CONTROLE EXTERNO

PROF. RENATO JORGE

BROWN RIBEIRO
EVOLUÇÃO DO CONCEITO DE
CONTROLE
• CONTROLAR A ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA TEM UM FUNDO E
SIGNIFICADO SOCIAL E AS
FUNÇÕES E AS DIMENSÕES A
SEREM CONTROLADAS VARIAM
COM O TEMPO
EVOLUÇÃO DO CONCEITO DE
CONTROLE
• Controle no Século XVIII- Rei
• Controle no Século XIX- Processo
• Controle Burocrático
• NPM- Responsabilização dos Agentes
 PAPÉIS DO CONTROLE
• O PAPEL DO CONTROLE COMO
FUNÇÃO ADMINISTRATIVA
• O CONTROLE POLÍTICO
• O CONTROLE JURÍDICO
• O CONTROLE SOCIAL
 CONTROLE POR
LOCALIZAÇÃO DO
CONTROLADOR
• INTERNO • EXTERNO
• MAIOR PAPEL DE • MAIOR PAPEL
ASSESSORAMENT COERCITIVO
O E EDUCATIVO • MAIOR
• MAIOR INDEPENDÊNCIA
DEPENDÊNCIA
 MODELOS TRADICIONAIS
• CONTROLADORIA
• controle de caráter opinativo
ou consultivo,
• destituídos de poderes
jurisdicionais e coercitivos
(normalmente),
• vinculação a algum dos
Poderes que possam gerar a
força coercitiva,
• há uma predominância da
decisão monocrática,
• uso predominante técnicas e
procedimentos de auditoria
próximos aos de empresas
privadas de auditoria.
• TRIBUNAIS/CONSELHOS
DE CONTAS
• processo decisório resolvido
por colegiados
• Maior lentidão
• poder coercitivo
• grande grau de autonomia
frente aos Poderes
• controles administrativos
judicialiformes,
• procedimentos de
fiscalização formais,
burocráticos e
eminentemente legalistas
 DIMENSÕES
• Legalidade/legitimidade(com
pliance)
• vai levar a procedimentos
próximos aos do Poder
Judiciário,
• o que produz um processo
decisório mais lento e
burocrático.
• Eficiência/eficácia/
efetividade (performance)
• remete ao bom
funcionamento da
Administração Pública e às
atividades de consultoria e
assessoria,
• porém reduz, sensivelmente,
a capacidade de se definir
responsabilidades objetivas
e impor penas aos
responsáveis, no âmbito dos
juízos emitidos pela EFS, o
que pode reduzir a
efetividade das ações de
controle.
 CONCLUSÕES SOBRE MODELOS
• não há uma regra geral sobre qual seria o melhor
modelo, ou uma relação de quais seriam todas as
atribuições que uma EFS deveria executar. A forma
de organização depende das peculiaridades da
organização social e política de cada sociedade.
• o modelo de controladoria e as formas de controle
que abranjam todas as dimensões e que premiem o
controle da economicidade, eficiência, eficácia e
efetividade tem se expandindo com velocidade muito
maior que as outras alternativas concorrentes
• A democracia, em princípio, faz muito bem para o
combate a desvios e corrupção, uma vez que os
quinze países que estão melhor colocados nos
indicadores da Transparência Internacional são
sólidas e tradicionais democracias, enquanto os 10
países que estão pior classificados na pesquisa ou
são ditaduras ou estão saindo de longos períodos de
regime fechado.
MODELO DE CONTROLE
NA CONSTITUIÇÃO
 CONTROLE INTERNO E
EXTERNO
• “Art. 70”. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração
direta e indireta quanto a legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
• Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica ,
publica ou privada, que utilize , arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza
pecuniária.”.
• “Art. 74 – Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
• I – avaliar a cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governos e dos orçamentos da União;
• II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à
eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e
patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem
como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito
privado”.
ESTRUTURA DO MODELO

Controle
Sociedade Social

Congresso
Nacional CN

Controle Externo
Tribunal de Contas da União
(TCU)

Sistema de Controle Interno

de Cada Poder
(CGU no Poder Executivo)

Auditorias Internas dos Órgãos da Adm. Indireta

Controles Internos dos Órgãos

 PAPEL DO CONTROLE
INTERNO SEGUNDO A INTOSAI
• “O propósito dos sistemas de controle interno é
garantir que os objetivos gerenciais estejam sendo
atingidos, sendo que o termo “controle interno”
abrange os controles administrativos (procedimentos
que regem os processos decisórios) e os controles
contábeis (procedimentos que regem a confiabilidade
dos registros financeiros). Portanto, a
responsabilidade pelo controle interno cabe ao chefe
de cada órgão público. Um órgão do governo central
pode, porém, ser designado para desenvolver uma
abordagem padrão de controle interno a ser usada
por todos os órgãos públicos”.
 UM SISTEMA DE
CONTROLE?
• Teoria dos Sistemas

• Controle pressupõe troca de insumos e

interdependência entre as partes
RISCO E CONTROLE
 CONTROLE PREVININDO
RISCO
• O gerenciamento de riscos corporativos é:
• a) um processo contínuo e que flui através da organização;
• b) conduzido pelos profissionais em todos os níveis da
organização;
• c) aplicado à definição das estratégias;
• d) aplicado em toda a organização, em todos os níveis e
unidades, e inclui a formação de uma visão de portfólio de todos
os riscos a que ela está exposta;
• e) formulado para identificar eventos em potencial, cuja
ocorrência poderá afetar a organização, e para administrar os
riscos de acordo com seu apetite a risco;
• f) capaz de propiciar garantia razoável para o conselho de
administração e a diretoria executiva de uma organização;
• g) orientado para a realização de objetivos em uma ou mais
categorias distintas, mas dependentes.
 CONTROLE PREVININDO
RISCO PREVININDO RISCO
• O desenvolvimento de atividades de
controle minimizam as incertezas de
erros, deficiência de informação e
desvios

• Porém, é importante destacar que a

atividade de controle também envolve
riscos, quer pelas deficiências de
avaliação, quer pelo uso de técnicas de
amostragem.
 CONTROLE EXTERNO
EXERCIDO PELO
CONGRESSO NACIONAL
 ORIGEM DO PODERL
LEGISLATIVO
• O CONTROLE ESTÁ NA ORIGEM DOS
PODERES LEGISLATIVOS QUE
FORAM ESTRUTURADOS PARA
LIMITAR OS PODERES DO REI

• A ESTRUTURAÇÃO DA CÂMAR DOS

LORDES E DA CÂMARA DOS
COMUNS MOSTRA ESSA VOCAÇÃO
 INSTRUMENTOS DE
CONTROLE
• 1) Comissões Parlamentares de Inquéritos.
• 2) Sustação pelo Congresso Nacional dos atos
regulamentares que exorbitam o poder
regulamentar.
• 3) Convocação de Ministros e requerimentos de
informações, recebimento de petições, queixas e
representações dos administrados e convocação
de qualquer autoridade ou pessoa para depor.
• 4) Julgamento do Presidente da República por
crime de responsabilidade.
• 5) Fiscalização contábil, financeira e orçamentária
pelo Poder Legislativo.
 Comissões Parlamentares de
Inquéritos
• Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões
permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições
previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.
• § 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de
investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros
previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela
Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou
separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros,
para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas
conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para
que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
• a) Criação: Senado, Câmara dos Deputados e Congresso Nacional.
• b) Requisitos para Criação: mediante requerimento de um terço de seus
membros
• (da Casa onde se pretende abrir a CPI).
• c) Finalidade: para a apuração de fato determinado e por prazo certo
Sustação pelo Congresso Nacional dos atos
regulamentares que exorbitam o poder
regulamentar.
• Art. 49. É da competência exclusiva do
Congresso Nacional:
• V - sustar os atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites de
delegação legislativa;
 Convocação de Ministros e requerimentos de
informações, recebimento de petições,
queixas e representações dos administrados e
convocação de qualquer autoridade ou pessoa
para depor.
• Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas
Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de
órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem,
pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando
crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada."
• "§ 2º - As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão
encaminhar pedidos escritos de informações a Ministros de Estado ou a
qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo, importando em crime de
responsabilidade a recusa, ou o não - atendimento, no prazo de trinta dias, bem
como a prestação de informações falsas."
• Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e
temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo
regimento ou no ato de que resultar sua criação.
• § 2º - às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:
• III - convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos
inerentes a suas atribuições;
• IV - receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer
pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas;
• V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;
 Julgamento do Presidente da
República por crime de
•
responsabilidade.
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
• I - processar e julgar o Presidente e o Vice-
Presidente da República nos crimes de
responsabilidade, bem como os Ministros de Estado
e os Comandantes da Marinha, do Exército e da
Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos
com aqueles;"
• II - processar e julgar os Ministros do Supremo
Tribunal Federal, o Procurador-Geral da República e
o Advogado-Geral da União nos crimes de
responsabilidade.
• Obs.: Para o presidente da República ser julgado
pelo Senado, a denúncia deve ser autorizada e o
julgamento realizado por 2/3 dos membros da
Câmara dos Deputados
 Fiscalização contábil, financeira e
orçamentária pelo Poder Legislativo.
• Art. 70. A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e
das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas,
será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno
de cada Poder.
• Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção
aplicam-se, no que couber, à organização,
composição e fiscalização dos Tribunais de Contas
dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos
Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
• Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão
sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão
integrados por sete Conselheiros.
• PROCEDIMENTOS DE FISCALIZAÇÃO E
ATRIBUIÇÕES DO TCU
• I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República,
mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de
seu recebimento;
• II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,
bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as
fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as
contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de
que resulte prejuízo ao erário público;
• III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de
pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações
para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de
aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que
não alterem o fundamento legal do ato concessório;
• IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado
Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de
natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e
demais entidades referidas no inciso II;
• V - fiscalizar as contas nacionais das empresas
supranacionais de cujo capital social a União
participe, de forma direta ou indireta, nos termos do
tratado constitutivo;
• VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos
repassados pela União mediante convênio, acordo,
ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado,
ao Distrito Federal ou a Município;
• VII - prestar as informações solicitadas pelo
Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou
por qualquer das respectivas Comissões, sobre a
fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial e sobre resultados de
auditorias e inspeções realizadas;
• VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de
ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas,
as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre
outras cominações, multa proporcional ao dano
causado ao erário;
• IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade
adote as providências necessárias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
• X - sustar, se não atendido, a execução do ato
impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos
Deputados e ao Senado Federal;
• XI - representar ao Poder competente sobre
irregularidades ou abusos apurados.
JURISDIÇÃO DO TCU
 DOUTRINA X STF
• DI PIETRO afirma que o Tribunal de Contas
não exerce função jurisdicional, “porque o
Tribunal apenas examina as contas,
tecnicamente, e não aprecia a
responsabilidade do agente público, que é de
competência exclusiva do Poder Judiciário;
por isso se diz que o julgamento das contas é
uma questão prévia, preliminar, de
competência do Tribunal de Contas, que
antecede o julgamento do responsável pelo
Poder Judiciário”
 DOUTRINA X STF
• No julgamento do RE nº 55.821, o Min. Raphael de Barros
Monteiro consolida a posição adotada no leading case acima
referido:
“Estou de pleno acordo em que não se pode chegar a outra
conclusão senão àquela do acórdão mencionado pelo eminente
Ministro Victor Nunes, do qual foi relator o Ministro Henrique
D’Ávila, e que exprime o pensamento deste Tribunal. As
decisões do Tribunal de Contas não podem ser revistas pelo
Poder Judiciário, a não ser quanto ao seu aspecto formal.”
• No voto do Min. Octavio Gallotti no RE nº 132.747, colhe-se o
seguinte:
• “Os Tribunais de Contas, recordei eu, a par de suas atividades
de auxiliar do controle externo exercido pelas Casas do
Legislativo, têm também uma jurisdição própria e privativa”.
 DOUTRINA X STF
• STF Súmula nº 347 - 13/12/1963 - Súmula da
Jurisprudência Predominante do Supremo
Tribunal Federal - Anexo ao Regimento
Interno. Edição: Imprensa Nacional, 1964, p.
151.
• Tribunal de Contas - Apreciação da
Constitucionalidade das Leis e dos Atos
do Poder Público - O Tribunal de Contas,
no exercício de suas atribuições, pode
apreciar a constitucionalidade das leis e dos
atos do poder público.
 DOUTRINA X STF
• A Doutrina jurídica, de uma forma
dominante, mas não unânime, não
reconhece uma jurisdição para os TCs
(tendo em vista a sua competência de
julgar contas e não pessoas).
• Porém, STF, ao interpretar a Constituição
reconhece uma jurisdição especial ao TCU
no exercício e nos limites de suas
competências constitucionais
• Nesse sentido pode-se falar em uma
jurisdição de natureza administrativa com
características específicas