Agentes Integrantes Da Administrao Pblica Agentes Integrante

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Agentes integrantes da administração pública
Jouberto De Quadros Pessoa Cavalcante/Francisco Ferreira Jorge Neto - Professor da

Faculdade de Direito Mackenzie/Desembargador Federal do Trabalho (TRT 2ª Região)
Autor: Jouberto De Quadros Pessoa Cavalcante/Francisco Ferreira Jorge Neto

Ocupação do Professor da Faculdade de Direito Mackenzie/Desembargador Federal do
Autor: Trabalho (TRT 2ª Região)
Páginas: 55-83
vLex Document Id VLEX-519243750
Link: https://app.vlex.com/vid/agentes-integrantes-519243750
Texto
Content
2.1. Agentes Públicos.
2.1.1. Servidores Públicos Civis e Militares.
2.1.2. Servidores Militares.
2.1.3. Servidores Civis: Estatutários, Empregados Públicos e Temporários.
2.2. Função Pública.
2.3. Regime Jurídico Único.
2.4. Regime Estatutário.
2.5. Regime Trabalhista.
2.5.1. Legislação do Regime Trabalhista.
2.5.1.1. Piso Salarial Definido por Lei Estadual.
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2.1. Agentes Públicos

Qualquer pessoa que preste serviço à administração pública é tido por agente público.
Em outras palavras, “todos aqueles que servem ao Poder Público, na qualidade de sujeitos
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expressivos de sua ação, podem ser denominados agentes públicos. Com efeito, esta locução é
a mais ampla e compreensiva que se pode adotar para referir englobadamente as diversas
categorias dos que, sob títulos jurídicos diferentes, atuam em nome do Estado.
Em consequência, a noção abrange tanto o presidente da República, os governadores,

prefeitos, ministros, secretários de Estado e de Município, senadores, deputados, vereadores,
como os funcionários públicos, os contratados pelo Poder Público para servirem-no sob regime
trabalhista, os servidores de Autarquias, de empresas e fundações estatais, os concessionários
e permissionários de serviço público ou delegados de função pública, assim como os
requisitados e gestores de negócios públicos. Em suma: quem quer que desempenhe funções
estatais é, enquanto as exercita, um agente público”1.
Reputa-se agente público, na legislação de improbidade administrativa, todo aquele que exerce,
ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação,
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou
função na administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, do Território, de empresa incorporada ao
patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou
concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual ou, ainda, de entidade
subvencionada, beneficiada ou incentivada por órgão público (arts. 1º e 2º da Lei n. 8.429/1992).
Para efeito da legislação eleitoral, agente público é quem exerce, ainda que transitoriamente ou
sem remuneração, por eleição, nomeação, designação,
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contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou

função nos órgãos ou nas entidades da administração pública direta, indireta ou fundacional
(art. 73, § 1º, Lei n. 9.504/1997).
A doutrina faz referência ao agente público de fato, como aquele que desempenha funções, por
uma situação excepcional ou por erro, sem estarem regularmente investidos. Diferentemente do
que ocorre com os agentes de direito, que possuem uma relação jurídica válida.
Os agentes públicos de fato podem ser de dois tipos: os agentes necessários e os agentes
putativos.
Os agentes necessários “são aqueles indivíduos que, em estado de necessidade pública,

praticam atos e desempenham atividades, agindo como o faria o agente regularmente provido.
Os atos realizados por estes agentes são confirmados pelo Estado em razão da
excepcionalidade da situação ocorrida e do interesse público; convalidando-se a competência
do ato, e suprindo-se os demais requisitos legais”2.
Já os agentes putativos “são os que desempenham funções públicas na presunção de que as

estão exercendo com legitimidade, embora tenham sido investidos com violação do
procedimento legalmente exigido. Um exemplo de agente putativo seria o de servidor que
pratica inúmeros atos de administração tendo sido investido sem aprovação em concurso
público.
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Quanto aos agentes putativos, os seus atos praticados internamente, perante a Administração,
padecem de vício de competência e, assim, não obrigam enquanto não forem objeto de
sanatória. Porém, externamente, os seus atos têm os efeitos válidos, para evitar que terceiros de
boa-fé sejam prejudicados pela falta de uma investidura legítima”3.
Atualmente, os agentes públicos4 (de direito) podem ser divididos em três categorias: a) agentes
políticos; b) particulares em colaboração com o poder público; e c) servidores públicos.
Agentes políticos são os ocupantes de cargos estruturais da organização político-administrativa

geral e não possuem uma relação profissional com
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a administração, como por exemplo: presidente da República, governador, prefeito, ministro,

secretário, senador, deputado, vereador etc. “Sua função é a de formadores da vontade superior
do Estado.”5Maria Sylvia Zanella di Pietro6 afirma que “a ideia de agente político liga-se,
indissociavelmente, à de governo e à de função pública, a primeira dando ideia de órgão
(aspecto subjetivo) e, a segunda, de atividade (aspecto objetivo). ...
São, portanto, agentes políticos, no direito brasileiro, apenas os chefes dos poderes Executivos
federal, estadual e municipal, os ministros e secretários de Estado, além de senadores,
deputados e vereadores. A forma de investidura é a eleição, salvo para ministros e secretários,
que são de livre escolha do chefe do executivo e providos em cargos públicos, mediante
nomeação”.
Hely Lopes Meirelles7 possui uma visão mais abrangente para os agentes políticos, colocando
nesta categoria “os chefes de Executivo (presidente da República, governadores e prefeitos) e
seus auxiliares imediatos (ministros e secretários de Estado e de Município); os membros das
Corporações Legislativas (senadores, deputados e vereadores); os membros do Poder
Judiciário (magistrados em geral); os membros do Ministério Público (procuradores da
República e da Justiça, promotores e curadores públicos); os membros dos Tribunais de Contas
(ministros e conselheiros); os representantes diplomáticos e demais autoridades que atuem com
independência funcional no desempenho de atribuições governamentais, judiciais ou quase
judiciais, estranhas ao quadro do serviço público”.
Os agentes políticos, como esclarece José Maria Pinheiro Madeira8,
“têm plena liberdade funcional e maior resguardo para o desempenho de suas funções,
realizando suas atribuições com prerrogativas e responsabilidades próprias, estabelecidas na
Constituição Federal e em leis especiais. Para o fiel desempenho de suas funções ficam a salvo
de responsabilização civil por seus eventuais erros de atuação, a menos que tenham agido com
culpa grosseira, má-fé ou abuso de poder”.
Os agentes políticos, portanto, não estão sujeitos às mesmas normas dos servidores públicos.
Os particulares que prestam serviços ao Estado sem um vínculo de trabalho, a título oneroso ou
gratuito, são denominados particulares em colaboração com o poder público (agentes de
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colaboração). Exemplos típicos dessa situação são: o mesário na eleição; o jurado; aqueles que
prestam serviço militar obrigatório etc.
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Os particulares em colaboração com a administração podem prestar serviços quando

requisitados pelo Estado ou, quando por vontade própria, assumem a gestão de coisa pública
em casos de emergência ou, ainda, quando desempenham, por conta própria, sem relação de
dependência, mas com concordância do poder público e em seu nome, função ou serviço
público.
Desta forma, a prestação de serviços dos particulares em colaboração com o poder público
pode ocorrer por: a) delegação do poder público, como, por exemplo, os empregados das
empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, leiloeiros, tradutores,
intérpretes públicos etc.; b) requisição, nomeação ou designação; c) como gestores de negócios
espontâneos que assumem funções públicas em momentos de incêndio, enchentes etc.
(emergenciais).
Assim, os empregados das empresas permissionárias ou concessionárias de serviços públicos,

bem como das organizações sociais, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
(OSCIPs), entidades paraestatais, etc., se enquadram como particulares em colaboração com o
poder público.
Os servidores públicos9, por sua vez, são as pessoas naturais que possuem um liame de
trabalho com o Estado e as entidades da administração indireta e, mediante remuneração,
prestam serviços.
Os servidores públicos podem ser subdivididos em civis e militares.
2.1.1. Servidores Públicos Civis e Militares

A Constituição distingue expressamente os servidores públicos em servidores civis10, os quais
podem ser subdivididos em servidores
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estatutários, empregados públicos11 e temporários (arts. 39 a 41), e militares (servidores

públicos militares) que, com a EC n. 18/1998, podem ser de dois tipos: integrantes das Polícias
Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios
(art. 42) e integrantes das Forças Armadas (Aeronáutica, Exército e Marinha) (art. 142, § 3º).
2.1.2. Servidores Militares

Os servidores militares (membros das Forças Armadas, da Polícia Militar e do Corpo de
Bombeiros dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios) são estatutários, com regime
próprio, definido em leis específicas.
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Aplicam-se, portanto, aos servidores militares os princípios gerais regentes da administração

pública (art. 37, caput, CF), “salvo no que tenha explícita disciplina em atenção às
peculiaridades do serviço militar” (STF — TP — ADI n. 1.694-MC — Rel. Min. Néri da Silveira —
j. 30.10.97 — DJ
15.12.2000).
2.1.3. Servidores Civis: Estatutários,

Empregados Públicos e Temporários
Os servidores civis tradicionalmente se distinguem em: servidores estatutários, empregados
públicos e temporários.
Os servidores estatutários, também conhecidos como funcionários públicos, são os ocupantes

de cargos públicos12, sujeitos ao regime estatutário previamente implantado pela administração
pública para a qual presta serviços.
Para a legislação federal, funcionário público é a pessoa legalmente investida em cargo público
(art. 2º da Lei n. 8.112/1990).
O Código Penal considera funcionário público quem, embora transitoriamente ou sem

remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública,
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equiparando-se ao funcionário aquele que exerce cargo, emprego ou função em entidade

paraestatal (art. 327, caput e § 1º). O Código Penal foi vítima das confusões terminológicas que
envolviam os conceitos de “servidor público” e “funcionário público”.
A doutrina distingue os servidores civis em servidores públicos de regime comum13 e especial.

Os primeiros são aqueles que realizam as funções administrativas em geral e desempenham as
atividades de apoio aos objetivos básicos da administração, sendo disciplinados pelo estatuto
funcional básico. Enquanto os servidores de regime especial, considerando a particularidade e
relevância de suas funções, têm um regramento funcional disciplinado por regra constitucional e
lei específica, como ocorre como os defensores públicos e membros da Advocacia Pública.
Ao lado da vitaliciedade14 de alguns agentes públicos, como magistrados, membros dos

tribunais de contas e do Ministério Público, têm-se os cargos de provimento efetivo e em
comissão.
Os cargos de provimento efetivo são aqueles que se revestem de caráter de permanência na

administração pública, dando ao seu titular estabilidade após o estágio probatório.
Nas lições de Hely Lopes Meirelles15, cargo em comissão “é o que se admite provimento em
caráter provisório. Destina-se às funções de confiança dos superiores hierárquicos. A instituição
de tais é permanente, mas seu desempenho é sempre precário, pois quem os exerce não
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adquire direito à continuidade na função”.
Apesar de a CF se referir expressamente a “cargo em comissão” (art. 37,

II), acolhendo a posição de que é possível à administração pública optar pelo regime trabalhista,
necessariamente verificar-se-ão empregos de confiança.
A Resolução n. 7, de 18.10.2005, do CNJ, disciplina o exercício de cargos, empregos e funções

por parentes, cônjuges e companheiros de magistrados e de servidores investidos em cargos de
direção e assessoramento, no âmbito dos órgãos do Poder Judiciário. No final de 2008, o STF
passou a considerar que a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta,
colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor
da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o
exercício de cargo em comissão ou de confiança
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ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste
mediante designações recíprocas, viola a CF (Súm. vinculante n. 13, STF).
Não há óbice para a existência de emprego de confiança, já que a legislação trabalhista federal
prevê sua existência (arts. 450 e 62, II, CLT).
A redação original do art. 6216 da CLT sofreu alteração com a Lei n.

8.966, de 27.12.199417. Na redação original, a intenção do legislador era restringir a noção de
cargo de confiança àqueles que possuíssem poderes e funções de gestão, de representação
(com mandato), com salários mais elevados, diferenciando-se dos demais. Com a nova redação,
a Lei manteve o requisito de exercício de atribuições e funções de gestão — exercentes de
cargos de gestão —, fixando a diferença salarial em 40%.
Ao comentar o art. 450, CLT, Sergio Pinto Martins18 afirma que “a função de confiança é
estabelecida de acordo com o livre critério do empregador. Justamente por ser de confiança, o
empregador nomeia quem quiser e tiver melhores condições de desempenhar essa função,
segundo o seu livrearbítrio. ...
Os cargos em comissão são os cargos de confiança do empregador, como de diretoria, de

gerência, de chefia, de fiscalização etc.”.
Referindo-se ao art. 62, CLT, esclarece Eduardo Gabriel Saad19, “no tangente aos gerentes,
diretores e chefes de departamento ou de filial, tornou mais claro e preciso seu perfil.
São cargos de confiança e seus titulares devem perceber salário superior em 40% ao do cargo
efetivo”.
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O empregado que deixar de exercer o cargo de confiança tem direito à reversão ao cargo efetivo
anterior, desde que garantido pela estabilidade e inexistindo falta grave (art. 499, § 1º, CLT).
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Com a EC n. 19, os cargos em comissão e, no nosso modo de ver, também os empregos de

confiança destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento, com
percentuais mínimos previstos em lei, a serem preenchidos por servidores de carreira (art. 37, V,
CF), enquanto os cargos de provimento efetivo estão vocacionados a serem preenchidos em
caráter definitivo.
“SERVIDOR PÚBLICO. A investidura em cargo em comissão somente se convalida quando

respeitado o art. 37, V, da Constituição da República, que os destina ‘apenas às atribuições de
direção, chefia e assessoramento’, pelo que, tratando-se de mero agente administrativo,
presentes os requisitos do art. 3º da CLT, impõe-se o reconhecimento do vínculo de emprego. O
art. 37, II, da Constituição Federal, ao exigir concurso público para nomeação de empregado
público, dirige-se ao administrador, que deve responder pela irregularidade, não ao trabalhador,
cujo estado de necessidade não permite perquirir sobre as condições de contratação.” (TRT —
2ª R. — 7ª T. — Proc. n. 00632-2003-242-02-00-1 — Rel. Catia Lungov — j. 21.3.2005 — DOE
8.4.2005.)
O regime estatutário é aplicável aos entes da administração direta e às autarquias e fundações

de direito público.
Por sua vez, empregado público, também denominado de servidor público trabalhista ou
servidor celetista, é aquele que presta serviço para administração pública e tem sua relação
jurídica de trabalho regida pela legislação trabalhista (CF, CLT e outras normas), ou seja, o
mesmo regime de contratação da iniciativa privada, com algumas limitações impostas pelo
direito público20 21.
Nas palavras de Sergio Pinto Martins22: “O empregado público é o funcionário da União,

Estados, municípios, suas autarquias e fundações que seja regido pela CLT, tendo todos os
direitos igualados aos do empregado comum. Não é regido por estatuto de funcionário público.”
José Cairo Júnior23 afirma que “os empregados de empresa pública ou sociedade de economia
mista que explorem atividade econômica, que
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fazem parte da administração pública indireta, não são considerados como empregados
públicos, por força do que dispõe o art. 173, § 1º, II, da Carta Maior de 1988”. Mesmo que assim
possa ser considerado, não se pode descartar a ingerência do direito público nessa relação de
trabalho, como a exigência de concurso público, acúmulo de cargos e empregos, observância
do teto remuneratório etc. Ingerência essa que será maior se a empresa estatal 24 prestar
serviços públicos (art. 175), pois, nesse caso, a empresa estatal terá prerrogativas da
administração pública, como impenhorabilidade de seus bens, imunidade tributária, pagamento
de dívidas judiciais pelo sistema de precatórios etc.
A administração pública direta e a indireta (autarquias e fundações de direito público) podem ou

não adotar o regime trabalhista para a contratação de pessoal 25, sendo que as fundações de
direito privado, empresas públicas e sociedades de economia mista estão atreladas
obrigatoriamente a esse regime (art. 173, CF). Aqueles considerados particulares em
colaboração com o poder público são regidos pela CLT ou por contratos de prestação de
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serviços.
O consórcio público que se revestir de personalidade jurídica de direito privado observará as

normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos,
prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela CLT.
As controvérsias envolvendo o empregado público são julgadas pela Justiça do

Trabalho.26Com a Lei n. 9.962, de 22.2.2000, a União abandonou parcialmente o regime
administrativo da Lei n. 8.112/1990 para as novas contratações,
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passando a prever a admissão de pessoal como empregado público, bem como sobre a
transformação dos atuais cargos em empregos na forma da legislação especial, com vedação
expressa apenas para os cargos de provimento em comissão.
Em agosto de 2007, o STF concedeu medida liminar, com efeito ex nunc, para suspender o
caput do art. 39, alterado pela EC n. 19, voltando a vigorar a redação originária, de modo a
restabelecer o regime jurídico único obrigatório (ADIn n. 2135 — Rel. Néri da Silveira — j.
2.8.2007 — DJe
6.3.2008)27. Assim, uma vez adotado o regime jurídico único de natureza administrativa pela
União (Lei n. 8.112) e a decisão do STF restabelecendo o regime jurídico único obrigatório, não
é possível realização de contratações pelo regime celetista, de modo que a Lei n. 9.962 passou
a ser incompatível com a CF, a partir da decisão do STF.
E, por fim, os denominados servidores temporários são contratados por tempo determinado, com
a finalidade de atender necessidade temporária de excepcional interesse público prevista em lei
(art. 37, IX, CF). São pressupostos essenciais para a validade da contratação.
É tida como inconstitucional a admissão de servidores temporários para funções burocráticas

ordinárias e permanentes28, como as Leis do Espírito Santo que disciplinaram a contratação
temporária de defensores públicos29 e de servidores públicos para a área de saúde30. Contudo,
o próprio STF já entendeu que “o art. 37, IX, da Constituição do Brasil autoriza contratações,
sem concurso público, desde que indispensáveis ao atendimento de necessidade temporária de
excepcional interesse público, quer para o desempenho das atividades de caráter eventual,
temporário ou excepcional, quer para o desempenho das atividades de caráter regular e
permanente. A alegada inércia da Administração não pode ser punida em detrimento do
interesse público, que ocorre quando colocado em risco o princípio da continuidade da atividade
estatal” (STF — TP — ADI n. 3.068 — Rel. Desig. Min. Eros Grau — j. 24.2.2006 — DJ
23.9.2005).
No Estado de São Paulo, a contratação temporária foi instituída na primeira metade da década
de 1970 pela Lei n. 500/1974, a qual “acabou por desvirtuar a norma constitucional e com ela
conflitar, ao estabelecer, para os
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servidores ‘temporários’, regime jurídico praticamente igual ao do funcionário público, com o
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agravante de aplicá-lo a funções de caráter permanente. Hoje, não mais se tolera a admissão,
mas apenas a contratação, que somente pode ocorrer ‘por tempo determinado para atender a
necessidade temporária de excepcional interesse público’; não existe mais a contratação para
serviços de natureza técnica especializada” 31 .
Prevista no art. 37, IX, CF, a contratação temporária de excepcional interesse público no âmbito
federal está disciplinada pela Lei n. 8.745/1993 e por suas alterações posteriores (Leis ns.
9.849/1999, 10.667/2003, 11.123/2005,
11.440/2006, 11.784/2008, 12.314/2010, 12.425/2011 e 12.501/2011), que apontam inúmeras
atividades como de excepcional interesse público, dentre as quais destacam-se: calamidade
pública, surtos endêmicos, recenseamento, admissão de professor estrangeiro, atividades de
identificação e demarcação desenvolvidas pela FUNAI, admissão de professor, pesquisador e
tecnólogo substitutos para suprir a falta de professor, pesquisador ou tecnólogo ocupante de
cargo efetivo, decorrente de licença para exercer atividade empresarial relativa à inovação etc.
Dario da Silva Oliveira Junior32 aponta como características essenciais e imprescindíveis da

contratação em caráter temporário do agente público: o tempo determinado, a necessidade
temporária, o interesse público e o caráter excepcional do interesse público33 34.
Inúmeras divergências há sobre o regime de contratação dos servidores temporários, entre as

quais se destacam o regime de contratação de pessoal e a necessidade de norma disciplinando
as contratações.
Em relação apenas ao regime de contratação, verificam-se quatro posições doutrinárias

antagônicas.
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A primeira corrente entende que o art. 37, IX, contemplou “o ressurgimento da vetusta ‘locação
de serviços’ regulada pelo Código Civil Brasileiro”35, permitindo ao administrador público
celebrar contratos de natureza civil com pessoas físicas para atender necessidade temporária
de excepcional interesse público.
Um segundo entendimento, fazendo referência à obrigatoriedade do regime jurídico único (art.

39, caput), considerava que as contratações temporárias deveriam seguir o mesmo regime de
contratação do ente de direito público, não importando se o regime adotado era estatutário ou
trabalhista. Até “fica claro, então, que, se não está expressamente definido e se existem dois
regimes jurídicos — estatutário e celetista — levando-se em conta o que foi exposto
anteriormente, o município poderia optar por um dos dois regimes”36.
A obrigatoriedade do regime jurídico único deixou de existir com a EC n. 19.
Alguns doutrinadores, ainda, considerando que a CF determina que “a lei estabelecerá os casos
de contratação por prazo determinado ...”, referindo-se expressamente ao termo “contratação”,
entendem que o regime de pessoal deve ser o trabalhista previsto na legislação federal
(arts. 443, § 1º e § 2º, a e b, e 445, CLT). Nesse caso, a legislação aplicável deverá ser
necessariamente a federal trabalhista, não cabendo aos demais entes legislarem (art. 22, I, CF).
Essa posição é defendida, entre outros, por José Maria Pinheiro Madeira, por considerá-la “... o
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único que se aperfeiçoa com o caráter temporário da contratação”37.
Uma outra posição, defendida também por Maria Sylvia Zanella di Pietro38, considera que “eles
exercem função, sem estarem vinculados a cargo ou emprego público”, assim tais servidores
“são contratados para exercer funções temporárias, mediante regime jurídico especial a ser
disciplinado em lei de cada entidade da federação”.
Até pouco tempo atrás, o TST parecia não analisar possíveis particularidades dos casos
concretos, por considerar que as contratações temporárias tinham natureza administrativa
(Súmula n. 123, cancelada pela Res. n. 123/2003, DJ 21.11.2003). Nesse sentido, também
existia a OJ n. 263, SDI-I, atualmente cancelada.
A partir da reformulação da OJ n. 205, da SDI-I, em abril de 2005, o TST reconheceu a

competência material da Justiça do Trabalho para dirimir dissídio individual entre trabalhador e
ente público se houvesse controvérsia acerca do vínculo empregatício (competência material).
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Tanto é assim que a simples presença de lei que disciplina a contratação por tempo
determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público não é o
bastante para deslocar a competência da Justiça do Trabalho se se alega desvirtuamento em tal
contratação, mediante a prestação de serviços à administração para atendimento de
necessidade permanente e não para acudir a situação transitória e emergencial (OJ n. 205, II,
atualmente cancelada).
Importante destacar que o STF, mesmo após a EC n. 45, definiu que cabe à Justiça Comum
Federal e dos Estados o julgamento das lides envolvendo servidores estatutários ou de caráter
jurídico-administrativo (STF — TP — ADIn n. 3.395-6 — Rel. Min. Cezar Peluso — j.
5.4.2006)39.
Na análise do RR 657316.00.9, em 18.9.2006, o TST fixou o entendimento de que a relação

jurídica era de cunho estatutário, tendo em vista que a contratação se deu em caráter temporário,
de previsão em lei municipal, com a declaração da incompetência da Justiça do Trabalho para
instruir e julgar a ação.
A fundamentação do voto teve respaldo na ADIN 3395, em que o STF suspendeu toda e
qualquer interpretação do art. 114, I, da CF, na redação dada pela EC 45, que inclua, na
competência da Justiça do Trabalho, a apreciação de causas entre o Poder Público e seus
servidores, a ele vinculados por típica relação de caráter jurídico-administrativo e de ordem
estatutária.
Em agosto de 2008, o Plenário do STF decidiu que a Justiça do Trabalho não tem competência
para dirimir a controvérsia entre o servidor público temporário (art. 37, IX, CF), regidos ou não
pela CLT, e a Administração Pública (RE 573202). Em outras decisões, o Plenário do STF
ratificou esse entendimento (CC 7201 e CC 7211 em 10/2008; Rcl 4824 em 4/2009; Rcl 4464 e
3737 em 5/2009). Por decorrência direta do posicionamento do STF, o Pleno do TST cancelou a
OJ 205, SDI-I (abril de 2009), que tratava da competência material da Justiça do Trabalho para
julgar ações relativas ao desvirtuamento das contratações especiais (temporárias) por entes
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públicos.
“CONSTITUCIONAL. RECLAMAÇÃO. MEDIDA LIMINAR NA ADI 3.357. AÇÃO CIVIL

PÚBLICA. SERVIDORES PÚBLICOS. REGIME TEMPORÁRIO. JUSTIÇA DO TRABALHO.
INCOMPETÊNCIA. 1. No julgamento da ADI 3.395-MC, este Supremo Tribunal suspendeu toda
e qualquer interpretação do inciso I do art. 114 da CF (na redação da EC 45/2004) que inserisse,
na competência da Justiça do Trabalho, a apreciação de causas instauradas entre o Poder
Público e seus servidores, a ele vinculados por típica relação de ordem estatutária ou de caráter
jurídico-administrativo.
2. Contratações temporárias que se deram com fundamento na Lei amazonense n.
2.607/00, que minudenciou o regime jurídico aplicável às partes figurantes do contrato.
Caracterização de vínculo jurídico-administrativo entre contratante e contratados. 3. Procedência
do pedido. 4. Agravo regimental prejudicado” (STF — TP — Rcl n. 5381-AM — Rel. Min. Carlos
Britto — j. 17.3.2008 — DJe 8.8.2008).
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“RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. AUTORIDADE DE DECISÃO PROFERIDA PELO

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: ART. 102, INCISO I, ALÍNEA L, DA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA. MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALI-DADE N.
3.395. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA DE SERVIDORES PÚBLICOS: ART. 37, INCISO IX,
DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AÇÕES AJUIZADAS POR SERVIDORES
TEMPORÁRIOS CONTRA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA
COMUM. CAUSA DE PEDIR RELACIONADA A UMA RELAÇÃO JURÍDICO-
ADMINISTRATIVA. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO E RECLAMAÇÃO PROCEDENTE. 1.
O Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de
Inconstitucionalidade n. 3.395 que ‘o disposto no art. 114, I, da Constituição da República, não
abrange as causas instauradas entre o Poder Público e servidor que lhe seja vinculado por
relação jurídico-estatutária’. 2. Apesar de ser da competência da Justiça do Trabalho reconhecer
a existência de vínculo empregatício regido pela legislação trabalhista, não sendo lícito à Justiça
Comum fazê-lo, é da competência exclusiva desta o exame de questões relativas a vínculo
jurídico-administrativo.
3. Se, apesar de o pedido ser relativo a direitos trabalhistas, os autores da ação suscitam a
descaracterização da contratação temporária ou do provimento comissionado, antes de se tratar
de um problema de direito trabalhista a questão deve ser resolvida no âmbito do direito
administrativo, pois para o reconhecimento da relação trabalhista terá o juiz que decidir se teria
havido vício na relação administrativa a descaracterizá-la.
4. No caso, não há qualquer direito disciplinado pela legislação trabalhista a justificar a sua
permanência na Justiça do Trabalho. 5. Agravo regimental a que se dá provimento e reclamação
julgada procedente” (STF — TP — Rcl n. 4489 AgR/PA — Rel. Min. Cármen Lúcia — j.
21.8.2008 — DJe 21.11.2008).
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REGIME

ESPECIAL. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA REGIDA POR LEGISLAÇÃO LOCAL ANTERIOR
À CONSTITUIÇÃO DE 1988, EDITADA COM BASE NO ART. 106 DA CONSTITUIÇÃO DE
1967. ACÓRDÃO QUE RECONHECEU A COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO.
RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. I — Ao reconhecer a competência da Justiça do
Trabalho para processar e julgar a reclamação trabalhista, o acórdão recorrido divergiu de
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pacífica orientação jurisprudencial deste Supremo Tribunal Federal. II — Compete à Justiça

Comum processar e julgar causas instauradas entre o Poder Público e seus servidores
submetidos a regime especial disciplinado por lei local editada antes da
Constituição Republicana de 1988, com fundamento no art. 106 da Constituição de 1967, na
redação que lhe deu a Emenda Constitucional n. 1/69, ou no art. 37, IX, da Constituição de
1988. III — Recurso Extraordinário conhecido e provido” (STF — TP — RE
n. 573202-AM — Rel. Min. Ricardo Le ando ski — j. 21.8.2008 — Dje 5.12.2008).
É de se destacar que não tem sido esse o mesmo entendimento de todos os ministros do STJ.
“CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. LEI

MUNICIPAL 9/94. SUBMISSÃO AO REGIME CELETISTA. EXPRESSA DISPOSIÇÃO LEGAL.
COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO. 1. In casu, tanto a Lei Municipal
n. 9/94, que dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos do Município, como o próprio
contrato de trabalho firmado entre as partes dispõem expressamente que “o regime jurídico dos
servidores públicos do Município de Dom Cavati é o celetista, instituído por lei”. 2. Tendo em
vista a expressa determinação legal e contratual de que o autor tem seu vínculo com a poder
público regido pela CLT, a competência para processar e julgar a demanda em tela é da Justiça
do Trabalho. 3. Conflito conhecido para declarar a competência da Justiça do Trabalho para
processar e julgar a ação” (STJ — 3ª S. — AgRg no CC n. 108627-MS — Rel. Min. Maria
Thereza de Assis Moura — j. 22.9.2010).
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“AGRAVO REGIMENTAL NO CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO DE

INDENIZAÇÃO DECORRENTE DE ACIDENTE DE TRABALHO. SERVIDOR PÚBLICO
MUNICIPAL. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA PELA MUNICIPALIDADE, SEM CONCURSO
PÚBLICO. INCIDÊNCIA DAS REGRAS PREVISTAS NA CLT. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA
LABORAL. 1. A controvérsia em exame diz respeito à ação de indenização por danos morais e
estéticos decorrentes de acidente do trabalho. Dessarte, subjaz que as indenizações perquiridas
resultaram de relação de trabalho; isso porque, sem que houvesse o vínculo empregatício,
sequer existiria o acidente de trabalho. 2. No caso em foco, sobreleva notar que, para se
aferirem os elementos típicos do ato ilícito, tais como o nexo causal e a culpa, é imprescindível
que se esteja o mais próximo do dia a dia da complexa relação do trabalho. 3. O autor da
demanda foi contratado pela entidade municipal sem concurso público e mediante contrato
temporário, atraindo a incidência das regras previstas na Consolidação das Leis do Trabalho.
Nesse sentido, conforme já decidiu esta egrégia Corte, prevalece a competência da Justiça
laboral para decidir sobre a indenização do acidente de trabalho de servidor público, admitido
indevidamente sem concurso público, através de contrato de caráter celetista. Precedentes: CC
50.443 - SP, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Seção, DJU 2/4/07 e CC 33.84/SP, Rel. Ministro
Paulo Gallotti, Terceira Seção, DJU 24/4/06). 4. Agravo regimental não provido” (STJ — 1ª S —
AgRg no CC n. 2009/0207044-8 — Rel. Min. Benedito Gonçalves — j. 24.2.2010 — Dje
4.3.2010).
“CONFLITO DE COMPETÊNCIA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. CONTRATO

TEMPORÁRIO PARA ATENDER NECESSIDADE DE EXCEPCIONAL INTERESSE
PÚBLICO, FIRMADO COM BASE EM LEI MUNICIPAL QUE PREVÊ A ADOÇÃO DO REGIME
CELETISTA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO. 1. A contratação temporária de
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trabalho, conforme autoriza o art. 37, inciso IX, da Constituição da República, tem natureza
nitidamente administrativa, observando, em regra, o regime estatutário. Precedentes. 2. Todavia,
se a Lei Municipal que autoriza a contratação temporária prevê expressamente a adoção do
regime celetista para regular os contratos celebrados com base no mencionado regramento —
hipótese dos autos —, devem ser observadas as disposições da
Consolidação das Leis do Trabalho, excluindo-se, portanto, a competência da Justiça Comum.
3. Conflito conhecido para declarar a competência do Juízo Suscitado” (STJ — 3ª S — CC n.
94627-RS — Rel. Min. Laurita Vaz — j. 14.5.2008 — Dje 3.6.2008).
Além disso, discute-se a obrigatoriedade de lei federal, estadual ou municipal disciplinando a

contratação temporária.
A Constituição literalmente prevê que “a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo
determinado ...”, fazendo menção expressa à legislação infraconstitucional.
Não atendendo à exigência constitucional de necessidade temporária de excepcional interesse

público, a lei que autorizar a contratação temporária será inconstitucional.40A lei disciplinadora
da contratação temporária de excepcional interesse público é do ente contratante, e não lei
federal, como decorrência da autonomia administrativa.
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A questão, contudo, não se mostra tão simples, principalmente quando se focaliza a mens legis,
qual seja, o atendimento às questões temporárias de excepcional interesse público.
Imagine-se que em um município não haja norma local disciplinando a contratação temporária.
Na ocorrência de um surto epidêmico na região, por exemplo, o administrador público estaria
impedido de proceder à contratação de pessoal ligado à área da saúde? Certamente que não, “é
que as necessidades que vêm suprir não guardam o surgimento da lei em apreço para, só
então, disciplinadamente irromperem. Visto que a Constituição as considerou de relevo
suficiente para lhes dedicar uma atenção peculiar, seria incabível admitir que a inércia
legislativa paralisasse a operatividade imediata do preceito, inibindo se extraísse dele tudo que
fosse, desde logo, aproveitável.
Contratação com base no inciso IX dependerá, certamente, de circunstanciada justificativa na

qual se exponham os fatos objetivos e as razões que a fazem indeclinável. À falta disto, será
nula”41.
Observando o previsto na CF (art. 37, IX), o STF entende que a lei deve ser específica e indicar
as hipóteses de contratação temporária, não podendo ficar a critério do administrador público
estabelecer os casos.
“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO: CONTRATAÇÃO

TEMPORÁRIA. CF, ART. 37, IX. LEI N. 9.198/90 E LEI N. 10.827/94, DO ESTADO DO
PARANÁ. I — A regra é a admissão de servidor público mediante concurso público: CF,
art. 37, II. As duas exceções à regra são para os cargos em comissão referidos no inciso II do art.
37 e a contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de
excepcional interesse público: CF, art. 37, IX. Nessa hipótese, deverão ser atendidas as
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seguintes condições: a) previsão em lei dos casos; b) tempo determinado;

c) necessidade temporária de interesse público excepcional. II — Precedentes do Supremo
Tribunal Federal: ADI 1.500/ES, 2.229/ES e 1.219/PB, Ministro Carlos Velloso; ADI 2.125-
MC/DF e 890/DF, Ministro Maurício Corrêa; ADI 2.380-MC/DF, Ministro Moreira Alves; ADI
2.987/SC, Ministro Sepúlveda Pertence. III — A lei referida no inciso IX do art. 37, CF, deverá
estabelecer os casos de contratação temporária. No caso, as leis impugnadas instituem
hipóteses abrangentes e genéricas de contratação temporária, não especificando a contingência
fática que evidenciaria a situação de emergência, atribuindo ao chefe do Poder interessado na
contratação estabelecer os casos de contratação: inconstitucionalidade. IV — Ação direta de
inconstitucionalidade julgada procedente.” (STF — TP — ADI n. 3210-PR — Rel. Min. Carlos
Velloso — j.
11.11.2004 — DJ 3.12.2004 — p. 12.)
Em relação à contratação, a legislação federal prevê a realização de processo seletivo

simplificado e sua dispensa em situações especiais, como calamidade pública e contratação de
pessoal, nos casos de professor visitante.
O art. 148, § 4º, CF, com redação dada pela EC n. 51/2006, prevê que os gestores locais do
SUS poderão admitir agentes comunitários de saúde e
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agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, de acordo com a
natureza e complexidade de suas atribuições e dos requisitos específicos para sua atuação.
Em caso de descumprimento dos requisitos específicos fixados em lei, ensejará a perda do

cargo para o servidor que exerça função equivalente às de agente comunitário de saúde ou de
agente de combate às endemias (art. 198, § 6º). Tal regra também se aplica aos empregados
públicos.
As funções de agente comunitário de saúde e de agente de combate às endemias foram

regulamentadas pela Lei n. 11.350, de 11.5.2006, prevendo, como regra geral, a contratação
pelo regime da CLT, precedida de processo seletivo (arts. 8º e 9º).
Pelas características da contratação e por sua previsão constitucional, o STF pacificou o

entendimento que no caso de contratação temporária, nos termos do art. 37, IX, CF, não existe a
obrigatoriedade de concurso público.
2.2. Função Pública

A expressão “função pública”, segundo De Plácido e Silva, é a designação dada “à função que
emana do poder público e outorgada para desempenho ou encargo de ordem pública, ou
referente à administração pública.
Nesta função, assim, integra-se não somente a que se refere à administração pública, como toda
que decorre de uma imposição de ordem legal, para desempenho de um mister, que não é
administrativo, mas se mostra de interesse coletivo. Dizem-se, em certos casos, de múnus
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público”42.
No âmbito administrativo, função pública representa um conjunto de tarefas43 ou atribuições44.
Todo cargo ou emprego público tem funções; mas nem todas as funções estão relacionadas
necessariamente a um cargo ou emprego.
Analisando a Constituição de 1967, denotava-se o uso do termo “função” de forma mais

abrangente que na CF/1988. No texto atual, encontramos duas situações de aplicação do termo:
a) contratação temporária; e b) de chefia, direção e assessoramento45.
A primeira, função de natureza temporária, diz respeito à contratação de servidores temporários

para atender necessidade temporária de excepcional
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interesse público (art. 37, IX, CF). Exercem uma função de natureza pública, sem estarem
vinculados a cargos ou empregos públicos.
A outra situação é a das funções de chefia, direção e assessoramento, a serem exercidas

exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo (art. 37, V).
Caberá ao Congresso Nacional, com a sanção do presidente da República, dispor sobre a

criação, transformação e extinção dos cargos e das funções públicas (art. 48, X), sendo que
cabe privativamente ao chefe do Executivo a iniciativa de leis que tratem sobre a sua criação
(art. 61, § 1º, II, a). Está dispensada a sanção presidencial nos casos dos arts. 49, 51 e 52.
Acrescente-se que compete privativamente ao presidente da República dispor, mediante

decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar
aumento de despesas nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou
cargos públicos, quando vagos (art. 84, VI).
Estão autorizados o Senado e a Câmara dos Deputados a tratar sobre a organização, criação,
transformação e extinção de seus cargos, por resolução (arts. 51, IV, e 52, XIII).
No que se refere aos cargos do Poder Judiciário, a iniciativa da lei é do tribunal interessado
(art. 96, II, b, CF), regra também aplicável aos tribunais de conta (arts. 73 e 96).
Por fim, cabe ao procurador-geral a iniciativa de lei que verse sobre a criação, transformação e
extinção, a política remuneratória e os planos de carreira dos cargos pertencentes ao Ministério
Público46 (art. 127, § 2º, CF).
2.3. Regime Jurídico Único

Regime jurídico é o conjunto de normas que disciplinam determinada relação jurídica. Nas
palavras de Carlos Borges de Castro47, “é o conjunto de direitos e deveres a que esse agente se
submete ao concretizar-se o vínculo que o liga à entidade subordinante. O vinculum juris é ou
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eminentemente estatutário, ou predominantemente trabalhista, havendo, em alguns casos, uma

posição híbrida: confronte-se a situação do pessoal admitido em caráter temporário no
funcionalismo do Estado de São Paulo, submetido a regramentos trabalhistas-estatutários”.
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Buscando a aplicação do princípio constitucional da isonomia de forma ampla (art. 5º, caput e
inciso I), a CF, originalmente, previa que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os
servidores da administração pública direta, das Autarquias e das fundações públicas” (art. 39,
caput).
Inúmeras discussões nasceram ao redor do regime jurídico único.
Toshio Mukai48 entendia que o regime era único e não unificado, de maneira que “princípio da
autonomia dos entes federativos impõe a liberdade de escolha, de tal sorte que na
administração direta possa ser, p. ex., o estatutário, e, em qualquer das duas outras, o mesmo
regime ou o celetista. Fora o mesmo, o Constituinte teria dito unificado e não único”.
Outros, por sua vez, consideravam que o regime jurídico deveria ser o estatutário49, aduzindo,
entre outros argumentos, que: a) não poderiam os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
legislarem sobre Direito do Trabalho (art. 22, I, CF); b) com o regime trabalhista, aplicar-se-ia
aos servidores os direitos elencados no art. 7º, CF, e não no § 3º do art. 39; c) a CF utiliza os
termos “nomeação” e “cargo” ao tratar do servidor público (arts. 37, 39, 40 e 41)50.
Para Bandeira de Mello51, “é induvidosamente certo que o regime comum, normal, dos
servidores públicos civis terá de ser um regime de Direito
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Público; o regime de cargo, de funcionários públicos — não o de emprego. Portanto, terá de ser
o regime designado, entre nós, como estatutário. E isso por duas razões: uma principiológica;
outra, colhida em disposições explícitas da Constituição, por força das quais pode-se
depreender que, ali mesmo, já está feita a referida opção quanto ao regime normal aplicável ao
servidor público civil.
A razão principiológica é a de que o regime tradicionalmente aplicado a cargos — na medida

em que dá ao servidor maiores garantias — é o que verdadeiramente se afina com as
exigências do Estado de Direito”.
Octavio Bueno Magano52, analisando os preceitos constitucionais, leciona: “O cotejo entre os

dois primeiros preceitos mostra que os servidores públicos, ligados a atividades administrativas,
devem ter regime único de natureza estatutária, e que aqueles, vinculados a atividades de
caráter econômico, regime celetista.
Mas como justificar a atribuição de regime estatutário aos primeiros?
Tal imputação deriva do seguinte silogismo: Premissa maior: os agentes de atividades

econômicas, referidos no § 1º, do art. 173, possuem regime celetista, necessariamente diferente
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do dos servidores administrativos mencionados no art. 39; premissa menor: outro regime que
não seja o celetista só pode ser ou o estatutário ou o especial; conclusão: como o regime
especial só abrange situações excepcionais, conclui-se que o regime aplicável aos servidores
administrativos tem de ser o estatutário.”
Ao discorrer sobre os regimes jurídicos de contratação na administração pública, Sergio Luiz

Barbosa Neves53 afirma: “O regime celetista, não obstante a grande quantidade de opiniões em
sentido contrário, desnatura características primordiais da Administração Pública, sendo mesmo
uma distorção. De repente, a Administração Pública se vê diante de normas privatísticas
inadaptáveis e conflitantes com os preceitos de Direito Público norteadores dos atos
administrativos.
A todo momento surgem-nos conflitos entre normas publicistas e normas privatísticas de difícil
solução, nos deixando mesmo perplexos. Ainda pior é o fato de que a Justiça do Trabalho,
talvez por tratar-se de uma Justiça especializada, mostra-se muitas vezes tendenciosa a
sobrepor o interesse privado sobre o público, deixando de lado alguns princípios do Direito
Público vantajosos à Administração.”
Page 75
Conclui Sergio Luiz Barbosa54: “Não pode a Administração Pública valerse do regime celetista
para contratar pessoal. O interesse público, finalidade primordial da Administração, não se
compatibiliza com este regime.”
Uma terceira posição aceita que a administração pública pode, dentro da sua conveniência,
adotar o regime estatutário ou trabalhista, “se o ente político optar pelo regime estatutário,
haverá cargos e, portanto, funcionários, na Administração direta, Autarquias e fundações
públicas. Se optar pelo regime contratual, todos serão empregados públicos”55.
Após discorrer sobre o assunto, Guilherme José Purvin de Figueiredo56 conclui: “Assim sendo, a
primeira conclusão a que podemos chegar é no sentido de que a Constituição Federal
estabeleceu um regime jurídico único determinado à Administração Indireta (o regime celetista)
e um regime jurídico único (ainda indeterminado) à Administração direta, autárquica e
fundacional.”
Para nós, dentro da conveniência administrativa, em especial, considerando o tamanho de cada

ente da Federação, suas particularidades e a própria eficiência dos serviços públicos, cabe ao
administrador público a escolha do regime jurídico, estatutário ou celetista, a ser implantado57.
A instituição do regime jurídico único dependia de cada ente da Federação no âmbito de sua
competência, não lhes sendo aplicável a Lei n.
8.112/1990, a qual instituiu o regime jurídico único federal.
Sem um consenso entre os doutrinadores, a obrigatoriedade de implantação do regime jurídico

único deixou de existir com a EC n. 19. De modo que a decisão política para sua manutenção ou
implantação no regime estatutário ou trabalhista depende de cada ente público.
A implantação do regime jurídico único também acabou por ensejar outras divergências, entre
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elas: a) sua obrigatoriedade, sem o direito de opção para o servidor; b) manutenção de direitos,
em especial, remuneratórios, de cada servidor quando da implantação do novo regime58; c)
impossibilidade de implantação aos empregados públicos contratados sem concurso público na
vigência da CF anterior; d) extinção do contrato de trabalho, com início da prescrição trabalhista,
quando implantação do regime estatutário59.
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No segundo semestre de 2007, o STF concedeu medida liminar para suspender o caput do art.
39, alterado pela EC n. 19, voltando a vigorar a redação originária (ADIn n. 2.135 — Rel. Néri da
Silveira — j. 2.8.2007 — DJe
6.3.2008)60. A liminar concedida, por decisão do Pleno do STF, tem efeito ex nunc. Com isso, o
regime jurídico único restou estabelecido de forma obrigatória.
2.4. Regime Estatutário

Regime estatutário representa o conjunto de normas às quais o servidor público ocupante de
cargo está sujeito. Admite-se também sob esse regime a contratação de servidores temporários,
por tempo determinado, com a finalidade de atender necessidade temporária de excepcional
interesse público prevista em lei (art. 37, IX, CF).
A relação entre o servidor estatutário e a administração pública é de natureza institucional61,

pois a manifestação de vontade limita-se ao nascimento do vínculo, sendo que a sua
continuidade não decorre da vontade das partes, mas, sim, da lei.
Além de se tratar de um regime de natureza institucional, pode-se apontar outra característica,

qual seja, cada ente da Federação possui o seu sistema de normas (pluralidade normativa).
A possibilidade de instituição de regime próprio pelos entes da Federação decorre da sua

organização governamental autônoma62 (arts. 1º, 18 e segs.,
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CF), observados os preceitos e os princípios constitucionais, a saber: legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, caput).
Somente os entes da administração direta, as autarquias e as fundações de direito público

podem adotar o regime estatutário.
A doutrina entende que a Constituição, implicitamente, impõe o regime estatutário para as

carreiras institucionalizadas (Magistratura, Ministério Público, Tribunal de Contas, Advocacia
Pública, Defensoria Pública e Polícia), quando exige que seus integrantes ocupem cargos
organizados em carreira.
Considerando o princípio da continuidade da atividade estatal, o STF julgou constitucional a

Lei n. 10.843/2004, que autoriza a contratação temporária pela autarquia federal — Conselho
Administrativo de Defesa Econômica (CADE).
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“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 10.843/04. SERVIÇO PÚBLICO.

AUTARQUIA. CADE. CONTRATAÇÃO DE PESSOAL TÉCNICO POR TEMPO
DETERMINADO. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DA ATIVIDADE ESTATAL.
CONSTITUCIONALIDADE. ART. 37, IX, DA CB/88. 1. O art. 37, IX, da Constituição do Brasil
autoriza contratações, sem concurso público, desde que indispensáveis ao atendimento de
necessidade temporária de excepcional interesse público, quer para o desempenho das
atividades de caráter eventual, temporário ou excepcional, quer para o desempenho das
atividades de caráter regular e permanente. 2. A alegada inércia da Administração não pode ser
punida em detrimento do interesse público, que ocorre quando colocado em risco o princípio da
continuidade da atividade estatal. 3. Ação direta julgada improcedente.” (STF — TP — ADI n.
3068-DF — Rel. Min. Desig. Eros Grau — j.
25.8.2004 — DJ 23.9.2005 — p. 6.)
2.5. Regime Trabalhista

O regime trabalhista é o modo pelo qual se estabelecem as relações jurídicas entre os
empregados públicos e a administração pública, quando disciplinadas pela CLT e por outras
normas.
Nesse regime, o vínculo empregatício é de natureza contratual, comum, equiparando-se a

administração ao empregador particular, sem quaisquer prerrogativas especiais63.
Sobre os empregados públicos, Valentin Carrion64 afirma que “mantêm com qualquer entidade
estatal relação de emprego disciplinada pelo Direito do Trabalho, materializada na CLT e nas
demais normas laborais da atividade privada; seus princípios são os de Direito Privado, de
índole contratual, apesar do grande volume de normas cogentes; ...”.
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Em outras palavras, “a autoridade pública, ao contratar empregados, abdica do seu poder de

império e o seu relacionamento passa a ser contratual de empregado e empregador. Não de
autoridade e cidadão. Com vinculação em contrato deixa de existir a autoridade no sentido que
lhe empresta a lei”65.
Assim, assume a administração pública o papel do empregador descrito no art. 2º, caput, CLT,
ou do empregador por equiparação (art. 2º, § 1º), nas hipóteses em que não há o risco
empresarial, não lhe sendo aplicado o previsto no art. 7º, c e d, da CLT.
Impõe, contudo, à relação jurídica de trabalho, mesmo nas contratações pelo regime trabalhista,
preceitos de direito público, como, por exemplo: exigência de aprovação em concurso público;
vedação de acumulação de cargos e empregos, remuneração etc.
Com a Lei n. 9.962, de 22.2.2000, no âmbito da União, passou-se a prever a admissão de

pessoal como empregado público e a transformação dos atuais cargos em empregos na forma
da legislação especial, com vedação expressa apenas para os cargos de provimento em
comissão. A Lei n. 9.962 tornou-se inconstitucional a partir da liminar concedida pelo STF
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restabelecendo o regime jurídico único obrigatório (ADIn n. 2135 — Rel. Néri da Silveira — j.
2.8.2007 — DJ 14.8.2007).
O art. 3º da Lei n. 9.962 trata da extinção do contrato de trabalho por ato unilateral da
administração pública quando da prática de falta grave (art. 482, CLT); acumulação ilegal de
cargos, empregos ou funções públicas; necessidade de redução de quadro de pessoal por
excesso de despesa e, por fim, insuficiência de desempenho, apurada em procedimento
administrativo do qual caiba pelo menos um recurso da decisão.
2.5.1. Legislação do Regime Trabalhista

A competência legislativa para instituir normas sobre Direito do Trabalho é da União
(competência privativa — art. 22, I, CF), sendo que tais normas, via de regra, estendem-se a
todos os empregados celetistas, de modo que normas editadas pelos entes de direito público,
tratando de questões trabalhistas aplicáveis aos seus empregados, equivalem ao regulamento
de empresa, obrigando apenas as partes ao seu cumprimento, desde que não esbarrem no
sistema jurídico-normativo trabalhista federal 66.
Page 79
Para o STF, “a observância das regras federais não fere autonomia estadual” (TP — ADI n.
1.546 — Rel. Min. Nelson Jobim — j. 3.12.98 — DJ 6.4.2001). Assim, para o STF, a questão de
se reconhecer o direito de empregados públicos ao reajuste de salário previsto em lei federal diz
respeito apenas ao reconhecimento da competência legislativa da União em matéria trabalhista,
e não de autonomia do Estado.
“Direito do Trabalho: Legislação federal sobre reajuste de salário (‘gatilho salarial’): incidência
direta sobre as relações contratuais trabalhistas do Estado-Membro e suas autarquias. No
âmbito da competência privativa da União para legislar sobre Direito do Trabalho — que
abrange as normas de reajuste salarial compulsório — a lei federal incide diretamente sobre as
relações contratuais dos servidores dos Estados, dos Municípios e das respectivas autarquias:
uma coisa é repelir — por força da autonomia do Estado ou da vedação de vinculações
remuneratórias —, que a legislação local possa atrelar os ganhos dos servidores estaduais,
estatutários ou não, a vencimentos da União ou índices federais de qualquer sorte. Outra coisa
bem diversa é afirmar a incidência direta sobre os salários de servidores locais, regidos pelo
Direito do Trabalho, de lei federal sobre reajustes salariais: aqui, o problema não é de
vinculação; nem de usurpação ou renúncia indevida à autonomia do Estado; é sim de
competência da União para legislar sobre Direito do Trabalho.” (STF — RE n. 164.715 — Rel.
Min. Sepúlveda Pertence — j.
13.6.96 — DJ 21.2.1997.)
“SERVIDORES DO DISTRITO FEDERAL CONTRATADOS PELO REGIME CELETISTA.

REAJUSTE SALARIAL. Assente o entendimento do Supremo Tribunal que, em se tratando de
servidores celetistas, submetem-se o Estado Federado e os Municípios à legislação federal
sobre reajuste de salário (v. g. RREE 144.986, 08.10.1996, 1ª T., Ilmar Galvão; 162.873,
28.06.1996, 2ª T., Maurício Corrêa; 184.791, 22.10.1996, 1ª T., Moreira Alves e 164.715,
Pertence, Pleno, RTJ 166/306).” (STF — 1ª T. — RE-AgR n. 419792 — Rel. Min. Sepúlveda
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Pertence — DJU 6.10.2006 — p. 44.)
Para o TST, as relações de emprego com os Estados, os Municípios, as autarquias, as

fundações de direito público, o consórcio público com personalidade jurídica de direito público
estão sujeitas à política econômica de reajuste salarial instituída pelo Governo Federal (OJ n.
100, SDI-I).
Portanto “aqueles, porém, que se sujeitam ao regime da CLT não podem invocar a condição de
órgão público para negar a concessão de reajustes salariais concedidos aos empregados de
empresas privadas, quando a própria lei que prevê tal ajuste não faça qualquer distinção”67.
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Importante lembrar que uma lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre
questões de Direito do Trabalho (art. 22, parágrafo único, CF). No entanto não é facultado ao
administrador público conceder reajustes salariais sem observância do princípio da legalidade e
de todas as exigências legais para a validade do ato, v. g., prévia dotação orçamentária,
autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias e limitação de gastos com o
funcionalismo.
Interessante notar que os entes federados costumeiramente legislam em matéria trabalhista, por
exemplo, quando autorizam a contratação de servidores regidos pela CLT, definem quadro
salarial, jornada de trabalho, atribuição de funções etc. Seriam essas normas inconstitucionais,
diante da previsão do art. 22, I, CF?
O Direito do Trabalho reconhece inúmeras fontes normativas, algumas delas não estatais, como
o próprio contato de trabalho e o regulamento de empresa.
Se o empregador privado pode criar normas de Direito do Trabalho de cunho específico para
seus empregados (regulamento de empresa), também pode o administrador público.
Assim, as normas estaduais, distritais e municipais que tratam de questões laborais são
formalmente lei, já que o Estado Democrático de Direito assim exige, mas materialmente
equiparam-se ao regulamento de empresa. Portanto encontram-se aparadas pelo sistema
jurídico normativo trabalhista.
Ainda que para beneficiar, o STF entendeu que lei distrital não pode atingir os empregados das
empresas públicas e sociedades de economia mista, por violação da competência legislativa da
União.
“DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E DO TRABALHO. SERVIDOR DA

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA: FÉRIAS: ADIANTAMENTO DA REMUNERAÇÃO. AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 1º DA LEI N. 1.139, DE 10.7.1996, DO
DISTRITO FEDERAL, QUE DIZ: “Art. 1º O adiantamento da remuneração de férias a servidor da
administração direta, indireta, autárquica e fundacional do Distrito Federal será concedido no
percentual de 40% (quarenta por cento) da remuneração líquida do respectivo mês, mediante
solicitação expressa do servidor.” 1. A expressão ‘servidor da administração indireta’ abrange o
servidor das empresas públicas e das sociedades de economia mista. 2. Sucede que tais
empresas estão sujeitas ao regime jurídico trabalhista (art. 173, § 1º, da CF de 5.10.1988, agora
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art. 173, § 1º, inciso II, em face da redação dada pela EC n. 19/98, que, no ponto, não a alterou).
3. Por outro lado, ‘compete privativamente à União legislar sobre direito do trabalho’
(art. 22, inc. I, da Constituição Federal). 4. E, sobre remuneração de férias de empregados de
empresas privadas, já legislara a União Federal, na CLT (art. 145), mais favoravelmente
àqueles. 5. Ocorreu, na hipótese, usurpação de competência da União, pois, embora tenha o
Distrito Federal competência para regular o regime jurídico de seus servidores
(art. 61, § 1º, inc. II, letra c, c/c. arts. 32, § 1º, e 25, da CF), não a tem para regular direitos dos
empregados em empresas privadas, como são as empresas públicas e as sociedades de
economia
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mista, ao menos quando contrarie norma expressa baixada pela União, que, a respeito, tem
competência privativa. 6. Precedentes do STF. 7. Ação Direta julgada procedente para se
declarar a inconstitucionalidade do vocábulo ‘indireta’ constante do texto referido.” (STF — TP
— ADI n. 1515-DF — Rel. Min. Sydney Sanches — j. 12.2.2003 — DJ 11.4.2003 — p. 26.)
2.5.1.1. Piso Salarial Definido por Lei

Estadual
A Lei Complementar n. 103/2000, art. 1º, autorizou os Estados e o Distrito Federal a instituírem,
mediante lei de iniciativa do Poder Executivo, o piso salarial de que trata o inciso V, art. 7º, da
CF, para os empregados que não tenham piso salarial definido em lei federal, convenção ou
acordo coletivo de trabalho.
O referido piso poderá ser estendido aos empregados domésticos.
Contudo, pretendendo evitar manobras políticas eleitoreiras, não poderá ocorrer no segundo
semestre do ano em que se verificar eleição para os cargos de governador dos Estados e do
Distrito Federal e de deputados estaduais e distritais.
Também, por decorrência do pacto federativo, não atinge a remuneração de servidos públicos
federais e municipais.
A LC n. 103 tem sofrido severas críticas: a) possibilita padrões monetários mínimos regionais,
colidindo com o art. 7º, IV, que menciona salário mínimo unificado; b) não se coaduna com o art.
7º, V, que estabelece um salário condizente com a extensão e a complexidade da profissão, o
que nada tem a ver com salários diferenciados para os vários Estados da Federação.
Para a correta aplicação da LC n. 103, ao fixar o piso salarial para os servidores celetistas dos
respectivos Estados e para os demais trabalhadores do setor privado, é necessária a indicação
dos critérios quanto à extensão e complexidade da profissão.
Nesse sentido, Osmar Mendes Paixão68: “O que podem os Estados-membros fazer é legislar
sobre pisos salariais de seus próprios servidores. Para alcançar empregados privados, devem
observar, in concreto, os requisitos constitucionais da extensão e complexidade do trabalho, que
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estão associados à lucratividade ou crescimento do setor, especialização da função ou dos seus

ocupantes. O que foi feito no Estado do Rio de Janeiro foi o estabelecimento de ‘pisos salariais’,
sem a demonstração da complexidade e extensão do trabalho, para grandes grupos que
abrangem todos os empregados exercentes das atividades ali elencadas, o que constitui, sem
dúvida, salário mínimo.”
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Carlos Moreira de Luca69 afirma: “Com base na Lei Complementar, os Estados poderão fixar
piso salarial para empregados em determinadas atividades que sejam específicas ou mais
comuns em determinadas regiões. Mas (voltamos sempre ao ponto) tal piso salarial seria
apenas para alguma categoria ou atividade, não se confundindo jamais com o salário mínimo
geral, independentemente de qualificação profissional ou qualquer atributo do trabalhador.”
Dessa forma, a LC n. 103 delegou expressamente a possibilidade de criação de um piso salarial

proporcional à extensão e à complexidade do trabalho (art. 7º, V), não se confundindo com o
“salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender às suas necessidades
vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário,
higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder
aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim” (art. 7º, IV).
Por conta disso, foi editada a Lei Estadual n. 3.496/2000, no Rio de Janeiro, estabelecendo um
piso salarial estadual de R$ 220,00.
O STF suspendeu liminarmente os efeitos da Lei Estadual n. 3.496 do Rio de Janeiro70 por
entender que a generalização feita na Lei Estadual equivaleu à instituição de um salário mínimo
estadual, uma vez que não teria observado o comando constitucional que exige pisos salariais
diferenciados, proporcionais à extensão e complexidade do trabalho de cada categoria.
Após distinguir conceitualmente piso salarial de salário mínimo, Ives Gandra Martins Filho71
afirma: “Ora, se, eventualmente, o disciplinamento concreto da LC n. 103/00 pode levar a essa
confusão, em face da ausência de diferenciação entre as diversas categorias, deve-se ter em
conta que o modelo, em si, não padece de inconstitucionalidade e é de valorização do
trabalhador, dentro dos parâmetros possíveis em cada unidade da Federação.
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A concretização do modelo da LC n. 103/00 não exige, na verdade, um nível de detalhamento tal

que cada categoria deva ter um piso salarial distinto. Pode haver a aglutinação de categorias
com nível de complexidade laboral semelhante. ...
Assim, basta que a lei estadual instituidora dos pisos salariais especifique os principais grupos
de categoria que terão determinados patamares salariais mínimos, para que o objetivo da LC n.
103/00 seja atingido, ofertando às categorias que, no Estado, ainda não tenham obtido seu piso
salarial, o benefício de uma remuneração mínima mais elevada.”
Não é mais novidade a instituição de pisos regionais por leis estaduais,

v. g., Lei Estadual n. 3.512 , de 21.12.2000, do Rio de Janeiro; a Lei Estadual
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n. 11.647, de 15.7.2001, do Rio Grande do Sul, a Lei Estadual n. 15.818, de

12.5.2006, do Estado do Paraná, e a Lei Estadual n. 12.640, de 12.7.2007, do Estado de São
Paulo.
Para o TST, a estipulação do salário profissional em múltiplos de salário mínimo não afronta o
art. 7º, IV, da CF, só incorrendo em vulneração do referido preceito constitucional a fixação de
correção automática do salário pelo reajuste do salário mínimo (OJ n. 71, SDI-II).
Segundo entendimento firmado pelo STF, salvo nos casos previstos na Constituição, o salário
mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor
público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial (Súmula vinculante n. 4).
Contudo, não viola a CF o estabelecimento de remuneração inferior ao salário mínimo para as
praças prestadoras de serviço militar inicial (Súmula vinculante n. 6).
---------------------------
[1] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Regime dos servidores da administração direta e
indireta. 3. ed. p. 12.
[2] MADEIRA, José Maria Pinheiro. Servidor público na atualidade. 6. ed. p. 15.
[3] MADEIRA, José Maria Pinheiro. Ob. cit., p. 15-16.
[4] “O elemento subjetivo do órgão público — o titular — denomina-se genericamente agente

público, que, dada a diferença de natureza das competências e atribuições a ele cometidas, se
distingue em: agentes políticos, titulares de cargos que compõem a estrutura fundamental do
governo, e agentes administrativos, titulares de cargo, emprego ou função pública,
compreendendo todos aqueles que mantêm com o Poder Público relação de trabalho, não
eventual, sob vínculo de dependência, caracterizando-se, assim, pela profissionalidade e
relação de subordinação hierárquica.” (SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional
Positivo, 15. ed. p. 653.)
[5] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Ob. cit., p. 14.
[6] PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito administrativo. 20. ed. p. 477-478.
[7] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 23. ed. p. 77.
[8] MADEIRA, José Maria Pinheiro. Ob. cit., p. 12.
[9] “Possivelmente não se encontrará na Constituição parte alguma afligida por tantas
imperfeições técnicas quanto à relativa aos servidores. A linguagem desuniforme ou imprecisa
do texto, a ausência de um caráter rigidamente sistemático em sua terminologia, recomendam
grandes precauções do hermeneuta. O próprio processo de elaboração da Lei Maior,
fragmentário em sua origem e costurado sob o natural impacto das múltiplas pressões e
interesses em causa, além da inserção de dispositivos que, no açodamento da ocasião, se
redigiram com sacrifícios de apuro técnico, impõe ao exegeta o dever de extremada cautela
interpretativa. Proíbe-lhe, no geral — e muito mais no particular ante o tema dos servidores —
atribuir, descuidadamente, às expressões vazadas no texto uma coerência metódica ou força
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sistematizadora compacta que nele não tem e que em vão ali se buscaria encontrar.
Compreende-se, pois, que haverão de ser reconhecidas exceções à presumível unidade dos
tópicos aglutinantes e que ter-se-á, alguma vez, de recusar a certos termos o sentido que lhes
pareceria típico, quando perceptível que foram usados sem compromisso com a acepção
corrente que lhes conferem os especialistas na matéria. Tudo isso está a indicar a
impossibilidade de interpretar ditas normas com um aferramento intransigente a certos conceitos
transactos ou com rigidez pétrea no deduzir-lhes o significado, pois a Constituição nem sempre
fez caso ou tergiversou em seu uso em dadas passagens” (MELLO, Celso Antônio Bandeira de.
Ob. cit., p. 44-45).
[10] “Dentre os servidores públicos distinguem-se espécies, a saber: a) servidores públicos civis
(só existem na Administração direta, nas Autarquias e fundações públicas). Entre eles se
compreendem atualmente os: a1) funcionários públicos, isto é, titulares de cargos, sob regime
estatutário; a2) servidores de Autarquias, também titulares de cargo e sob regime estatutário,
similar ao do funcionário; a3) empregados, ou seja, contratados pela legislação trabalhista (pela
Administração direta, Autarquias e fundações públicas); b) contratados, a teor do art. 37, IX, da
CF, para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público e por tempo
determinado; c) servidores de empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações
governamentais não caracterizáveis como fundações públicas, todos sob o regime trabalhista.”
(MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Ob. cit., p. 15).
[11] “Outrora muito se discutiu se as expressões funcionário público e empregado público

designariam entidades diversas, mas em nossos dias tais divergências não mais existem,
estando de acordo os autores a respeito da equivalência das duas designações ... A expressão
funcionário público é assim equivalente a empregado público, pois que ambas designam, sem
possibilidade de engano, o mesmo agente público.” (CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à
Constituição de 1988. v. 4, 2. ed. p. 2.155.)
[12] Cargo é o lugar na organização funcional da administração.
[13] Os servidores públicos de regime comum podem ser funcionários estatutários, empregados
públicos ou temporários.
[14] Vitaliciedade “é, a um tempo, atributo do cargo e garantia do titular, que nele tem direito de
permanecer por toda a vida ou até que complete setenta anos de idade, quando se aposentará
compulsoriamente” (SILVA, José Afonso da. Ob. cit., p. 668).
[15] MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. cit., p. 350.
[16] Art. 62, CLT — Não se compreendem no regime deste Capítulo: a) os vendedores pracistas,
os viajantes e os que exercem, em geral, funções de serviço externo não subordinado a horário,
devendo tal condição ser, explicitamente, referida na Carteira de Trabalho e Previdência Social
e no livro de registro de empregados, ficando-lhes de qualquer modo assegurado o repouso
semanal; b) os gerentes, assim considerados os que, investidos de mandato, em forma legal,
exerçam encargos de gestão, e, pelo padrão mais elevado de vencimentos, se diferenciam dos
demais empregados, ficando-lhes, entretanto, assegurado o descanso semanal; c) os que
trabalham nos serviços de estiva e nos de capatazia nos portos sujeitos a regime especial.
[17] Art. 62, CLT — Não são abrangidos pelo regime previsto neste Capítulo: I — os empregados
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[17] Art. 62, CLT — Não são abrangidos pelo regime previsto neste Capítulo: I — os empregados
que exercem atividade externa incompatível com a fixação de horário de trabalho, devendo tal
condição ser anotada na Carteira de Trabalho e Previdência Social e no registro de
empregados; II — os gerentes, assim considerados os exercentes de cargo de gestão, aos quais
se equiparam, para efeito do disposto neste artigo, os diretores e chefes de departamento ou
filial. Parágrafo único. O regime previsto neste Capítulo será aplicável aos empregados
mencionados no inciso II deste artigo, quando o salário do cargo de confiança, compreendendo
a gratificação de função, se houver, for inferior ao valor do respectivo salário efetivo acrescido de
40% (quarenta por cento).
[18] MARTINS, Sergio Pinto. Comentários à CLT. 11. ed. p. 381-382.
[19] SAAD, Eduardo Gabriel. CLT Comentada. 32. ed. p. 84.
[20] “Empregado público é o trabalhador que presta serviços para a administração pública direta,
regido pelo sistema da Consolidação das Leis do Trabalho. Ao lado do empregado público,
existe o servidor público stricto sensu, ou funcionário público, que é aquele ocupante de cargo
ou função pública e mantém uma relação estatutária com a administração pública direta,
autárquica ou fundacional.” (CAIRO JÚNIOR, José. Curso de Direito do Trabalho. 2. ed.
p. 215.)
[21] “Seu regime básico, portanto, é o mesmo que se aplica à relação de emprego no campo
privado, com as exceções, é lógico, pertinentes à posição especial de uma das partes — o
Poder Público.” (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ob. cit., p. 518.)
[22] MARTINS, Sergio Pinto. Direito do trabalho. 23. ed. p. 144.
[23] CAIRO JÚNIOR, José. Ob. cit., p. 218.
[24] Parte da doutrina tem utilizado a expressão “empresa estatal” para designar todas as
sociedades civis ou comerciais, de que o Estado tenha o controle acionário, incluindo as
empresas públicas, sociedades de economia mista e outras empresas que possuam natureza
diversa, mas às quais o Texto Constitucional faz referência como categoria à parte (arts. 71, II,
165, § 5º, III, e 173, § 1º). Distinção aceita pelo STF, com destaque para a Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos (ECT).
[25] “Com a burocratização das empresas, cada vez mais se aproximam as duas
administrações, a pública e a privada, no que se refere à estabilidade de pessoal, às garantias,
promoção, organização de quadros, e assim por diante. Alguns autores pretendem mesmo
incluir o direito atinente aos funcionários públicos (Beamtenrecht) dentro dos quadros do direito
do trabalho (Arbeitsrecht). Isto sem falar nas zonas conflitantes em que os dois direitos se
entrecruzam e se confundem (serviços industriais do Estado, empresas incorporadas, pessoal
de obras, contratos especiais nas Autarquias etc.). Pelo visto, são estreitíssimas as relações do
direito do trabalho com o direito administrativo, não se sabendo bem onde começam os limites
de um e onde terminam os de outro, dependendo tudo de mero ponto de vista.” (MORAES
FILHO, Evaristo de et al. Introdução ao Direito do Trabalho. 5. ed. p. 121.)
[26] STF — TP — RE 143877 — Edv-SP — Rel. Min. Ellen Gracie — j. 24.6.2004 — DJ STF —
TP — RE 143877 — Edv-SP — Rel. Min. Ellen Gracie — j. 24.6.2004 — DJ 20.8.2004. STF —
TP — RE 146942 EDv-SP — Rel. Min. Marco Aurélio — j. 5.6.2002 — DJ
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9.8.2002.
[27] Ao elaborar o texto da EC enviado para votação em segundo turno, a Comissão Especial de
Redação da Câmara dos Deputados deslocou o § 2º do art. 39, o qual havia sido aprovado, para
o lugar do caput do art. 39, cuja proposta de alteração havia sido rejeitada no primeiro turno, de
modo que essa alteração não foi aprovada pela maioria qualificada (3/5 dos parlamentares) da
Câmara dos Deputados em primeiro turno, conforme previsão do art. 60, § 2º, CF.
[28] STF — TP — ADI n. 2.987 — Rel. Min. Sepúlveda Pertence — j. 19.2.2004 — DJ 2.4.2004.
STF — TP — ADI n. 2.987 — Rel. Min. Sepúlveda Pertence — j. 19.2.2004 — DJ 2.4.2004. Min.
Sepúlveda Pertence — j. 19.2.2004 — DJ 2.4.2004.
[29] STF — ADI n. 2.229 — Rel. Min. Carlos Velloso — j. 9.6.2004 — DJ 25.6.2004.
[30] STF — TP — ADIN n. 3.430-8 — Rel. Min. Ricardo Le ando ski — j. 12.9.2009. STF — TP
— ADIN n. 3.430-8 — Rel. Min. Ricardo Le ando ski — j. 12.9.2009. Min. Ricardo Le ando ski —
j. 12.9.2009.
[31] PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Ob. cit., p. 479.
[32] OLIVEIRA JUNIOR, Dario da Silva. A contratação de pessoal em caráter temporário na

administração municipal. p. 2.
[33] Art. 9º, Lei n. 8.745/93 — O pessoal contratado nos termos desta Lei não poderá: I —
receber atribuições, funções ou encargos não previstos no respectivo contrato; II — ser nomeado
ou designado, ainda que a título precário ou em substituição, para o exercício de cargo em
comissão ou função de confiança; III — ser novamente contratado, com fundamento nesta Lei,
antes de decorridos 24 (vinte e quatro) meses do encerramento de seu contrato anterior, salvo
nas hipóteses dos incisos I e IX do art. 2º desta Lei, mediante prévia autorização, conforme
determina o art. 5º desta Lei. Parágrafo único. A inobservância do disposto neste artigo
importará na rescisão do contrato nos casos dos incisos I e II, ou na declaração da sua
insubsistência, no caso do inciso III, sem prejuízo da responsabilidade administrativa das
autoridades envolvidas na transgressão.
[34] Considerando a existência de várias ações judiciais questionando a constitucionalidade do

III, do art. 9º, Lei n. 8.745/93, o Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, ajuizou a
ADC perante o STF visando à declaração de sua constitucionalidade (ADC 20).
[35] FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de. O Estado no direito do trabalho: as pessoas
jurídicas de direito público no direito individual, coletivo e processual do trabalho. p. 37.
[36] OLIVEIRA JUNIOR, Dario da Silva. Ob. cit., p. 12.
[37] MADEIRA, José Maria Pinheiro. Ob. cit., p. 30.
[39] Tratamos do tema no livro Direito processual do trabalho. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
[40] STF — TP — ADI n. 2.229-ES — Rel. Min. Carlos Velloso — j. 9.6.2004 — DJ 25.6.2004 —
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p. 3.
[42] SILVA, De Plácido e. Ob. cit., p. 642.
[43] FÜHRER, Maximilianus Cláudio Américo e outro. Resumo de direito administrativo. p. 72.
[44] “A função pública é a atividade em si mesma, ou seja, é sinônimo de atribuição e

corresponde às inúmeras tarefas que constituem o objeto dos serviços prestados pelos
servidores públicos.” (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ob. cit., p. 529.)
[46] Art. 128. O Ministério Público abrange: I — o Ministério Público da União, que compreende:
a) o Ministério Público Federal; b) o Ministério Público do Trabalho; c) o Ministério Público
Militar; d) o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios; II — os Ministérios Públicos dos
Estados. ...
[47] CASTRO, Carlos Borges de. Regime jurídico da CLT no funcionalismo. p. 1.
[48] MUKAI, Toshio. O regime jurídico dos servidores públicos. In Revista LTr , v. 54, n. 6,
p. 651.
[49] “Isso quer dizer que regime jurídico único, que é o regime geral em cada esfera
governamental (federal, estadual, distrital e municipal), é o estatutário. É o estatuto, portanto, que
o institui mediante preceitos que consubstanciem a unidade administrativa e a unidade jurídica
lembradas acima. Nele também se definem regras sobre as funções, para as quais a
Constituição não exigiu concurso público de provas ou de provas e títulos, mas ele poderá
requerer alguma forma de seleção para as admissões a elas, que, no sistema, hão de ser
marginais, excepcionais, tanto quanto as contratações temporárias. Os empregos públicos, para
cujo provimento também se impõe prévia aprovação em concurso público de provas ou de
provas e títulos (art. 37, II), são adequados à organização dos servidores das entidades de
Administração Indireta (Sociedade de Economia Mista e empresas públicas) contratados no
regime da legislação trabalhista (art. 173, § 1º). Essa interpretação baseia-se na sistemática
constitucional, mas decorre especialmente do texto do art. 39, que predestina o regime jurídico
único (regime estatutário, regedor de cargos) às três administrações: direta, autárquica e
fundacional, enlaçando-as naquele e nos planos de carreira, com o que o regime de emprego
público ficou destinado às entidades de Administração Indireta.” (SILVA, José Afonso da. Ob.
cit., p. 664.)
“A Constituição vigente instituiu regime jurídico único para os servidores civis da Administração
Pública direta, autárquica e fundacional, o que significa ter afastado o regime trabalhista
utilizado por algumas Administrações para a contratação de seu pessoal para certas atividades.”
(MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. cit., p. 347.)
[50] FERREIRA, Edílio. Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos. In: Revista LTr, v. 54,
n. 6, p. 652.

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[52] MAGANO, Octavio Bueno. Incompetência da justiça do trabalho em relação a servidores

estatutários. In: Revista LTr, v. 53, n. 9, p. 1.030.
[53] NEVES, Sérgio Luiz Barbosa. Regime jurídico único e os servidores municipais. In: Revista
LTr, v. 54, n. 1, p. 5.
[54] NEVES, Sérgio Luiz Barbosa. Ob. cit., p. 6.
[55] PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito administrativo. 9. ed. p. 356.
[56] FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de. Ob. cit., p. 46.
[57] No mesmo sentido, BARROS, Alice Monteiro de. Curso de direito do trabalho. 3. ed. p. 518.
[58] Súmula n. 678, STF — São inconstitucionais os incisos I e III do art. 7º da Lei n. 8.162/1991,
que afastam, para efeito de anuênio e de licença-prêmio, a contagem do tempo de serviço
regido pela CLT dos servidores que passaram a submeter-se ao regime jurídico único.
[59] Súmula n. 382, TST — A transferência do regime jurídico de celetista para estatutário
implica extinção do contrato de trabalho, fluindo o prazo da prescrição bienal a partir da
mudança de regime.
[60] O STF, para concessão de medida liminar, considerou que, ao elaborar o texto da EC
enviado para votação em segundo turno, a Comissão Especial de Redação da Câmara dos
Deputados deslocou o § 2º do art. 39, o qual havia sido aprovado, para o lugar do caput do art.
39, cuja proposta de alteração havia sido rejeitada no primeiro turno, de modo que essa
alteração não foi aprovada pela maioria qualificada (3/5 dos parlamentares) da Câmara dos
Deputados em primeiro turno, conforme previsão do art. 60, § 2º, CF. Assim, vício formal de
procedimento.
[61] “Servidor público é gênero, do qual funcionário público e empregado público são espécies.
A situação do funcionário público decorre de lei, é estatutária, não sendo proveniente de
contrato. O empregado público tem um regime contratual, sendo a ele aplicável a CLT. O
Estado, ao organizar serviços de administração regidos pelo Direito Público, não é empregador,
mas exercita suas funções em razão de seu poder de império, segundo regras de Direito
Administrativo.” (MARTINS, Sergio Pinto. Direito processual do trabalho, 27. ed. p. 97.)
[62] A competência para organizar o serviço público é da entidade estatal a que pertence o
respectivo serviço. Sobre esta matéria as competências são estanques e incomunicáveis. As
normas estatutárias federais não se aplicam aos servidores estaduais ou municipais, nem as
dos Estados-membros se estendem aos servidores dos Municípios. Cada entidade estatal é
autônoma para organizar seus serviços e compor seu pessoal. Atendidos os princípios
constitucionais e os preceitos das leis nacionais de caráter complementar, a União, os Estados-
membros, o Distrito Federal e os Municípios instituirão seus regimes jurídicos únicos, segundo
suas conveniências administrativas e as forças de seus erários (CF, arts. 39 e 169).”
(MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. cit., p. 354.)
[63] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 5. ed. p. 434.
16 Aug 2023 16:04:03 29/30

[64] CARRION, Valentin. Comentários à Consolidação das Leis do Trabalho. 31. ed. p. 58.
[65] OLIVEIRA, Francisco Antonio de. Medidas cautelares, procedimentos especiais, mandado
de segurança, ação rescisória e ação anulatória no processo trabalhista. 3. ed. p. 246.
[66] “Cumpre, aqui, ressaltar que, no que diz respeito à criação de normas especiais dirigidas a
servidores celetistas, é sempre impositivo o respeito à autonomia e competência das pessoas
jurídicas de Direito Público interno. Assim, se a União edita lei nacional sobre Direito do
Trabalho, essa lei obriga a todos os empregadores (inclusive a ela própria, às Fazendas
Estaduais e Municipais, além das pessoas de Direito Privado). Se edita, porém, lei federal sobre
idêntico tema, essa lei gera efeitos apenas no âmbito dos servidores federais. Os Estados, por
seu turno, somente teriam condições de editar leis estaduais — com força de regulamento de
empresa — no âmbito de sua competência, isto é, que obrigassem seus próprios servidores
estaduais, jamais os servidores dos Municípios que integram o Estado. Considerando que, na
grande maioria das vezes, a União edita leis nacionais sobre Direito do Trabalho, os Estados,
Distrito Federal e Municípios somente estarão imunes aos efeitos das mesmas se adotarem
regime jurídico de Direito Administrativo. Esta, sim, seria uma razão política (mas não
necessariamente jurídica) relevante para se defender a conveniência da opção pelo regime
estatutário.” (FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin. Ob. cit., p. 53.)
[67] HADDAD, José Eduardo. Precedentes jurisprudenciais do TST comentados. 2. ed. p. 224.
[68] PAIXÃO, Osmar Mendes. A constitucionalidade da fixação de pisos salariais. In: Revista do
9º Congresso Brasileiro de Direito do Trabalho, mar./2001, p. 41.
[69] LUCAS, Carlos Moreira de. O salário mínimo nacional e os pisos salariais estaduais”. In:
Revista do 9º Congresso Brasileiro de Direito do Trabalho, mar./2001, p. 46.
[70] “PISO SALARIAL E SALÁRIO MÍNIMO. Consubstanciam institutos diversos o piso salarial e
o salário mínimo — incisos IV e V do art. 7º da Carta Federal. Ao primeiro exame, conflita com
os textos constitucionais lei estadual que, a pretexto de fixar piso âmbito geográfico, acaba
instituindo, por não peculiaridades do trabalho — extensão e complexidade —, verdadeiro
salário mínimo estadual — Lei n. 3.496/2000 do Estado do Rio de Janeiro. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LIMINAR. EFICÁCIA. A regra direciona à coincidência de data
relativamente da liminar e à fixação do termo inicial dos efeitos ocorre quando o interesse social
impõe a retroação, como lei estadual a criar salário mínimo.” (STF — TP — ADIn n.
2.358-6 — Rel. Min. Marco Aurélio — j. 15.2.2001 — DJ 27.2.2004.)
[71] MARTINS FILHO, Ives Gandra. Processo coletivo do trabalho. 3. ed. p. 173-174.
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Agentes integrantes da administração pública

Jouberto De Quadros Pessoa Cavalcante/Francisco Ferreira Jorge Neto - Professor da

Autor: Jouberto De Quadros Pessoa Cavalcante/Francisco Ferreira Jorge Neto

vLex Document Id VLEX-519243750

2.1. Agentes Públicos

Em consequência, a noção abrange tanto o presidente da República, os governadores,

contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou

Os agentes necessários “são aqueles indivíduos que, em estado de necessidade pública,

Já os agentes putativos “são os que desempenham funções públicas na presunção de que as

Agentes políticos são os ocupantes de cargos estruturais da organização político-administrativa

a administração, como por exemplo: presidente da República, governador, prefeito, ministro,

Os agentes políticos, como esclarece José Maria Pinheiro Madeira8,

16 Aug 2023 16:04:02 3/30

Os particulares em colaboração com a administração podem prestar serviços quando

Assim, os empregados das empresas permissionárias ou concessionárias de serviços públicos,

Os servidores públicos podem ser subdivididos em civis e militares.

2.1.1. Servidores Públicos Civis e Militares

estatutários, empregados públicos11 e temporários (arts. 39 a 41), e militares (servidores

2.1.2. Servidores Militares

Aplicam-se, portanto, aos servidores militares os princípios gerais regentes da administração

2.1.3. Servidores Civis: Estatutários,

Os servidores estatutários, também conhecidos como funcionários públicos, são os ocupantes

O Código Penal considera funcionário público quem, embora transitoriamente ou sem

equiparando-se ao funcionário aquele que exerce cargo, emprego ou função em entidade

A doutrina distingue os servidores civis em servidores públicos de regime comum13 e especial.

Ao lado da vitaliciedade14 de alguns agentes públicos, como magistrados, membros dos

Os cargos de provimento efetivo são aqueles que se revestem de caráter de permanência na

16 Aug 2023 16:04:02 5/30

adquire direito à continuidade na função”.

Apesar de a CF se referir expressamente a “cargo em comissão” (art. 37,

A Resolução n. 7, de 18.10.2005, do CNJ, disciplina o exercício de cargos, empregos e funções

A redação original do art. 6216 da CLT sofreu alteração com a Lei n.

Os cargos em comissão são os cargos de confiança do empregador, como de diretoria, de

16 Aug 2023 16:04:02 6/30

Com a EC n. 19, os cargos em comissão e, no nosso modo de ver, também os empregos de

“SERVIDOR PÚBLICO. A investidura em cargo em comissão somente se convalida quando

O regime estatutário é aplicável aos entes da administração direta e às autarquias e fundações

Nas palavras de Sergio Pinto Martins22: “O empregado público é o funcionário da União,

A administração pública direta e a indireta (autarquias e fundações de direito público) podem ou

O consórcio público que se revestir de personalidade jurídica de direito privado observará as

As controvérsias envolvendo o empregado público são julgadas pela Justiça do

É tida como inconstitucional a admissão de servidores temporários para funções burocráticas

servidores ‘temporários’, regime jurídico praticamente igual ao do funcionário público, com o

16 Aug 2023 16:04:02 8/30

Dario da Silva Oliveira Junior32 aponta como características essenciais e imprescindíveis da

Inúmeras divergências há sobre o regime de contratação dos servidores temporários, entre as

Em relação apenas ao regime de contratação, verificam-se quatro posições doutrinárias

Um segundo entendimento, fazendo referência à obrigatoriedade do regime jurídico único (art.

A obrigatoriedade do regime jurídico único deixou de existir com a EC n. 19.

único que se aperfeiçoa com o caráter temporário da contratação”37.

A partir da reformulação da OJ n. 205, da SDI-I, em abril de 2005, o TST reconheceu a

Na análise do RR 657316.00.9, em 18.9.2006, o TST fixou o entendimento de que a relação

16 Aug 2023 16:04:02 10/30

“CONSTITUCIONAL. RECLAMAÇÃO. MEDIDA LIMINAR NA ADI 3.357. AÇÃO CIVIL

“RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. AUTORIDADE DE DECISÃO PROFERIDA PELO

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REGIME

pacífica orientação jurisprudencial deste Supremo Tribunal Federal. II — Compete à Justiça

“CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. LEI

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“CONFLITO DE COMPETÊNCIA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. CONTRATO

Além disso, discute-se a obrigatoriedade de lei federal, estadual ou municipal disciplinando a