ACADEMIA DE FORMAÇÃO EM SEGURANÇA URBANA – AFSU

DIVISÃO DE FORMAÇÃO PROFISSIONAL

GESTÃO DE CONTROLE INSTUTICIONAL

São Paulo

2023
 Professores

Inspetor Superintendente Wilson Aparecido Prattes

Inspetor Superintendente Marco Antonio da Silva

Inspetor de Divisão Oscar Goyano Neto

Elaboração 2023

Equipe Técnica da Corregedoria Geral da GCM

GESTÃO DE CONTROLE INSTITUCIONAL

Curso desenvolvido para o aperfeiçoamento

profissional e conhecimento científico dos
integrantes das Guardas Municipais que
exercem funções de Comando.
Sumário

1. Apresentação.......................................................................................................

2. Importância e evolução das Guardas Municipais...........................

2.1. Arcabouço legal...................................................................

2.2. Constituição Federal Brasileira de 1988................................

2.3. Defesa do Estado e das Instituições Democráticas..............

2.4. Estatuto Geral das Guardas Municipais..............................

2.5. Fundo Nacional de Segurança Pública..............................

2.6. Sistema Único de Segurança Pública..................................

2.7. Constituição do Estado de São Paulo...............................

3. Legislação aplicável ao controle institucional..................................................

3.1. Legislação Federal.

3.1.1 Lei Federal nº 10.816/2003 Estatuto Desarmamento.....

3.1.2 Lei Federal nº 13.022/2014 Estatuto Geral das Guardas Municipais.......

4. Controle Institucional

4.1. Definição...................................................................

4.2. Ouvidorias.................................................................

4.3. Corregedorias.............................................................

5. Estrutura mínima para organizar um órgão correcional

 5.1. Atribuição...................................................................

5.2. Organização..................................................................

5.3. Definição e competências..................................................

6. Procedimentos investigativos

6.1. Apuração Preliminar..........................................................

6.2. Sindicâncias Administrativas.................................................

6.3. Sistemas de Disciplina...........................................................

6.4. Serviço de Inteligência............................................................

6.5. Investigação Social...................................................................

7. Procedimento de Pretensão Punitiva........................................

7.1. Processo Administrativo Disciplinar - PAD........................................

7.2. Processo Sumário........................................................................

7.3. Procedimento Especial de Exoneração no Estágio Probatório..........

7.4. Processo Administrativo Especial – Via Rápida...............................

8. Guardas Municipais em números...................................................

8.1. Guardas Municipais no Brasil................................................

8.2. Guardas Municipais no Estado de São Paulo..........................

9. Resumo Geral........................................

10. Bibliografia recomendada.................................

1. Apresentação

Este material destina-se ao suporte para o estudo científico dos

profissionais das Guardas Municipais, os auxiliando a compreender a importância dos
órgãos de controle na gestão dos recursos humanos dessas Instituições.

As Guardas Municipais a cada dia vem ampliando sua área de atuação

como Instituição de Segurança Pública, e dentro de suas competências legais tem
colaborado no combate a criminalidade nas cidades onde foram constituídas,
demonstrando a importância de manter órgãos de controle rígidos para proteger as
pessoas de maus profissionais que possam comprometer a imagem dessas
organizações perante a sociedade.
 IMPORTÂNCIA E EVOLUÇÃO DAS GUARDAS MUNICIPAIS

Arcabouço legal

Com o advento da Constituição Federal Brasileira de 1988 na chamada

Constituição Cidadã, as Guardas Municipais ganharam maior importância no cenário da
segurança pública das cidades onde foram instituídas.

Considerando que o parágrafo oitavo do artigo 144 da Constituição Federal

Brasileira previu que os municípios poderiam criar Guardas Municipais para proteção
dos seus bens, serviços e instalações conforme dispuser a lei, por muitos anos essas
corporações viveram sob a influência das mais diversas interpretações, e por décadas
não se conseguia afirmar qual o verdadeiro papel do guarda municipal no exercício de
suas atribuições, inclusive se teria o dever legal ou o dever moral de atuar quando se
deparasse com a prática de crimes.

Apenas no ano de 2014, com o advento do Estatuto Geral das Guardas

Municipais é que foi possível de uma vez por todas identificar que essas organizações
são instituições de segurança pública e que não se destinam apenas a proteção de
prédios municipais, promover segurança para a prestação de serviços públicos
municipais ou se responsabilizar pela segurança das instalações públicas vinculadas ao
funcionamento das prefeituras.

O principal diferencial do Estatuto das Guardas Municipais foi o de deixar

claro que o patrimônio mais importante do município são as pessoas, desta forma não
faria qualquer sentido que o guarda municipal quando de serviço, tivesse de acionar
outros órgãos de segurança quando se deparasse com algum tipo de crime que
colocasse em risco a vida de pessoas.

A partir deste reconhecimento e considerando que as políticas de

segurança pública devem abranger órgãos federais, estaduais e municipais, além de
exigir ações transversais com outros seguimentos do setor público ou privado, foi
estruturado um Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), prevendo de forma
expressa a participação das Guardas Municipais.

O Estado de São Paulo, por exemplo, recepcionando o estabelecido na

Constituição Federal Brasileira de 1988, previu na carta política estadual a possibilidade
dos municípios constituir Guardas Municipais para proteção dos seus bens, serviços e
instalações, demonstrando que reconhece o papel das cidades nas políticas públicas de
segurança.

Constituição Federal Brasileira de 1988

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e

responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem
pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos
seguintes órgãos:

(...)

§ 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais

destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações,
conforme dispuser a lei. (Vide Lei nº 13.022, de 2014)

Como já tínhamos mencionado a Constituição Cidadã de 1988 trouxe

mais segurança jurídica para as Guardas Municipais, as inserindo no capítulo da
segurança pública, não havendo dúvidas que se tratam de Instituições destinadas ao
policiamento preventivo e não de mera proteção patrimonial.

Defesa do Estado e das Instituições Democráticas

Seguindo no âmbito de uma interpretação constitucional, não podíamos

deixar de mencionar a importância de uma análise sistemática da norma soberana, no
sentido de que as Guardas Municipais estão inseridas no título V que trata da defesa do
Estado e das Instituições Democráticas.

Importante observar que neste título estão estabelecidas normas que

protegem o Estado Brasileiro para mantê-lo em pleno funcionamento de acordo com a
finalidade a que foi instituído e após descrever as hipóteses de estado de defesa e
estado de sítio, passa a enumerar as organizações que são responsáveis para a
manutenção do estado democrático de direitos.

Inicia com as Forças Armadas e em seguida as Forças de Segurança

Pública, onde se inserem as Guardas Municipais, e dentro de uma ótica sistêmica, isso
que dizer que as Guardas Municipais também são responsáveis por preservar e garantir
o funcionamento do Estado Democrático de Direitos, por isso os seus agentes devem
respeito às normas vigentes, e mais, também são responsáveis por não permitir que o
ordenamento jurídico seja desrespeitado, ou seja, são verdadeiros garantidores da
ordem pública em conjunto com as demais organizações policiais.

Podemos concluir que não é por acaso que as Guardas Municipais estão
previstas no título da defesa do Estado e das Instituições Democráticas, certamente isso
se deu pelo fato do legislador constitucional prever que a segurança pública é dever do
Estado e responsabilidade de todos, dessa forma quando se fala em Estado devemos
enxergá-lo no sentido lato, abrangendo União, Estados membros e Municípios.

Estatuto Geral das Guardas Municipais

 Conforme mencionado, a partir da Constituição Federal de 1988, as
Guardas Municipais passaram a existir de uma forma mais segura no ordenamento
jurídico brasileiro.

Em que pese as Guardas Municipais estarem prevista na Constituição

Federal, suas atribuições e competências ainda dependiam das mais variadas
interpretações, de modo que suas ações sempre eram avaliadas de acordo com a
oportunidade e conveniência do aplicador da lei, de alguns doutrinadores e às vezes por
meio de pareceres do próprio poder executivo que as constituíram.

Neste sentido a Lei Federal nº 13.022 de 08 de agosto de 2014 ao instituir

o Estatuto Geral das Guardas Municipais conseguiu de uma vez por todas disciplinar
tudo aquilo que as guardas já faziam na prática, delimitando sua área de atuação,
deixando claro quais as lacunas que devem preencher nas políticas de segurança
pública das cidades, evitando conflito de competências com outras forças e
sobreposição de ações, neste sentido, vejamos o que estabelece o artigo 2º do citado
diploma federal:

Art. 2º Incumbe às guardas municipais,

instituições de caráter civil, uniformizadas e
armadas conforme previsto em lei, a função de
proteção municipal preventiva, ressalvadas as
competências da União, dos Estados e do Distrito
Federal.

Na verdade em detida análise ao dispositivo ora citado, vem ao encontro

de que as Guardas Municipais são instituições de segurança pública de extrema
importância na política nacional de segurança do País, reforçando o seu importante
papel como órgão de proteção da sociedade.

Fundo Nacional de Segurança Pública

A Lei Federal nº 10.201 de 14 de fevereiro de 2001, no § 3º do artigo 4º,

previu a possibilidade dos municípios acessar o Fundo Nacional de Segurança Pública
(FNSP), desde que mantenham Guardas Municipais:
 Art. 4º O FNSP apoiará projetos na área de
segurança pública, destinados, dentre outros, a:

(...)

II - treinamento e qualificação de polícias civis

e militares e de guardas municipais;

(...)

§ 2º Na avaliação dos projetos, o Conselho

Gestor priorizará, dentre outros aspectos, o ente
federado ou Município que se comprometer com os
seguintes resultados:

I - redução do índice de criminalidade;

II - aumento do índice de apuração de crimes

sancionados com pena de reclusão;

III - desenvolvimento de ações integradas das

polícias civil e militar; e

IV - aperfeiçoamento do contingente policial ou

da guarda municipal, em prazo pré-estabelecido.

§ 3º Só terão acesso aos recursos do FNSP o

ente federado que tenha instituído, em seu âmbito,
plano de segurança pública, ou o Município que
mantenha guarda municipal, visando à obtenção
dos resultados a que se refere o parágrafo anterior.

Sistema Único de Segurança Pública

 Seguindo com nosso raciocínio sobre a importância e evolução das
Guardas Municipais como instituições de segurança pública, e demonstrando que os
municípios foram de uma vez por todas inseridos como protagonistas da política
nacional de segurança pública, o Governo Federal editou a Lei Federal nº 13.675/2018
criando o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), estabelecendo por meio desta
norma a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS).

Vejamos quais são os órgão considerados como integrantes deste Sistema

Único de segurança, como previsto no artigo 9º da citada legislação federal ora em
comento:

Art. 9º É instituído o Sistema Único de

Segurança Pública (Susp), que tem como órgão
central o Ministério Extraordinário da Segurança
Pública e é integrado pelos órgãos de que trata
o art. 144 da Constituição Federal, pelos agentes
penitenciários, pelas guardas municipais e pelos
demais integrantes estratégicos e operacionais,
que atuarão nos limites de suas competências, de
forma cooperativa, sistêmica e harmônica.

§ 1º São integrantes estratégicos do Susp:

(...)

VII – guardas municipais;

Caso ainda tenhamos algumas interpretações isoladas no sentido de que

as Guardas Municipais estão atreladas apenas as organizações dos municípios, com o
advento do SUSP, esta hipótese está completamente afastada, veja que a finalidade
deste sistema integrado entre União, Estados e Municípios é o de preservação da ordem
pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, por meio de atuação conjunta,
coordenada, sistêmica e integrada dos órgãos de segurança pública e defesa social, e
em articulação com a sociedade.

Que sentido faria instituir uma Guarda Municipal apenas para preservar os
prédios públicos e deixando em segundo plano a proteção das pessoas, por óbvio que
quando se fala em ações transversais para a segurança pública, não se poderia excluir
os municípios, especialmente aqueles que constituíram Guardas Municipais, não
havendo qualquer dúvidas das atribuições de seus agentes na realização do
policiamento preventivo e no atendimento de ocorrências policiais quando solicitados ou
se depararem com a prática de crimes.

Constituição do Estado de São Paulo

O reconhecimento das Guardas Municipais por meio de normas federais

como podemos observar é incontestável, mas também não poderíamos deixar de
mencionar que no Estado de São Paulo estas instituições de segurança também são
reconhecidas, neste sentido a carta política estadual, recepcionando o texto da
Constituição Federal de 1988 assim estabeleceu:

Artigo 147 – Os Municípios poderão, por meio de lei

municipal, constituir guarda municipal, destinada à
proteção de seus bens, serviços e instalações,
obedecidos os preceitos da lei federal.
 Muito embora na Constituição Estadual de São Paulo as Guardas
Municipais estejam previstas na organização dos municípios, respeitou a obediência ao
estabelecido na legislação federal vigente, ou seja, o que dispôs o Estatuto Geral das
Guardas Municipais (Lei Federal nº 13.022/2014) e Sistema Único de Segurança Pública
(Lei Federal nº 13.675/2018).

Neste contexto, ao recepcionar a legislação federal no âmbito do Estado de

São Paulo, não excluiu as Guardas Municipais como órgão de segurança pública e
como protagonistas da política nacional de proteção das pessoas.

LEGISLAÇÃO APLICÁVEL AO CONTROLE INSTITUCIONAL

Legislação Federal

Lei Federal nº 10.826 de 22 de dezembro de 2003, dispõe sobre registro,

posse e comercialização de armas de fogo e munição, sobre o Sistema Nacional de
Armas, Sinarm, define crimes e dá outras providências (Estatuto do Desarmamento).

Lei Federal nº 13.022 de 08 de agosto de 2014, dispõe sobre o Estatuto

Geral das Guardas Municipais.

A primeira legislação federal a tratar de um sistema de controle para

guardas municipais veio com o Estatuto do Desarmamento que assim estabeleceu:

Artigo 6º - É proibido o porte de arma em todo o

território nacional, salvo para os casos previstos em
legislação própria e para:

(...)

III – os integrantes das guardas municipais das

capitais dos Estados e dos Municípios com mais de
500.000 habitantes, nas condições estabelecidas no
regulamento da Lei.
 (...)

§3º A autorização para o porte de arma de fogo das

guardas municipais está condicionada à formação
funcional de seus integrantes em estabelecimentos de
ensino de atividade policial, à existência de mecanismos
de fiscalização e de controle interno, nas condições
estabelecidas no regulamento desta Lei, observada a
supervisão do Ministério da Justiça. (Grifo nosso)

A finalidade de se exigir um controle interno para os integrantes das

Guardas Municipais, justamente numa legislação que trata da concessão para o porte de
arma desses agentes, não é por acaso, mas decorre da necessidade de exercer o
controle necessário para que não cometam excessos quando estiverem portando o
armamento institucional ou particular perante as demais pessoas que convivem na
sociedade.

Dessa forma a estrutura de uma Corregedoria, por exemplo, serve como

medida preventiva, fazendo com que o Guarda Municipal tenha a consciência que o mau
uso da arma de fogo além das consequências penalmente estabelecidas, também será
objeto de responsabilidade funcional na âmbito da respectiva instituição.

No mesmo sentido o Estatuto Geral das Guardas Municipais deu destaque

e importância para a existência de órgãos de controle, vejamos:

Art. 13. O funcionamento das guardas

municipais será acompanhado por órgãos próprios,
permanentes, autônomos e com atribuições de
fiscalização, investigação e auditoria, mediante:

I - controle interno, exercido por corregedoria,

naquelas com efetivo superior a 50 (cinquenta)
servidores da guarda e em todas as que utilizam
arma de fogo, para apurar as infrações disciplinares
atribuídas aos integrantes de seu quadro; e
 II - controle externo, exercido por ouvidoria,
independente em relação à direção da respectiva
guarda, qualquer que seja o número de servidores
da guarda municipal, para receber, examinar e
encaminhar reclamações, sugestões, elogios e
denúncias acerca da conduta de seus dirigentes e
integrantes e das atividades do órgão, propor
soluções, oferecer recomendações e informar os
resultados aos interessados, garantindo-lhes
orientação, informação e resposta.

(...)

O destaque que fazemos do dispositivo legal ora mencionado está na

necessidade de autonomia e independência dos órgãos de controle, exigência essencial
para se evitar interferências políticas ou mesmo corporativas nas decisões que
demandem responsabilidades ao agente que venha a cometer algum tipo de
irregularidade funcional ou desvio de conduta no desempenho de suas funções.

CONTROLE INSTITUCIONAL

Definição

Em resumo podemos definir como controle institucional o mecanismo pelo

qual o ente público preserva a sua imagem perante a sociedade, adotando
procedimentos e outras medidas que possam repreender condutas irregulares dos seus
colaboradores.

Ouvidorias

De acordo com o previsto no próprio Estatuto Geral da Guardas Municipais,

as ouvidorias seriam órgãos de controle externo e com independência em relação à
direção da respectiva guarda, cabendo a este não só a recepção de denúncias sobre
irregularidades funcionais envolvendo agentes da GM, mas também o de receber
elogios e sugestões além das reclamações que não sejam de natureza disciplinar.
Corregedorias

Certamente que as Corregedorias são órgãos bem diferentes das

ouvidorias, embora com algumas semelhanças o seu foco está exclusivamente no
controle interno.

Quando falamos em controle interno, não significa resolver as questões da

disciplina interna da GM, mas sim atuar em relação ao público interno, ou seja, o órgão
correcional deve agir sempre que a conduta envolver o agente da própria instituição.

Inteligência do inciso I do artigo 13 da Lei Federal nº 13.022/2014, inclusive

não haveria qualquer óbice, caso o cargo de corregedor geral fosse ocupado por um
integrante de carreira, pois o que a legislação exige é que o órgão em si, tenha
autonomia para tomar as decisões sem influência externas.

Muito embora os municípios ainda não tenham implementado as regras do

Estatuto Geral das Guardas Municipais na sua íntegra, o legislador federal já mostrou
preocupação sobre o tema da necessidade de autonomia, veja o que previu o parágrafo
2º do artigo 13 do citado diploma legal:

Artigo 13...

(...)

§ 2º Os corregedores e ouvidores terão

mandato cuja perda será decidida pela maioria
absoluta da Câmara Municipal, fundada em razão
relevante e específica prevista em lei municipal.

Deixamos aqui registrado que o fato de se ter integrante da carreira como

corregedor não se constitui em contrariedade da norma, pois, uma vez aplicada as
regras legalmente estabelecida, não há risco de se estabelecer perseguições ou
favorecimentos, mesmo porque outros órgãos de controle também podem ser acionados
a qualquer tempo caso o ato correcional se mostre ineficiente, como as Controladorias, a
Polícia Civil, o Ministério Público e o Poder Judiciário.