ADITIVO CONTRATUAIS

- Lei 8.666/93 – Art. 65

- Parecer n° 1.540/2012–PROCAD/PGDF (Checklist para atendimento jurídico)

- Nota Técnica N.º 58/2021 - SLU/PRESI/PROJU (60111243)

Alterações quantitativas e qualitativas dos contratos administrativos

O parágrafo único do art. 2º da Lei 8.666/93 conceitua o contrato administrativo como

“[...] todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e
particulares, em que haja um acordo de vontade para a formação de vínculo e a
estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada”.

No entendimento de Marçal Justen Filho, contrato administrativo é “[...] o acordo de

vontades destinado a criar, modificar ou extinguir direitos e obrigações, tal como
facultado legislativamente e em que pelo menos uma das partes atua no exercício da
função administrativa” (JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São
Paulo: Saraiva, 2005. p. 278.).

Uma característica nos contratos administrativos é a supremacia da Administração

com poderes peculiares que seriam ilícitos nos contratos privados, os quais são
genericamente chamados de cláusulas exorbitantes.

Dentre essas cláusulas, destacamos as do art. 65, inciso I, e § 1º, da Lei 8.666/93, as
quais estabelecem que os contratos poderão ser alterados, com as devidas
justificativas, unilateralmente pela Administração, quando necessária a modificação
do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos
(acréscimo qualitativo), bem como quando necessária a modificação do valor
contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, em
até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato.

O referido permissivo legal não possibilita simplesmente a realização de acréscimo e

supressões a cargo do administrador, pois deve haver fato superveniente que torne
indispensável a medida. Não se trata, como pode parecer na simples leitura do
dispositivo, de uma margem conferida a inteira discricionariedade do gestor publico. A
esse respeito, citamos lição de Justen Filho:

“A alteração do contrato retrata, sob alguns ângulos, uma competência discricionária

da Administração. Não existe, porém, uma liberdade para a Administração impor a
alteração como e quando melhor lhe aprouver. (...) a contratação é antecedida de um
procedimento destinado a apurar a forma mais adequada de atendimento aos
interesses fundamentais. Esse procedimento conduz a definição do objeto licitado e a
determinadas regras do futuro contrato. Quando a Administração pactua o contrato, já
exercitou a competência 'discricionária' correspondente. A Administração, após
realizar a contratação, não pode impor alteração da avença mercê da simples
invocação da sua competência discricionária. Essa discricionariedade já se exaurira
porque exercida em momenta anterior e adequado. A própria Sumula 473 do STF
representa obstáculo a à alteração contratual que se reporte apenas a
discricionariedade administrativa. A Administração tem de evidenciar, por isso, a
superveniência de motivo justificador da alteração contratual. Deve evidenciar que a
solução localizada na fase interna da licitação não se revelou, posteriormente, como
a mais adequada.” (grifo nosso)(JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações
e contratos administrativos. São Paulo: Dialética, 2010. p. 770/771.)

Desse modo, o contrato firmado entre as partes pode ser alterado nos casos previstos
no art. 65 da Lei nº 8.666/93, desde que haja interesse da Administração e satisfação
do interesse público.

Para que as modificações sejam consideradas válidas, devem ser justificadas por
escrito e previamente autorizadas pela autoridade competente para celebrar o
contrato.

Não se admite modificação do contrato, ainda que por mútuo acordo entre as partes,
que importe alteração radical dos termos iniciais ou acarrete frustração aos princípios
da isonomia e da obrigatoriedade de licitação, insculpidos na Lei de Licitações.

Segundo jurisprudência pacífica do Tribunal de Contas da União e entendimento do

Tribunal de Contas do Distrito Federal (Processo nº 2.664/2006), tanto as alterações
contratuais quantitativas quanto as unilaterais qualitativas, necessárias nos contratos
celebrados com a Administração Pública, estão sujeitas aos limites preestabelecidos
nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei nº 8.666/93.

“Tanto as alterações contratuais quantitativas – que modificam a dimensão do objeto

– quanto as unilaterais qualitativas – que mantêm intangível o objeto, em natureza e
em dimensão, estão sujeitas aos limites preestabelecidos nos §§ 1º e 2º do art. 65 da
Lei nº 8.666/1993, em face do respeito aos direitos do contratado, prescrito no art. 58,
I, da referida lei, do princípio da proporcionalidade e da necessidade de esses limites
serem obrigatoriamente fixados em lei;

Nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, qualitativas e excepcionalíssimas

de contratos de obras e serviços, é facultado à Administração ultrapassar os limites
aludidos no item anterior, observados os princípios da finalidade, da razoabilidade e da
proporcionalidade, além dos direitos patrimoniais do contratante privado, desde que
satisfeitos cumulativamente os seguintes pressupostos:

-Não acarretar para a Administração encargos contratuais superiores aos oriundos de

uma eventual rescisão contratual por razões de interesse público, acrescidos aos custos
da elaboração de um novo procedimento licitatório;

-Não possibilitar a inexecução contratual, a vista do nível de capacidade técnica e

econômico-financeira do contratado;
-Decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades não previstas ou
imprevisíveis por ocasião da contratação inicial;

-Não ocasionar a transfiguração do objeto originalmente contratado em outro de

natureza e propósito diversos;

-Ser necessárias à completa execução do objeto original do contrato, a otimização do

cronograma de execução e a antecipação dos benefícios sociais e econômicos
decorrentes;

-Demonstrar-se na motivação do ato que autorizar o aditamento contratual que

extrapole os limites legais mencionados no primeiro item, que as consequências da
outra alternativa - a rescisão contratual, seguida de nova licitação e contratação -
importam sacrifício insuportável ao interesse público primário - interesse coletivo - a
ser atendido pela obra ou serviço, ou seja gravíssimas a esse interesse, inclusive quanto
a sua urgência e emergência.” (Decisão nº 215/1999 – Plenário – TCU)

De acordo com a Lei de Licitações, o contratado é obrigado a aceitar, nas condições do

contrato inicial, acréscimos ou supressões que se fizerem necessários, respeitados os
limites admitidos.

Alteração Qualitativa

A Administração Pública possui a prerrogativa de promover alterações em seus

contratos, conforme o art. 65 da Lei nº 8.666/93, que demonstra a possibilidade de
realizar-se alteração em contratos administrativos. As hipóteses, não exaustivas,
elencadas nos seus incisos, orientam e limitam os casos em que as alterações poderão
ser efetivadas, "in verbis":

"Art. 65. Os contratos regidos por esta lei poderão ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:

I — unilateralmente pela administração:

a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor

adequação técnica aos seus objetivos;

b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo

ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta lei;

§ 1° O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os

acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25%
(vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de
reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para
os seus acréscimos.
§ 2º Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos no
parágrafo anterior, salvo:

II — as supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes."

O referido permissivo legal não possibilita simplesmente a realização de acréscimo e

supressões a cargo do administrador, pois deve haver fato superveniente que torne
indispensável a medida. Não se trata de uma margem conferida a inteira
discricionariedade do gestor publico. A esse respeito, citamos lição de Justen Filho ²:

“A alteração do contrato retrata, sob alguns ângulos, uma competência discricionária

da Administração. Não existe, porém, uma liberdade para a Administração impor a
alteração como e quando melhor lhe aprouver. (...) a contratação é antecedida de um
procedimento destinado a apurar a forma mais adequada de atendimento aos
interesses fundamentais. Esse procedimento conduz a definição do objeto licitado e a
determinadas regras do futuro contrato. Quando a Administração pactua o contrato, já
exercitou a competência 'discricionária' correspondente. A Administração, após
realizar a contratação, não pode impor alteração da avença mercê da simples
invocação da sua competência discricionária. Essa discricionariedade já se exaurira
porque exercida em momenta anterior e adequado. A própria Sumula 473 do STF
representa obstáculo a à alteração contratual que se reporte apenas a
discricionariedade administrativa.

A Administração tem de evidenciar, por isso, a superveniência de motivo justificador

da alteração contratual. Deve evidenciar que a solução localizada na fase interna da
licitação não se revelou, posteriormente, como a mais adequada.”

As alterações qualitativas ocorrem a partir da modificação do projeto ou das

especificações, ao verificar-se fato superveniente que consequentemente implica em
impossibilidade ou dificuldade da execução do objeto uma vez pactuado. Tais
alterações podem ser oriundas de eventos supervenientes ou situações pré-existentes,
porém desconhecidas no ato da contratação.

Destacamos que a alteração contratual não constitui ato discricionário da

Administração, tomado por juízo de conveniência e oportunidade. Exige-se, portanto a
exposição dos motivos que ocasionaram da mudança contratual. Nesse sentido, lição
de Marçal Justen Filho:

“A Administração, após realizar a contratação, não pode impor alteração da avença

mercê da simples invocação da sua competência discricionária. Essa discricionariedade
já se exaurira porque exercida em momento anterior e adequado. A própria Súmula n.
473 do STF representa obstáculo à alteração contratual que se reporte apenas à
discricionariedade administrativa. A Administração tem de evidenciar, por isso, a
superveniência de motivo justificador da alteração contratual. Deve evidenciar que a
solução localizada na fase interna da licitação não se revelou, posteriormente, como a
mais adequada. Deve indicar que os fatos posteriores alteraram a situação de fato ou
de direito e exigem um tratamento distinto daquele adotado. Essa interpretação é
reforçada pelo disposto no art. 49, quando ressalva a faculdade de revogação da
licitação apenas diante de “razões de interesse público decorrente de fato
superveniente (…).”(JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e
Contratos Administrativos. 11. ed. São Paulo: Dialética, 2005)

Alteração quantitativa

A d. Procuradoria-Geral do Distrito Federal, por meio do Parecer Jurídico SEI-GDF n.º

168/2019/2019 - PGDF/PGCONS, teceu os seguintes comentários acerca dos requisitos
a serem observados na supressão contratual:

EMENTA: ADMINISTRATIVO. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICOS DE

RADIOTERAPIA. MINUTA DO PRIMEIRO TERMO ADITIVO. PRORROGAÇÃO DE VIGÊNCIA
E SUPRESSÃO CONTRATUAL,COM FULCRO NOS ARTIGOS 57, II E 65, I“B” E § 1º DA LEI
8.666/93.1.

1. É viável a prorrogação de vigência contratual nos contratos administrativos de

prestação de serviços executados deforma contínua, por iguais e sucessivos períodos
com vistas a obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração,
limitada a 60 meses(arAgo 57, II da Lei 8666/93), observados os requisitos do Parecer
Normativo nº1.030/2009 –PROCAD/PGDF.

2. A supressão contratual exige justificativa técnica do executor do ajuste,existência

de planilha de progressão de custos, observância ao limite máximo para acréscimo,
disponibilidade orçamentária,prova de que o contratado mantém as condições
iniciais de habilitação,exigência de reforço de garantia contratual e formalização por
meio de termo aditivo. (grifo nosso)

Com relação às alterações quantitativas aos contratos administrativos, registramos

que a douta Procuradoria Geral do Distrito Federal emitiu Parecer n° 1.540/2012–
PROCAD/PGDF, onde constam os requisitos necessários a serem observados
previamente pelo Complexo Administrativo do Distrito Federal, quais sejam:

a) Justificativa técnica do Executor do contrato, estribada em razões de interesse

público devidamente comprovadas, em que se atestem (i) a necessidade do acréscimo
ou supressão, (ii) o não desvirtuamento do objeto contratual e (iii) a vantajosidade
econômica de se proceder ao aditamento contratual, em contraposição a eventual
deflagração de novo procedimento licitatório.

b) Existência de planilha de progressão de custos que demonstre o impacto percentual

relativamente ao valor inicial atualizado do contrato, incluindo eventuais acréscimos
e/ou supressões anteriores, computadas isoladamente, sem qualquer tipo de
compensação, de modo a atestar que a pretendida modificação encontra-se dentro
dos limites mínimo e máximo impostos pelo art. 65, § l°, da Lei 8.666/93.

c) Os limites mínimo e máximo para acréscimos ou supressões previstos no aludido art.

65, § 1°, da Lei de Licitações referem-se às alterações unilaterais do contrato, em
relação às quais o particular não pode se opor; nada obstante, as partes podem, de
comum acordo, pactuar supressão que exceda tais limites, conforme previsão expressa
no art. 65, § 2º, II, da Lei 8.666/93.

d) Em se tratando de contrato derivado de ata de registro de preços, a possibilidade de

acréscimo quantitativo não se refere à ata, mas somente ao contrato que dela se
originou.

e) Informação sobre disponibilidade orçamentária e financeira, nos termos do art. 7°, §

2º, III, da Lei 8.666/93 e, se o caso, declaração de atendimento ao disposto no art. 16,
incisos I e II, da Lei Complementar 101/2000.

f) Comprovação de que a Contratada mantém as condições iniciais de habilitação,

qualificação e regularidade fiscal, nos termos do art. 55, inciso XIII, da Lei 8.666/93,
com a juntada da respectiva documentação comprobatória atualizada.

g) Exigência de reforço da garantia contratual em caso de acréscimo quantitativo, nos

termos do art. 56, § 2°, da Lei 8.666/93.

h) Formalização do acréscimo ou diminuição quantitativa do objeto contratual por

meio de termo aditivo.