Centro de Apoio Operacional às

Promotorias de Justiça de Defesa do

Patrimônio Público - CAOPP

PAAF nº 0024.22.002001-7
Requerente: 3ª Promotoria de Justiça de Coronel Fabriciano/MG

RESPOSTA À CONSULTA Nº 40/2022

Procurador-Geral Municipal – Exercício de

advocacia privada – Vedação contida no artigo
29 da Lei nº 8.906/94 (Estatuto da Ordem dos
Advogados do Brasil) e artigo 6º da Lei
Municipal nº 4.363/2021 – Incompatibilidade
excepcionada – Improbidade Administrativa –
Advento da Lei nº 14.230/2021 – Informação
Técnico-Jurídica nº 01/2021 – Enunciado nº 67
do CSMP
1. RELATÓRIO

Trata-se de consulta formulada pela Promotoria de Justiça da Comarca de Coronel

Fabriciano/MG, em que solicita análise deste Centro de Apoio sobre a caracterização ou não
de ato de improbidade administrativa (atual redação da Lei nº 8.429/92) pelo Procurador-
Geral do Município de Coronel Fabriciano por cumular essa função com a prática de
advocacia privada, em desrespeito às vedações contidas no artigo 29 da Lei nº 8.906/94
(Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil) e artigo 6º da Lei Municipal nº 4.363/2021.

É o breve relatório.

2. FUNDAMENTAÇÃO

De acordo com o relato contido na consulta, o Procurador-Geral do Município de

Coronel Fabriciano cumula o exercício das funções do cargo com a advocacia privada, o que
1 2
lhe é vedado expressamente pelo artigo 29 da Lei Federal nº 8.906/94 e artigo 6º, parágrafo
3 4
único , da Lei Municipal nº 4.363/2021 .

1Art. 29. Os Procuradores Gerais, Advogados Gerais, Defensores Gerais e dirigentes de órgãos jurídicos da
Administração Pública direta, indireta e fundacional são exclusivamente legitimados para o exercício da
advocacia vinculada à função que exerçam, durante o período da investidura.
2 Dispõe sobre o Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8906.htm > Acesso em: 06/06/2022.
3Art. 6º - A Secretaria de Governança Jurídica é o órgão da PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO -
PGM, chefiada pelo Procurador-Geral, que tem como sob sua responsabilidade a representação judicial e de
assessoramento jurídico do Município, do Prefeito e dos demais órgãos da Prefeitura, bem como o controle de
legalidade dos atos administrativos e a promoção da assistência judiciária à comunidade, e subdivide-se
conforme o Anexo II, competindo-lhe em especial:
(…)
Parágrafo Único - O Procurador Geral deverá ser nomeado entre os Advogados inscritos na Ordem dos
Advogados do Brasil - OAB, estando exclusivamente legitimado para o exercício da advocacia vinculada à
função que exerça, limitada a Comarca de Coronel Fabriciano/MG.
4Dispõe sobre a Organização Administrativa da Prefeitura Municipal de Coronel Fabriciano e dá outras

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5
Sobre o assunto, este órgão de apoio já expediu a Nota Jurídica nº 17/2018
entendendo que a situação relatada é configuradora de incompatibilidade excepcionada ao exercício
da advocacia, cujos principais trechos impõe-se transcrever:

“Face a relevância do mister, os Procuradores-Gerais não podem exercer a advocacia

privada, mesmo em causa própria. Isso porque durante o período em que investidos no
cargo estão exclusivamente legitimados para o exercício da advocacia vinculada à função
que exerçam (Art. 29 da Lei 8.906, de 4 de julho de 1994 – Estatuto da Ordem dos
Advogados do Brasil). Trata-se de hipótese de “incompatibilidade excepcionada”, tema
aventado na ratio decidendi da Nota Jurídica nº 14/2017, expedida por este Centro de
Apoio, em 27 de março de 2017.
Pela importância de suas funções de direção dos serviços jurídicos do ente
público, pela centralização de mando, pela intimidade que tais advogados
mantêm com o centro de poder do respectivo ente, o EAOAB proíbe que
esses advogados exerçam qualquer outro ato de advocacia, até mesmo em
causa própria, legitimando-os ao exercício da advocacia tão somente nos
contornos estritos do cargo a que estejam vinculados. Paulo Lôbo reforça
que o exercício da advocacia a esses profissionais é adstrito às finalidades
dos órgãos em questão e inerentes ao exercício de seus cargos. O objetivo
da restrição é inequívoco, qual seja, coibir que o advogado em exercício
de tão importante múnus público e inevitavelmente ciente e envolvido
com os interesses do ente e da coisa pública, possa fazer uso dessa
situação privilegiada para captar clientela, em prejuízo do interesse
público e da advocacia. O impedimento se estende àqueles que tenham
função de substituição, ainda que eventual, do dirigente desses órgãos
jurídicos. (…). O texto do art. 29 contém nomenclatura meramente
exemplificativa, mencionando Procuradores Gerais, Advogados Gerais,
Defensores Gerais e dirigentes de órgãos jurídicos da administração
pública direta, indireta e fundacional, minimizando a precisão do
nomen iuris do cargo sobre o qual incide o impedimento e prestigiando
as funções e tarefas efetivamente exercidas pelo dirigente da defesa
judicial – preventiva e contenciosa – do ente político. Para efeitos de
aplicação do impedimento tampouco importa a capacidade econômica do
ente. A natureza do cargo e da função do advogado público que centraliza
(sozinho) ou coordena (quando existem outros advogados) os serviços
jurídicos não se desnatura porque o respectivo ente público apresenta
capacidade econômica incipiente, conforme já entendeu o CFOAB (…).
Imperioso considerar que o risco de captação de clientela e de tráfico de
influência pode ser ainda maior em municipalidades de menor porte ou de
menor extensão territorial, já que o advogado da Prefeitura em localidades
menores pode ser muito mais conhecido e ainda mais acentuado o seu poder

providências. Disponível em: <

https://sapl.coronelfabriciano.mg.leg.br/media/sapl/public/normajuridica/2021/1510/lei_4.363_reforma_adm
nistrativa.pdf > Acesso em: 06/06/2022.
5https://www.mpmg.mp.br/portal/menu/areas-de-atuacao/protecao-ao-bem-publico/patrimonio-
publico/area-restrita/patrimonio-publico/notas-juridicas.shtml

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político; com maior capacidade para captar clientela, em desfavor de outros

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advogados. (…).
Como já exposto, o exercício da advocacia pelo Procurador-Geral do Município, é
adstrito especifica e exclusivamente ao desempenho das funções do cargo público
que ocupa. A advocacia privada não é permitida, nem mesmo em causa própria. Aliás, o
Superior Tribunal de Justiça, avaliando demanda semelhante, no âmbito da
Administração Pública Indireta, já se pronunciou nesse sentido: (…)
7
Assim, há em um só tempo ilícito administrativo , eis que há nulidade dos atos
praticados por advogado impedido – que no caso do Procurador-Geral não detém
capacidade postulatória para outros processos judiciais que não afetos ao Município (nos
termos do artigo 4º do Estatuto da OAB), bem como ilícito civil, já que se pressupõe que
o exercício do cargo de Procurador-Geral restará evidentemente prejudicado com a
atividade concomitante da advocacia privada. Daí porque ser possível vislumbrar, nesse
ínterim, violação aos princípios da eficiência, da legalidade e da moralidade
administrativa, o que atrairia, prima facie, a incidência da Lei 8.429/1992.
Nesta linha, deparando-se com o exercício da advocacia privada concomitante ao
exercício do cargo público de Procurador-Geral do Município, em situação configuradora
de incompatibilidade excepcionada, nos termos do artigo 29 da Lei 8.906/1994
(Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil), compete ao Promotor de Justiça Natural
adotar as medidas necessárias à cessação de tal situação, sejam elas de natureza
extrajudiciais (firmamento de TAC – Resolução CSMP-MG 03/2017) ou de natureza
judicial (ação de improbidade administrativa c/c pedido de obrigação de não fazer).”

Antes do advento da Lei nº 14.230/2021, a conduta praticada pelo agente público

em questão encontrava-se tipificada no caput do artigo 11 da Lei nº 8.429/92 (ato de
improbidade que atenta contra os princípios da Administração Pública), conforme se
depreende da jurisprudência do nosso Egrégio Tribunal de Justiça:

“EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA -

PROCURADOR GERAL DO MUNICÍPIO DE VIÇOSA - ADVOCACIA PRIVADA -
INCOMPATIBILIDADE DEMONSTRADA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA -
COMPROVAÇÃO - SENTENÇA MANTIDA. Pode-se conceituar o ato de improbidade
administrativa como todo aquele praticado por agente público, contrário às normas da
moral, à lei e aos bons costumes, com visível falta de honradez e de retidão de conduta no
modo de agir perante a administração pública direta, indireta ou fundacional envolvidas
pelos Três Poderes. Havendo comprovação nos autos de que o recorrente à época em que
exercia o cargo de Procurador-Geral do Município de Viçosa realizava
concomitantemente o exercício da advocacia privada, deve ser mantida a sentença
recorrida que condenou o apelante por prática de ato de improbidade administrativa.
Recurso não provido.” (TJMG – Apelação Cível 1.0713.15.000132-7/001, Relator Des.

6 Apud PIOVEZAN, Giovani Cássio. FREITAS, Gustavo Tuller Oliveira. Estatuto da Advocacia e da OAB
Comentado. Disponível em: http://www2.oabpr.org.br/downloads/ESTATUTO_OAB_ COMENTADO.pdf.
Acesso em 5 de março de 2018.
7 Estatuto da OAB: Art. 34. Constitui infração disciplinar: I – exercer a profissão, quando impedido de fazê-lo,
ou facilitar, por qualquer meio, o seu exercício aos não inscritos, proibidos ou impedidos (…). Art. 35. As
sanções disciplinares consistem em: I – censura; II – suspensão; III – exclusão; IV – multa. (…). Art. 36. A
censura é aplicável nos casos de: I - infrações definidas nos incisos I a XVI e XXIX do art. 34 (…).

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Fábio Torres de Sousa, 8ª Câmara Cível, Julgamento em 04/07/2019, Publicação da

Súmula em 12/07/2019)

Dentre as mudanças trazidas pela nova lei à Lei de Improbidade, a do artigo 11

pode ser considerada a mais radical, tanto que o CAOPP e a Procuradoria de Justiça de
Direitos Difusos e Coletivos (PJDDC) têm defendido a tese da inconstitucionalidade da
norma. A nova redação do dispositivo, além de excluir, em sistemática diversa dos demais
artigos tipificadores, condutas que possam violar os princípios da Administração, pelo simples
fato de não terem sido objetivamente previstas na enumeração legislativa, sequer acolhe na
norma protetora todos os princípios elencados no caput do artigo 37 da Constituição Federal.
Resta nítido efeito de desproteção do bem jurídico constitucionalmente protegido e, em
consequência, inegável retrocesso no combate à corrupção.

Após a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, o CAOPP editou a Informação

8
Técnico-Jurídica nº 01/2021 a fim de subsidiar a atuação dos Membros do Ministério Público
do Estado de Minas com Defesa do Patrimônio Público, buscando dar maior efetividade no
combate à corrupção, inclusive ofertando modelos de manifestações processuais sobre o tema.

No tocante às investigações em curso, a orientação prevista na dita Informação

Técnico-Jurídica foi a seguinte:

“Diante das inúmeras incertezas ainda existentes sobre a melhor interpretação da lei,
mostra-se prudente evitar, quando possível, arquivamentos prematuros por atipicidade da
conduta decorrente da nova redação trazida pela Lei nº 14.230/2021, o que poderia
inviabilizar a adoção de providências se firmada jurisprudência, por exemplo, favorável
às teses expostas nos itens 3 [irretroatividade da Lei nº 14.230/2021 em relação a atos
praticados anteriormente à sua vigência] e 5 [inconstitucionalidade das mudanças do
artigo 11].
Para além das discussões sobre a retroatividade ou não da lei e eventual
inconstitucionalidade, com o objetivo de buscar maior efetividade aos procedimentos em
curso, nesse momento se mostra importantíssimo avaliar as provas já produzidas e as
passíveis de serem produzidas, bem como as possibilidades de enquadramento/adequação
típica dos fatos em apuração aos tipos agora vigentes de improbidade.
A continuidade típico-normativa da conduta em outra hipótese legal de improbidade
mantida pela Lei nº 14.230/2021 permitirá a continuidade da investigação em curso até
seu final, inclusive com ajuizamento de ações ou celebração de ANPCs, ou até que haja
definições mais consolidadas quanto à melhor interpretação da lei, em especial quanto às
questões tratadas nos itens 3 e 5 acima. A título de exemplo, se a investigação buscava
inicialmente colher provas de um possível ato culposo, dadas as circunstâncias, é possível
que se prossiga para verificar a existência de dolo. Da mesma forma, se o procedimento
partia da presunção de dano anos casos de fraude a licitação, é possível que prossiga para
se apurar eventual perda patrimonial operada ou, ainda, para se colher elementos acerca
da ocorrência de violação à parcialidade de processo licitatório, elencado como ato de
improbidade do artigo 11 (na sua forma taxativa – ver item 5 acima) e que independe de
dano concreto.

8Disponível em: < https://www.mpmg.mp.br/portal/menu/areas-de-atuacao/protecao-ao-bem-

publico/patrimonio-publico/area-restrita/informacoes-tecnico-juridicas.shtml > Acesso em: 06/06/2022.

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Quando inviável a tipificação nos termos da norma atual, mostra-se possível alterar o
foco da apuração, ou seja, de improbidade administrativa para controle do patrimônio
público, com busca do controle de política pública e/ou ressarcimento de dano causado ao
erário, por exemplo, nos casos de prejuízo decorrente de ação culposa do gestor. Caso
necessário, é importante proceder à adequação da portaria do inquérito civil, com registro
no SRU, com explicitação do novo objeto/foco da apuração e enquadramento
taxonômico. Assevere-se que, nessa hipótese, como consequência, não incidiriam as
normas procedimentais/processuais previstas na Lei nº 8.429/92, regendo-se a atuação
pelas regras da Lei nº 7.347/85. Importante registrar que a busca pela responsabilização
das pessoas jurídicas deverá observar, também, o disposto no artigo 2º, § 2º, e artigo 12, §
7º, da Lei nº 8.429/92, que preconizam a aplicação da Lei nº 12.846/13.
Ao final da apuração, estariam mantidas as possibilidades de conclusão tradicionais
pautadas na lei da Ação Civil Pública, com o arquivamento, celebração de termo de
conduta (não se confundindo com ANPC) ou propositura de ação civil pública
(adequação/correção de vícios, anulatória, ressarcimento de danos, reparatória de danos
coletivos causados etc.).
Evidentemente, inviabilizada qualquer das hipóteses acima e inexistindo outras provas a
produzir ou qualquer diligência ou fundamento que possibilitasse a continuidade do
procedimento, estaria a solução da promoção de arquivamento, devidamente
fundamentada, a ser apreciada pelo E. CSMP, na forma tradicional.”

Dessa forma, feita a análise das provas até então produzidas e sendo possível a
readequação típica dos fatos em apuração aos tipos agora vigentes de improbidade –, a
continuidade da investigação em curso sob essa nova perspectiva é medida que se impõe,
culminando no ajuizamento da ação de improbidade ou na celebração de ANPC (Acordo de
não persecução cível). A título de exemplo quanto a essa hipótese, pode-se destacar a
possibilidade de comprovação de que o exercício cumulativo da função de Procurador-Geral
do Município com a advocacia privada tenha trazido ao investigado vantagem indevida, por
exemplo, por captação de clientela ou uso de informações obtidas ou de influência obtida a
partir do cargo público em tela em sua advocacia particular.

Lado outro, tratando-se de ato praticado antes da Lei nº 14230/21, restando

inviável a tipificação dos fatos como ato de improbidade nos termos da norma atual e não
havendo outras diligências a serem produzidas com o fim de buscar evidências da prática de
ato passível de adequação a outro tipo de improbidade, o inquérito civil poderá ser suspenso
com fundamento no Enunciado nº 67 do nosso Egrégio Conselho Superior do Ministério
Público, que assim dispõe:
9
“ENUNCIADO N.º 67 – Enquanto pendente a decisão final do Tema 1.199 pelo
Supremo Tribunal Federal, o inquérito civil instaurado para apurar ato de
improbidade administrativa, tendo como objeto fatos anteriores à Lei nº
14.230/21, poderá ser suspenso, pelo prazo de até um ano, por decisão
fundamentada, com o devido registro no SRU, como alternativa à promoção de
arquivamento com base, exclusivamente, na aplicação retroativa da Lei nº
14.230/2021, objeto de discussão no referido Tema, quando:
1. a conduta investigada não encontrar mais adequação típica na Lei nº

9https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verPronunciamento.asp?pronunciamento=9725030

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8.429/1992, após alterações trazidas pela supracitada lei, não se identificando, de

imediato, a possibilidade de novas diligências que possam trazer elementos de
prova que viabilizem a adequação da conduta às novas disposições legais; ou
2. as sanções por possível ato de improbidade administrativa estariam prescritas se
aplicada a nova forma de contagem do prazo prescricional introduzida no art. 23
da Lei nº 8.429/92 pela Lei nº 14.230/21.”

Tal providência visa a evitar um arquivamento prematuro quanto à improbidade

administrativa, prestigiando a segurança jurídica ao aguardar o pronunciamento meritório da
Corte Constitucional e não impede, inclusive de imediato, a adoção de providências para o
efetivo controle do patrimônio público sob a regência da Lei nº 7.347/85 (com as devidas
alterações no SRU - Sistema de Registro Único, caso adotadas no mesmo inquérito). Nesse
caso, o inquérito terá uma das formas de conclusão tradicionalmente previstas na Lei de Ação
Civil Pública: arquivamento, celebração de TAC (Termo de Ajustamento de Conduta) ou
propositura de ação civil pública com pedido de obrigação de não fazer. Nas duas últimas
hipóteses, caberá a fixação ao investigado/acusado da obrigação de não fazer a fim de limitar
sua atuação como advogado somente na defesa dos interesses do município, abstendo-se da
advocacia particular, como aliás aventado na Nota Jurídica 14/2017, já acima transcrita.

Por fim, quanto à pergunta da Promotora consulente sobre a possibilidade ou não

de a lei municipal restringir a incidência da vedação contida no artigo 29 da Lei Federal nº
8.906/94 apenas à Comarca de Coronel Fabriciano, entendemos que tal questionamento
apresenta cunho constitucional, uma vez que a Constituição Federal outorgou à União
competência exclusiva para legislar sobre condições para exercício de profissões (vide artigo
10
22, inciso XVI .). Sendo assim, o órgão de execução deverá reportar sua dúvida à
Coordenadoria de Controle de Constitucionalidade, órgão que tem atribuição para analisar
questões relativas à constitucionalidade de leis e atos normativos federais, estaduais e
11
municipais, nos termos do artigo 2º da Resolução PGJ nº 77, de 16 de setembro de 2005.

3. CONCLUSÃO

São essas as ponderações que este Centro de Apoio Operacional julga pertinentes,
externadas, evidentemente, sem efeito vinculante e respeitada a independência funcional do
Promotor de Justiça Natural.

Remeta-se a presente resposta à consulta à Promotoria de Justiça consulente, com

posterior arquivamento do presente expediente.

10Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

(...)
XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões;
11Art. 2º Compete à Coordenadoria de Controle da Constitucionalidade: I - assessorar o Procurador-Geral de
Justiça no controle concentrado e abstrato da constitucionalidade; II - dar suporte científico e técnico aos órgãos
de execução do Ministério Público, na primeira e na segunda instâncias, nas hipóteses de controle difuso ou
incidental da constitucionalidade de leis e atos normativos federais, estaduais e municipais (…).

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Registre-se e cumpra-se.

Belo Horizonte, 06 de junho de 2022.

DANIEL DE SA Assinado de forma digital
por DANIEL DE SA
RODRIGUES:998 RODRIGUES:99877171600
Dados: 2022.06.06 11:57:21
77171600 -03'00'

Daniel de Sá Rodrigues
Promotor de Justiça
Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça
de Defesa do Patrimônio Público
CAOPP/MPMG