dec.
7.983/2013.
Assim, o Dec. 7.983/2013 previu que “a diferença percentual entre o

valor global do contrato e o preço global de referência não poderá ser
reduzida em favor do contratado em decorrência de aditamentos que
modifiquem a planilha orçamentária” (art. 14). Mas solução distinta
pode ser admitida no caso de regime de empreitada por preço unitário
e tarefa, desde que os custos unitários não excedam os custos
unitários do sistema de referência.
17) Indenização ao particular (§ 4.º)
A regra do § 4.º do art. 65 é inconstitucional, ao estabelecer os

critérios de indenização ao particular.691
A supressão de obras ou serviços não pode ofender a equação

econômico-financeira da contratação. Logo, o particular tem direito a
exigir a manutenção da exata equação consagrada na elaboração de
sua proposta, que veio a ser aceita pela Administração. A prerrogativa
de alteração unilateral não elimina o dever de indenizar quando seu
exercício acarretar prejuízos ao outro contratante. Se o contratante já
iniciara a execução da prestação, não pode ser reembolsado pelo
preço de aquisição da matéria-prima e outras despesas, pura e
simplesmente.
Deverá ser indenizado pelas perdas e danos sofridos. Isso significa

ressarcimento por todos os custos (inclusive de mão de obra)
incorridos e pelas perspectivas de lucro que auferiria se a
Administração não tivesse promovido a modificação. Idêntico
entendimento se aplica quando ocorrer atraso ou recusa de
pagamento.
18) Reajuste e ausência de alteração contratual
O § 8.º reconheceu, corretamente, a inocorrência de alteração

contratual quando aplicado o reajuste de preços ou outras
compensações financeiras por inflação. A mera atualização monetária
importa apenas recuperação do valor real da moeda, deteriorado em
virtude da inflação. A correção monetária mantém a identidade da
moeda e não acarreta qualquer elevação dos encargos da
Administração.
Lembre-se que, se houver alteração dos critérios de reajuste

previstos originalmente, existirá uma alteração contratual, o que
excluirá a aplicação do § 8.º.
• “O comando legal se refere exclusivamente à variação do valor

contratual e não da forma com que os valores serão reajustados. A
mudança desta deve ser prevista em termo aditivo” (Acórdão
3.116/2006, 1.ª Câm., rel. Min. Marcos Vilaça).
673
Dispositivo com redação introduzida pela Lei 8.883, de 8 de junho de 1994.
Anote-se que, no texto oriundo do Congresso Nacional, constava a expressão
“álea”. Na publicação do Diário Oficial da União de 09.06.1994, na p. 8.288, constou
“área”. Houve retificação em 24 de junho de 1994, corrigindo o erro material e
grafando “álea”.
674
O dispositivo do § 2.º e seus incisos constam com a redação da Lei 9.648, de 27
de maio de 1998. A alteração teve origem em inovação trazida pela MP 1.531-18,
de 29 de abril de 1998.
675.
A evolução normativa vem alterando essas premissas. O Código do Consumidor
admitiu a revisão judicial dos pactos (Lei 8.078/1990, art. 6.º, inc. V). O Código Civil
institucionalizou soluções similares no âmbito das contratações entre particulares
(art. 478 e seguintes). No entanto, a alteração do contrato privado sempre
apresenta um cunho excepcional distinto daquele que é inerente à contratação
administrativa.
676.
Para Carlos Ari Sundfeld, Licitação e contrato administrativo, 2. ed., cit., p. 59,
trata-se de hipótese de dispensa de licitação em função da economicidade.
677.
Tal como observado nos comentários ao art. 55, II, há uma dificuldade a
propósito da utilização do vocábulo “fornecimento” no corpo da Lei. Remete-se,
também aqui, aos comentários expendidos sobre o tema, nos arts. 7.º e 15.
678.
Há enorme bibliografia acerca do equilíbrio econômico-financeiro do contrato
administrativo. Podem citar-se Antônio Carlos Cintra do Amaral, “O reequilíbrio
econômico-financeiro dos contratos de concessão de rodovias”, Revista do
Advogado 107/25-32, vol. 29. São Paulo: AASP, dez. 2009; Arnoldo Wald, “O direito
da regulação, os contratos de longo prazo e o equilíbrio econômico – financeiro”,
Revista dos Tribunais 866/11-23, São Paulo: Ed. RT, dez. 2007; Lúcia Valle
Figueiredo, “A equação econômico-financeira do contrato de concessão: aspectos
pontuais”, Revista Brasileira de Direito Público - RBDP 5/73-90, Belo Horizonte:
Fórum, abr./jun. 2004; Caio Tácito, “O equilíbrio financeiro na concessão de serviço
público”. Temas de direito público, vol. I. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 199-255;
Celso Antônio Bandeira de Mello, “Contrato administrativo – Direito ao equilíbrio
econômico-financeiro – Reajustes contratuais e os Planos Cruzado e Bresser”,
Revista de Direito Público 90/98-110. São Paulo: Ed. RT, abr./jun. 1989; e Diogenes
Gasparini, “Concessão de serviço público municipal”, Revista de Direito Público
84/180-186. São Paulo: Ed. RT, out./dez. 1987.
679.
Sobre o tema, confiram-se os comentários ao art. 78, XVII, adiante.
680.
Ao se valer da expressão “fato da Administração”, busca-se afastar a ideia da
consumação de um ato ilícito. Logo, o inadimplemento seria tratado juridicamente
como uma ocorrência não derivada da vontade humana, sendo destituído de cunho
de reprovabilidade. É evidente que essa construção não é compatível com o Estado
Democrático de Direito. O que se pode admitir é a existência de casos de
impossibilidade de identificação de um agente público especificamente culpado pelo
inadimplemento. Assim se passará, por exemplo, quando uma lei posterior não
contiver previsão orçamentária para a continuidade de execução de um contrato.
No entanto, a ausência de adimplemento por parte da Administração Pública às

obrigações assumidas configura ato ilícito contratual, do que deriva o dever de a
parte culpada indenizar a parte inocente pelas perdas e danos sofridas.
681.
Nesse sentido e retratando o entendimento majoritário, Jacqueline Morand-
Deviller, Cours de droit administratif, 6. ed., Paris: Montchrestien, 1999, p. 423. Na
mesma linha, A. de Laubadère, Venezia e Gaudemet., Traité de droit administratif,
Paris: LGDJ, 1988, p. 836.
682.
Lúcia Valle Figueiredo, colacionando o ensinamento de Marienhoff, afirmava
que “o fato do príncipe pressupõe uma norma geral emanada de autoridade pública
– de qualquer autoridade pública –, enquanto que a responsabilidade contratual do
Estado pressupõe uma norma particular, específica, emanada de qualquer
autoridade pública relacionada com o contrato administrativo em questão” (Curso
de Direito Administrativo, 9. ed., cit., p. 541).
683.
A expressão fato signo-presuntivo de riqueza foi consagrada por Alfredo
Augusto Becker (Teoria Geral do Direito Tributário, São Paulo: Saraiva, 1963, p.
458-459), passando a ser utilizada generalizadamente para indicar as situações
fáticas de conteúdo econômico, que indicam direta ou indiretamente a titularidade
de uma riqueza, pressuposto inafastável para tributação.
684.
No mesmo sentido, confiram-se os seguintes julgados: AgRg no REsp
695.912/CE, 2.ª T., rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. em 17.11.2009, DJe de
27.11.2009; AgRg no REsp 417.989/PR, 2.ª T., rel. Min. Herman Benjamin, j. em
05.03.2009, DJe de 24.3.2009; REsp 382.260/RS, rel. Min. Eliana Calmon, 2.ª T., j.
em 3.12.2002, DJ de 19.12.2002, REsp 411.101/PR, rel. Min. Eliana Calmon, 2.ª T.,
j. em 7.08.2003, DJ de 08.09.2003, REsp 134.797/DF, rel. Min. Paulo Gallotti, 2.ª T.,
j. em 16.05.2000, DJ de 1.º .08.2000.
685.
Lei Federal 9.069, de 29 de junho de 1995, e Lei Federal 10.192, de 14 de
fevereiro de 2001.
686.
Confiram-se, anteriormente, os comentários ao art. 55.
687.
Tem sido comum, no âmbito do TCU, a utilização da expressão “realinhamento”
de preços, como sinônimo equivalente a “revisão” de preços.
688.
Especificamente acerca de reajuste de preços, confiram-se os estudos de
Carlos Ari Sundfeld, “Reajustamento de preços nos contratos administrativos”,
Revista de Direito Público 86/79-87, abr.-jun. 1988; e Antonio Carlos Cintra do
Amaral, “Reajuste de preços em contrato de execução de obras. Compra e venda
de bens para entrega futura e prestação de serviços”, Revista de Direito Público
83/298-301, jul.-set. 1987.
689.
Sobre a repactuação, confira-se Benjamin Zymler, “O novo posicionamento do
TCU acerca da repactuação contratual”, Fórum de Contratação e Gestão Pública –
FCGP 82/7-12, Belo Horizonte, ano 7, out. 2008 e Diogenes Gasparini, “Reajuste,
revisão e repactuação”, Informativo de Licitações e Contratos – ILC 123/416-425.
Curitiba: Zênite, maio 2004.
690.
Quanto ao método de desconto, deve-se destacar a sua plena aplicação na
jurisprudência do TCU, apesar de não ter sido acolhido no Acórdão 1.755/2004, no
qual acabou sendo aplicado o método do balanço sugerido pelo Ministro Revisor
Marcos Vilaça.
691.
Para Jessé Torres Pereira Júnior, Comentários à Lei das Licitações e
Contratações da Administração Pública, 8. ed., cit., p. 727-728, o dispositivo é
aplicável.

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24/06/2023, 18:06 Thomson Reuters ProView - Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos - Ed.

Da alteração dos contratos

I - unilateralmente pela Administração:

a) quando houver modificação do projeto ou das

b) quando necessária a modificação do valor contratual em

II - por acordo das partes:

a) quando conveniente a substituição da garantia de execução;

b) quando necessária a modificação do regime de execução da

c) quando necessária a modificação da forma de pagamento,

d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram

incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do

§ 1º O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas

§ 2º Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os

II - as supressões resultantes de acordo celebrado entre os

§ 3º Se no contrato não houverem sido contemplados preços

§ 4º No caso de supressão de obras, bens ou serviços, se o

§ 5º Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados

§ 6º Em havendo alteração unilateral do contrato que aumente

§ 8º A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste

1) Alteração do contrato no Direito Administrativo

No direito privado, o tema da alteração dos contratos não desperta

2) Discricionariedade quanto à alteração de contrato

A alteração do contrato retrata, sob alguns ângulos, uma

2.1) A ausência de “prerrogativas” ou “privilégios”

Em primeiro lugar, o poder jurídico da Administração Pública para

2.2) A tutela aos direitos subjetivos do particular

Por outro lado, o contrato administrativo produz direitos subjetivos

2.3) A questão dos interesses coletivos

Portanto, a alteração se legitima juridicamente como um meio de

2.4) As garantias ao particular contratado

A parte privada no contrato administrativo recebe da ordem jurídica

2.5) O respeito à ampla defesa

A competência para alterações contratuais, inclusive por ato

2.6) Os limites da competência administrativa extraordinária

Por outro lado, o exercício da competência extraordinária de

2.7) A comprovação de motivos supervenientes

Ademais, cabe evidenciar que a alteração decorre de um fato

Assim se passa porque a competência discricionária da

Antes de concluída a licitação, a Administração Pública pode

Logo, a competência para modificar o contrato administrativo não é

• “19. Em princípio, o aditamento contratual poderia ser admitido,

contratual deve invariavelmente realizar crivo dos quantitativos e dos

• “3. A unidade técnica ressalva, no entanto, que o aditivo encerra

4. Uma delas, referente a reajuste solicitado pela contratada, no

5. As outras, respeitantes a acréscimos e supressões na planilha

2.8) Limites da modificação contratual

Como princípio geral, não se admite que a modificação do contrato,

3) Alteração contratual e desvio de poder

Se a modificação configurar-se como uma forma de punição ao

4) Alterações unilaterais e consensuais (incs. I e II)

O contrato administrativo comporta alterações unilaterais e

4.1) Cláusulas mutáveis unilateralmente e cláusulas mutáveis

Existem certas cláusulas que são mutáveis unilateralmente pela

As cláusulas mutáveis unilateralmente são aquelas pertinentes à

Já as cláusulas mutáveis consensualmente são aquelas que

• “Mesmo nos contratos administrativos, ao poder de alteração

• “A equação econômico-financeira é um direito constitucionalmente

• “Recurso Especial. Contrato de Empreitada. Plano Cruzado.

A prerrogativa de fixar e alterar unilateralmente as cláusulas

cláusulas imutáveis, que são aquelas referentes ao aspecto

É escusado dizer que ninguém se submeteria ao regime do contrato

Os termos iniciais da avença hão de ser respeitados e, ao longo de

In casu, por expressa determinação legal, os contratos