A INDEPENDÊNCIA DO CONTROLE

INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

MUNICIPAL.
Diagnose e Profilaxia Administrativa.

Erich Nonato da Silva

São Domingos do Prata

2019
 Nonato, Erich Nonato da
A Independência do Controle Interno na Administração Pública
S586
Municipal /Erich Nonato da Silva. – São Domingos do Prata, 2019.
XXIX, 17 f., 9,5 cm.
Artigo de Conclusão de Pós-Graduação em Auditoria em Organizações
do Setor Público, Rio de Janeiro, 2019.
1. Controladoria Interna. 2. Auditoria preventiva. 3. Caráter não punitivo
do controle interno. 4. Condicionantes legais I. Título.
CDD - 343.09
CDU - 342
 Contents
Title Page
INTRODUÇÃO
DESENVOLVIMENTO
CONCLUSÃO
REFERÊNCIAS
Dedication
O AUTOR
 A INDEPENDÊNCIA DO CONTROLE INTERNO NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL
RESUMO- O presente artigo tem como escopo a análise da independência funcional do
controlador interno nos Município, máxime até vinte mil habitantes, onde a indicação política
prevalece. Desta forma, é consuetudinário que o controlador não seja escolhido por sua
competência ou qualificação, e sim por sua finidade com o chefe do Poder Executivo de
forma a omitir sobremodo quaisquer irregularidades encontradas, ou, até mesmo, não
realizar o encargo de controladoria e se situar em desvio de função. O artigo ainda
evidencia que a falta de segregação de funções do controlador e sua independência mais
prejudicam o gestor que o ajudam, pois, o trabalho do controlador não é o de punir e sim o
de recomendar as melhores práticas para o Município resguardando erros a serem
apontados no controle externo pelas Cortes de Contas e Parquet.

PALAVRAS-CHAVE: Controle Interno. Pequenos Municípios. Independência.

Segregação de Função. Nomeação de Efetivos. Benefícios.
 INTRODUÇÃO

A Constituição da República de 1988 consagrou a função do

controlador interno em seu artigo 74 como imprescindível para a
consecução dos fins da Administração Pública em todos os entes
federados e Poderes.

O presente artigo tem como escopo a análise da

independência funcional do controlador interno nos Municípios,
máxime aqueles que contam com até vinte mil habitantes, mediante
análise de campo e estudo bibliográfico.

Ressalte-se que, em regra, Municípios de pouca população

têm a estrutura de Controle Interno centralizada em apenas um
cargo em comissão cujo status remuneratório é o mesmo dos
Secretários Municipais.

Destarte, é comum que se nomeie pessoas estranhas à

Administração Pública, em recrutamento amplo, muitas vezes sem a
qualificação mínima ou treinamento para a execução da atividade,
refletindo, portanto, uma mera modalidade de “cabide de emprego”.

Tal prática tornou-se corriqueira pela própria inércia dos

órgãos externos de controle, especialmente a Corte de Contas e o
Ministério Público, que, em raras ocasiões, exigem atuações
pontuais dos controladores internos e aplicam punições por sua
inércia ou ineficácia.

Tudo isto, somado à má-fé de alguns gestores e à inaptidão

de outros, é consuetudinário que o controlador não seja escolhido
por sua competência ou qualificação, e sim por sua afinidade com o
chefe do Poder respectivo de forma a omitir, sobremodo, quaisquer
irregularidades encontradas, ou, até mesmo, não realizar o encargo
de controladoria e se portar em desvio de função.

O artigo evidencia ainda que a falta de segregação de funções

do controlador e sua independência mais prejudicam o gestor que o
ajudam, pois, o trabalho do controlador não é o de punir e sim o de
recomendar as melhores práticas para o Município resguardando
erros a serem apontados no controle externo pelas Cortes de Contas
e Parquet.
 DESENVOLVIMENTO

É preciso pontuar, de cabeço, as premissas intrínsecas à essência

de qualquer noção técnica e efetiva do papel do Controlador Interno
na Administração Pública. Assim, tal qual um banco de ordenha,
existem três caracteres inseparáveis que sustentam a função do
controlador interno: a independência funcional, a forma de
provimento e a acessibilidade às informações da execução
orçamentária sem qualquer restrição.

Quanto à independência funcional do controlador interno,

como qualquer órgão de auditoria interna em sentido lato, é preciso
que o mesmo não seja ordenador das despesas, não participe de
qualquer ato de execução orçamentária e tenha liberdade em
recomendar, auditar, expedir instruções e plano de auditoria e aplicar
punições com base em suas Instruções Normativas Internas.

No ensino de Attie (2000), é possível concluir que o intuito

final da auditoria é, ao expressar opinião sobre o resultado das ações
administrativas do órgão, assessorar a administração na aplicação
dos seus fins de forma eficiente e proba.

Todavia, é tese firmada nas pequenas unidades

administrativas, assim considerados os Municípios de até vinte mil
habitantes, que a atuação efetiva do controle interno é um empecilho
administrativo insuperável com consequências unicamente negativas
para o gestor. Não se vê, assim, o controle interno como órgão
auxiliar de boas práticas e gestão e, sim, como órgão meramente
punitivo e, por consequência lógica, indesejável.
 Essa ótica se impõe pela própria inexistência de órgão de
Controle Interno histórico e local que execute suas atribuições com
rigor técnico e efetividade de forma a demonstrar a sua importância,
não como órgão punitivo, mas como órgão de deliberação prévia de
recomendações e aplicações de condutas apropriadas e adequadas
ao arcabouço jurídico e administrativo.

Para que o Controle Interno seja mais que uma instância

punitiva indesejável é mister que sejam implantadas rotinas e
comportamentos dos atores da Administração Pública para a ação
preventiva e benéfica do controle exercido, atingindo os fins a que se
destina o Sistema de Controle Interno Municipal.

Porém, pode-se detectar, em rápida consulta aos Municípios,

que as rotinas e comportamentos benéficos do Controle Interno são
inexistentes devido a três ocorrências conjunta ou isoladamente: falta
de expertise técnica, ausência de treinamento consultivo e forma de
provimento que viola a independência funcional. Esta última
ocorrência, mais comum, infringente e determinante do insucesso do
Sistema de Auditoria Interna.

A Carta da República de 1988 criou duas formas de

provimento para o Controle Interno na Administração Pública: via
nomeação para cargo em comissão de recrutamento amplo ou
restrito e mediante concurso público para cargo específico.

Diante do conceito pré-estabelecido de que o Controlador

Interno é uma instância punitiva nos pequenos Municípios,
infelizmente é regra, quase sem exceção, que o provimento do
encargo se dê mediante nomeação em cargo em comissão de
recrutamento amplo sem escolaridade específica. Isso demonstra
inequivocamente a soberania da vontade política jugulando o
interesse técnico, abrindo, portanto, um leque de possibilidade de
nomeação política.

Quando essa nomeação política acontece é criado um laço de

dependência funcional para o nomeado que, pela natureza do cargo,
pode ser demitido ad nutum.

Ora, se o cargo comissionado é por sua natureza admissível e

demissível ad nutum, ou seja, revogável a qualquer tempo pela
vontade de uma só das partes, é possível ultimar que, com o fito de
manter sua empregabilidade e as benesses decorrentes, o ator
social nomeado para a Controladoria Interna exerça suas funções
imerso num ambiente de dependência e subserviência com a
autoridade nomeante. Autoridade esta que deveria ser o alvo
principal da auditoria do controlador e não objeto de qualquer
espécie de subserviência.

Essa precariedade no vínculo funcional do servidor nomeado

em cargo em comissão é, sem dúvida, o maior empecilho para que
exista um plano de auditoria efetivo e eficaz pois, por ocasião do
recebimento dos achados de auditoria do controle interno, a
autoridade nomeante se inclina a promover a demissão imediata do
Controlador Geral sem qualquer consequência legal, jurídica ou
administrativa penalizante.

Desta feita, ainda que por erro de interpretação do gestor,

quanto mais o sistema de controle interno se mostrar eficiente, maior
a voluntas da autoridade nomeante em destituir o vínculo funcional
do controlador interno. Em outras palavras, quanto melhor o
Controlador Interno, menores as suas chances de se manter no
cargo.

Como solução para o exposto, Guerra (2005) leciona que o

controle interno deve ser exercido, portanto, por atores
administrativos que estejam dentro da própria estrutura
administrativa do ente a ser controlado, em clara alusão à
composição por servidores efetivos, dotados de maior independência
funcional diante da estabilidade constitucional de seus cargos.

Porém, alheios ao entendimento de que o Controle Interno

eficaz gera benefícios e não penalidades, a prática já consolidada
nos Municípios brasileiros é de priorizar a nomeação do Controlador
Interno com pessoas de fora do quadro de pessoal da Administração
Pública, criando, de tal modo, uma falta de continuidade dos serviços
de controle e sustando a criação de uma estrutura mínima de rotinas
de auditoria interna a ser seguida. Falta, portanto, lastro de herança
histórica de práticas de controle.

Noutro diapasão, mesmo nas raras exceções em que o

controle interno é exercido por servidor efetivo, vê-se uma hialina
intenção do gestor em desidratar a capacidade operacional desse
funcionário, privando-o de treinamentos, insumos, consultorias,
remuneração condizente com o caractere de independência
funcional e, principalmente, impedindo o seu acesso às informações
orçamentárias, contábeis, administrativas e licitatórias.

É nessa flexibilidade de nomeação e suporte ao Controlador

Interno que se cria o cenário atual de ineficácia e até inexistência de
controle interno nos Municípios de pequeno porte.

Tudo isso revela um contrassenso de manual pois,

prioritariamente, deveria ser desejo do gestor a implantação eficaz
do controle interno para gerar segurança jurídica e pessoal.

Não é outra a concepção de Castro (2008) que assenta que o

Controle Interno é, antes de tudo, um instrumento de segurança do
Administrador Público porque este responde com seus bens e sua
reputação pelos atos que realiza.

Por seu turno, Nascimento (2006), na mesma seara e fonte,

aponta punições pessoais contra os Gestores Públicos que se
enveredem pela ilegalidade na condução do mandato. Entre elas, a
cassação do mandato e demais cominações da Lei de Improbidade
Administrativa. Num cenário com inflação legislativa no que tange à
responsabilização do gestor público, o Controle Interno eficaz se
reflete em verdadeira salvaguarda pessoal.

Em que pese o retro mencionado, nos deparamos com a

grande rotatividade dos Controladores Internos municipais que são
substituídos rotineiramente sempre que há alternância de Chefia do
Poder após as eleições municipais. Cria-se, assim, uma
descontinuidade dos serviços de controle que acaba por aportar na
ineficácia.

Para que exista uma mudança nessa paisagem administrativa,

é preciso, em um primeiro momento, educar os novos gestores
acerca do real papel do Controlador Interno na Administração
Pública para que possam, voluntariamente, promover a implantação
de instrumentos de controle eficazes e independentes como corolário
de sua segurança pessoal e jurídica.

Feito isso, na esteira de Motta (2004), é preciso agenciar a

criação de estruturas administrativas robustas para que o
Controlador Interno possa desempenhar seu papel com excelência.
Destarte, é preciso criar cargos de controlador interno que sejam de
recrutamento limitado a servidores efetivos, com remuneração e
escolaridade exigida à altura da importância e independência do
cargo e fomentar o órgão de Controle Interno com treinamentos,
consultorias e sistemas de informação.

Por fim, é possível propor algumas ações que podem

contribuir para a mudança do paradigma do Controle Interno
figurativo. A principal seria a mobilização da sociedade para que seja
proposta e aprovada Emenda Constitucional que determina a
escolha do Controlador Interno entre os servidores efetivos mediante
eleição pelos Conselhos Municipais afetos, remunerado pelo Estado
ou União, conforme o caso, com mandato de dois anos e gozando
das mesmas prerrogativas dos membros dos órgãos de controle
externo.

Ainda, em um passo menor e de execução de curto prazo,

seguindo o ensinamento de Peter (2007), deve-se criar mecanismos
geridos pelos Tribunais de Contas para a qualificação do servidor
público responsável pelo Controle Interno como forma de dar
efetividade e tecnicidade ao órgão auditor.
 Todavia, não é possível efetivar qualquer mudança enquanto
pairar sobre os gestores municipais a alegoria e o paradigma de
pretensão exclusivamente punitiva do controle interno. É necessário
e urgente promover uma verdadeira alteração metanoica no
consciente coletivo para que o Controle Interno possa ser enxergado
e sentido como peça fundamental de segurança, efetividade e
presteza técnica. Tudo isso só pode ser alcançado se a sociedade
envolver-se e promover uma superfície capilar de disseminação de
conhecimento e alteração de paradigmas locais.
 CONCLUSÃO

Ante o arcabouço fático e técnico descrito é forçoso concluir que a

ineficácia do sistema de controle interno nos Municípios de pequeno
porte está intimamente ligada ao consciente coletivo de percepção
errônea acerca do caractere exclusivamente punitivo da auditoria
interna. Ainda, é preciso que exista um adensamento social para que
sejam feitas as mudanças na legislação para criar uma verdadeira
independência funcional ao Controlador Interno sem olvidar a
imperiosidade de fomentar e criar estruturas de abrigo e suporte para
a execução dos serviços de auditoria.
 REFERÊNCIAS
ATTIE, William. Auditoria – Conceitos e Aplicações. São Paulo:
Atlas, 2000.

CASTRO, Domingos Poubel. Auditoria e Controle Interno na

Administração Pública. São Paulo: Atlas, 2008.

GUERRA, Evandro Martins. Os controles externos e internos

da administração pública. Belo Horizonte: Fórum, 2005.
MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Curso Prático de Direito
Administrativo. Belo Horizonte: Del Rey, 2004.

NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Gestão Pública. São Paulo:

Saraiva, 2006.

PETER, Maria da Glória Arrais; MACHADO, Marcus Vinícius

Veras. Manual de
Auditoria Governamental. São Paulo: ed. Atlas, 2007.
 Dedico esse livro a meu pai que me desperta a vontade de ser cada vez mais
parecido com Cristo e que me mostrou que é possível vencer quando se busca do
Alto e se concretiza aqui.
 O AUTOR

Dr. Erich Nonato da Silva, nascido em São Domingos do

Prata Estado de Minas Gerais é Master Busines Administration
(MBA) em Gestão Pública, Pós Graduado em Auditoria em
Organizações do Setor Público, Pós Graduado em Direito
Administrativo, Pós Graduado em Direito Constitucional, Pós
Graduado em Direito Eleitoral, Pós Graduado em Direito
Processual Civil, professor, palestrante, conferencista, autor dde
diversos livros da área do direito público, Membro da Comissão
de Direito Municipal da Ordem dos Advogados do Brasil –
OAB/MG e Consultor Sênior do escritório Nonato e Coura
Sociedade de Advogados com larga atuação em Prefeituras,
Câmaras, Autarquias e Consórcios Públicos.