CONTROLE INTERNO E EXTERNO

Controle Interno E Externo

Ao contrário de muitos temas já apresentados, o controle externo não é um daqueles que despenca
em todos os concursos públicos. Embora bem mais comuns em concursos para auditores, não pode
ser desprezado por concurseiros de outras áreas, visto que, vez ou outra aparece alguma questão
relacionada. Ainda que o tema não esteja presente no seu edital, vale a pena tomar nota, pois, o
Direito Administrativo é um todo.

O conhecimento acerca de um assunto sempre auxilia na compreensão de outros, logo, quanto mais
você souber ao menos um pouco sobre a maior quantidade de temas, mais preparado estará.

Então,vamos lá!

O controle externo, como o próprio nome sugere, é aquele exercido em relação a determinado órgão,
porém, por outro órgão ou pessoa, ou seja,por um terceiro,estranha à Administração (alguém de
fora, externo)

Primeiramente temos que salientar que no que tange o órgão controlador, o controle externo é
dividido em duas vertentes: Controle parlamentar e controle judicial. Trataremos adiante
pormenorizadamente de controle parlamentar, na próxima semana teremos a oportunidade de
esmiuçarmos o controle judicial.

Mas antes, faz- se necessário compreender o que vem a ser

CONTROLE ADMINISTRATIVO.Vejamos um importante conceito trazido pela ilustríssima jurista

Maria Sylvia Zanella di Pietro:

Controle administrativo é o poder de fiscalização e correção que a Administração pública (em sentido
amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa
própria ou mediante provocação. Na esfera federal, esse controle é denominado de supervisão
ministerial pelo Decreto-Lei 200/1967.

Engenharia Civil: Controle Externo

Noções De Fiscalização De Obras Civis, Rodoviárias E Hídricas:

1 Especificação de materiais: características físicas.

2 Especificação de serviços: terraplanagem (corte, aterros, bota-fora etc.); pavimentação (reforço do

subleito, sub-base, base e revestimento asfáltico); drenagem; fundações (incluindo análise de
sondagens); obras estruturais (concreto armado, estruturas metálicas etc., incluindo coberturas);
obras de arte especiais; barragens; soleiras; órgãos extravasores; tomadas de água; canais;
condutos sob pressão; túneis; bueiros; principais equipamentos utilizados.

3 Sistema de custos rodoviários do DNIT (SICRO): metodologia e conceitos, produtividade e

equipamentos.

4 Sistema de custos SINAPI: metodologia e conceitos, produtividade e equipamentos.

5 Fiscalização: acompanhamento da aplicação de recursos (medições, cálculos de

reajustamento, emissão de fatura etc.), análise e interpretação de documentação técnica (editais,
contratos, aditivos contratuais, cadernos de encargos, projetos, diário de obras etc.).

6 Análise orçamentária: orçamento sintético e analítico, composição de custos unitários, quantificação

de materiais e serviços, cronogramas físico e físico-financeiro, benefícios e despesas indiretas (BDI),
encargos sociais, curva ABC de serviços e de insumos.

Auditoria Governamental:

1 Conceitos gerais de auditoria.

1.1 Campo de aplicação e classificações..

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1.2 O auditor e as sociedades profissionais.

1.2.1 Prerrogativas e responsabilidades.

1.3 Normas profissionais.

2 Controles internos.

2.1 Princípios de controle.

2.2 Métodos, técnicas, procedimentos, instrumentos.

2.3 Papéis de trabalho.

2.4 Programas de auditoria específicos para grupos de valores.

2.5 Amostragem estatística.

3 Normas técnicas.

3.1 Orientações de organizações profissionais e técnicas, nacionais e internacionais.

4 Controle na administração pública.

4.1 Supervisão.

4.2 Controle interno e externo.

4.3 Estruturas e funcionamento.

4.4 Abrangência.

4.5 Normas específicas.

4.6 O papel do legislativo e de outros poderes e órgãos no exercício da fiscalização orçamentária,

financeira e patrimonial.

4.7 O controle da sociedade civil em geral e de organizações não-governamentais.

5 Tomadas e prestações de contas.

5.1 Tomada de contas especial.

5.2 Sanções e penalidades.

6 Relatórios, pareceres, certificados e outros documentos de expressão da opinião e das

recomendações dos auditores e dos responsáveis pelo controle.

Administração Financeira E Orçamentária:

1 O papel do Estado e a atuação do governo nas finanças públicas; formas e dimensões da

intervenção da Administração na economia.

2 Orçamento público e sua evolução; o orçamento como instrumento do planejamento

governamental; princípios orçamentários.

3 O orçamento público no Brasil; Plano Plurianual; diretrizes orçamentárias; orçamento anual; outros
planos e programas; sistema e processo de orçamentação; classificações orçamentárias.

4 Programação e execução orçamentária e financeira; acompanhamento da execução; sistemas de

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informações; alterações orçamentárias; créditos ordinários e adicionais.

5 Receita pública: categorias, fontes e estágios; dívida ativa.

6 Despesa pública: categorias e estágios; restos a pagar; despesas de exercícios anteriores; dívida
flutuante e fundada; suprimento de fundos.

7 Licitações: modalidades, tipos, regimes, dispensa, dispensabilidade, inexigibil idade.

8 Contratos, convênios, acordos e ajustes; contratos de gestão.

9 Inventários; material permanente e de consumo; imóveis; reaproveitamento, movimentação,

alienação e outras formas de desfazimento de material.

Controle Intero

A esmagadora maioria dos órgãos e entes da Administração Pública não investem o suficiente em
seus Controles Internos.

Grande erro, uma vez que os departamentos de C.I. possuem a importantíssima função de
resguardar que os atos processuais estejam revestidos com as devidas: Legalidade, Legitimidade e
Economicidade.

Um bom acompanhamento no C.I. evitará problemas quando os processos alcançarem o Controle

Externo (Tribunais de Contas e MP’s).
artigo 71, CF/88 - Controle exercido pelos Tribunais de Contas Fazer a leitura e memorizar as hipóteses!!!!!
Porém,

... o que verificamos na prática dos processos de Obras Públicas é que são muito poucos os
Controles Internos que contam com um Setor Técnico especializado.

Assim, os processos terminam por passar no C.I. apenas para “cumprir tabela”, ou seja, para
verificação de exigências meramente burocráticas e insuficientes para verificar se existem problemas
de ordem técnico-jurídica nos Projetos Básicos das licitações.

As principais sanções aplicados pelos Órgãos de Controle Externo sobre gestores e demais agentes
públicos e privados sempre são de ordem técnico-jurídica, de modo ser quase insano não existir
profissionais especializados nas equipes de Controle Interno.

Enfim, a estrutura administrativa não oferece suporte algum aos engenheiros e demais colaboradores
de uma obra pública, deixando-os à própria sorte.

É por essa razão que temos defendido a implantação nos departamentos de Controle Interno daquilo
que chamamos CONTROLE TÉCNICO.

Um setor capaz de identificar ilegalidades e irregularidades de ordem técnica antes que essas se
tornem um problema, atuando de forma preventiva e permitindo correções sem nenhum custo para a
Administração e/ou para os agentes envolvidos.

É uma mudança de cultura no modo como planejamos e executamos obras públicas, porém, num
cenário onde existem 22.000 construções paralisadas, acreditamos que já passou da hora de cairmos
na real.

Controle da administração pública orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce
sobre a conduta funcional de outro”

No Brasil, qualquer atuação administrativa está condicionada aos princípios expressos no art. 37
da Constituição brasileira. O controle da administração pública é regulamentado através de diversos
atos normativos, que trazem regras, modalidades e instrumentos para a organização desse controle.

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Classificação Das Formas De Controle

Conforme A Origem

• Controle interno: é aquele exercido pela entidade ou órgão que é o responsável pela atividade
controlada, no âmbito de sua própria estrutura. Todo superior hierárquico poderá exercer controle
administrativo nos atos de seus subalternos, sendo, por isso, responsável por todos os atos
praticados em seu setor por servidores sob seu comando.

• Controle externo: é o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável pelo ato
controlado

• Controle externo popular: refere-se à existência de mecanismos que possibilitem a verificação da

regularidade da atuação da administração por parte dos administrados, impedindo a prática de atos
ilegítimos, lesivos tanto ao indivíduo como à coletividade.

Conforme O Momento Do Exercício

• Controle prévio ou preventivo (a priori): é exercido antes do início ou da conclusão do ato

administrativo, sendo um requisito para sua eficácia e validade.

• Controle concomitante: é exercido durante o ato, acompanhando a sua realização, com o intento de
verificar a regularidade de sua formação.

• Controle subsequente ou corretivo (a posteriori): é exercido após a conclusão do ato, tendo como
intenção, corrigir eventuais defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe eficácia, a exemplo da
homologação na licitação.

• O controle judicial dos atos administrativos, por via de regra é um controle subsequente.

Quanto Ao Aspecto Controlado

• Controle de legalidade ou legitimidade: é o que objetiva verificar unicamente a conformação do ato

ou do procedimento administrativo com as normas legais que o regem.

• Controle de mérito: tem como objetivo a verificação da eficiência, da oportunidade, da conveniência

e do resultado do ato controlado.

Quanto À Amplitude

• Controle hierárquico: é aquele que resulta automaticamente do escalonamento vertical dos órgãos
do Poder Executivo, em que os inferiores estão subordinados aos superiores.

• Controle finalístico: é o controle exercido pela Administração direta sobre as pessoas jurídicas
integrantes da Administração indireta.

Controle Judicial Da Administração Pública

O controle judiciário ou judicial é o exercido pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os atos
administrativos exercidos pelos Poderes Executivo, Legislativo e do próprio Judiciário – quando este
realiza atividade administrativa, sendo exercido, por via de regra, posteriormente.

Os atos administrativos podem ser anulados mediante o exercício do controle judicial, mas
nunca revogados.revogação é controle de mérito, e somente a Administração pode fazê-lo com seus próprios atos.

A anulação ocorrerá nos casos em que a ilegalidade for constatada no ato administrativo, podendo a
anulação ser feita pela própria Administração pública ou pelo Poder Judiciário, e terá efeitos
retroativos, desfazendo as relações resultantes do ato. Entretanto, a regra de o ato nulo não gerar
efeitos há que ser excepcionada para com os terceiros de boa-fé que tenham sido atingidos pelos
efeitos do ato anulado.

Em relação a esses, em face da presunção de legitimidade que norteia toda a atividade

A Adm. pode se utilizar da Autotutela e anular seus próprios atos quando eivados de vício de legalidade;
O Poder Judiciário exige provocação para que anule ato ilegal praticado no ãmbito da Adm. Pública.
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administrativa, devem ser preservados os efeitos já produzidos na vigência do ato posteriormente

anulado.

O controle judicial da administração pública pode ser feito pelos seguintes meios:

• Habeas corpus;

• Habeas data;

• Mandado de segurança individual;

• Mandado de segurança coletivo;

• Ação popular;

• Ação civil pública.

O controle da administração pública tem sido objeto de discussão recorrente na sociedade brasileira
nestes últimos tempos, principalmente como conseqüência da série de denúncias sobre corrupção
envolvendo políticos, altos servidores e executivos de empresas privadas, assuntos amplamente
divulgados pelos meios de comunicação.

Nesse contexto, é crescente a demanda da sociedade para que as instituições de controle funcionem
de forma efetiva, de modo a contribuir para o aperfeiçoamento do controle social, e que os agentes
públicos (políticos ou administrativos) sejam responsabilizados pelo desvio ou má aplicação de
recursos públicos.

A Constituição de 1988, como corolário do fortalecimento democrático do Brasil, não apenas

incorpora os conceitos de Estado de Direito e o princípio republicano, como institui exigências de
gestão governamental eficiente, transparência e controle social, repercutindo sobre a função do
controle da administração pública. Desse modo, essa função não se restringe à verificação da
regularidade dos atos, segundo a concepção formal do Estado de Direito, mas também do exame da
eficiência, economicidade, eficácia e efetividade.

Nos termos do art. 70 da Constituição Federal, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,

operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta é exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder.

Por sua vez, o art. 71 determina que o controle externo seja exercido com o auxílio do Tribunal de
Contas da União, ao qual compete, dentre outras atribuições, apreciar e emitir parecer prévio sobre
as contas anuais do Presidente da República; julgar as contas dos administradores e dos demais
responsáveis por dinheiros e valores públicos, bem como daqueles que derem causa a extravio,
perda ou outra irregularidade que resulte prejuízo ao erário público; realizar por iniciativa própria, ou
da Câmara, do Senado, de Comissão Técnica ou de Inquérito destas, inspeções e auditorias nas
unidades administrativas de quaisquer dos poderes e nas entidades da administração direta, indireta
ou fundacional.

As competências constitucionais do controle externo no Distrito Federal, Estados e municípios são

simétricas ao modelo federal, sendo de competência das Assembléias Legislativas, no âmbito
estadual; da Câmara Legislativa, no Distrito Federal; e das Câmaras Municipais, nos municípios; com
o auxílio dos respectivos Tribunais de Contas.

No ordenamento jurídico brasileiro existem vários órgãos de controle externo: o Tribunal de Contas
da União, os Tribunais de Contas dos Estados, o Tribunal de Contas do Distrito Federal e os
Tribunais de Contas dos Municípios. Na maioria dos Estados da Federação, os Tribunais de Contas
Estaduais são responsáveis por fiscalizar tanto as contas do Estado quanto as dos Municípios que
compõem o seu território. Porém, nos estados do Ceará, Pará, Bahia e Goiás existem dois Tribunais
de Contas na estrutura estadual: um voltado para a fiscalização na esfera estadual e outro para as
contas dos respectivos municípios. Além disso, existem os Tribunais de Contas Municipais do Rio de
Janeiro e de São Paulo, ambos estruturados nos próprios Municípios. Assim, no Estado brasileiro,
além do Tribunal de Contas da União, existem 33 tribunais de contas subnacionais.

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Quanto ao controle interno da administração pública brasileira, no âmbito federal, além do controle
interno exercido em cada entidade que compõe a administração direta, indireta ou fundacional, a
Secretaria Federal de Controle Interno, órgão integrante da Controladoria Geral da União (CGU), é
responsável por avaliar a execução dos orçamentos da União, fiscalizar a implementação dos
programas de governo e fazer auditorias sobre a gestão dos recursos públicos federais sob a
responsabilidade de órgãos e entidades públicos e privados, entre outras funções. Em uma
perspectiva abrangente, este modelo pode ser condiderado uma referência para o controle interno da
administração, nas esferas estadual e municipal, respeitadas as particularidades de cada ente. Desse
modo, cada unidade federativa ou municipal tem autonomia para criar e estruturar seus próprios
órgãos de controle interno, no contexto da estrutura organizacional adotada.

O seguinte conceito de controle interno adotado pela INTOSAI (2007, p. 17) permite uma
compreensão da complexidade e extensão das atividades e atores envolvidos no controle interno da
administração pública e sua relação com os objetivos organizacionais:

O controle interno é um processo integrado e dinâmico que se adapta continuamente às

mudanças enfrentadas pela organização. A direção e o corpo de funcionários, em todos os
níveis, devem estar envolvidos nesse processo, para enfrentar os riscos e oferecer razoável
segurança do alcance da missão institucional e dos objetivos gerais. (INTOSAI, 2007, p. 17).

Consoante estabelece o art. 74 da Constituição Federal, os Poderes Legislativo, Executivo e

Judiciário deverão manter, de forma integrada, um sistema de controle interno, com a finalidade,
dentre outras, de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas e do orçamento; de comprovar a legalidade e avaliar resultados quanto à eficiência e
eficácia da gestão orçamentária, financeira e patrimonial; e de apoiar o controle externo no exercício
de sua missão institucional.

Desse modo, pode-se afirmar que a Carta Política de 1988 requer um novo modo de atuação do
Estado e do controle — mais especificamente um novo modo de interação entre os controles interno
e externo, o que exige uma compreensão sistêmica e articulada do funcionamento desses controles.

Em uma perspectiva func ional, desde 1996, o TCU tem redirecionado o seu modo de atuação,
enfatizando a interação entre os dois sistemas de controle. Como exemplo desta relação, em 1996, o
TCU estabeleceu procedimentos e mecanismos para tornar efetivo o apoio do controle interno ao
controle externo, determinando a apresentação de Certificado de Auditoria, emitido pelo sistema de
controle em todas as contas apresentadas, como instrumento de racionalização de suas atividades.

As competências constitucionais do controle interno – abrangendo o exame da legalidade e a

avaliação dos resultados no que tange à economicidade, eficiência, eficácia e efetividade – apontam
para um determinado modo de interação entre os controles interno e externo, que devem atuar em
harmonia, de modo dinâmico e sistêmico. Da mesma forma que o controle externo, essas
competências também são similares às estabelecidas no âmbito estadual e municipal e no Distrito
Federal.

No entanto, embora a Constituição de 1988 e as Constituições subnacionais tenham consagrado este

modelo, não foram estabelecidos mecanismos institucionais com vistas a garantir a efetiva interação
entre os referidos controles.

É importante destacar que Sampaio apud Bastos e Martins (2000, p. 163-164) interpreta com
precisão a natureza do apoio do controle interno ao controle externo, preconizado no inciso IV do art.
74 da CF, nos seguintes termos:

Evidentemente, o dispositivo acima estabelece a interação que deve existir entre o controle
externo, a cargo do Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da União, e os
órgãos que integram o Sistema de Controle Interno dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário.

Esses sistemas, tanto o externo como o interno, exercitam suas funções de forma integrada,
devendo o controle interno dar apoio às ações de controle externo. Daí que, a despeito da
aparente dispersão de linhas de ação, na verdade, exercem ambos os sistemas funções
convergentes, porque, no âmbito da competência de cada um, exercitam o controle dos recursos
públicos, quer através de fiscalização, nas prestações de contas, quer através de auditorias e

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outros meios hábeis e legais para se verificarem a legalidade e a regularidade do emprego do

dinheiro público( Sampaio apud Bastos e Martins,2000, p. 163-164).

Define-se neste estudo interação como a relação institucional entre estas duas entidades de controle,
nas dimensões político-institucional, normativa, organizacional e técnica, e que podem ser traduzidas
como apoio do sistema de controle interno aos Tribunais de Contas Estaduais (TCEs). Assim, o apoio
do controle interno aos TCEs é variável dependente, e a interação é a variável independente, uma
vez que nem toda relação entre os controles se traduz necessariamente em apoio do controle interno
aos Tribunais.

Esta condição de apoio está sendo compreendida como aquela em que se verifica ações ou
iniciativas que produzem algum resultado do ponto de vista normativo, organizacional ou técnico para
os Tribunais de Contas Estaduais (TCEs).

Vale ressaltar que a dimensão político- institucional não será objeto de análise nesse estudo, por
dizer respeito a uma dimensão que envolve categorias de análise mais complexas, que levam
também a processos metodológicos mais rigorosos, não tendo sido viabilizada no tempo estabelecido
para a conclusão da pesquisa.

Do ponto de vista normativo, foram analisadas a existência e denominação dos orgãos de controle, a
partir da análise do arcabouço legal que estabelece as competências, cria e disciplina o
funcionamento dos Tribunais de Contas e dos órgãos responsáveis pelo controle interno no âmbito da
administração direta do Poder Executivo estadual, por entender que a criação desses orgãos no
plano formal indica uma interação. Foi também analisada a existência de obrigatoriedade de
apresentação de relatórios e certificação de auditoria ou instrumentos similares das contas da
administração direta do Poder Executivo estadual. Isto por que estes instrumentos permitem a
racionalização do trabalho dos Tribunais de Contas, na medida em que as certificações indicam uma
responsabilidade dos orgãos de controle interno sobre a regularidade das contas apresentadas, ou
seja, atesta uma condição regular, indica restrições ou até a sua irregularidade, assumindo, portanto,
uma co-responsabilidade na análise das contas da administração pública junto ao Tribunal. Esta
situação possibilita que o Tribunal de Contas dispense um tempo menor de trabalho para o exame
destas contas, permitindo- lhe uma atuação mais tempestiva e seletiva.

Na dimensão organizacional, foram verificadas: a posição hierárquica e o status da

subordinação/vinculação dos orgãos de controle interno na estrutura organizacional do Poder
Executivo estadual; o número e tipo de auditorias realizadas; a existência do cargo de auditor interno;
e a existência de programação dos TCEs, compartilhada com os orgãos de controle e realização de
eventos/reuniões conjuntos e sua periodicidade. Este conjunto de iniciativas traduzem as relações
orgânicas que se estabelecem entre os TCEs e os orgãos de controle interno.

A dimensão técnica foi concebida como aquela relacionada com o compartilhamento de sistemas
corporativos, por considerar que este exemplifica uma ação que permite, dentre outras, a seleção
prévia das informações de maior interesse para realização de auditorias, constituindo-se em
instrumento de racionalização da fiscalização exercida pelos TCEs. No conjunto, pode-se afirmar que
os resultados advindos de ações ou iniciativas dessa natureza contribuem para uma atuação efetiva
dos Tribunais no controle da gestão pública.

Diante desse quadro, a pesquisa busca responder a seguinte questão: a interação entre o controle
interno e externo vem produzindo resultados do ponto de vista normativo, organizacional e técnico
para os Tribunais de Contas Estaduais na Federação Brasileira?

Ao responder esta questão, esta pesquisa objetiva analisar a interação entre os órgãos de controle
interno da administração direta do Poder Executivo e os TCEs, identificando possíveis resultados
desta interação na ação dos TCEs, traduzidas na adoção de iniciativas e ações de natureza
normativa, organizacinal e técnica no exame das contas dos gestores da administração direta do
Poder Executivo estadual, no período de 2000 a 2004. Esta opção se deve à existência de dispositivo
constitucional que determina o apoio do controle interno ao controle externo, no exercício de sua
missão institucional.

Esta análise, centrada no controle da administração pública, recorre ao conceito de Estado e de

outros correlatos – burocracia e poder – que estabelecem o contexto e condicionam a forma como
ocorre a interação entre o controle interno e o controle externo exercido pelos Tribunais de Contas

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Estaduais.

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