Acórdão 1627 de 2020 Plenário

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.
724/2019-1
GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 018.724/2019-1
Natureza: Relatório de Auditoria
Órgãos/Entidades: Fundo da Compensação das Variações Salariais
(FCVS); Secretaria do Tesouro Nacional (STN); Banco Central do
Brasil (Bacen); Caixa Econômica Federal (Caixa); Controladoria-
Geral da União (CGU); Empresa Gestora de Ativos (Emgea).
Representação legal: não há
SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL NO FUNDO DE

COMPENSAÇÃO DAS VARIAÇÕES SALARIAIS (FCVS).
AVALIAÇÃO DA GESTÃO GOVERNAMENTAL QUANTO À
EFICIÊNCIA E À TEMPESTIVIDADE DO PROCESSO DE
NOVAÇÃO DOS CRÉDITOS JUNTO AO FCVS COM VISTAS
Ã PROPOSIÇÃO DE MELHORIAS PARA TORNAR O
PROCESSO MAIS CÉLERE E EFETIVO. EMPRESA
GESTORA DE ATIVOS (MINISTÉRIO DA ECONOMIA),
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO, BANCO CENTRAL
DO BRASIL (MINISTÉRIO DA ECONOMIA), CAIXA
ECONÔMICA FEDERAL (MINISTÉRIO DA ECONOMIA),
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL (MINISTÉRIO DA
ECONOMIA) E PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA
NACIONAL (MINISTÉRIO DA ECONOMIA). ACHADOS
DEMONSTRAM FRAGILIDADES NO PROCESSO DE
NOVAÇÃO. IDENTIFICAÇÃO DE RISCOS.
DETERMINAÇÃO. RECOMENDAÇÕES.
MONITORAMENTO.
RELATÓRIO
Reproduzo, a seguir, com os ajustes necessários, o relatório de peça 124 da equipe

responsável no âmbito da Secretaria de Controle Externo do Sistema Financeiro Nacional e dos
Fundos de Pensão (SecexFinanças) pela ação fiscalizatória, instrução essa que contou com a anuência
do corpo diretivo da unidade (peças 125/6):
“Introdução
1.1 Antecedentes
1. Em 1964, o governo federal criou o Sistema Financeiro da Habitação – SFH, um sistema de
financiamento habitacional que objetivava reduzir o déficit habitacional existente. Nesse contexto, foi
estabelecido um conjunto de normas para a criação de um mercado regulamentado através de
contratos padronizados e fontes compulsórias de recursos. Para atingir o objetivo, criou-se o Banco
Nacional de Habitação (BNH), responsável por normatizar e administrar as ações de financiamento
imobiliário.
2. O sistema sobreviveu algum tempo, devido ao controle estatal de preços e salários vigente.
Contudo, a inflação obrigou o governo a adotar uma política de subsídios, que acabou tendo por
consequência saldos devedores residuais ao termo dos contratos, cujo montante não acompanhou o
valor dos imóveis que garantiam as operações.
1
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.724/2019-1
3. Diante da situação, criou-se um fundo para quitar os saldos residuais, o Fundo de

Compensação de Variações Salariais (FCVS). Tal fundo foi capitalizado pelo governo e por
contribuições compulsórias dos mutuários (tomadores de empréstimos) e dos agentes financeiros.
4. Em 1986, o SFH foi reestruturado pelo Decreto-Lei n. 2.291/86. Extinguiu-se o BNH, e suas
atribuições foram distribuídas entre o então Ministério de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente
(MDU), o Conselho Monetário Nacional (CMN), o Banco Central do Brasil (BCB) e a Caixa
Econômica Federal (Caixa):
Figura 1: Reestruturação do SFH – 1986
Fonte: Elaboração própria.

5. Ao longo dos anos, a combinação de vários fatores (subsídios concedidos aos
mutuários, efeitos da implementação de vários planos de estabilização econômica, quando se
permitiu critérios de correção monetária de saldos devedores distintos das prestações etc.)
levou o FCVS a acumular um passivo.
6. Atualmente, o fundo possui um patrimônio líquido negativo
Figura 2: Principais em torno de R$ 118 bilhões.
credores do FCVS 7. Os credores do FCVS, em grande parte, são órgãos e
entidades vinculados à própria União (Emgea, Caixa, Banco
Central) ou entidades que necessitam desses créditos para honrar
dívidas com a União ou garantidas por ela (FGTS, Cohabs-FGTS).
Portanto, pode-se afirmar que o Tesouro Nacional (União) é
devedor dos créditos contra o fundo e, ao mesmo tempo, de certa
forma, credor de cerca de 90% desses créditos, conforme
sintetizado na figura 2.
8. Para solver o passivo, a Lei 10.150/2000 permitiu aos
agentes do Sistema Financeiro Habitacional, titulares de créditos
contra o FCVS, vencidos e vincendos, a possibilidade de substituí-
los, mediante novação, por créditos contra o Tesouro Nacional,
após a prévia compensação entre débitos originários de
contribuições devidas pelos agentes financeiros ao Fundo e
créditos decorrentes dos resíduos apurados dos contratos,
condicionada ao pagamento das demais dívidas no âmbito do SFH.
Assim, com a novação, fica extinta a dívida do
FCVS, assumindo a União a dívida novada, mediante contrato, sob
2

novas condições de pagamento, remuneração e prazo, entregando-se ao credor, no ato da assinatura

do contrato, títulos de emissão do Tesouro Nacional.
9. Vários órgãos intervêm no processo de novação. De forma breve, o processo começa com os
agentes financeiros habilitando os créditos na Caixa Econômica Federal (administradora do FCVS),
que verifica se o financiamento realmente existiu e se está de acordo com as regras do FCVS. Após
essa etapa, a Caixa analisa a titularidade e a certeza e liquidez do crédito, encaminhando o processo
para receber parecer pela Controladoria Geral da União (CGU). O passo seguinte é o envio do
processo à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), a quem cabe elaborar minuta do contrato de
novação e emitir parecer sobre a conveniência e oportunidade da operação. O processo segue, então,
para a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), que deve emitir parecer sobre a
legalidade da operação. O processo é finalizado com o seu encaminhamento para STN para a
emissão dos títulos CVS.
10. Ocorre que, em análise preliminar envolvendo o processo de novação, a Secretaria de Controle
Externo do Sistema Financeiro Nacional e dos Fundos de Pensão (SecexFinanças) encontrou indícios
de gargalos no processo que dificultavam o recebimento dos créditos por parte dos agentes credores.
Essa situação envolvia riscos de solvência para participantes do Sistema Financeiro Nacional (SFN),
bem como riscos decorrentes da rolagem da dívida pública por parte do Tesouro Nacional.
Adicionalmente, notícias veiculadas na imprensa davam conta de que o montante de dívidas do FCVS
era muito expressivo, da ordem de R$115 bilhões.
11. Em função disso, entendeu-se que a avaliação do processo de novação dos créditos
contra o FCVS pelo Tribunal era relevante e oportuna, tendo sido proposta a realização de auditoria
operacional com esse objetivo. A proposta foi autorizada pelo Ministro Relator Augusto Nardes, em
Despacho de 24/6/2019 (TC 013.559/2019-2).
1.2 Identificação do objeto de auditoria
12. A auditoria tem por objeto o Fundo de Compensação das Variações Salariais (FCVS) e
foi realizada juntos aos órgãos intervenientes do processo de novação: Caixa, CGU, BCB e STN, com
o propósito de avaliar a gestão governamental quanto à eficiência e à tempestividade do processo de
novação dos créditos contra o FCVS, com vistas a propor melhorias que o tornem o processo mais
célere e efetivo.
13. O processo de novação dos créditos contra o FCVS é um processo complexo, com
vários órgãos participando da sua formalização, que compreende etapas de habilitação,
homologação e novação propriamente dita, todas se iniciando junto à administradora (Caixa).
1.3 Objetivos e escopo da auditoria
14. O escopo da presente auditoria compreende a análise do processo de novação dos créditos
contra o FCVS, em relação à eficiência e à tempestividade. Para tanto, deverá ser investigada, ainda,
a adequação da sistemática operacional utilizada, a articulação entre os órgãos intervenientes, bem
como os riscos de eventual insucesso no processo de novação dos créditos contra o FCVS, que
poderão recair sobre a execução de outras políticas públicas e atividades governamentais.
15. Cabe destacar que não se encontra no escopo da auditoria a aferição da conformidade dos
procedimentos adotados pelos órgãos intervenientes para assegurar a titularidade, o montante, a
certeza e a liquidez dos créditos; e tampouco a avaliação da gestão do FCVS Garantia.
16. Nesse sentido e diante da problemática apresentada, o objetivo dessa auditoria foi avaliar a
gestão governamental quanto à eficiência e à tempestividade do processo de novação dos créditos
contra o FCVS com vistas a propor melhorias que o tornem o processo mais célere e efetivo.

17. Considerando o objetivo da auditoria, assim como os resultados das técnicas de diagnóstico de
auditoria desenvolvidas (vide seção 1.5 Métodos utilizados), foi definido o escopo do trabalho, o
problema e as questões de auditoria, apresentados no Quadro 1, a seguir:
Figura 3 - Problema e Questões de Auditoria
1.4 Critérios
18. Os critérios gerais utilizados para fundamentar a opinião da equipe foram o arcabouço legal
aplicável ao FCVS, o Referencial para Avaliação de Governança de Políticas Públicas, elaborado
pelo Tribunal de Contas da União, e os princípios aplicáveis à administração pública.
1.5 Metodologia
19. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de
Contas da União (Portaria - TCU 280/2010) e com observância aos princípios e padrões
estabelecidos pelo TCU no Manual de Auditoria Operacional. Nenhuma restrição foi imposta aos
exames.
20. Durante a fase de planejamento da auditoria, foram viabilizadas apresentações de servidores
dos órgãos intervenientes à equipe de auditoria por meio de videoconferência, com o intuito de
informar, sob a ótica dos órgãos, as principais dificuldades enfrentadas na implementação do
processo de novação do FCVS. Além disso, foram desenvolvidas pesquisas bibliográficas, reuniões
com gestores dos órgãos envolvidos e entrevistas com representantes de associações de apoio aos
credores do FCVS (Abecip e ABC Habitações).
21. Ademais, como forma de aprofundar os conhecimentos sobre o tema objeto de estudo e com o
objetivo de levantar os principais problemas que poderiam requerer maior atenção da equipe de
auditoria e o aprofundamento da investigação, foram executadas, ainda, as seguintes técnicas de
4

diagnóstico de auditoria: análise dos stakeholders, análise Swot, diagrama de verificação de risco
(DVR) e matriz de riscos e controles.
22. Para obtenção das informações necessárias à execução dos trabalhos, a equipe de auditoria
encaminhou ofícios de requisição aos órgãos (peças 4, 5, 8-11, 15-19 e 67-69), compulsou os autos
das auditorias anteriores (TC 006.013/2001-4 e TC 025.422/2010-3), para verificar quais
recomendações, determinações e ciências foram emitidas e se já haviam sido atendidas.
23. Na fase de execução do trabalho, foram realizadas entrevistas com gestores e servidores
envolvidos no processo de novação. As informações obtidas foram submetidas à análise e suscitaram
o preenchimento da matriz de achados. Após a elaboração da matriz de achados (peça 122), foi
realizado painel de referência com representantes dos órgãos intervenientes, com o objetivo de
discutir a consistência dos achados das conclusões preliminares da equipe de auditoria.
1.6 Organização do Relatório
24. O relatório encontra-se estruturado em quatro capítulos, além da introdução e da proposta de
encaminhamento. No Capítulo 2, apresenta-se uma visão geral do Fundo de Compensação das
Variações Salariais (FCVS), em que o tema é contextualizado, expondo os intervenientes e aspectos
orçamentários e financeiros relacionados à matéria. O Capítulo 3 discorre sobre as principais
constatações relacionadas à eficiência e tempestividade do processo de novação, bem como sobre a
inter-relação do FCVS com outras políticas públicas. O Capítulo 4 destina-se ao registro e a análise
dos comentários oferecidos pelos gestores. O relatório é finalizado pelos capítulos que trazem a
conclusão e a proposta de encaminhamento.
2. Visão Geral
2.1 Contextualização
25. O FCVS foi criado por meio da Resolução n. 25 do Conselho de Administração do extinto
Banco Nacional da Habitação (BNH), de 16/6/1967 e ratificado pela Lei n. 9.443, de 14/3/1997.
Trata-se de um fundo público de natureza contábil e financeira, sujeito às normas aplicáveis aos
fundos da administração direta, criado no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação (SFH).
26. O FCVS foi extinto dois anos após a publicação da Constituição de 1988, em respeito ao art.
36 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Leis que trataram de Planos
Plurianuais (Lei 8.173/1991, art. 6º; e Lei 9.276/1996, art. 4º) recriaram, temporariamente, o FCVS.
Foi ainda editada a MP 1.247, de 14/12/1995, que sofreu várias reedições até culminar na Lei 9.443,
de 14/3/1997, com o objetivo de manter o FCVS.
27. O Fundo de Compensações das Variações Salariais foi criado com a finalidade de garantir o
limite de prazo originalmente estabelecido para amortização da dívida aos adquirentes de habitações
financiadas pelo Sistema Financeiro da Habitação.
28. Ao longo do tempo, outros fins foram incorporados ao fundo:
a) assumir, em nome do mutuário, os descontos concedidos nas liquidações antecipadas e nas
transferências de contratos de financiamento habitacional, observada a legislação de regência;
b) garantir o equilíbrio da Apólice de Seguro Habitacional do SFH; e
c) liquidar as operações remanescentes do extinto Seguro de Crédito.
29. A partir de 25/4/1993, estatuiu-se a não aplicação do FCVS para novos contratos de
financiamento habitacional.

30. O cerne da existência do FCVS consiste em honrar as garantias oferecidas, especialmente a de

cobertura de eventual saldo devedor em contratos do SFH. Portanto, a novação das dívidas é a
principal atividade do fundo. Com a conclusão do processo, o FCVS perderá a razão de ser.
31. Para sanar as pendências envolvendo o FCVS, a Lei 10.150/2000 permitiu a celebração de
contratos de novação de dívida entre a União e os credores do FCVS, mediante a entrega de títulos
denominados CVSA, CVSB, CVSC e CVSD, com vencimento em 1º de janeiro de 2027. Tais títulos
pagam parcelas mensais de juros desde 1º/1/2005 e parcelas mensais do principal desde 1º/1/2009.
32. Portanto, o FCVS se originou do processo de estagnação econômica, dos altos índices
inflacionários e das elevadas taxas de juros verificados durante a década de 1980, período em que o
Governo Federal concedeu sucessivos e cumulativos subsídios aos mutuários do SFH, ao permitir que
as prestações previstas nos contratos habitacionais não fossem majoradas com base nas condições
contratualmente pactuadas.
33. Para Faro (1990), a causa primária do desequilíbrio do FCVS consiste na presença da
inflação, acoplada à criação de planos de financiamento inconsistentes, cujos descompassos levaram
a uma série de concessões de benefícios aos mutuários.
34. A edição do Decreto-Lei 2.065, de 26/10/1983, produziu impacto direto nos saldos devedores
dos financiamentos, na medida em que proporcionou a redução das obrigações dos adquirentes de
moradia própria e, consequentemente, imputou ao FCVS a responsabilidade pelo pagamento desses
benefícios. A assunção desses compromissos ocorreu ao longo do tempo sem a imprescindível
cobertura de recursos orçamentários. As sucessivas postergações do pagamento das obrigações do
Fundo foram também decisivas para o alcance do nível de desequilíbrio ora existente entre o ativo e o
passivo do FCVS.
35. O FCVS, que havia sido criado com o propósito de liquidar eventuais saldos devedores
residuais, passou a assumir responsabilidades crescentes, incompatíveis com o seu patrimônio e seu
fluxo de caixa, acarretando, como consequência, o acúmulo da dívida ao longo do tempo.
36. Exemplo disso, foi o Decreto-Lei 2.164, de 19/9/1984, que concedeu subsídio de 10% a 25%
aos mutuários, mediante a emissão de bônus pelo BNH, estabelecendo que, para os contratos
firmados a partir daquela data, o FCVS ressarciria os saldos devedores em parcela única. Já o DL
2.291, de 21/11/1986, autorizou a concessão de novo subsídio e estabeleceu que a dívida fosse
liquidada no prazo de cinco anos. Por sua vez, o Decreto-Lei 2.406, de 5/1/1988, autorizou a
concessão de mais subsídio e prorrogou o prazo de pagamento da dívida por mais cinco anos.
37. Além da assunção dos compromissos decorrentes dos subsídios acima mencionados, o FCVS,
com a edição do Decreto-Lei 2.476, de 18/9/1988, passou a garantir o equilíbrio do seguro
habitacional do SFH em todo o território nacional.
38. A Lei n. 8.004, de 15/3/1990, prorrogou, mais uma vez, a liquidação da dívida do FCVS,
determinando que o Fundo quitasse os saldos de sua responsabilidade no prazo de 10 anos, com 3
anos de carência.
39. Ressalte-se que, segundo o histórico da STN (BRASIL, [2017]), todos os normativos que
estabeleceram prazos para ressarcimento dos saldos de responsabilidade do FCVS asseguraram aos
credores (agentes financeiros) o reajuste mensal das dívidas, tendo por base o mesmo índice utilizado
para corrigir os depósitos de poupança, e juros adicionais calculados à taxa do contrato original.
40. Com o objetivo de equacionar esse passivo contingente, o Governo Federal decidiu pela
novação das dívidas do FCVS mediante a securitização, tendo elaborado projeto de Medida
Provisória, cuja MP n. 1.520/96 foi convertida na Lei n. 10.150, de 21/12/2000, autorizando a União
a novar tais dívidas, após a prévia compensação entre débitos originários de contribuições devidas

pelos agentes financeiros ao Fundo e créditos decorrentes dos resíduos apurados dos contratos,
condicionado, ainda, ao pagamento das demais dívidas no âmbito do SFH.
41. Ficou estabelecido que, por meio da novação, o pagamento da dívida do FCVS será efetuado
no prazo de 30 anos, contados a partir de 1/1/1997, havendo:
a) 8 anos de carência para o pagamento dos juros, calculados a 6,17% a.a. (operações com
recursos próprios) ou a 3,12% a.a. (operações lastreadas com recursos do FGTS);
b) 12 anos para o pagamento do principal, mediante a formalização de contratos entre a
União e os agentes financeiros.
42. Os principais instrumentos legais e infra legais que têm regulado o processo de novação desde
o seu início, cujos exemplos mais relevantes são mencionados neste subtítulo, estão listados no
Apêndice A.
2.2 Processo de novação
43. Diante do cenário da existência do passivo do FCVS, a União optou pela novação dos créditos
contra o FCVS, que consiste em uma operação jurídica do Direito das obrigações que permite criar
uma nova obrigação, a partir da substituição e extinção da obrigação anterior e originária.
44. O art. 3º, da Lei 10.150/2000, elenca os requisitos para a formalização da novação, conforme
discriminado a seguir:
I - prévia compensação entre eventuais débitos e créditos das instituições
financiadoras junto ao FCVS;
II - prévio pagamento das dívidas vencidas, abaixo definidas, apuradas com base nos
saldos existentes nas datas previstas no § 5o do art. 1o desta Lei, ainda que a
conciliação entre credor e devedor, do valor a ser liquidado, se efetue em data
posterior:
a) das instituições financiadoras do SFH junto à CEF, na qualidade de Agente
Operador do FGTS, decorrentes de operações vinculadas a financiamentos
habitacionais, efetuadas no âmbito do SFH;
b) das instituições financiadoras do SFH junto ao Fundo de Assistência Habitacional
- FUNDHAB, ao Fundo de Garantia de Depósitos e Letras Imobiliárias - FGDLI ou
de seu sucessor e aos demais fundos geridos pelo extinto Banco Nacional de
Habitação - BNH;
III - requerimento da instituição credora, em caráter irrevogável e irretratável,
dirigido ao Ministro de Estado da Fazenda, por intermédio da CEF, aceitando todas
as condições da novação estabelecidas por esta Lei, instruído com a relação de seus
créditos caracterizados, previamente homologados, bem assim com a comprovação
da regularização dos débitos a que se refere o inciso II deste artigo;
IV - requerimento instruído com a relação dos contratos de responsabilidade do
FCVS, não caracterizados, para os fins do disposto no § 8º do art. 1º desta Lei;
V - manifestação da CEF, na qualidade de Administradora do FCVS, reconhecendo a
titularidade, o montante, a liquidez e a certeza da dívida caracterizada;
VI - declaração do credor, firmada por dois de seus representantes legais, quanto ao
correto recolhimento das contribuições mensais e trimestrais ao FCVS, e das
contribuições ao FUNDHAB, no montante e forma estipulados pela legislação
pertinente, bem como sobre a informação, na habilitação de seus créditos ao FCVS,
da origem de recursos, da data e tipo de evento dos financiamentos concedidos aos
mutuários finais;
VII - parecer da Secretaria Federal de Controle, sobre o disposto no inciso V;
7

VIII - parecer da Secretaria do Tesouro Nacional;

IX - parecer da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional;
X - autorização do Ministro de Estado da Fazenda publicada no Diário Oficial da
União.
45. Vê-se, pois, que o processo exige a intervenção de vários órgãos, exigindo uma dinâmica
processual articulada entre os intervenientes, melhor visualizada no fluxograma abaixo.
Figura 4: Fluxograma do Processo de Novação

46. O processo possui várias fases. A primeira fase é a habilitação dos créditos contra o FCVS
pelos credores. Nessa fase, os agentes financeiros enviam à Caixa os contratos que possuem
cobertura do FCVS, para fins de apuração dos valores de responsabilidade do Fundo, por meio de
arquivos eletrônicos contendo dados dos contratos celebrados no âmbito do SFH, cujo evento
caracterizador da participação do FCVS já tenha ocorrido (término de prazo contratual, liquidação
antecipada ou transferência com desconto). O produto final desta fase é uma relação de contratos
habilitados, cuja documentação comprobatória das informações enviadas por meio eletrônico deverá
ser posteriormente encaminhada à Caixa pelo agente credor em meio físico.
47. A segunda fase é a análise (homologação) da documentação enviada pelo agente financeiro
quanto aos aspectos financeiro e documental, tendo como parâmetros:
a) adequação das informações eletrônicas à documentação apresentada e à legislação
de regência (normas do SFH e do Manual de Normas e Procedimentos Operacionais do FCVS -
MNPO);

b) promoção dos ajustes necessários à homologação dos valores de responsabilidade

do FCVS, quando constatada a ausência de documentação relativa a alguma condição informada;
c) comprovação do recolhimento da contribuição ao FCVS, quando não constar do
cadastro próprio da Caixa;
d) exclusão de contratos cuja documentação contenha algum tipo de condição especial
e/ou alteração contratual não cadastrada nos sistemas da Caixa, devolvendo-se ao agente os
documentos assim classificados; e
e) exclusão do contrato que apresente comprovante de reajuste salarial do mutuário
não cadastrado nos sistemas da Caixa.
48. A terceira fase (validação da análise financeira e documental) é processada pelo agente
financeiro (credor do Fundo) e pela auditoria interna da Caixa (administradora do Fundo), sendo
que a validação da auditoria interna da Caixa prevalece para fins de resultado final.
49. Na validação pelo agente financeiro, ocorre a manifestação de concordância quanto aos
valores dos saldos devedores de responsabilidade do FCVS consignados nos relatórios de término de
análise. Tais valores são os créditos homologados pela Caixa passíveis de novação. Caso concorde
com os valores homologados, o agente financeiro deverá encaminhar à Caixa, por meio magnético,
uma relação de contratos validados (RCV). Caso contrário, deverá encaminhar à Caixa, também por
meio magnético, uma relação de contratos não validados (RNV) e um recurso fundamentando a sua
discordância, para fins de nova análise.
50. A validação pela auditoria interna consiste na verificação de conformidade com a legislação a
partir de uma amostra dos contratos cujas homologações constem do relatório de término de análise.
51. Nessa processualística, a auditoria interna da Caixa, ao verificar que a variação do saldo
ultrapassa o parâmetro de aceitação de 3%, atribui conceito “inadequado” ao lote. Neste caso, todo
o universo que gerou a amostra em questão deverá ser reanalisado. Quando ocorre a conformidade
das análises realizadas pela auditoria interna da Caixa, é emitido o conceito “adequado” ao lote
auditado. Neste caso, os contratos constantes do universo amostral são marcados no sistema da
Caixa como “auditados”.
52. A última fase, o pedido de novação, ocorre com a solicitação de novação da dívida do FCVS
pelo agente financeiro, passando o seu ressarcimento a ser de responsabilidade da União, conforme
previsão legal.
53. Nessa etapa, os contratos que deram origem aos créditos perante o FCVS deverão estar nas
seguintes condições: (1º) homologados; (2º) validados pelo agente financeiro (constantes do RCV);
(3º) auditados pela auditoria interna da Caixa com conceito adequado; e (4º) com antecipações
totalmente deduzidas.
54. Além disso, o processo de novação requer que haja orçamento disponível para que a operação
ocorra, tendo a Lei exigido a fixação de um cronograma, por meio de portaria do Ministro da
Economia (§ 6º do art. 1º, da Lei 10.150/2000).
55. O Relatório de Avaliação Atuarial do FCVS de novembro de 2018 demonstrou que existem
3.811.350 contratos com previsão de cobertura do FCVS, dos quais 1.537.269 já foram novados
ou baixados do Sistema de Administração do FCVS (SICVS); 1.864.279 são contratos
habilitados em poder da administradora (contratos auditados, não-auditados, homologados sem
valor, habilitados e não homologados e deduzidos por antecipação); e 409.802 contratos não
habilitados, que ainda estão em poder das instituições credoras.
56. A situação encontra-se evidenciada na tabela a seguir:
Tabela 1: Situação dos Contratos do FCVS
9

Quantidade
Novados/Baixados 1.537.269
Homologados com valor 1.241.402
Auditados 1.034.412
Não-auditados 206.990
Homologados sem valor 519.864
Habilitados e não homologados 95.054
Dossiês entregues 78.631
Dossiês não entregues 16.423
Deduzidos por antecipação 7.959
Não habilitados 409.802
Inativos 379.715
Ativos 30.087
Total de contratos com previsão de cobertura do FCVS 3.811.350
Fonte: Caixa (peça 63, p. 13).
Nota: Posição em 1/6/2019.
2.3 Principais órgãos intervenientes
57. Vários órgãos intervêm para formalizar o processo de novação: Caixa, CGU, STN, PGFN, ME
e BCB, cujas atribuições estão delineadas na Lei 10.150/2000 e no MNPO.
Figura 5: Stakeholders (intervenientes) e fiscalizadores do processo de novação
Fonte: Elaboração própria

58. Destaque-se, ainda, a atuação do Conselho Curador do Fundo de Compensação de Variações
Salariais (CCFCVS), uma vez que, na textualidade do art. 27, da Lei 10.150/2000, o FCVS será
regido segundo normas e diretrizes estabelecidas por um Conselho Curador, a ser regulamentado em
ato do Poder Executivo, que disporá sobre a estrutura, funcionamento e competência do colegiado.
10

59. O Decreto 4.378, de 16/9/2002, aprovou o Regulamento do Conselho Curador, conferindo-lhe

(art. 1º) natureza jurídica de órgão de deliberação colegiada integrante da estrutura do Ministério da
Fazenda, com sede em Brasília, Distrito Federal, que tem por finalidade disciplinar as condições
gerais de atuação do Fundo de Compensação de Variações Salariais (FCVS).
60. A Caixa detém o papel de administradora do fundo. No exercício de sua competência, é
responsável pela habilitação, análise e homologação dos contratos dos credores, em virtude de o art.
3º da Lei de regência textualmente prescrever que a novação será realizada mediante manifestação
da CEF, na qualidade de Administradora do FCVS, reconhecendo a titularidade, o montante, a
liquidez e a certeza da dívida caracterizada, além de outras condições impostas pela Lei 10.150/2000.
Como responsável pela gestão do FCVS, a Caixa tem suas atribuições previstas no Manual de
Normas e Procedimentos Operacionais (MNPO).
61. À Controladoria Geral da União (CGU) compete emitir parecer sobre a manifestação da Caixa
acerca da titularidade, o montante, a liquidez e a certeza da dívida caracterizada; (art. 3º, inciso VII,
Lei 10.150/2000).
62. De acordo com a Lei 10.150/2000, cabe à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) emitir
parecer sobre a conveniência e oportunidade da operação de novação das dívidas do FCVS, além de
outras previstas no MNPO. Constitui-se no órgão responsável por finalizar o processo de novação,
sendo seu agente pagador e responsável pela emissão dos títulos.
63. Além disso, verifica quais as ressalvas constam nos pareceres da CGU. Adicionalmente, é o
agente responsável pela coordenação da política de ajuste fiscal e verifica a adimplência do credor
para a devida elaboração do contrato e emissão de títulos.
64. Ao Banco Central incumbe aferir a veracidade da declaração do credor quanto ao correto
recolhimento das contribuições ao fundo, de que trata o inciso VI do art. 3º da Lei 10.150/2000 e,
quando verificar sua inexatidão, sem prejuízo das medidas legais cabíveis, promover a cobrança, por
débito automático à conta de Reservas Bancárias, com a imediata transferência para o Tesouro
Nacional das diferenças eventualmente apuradas em instituições financeiras bancárias, ou, nos
demais casos, encaminhar os documentos à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, para fins de
inscrição em Dívida Ativa da União (art. 3º, §5º, Lei 10.150/2000).
65. O MNPO prescreve ser da competência do PGFN emitir parecer, com base no pronunciamento
da STN, sobre a legalidade da operação de novação e averiguar a legalidade da minuta do contrato.
66. O Conselho Curador do Fundo de Compensação de Variações Salariais (CCFCVS) é um órgão
de deliberação coletiva, integrante da estrutura do Ministério da Fazenda (Ministério da Economia) e
que tem por finalidade aprovar as condições gerais de atuação do FCVS, consoante o disposto no art.
27 da Lei 10.150/2000, tendo sido regulamentado pelo Decreto 4.378, de 16/9/2002.
67. O Ministro da Economia formaliza o processo de novação, uma vez que lhe compete autorizar
a operação de novação e assinar a portaria que a autoriza (art 3º, X, Lei 10.150/2000).
68. No Relatório de Gestão de 2018, o Sistema de Administração do FCVS apresentava os seguintes
grupamentos de créditos por entidades credoras, denotando a condição do Tesouro Nacional
de credor e devedor dos créditos contra o FCVS, conforme quadro a seguir:
Tabela 2: Agentes credores do FCVS por grupo
Não Homologados
Homologados com Valor
Grupo de Agentes Homologados sem Valor
Qtde Qtde Qtde Valores em R$ 1,00
Caixa, Emgea, FGTS e BACEN 40.089 243.968 457.067 33.260.588.347,26
COHAB e Assemelhados 35.227 175.506 339.430 4.709.573.594,64
Liquidandas e Repassadoras 3.609 17.934 191.045 31.666.880.752,20
11

Bancos Privados 5.860 60.747 156.249 15.276.412.761,39

Entes Públicos Estaduais 5.244 15.321 42.077 3.113.528.352,14
Outros 2.826 11.386 55.933 4.043.135.441,83
Total geral 92.855 524.862 1.241.801 92.070.119.249,46
Fonte: Relatório de Gestão FCVS 2018.
Notas: Não homologados: Contratos habilitados e rejeitados pela análise da centralizadora.
Homologados sem valor: Contratos habilitados e homologados sem saldo devedor do FCVS.
Homologados com valor: Contratos habilitados e homologados com saldo devedor do FCVS.
69. Quando se analisa a distribuição da novação dos créditos contra o FCVS pelos agentes
credores, constata-se que a Caixa foi a instituição financeira que mais novou créditos, tendo
conseguido securitizar 77% do monte novado no decêndio 1998-2018.
70. Tal situação pode ser visualizada no gráfico a seguir:
Gráfico 1: Participação por agente financeiro no montante novado (1998-2018)
Fonte: Relatórios de acompanhamento da novação de dívidas do FCVS (peça 56).
3. Eficiência do processo de novação

71. O presente capítulo discorre sobre a investigação da primeira questão de auditoria, que buscou
responder se o processo de novação vem sendo operacionalizado de forma eficiente pelos diversos
órgãos participantes.
3.1 O processo de novação não vem sendo executado de modo eficiente pelos órgãos
responsáveis
72. Os dados levantados durante a auditoria demonstraram que o processo de novação não vem
sendo executado de modo eficiente pelos órgãos responsáveis.
73. A questão aqui tratada buscou analisar a eficiência do processo de novação com base em
indicadores que refletissem os resultados alcançados pela política pública desde o início de sua
execução.
74. A eficiência ganha destaque porque a novação dos créditos contra o FCVS possui prazo para
finalização estabelecido pela Lei 10.150/2000. O não encerramento da política dentro do prazo
12

previsto, por conseguinte, está associado a riscos sistêmicos com impacto nas finanças do Tesouro
Nacional e na organização do Sistema Financeiro Nacional, conforme será detalhado adiante no
presente relatório.
75. A eficiência, princípio de envergadura constitucional, é definida pelo Manual de Auditoria
Operacional do TCU como a relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e
os custos de insumos empregados para produzi-los, em certo período de tempo, com manutenção dos
padrões de qualidade.
76. Pode-se afirmar que a dimensão de eficiência possui afinidade com a de economicidade, sendo
examinada sob duas perspectivas: redução dos custos totais para produção da mesma quantidade e
qualidade do produto; ou otimização do uso de insumos para maximizar o produto quando o gasto
total já está fixado previamente.
77. Nessa perspectiva, inicialmente, constatou-se uma queda significativa do volume de créditos
novados após o exercício financeiro de 2011, tendo um ligeiro aumento em 2015, em conformidade
com a resposta da Secretaria do Tesouro Nacional (peça 50, p. 2) à diligência da equipe de auditoria.
Do período de 2012 a 2018, a média anual de novação alcançou R$ 2 bilhões, ao passo que, de 2005
a 2011, a média foi de R$ 5,6 bilhões, sendo de R$ 16,6 bilhões de 1998 a 2004 (peça 85).
78. O gráfico a seguir reflete os valores novados anualmente desde o início da política.
Gráfico 2 – Valores novados em cada exercício – R$ bilhões
50,6
37,1
20,6
11,3
9,2 9,3
5,5 5,4 5,2

2,5 1,5
3,5
0,2
2,2
0,47 1,3 1,6
1 1
0,02 0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Fonte: Elaboração própria, com50,6

dados fornecidos por CGU e STN (peças 33 e 56)
79. Salienta-se que essa redução nas médias anuais de novação não foi ocasionada pelo fato de os
agentes financeiros terem submetido menos contratos para novação. Prova disso é que cerca de um
milhão de contratos, conforme Ofício 0109/2019/DEFUS/SUFUS, de 31/7/2019 (peça 39, p. 7),
avaliados em R$ 78,8 bilhões, estão, desde de 2017, paralisados no estoque da Administradora em
vista da indefinição de metodologia do plano amostral (questão tratada adiante neste relatório). Para
efeito comparativo, há que se considerar que, nos anos de 2017 e 2018, o valor de novação não
alcançou a casa dos R$ 3 bilhões.
80. Em complemento a esse diagnóstico, constatou-se que, do início da política de novação, em
1997, até 2012, foram novados 1.360.233 contratos, perfazendo uma média anual de 85.014
contratos; ao passo que, de 2013 a 2018, foram 98.500 contratos novados, cerca de 16.416 por ano
(peças 86 e 87).
81. Outro 37,1ponto avaliado durante a auditoria foi a relação entre os valores novados e o gasto do
Tesouro Nacional com a remuneração da Caixa a título de taxa de administração. Esse dispêndio do
erário público busca remunerar os serviços prestados pela Caixa, na qualidade de Administradora do
fundo.
82. Conforme informações encaminhadas pelo Tesouro Nacional (peça 58), o montante gasto com
taxa de administração desde o início do processo de novação passou por oscilações até o ano de
13

2010. A partir de 2011, a aludida despesa apresentou valores crescentes, exatamente no período em
que houve a redução dos valores novados, o que mostra um abalo à eficiência do processo.
83. De 2012 a 2018, conforme informações à peça 88, foram pagos à Caixa R$ 978,9 milhões,
sendo novados R$ 14,5 bilhões neste período. Assim, o valor da remuneração da Caixa foi
equivalente a 7% dos valores novados. Esse percentual é superior ao que se observou em relação aos
períodos de 2005-2011 (2% - R$ 641,6 milhões para R$ 39,4 bilhões novados) e de 1998-2004 (1% -
652,2 milhões para R$ 116,3 bilhões novados).
84. Feita igual análise para os anos de 2017 e 2018, nos quais houve queda de mais de 70% do
valor novado em comparação com os anos de 2015 e 2016, verificou-se que a relação entre a taxa de
administração e o valor novado foi de 16% e 12% respectivamente. Foi observado ainda situação
atípica ocorrida nos anos de 2013 e 2014. No primeiro, o gasto com taxa de administração foi maior
que o valor novado. Em 2014, por sua vez, foram gastos R$ 128,4 milhões de remuneração à Caixa,
sendo nulo o volume de novação no ano, conforme demonstra o gráfico a seguir:
Gráfico 3: Valor novado versus taxa de administração
Fonte: STN (peça 50).

85. Os problemas de eficiência igualmente podem ser constatados ao se analisar as prestações de
contas do FCVS. O Conselho Curador do Fundo, por meio da Resolução CCFCVS 265/2010, definiu
indicadores com o fim de avaliar o desempenho da gestão do processo de novação. A apuração
desses indicadores também evidencia uma queda de eficiência do processo, consoante a prestação de
contas de 2018 e demonstrado na tabela a seguir (peça 89).
Tabela 3 – Indicadores de desempenho estabelecidos na Resolução CCFCVS 265/2010
Indicador de Utilização de Capacidade Produtiva da Análise de Contratos 2015 – 1,18

(IUCP): do tipo maior é melhor, resulta da relação entre a quantidade de
2016 – 0,96
análises de contratos do FCVS realizadas e a capacidade média produtiva de
análise dos contratos do FCVS. 2017 – 0,94
2018 – 0,91
Indicador de Custo por Análise (ICPA): do tipo menor é melhor, representa o 2015 – R$ 348,64
custo total do recurso operacional alocado em análises realizadas, excluindo-se
2016 – R$ 413,66
as reanálises e análises de auditoria
2017 – R$ 470,50
2018 – R$ 616,69
Indicador da Qualidade das Análises Realizadas (IQAR): do tipo quanto menor 2015 – 0,037
é melhor, é a relação entre a quantidade de reanálises realizadas e a quantidade
2016 – 0,32
de contratos analisados e revisados, sendo que sua deterioração explica, em
grande medida, o aumento do custo por análise
14

2017 – 0,485
2018 – 0,152
Indicador de Viabilização de Novação do FCVS (IVNF): do tipo maior é melhor, 2015 – 0,6376
é o quociente entre o valor correspondente aos processos de novação
2016 – 0,0292
encaminhados à STN e o valor total de contratos homologados, validados e
auditados (aptos à novação em tese). 2017 – 0,0332
2018 – Não foi possível calcular
Fonte: Caixa
86. O Indicador de Custo por Análise, por exemplo, mostra que houve elevação de 76% do custo
médio para apurar os saldos dos contratos entre os anos de 2015 e 2018 (R$ 348,64 para R$ 616,69).
Convém esclarecer que a melhora do Indicador da Qualidade das Análises Realizadas em 2018
ocorreu porque a auditoria efetuada pela Caixa nos contratos deixou de ser por amostragem
passando a ser análise censitária (auditoria realizada individualmente em cada contrato), ante a
recomendação da CGU para reformular o plano amostral, e não em virtude do aperfeiçoamento dos
procedimentos de exame dos créditos.
87. É importante anotar que na auditoria censitária, a auditoria interna da Caixa não devolve o
lote de contratos a serem novados para reanálise, uma vez que, caso haja quaisquer inconformidades,
o contrato é retirado do lote, e se possível substituído por outro, de modo a continuar o processo de
novação, com impacto direto no IQAR.
88. Salienta-se que a análise censitária demandou, por óbvio, um maior esforço da Caixa para
verificação da titularidade e liquidez dos créditos, tendo como consequência direta a redução da
quantidade de contratos analisados.
89. A ineficiência do processo de novação, aspecto verificado especialmente a partir do exercício
de 2012, está associada, entre outros aspectos, tanto à insuficiência de sistemas informatizados
quanto a conflitos de entendimento entre os órgãos envolvidos a respeito da condução dos
procedimentos. Um desses conflitos foi gerado a partir de apontamentos realizados pela CGU, em
2017, acerca da validade do plano amostral utilizado pela Auditoria da Caixa, cujos desdobramentos
acabaram levando a uma forte redução no ritmo das novações (tema tratado com mais detalhes no
Subtítulo 5.2 Falta de articulação sinérgica entre os órgãos intervenientes na novação do FCVS).
90. Foi observado ainda, no âmbito dos procedimentos executados pela Caixa Econômica, que há,
desde 2016, um elevado número de reanálises demandadas pela auditoria interna da entidade, sendo
que, em alguns casos, a quantidade de reanálises foi superior ao número de contratos homologados
no exercício, conforme exposto no gráfico seguinte. Esse quadro, certamente, contribui para a perda
de eficiência final do processo.
Gráfico 4 – Reanálises de contratos demandadas pela Auditoria Interna da Caixa
15

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

91. Isso sinaliza dificuldades nas operações a cargo da Administradora. Conforme verificado pela
equipe de auditoria em visita à Administradora, e corroborado pelas entrevistas com funcionários da
instituição, diversos procedimentos são executados de forma manual. Os funcionários citam ainda a
falta de integração dos sistemas, a falta de divisão do trabalho conforme a similaridade dos
contratos, o excesso de detalhamento dos processos e o apego excessivo a aspectos burocráticos.
92. Como efeitos, é nítida a perda de crédito orçamentário anual disponível para novação, que foi
superior a 85% nos anos de 2017 e 2018 (cerca de R$ 21 bilhões) e o risco de não cumprimento da
política dentro do prazo limite previsto na Lei 10.150/2000. Cita-se também o prejuízo à solvência
financeira dos agentes detentores dos créditos, que tem afetado atualmente a Empresa Gestora de
Ativos (Emgea).
93. Nesse ponto, cabe, portanto, propor recomendação à Caixa que desenvolva soluções que
viabilizem a melhor integração entre os múltiplos sistemas e aplicativos utilizados no processo de
novação, bem como a redução de procedimentos executados de modo manual na análise dos
contratos pela Centralizadora.
94. Espera-se que a adoção dessas medidas possa contribuir para a melhoria na eficiência na
execução do processo de novação, a redução dos custos operacionais e o cumprimento da política
pública dentro do prazo legal estipulado.
4. Sistemática operacional do processo de novação

95. O presente capítulo busca avaliar se a sistemática operacional posta em prática na execução
do processo de novação permite aferir, com segurança, a titularidade, o montante, a certeza e a
liquidez dos créditos, de modo a cumprir os objetivos da política pública. Nessa investigação, buscou-
se levantar os principais problemas existentes na execução dos serviços.
4.1 Alta incidência de falhas na sistemática operacional do processo de novação
96. As informações obtidas durante a auditoria revelaram a ocorrência de alta incidência de

falhas na aplicação da sistemática operacional para a homologação e novação por parte da Caixa,
que tem impactado de forma negativa o resultado da política pública.
97. No ano de 2011, a Auditoria Interna da Caixa executou 82 trabalhos de auditoria nos contratos
homologados. A verificação abrangeu uma amostra total de 2.831 contratos, tendo detectado erros
em 14,94% deles. Duas, em cada três auditorias, constataram a ocorrência de erro grave como
homologação por valor acima do devido. Considerando falhas de outras naturezas, 73,17% dos
trabalhos detectaram falhas (peça 30, p. 19). Há ocorrência também de não compensação prévia, por
instituição financeira/entidade credora, entre eventuais débitos e créditos junto ao FCVS (peça 30, p.
22).
98. Quando se analisa o volume global de falhas detectadas pela Auditoria Interna na atividade de
homologação de contratos, observa-se a ocorrência de relevante volume de falhas. Foram 524.862
falhas registradas na planilha fornecida (peça 44). Trata-se de um volume muito significativo, quando
se considera o total de 3.393.589 créditos já submetidos à homologação.
99. Outros trabalhos da Auditoria da Caixa ocorridos entre 2014 e 2018 registraram a alta
incidência de erros nos trabalhos de homologação e novação. Auditorias reunidas nas peças 80 e 81
registraram diversas falhas, inclusive homologações de contratos por valores acima do devido. As
inadequações identificadas provocaram uma variação no saldo amostral que oscilaram num intervalo
entre -4,22% e -33,82% dos valores inicialmente homologados, fora do limite de 3%, para mais ou
para menos, definido para validação do lote. Entre outras recomendações presentes nos relatórios de
16

auditoria, as mais repetidas consistiam em implementar melhorias nas rotinas operacionais e

promover ações de treinamento e capacitações para os empregados.
100. Nessas fiscalizações, a Auditoria da Caixa, ao aplicar o teste disciplinado no documento
“Detalhamento do teste de auditoria: AN0011” (peça 80, p. 9-18), contendo 15 questões, apurou que
na média do período, 12 de 15 quesitos apresentaram nível de falha superior a 3%. Para cinco
quesitos, o percentual médio de falhas superou os 10% (peça 93 - consolidação das tabelas
fornecidas pela Caixa relativas ao intervalo de 2014 a 2018).
101. Considerando os anos de 2014 a 2016, o consolidado dos trabalhos da Auditoria da Caixa
(peça 93) apresentou os seguintes resultados: (i) 34,5% dos trabalhos auditados foram considerados
inadequados; e (ii) em termos financeiros, os contratos inadequados considerados na amostra
representaram 8,3% (R$ 5.502.724,87) do valor auditado na amostra.
102. Planilha obtida junto à Caixa (peça 93) contém um diagnóstico das auditorias resumindo as
causas das falhas ocorridas:
(i) insuficiência das normas ao longo do tempo, que culminou em diversas orientações extra
normativas;
(ii) ausência de camada de controle, de modo a detectar as inconformidades, orientar e
redirecionar as análises;
(iii) rotatividade dos empregados, com a perda do conhecimento;
(iv) especificidade das legislações atinentes ao FCVS e SFH, que impactam diretamente o
contexto das análises; e
(v) tempo decorrido entre a análise dos contratos e a avaliação da auditoria.
103. Essas conclusões guardam sintonia com as declarações colhidas nas entrevistas efetuadas pela
equipe de auditoria, merecendo destacar a insuficiência de normas e as especificidades delas e a
rotatividade de empregados com perda do conhecimento.
104. A despeito do forte debate instaurado sobre a metodologia para a formação da amostra de
contratos homologados a ser auditada, o núcleo do problema está na qualidade das homologações
produzidas pela Centralizadora Nacional Operação do FCVS (CECVS).
105. O Indicador da Qualidade das Reanálises Realizadas (IQAR) também aponta uma perda de
desempenho importante nos anos de 2016 (0,32), 2017 (0,485) e 2018 (0,15) a sinalizar uma
importante ocupação com retrabalhos (peça 90, p. 43-44; peça 91, p. 30-31; peça 92, p. 30-31).
106. Esse indicador é usado para acompanhamento do nível de eficiência na produção das análises
de contratos realizadas pela Administradora do FCVS. É calculado pela relação entre a quantidade
de reanálises de contratos realizadas na CECVS e de determinação da Auditoria Interna e a
quantidade de contratos analisados e revisados no exercício. Serve para avaliar a qualidade da
produção operacional da Administradora na análise de contratos (peça 90 a 92). O gráfico adiante
apresenta o comportamento do indicador no intervalo de 2013 a 2018.
Gráfico 5: Indicador de Qualidade das Reanálises Realizadas
17

Fonte: Caixa
107. No Relatório de Gestão de 2018 da Caixa, é registrado que o resultado desse ano é impactado
pela diminuição do número de reanálises de contratos por determinação da auditoria interna, devido
à suspensão das auditorias amostrais de contratos no processo de novação de dívidas do FCVS, para
elaboração de novo modelo amostral recomendado pela CGU (peça 90, p. 44).
108. Os últimos três exercícios, a despeito de 2018 atípico, apresentaram alta ineficiência na
execução das tarefas de homologação de contratos. O nível de retrabalho aferido nos últimos três
exercícios demonstra a baixa qualidade dos serviços de homologação.
109. A Caixa no Relatório de Gestão do FCVS 2017 (peça 91, p. 68) reconhece a necessidade de
atualizações e melhorias estruturais das funcionalidades do FCVSCONT, informando trabalhar pela
substituição deste sistema pelo Sistema de Controle da Arrecadação do FCVS (SICTR). Essa
substituição só veio a ocorrer em agosto/2019, conforme informado no Ofício 382/2019/CECVS/SP,
de 5/9/2019 (peça 64, p. 6, alínea “n”).
110. Além disso, durante os trabalhos de auditoria, os órgãos envolvidos no processo de novação
demonstraram estar encontrando dificuldades para solucionar problemas detectados na execução dos
trabalhos. Em razão disso, o encaminhamento de soluções dos problemas é prejudicado por essas
dificuldades e pela falta de articulação entre os órgãos. Esse tema é objeto do capítulo seguinte.
111. Há que se considerar, entretanto, que o coração dos trabalhos de novação está nas atividades
de homologação e novação, no âmbito da CECVS, a quem incumbe exercer o papel de administrador
do FCVS. A qualidade dos trabalhos ali executados condiciona a atuação dos demais atores do
processo.
112. As falhas detectadas precisam de ação mais eficaz do CCFCVS e da Caixa, na condição de
administrador do FCVS, para melhor executar as atividades. O grave nível de falhas verificado e a
escala crescente de erros faz supor que a Caixa não acumulou experiência no decorrer de anos de
execução da atividade, como também não tem gerado a necessária retroalimentação do sistema de
operação, visando ao aperfeiçoamento dos trabalhos.
113. As repetidas referências nos documentos de monitoramento à necessidade de treinamento e de
providências para adequar a estrutura tecnológica e de apoio para o bom desempenho da atividade
levam a concluir que ou as providências não foram adotadas ou não foram adequadas a solucionar o
baixo desempenho.
114. Por outro lado, faltando sete anos dos trinta fixados em lei para a conclusão dos trabalhos, a
urgência para se obter elevação dos padrões dos serviços de homologação/novação impõe um
enfrentamento das falhas vigoroso, de modo a que os resultados na atuação da Caixa sejam,
prontamente, percebidos.
115. O Relatório de Avaliação Atuarial, de 30/11/2018, estima que ainda existam 503.162 contratos
pendentes de homologação, incluindo os habilitados, mas não homologados, os liquidados em poder
18

dos agentes financeiros e os contratos ativos com valor residual, representando um total de R$
15.909,9 milhões (peça 46, p. 3-4, 6-8, 9-10).
116. Mesmo que as reanálises sejam desprezadas nos cálculos, esse volume de contratos pendentes
de homologação demandaria mais de onze anos e cinco meses para serem homologados. Contando de
2020, faltam apenas sete anos para expirar o prazo legal (01/01/2027).
117. É certo que, a cada ano que se aproxima do fim do prazo legal, torna-se mais evidente a perda
de um dos principais pressupostos da edição da Lei 10.150/2000: o parcelamento em longo prazo, de
modo a ajustar os desembolsos à programação financeira da União. Paralelamente, aumenta-se o
impacto financeiro da novação, haja vista que, com a emissão de títulos públicos para extinguir a
dívida anterior, a União é forçada a efetuar expressivos desembolsos em dinheiro correspondentes
aos anos vencidos de juros e amortização, na oportunidade da emissão dos títulos CVS.
118. O curto prazo disponível para concluir as novações não se concilia com propostas que exijam
muito tempo para que sejam implementadas. Urge que a solução seja engenhosa e de rápida
aplicabilidade, para que possa incorporar ganhos de produção e de produtividade ao processo de
novação.
119. Diante do quadro observado, considera-se pertinente recomendar à Caixa Econômica Federal
que, no prazo de 180 dias, elabore plano para equacionar o elevado índice de falhas na homologação
e novação dos créditos, considerando a necessidade de este plano de ação ser colocado em operação
em curto prazo, de modo a viabilizar a conclusão das atividades antes de 01/01/2027, contemplando:
a) a definição de conjunto de competências a serem preenchidas pelos empregados
alocados nas atividades de homologação/novação, adotando providências no sentido de direcionar os
programas de capacitação para a satisfação dos requisitos fixados;
b) a revisão dos procedimentos e rotinas desde a habilitação até a novação, incluindo
as atividades de controle, com o objetivo de obter ganho de qualidade e de agilidade no processo e
melhor alinhamento de atuação entre as áreas de operação e de controle, para imediata e segura
correção das falhas identificadas, e pronta correção dos métodos e normas aplicáveis.
c) reavaliação da infraestrutura operacional, de modo a responder, adequadamente,
aos desafios de produção de trabalhos com menor nível de erros, tendo em mira o prazo para a
conclusão das novações, em particular a otimização da infraestrutura computacional mediante maior
integração dos diversos sistemas.
120. Cabe recomendar, ainda, à auditoria interna da entidade que inclua, no Plano de Auditoria
2020, ação operacional para fiscalizar e acompanhar as ações em desenvolvimento na Caixa,
especialmente quanto à eficiência, à qualidade e à tempestividade do processo de
análise/homologação e instrução do processo de novação dos créditos contra o FCVS, informando, se
possível, indicadores de resultado aptos à solucionar as causas e os problemas identificados, e, após
a conclusão dos trabalhos, remeta ao Tribunal, no prazo de 90 dias, os resultados obtidos.
121. Com a adoção dessas medidas, espera-se que ocorra uma redução de erros no processo de
homologação e novação; aumento de produtividade; incremento do nível de segurança na aferição da
titularidade, montante, certeza e liquidez dos créditos; e economia com taxa de administração paga
ao administrador do FCVS pelo ganho de eficiência no processo.
5. Arranjos institucionais entre os órgãos intervenientes do processo de novação

122. Neste capítulo foram avaliados os arranjos institucionais entre os órgãos intervenientes do
processo, de forma a aferir se potencializam o cumprimento dos objetivos da política pública de
novação dos créditos contra o FCVS. Os resultados apurados estão discriminados no subtítulo a
seguir.
19

5.2 Falta de articulação sinérgica entre os órgãos intervenientes na novação do FCVS
123. Constatou-se que os órgãos intervenientes não vêm se articulando de maneira sinérgica, o que
tem prejudicado a celeridade, a eficácia e a eficiência do processo de novação.
124. O Referencial para Avaliação de Governança de Políticas Públicas, elaborado pelo Tribunal
de Contas da União, é expresso no sentido de que as políticas públicas devem ser integradas, de
forma que as ações e os objetivos específicos das intervenções empreendidas pelas diversas partes
interessadas sejam alinhadas para se reforçar mutuamente. Espera-se a institucionalização e reforço
dos mecanismos de coordenação a fim de criar condições para a atuação conjunta e sinérgica.
125. O exame aqui empreendido mostrou que o relacionamento entre os órgãos apresenta
embaraços, como a divergência de entendimento a respeito de ações e procedimentos inerentes ao
processo e dificuldades para solução dos conflitos gerados. Como consequência, resta claro o
prejuízo à eficácia e à eficiência do processo de novação.
126. A Lei 10.150/2000 estabeleceu claramente que o processo de novação dos créditos FCVS é
composto por cinco etapas a serem desempenhadas por distintos órgãos. O processo se inicia com a
apresentação dos títulos à Caixa Econômica para análise da titularidade, liquidez e certeza da
dívida, e encerra-se com a autorização do Ministro da Economia para emissão dos títulos, sendo
assim consolidada a novação dos créditos, com a extinção da obrigação anterior entre o agente
financeiro credor e o FCVS, sendo estabelecida nova obrigação entre o credor e a União, nos moldes
previstos na Lei 10.150/2000.
Figura 6 – Representação simplificada do processo de novação
Fonte: elaboração própria.

127. Conforme ressaltado pela Secretaria do Tesouro Nacional (peça 50), um dos empecilhos à
novação dos créditos contra o FCVS diz respeito a duas questões relacionadas ao plano de
amostragem utilizado pela auditoria interna da Caixa, quais sejam, o uso do novo plano e a
indefinição quanto à necessidade dos créditos já homologados pela Caixa no plano anterior passarem
por nova análise.
128. O histórico do uso do plano amostral é esclarecido a seguir de modo resumido, com base nas
informações constantes do Ofício 088/2019/VIFUG/DEFUS/SUFUS (peça 63).
129. De início, cabe registrar que o trabalho da Caixa Econômica Federal é segregado, em termos
gerais, em duas fases. Primeiro, os créditos submetidos pelos agentes financeiros ao processo são
analisados por uma agência centralizadora localizada em São Paulo, capital, onde é verificado se há
20

o preenchimento dos requisitos para novação, a exemplo da titularidade, regularidade das

contribuições ao Fundo e da identificação dos mutuários para cada contrato apresentado.
130. Após essa análise, há um trabalho executado pela auditoria interna da Caixa a fim de certificar
a regularidade do exame a cargo da agência centralizadora em conformidade com os termos da Lei
10.150/2000. Referido trabalho foi efetuado, desde o início do processo de novação, com o uso de um
plano amostral para maior racionalidade e celeridade do processo.
131. Não obstante, o plano amostral foi submetido a nova avaliação em 2017, sendo que a CGU
concluiu no sentido de que a metodologia adotada era insubsistente para representar com segurança
os dados dos lotes de contratos, especialmente o montante dos créditos. Por conseguinte, houve
recomendação para reformular o plano amostral (peça 32, p. 16-21).
132. Em vista da recomendação exarada, a Caixa contratou uma equipe da Fundação de
Empreendimentos Científicos e Tecnológicos (Finatec), vinculada à Universidade de Brasília (UnB),
com notória especialização para prestação do serviço (formada por quatro doutores), para realizar
um diagnóstico do plano amostral até então utilizado, formular um novo método de amostragem e
realizar um processo de capacitação para uso da nova metodologia.
133. O plano amostral foi reformulado com base no trabalho desempenhado pela contratada e
submetido ao crivo da CGU. A CGU asseverou que houve atendimento da recomendação, no entanto,
fez ressalva no sentido que o mérito da nova metodologia, em vista da complexidade e ineditismo da
proposta, não foi examinado e que futuros trabalhos de auditoria poderão verificar a consistência dos
métodos aplicados.
134. Impende registrar que, desde a recomendação da CGU no ano de 2017 para reformulação do
plano amostral, a análise dos lotes de contratos pela Auditoria Interna da Caixa ocorre sem método
de amostragem, mas sim por exame censitário, contrato a contrato, o que acarretou a redução do
volume de contratos encaminhados para as próximas etapas do processo de novação, por
consequência, os valores novados anualmente sofreram significativo decréscimo, conforme ressaltado
no presente relatório quando da avaliação da eficiência do processo de novação.
135. A análise censitária (análise contrato a contrato) continua sendo realizada pela auditoria
interna mesmo com a formulação do novo plano amostral, pois a Caixa alega que este só poderia ser
utilizado após aprovação da CGU.
136. Outro ponto trazido pela Caixa é que a CGU teria exigido que créditos já homologados no
plano amostral anterior sejam novamente avaliados no novo plano amostral. A Caixa entendia que tal
medida carece de razoabilidade, visto que são mais de um milhão de contratos homologados com
base em uma metodologia anteriormente aprovada pela CGU. A instituição elaborou ainda uma
estimativa do impacto da reanálise, que demonstrou que seriam necessários quatorze anos a custo de
R$ 53 milhões para uma nova análise pela auditoria interna e um custo de R$ 896 milhões para sete
anos de trabalho da centralizadora (peça 63, p. 8).
137. Acrescenta ainda que a reanálise representa insegurança jurídica para os agentes detentores
dos créditos, uma vez que estes têm expectativa quanto à regularidade da novação, especialmente
quanto aos valores que serão recebidos.
138. Em vista desses apontamentos, a Caixa possui um estoque de mais de um milhão de contratos
homologados, avaliados em R$ 78,8 bilhões (peça 63), que não prossegue nas etapas do processo de
novação. Como efeitos, como já salientado, ocorre, por exemplo, a baixa novação anual e a perda de
orçamento disponível.
139. A CGU, por sua vez, afirmou que em momento algum exigiu que os créditos já homologados
passassem por reavaliação da auditoria interna da Caixa, com base no novo plano amostral, ou por
qualquer reavaliação da centralizadora. Sua recomendação proposta teria sido no sentido de que,
21

quando da reformulação do plano amostral, com os ajustes das premissas consideradas frágeis, esse
deveria ser aplicado aos contratos homologados com intuito de mensurar o grau de confiabilidade da
avaliação anterior. A partir disso, a gestão do Fundo teria base para decidir sobre o destino dos
créditos homologados, com base no apetite a risco, custos e benefícios (peça 71, p. 1).
140. Quanto à eventual necessidade de aprovação do novo plano, a CGU salientou que não há
competência normativa prevista nesse sentido, e que a decisão, da mesma forma que os créditos
homologados, cabe à gestão do fundo. Aduz que a recomendação para reformulação do plano foi
atendida, o que reforçaria a ideia de que os órgãos de gestão fundo devem decidir acerca de sua
utilização.
141. A Caixa, no entanto, diante da situação, elaborou uma proposta para dar um tratamento
diferenciado ao novo plano amostral e às revisões dos processos já homologados, com previsão de
flexibilização das margens de erro previstas para os contratos de valor inferior e buscou a anuência
da CGU, por meio do Oficio 088/2019/VIFUG/DEFUS/SUFUS, de 5/8/2019 (peça 63).
142. Além disso, entendia que a CGU deveria aprovar o plano e que os créditos homologados não
devem passar pelo crivo do novo plano. Inclusive, a Caixa enviou o Ofício
088/2019/VIFUG/DEFUS/SUFUS (peça 63) ao Ministro da CGU justamente para que houvesse
aprovação do plano e para que fosse reconsiderado o posicionamento no que tange aos créditos já
auditados.
143. Esse entendimento, conjugado com as interpretações distintas dos órgãos intervenientes do
processo em relação a pontos que envolvem o seu andamento, bem como com as dificuldades de
articulação existentes levaram ao impasse e à quase paralisação do processo de novação.
144. Como consequências desse quadro, é relevante apontar a substancial queda na eficiência no
processo e, também, a perda de oportunidade de utilização dos créditos orçamentários consignados
para a novação de contratos (mais de 85% do crédito orçamentário previsto em 2017 e 2018 não foi
utilizado).
145. Diante dos conflitos relacionados ao plano amostral e de outros que motivaram a baixa
novação nos últimos exercícios financeiros, o Poder Executivo mobilizou-se para negociar com o
Poder Legislativo emendas à Medida Provisória 889/2019. Essa medida trata, entre outros pontos, da
remuneração, escrituração de dados e movimentação de contas do Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço (FGTS).
146. Como a novação de créditos contra o FCVS implica um maior direcionamento de recursos ao
FGTS, as emendas buscaram incluir dispositivos da Lei 10.150/2000 a fim de resolver problemas
enfrentados na novação dos créditos do FCVS. Como exemplo, foram incluídas as seguintes
alterações na Lei 10.150/2000 (peça 107, p. 60-65):
(i) taxa de juros de 3,12% ao ano para operações realizadas com recursos oriundos do
FGTS ou cuja origem não possa ser evidenciada (essa inovação legislativa propõe solucionar a
dificuldade existente de comprovação da origem dos recursos, que definia a taxa de remuneração do
título novado -3,12% a.a. ou 6,17% a.a. - na nova sistemática, caso não haja a comprovação da
origem, será adotada a menor taxa);
(ii) dispensa de comprovação de recolhimento de contribuições no caso de contratos
assinados no período de 16/6/1967 a 31/12/1977;
(iii) estabelecimento de margem de erro decrescente conforme faixas crescentes de
valores para os contratos;
(iv) critérios de remuneração dos títulos emitidos;
(v) contratos já homologados até 31/8/2017 integrarão processo de novação conforme
constam dos registros, não podendo ser reavaliados;
22

(vi) contratos já novados são irrevogáveis, não podendo ser alterados em vista de
mudança posterior de entendimento aplicado à época.
147. Um outro exemplo de falta de articulação entre os órgãos envolvidos no processo para
definirem a melhor forma de operacionaliza-lo diz respeito à atuação do Banco Central no
atendimento do comando do §5º do art. 3º, da Lei 10.150/2000, que trata da aferição da veracidade
da declaração dos credores quanto ao correto recolhimento das contribuições ao FCVS.
148. A CGU, por meio da Nota de Auditoria n. 51, de 9/7/2017 (peça 26, p. 32), fez três
recomendações ao Banco Central, por entender que a atuação da autarquia “carece de formalização
de procedimentos institucionais e aprimoramentos no que se refere à extensão e à profundidade dos
escopos de sua atuação”.
149. A seu turno, as recomendações da CGU foram objeto de debate pelas áreas técnicas do Banco
Central, tendo sido elaborado o Parecer Jurídico 493/2017-BCB/PGBC, de 24/7/2017 (peça 26, p.
32-54). Entre as conclusões do parecer, expõe-se o entendimento de que cabe ao Banco Central
aferir as declarações dos agentes credores do FCVS, de acordo com parâmetros técnicos adotados
nas fiscalizações das demais atividades exercidas no âmbito do sistema financeiro.
150. Diante do que foi apurado, considera-se necessário recomendar ao Conselho Curador do
FCVS, de forma a bem cumprir o que preceitua o art. 1º, incisos II e III do Decreto 4.378/2002, que
promova, no âmbito do Conselho e entre os órgãos com assento no CCFCVS, a discussão de medidas
necessárias para a adequada retomada do processo de novação, a solução de conflitos de
entendimentos entre os órgãos integrantes do processo, bem como para a melhoria de articulação
entre esses órgãos.
151. Ademais, considera-se que, conforme faculta o § 5º do art. 4º do Decreto 4.378/2002, devam
participar dessas discussões, também, outros órgãos com papel relevante no processo como
convidados, como a CGU e o Bacen.
152. Espera-se que a adoção dessas medidas contribua para a normalização do processo de novação
e para a mitigação dos riscos decorrentes do não atendimento do prazo legal previsto na Lei
10.150/2000 para conclusão do processo, questão tratada com mais profundidade nos dois capítulos
seguintes.
6. A tempestividade do processo de novação

153. O objetivo deste capítulo é avaliar se a execução do processo de novação do FCVS vem sendo
tempestiva de forma a assegurar o cumprimento do prazo máximo de conclusão previsto na
legislação atinente à matéria. O subtítulo a seguir descreve as conclusões obtidas.
6.1Mantido o ritmo atual, o prazo legal não deverá ser cumprido

154. As análises desenvolvidas durante a auditoria indicam que, mantido o ritmo atual do processo
de novação, não deverá ser cumprido o prazo legal definido para sua conclusão, que deverá se
encerrar em 1/1/2027.
155. O inciso I, do § 2º, do art. 1º da Lei 10.150/2000 estabelece que o processo de novação deve
ocorrer no prazo máximo de trinta anos, contados a partir de 1/1/1997.
156. Os dados coletados evidenciaram que houve redução acentuada da produção de novações a
partir de 31/5/2012, se comparada a do período anterior. Mantida essa tendência para os anos
vindouros, não serão novados todos os contratos (NT AUDIT/AUDAT 0001/2018, peça 61). No
período até 31/5/2012, foram novados 1.364.150 contratos, que configura uma média de 7.373,78 por
mês; enquanto nos 6 anos seguintes foram novados 90.013 contratos, reduzindo a média para
1.250,18 por mês, ou 17% do primeiro período.
23

157. Considerando o período faltante para terminar o prazo legal (1/1/2027), mantido o último ritmo
de atividade apurado, serão novados mais 128.769 contratos de um estoque de 1.867.821, ou 6,91%
do total. Ou seja, mantido o ritmo de novações dos últimos exercícios financeiros não haverá tempo
hábil à securitização.
158. Para que a execução da novação de todos os contratos seja considerada viável de se executar
dentro do prazo, o ritmo de novações teria que ser superior a 18.103 contratos por mês ou 14,5 vezes
o ritmo observado mais recentemente.
159. Além disso, os valores consignados na Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) de 2019 para a
novação também são incompatíveis com o cumprimento do prazo de conclusão dos trabalhos (Lei
13.707/2018 - LDO 2019), Anexo V, Riscos Fiscais, item 3.1.6.1).
160. Considerando o valor total de contratos não-habilitados, habilitados e homologados, de
R$ 107,6 bilhões (peça 46, p. 3, 4, 8 e 10), e o prazo de sete anos disponível para concluir o processo
de novação, o ritmo de novações teria que ser superior a R$ 15 bilhões ao ano para que a política
fosse 100% implementada. Entretanto, nos anos mais recentes, desde 2015, vem sendo consignados
no orçamento os valores de R$ 12,5 bilhões a cada ano.
161. Para se obter maior precisão, pode-se utilizar os valores de contratos homologados com valor
(item 1.2 do quadro de Grandes números do FCVS, anexo da NT 001/2018, peça 61, p. 16) para
estimar o saldo residual médio a ressarcir de responsabilidade do FCVS por contrato. Chega-se a R$
72.801,00. Se o fluxo anual de contratos para novação observar o mínimo de desempenho esperado, o
valor do saldo médio contratual, multiplicado pela quantidade de contratos a novar (1.744.564),
deduzida a execução orçamentária de 2018 (R$ 1,68 bilhões) e calculando o saldo a contar de 2020,
a execução orçamentária, anual deverá manter comportamento mínimo de R$ 17,9 bilhões por ano.
162. Como já informado, entre 2015 e 2019, a Lei de Diretrizes Orçamentárias tem inserido previsão
de novação de R$ 12,5 bilhões. Sendo assim, essa previsão orçamentária terá que se expandir em
quase 44% para atingir os valores anuais necessários.
163. A equipe da STN informou em reunião com a equipe de auditoria no dia 28/11/219 que
ocorreria uma expansão do valor alocado no orçamento de R$ 12,5 bilhões para R$ 15 bilhões nos
próximos orçamentos. Entretanto, essa alocação de recursos orçamentários ainda é inferior à
estimativa de cerca de R$ 18 bilhões ao ano, para fazer face ao volume de novações necessário para
concluir o processo dentro do prazo fixado em lei.
164. É importante considerar que a STN reconheceu na Nota Técnica SEI
n. 5/2018/GEREL/COPEC/SUPOF/STN-MF, 19/3/2018, que “o desempenho do processo de novação
tem sido insuficiente para atingimento dos prazos previstos na Lei acima citada” (peça 50, p. 1). A
STN levantou preocupações que demandam atenção e envolvimento de instâncias superiores do
governo e apontou que as tratativas administrativas não têm prosperado.
165. Informações contidas no Relatório de Avaliação Atuarial de 30/11/2018 estimam que existiam
503.162 contratos ainda pendentes de homologação, incluindo os habilitados, mas não homologados,
os liquidados em poder dos agentes financeiros e os contratos ativos com valor residual,
representando um total de R$ 15,9 bilhões (peça 46, p. 3-4, 6-8, 9-10).
166. Conforme indicadores informados pela Caixa, mesmo que as reanálises sejam desprezadas nos
cálculos, esse volume de contratos demandará mais de onze anos e cinco meses para serem
homologados, considerando os dados de produtividade média anual e a média de analistas nas
atividades de homologação observados em 2018 (peça 64).
167. Destaque-se que o prazo calculado corresponde apenas à atividade de homologação dos
contratos. Depois dessa etapa, esse montante de contratos deverá ser submetido à certificação por
parte da Auditoria da Caixa.
24

168. Além dos contratos a homologar, existiam, ainda, 1.241.402 contratos já homologados, na
posição de 1/6/2018. Desse total, 1.034.412 já haviam sido auditados, mas 206.990 ainda não. Os
auditados estavam em condições de continuar processo de novação (peça 61, p. 16). Somando os
contratos homologados e não auditados aos ainda por homologar, existiam 710.152 que ainda serão
submetidos à Auditoria da Caixa para certificação.
169. A Auditoria da Caixa estimou como meta anual alcançar capacidade de auditoria entre 2.300 e
3.350 contratos por ano, para conseguir concluir o processo no âmbito da Caixa até 2027 (peça 61,
p.12). Essas estimativas consideram o aproveitamento de legado, que envolvia contratos já auditados
pelo plano amostral anterior. Portanto, a sanção da Lei 13.932, de 11/12/2019, que desobriga a
realização de novas auditorias para contratos marcados como já auditados na posição de 31/8/2017
diminuiu o volume de contratos a serem analisados, o que permitirá a conclusão dos trabalhos de
auditoria com um nível menor de produção (ou produtividade).
170. É importante ressaltar que a auditoria Interna da Caixa participa de uma última fase, de
emissão de Parecer (Portaria MF 351/2013, art. 4º, X), para posterior expedição dos lotes de
contratos à Controladoria-Geral da União (CGU) para continuidade do processo de novação.
171. Conforme estabelece a Portaria CGU n. 1.040/2019, a CGU tem prazo de até noventa dias para
emissão do parecer e encaminhamento do processo de novação de dívida do FCVS ao Ministério da
Economia, contados a partir do recebimento do processo. Entretanto, a CGU informou que, até o
exercício de 2019, não havia controle que permitisse o monitoramento, de forma estruturada, dos
prazos utilizados pela CGU para análise dos processos de novação (peça 76, p. 3-4).
172. Em seguida, os processos seguem para o Ministério da Economia. A Portaria 251/2005 do
Ministério da Fazenda (art. 2º) estabelece prazo de até dezoito meses para a conclusão do processo
de novação no âmbito daquele Ministério, que é compartilhado com a Secretaria do Tesouro
Nacional.
173. A PGFN, por sua vez, informou por meio do Parecer SEI n. 326/2019/CAF/PGACFFS/PGFN-
ME, de 1/8/2019, que não há especificação de prazo para a sua atuação (peça 25, p. 8).
174. Considerando a atuação de todos esses intervenientes, as atividades precisam ser articuladas e
coordenadas para que o fluxo não seja comprometido.
175. A dificuldade de conclusão do processo no prazo definido explica-se, principalmente, pela
queda observada no volume produzido a cada ano. Os gráficos na sequência demonstram que tanto a
produtividade quanto a quantidade de analistas alocados nas atividades de homologação e novação
têm caído ano a ano. Essa tendência está alinhada com a correspondente curva declinante da
quantidade de contratos analisados (peça 64, p. 4-5).
176. Este quadro de queda da capacidade de produção é agravado pela conjugação com o gráfico
de reanálises, pois demonstra que, a despeito de o número de contratos analisados diminuír, a
qualidade dos trabalhos tem se deteriorado.
Gráfico 6: Quantidade de contratos analisados x quantidade de analista versus produtividade
25

Fonte: Caixa (peça 64).

177. O gráfico “Novações FCVS – Orçado x Realizado” mostra o efeito desse quadro no orçamento.
Revela que a execução orçamentária, no período 2012-2018, tem sido persistentemente muito abaixo
do previsto. Caso se mantenha esse comportamento, as novações não deverão ser concluídas até o fim
do prazo.
Gráfico 7 – Novações FCVS – Orçado x Realizado
Fonte: Relatório de Gestão FCVS.

178. Um dos fatores que mais contribuiu para a queda no ritmo das novações foi a recomendação da
CGU emitida por meio da Nota Técnica 1614/2017/CGFAZ/DE/SFC, de 31/8/2017, sobre a
26

necessidade de elaboração de novo plano amostral para a realização de auditorias por parte da
Auditoria Interna da Caixa. Na Nota Técnica AUDIT/AUDAT 0001/2018 (peça 61, item 3 e 4, p. 5-
15), a Caixa relatou a inviabilidade de cumprir o prazo fixado na Lei 10.150/2000, se tivesse que
refazer a auditoria dos contratos com base no novo plano amostral e propunha encaminhamentos
para o enfrentamento do problema.
179. Nessa situação, a Caixa elaborou proposta de aproveitamento dos contratos auditados, mas
pendentes de novação, na tentativa de reanalisar o mínimo de créditos possível, a partir da aplicação
do novo plano amostral. Para tanto, cogitava aumentar o número de contratos por lote de 3.000 para
10.000, para acelerar os trabalhos. Para tornar viável a formação do lote, mudaria o critério de
matrícula para agente financeiro credor, assim reduziria a pulverização de lotes vinculados ao
mesmo credor, viabilizando a conclusão das auditorias no prazo previsto (peça 61, p. 10).
180. Ademais, a Caixa estimou meta de produção de homologações de contratos entre 71 e 116 mil
contratos por ano, para conseguir concluir os trabalhos até 2027. Com um desempenho mensal entre
6 e 10 mil contratos, seriam elaborados dois lotes de até 5.000 contratos para avaliação da Auditoria
(peça 61, p. 10).
181. Cogitou, ainda, a flexibilização no intervalo de confiança de 95% para 90%, para permitir o
incremento da produtividade da Auditoria (peça 61, p. 11). Adicionalmente, elaborou um cenário de
aproveitamento de créditos auditados, de modo que, com um desempenho entre 2.300 e 3.350
auditados por ano, conseguiria concluir o processo de homologação e auditoria no âmbito da Caixa
dentro do prazo (peça 61, p. 12).
182. Em síntese, em 2018, a Caixa propôs as seguintes mudanças na metodologia de avaliação dos
contratos, como meio de melhorar a gestão do estoque dos contratos (peça 61):
Tabela 4: Síntese da metodologia proposta pela Caixa para avaliação dos contratos
Parâmetro Vigente Proposta
Legado (contratos Qualidade
homologados)
População Contratos homologados com
Contratos homologados até 2018 Contratos homologados a partir de 2019
participação do FCVS maior que
0%.
- Matrícula do agente
- Grupo de agentes financeiros
- Grupo de agentes financeiros (habilitação);
(habilitação); (habilitação);
Segregação da - Contratos homologados com valor;
- Situação de validação (RCV); - Faixa de valor;
população (população
alvo)
- Reanálise (rejeitados) e primeira
- Contratos homologados com valor;
auditoria.
- Situação de validação (RCV).
Não há segregação por faixa 1) R$0,00 a R$100 mil Não há segregação por faixa.
Faixa de Valor 2) R$100 mil a R$300 mil
3) Acima de R$300 mil
Tamanho máximo 3.000
de contratos 10.000 contratos 5.000 contratos
lote
- Sistemática - Estratificada com alocação ótima; - Estratificada com alocação ótima;
Amostragem - 2% da população amostrada -ouConforme fórmula definida no plano
- - Conforme fórmula definida no plano
no mínimo de 30 itens amostral; amostral;
- Possível até dois complementos
- Possível complemento amostral. - Possível complemento amostral.
amostrais.
Nível de confiança 95% 90% 90%
Margem de erro 3% 2% a 5% 3%
Fonte: Caixa
27

183. Por meio do Ofício 088/2019/VIFUG/DEFUS/SUFUS, de 5/8/2019, dirigido ao Ministro da

Controladoria-Geral da União, a Caixa reforçou a posição sobre a inviabilidade de implementar a
aplicação do novo plano amostral aos contratos já auditados. A revisão dos contratos já auditados,
segundo estimativa da Caixa, implicaria estender os trabalhos de auditoria por quatorze anos; o
dobro do prazo disponível. Já para a reanálise dos contratos no âmbito das atividades de
homologação (CECVS) estimou a necessidade de sete anos para concluir, considerando os contratos
a serem reanalisados e a capacidade produtiva (peça 63, p. 8;).
184. A Caixa finalizou o Ofício 088/2019/VIFUG/DEFUS/SUFUS, de 5/8/2019, com proposta de
encaminhamentos para aplicação do plano amostral que envolvia (peça 63, p. 12): a) não aplicação
retroativa do novo plano amostral; b) validação do novo plano amostral; e c) uso do novo plano
amostral para os contratos não auditados, concluindo com a informação de ter suspendido a
instrução de processos de novação do FCVS.
185. Deve ser ressaltado que, desde a Nota Técnica 1614/2017/CGFAZ/DE/SFC, de 31/8/2017, a
Caixa passou a auditar os créditos em processo de novação pelo critério censitário, não aplicando
plano amostral. Esse fato impactou o ritmo das novações (peça 61).
186. Para equacionar o impasse, não solucionado pela via do entendimento entre os órgãos
envolvidos no processo de novação, o Executivo propôs ao Congresso Nacional alterações nas
normas regulamentadoras do FCVS por meio da MP 889/2019, convertida na Lei 13.932/2019, com o
objetivo de solucionar, por meio de deliberação legislativa, as questões não equacionadas.
187. A proposta do governo promoveu alterações em aspectos regulatórios que dificultavam o
andamento dos processos de novação das dívidas do FCVS. Com isso, espera-se mais celeridade ao
processo de securitização dos créditos contra o FCVS.
188. Merece destaque, no que pertine ao plano de amostragem, o texto inserido no art. 4º do da Lei
13.932/2019, que altera o art. 3º, parágrafo 23 e art. 3º-A, da Lei 10.150/2000, abaixo transcritos.
Art. 3º A novação de que trata o art. 1º far-se-á mediante:
...
§ 23. A Caixa Econômica Federal utilizará os seguintes parâmetros estatísticos para a certificação da
homologação dos saldos de responsabilidade do FCVS:
a) margem de erro aceitável de até 5% (cinco por cento) para contratos com valores até R$ 100.000,00
(cem mil reais); de até 3% (três por cento) para contratos com valores entre R$ 100.000,01 (cem mil
reais e um centavo) a R$ 300.000,00 (trezentos mil reais); e de até 2% (dois por cento) para contratos
com valores iguais ou superiores a R$ 300.000,01 (trezentos mil reais e um centavo); e
b) nível de confiança de até 90% (noventa por cento).” (NR)
Art. 3º-A. Os créditos com valor já apurado e marcados como auditados nos sistemas e controles da
Caixa Econômica Federal na posição de 31 de agosto de 2017 integrarão processos de novação
considerando a titularidade e montante constantes nestes registros.
Parágrafo único. Não se aplica o disposto no § 23 do art. 3° aos contratos referenciados no caput
deste artigo.
189. Outra causa que retardou o processo de novação foi a exigência de revisão dos Relatórios de
Auditores Independentes (RAI) dos exercícios 1991 a 1999, provocada pela Nota Técnica
2403/2016/CGFIN/DE/SFC, cujo desdobramento impactou a novação de créditos de alguns agentes
financeiros (Nota Técnica 2403/2016/CGFIN/DE/SFC, peça 32, p. 1-3), tendo a edição da Lei
13.932/2019 simplificado esses procedimentos, ao incluir no art. 4º, o seguinte parágrafo, acrescido
ao art. 3º da Lei 10.150/2000:
28

§ 19. Para fins de comprovação de regularidade de recolhimento das contribuições ao FCVS até 31
de dezembro de 2018, serão considerados os valores registrados nos sistemas e controles da CEF até
a referida data, não aplicado, nesses casos, o disposto no § 13 do art. 3º desta Lei.
190. Outrossim, o volume de novações no período de 2012 a 2015 foi reduzido, em decorrência dos
seguintes fatores: (i) entendimento firmado pela CGU quanto ao conceito de instituição
financeira/entidade credora, solucionada com a edição da Portaria MF 351/2013, com retomada da
instrução das novações em 2014; e (ii) apontamentos da CGU, em 2014, de lacunas normativas
relativas ao critério de correção dos títulos CVS lastreados em recursos não oriundos do FGTS, ao
critério de apuração das dívidas nos casos de cessão de créditos e à forma de comprovação do
recolhimento das contribuições mensais ao FCVS, todos equacionados com a edição da Lei
13.043/2014 (item 1.5 do Ofício 109/2019/DEFUS/SUFUS, de 31/7/2019, peça 39, p. 6; alínea “g”
do Ofício 382/2019/CECVS/SP, de 5/9/2019, peça 64, p. 3).
191. Entre os possíveis efeitos do retardamento da finalização do processo de novação para além do
prazo definido em lei, merece destaque o risco de aumento considerável de judicialização dos
processos. A judicialização traz consigo o risco de aumento dos custos para o erário, em razão de
eventual aplicação das regras contratuais anteriores, como também de concentração do desembolso da
despesa para a União em curto intervalo de tempo.
192. Deve-se ressaltar ainda que, apesar de o § 6o do art. 1º da Lei 10.150/2000 prescrever que a
novação das dívidas do FCVS far-se-á, anual ou semestralmente, a partir de 1o de janeiro de 1997, de
acordo com cronograma a ser estabelecido em portaria do Ministro de Estado da Fazenda (atual
Ministério da Economia), não existe portaria ministerial com o cronograma das novações (peça 116).
193. Nesse sentido, diante da importância de que seja assegurada a finalização do processo de
novação dentro do prazo legal, propõe-se determinar ao Ministro da Economia que edite a portaria
contendo o cronograma das novações do FCVS, de modo a garantir o cumprimento do prazo
legalmente previsto.
194. Também é importante dirigir recomendação ao Conselho Curador do FCVS, ao Ministério da
Economia, ao Banco Central do Brasil, à Secretaria do Tesouro Nacional, à Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional e à Caixa Econômica Federal, para que, no prazo de 90 dias, elaborem plano de
trabalho, individualmente, a partir das discussões e decisões do CCFCVS e do cronograma definido
pelo Ministro da Economia, com o objetivo de assegurar que a conclusão dos trabalhos ocorra dentro
do prazo e observando as diretrizes nele dispostas, que deverá contemplar:
a) cronograma de novação dos créditos contra o FCVS até o prazo final legal;
b) fixação de metas anuais;
c) alinhamento do ritmo de novações às diretrizes fixadas para os desembolsos
financeiros, de modo a minimizar os impactos sobre o Caixa, especialmente nos últimos anos;
d) adequação da sua capacidade operacional, de modo a bem cumprir o plano
aprovado, abrangendo infraestrutura de tecnologia, quadro de pessoal, conjunto de normas de
referência, entre outros.
195. Espera-se que a adoção das medidas propostas possa contribuir para assegurar a conclusão do
processo dentro do prazo definido, evitando, assim, a elevação dos custos da União com a
manutenção da estrutura ora mobilizada para conduzir a atividade e com o pagamento de sentenças
judiciais mais onerosas.
29

7. A interconexão da novação com outras iniciativas governamentais

196. Este capítulo destina-se a descrever a inter-relação entre o insucesso do processo de novação
dos créditos contra o FCVS com outras iniciativas governamentais, assim como identificar os riscos
decorrentes.
7.1 A falta de tempestividade do processo de novação do FCVS compromete políticas
públicas interconectadas
197. A intempestividade do processo de novação dos créditos contra o Fundo de Compensação de

Variações Salariais (FCVS) constatada na presente auditoria, pode afetar negativamente o
desenvolvimento e os resultados de outras políticas públicas. A título exemplificativo, a situação
compromete o pagamento dos empréstimos realizados pelo Banco Central a agentes financeiros, no
âmbito do Proer/Refis das Autarquias, o resultado operacional da Emgea e a política de pagamento
ao FGTS de valores que lastrearam operações de crédito habitacionais nas Cohabs.
198. Na análise da interconexão do processo de novação com resultados de outras políticas
públicas, verificou-se que existe inter-relação entre o insucesso do processo de novação dos créditos
contra o FCVS com outras políticas públicas, que pode criar riscos sistêmicos ao sistema financeiro
nacional e/ou à política fiscal, envolvendo valores pertencentes a órgãos e entidades ligados, em
última instância, ao Tesouro Nacional.
199. Nesse sentido, as principais atividades governamentais influenciadas pelo processo de novação
do FCVS são:
a) Proer/Refis das Autarquias – Inviabilidade do pagamento dos parcelamentos
pactuados;
b) Política habitacional - Menor oferta pelos agentes financeiros de crédito
imobiliário;
c) Fomento ao cumprimento do Acordo de Basileia pelas instituições financeiras –
Baixa de ativos pode gerar o descumprimento;
d) Crédito Imobiliário lastreado com recursos do FGTS a diversos agentes (Cohabs,
Caixa, Emgea);
e) Programa de Fortalecimento das Instituições Financeiras Federais – Proef –
Prejuízos à solvência da Emgea);
200. O Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro
Nacional (Proer) foi instituído pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), por meio da
Resolução n. 2.208, de 3/11/1995, com lastro nos incisos VI e XVII do art. 4° da Lei n. 4.595, de
31/12/1964. Em 3/11/1995, foi editada a Medida Provisória n. 1.179, reeditada 38 vezes, até sua
conversão na Lei 9.710, de 19/11/1998, a qual, no art. 1º, define qual a intenção do legislador:
Art. 1o O Programa de Estímulo à Restruturação e ao Fortalecimento do
Sistema Financeiro Nacional, instituído pelo Conselho Monetário Nacional
com vistas a assegurar liquidez e solvência ao referido Sistema e a resguardar
os interesses de depositantes e investidores, será implementado por meio de
reorganizações administrativas, operacionais e societárias, previamente
autorizadas pelo Banco Central do Brasil.
201. O Proer baseou-se em dois pilares principais: a manutenção da estabilidade do sistema
financeiro por meio da garantia de depósitos dos aplicadores; e o saneamento do sistema bancário,
por meio da reorganização societária dos bancos em dificuldade alcançados pelo Programa. Houve,
inclusive, transferência de controle acionário e de ativos e passivos selecionados a outras instituições
financeiras, de forma a permitir a continuidade das atividades essenciais, sem prejuízo da
30

responsabilização dos ex-administradores e controladores pela má gestão bancária. Envolveu

recursos da ordem de R$ 20,7 bilhões:
Gráfico 8: Recursos liberados pelo Proer
Fonte: Banco Central

202. A parte substancial das garantias dos empréstimos cedidos no âmbito do Proer consistiram
em diversos ativos disponíveis no mercado bancário, à época, em especial os créditos contra o FCVS.
203. Na esteira da Nota Técnica do Banco Central (peça 26, p. 5-54), os créditos contra o FCVS
dados em garantia foram adquiridos pelos devedores do Proer junto a outras instituições financeiras,
por meio de contratos de cessão de direitos creditórios, antes mesmo da instituição do processo de
novação pela Medida Provisória n. 1.520, de 1996. Até então, a Caixa era a única responsável pela
gestão do FCVS, inclusive do seu passivo, não havendo nenhuma previsão normativa de que a
securitização ou quitação dos créditos contra o Fundo dependeria de outras instâncias
governamentais. Dessa forma, em todos os contratos se estabeleceu que as instituições cedentes se
responsabilizariam pela regularidade dos créditos cedidos, que seria apurada pela Caixa, de forma
definitiva, cabendo ao cessionário o risco de crédito da União.
204. Por sua vez, o refinanciamento do Governo Federal, instituído pelo art. 65 da Lei 12.249/2010
(Refis das autarquias e fundações públicas), permitiu a liquidação do débito com o Proer ou o
parcelamento da dívida, em até 180 meses, dos débitos administrados pelas autarquias. Também
permitiu a concessão de descontos nos encargos e autorizou que o saldo dos depósitos existentes, em
espécie ou em instrumentos da dívida pública federal, exceto precatórios, vinculados aos débitos a
serem pagos ou parcelados, fossem convertidos em renda dos respectivas credores, pelo valor por
este reconhecido como representativo de valor real ou pelo valor aceito como garantia.
205. Ou seja, o Refis das autarquias permitiu o pagamento de diversos débitos de instituições
financeiras no âmbito do Proer, inclusive com a dação em pagamento ao Banco Central dos títulos
públicos vinculados em garantia. Também permitiu o parcelamento da dívida remanescente, cujas
garantias restantes consistia em créditos não novados contra o FCVS, em razão de que não se tratava
de instrumentos autorizados a serem convertidos em renda (dependiam do processo de novação para
terem a liquidez e certeza asseguradas).
Tabela 5: Operações no âmbito do Refis das Autarquias – Banco Central
31

Fonte: Banco Central (peça 26, p. 24).

206. No contexto, a adimplência das parcelas do Refis (instituições do Proer) depende do sucesso
da novação dos créditos contra o FCVS.
207. Tal situação encontra-se relatada na Nota Técnica (peça 26). No bojo do expediente, os
técnicos do Banco Central afirmam:
Contudo, a única fonte de recursos capaz de gerar a liquidez necessária a fazer
frente ao pagamento das parcelas do Refis é a novação dos remanescentes
créditos contra o FCVS, adquirido pelos credores durante o processo de
intervenção ou Raet e oferecidos em garantia ao BCB para pagamento dos
financiamentos obtidos no Proer, segundo as regras próprias desse Programa.
208. Desse modo, a não novação dos créditos contra o FCVS surte efeitos diretos no Banco
Central, em razão do montante dos créditos contra o FCVS pendentes de novação constituírem
garantia ofertada à autarquia por ocasião da obtenção, por determinadas instituições financeiras, de
assistência financeira no âmbito do Proer, remanescendo no refinanciamento, cuja composição atual
é da ordem visualizada no gráfico a seguir:
Gráfico 9 – Composição atual das garantias do FCVS por instituição/Refis das Autarquias
32

Fonte: Banco Central

209. Atente-se ainda para os comandos dos §§ 9º e 12 do art. 65 da Lei n. 12.249/2010 que exige a
imediata rescisão do parcelamento, com o prosseguimento da cobrança, caso a devedora não pague
três parcelas consecutivas, situação que remete o débito às forças da Lei 6.830, de 22/9/1980 (Lei de
Execução Fiscal).
210. Nessa situação, no processo executivo sob o rito da Lei 6.830/1980, os créditos contra o FCVS
penhorados deverão ser levados a leilão judicial ou o Banco Central poderá adjudicar os créditos
contra o FCVS penhorados, com amparo no art. 23 da Lei de Execução Fiscal:
Art. 23 - A alienação de quaisquer bens penhorados será feita em leilão
público, no lugar designado pelo Juiz. (...)
Art. 24 - A Fazenda Pública poderá adjudicar os bens penhorados:
I - antes do leilão, pelo preço da avaliação, se a execução não for
embargada ou se rejeitados os embargos;
II - findo o leilão:
a) se não houver licitante, pelo preço da avaliação;
211. As possíveis situações expostas mostram-se onerosas ao erário. No leilão, o crédito poderia
ser arrematado por valor inferior ao preço de mercado, ou seja, inferior ao valor aceito como
garantia. Na adjudicação, o Banco Central passaria a ser o gestor dos contratos do FCVS, passando
a arcar com custo operacional e executando atividade estranha às atribuições legais da autarquia.
212. Além disso, existe o risco de inadimplência com o Refis das Autarquias, em razão de que o
processo de novação não tem evoluído no volume necessário a assegurar o regular equacionamento
das dívidas, a exemplo de situação informada pelo Banco Central sobre o Refis do Banco Nacional,
que comportava possibilidade iminente de inadimplemento de três parcelas ao final do agosto de
2019. Caso não ocorresse a novação do lote de aproximadamente R$ 1,4 bilhão, o agente financeiro
deveria suspender o reparcelamento, conforme §12 do art. 65 da Lei 12.249/2010 (peça 26).
213. Como a inadimplência dos pagamentos do Refis provocaria a execução fiscal dos devedores,
haveria o cancelamento dos benefícios concedidos, com a consequente apuração pelo valor original
do débito, com os acréscimos legais e prosseguimento da cobrança. Tal situação resultaria, sob a
33

ótica do Banco Central, em reforço imediato das provisões do Bacen para prejuízos, em mais de R$
25 bilhões, com impacto no seu resultado, a ser transferido para o Tesouro Nacional.
214. Além disso, as instituições devedoras não possuem outros ativos significativos para satisfação
dos seus débitos, o que poderá levar a dívida à execução judicial pelo Banco Central, para se obter a
penhora do FCVS dado em garantia (peça 26).
215. Desse modo, o insucesso de muitas instituições credoras do FCVS, que se encontram
envolvidas no Proer/Refis das Autarquias no processo de novação, teria reflexos diretos nos
resultados do Banco Central, cuja responsabilidade recai à União (Tesouro Nacional).
216. Outro programa governamental que pode ser afetado pela falta de tempestividade do processo
de novação é o Programa de Fortalecimento das Instituições Financeiras Federais (Proef),
estabelecido pela Medida Provisória n. 2.155, de 22/6/2001. Após sucessivas reedições, teve seu
regramento consolidado na Medida Provisória n. 2.196-3, de 24/8/2001, tocando a execução à
Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e à Empresa Gestora de Ativos (Emgea).
217. O Proef procurou atender à necessidade de explicitação dos subsídios concedidos nos
programas de desenvolvimento econômico e social operacionalizados por intermédio de instituições
financeiras federais, com previsão de alocação dos recursos correspondentes na proposta de lei
orçamentária encaminhada à deliberação do Congresso Nacional, objetivando com isso oferecer
remuneração apropriada a essas instituições.
218. O programa teve por objetivo o fortalecimento dos bancos federais, também atingidos pelas
mudanças decorrentes do Plano Real, de modo a promover a sua adequação patrimonial a padrões
estabelecidos pelo Conselho Monetário Nacional (CMN).
219. O fortalecimento era necessário devido à materialidade dos créditos de baixa remuneração e de
difícil recuperação. Além disso, essas instituições foram afetadas pela existência de subsídios
vinculados às operações de crédito nas áreas de saneamento, habitação, agricultura, pequenos e
médios produtores e financiamentos de programas de desenvolvimento regional.
220. A restruturação dos bancos federais realizada pelo Proef focou quatro instituições: Banco do
Brasil (BB), Caixa Econômica Federal (Caixa), Banco da Amazônia (Basa) e Banco do Nordeste
(BNB). As características do programa foram as seguintes: a) a transferência de empréstimos
vencidos para uma empresa especial (Emgea); b) a troca de ativos ilíquidos por títulos de maior
rendimento, normalmente pagando taxas de juros de mercado; c) um aporte de capital em três desses:
Caixa Econômica Federal (Caixa), Banco da Amazônia (Basa) e Banco do Nordeste (BNB) (o Banco
do Brasil (BB) já havia sido capitalizado em 1995); d) troca de ativos de pouca liquidez e baixa
remuneração por ativos líquidos, remunerados à taxa de mercado; e) no Banco do Brasil, a permuta
dos títulos emitidos pela República Federativa do Brasil no exterior (brady bonds) por títulos da
dívida interna de emissão do Tesouro; f) a observação de índices de necessidades de capital mais
conservadores, cujo impacto sobre a dívida líquida do setor público foi R$ 12,55 bilhões, e o
montante da emissão líquida de títulos do Tesouro Nacional foi de R$ 29,84 bilhões, dos quais cerca
de 70% para a Caixa Econômica Federal, tendo como destinatária a Emgea.
221. A implementação do Proef possibilitou adequar os bancos federais aos padrões de
capitalização e de provisão de riscos de crédito estabelecidos pelo Acordo de Basileia. O resultado
do programa foi exitoso à Caixa, que teve seu capital aumentado e trocou ativos de pouca liquidez e
baixa qualidade (FCVS decorrentes de empréstimos imobiliários) por ativos mais líquidos e
remunerados a taxas de mercado (títulos públicos).
222. É importante ressaltar a criação da Emgea na essência do programa, cujas atribuições
englobavam a administração de contratos concedidos a construtoras, a empresas públicas estaduais e
municipais de construção de moradias para a população de baixa renda e a outros empreendimentos.
34

Assim, a Emgea pode ser considerada uma inovação de modelagem econômico-administrativa para
adequar os bancos federais a parâmetros internacionais (Acordo de Basileia).
223. Isso porque a Emgea foi criada para permitir a recuperação e alienação de ativos mobiliários
e imobiliários, na condição de prestadora de serviços, principalmente da Caixa, tendo em vista que a
quase totalidade dos bens, direitos e obrigações da Emgea provém dessa instituição. Cabe considerar
que a Caixa transferiu sua carteira de crédito imobiliário de contratos problemáticos, com e sem
cobertura do FCVS, com a finalidade de sanear sua carteira de créditos habitacionais.
224. Nesse sentido, a intempestividade de novação provocaria novos custos ao erário.
225. Em primeiro lugar, porque a União teria que aportar capital para sanear a situação atual da
Emgea, que vem suportando uma diminuição das receitas operacionais.
226. A título de exemplo, na Relatório de Gestão 2018, a Emgea projetou fluxo de caixa, para três
cenários, todos envolvendo transações com créditos contra o FCVS para pagamento das dívidas do
FGTS:
Figura 7: Projeção do plano de ação da Emgea para 2019
Fonte: elaboração própria.

227. Em dois dos três cenários projetados, o resultado do plano de ação (para pagamento das
dívidas do FGTS) depende da novação dos créditos contra o FCVS. E mesmo o cenário 3 envolve
créditos contra o FCVS. Não havendo novação, a União poderá ser chamada a assegurar os recursos
ao Fundo de Garantia (Relatório Financeiro 2018-CGU).
228. Destarte, há comprometimento da solvência da Emgea. Os demonstrativos financeiros da
empresa de 2010 a 2018 (EMGEA, 2019b) evidenciam que os ativos da empresa constituídos por
créditos contra o FCVS tiveram crescente participação no ativo total, passando de 51,92% (2010)
para 84,65% (2018):
Figura 8: Evolução da participação dos créditos FCVS no ativo da Emgea
35

Fonte: Demonstrativos contábeis da Emgea.

229. Portanto, há um descasamento entre o montante de créditos da empresa pública passíveis de
novação e a materialização do negócio jurídico, o que se reflete nos resultados da empresa pública,
tendo como possível impacto a insolvência da entidade.
230. A situação da Emgea foi agravada pela paralisação, pela Administradora do FCVS (Caixa),
dos processos de novação em andamento desde dezembro/2018, devido à revisão do procedimento de
auditoria e dúvidas sobre a aplicabilidade do novo plano amostral.
231. Ressalte-se que créditos FCVS a novar são o principal ativo da Empresa Gestora de Ativos
para viabilizar o pagamento de suas obrigações com o FGTS, no valor R$ 3,83 bilhões
(janeiro/2017). Como a União é garantidora das obrigações da Emgea junto ao FGTS, nos termos do
parágrafo único do artigo 10º da MP n. 2.196/2001, o fundo pode vir a acionar o Tesouro Nacional
para pagamento conforme vençam as dívidas contratos existentes.
232. Outro fator que comprometeu a situação da Emgea foi a instituição de um rol de priorização
das novações por parte da Caixa (Fila de processos - Resolução CCFCVS n. 349/2018), em função de
limitação do orçamento anual disponível para novação dos créditos contra o FCVS (2019 - R$ 13,5
bilhões, A Caixa e a Emgea formam um grupo com R$ 21,3 bilhões de créditos auditados. Mas, pelas
regras de priorização de novação instituídas, o grupo teria disponível cerca de R$ 3 bilhões em 2019.
233. Nessa situação, no máximo R$ 1,5 bilhão (a Resolução CCFCVS 349/2018 traz regramento
sobre a disponibilidade orçamentária para os agentes financeiros, por grupo) do orçamento estaria
disponível para a Emgea novar seus créditos. Como a empresa possui R$ 11,1 bilhões aptos à
novação, teria que manter encarteirado o crédito, aguardando orçamento. Mantidas as mesmas
regras da fila de processos, deverá levar em torno de 8 anos para novar todos os seus créditos, um
longo tempo para poder utilizar um ativo que representa mais de 80% do ativo total (Relatório de
Gestão Emgea 2018).
234. A própria Emgea, diante da situação de risco de insolvência, solicitou providências à STN,
tendo arguído no Ofício n. 02902/2019 – PRESI, de 9 de maio de 2019 (peça 50, p. 10-12):
(…) suspensão do pagamento do serviço da dívida da Empresa perante o Fundo de
Garantia do Tempo de Serviços (FGTS), que, como se sabe, conta com a garantia da
União - o que acarretaria a imediata necessidade de previsão adicional de recursos
financeiros e orçamentários por parte do Tesouro Nacional, no âmbito da
programação e execução da política fiscal. A esse respeito, a primeira medida já
36

determinada pela Diretoria foi agendar, para o início do terceiro trimestre de 2019,
reuniões com representantes do FGTS, a fím de solicitar a prorrogação da carência,
por mais 18 meses, do pagamento da parcela de R$ 208 milhões vencível em
fevereiro de 2020.
235. O segundo fator que pode envolver custos ao erário é que, conforme análise feita pelo Banco
Central (peça 26, p. 3-54 - Nota Técnica n. 261/2019- BCB/DERAD, de 12/7/2019) o balanço das
instituições do SFN pode ser afetado pelo aumento de provisionamentos, caso a situação de
instabilidade no processo de novação dos créditos contra o FCVS gere a percepção de risco de não
pagamento pela União.
236. Ademais, como a maioria dos créditos FCVS foi cedida para as instituições devedoras do
Proer, que os ofereceram em garantia ao Banco Central na forma da legislação então vigente, ou se
encontra nas carteiras de instituições públicas federais, tanto financeiras quanto não financeiras,
impactos nos balanços desses entes irão refletir, ao final, nas contas públicas.
237. O terceiro fator que pode comprometer recursos do erário é o possível impacto da
intempestividade do processo de novação nas contas da Caixa. Esse impacto pode estar relacionado à
necessidade de ajustes no valor de seus ativos pelo agravamento do risco de crédito, bem como pelo
risco contingente das ações judiciais que poderá vir a responder em decorrência da frustração dos
créditos dos agentes privados, que esperam a conclusão do processo de novação para reaver os
recursos aportados no Sistema Financeiro de Habitação (SFH).
238. Segundo análise do Banco Central, “tal cenário, caso não acompanhado de tempestiva
intervenção do Estado para recapitalizar a importante instituição, pode resultar em risco de imagem
que comprometeria a estabilidade de todo o SFN” (peça 26, p. 3-54).
239. A situação observada com o processo de novação também impacta as Companhias
Habitacionais (Cohabs) que possuem créditos oriundos dos contratos de imóveis populares
construídos com financiamento do FGTS, através do Banco Nacional de Habitação (BNH) nas
décadas de 1960, 1970 e 1980.
240. Segundo informações da Associação Brasileira de Cohabs e Agentes Públicos de Habitação
(ABC Habitações), em apresentação realizada à equipe de auditoria, diferente do perfil dos créditos
dos demais credores do FCVS, o montante detido pelas Cohabs é da ordem de R$ 5 bilhões e o saldo
residual médio dos contratos fica em torno de R$ 14 mil. Segundo a entidade, o recebimento dos
valores do FCVS é crucial para que as Cohabs, Estados e Municípios possam voltar a investir com
mais intensidade nos financiamentos, prestando o atendimento à população de baixa renda, que não é
o foco dos bancos. Segundo foi informado, enquanto aguardam o ressarcimento dos créditos junto ao
FCVS, de responsabilidade do Tesouro Nacional, as Cohabs ainda se veem impedidas de quitarem
suas dívidas junto ao FGTS.
241. Deve-se ter em conta, ainda, que (1) como o FGTS é o maior credor individual do FCVS
(cerca de R$ 32,3 bilhões); (2) como o FCVS é garantido pela União; (3) como as dívidas do FGTS
são garantidas, em última instância, pela União, pode-se concluir que a União garante tanto o credor
(FGTS) quanto o devedor (FCVS) nesse processo.
242. Nesse contexto, a falta de regularidade no processo de novação do FCVS inviabiliza a
implementação de novos programas habitacionais e de projetos de infraestrutura urbana,
contribuindo, assim, para o aumento do déficit habitacional e a deterioração da qualidade de vida
urbana.
243. Portanto, existe uma conexão entre as dificuldades observadas no processo de novação com
outras políticas públicas, o que tem prejudicado o alcance dos objetivos destas últimas. Entretanto, a
teor do Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas do TCU, as diversas
políticas públicas deveriam ser integradas, tanto interna quanto externamente, de forma a criar
37

condições para a atuação conjunta e sinérgica entre os diversos atores envolvidos, evitando assim
superposições ou esforços mutuamente contraproducentes, em busca do alcance dos objetivos
definidos.
244. Deve-se anotar que diversos fatores contribuem para que políticas interconectadas com o
processo de novação não alcancem seus objetivos. Aponta-se como causa principal a falta de
eficiência e tempestividade do processo de novação, comprometendo a securitização do FCVS, com
alcance direto e indireto em políticas públicas já apontadas nos tópicos acima.
245. Como efeitos negativos dessa situação destacam-se o possível comprometimento de recursos
orçamentários em decorrência do impacto nos balanços de instituições públicas federais credoras do
FCVS, uma vez que a União poderá ter que aportar recursos para não impactar o cumprimento do
Acordo de Basileia.
246. É importante considerar que esse comprometimento do orçamento governamental poderá ter
impactos na política fiscal governamental e prejudicar o equilíbrio fiscal.
247. Nessa conjuntura, considerando a dependência que a Emgea tem dos créditos contra o FCVS,
pode haver desvalorização do seu valor de mercado ante o possível processo de privatização,
consoante Decreto 10.008, de 5 de setembro de 2019, no qual qualifica a Emgea no Programa de
Parceiras de Investimentos (PPI) e inclusão no Programa Nacional de Desestatização (PND).
248. Atualmente, a Emgea possui R$11,1 bilhões de créditos contra o FCVS homologados e
auditados. Caso esses créditos não sejam novados, a empresa pode ser alienada por valor inferior ao
dos créditos contra o FCVS e, logo em seguida, o arrematante conseguir novar esses créditos. Em
síntese, há risco de perda de ativos da União.
249. Além disso, é importante considerar que a falta de tempestividade do processo de novação tem
levado a crescente judicialização para recebimento desses créditos, implicando aumento de custos
para a União.
250. Por fim, há que se considerar os riscos sistêmicos que o quadro observado pode levar ao
Sistema Financeiro Nacional, a teor da Nota Técnica 261/2019- BCB/DERAD, de 12/7/2019 (peça
26, p. 3-54), de lavra da área técnica do Banco Central, na qual expõe-se a repercussão da falta de
êxito da novação do FCVS, conclui:
Passados mais de 50 anos da criação do FCVS e quase 30 anos da sua extinção, já
tendo sido novados R$177 bilhões de seu passivo, de 1996 a 2018, restam a ser
novados R$106,2 bilhões, dos quais R$78,8 bilhões já foram homologados e
auditados, sendo 80% desse valor devido direta ou indiretamente a entes públicos.
Depois de todo o esforço para o equacionamento de seu gigantesco passivo na
década de 1990, mediante soluções que conseguiram mitigar com sucesso os riscos
tanto sob a ótica fiscal quanto de estabilidade financeira, eventual revisão de prática
administrativa reiterada e de amplo conhecimento público adotada pelo
administrador do FCVS trará graves efeitos para o BCB e para o SFN, motivo pelo
qual entendemos necessária a avaliação das seguintes providências conjuntas:
I - para mitigação do risco conjuntural imediato de rescisão do bem-sucedido Refis do
Banco Nacional junto ao BCB, em face da possibilidade iminente de inadimplemento
de três parcelas ao final do agosto de 2019, é imprescindível a novação do lote de
aproximadamente R$1,4 bilhões que atualmente tramita na STN, devendo ser
sopesada a ressalva contida no Parecer da CGU – não específica para o caso
concreto – ante o prejuízo maior da não novação; e
II - para mitigação do risco sistêmico para o SFN e para as contas públicas
decorrente de eventual invalidação de processos de auditoria plenamente
constituídos, em face de nova orientação administrativa que, na prática, importaria
38

em reiniciar parcela substancial do trabalho realizado nas duas últimas décadas, há

que ser definida de forma segura procedimento que não implique a revisão de prática
administrativa reiterada e de amplo conhecimento público adotada até então, para
que a política pública do FCVS possa ser finalmente conduzida ao seu encerramento
de forma efetiva e juridicamente segura para todos os agentes envolvidos.
251. De toda sorte, a exposição desse achado envolve várias matérias cujos riscos nas contas do
governo são objetivamente examinados pela Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag),
especificamente o Anexo de Riscos Fiscais, razão pela qual infere-se ser oportuno o envio deste
relatório à especializada, sem prejuízo de se também fazê-lo chegar à Casa Civil da Presidência da
República e ao Ministério da Economia, de forma que sejam alertados sobre os riscos fiscais
associados à mora das novações e do pagamento dos títulos, com potencial de impactar a análise das
contas dos respectivos responsáveis ministeriais.
252. Igualmente, para conhecimento da situação constatada, entende-se importante dar ciência à
Secretaria-Geral da Presidência da República sobre os potenciais riscos da intempestividade da
novação dos créditos contra o FCVS nas contas de governo, tendo em vista o impacto desse passivo
contingente em fase de securitização em outras políticas públicas, e consequentemente, na política
fiscal.
253. Além disso, deve-se encaminhar o presente relatório, do acórdão que vier a ser adotado para
o conjunto de órgãos e autoridades participantes do processo, de forma a aclarar os riscos
envolvidos e os graves prejuízos que podem advir da falta de tempestividade do processo de novação
dos créditos contra o FCVS.
254. Espera-se que a ciência dos fatos contribua para que os órgãos intervenientes do processo de
novação adotem providências efetivas, para tornar o processo de novação mais tempestivo e eficiente,
cooperando para que os objetivos das políticas públicas ora afetadas sejam alcançados.
8. Análise dos comentários dos gestores
255. Com espeque no que preceitua o § 145 das Normas de Auditorias do TCU, aprovadas pela
Portaria TCU 280, de 8/12/2010, alterada pela Portaria TCU 168, de 30/11/2011, bem como no
contido no § 185 do Manual de Auditoria Operacional, aprovado pela Portaria-Segecex 4, de
26/2/2010, o Relatório Preliminar da presente auditoria (peça 119) foi enviado aos gestores da
(Caixa, CGU, Bacen, STN, Emgea e PGFN) para que pudessem se manifestar acerca das
constatações apuradas, assim como sobre as medidas propostas.
256. A análise dos argumentos trazidos pelos gestores em suas manifestações está registrada na
peça 117 (Análise Comentários dos gestores). Os pontos mais relevantes dessa análise foram
resumidos no presente capítulo. As sugestões e os esclarecimentos apresentados pelos gestores
acatados e julgados úteis para a melhor compreensão dos temas abordados foram incorporados ou se
refletiram diretamente no texto do relatório.
257. De uma maneira geral, a manifestação da CGU corroborou os achados de auditoria (peça
111). Apenas apontou uma ressalva em relação ao achado que trata da ineficiência no processo de
novação. Não obstante reconhecer que os trabalhos mais recentes realizados pela Controladoria
evidenciam que há ineficiência, a CGU argumentou que o relato do achado não levou em
consideração a qualidade dos processos de novações realizados. Segundo argumentação
apresentada, a redução da produção relatada decorreu mais da ampliação da capacidade da
Auditoria Interna da Caixa e da própria CGU identificarem inconformidades do que da simples perda
de capacidade de produção por parte da Caixa.
258. É importante considerar, entretanto, que a análise da eficiência do processo de novação não se
restringiu ao exame da capacidade de produção de áreas específicas da Caixa, mas levou em conta a
atuação dos diversos intervenientes, inclusive, das instâncias de controle. Como se trata de um
39

processo complexo, que vem sendo desenvolvido ao longo de vários anos, e que, naturalmente, passa
por alterações procedimentais na sua forma de execução, não seria possível estruturar a análise da
eficiência com a preocupação de assegurar a imutabilidade dos procedimentos executados, mantendo
estritamente fixos os padrões de qualidade.
259. Os comentários da CGU esclareceram que as recomendações propostas que mencionam a
necessidade de atuação mais eficaz do CCFCVS e melhor planejamento e monitoramento por parte
da Caixa guardam forte relação com proposições apresentadas em relatório de auditoria daquela
Controladoria.
260. Contudo, a posição da CGU é de que não há ausência de interlocução entre os atores, mas uma
dificuldade de compreensão de qual o papel de cada ator e uma lacuna no tratamento de conflitos,
com ausência de um líder ou hierarquia para tomada de decisão. Esse entendimento não se
compatibiliza com o que foi levantado pela auditoria. Entende-se que os papéis dos intervenientes do
processo estão descritos nos normativos em vigor. A própria Nota Técnica
2326/2019/DIRED/CGPEC/DE/SFC, encaminhada pela CGU juntamente com seus comentários,
rememora os papéis de cada um dos atores envolvidos. Ademais, o CCFCVS é um órgão de
deliberação colegiada que conta com a participação dos principais agentes intervenientes do
processo e que tem por finalidade disciplinar as condições gerais de atuação do Fundo.
261. A CGU também manifestou discordância em relação à proposta que previa sua participação em
grupo técnico no âmbito do CCFCVS e sua inclusão em plano de trabalho a ser elaborado pelo
CCFCVS, por, entre outros fatores, entender que exerce papel meramente opinativo e não vinculante
ao gestor. No mesmo sentido, a CGU argumentou que a maioria das divergências entre os órgãos
envolvidos foi sanada pela alteração legislativa produzida pela Lei 13.932/2019, o que tornaria a
proposta mencionada pouco efetiva.
262. Mesmo assim, em essência, as propostas de medidas visando à melhoria da articulação entre os
órgãos envolvidos foram mantidas. Contudo, levando em conta essa e outras manifestações dos
gestores, foram reformuladas, de tal sorte que a CGU deverá ser convidada a participar das
discussões que vierem a ser promovidas nessa condição de convidada. Entende-se que a natureza
singular da CGU não diminui a importância de que o órgão possa sentar-se à mesa com os demais
integrantes do processo de novação de forma a dar a sua contribuição para articular medidas
visando à melhoria da eficiência e da tempestividade desse processo.
263. Os argumentos apresentados pelos gestores do Banco Central (peça 113), exceto quanto à
proposta de encaminhamento para o achado sobre a ausência de articulação entre os órgãos
participantes do processo de novação dos créditos contra o FCVS, vão ao encontro dos achados de
auditoria, suas conclusões e encaminhamentos. Nesse ponto específico, a proposta de
encaminhamento foi revisada, conforme já mencionado.
264. Os gestores do Bacen também discordaram da forma como o papel do Bacen foi tratado no
fluxograma do processo, o que foi corrigido por meio da exclusão do Banco Central da ilustração, em
razão de que o disposto no § 5º do art. 3º da Lei 10.150/2000 não define a sua atuação concomitante
com o processo de novação.
265. A manifestação dos gestores da Caixa inicia-se pela manifestação de concordância com o
achado que associa a ineficiência do processo de novação à existência de conflitos de entendimento
entre os órgãos envolvidos a respeito da forma de condução dos procedimentos (peça 114). Os
gestores reconheceram, ainda, que a falta de consenso apontada pode adiar a data limite para
conclusão do processo de novação prevista na Lei 10.150/2000.
266. Quanto às propostas de recomendações dirigidas àquela empresa, os gestores da Caixa
informaram que foi iniciado, em 2018, o desenvolvimento de solução para possibilitar a
automatização e a otimização do processo de reconhecimento da dívida relativa aos contratos
40

habitacionais habilitados ao FCVS com o objetivo de melhorar a produtividade nas tarefas de

preparação, análise e homologação dos contratos. Esclareceram, ainda, que os trabalhos realizados
pela auditoria interna geram insumos para a proposição de plano de ação para atendimento das
recomendações resultantes e no processo de treinamentos das equipes.
267. Por fim, os gestores ressaltaram que também se encontram em curso as ações a seguir
elencadas, o que dispensaria o envio de plano de equacionamento ao TCU (peça 114, p. 5):
- revisão dos mandatos da Administradora, em toda sua estrutura, o que conferirá
mais eficácia e eficiência na execução de rotinas e procedimentos;
- criação de plano anual de capacitação das equipes da Administradora do FCVS
com cronograma de treinamentos, adoção de tipos de treinamento distintos, coletivos
e personalizados, e revisão dos cursos de capacitação técnica em rotinas
operacionais do FCVS;
- mapeamento de todos os processos da Administradora do FCVS, especialmente das
Centralizadoras, de modo a identificar os principais gargalos/pontos críticos das
rotinas/processos adotados na administração do Fundo;
- desenvolvimento de novos modelos de rotinas/processos;
- implantação de rotina de feedback estruturado aos empregados;
- estabelecimento de índice mínimo de qualidade das análises de dossiês do FCVS; e
- ampliação das linhas de defesa para os processos mais críticos.
268. Entende-se que as medidas informadas pelos gestores da Caixa contribuem para a melhoria dos
processos internos, entretanto não invalidam as recomendações propostas, que estão sendo mantidas.
269. Os gestores da STN iniciaram suas considerações (peça 109) destacando a qualidade do
relatório preliminar de auditoria, que teria identificado corretamente os gargalos no processo de
novação, notadamente na fase de homologação e novação dos créditos, que foram acentuados pela
baixa sinergia entre os atores que participam do processo.
270. Esclareceram que, resumidamente, concentraram seus comentários nos seguintes pontos:
apontar benefícios esperados com edição da Lei n. 13.932/2019 na solução de conflitos de
entendimento entre os órgãos integrantes do processo de novação; demonstrar que CCFCVS tem
papel na gestão do FCVS e não sobre o processo de novação, não havendo relação de hierarquia
entre o Conselho e os órgãos participantes do processo; e registrar limitações contidas no Decreto n.
9.759/2019 à criação de colegiados interministeriais.
271. Em razão disso, apresentaram as seguintes sugestões: que as recomendações da auditoria
sejam dirigidas diretamente aos órgãos e entidades que participam do processo de novação e não ao
CCFCVS e que esses mesmos órgãos mencionados mantenham reuniões periódicas para avaliar a
efetividade das alterações promovidas pela Lei 13.932/2019.
272. A manifestação dos gestores da STN suscitou alguns ajustes na proposta de encaminhamento.
Entretanto, entende-se que a inexistência de relação de hierarquia entre CCFCVS e os demais órgãos
envolvidos não diminui a importância do papel que deve ser exercido por esse Conselho. Trata-se de
órgão de deliberação colegiada que possui diversas atribuições que lhe conferem um papel ímpar
para estabelecer a adequada articulação entre os órgãos intervenientes. Considerando-se esse papel,
continuam sendo propostas medidas direcionadas para a atuação do Conselho.
9. Conclusão
273. O FCVS estrutura-se sob duas vertentes; (1) da gestão, de competência do Ministério
da Economia, por meio do CCFCVS, cuja finalidade consiste em disciplinar as condições gerais de
atuação do Fundo, e (2) da administração, de responsabilidade da Caixa.
41

274. Para avaliar a gestão governamental do FCVS quanto à eficiência e à tempestividade do

processo de novação dos créditos com vistas a propor melhorias que o tornem o processo mais célere
e efetivo, foram elaboradas cinco questões de auditoria, descritas na íntegra na matriz de
planejamento (peça 120), que procuraram investigar: (1) o grau de eficiência do processo; (2) a
consistência da sistemática operacional adotada; (3) o nível de sinergia dos arranjos institucionais
existentes entre os órgãos envolvidos; (4) a tempestividade do processo; (5) as eventuais
interconexões do processo de novação do FCVS com outras políticas públicas e com outras inciativas
governamentais.
275. Os principais resultados da análise efetuada indicam que o processo de novação não vem sendo
executado de modo eficiente pelos órgãos responsáveis, o que é evidenciado pela queda sucessiva do
volume de novação a partir de 2012. Como consequência, mais de 85% do crédito orçamentário
disponível para novação nos exercícios de 2017 e 2018 não foi aproveitado. A redução do ritmo de
novação ainda pode contribuir para a crescente de judicialização do tema, entre outros efeitos
negativos (Questão 1).
276. Igualmente se verificou que ocorrem falhas em nível relevante na aplicação da sistemática
operacional definida para o processo de homologação e novação, que tem impactado o resultado da
política pública, elevando a necessidade de reanálises e gerando atraso no fluxo de novações, o que
pode, inclusive, comprometer o cumprimento dos prazos legais para o término da securitização
(Questão 2).
277. Além disso, observou-se que os órgãos intervenientes não vêm atuando de forma articulada e
de maneira sinérgica, o que provocou a quase paralização do processo, em função de impasses na
sua condução, prejudicando a sua celeridade, eficácia e eficiência
278. A situação levou o Poder Executivo a se mobilizar para incluir emenda ao texto da Medida
Provisória 889/2019, convertida na Lei 13.932/2019, a qual inseriu alterações na Lei 10.150/2000,
com vistas a solucionar problemas verificados no âmbito do processo de novação.
279. Entre as mudanças propostas figura o estabelecimento de padrões para remuneração dos
créditos; adoção da menor taxa de remuneração caso não seja possível comprovar a origem dos
recursos; condições de arredondamento das taxas, adotando-se a metodologia da segunda casa
decimal; dispensa de comprovação pelo agente financeiro das contribuições ao Fundo no período de
1967 a 1977; margens de erro variáveis para apuração dos valores dos créditos; vedação à revisão
dos contratos já novados; vedação à reavaliação dos créditos já marcados como auditados em
31/8/2017 (Questão 3).
280. Outrossim, constatou-se que mantido o ritmo atual observado do processo de novação, há
indicativo de que não deverá ser cumprido o prazo definido no art. 1º, § 2º, inciso I da Lei
10.150/2000 para encerramento do processo de securitização, com risco de aumento considerável de
judicialização dos processos de novação, com maiores custos para o erário. (Questão 4).
281. Por sua vez, a reconhecida intempestividade do processo de novação do FCVS pode
comprometer o pagamento dos empréstimos realizados pelo Banco Central a agentes financeiros, no
âmbito do Proer e dos parcelamentos do Refis das Autarquias. Além disso, afeta o resultado
operacional da Emgea e o pagamento ao FGTS de valores que lastrearam operações de crédito
habitacionais nas Cohabs, podendo implicar, ainda, risco sistêmico de solvência para o Sistema
Financeiro Nacional (Questão 5).
282. As constatações apuradas pela auditoria suscitaram a identificação de oportunidades de
melhoria na integração entre os sistemas utilizados, na redução do número de falhas no processo, na
adequação da capacidade operacional dos órgãos envolvidos e na articulação entre esses órgãos,
ensejando a proposição de medidas de aperfeiçoamento a serem dirigidas aos gestores, cujo
detalhamento é realizado no capítulo seguinte, que trata da proposta de encaminhamento.
42

283. Espera-se que a implementação dessas medidas possa contribuir para a melhoria da
qualidade da eficiência e da tempestividade do processo de novação, de forma a assegurar a
normalização do andamento do processo e o cumprimento dos prazos instituídos para a finalização
da etapa de securitização.
10. Proposta de encaminhamento

284. Ante o exposto, submete-se o presente relatório à consideração superior, para posterior
encaminhamento ao gabinete do Exmo. Sr. Ministro-Relator Augusto Nardes, com as propostas que
se seguem:
a) com espeque no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União,
recomendar à Caixa Econômica Federal que apresente a este Tribunal, no prazo de 90 dias, plano
para equacionar o elevado índice de falhas na homologação e novação dos créditos contra o FCVS,
bem como para melhorar e eficiência desses processos, considerando a necessidade de este plano de
ação ser colocado em operação em curto prazo, de modo a viabilizar a conclusão das atividades
antes de 01/01/2027, contemplando (§§ 93 e 119):
a.1) a definição de conjunto de competências a serem preenchidas pelos empregados alocados
nas atividades de homologação/novação, adotando providências no sentido de direcionar os
a.2) a revisão dos procedimentos e rotinas desde a habilitação até a novação, incluindo as
atividades de controle, com o objetivo de obter ganho de qualidade e de agilidade no processo e
correção das falhas identificadas, e pronta correção dos métodos e normas aplicáveis;
a.3) a reavaliação da infraestrutura operacional, de modo a responder, adequadamente, aos
desafios de produção de trabalhos com menor nível de erros, tendo em mira o prazo para a conclusão
das novações, em particular a otimização da infraestrutura computacional mediante o
desenvolvimento de soluções que viabilizem melhor integração dos diversos sistemas e aplicativos
utilizados e a redução de procedimentos executados de modo manual na análise dos contratos pela
Centralizadora.
b) com fulcro no o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União,
recomendar ao Conselho Curador do FCVS, de forma a bem cumprir o que preceitua o art. 1º,
incisos II e III do Decreto 4.378/2002, que promova, no âmbito do Conselho, com a participação dos
órgãos e entidades que o integram e, ainda, de outros com papel relevante no processo, como
convidados, conforme autoriza o § 5º, art. 4º do Decreto 4.378/2002, a discussão de medidas
necessárias para a adequada retomada do processo de novação, para a solução de conflitos de
entendimentos entre esses órgãos, bem como para a melhoria de articulação entre eles (§§ 150 e
151);
c) recomendar ao Ministério da Economia, ao Banco Central do Brasil, à Secretaria do
Tesouro Nacional, à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, ao Conselho Curador do Fundo de
Compensações de Variações Salariais e à Caixa Econômica Federal, com fulcro no art. 250, inciso
III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União para que, no prazo de 90 dias, elaborem
plano de trabalho, com o objetivo de assegurar que a conclusão das medidas a seu cargo
relacionadas ao processo de novação do FCVS estejam harmonizadas com o prazo consignado na lei
10.150/2000, art. 1º, § 2º, inciso I e observando as diretrizes nele dispostas, que deverá contemplar (§
194):
c.1) cronograma das medidas a serem adotadas no âmbito do processo de novação dos créditos
contra o FCVS até o prazo final legal;
43

c.2) fixação de metas anuais;

c.3) alinhamento do ritmo das medidas a serem adotadas no âmbito do processo de novação às
diretrizes fixadas para os desembolsos financeiros, de modo a minimizar os impactos orçamentário e
financeiro, especialmente nos últimos anos;
c.4) adequação da capacidade operacional, de modo a bem cumprir o plano aprovado,
abrangendo infraestrutura de tecnologia, quadro de pessoal, conjunto de normas de referência, entre
outros.
d) com base no art. 250, inciso III do Regimento Interno do TCU, recomendar à auditoria
interna da Caixa que inclua no Plano de Auditoria 2020, ação operacional para fiscalizar e
acompanhar as ações em desenvolvimento na Caixa, especialmente quanto à eficiência, à qualidade e
à tempestividade do processo de análise/homologação e instrução do processo de novação dos
créditos contra o FCVS, informando, se possível, indicadores de resultado aptos à solucionar as
causas e os problemas identificados, e, após a conclusão dos trabalhos, remeta ao Tribunal, no prazo
de 90 dias, os resultados obtidos (§ 120);
e) com base no art. 43, inciso I da Lei 8.443/1992 e no art. 250, inciso II, do Regimento Interno
do TCU, determinar ao Ministro da Economia que edite a portaria do cronograma das novações do
FCVS, de modo a garantir o cumprimento do prazo legal previsto, conforme § 6o do art. 1º, da Lei
10.150/2000 (§ 193);
f) para dar conhecimento dos potenciais riscos da intempestividade do processo de novação dos
créditos contra o FCVS, encaminhar o Acórdão que vier a ser prolatado, destacando que o relatório e
o voto que o fundamentam podem ser acessados por meio do endereço eletrônico
www.tcu.gov.br/acordaos, bem como o Relatório da Unidade Técnica, aos seguintes órgãos (§§ 251 a
253):
f.1) Ministro-Chefe da Casa Civil;
f.2) Ministro de Estado Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República;
f.3) Ministro da Economia;
f.4) Ministro da Controladoria-Geral da União;
f.5) Procurador-Geral da Fazenda Nacional;
f.6) Presidente do Banco Central do Brasil;
f.7) Presidente da Caixa Econômica Federal;
f.8) Secretário do Tesouro Nacional;
f.9) Presidente da Empresa Gestora de Ativos (Emgea);
f.10) Presidente da Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e
Poupança (Abecip);
f.11) Presidente da Associação Brasileira de Cohabs – ABC Habitações.
g) tendo em vista os possíveis riscos fiscais decorrentes da mora no processo de novação dos
créditos contra o FCVS, encaminhar o Acórdão que vier a ser prolatado, bem como o Relatório da
Unidade Técnica, à Secretaria de Macroavaliação Governamental para, dentro de sua conveniência e
oportunidade, avaliar o efeito fiscal do represamento das novações nos próximos exercícios, assim
como a possível repercussão de eventual omissão dos atores envolvidos nas contas de governo
(§251).
44

2. O Diretor da SecexFinanças pronunciou-se de acordo com o relatório, apresentado comentários

adicionais vazados nos termos que reproduzo a seguir, havendo os pareceres sido homologados pelo
Secretário da unidade:
1. Preliminarmente, manifesto-me de acordo com a proposta formulada pela equipe da
auditoria operacional que teve por objetivo avaliar a gestão governamental dos créditos do Fundo de
Compensação das Variações Salariais (FCVS) quanto à eficiência e à tempestividade do processo de
novação dos créditos com vistas a propor melhorias que o tornem o processo mais célere e efetivo.
2. A seguir, apresento breves considerações acerca de um dos problemas evidenciados no
item 3.4 do relatório, o qual merece contextualização por se tratar de assunto afeto à conformidade
dos atos do processo de novação que estaria fora do escopo inicial da auditoria, e diante da
importância que o assunto tem para possibilitar a segurança jurídica necessária à retomada do
processo de novação dos créditos do FCVS.
3. Um dos achados mais relevantes refere-se à intempestividade no processo de novação dos
créditos do FCVS. De acordo com a equipe, um dos fatores que mais contribuiu para a queda no
ritmo das novações foi a recomendação da Controladoria-Geral da União (CGU) emitida por meio
da Nota Técnica 1614/2017/CGFAZ/DE/SFC, de 31/8/2017, sobre a necessidade de elaboração de
novo plano amostral para a realização de auditorias por parte da Auditoria Interna da Caixa
(Relatório, p. 35).
4. Acerca desse tema, no curso da auditoria, a CGU encaminhou ao Tribunal a Nota
Técnica 2326/2019/DIRED/CGPEC/DE/SFC (peça 112), que trata da análise do pedido de
reavaliação realizada pela Caixa Econômica Federal sobre o apontamento consubstanciando na
Nota Técnica CGU 1.614/2017/CGFAZ/DE/SFC e dos argumentos apresentados pelo Banco Central
do Brasil (BCB) acerca dos efeitos da demora ou ausência de novação dos créditos contra o FCVS de
instituições financeiras sob intervenção da autarquia decorrente do Programa de Estímulo à
Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER).
5. Grosso modo, trata-se de questionamento do órgão de controle interno federal sobre a
higidez e a segurança razoável da metodologia amostral até então praticada pela Caixa Econômica
Federal (Caixa) para empreender os processos de novação dos créditos. Em suma, o banco público
não avalia 100% dos contratos, mas – em metodologia estatística – apenas parte dele, em auditoria
de contratos (como demonstrado no tópico 3.3 do relatório instrutivo prévio). Na Nota Técnica
2326/2019/DIRED/CGPEC/DE/SFC, a CGU relata potencial insegurança estatística da ordem de R$
1,1 bilhão sobre os créditos já auditados pela Caixa até 2017, mas não novados (peça 112, p. 2).
6. O imbróglio gerado pela referida Nota Técnica, portanto, seria: diante da envergadura
da incerteza estatística, questiona-se em que grau de razoabilidade, em boa-fé objetiva, se exigiria
dos agentes responsáveis pelo pagamento dos créditos novados – sob a metodologia questionada pela
CGU – que demandassem reanálise do inteiro teor dos processos já encaminhados para liquidação.
Em outras palavras: pondera-se em que medida os agentes do Ministério da Economia, responsáveis
pelo pagamento poderiam liquidar o estoque de R$ 78,8 bilhões (peça 63, p. 8) colocados em xeque
pela Controladoria-Geral da União sem, com isso, se exporem a responsabilização superveniente em
caso de erro grave ou fraude posteriormente detectada.
7. Em linha de ponderação, a questão seria medir os custos – em termos financeiros,
temporais e de segurança jurídica ao processo – em contraponto com os benefícios potenciais de um
esmerilhamento das análises de todo o acervo auditado e não novado, nos termos do caput e
parágrafo único da Lei de Introdução ao Direito Brasileiro (Decreto-Lei 4.657/42); bem assim medir
qual seria a conduta exigível de um gestor médio e diligente diante de tal problema, em sintonia com
o art. 23 do mesmo diploma legal.
45

8. Em resposta a tal dilema, em sua Nota Técnica AUDIT/AUDAT 0001/2018 (Peça 61, item
3 e 4, p. 5-15), a Caixa relatou a inviabilidade de cumprir o prazo fixado na Lei 10.150/2000, se
tivesse que refazer a auditoria dos contratos com base no novo plano amostral e propôs
encaminhamentos para o enfrentamento do problema.
9. Por meio do Ofício 088/2019/VIFUG/DEFUS/SUFUS, de 5/8/2019, dirigido ao Ministro

da Controladoria-Geral da União (peça 63), a Caixa reforçou a posição sobre a inviabilidade de
implementar a aplicação do novo plano amostral aos contratos já auditados. A revisão dos contratos
já auditados desde 1996 (1.034.412 contratos ou 78,8% da carteira total auditada, segundo
estimativa da Caixa – peça 63, p. 8), implicaria estender os trabalhos de auditoria por quatorze anos;
o dobro do prazo disponível. Já para a reanálise dos contratos no âmbito das atividades de
homologação (CECVS) estimou a necessidade de sete anos para concluir, considerando os contratos
a serem reanalisados e a capacidade produtiva (peça 63, p. 8; itens 4.2.3 e 4.2.4).
10. Desde a Nota Técnica 1614/2017/CGFAZ/DE/SFC, de 31/8/2017, a Caixa passou a
auditar os créditos em processo de novação pelo critério censitário, não aplicando plano amostral.
Esse fato também impactou o ritmo das novações.
11. Para equacionar o impasse – não solucionado pela via do entendimento entre os órgãos
envolvidos no processo de novação, no curso da auditoria – o Executivo propôs ao Congresso
Nacional alteração na Lei 10.150, de 21 de dezembro de 2000, que dispõe sobre a novação de dívidas
e responsabilidades do Fundo de Compensação de Variações Salariais – FCVS, por meio do pedido
de inclusão, no Projeto de Lei de Conversão 29/2019, de alterações na Lei 10.150/2000, cujo
conteúdo teria sido objeto de amplas deliberações no Poder Executivo e contado com manifestação
favorável da própria Controladoria-Geral da União. A proposta executiva foi acolhida pelo relator
do dito projeto de Lei e incorporada à redação final do projeto.
12. Registre-se que no Voto do Relator no Projeto de Lei de Conversão é declarado que foi
solicitada, pelo Poder Executivo, a inclusão de alterações na Lei 10.150/200, cujo conteúdo teria sido
objeto de amplas deliberações no Poder Executivo e teria contado com manifestação favorável da
própria Controladoria-Geral da União.
13. Merece destaque o texto inserido no art. 4º do projeto de lei de conversão que altera o art.
3º, parágrafo 23 e art. 3º-A, da Lei 10.150/2000, abaixo transcritos.
Art. 3º-A A novação de que trata o art. 1º far-se-á mediante:
...
§ 23. A Caixa Econômica Federal utilizará os seguintes parâmetros estatísticos para a
certificação da homologação dos saldos de responsabilidade do FCVS:
a) margem de erro aceitável de até 5% (cinco por cento) para contratos com valores até R$
100.000,00 (cem mil reais); de até 3% (três por cento) para contratos com valores entre R$
100.000,01 (cem mil reais e um centavo) a R$ 300.000,00 (trezentos mil reais); e de até 2% (dois
por cento) para contratos com valores iguais ou superiores a R$ 300.000,01 (trezentos mil reais e
um centavo); e
b) nível de confiança de até 90% (noventa por cento).” (NR)
Art. 3º-A. Os créditos com valor já apurado e marcados como auditados nos sistemas e controles
da Caixa Econômica Federal na posição de 31 de agosto de 2017 integrarão processos de
novação considerando a titularidade e montante constantes nestes registros.
Parágrafo único. Não se aplica o disposto no § 23 do art. 3° aos contratos referenciados no
caput deste artigo. (grifou-se)
14. O Projeto de Lei de Conversão 29/2019 foi aprovado no Congresso Nacional, em
12/12/2019, e sancionado pelo Presidente da República, sendo promulgada a Lei 13.932/2019, de 11
de dezembro de 2019.
46

15. Assim, um dos principais pontos que resultou na mora do processo de novação estaria
finalmente solucionado, conferindo aos atores envolvidos a segurança jurídica necessária à fluidez do
processo, ou seja, reconheceu-se a necessidade de melhorar, doravante, a metodologia de auditoria
necessária para a novação dos créditos, sem, no entanto, conferir insegurança jurídica aos créditos
até então auditados pela Caixa.
16. E, ainda, conferiu-se legalidade estrita aos “créditos com valor já apurado e marcados
como auditados nos sistemas e controles da Caixa Econômica Federal na posição de 31 de agosto de
2017”, que foram auditados segundo a metodologia crivada pelo relatório técnico da CGU. Não
obstante, “integrarão processos de novação considerando a titularidade e montante constantes nestes
registros”.
17. Não obstante a manifestação legislativa, a qual, em última instância constitui a
materialização do interesse público – e em um juízo matricial e complexo de valores envolvidos no
processo – é imperioso ressaltar que a eventual constatação de fraude e/ou erro inescusável
envolvendo créditos, já auditados, anteriores ao período mencionado pela lei, 31 de agosto de 2017,
poderá ser objeto de apuração e eventual responsabilização subjetiva pelo Tribunal ou demais
agentes responsáveis pelo controle difuso da regularidade dos gastos públicos.
18. Finalmente, sobre o juízo de boa-fé objetiva dos responsáveis últimos pela novação, em
régua de exigibilidade de conduta de um agente médio e diligente, inexistindo apontamento concreto
e objetivo acerca de eventual irregularidade específica em contrato, considerando o mandamento
do art. 3º-A da (agora) novíssima Lei 10.150/2000, alterada pela Lei 13.932/2019, não se alberga
como irregular, ex ante, a novação e pagamentos respectivos.
19. Tal reconhecimento é necessário em face do principal objetivo da presente auditoria:
avaliar a gestão governamental quanto à eficiência e à tempestividade do processo de novação dos
créditos com vistas a propor melhorias que o tornem o processo mais célere e efetivo.
20. Diante do exposto, essa diretoria anui integralmente com a proposta da equipe de
auditoria.”
É o Relatório.
47

VOTO
I - INTRODUÇÃO
Inicialmente, anoto que atuo neste feito em decorrência de sorteio promovido pela
Secretaria das Sessões, em virtude de conflito de competência, nos termos do art. 34 da Resolução-
TCU 175/2005, conforme consta do TC-013.559/2019-1.
2. Feito esse registro, informo tratar-se de exame por este Colegiado de Auditoria
Operacional no Fundo de Compensação das Variações Salariais (FCVS), tendo como foco o
processo de novação de créditos contra o Fundo, que foi realizada junto aos órgãos intervenientes
do processo de novação, Caixa Econômica Federal (Caixa), Controladoria Geral da União (CGU),
Banco Central do Brasil (BCB) e Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com o propósito de
avaliar a gestão governamental quanto à eficiência e à tempestividade do processo de novação
desses créditos, com vistas a propor melhorias que o tornem mais célere e efetivo.
II - DEFINIÇÕES
3. O FCVS é um fundo de natureza contábil criado pela Resolução BNH nº 25/67,

transferido para a Caixa pelo Decreto-Lei 2.291/86. Tem como finalidade garantir o limite de prazo
para a amortização das dívidas contraídas pelos adquirentes de unidades habitacionais, no âmbito
do Sistema Financeiro de Habitação (SFH), respondendo pela cobertura dos saldos devedores
residuais aos agentes financeiros e pelo ressarcimento dos descontos concedidos pelos agentes do
SFH aos mutuários com financiamentos firmados até 28/2/86.
4. Ao longo dos anos, a combinação de vários fatores (subsídios concedidos aos
mutuários, efeitos da implementação de vários planos de estabilização econômica, quando se
permitiu critérios de correção monetária de saldos devedores distintos das prestações etc.) levou o
FCVS a acumular um elevado passivo e atualmente, o fundo possui um patrimônio líquido
negativo em torno de R$ 118 bilhões.
5. Entrementes, a Lei 10.150/2000 permitiu aos titulares de créditos contra o FCVS, a
substituição, mediante novação, por créditos contra o Tesouro Nacional, após a prévia
compensação entre débitos originários de contribuições devidas ao Fundo e créditos decorrentes
dos resíduos apurados dos contratos, condicionada ao pagamento das demais dívidas no SFH.
6. Os credores do FCVS, em grande parte, são órgãos e entidades vinculados à própria
União (Empresa Gestora de Ativos - Emgea, Caixa, Banco Central) ou entidades que necessitam
desses créditos para honrar dívidas com a União ou garantidas por ela (FGTS, Cohabs-FGTS).
7. Segundo afirma o relatório de auditoria, pode-se afirmar que o Tesouro Nacional
(União) é devedor dos créditos contra o fundo e, ao mesmo tempo, de certa forma, credor de cerca
de 90% desses créditos.
III - PROCESSO DE NOVAÇÃO
8. O processo de novação dos créditos contra o FCVS é um processo complexo, com

vários órgãos participando da sua formalização, que compreende etapas de habilitação,
homologação e novação propriamente dita, todas se iniciando junto à administradora do Fundo
(Caixa).
9. Vários órgãos intervêm no processo de novação. De forma breve, o processo começa
com os agentes financeiros habilitando os créditos na Caixa Econômica Federal (administradora do
FCVS), que verifica se o financiamento realmente existiu e se está de acordo com as regras do

FCVS. Após essa etapa, a Caixa analisa a titularidade e a certeza e liquidez do crédito,
encaminhando o processo para receber parecer pela CGU.
10. O passo seguinte é o envio do processo à STN, a quem cabe elaborar minuta do
contrato de novação e emitir parecer sobre a conveniência e oportunidade da operação. O processo
segue, então, para a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), que deve emitir parecer
sobre a legalidade da operação.
11. O processo é finalizado com o seu encaminhamento para STN para a emissão dos
títulos CVS.
IV - ACHADOS DE AUDITORIA
12. Os achados de auditoria foram sumariados na conclusão do Relatório nos seguintes

termos:
“275. Os principais resultados da análise efetuada indicam que o processo de novação não vem
sendo executado de modo eficiente pelos órgãos responsáveis, o que é evidenciado pela queda
sucessiva do volume de novação a partir de 2012. Como consequência, mais de 85% do crédito
orçamentário disponível para novação nos exercícios de 2017 e 2018 não foi aproveitado.
276. Igualmente verificou-se que ocorrem falhas em nível relevante na aplicação da sistemática
operacional definida para o processo de homologação e novação, que tem impactado o
resultado da política pública, elevando a necessidade de reanálises e gerando atraso no fluxo de
novações, o que pode, inclusive, comprometer o cumprimento dos prazos legais para o término
da securitização.
277. Além disso, observou-se que os órgãos intervenientes não vêm atuando de forma
articulada e de maneira sinérgica, o que provocou a quase paralisação do processo, em função
de impasses na sua condução, prejudicando a sua celeridade, eficácia e eficiência.
(...)
280. Outrossim, constatou-se que mantido o ritmo atual observado do processo de novação, há
indicativo de que não deverá ser cumprido o prazo definido no art. 1º, § 2º, inciso I da Lei
10.150/2000 para encerramento do processo de securitização, com risco de aumento
considerável de judicialização dos processos de novação, com maiores custos para o erário.
281. Por sua vez, a reconhecida intempestividade do processo de novação do FCVS pode
comprometer o pagamento dos empréstimos realizados pelo Banco Central a agentes
financeiros, no âmbito do Proer e dos parcelamentos do Refis das Autarquias. Além disso, afeta
o resultado operacional da Emgea e o pagamento ao FGTS de valores que lastrearam operações
de crédito habitacionais nas Cohabs, podendo implicar, ainda, risco sistêmico de solvência para
o Sistema Financeiro Nacional.”
V - COMENTÁRIOS DOS GESTORES
13. Em cumprimento às normas de auditoria, a minuta do Relatório foi previamente

submetida aos gestores dos órgãos e entidades auditados que, no geral, concordaram com os
apontamentos da equipe de fiscalização, com as ressalvas que a seguir sumario.
14. A CGU argumentou que o relato do achado de ineficiência do processo de novação não
levou em consideração a qualidade dos processos. Segundo argumentação apresentada, a redução
da produção relatada decorreu mais da ampliação da capacidade da Auditoria Interna da Caixa e da
própria CGU identificarem inconformidades do que da simples perda de capacidade de produção
por parte da Caixa.
15. Além disso, a posição da CGU é de que não há ausência de interlocução entre os atores,
mas uma dificuldade de compreensão de qual o papel de cada ator e uma lacuna no tratamento de
conflitos, com ausência de um líder ou hierarquia para tomada de decisão.

16. A CGU também manifestou discordância em relação à proposta que previa sua
participação em grupo técnico no âmbito do CCFCVS e sua inclusão em plano de trabalho a ser
elaborado pelo CCFCVS, por, entre outros fatores, entender que exerce papel meramente opinativo
e não vinculante ao gestor.
17. No mesmo sentido, a CGU argumentou que a maioria das divergências entre os órgãos
envolvidos foi sanada pela alteração legislativa produzida pela Lei 13.932/2019, o que tornaria a
proposta de deliberação mencionada pouco efetiva.
18. O Banco Central, exceto quanto à proposta de encaminhamento para o achado sobre a
ausência de articulação entre os órgãos participantes do processo de novação dos créditos contra o
FCVS, mostra-se de acordo com os achados de auditoria, suas conclusões e encaminhamentos.
19. A Caixa manifesta-se em concordância com o achado que associa a ineficiência do
processo de novação à existência de conflitos de entendimento entre os órgãos envolvidos a
respeito da forma de condução dos procedimentos. Os gestores reconheceram, ainda, que a falta de
consenso apontada pode adiar a data limite para conclusão do processo de novação prevista na Lei
10.150/2000.
20. Além disso, os gestores ressaltaram que também se encontram em curso diversas ações,
o que dispensaria o envio de plano de equacionamento ao TCU.
21. A STN destaca que a auditoria teria identificado corretamente os gargalos no processo
de novação, notadamente na fase de homologação e novação dos créditos, que foram acentuados
pela baixa sinergia entre os atores que participam do processo, e comenta: i) os benefícios
esperados com edição da Lei nº 13.932/2019 na solução de conflitos de entendimento entre os
órgãos integrantes do processo de novação; ii) o CCFCVS tem papel na gestão do FCVS e não
sobre o processo de novação, não havendo relação de hierarquia entre o Conselho e os órgãos
participantes do processo; iii) limitações contidas no Decreto nº 9.759/2019 à criação de
colegiados interministeriais.
22. Feita essa breve contextualização, passo à discussão de mérito da matéria.
VI - ANÁLISE DOS ACHADOS
23. Em primeiro lugar, congratulo-me com a equipe técnica e com os dirigentes da

Secretaria de Controle Externo do Sistema Financeiro Nacional e dos Fundos de Pensão
(SecexFinanças), pela amplitude e qualidade da análise, que contemplou atuação dos diversos
intervenientes no processo de novação dos créditos perante o FCVS.
24. Em apertadíssima síntese, diria que os achados de auditoria poderiam ser resumidos na
ineficiência do processo de novação, tendo como causas principais as deficiências operacionais do
processo de homologação e novação, e uma eventual desarticulação dos órgãos intervenientes.
25. Tal situação teria gerado como resultado: possível descumprimento do prazo legal
estabelecido para o fim do processo, com efeito na política fiscal e consequente comprometimento
de outras políticas públicas que tenham relação com o processo de novação (a exemplo do Proer,
Proef e Refis Autarquias), bem como o risco à higidez econômica de algumas instituições públicas
(a exemplo da Emgea), podendo implicar, ainda, em risco sistêmico de solvência para o Sistema
Financeiro Nacional.
26. Na essência, concordo com o diagnóstico elaborado pela equipe de fiscalização,
incorporando como razões de decidir os elementos constantes do relatório técnico e
complementado no parecer do Diretor da SecexFinanças, com os ajustes que considero pertinentes
e expressos neste voto, decorrentes, essencialmente, das múltiplas providências adotadas pelos
diversos intervenientes no processo que, ao meu sentir, por questão temporal, não tiveram seus
impactos potenciais ou efetivos convenientemente ponderados na análise da equipe de fiscalização.
27. Com efeito, nenhum dos intervenientes ouvidos formalmente pela equipe de auditoria
contrapôs-se ao diagnóstico, não obstante tenha havido questionamentos sobre as causas apontadas

e as possíveis consequências, argumentos adequadamente ponderados pela equipe de fiscalização

na proposta de encaminhamento submetida a este relator.
28. De fato, os números apresentados pela fiscalização demonstram que, nos últimos cinco
anos, a cada ano o processo de novação mostrou-se menos efetivo, culminando, nos últimos dois
anos com o não aproveitamento de 85% dos créditos orçamentários alocados para esse fim.
29. Essencialmente, tal situação decorreu de entendimentos divergentes por parte da Caixa
e da CGU em relação à eventual inconsistência da metodologia do Plano Amostral adotada pela
administradora do Fundo, para efeito de auditoria dos contratos a serem novados. Esse instrumento
fora questionado pela CGU em fiscalização de rotina e, desde então (ano de 2017), a Caixa deixou
de usar tal mecanismo, passando a realizar auditorias censitárias, com exame individual dos
contratos, comprometendo, consequentemente, a quantidade de contratos a serem novados e os
estoques de contratos auditados pela Caixa e não homologados pela CGU.
30. Sobre essa situação, consta dos autos a informação de que a Caixa contratara a
elaboração de uma nova metodologia para o Plano Amostral, que superasse os questionamentos
apontados pela CGU. Tal produto teria sido entregue à Caixa no final de 2019, entretanto, não se
tem notícia nos autos se o procedimento está ou não em operação, bem como do seu impacto no
processo de novação:
“132. Em vista da recomendação exarada, a Caixa contratou uma equipe da Fundação de

Empreendimentos Científicos e Tecnológicos (Finatec), vinculada à Universidade de Brasília
(UnB), com notória especialização para prestação do serviço (formada por quatro doutores),
para realizar um diagnóstico do plano amostral até então utilizado, formular um novo método
de amostragem e realizar um processo de capacitação para uso da nova metodologia.
133. O plano amostral foi reformulado com base no trabalho desempenhado pela contratada e
submetido ao crivo da CGU. A CGU asseverou que houve atendimento da recomendação, no
entanto, fez ressalva no sentido que o mérito da nova metodologia, em vista da complexidade e
ineditismo da proposta, não foi examinado e que futuros trabalhos de auditoria poderão
verificar a consistência dos métodos aplicados”.
31. Uma outra causa apontada pela equipe de fiscalização para a ineficiência do processo
da novação residiria em deficiências do sistema informatizado de processamento que suportaria as
novações. Entretanto, consta igualmente dos autos a informação de que esse sistema estaria sendo
substituído, uma vez que a Caixa teria recebido esse novo sistema em agosto de 2019, para
imediata colocação em operação, entretanto, igualmente, não se tem notícia nos autos sobre os
efeitos efetivos ou potenciais decorrentes dessa medida no processo de novação:
"109. A Caixa no Relatório de Gestão do FCVS 2017 (peça 91, p. 68) reconhece a necessidade
de atualizações e melhorias estruturais das funcionalidades do FCVSCONT, informando
trabalhar pela substituição deste sistema pelo Sistema de Controle da Arrecadação do FCVS
(SICTR). Essa substituição só veio a ocorrer em agosto/2019, conforme informado no Ofício
382/2019/CECVS/SP, de 5/9/2019 (peça 64, p. 6, alínea ‘n’)”.
32. Além disso, verifico que a situação diagnosticada levou os intervenientes a se

mobilizarem no sentido de que fossem incluídos no texto da Medida Provisória 889/2019,
convertida na Lei nº 13.932, de 11 de dezembro de 2019 (a qual inseriu alterações na Lei
10.150/2000), diversos dispositivos com vistas a solucionar problemas verificados no âmbito do
processo de novação.
33. Com efeito, tal articulação mostrou-se exitosa e, entre as mudanças legislativas
aprovadas figuram: o estabelecimento de padrões para remuneração dos créditos; adoção da menor
taxa de remuneração caso não seja possível comprovar a origem dos recursos; condições de
arredondamento das taxas, adotando-se a metodologia da segunda casa decimal; dispensa de
comprovação pelo agente financeiro das contribuições ao Fundo no período de 1967 a 1977;
4

margens de erro variáveis para apuração dos valores dos créditos; vedação à revisão dos contratos
já novados; vedação à reavaliação dos créditos já marcados como auditados em 31/8/2017, entre
outras, todas no sentido de simplificar e racionalizar o processo de novação ou de adaptá-lo às
circunstâncias prevalecentes.
34. Tendo em conta que a Lei que promoveu essas alterações foi publicada em dezembro
de 2019, também não foi possível à equipe de auditoria aferir objetivamente os seus impactos no
processo de novação, sendo certo que parte expressiva dos gargalos apontados pela equipe de
fiscalização foi contemplada pela norma.
35. Não obstante, considero que tais circunstâncias não desqualificam o diagnóstico
realizado, apenas se apresentam como condições mais alvissareiras no sentido de melhorar a
eficiência do processo de novação e, consequentemente, minimizar os prognósticos expressos pela
equipe, motivo pelo qual endosso as conclusões do relatório de fiscalização.
36. Nesse contexto, acolho a proposta de encaminhamento da equipe de auditoria, com os
ajustes formais que considero pertinentes para ajustá-lo às novas orientações do Tribunal
consignadas na Resolução-TCU 315/2020, e pugno que a unidade técnica do Tribunal acompanhe
os desdobramentos das providências propostas, inclusive no que tange às recomendações exaradas,
por ocasião do monitoramento desta deliberação.
37. Da mesma forma, concordo integralmente com o exame técnico quando aponta a
inexistência de cronograma das novações, em descumprimento da Lei 10.150/2000, motivo pelo
qual endosso a proposta de determinação ao Ministério da Economia, pelos fundamentos expostos
no relatório de auditoria:
“192. Deve-se ressaltar ainda que, apesar de o § 6o do art. 1º da Lei 10.150/2000

prescrever que a novação das dívidas do FCVS far-se-á, anual ou semestralmente, a partir de 1º
de janeiro de 1997, de acordo com cronograma a ser estabelecido em portaria do Ministro de
Estado da Fazenda (atual Ministério da Economia), não existe portaria ministerial com o
cronograma das novações (peça 116).
193. Nesse sentido, diante da importância de que seja assegurada a finalização do
processo de novação dentro do prazo legal, propõe-se determinar ao Ministro da Economia que
edite a portaria contendo o cronograma das novações do FCVS, de modo a garantir o
cumprimento do prazo legalmente previsto”.
38. No que tange à apontada desarticulação entre os intervenientes, inclino-me a concordar

com as ponderações da CGU, até porque a edição da Lei nº 13.932/2019, a elaboração de uma nova
metodologia para o Plano Amostral e o desenvolvimento de um novo sistema informatizado de
processamento das novações demonstram que esses intervenientes, não obstante as diferentes
percepções, atuaram efetivamente para minimizar os principais gargalos do processo de novação e
foram efetivos nesse sentido.
39. Aliás, outro elemento me leva a considerar aceitável a articulação entre os
intervenientes, visto que consta do relatório de auditoria que essa situação de represamento dos
contratos em novação também teria ocorrido anteriormente (2012/2014) e que a solução,
igualmente, passara pela edição de norma específica para tratar a questão:
“190. Outrossim, o volume de novações no período de 2012 a 2015 foi reduzido, em

decorrência dos seguintes fatores: (i) entendimento firmado pela CGU quanto ao conceito de
instituição financeira/entidade credora, solucionada com a edição da Portaria MF 351/2013,
com retomada da instrução das novações em 2014; e (ii) apontamentos da CGU, em 2014, de
lacunas normativas relativas ao critério de correção dos títulos CVS lastreados em recursos não
oriundos do FGTS, ao critério de apuração das dívidas nos casos de cessão de créditos e à
forma de comprovação do recolhimento das contribuições mensais ao FCVS, todos
equacionados com a edição da Lei 13.043/2014 (item 1.5 do Ofício 109/2019/DEFUS/SUFUS,

de 31/7/2019, peça 39, p. 6; alínea “g” do Ofício 382/2019/CECVS/SP, de 5/9/2019, peça 64,
p. 3).”
40. A propósito, conquanto a fiscalização tenha estabelecido como critério de análise o

prazo legal estabelecido para a conclusão do processo de novação, não olvido do comentário
proferido pelos gestores da Caixa Econômica Federal sobre o processo, na condição de
administrador do FCVS, sobre eventual possibilidade, ou necessidade, de que o prazo
originalmente estabelecido para as novações, possa ser alterado, em sede de legislação
superveniente, perspectiva que me parece mitigada pelas medidas adotadas pelos intervenientes e
mencionadas neste voto.
41. Por fim, considero de extrema relevância os apontamentos do relatório de auditoria que
dão conta do impacto da intempestividade do processo de novação em outras políticas públicas,
bem como do efeito fiscal e dos riscos dele decorrente, de forma que os endosso integralmente e
acolho as proposições subscritas pela equipe de auditoria:
“288. De toda sorte, a exposição desse achado envolve várias matérias cujos riscos nas
contas do governo são objetivamente examinados pela Secretaria de Macroavaliação
Governamental (Semag), especificamente o Anexo de Riscos Fiscais, razão pela qual infere-se
ser oportuno o envio deste relatório à especializada, sem prejuízo de se também fazê-lo chegar
a Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Economia, de forma que sejam
alertados sobre os riscos fiscais associados à mora das novações e do pagamento dos títulos,
com potencial de impactar a análise das contas dos respectivos responsáveis ministeriais.
1. Igualmente, para conhecimento da situação constatada, entende-se importante dar ciência à
Secretaria-Geral da Presidência da República sobre os potenciais riscos da intempestividade da
novação dos créditos contra o FCVS nas contas de governo, tendo em vista o impacto desse
passivo contingente em fase de securitização em outras políticas públicas, e consequentemente,
na política fiscal”.
42. Ante o pleito da Caixa (peça 128), concordo que o momento de pandemia e a
complexidade do processo justificam o ajuste no prazo das recomendações expressas na proposta
de encaminhamento, e acolho o prazo sugerido de 180 dias como referência para orientar o
Tribunal nas medidas de monitoramento, desnecessário, portanto, registrá-lo na parte dispositiva da
deliberação
Ante todo o exposto, em linha com os apontamentos da equipe de auditoria, voto no

sentido de que o Tribunal adote o acórdão cuja minuta submeto ao Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de junho de
2020.
Ministro JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES

Relator

ACÓRDÃO Nº 1627/2020 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 018.724/2019-1.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Órgãos/Entidades: Fundo de Compensação das Variações Salariais (FCVS); Banco Central do
Brasil; Caixa Econômica Federal; Controladoria-Geral da União; Secretaria do Tesouro Nacional;
Empresa Gestora de Ativos.
5. Relator: Ministro Augusto Nardes.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo do Sistema Financeiro Nacional e dos Fundos de
Pensão (SecexFinanças).
8. Representação legal: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Auditoria Operacional no Fundo de
Compensação das Variações Salariais (FCVS), tendo como foco o processo de novação de créditos
contra o Fundo, que foi realizada junto aos órgãos intervenientes do processo de novação, Caixa
Econômica Federal (Caixa), Controladoria Geral da União (CGU), Banco Central do Brasil (BCB) e
Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com o propósito de avaliar a gestão governamental quanto à
eficiência e à tempestividade do processo de novação desses créditos, com vistas a propor melhorias
que o tornem mais célere e efetivo,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do
Plenário, ante as razões apresentadas pelo Relator, em:
9.1. com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 e no art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, determinar ao Ministro da Economia que, no prazo de 90 (noventa) dias,
edite a portaria do cronograma das novações do Fundo de Compensações de Variações Salariais, de
modo a garantir o cumprimento do prazo legal previsto, conforme § 6o do art. 1º, da Lei 10.150/2000;
9.2. com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da
União, recomendar à Caixa Econômica Federal que elabore plano de ação para equacionar o elevado
índice de falhas na homologação e novação dos créditos contra o FCVS, bem como para melhorar e
eficiência desses processos, considerando a necessidade desse plano ser colocado em operação em
curto prazo, de modo a viabilizar a conclusão das atividades antes de 01/01/2027, contemplando:
9.2.1. a definição de conjunto de competências a serem preenchidas pelos empregados
alocados nas atividades de homologação/novação, adotando providências no sentido de direcionar os
9.2.2. a revisão dos procedimentos e rotinas desde a habilitação até a novação, incluindo
as atividades de controle, com o objetivo de obter ganho de qualidade e de agilidade no processo e
correção das falhas identificadas, e pronta correção dos métodos e normas aplicáveis;
9.2.3. a reavaliação da infraestrutura operacional, de modo a responder, adequadamente,
aos desafios de produção de trabalhos com menor nível de erros, tendo em mira o prazo para a
conclusão das novações, em particular a otimização da infraestrutura computacional mediante o
desenvolvimento de soluções que viabilizem melhor integração dos diversos sistemas e aplicativos
utilizados e a redução de procedimentos executados de modo manual na análise dos contratos pela
Centralizadora.
9.3. com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da
União, recomendar ao Conselho Curador do Fundo de Compensações de Variações Salariais, de forma
a bem cumprir o que preceitua o art. 1º, incisos II e III do Decreto 4.378/2002, que promova, no
âmbito do Conselho, com a participação dos órgãos e entidades que o integram e, ainda, de outros

com papel relevante no processo, como convidados, conforme autoriza o § 5º, art. 4º do Decreto
4.378/2002, a discussão de medidas necessárias para a adequada retomada do processo de novação;
9.4 com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da
União, recomendar ao Ministério da Economia, ao Banco Central do Brasil, à Secretaria do Tesouro
Nacional, à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, ao Conselho Curador do Fundo de
Compensações de Variações Salariais e à Caixa Econômica Federal que elaborem plano de ação, com
o objetivo de assegurar que a conclusão das medidas a seu cargo relacionadas ao processo de novação
do FCVS estejam harmonizadas com o prazo consignado na Lei 10.150/2000, art. 1º, § 2º, inciso I, e
observando as diretrizes nele dispostas, que deverá contemplar:
9.4.1. cronograma das medidas a serem adotadas no âmbito do processo de novação dos
créditos contra o FCVS até o prazo final legal;
9.4.2. fixação de metas anuais;
9.4.3. alinhamento do ritmo das medidas a serem adotadas no âmbito do processo de
novação às diretrizes fixadas para os desembolsos financeiros, de modo a minimizar os impactos
orçamentário e financeiro, especialmente nos últimos anos;
9.4.4. adequação da capacidade operacional, de modo a bem cumprir o plano aprovado,
abrangendo infraestrutura de tecnologia, quadro de pessoal, conjunto de normas de referência, entre
outros.
9.5. com fulcro no art. 250, inciso III do Regimento Interno do TCU, recomendar à
auditoria interna da Caixa Econômica Federal que:
9.5.1. inclua no Plano de Auditoria 2020, ação operacional para fiscalizar e acompanhar as
ações adotadas ou em desenvolvimento na Caixa, especialmente quanto à eficiência, à qualidade e à
tempestividade do processo de análise/homologação e instrução do processo de novação dos créditos
contra o FCVS, informando, se possível, indicadores de resultado aptos à solucionar as causas e os
problemas identificados;
9.5.2. caso leve a efeito a ação operacional de que trata o subitem precedente, remeta ao
Tribunal, no prazo de até 90 dias após a conclusão dos trabalhos, os resultados obtidos;
9.6. objetivando dar conhecimento dos potenciais riscos da intempestividade do processo
de novação dos créditos contra o FCVS, encaminhar este Acórdão, destacando que o relatório e o voto
que o fundamentam podem ser acessados por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos,
às seguintes autoridades:
9.6.1. Ministro-Chefe da Casa Civil;
9.6.2. Ministro de Estado Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República;
9.6.3. Ministro da Economia;
9.6.4. Ministro da Controladoria-Geral da União;
9.6.5. Procurador-Geral da Fazenda Nacional;
9.6.6. Presidente do Banco Central do Brasil;
9.6.7. Presidente da Caixa Econômica Federal;
9.6.8. Secretário do Tesouro Nacional;
9.6.9. Presidente da Empresa Gestora de Ativos (Emgea);
9.6.10. Presidente da Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e
Poupança (Abecip);
9.6.11. Presidente da Associação Brasileira de Cohabs – ABC Habitações.
9.7. tendo em vista os possíveis riscos fiscais decorrentes da mora no processo de novação
dos créditos contra o FCVS, encaminhar o presente Acórdão, bem como o Relatório da Unidade
Técnica, à Secretaria de Macroavaliação Governamental deste Tribunal para, dentro de sua
conveniência e oportunidade, avaliar o efeito fiscal do represamento das novações nos próximos
exercícios, assim como a possível repercussão de eventual omissão dos atores envolvidos nas contas
de governo;

9.8 nos termos do art. 17 da Resolução-TCU 315/2020, que as recomendações constantes

desta deliberação sejam objeto de monitoramento.
10. Ata n° 23/2020 – Plenário.

11. Data da Sessão: 24/6/2020 – Telepresencial.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1627-23/20-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: José Mucio Monteiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues,
Benjamin Zymler, Augusto Nardes (Relator), Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Ana
Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer
Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MUCIO MONTEIRO AUGUSTO NARDES
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral

Acórdão 1627 de 2020 Plenário

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Acórdão 1627 de 2020 Plenário

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 018.

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL NO FUNDO DE

Reproduzo, a seguir, com os ajustes necessários, o relatório de peça 124 da equipe

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

3. Diante da situação, criou-se um fundo para quitar os saldos residuais, o Fundo de

Fonte: Elaboração própria.

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

novas condições de pagamento, remuneração e prazo, entregando-se ao credor, no ato da assinatura

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

30. O cerne da existência do FCVS consiste em honrar as garantias oferecidas, especialmente a de

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

VIII - parecer da Secretaria do Tesouro Nacional;

Fonte: Elaboração própria.

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

b) promoção dos ajustes necessários à homologação dos valores de responsabilidade

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

Fonte: Elaboração própria

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

59. O Decreto 4.378, de 16/9/2002, aprovou o Regulamento do Conselho Curador, conferindo-lhe

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

Bancos Privados 5.860 60.747 156.249 15.276.412.761,39

Fonte: Relatórios de acompanhamento da novação de dívidas do FCVS (peça 56).

3. Eficiência do processo de novação

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

5,5 5,4 5,2

Fonte: Elaboração própria, com50,6

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

Fonte: STN (peça 50).

Indicador de Utilização de Capacidade Produtiva da Análise de Contratos 2015 – 1,18

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

4. Sistemática operacional do processo de novação

96. As informações obtidas durante a auditoria revelaram a ocorrência de alta incidência de

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

auditoria, as mais repetidas consistiam em implementar melhorias nas rotinas operacionais e

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

5. Arranjos institucionais entre os órgãos intervenientes do processo de novação

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

5.2 Falta de articulação sinérgica entre os órgãos intervenientes na novação do FCVS

Fonte: elaboração própria.

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

o preenchimento dos requisitos para novação, a exemplo da titularidade, regularidade das

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

6. A tempestividade do processo de novação

6.1Mantido o ritmo atual, o prazo legal não deverá ser cumprido

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

Fonte: Caixa (peça 64).

Fonte: Relatório de Gestão FCVS.

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

183. Por meio do Ofício 088/2019/VIFUG/DEFUS/SUFUS, de 5/8/2019, dirigido ao Ministro da

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 64656780.

7. A interconexão da novação com outras iniciativas governamentais

197. A intempestividade do processo de novação dos créditos contra o Fundo de Compensação de