Thiago Alves da Silva Costa

Julia Milo Drager

Pedro De Aguiar Venturini

Manual do Orçamento e do Fundo da Criança e do Adolescente

na Gestão Municipal
Organização, revisão e edição: Thiago Alves Da Silva Costa
Autores: Thiago Alves Da Silva Costa, Julia Milo Drager e Pedro De Aguiar Venturini
Diagramação: Juliana Collares
Projeto Gráfico: Instituto Andurá - Gestão Social e Sustentabilidade

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

336 – Finanças Públicas

Manual do Orçamento e do Fundo da Criança e do Adolescente
na Gestão Municipal / Thiago Alves da Costa Silva... [et al.] - Belo Horizonte, MG.
XX p. (obs: número de página após a diagramação)
ISBN: 978-65-980684-0-0
Inclui bibliografia

1 – Orçamento Público 2 – Orçamento da Criança e do Adolescente (OCA) 3 – Fundo da Criança e do Adolescente

(FIA) 4- Parcerias 5- Organizações da Sociedade Civil

Contato do organizador: thiagoascost@gmail.com

Módulo 01 – Formação e Atribuições das
Comissões do CDCA
Orçamento e Finanças, Registro, Seleção e Monitoramento e Avaliação

Conselhos dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes - CDCA

Os Conselhos de Políticas Públicas foram uma inovação implantada pela Constituição Federal
de 88 (CRFB 88). Eles são órgãos institucionais e autônomos para o exercício da participação
da sociedade na elaboração, controle e gestão das políticas públicas. Em consequência, os
Conselhos dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes (CDCA), órgãos deliberativos e
controladores das políticas públicas de atendimento às crianças e aos adolescentes, tiveram sua
criação na Lei 8.069, de 13 de julho de 1990 – Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA),
dentro de uma nova proposta de política de atendimento, que articula ações governamentais e
não-governamentais, da união, dos estados e dos municípios. Conforme o artigo 88 do ECA, os
Conselhos dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes se estabelecem como diretriz da
política de atendimento à criança e ao adolescente.

“Art. 88 São diretrizes da política de atendimento:

I – municipalização do atendimento;
II – criação de conselhos municipais, estaduais, e nacional dos direitos da criança e do
adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis,
assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas,
seguindo leis federal, estaduais e municipais;” (grifo nosso)

Assim, o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda) estabelece no

§1º do artigo 2º da Resolução Nº 105, de 15 de junho de 2005, que à cada ente, união, estados
e municípios, caberá a criação por lei do CDCA.

§ 1º. O Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente deverá ser criado por lei,
integrando a estrutura de Governo Federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, com total autonomia decisória quanto às matérias de sua competência; (grifo
nosso)

Essa lei deverá apontar as competências do CDCA, indicar a quantidade de membros, como se
dará sua composição, definir sua vinculação administrativa e a responsabilidade do executivo
municipal em prover os recursos necessários ao seu funcionamento.

A lei de criação do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) é

a Lei Nº 8.242, de 12 de outubro de 1991.
Composição dos Conselhos dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes

A composição dos CDCA’s é paritária entre o poder executivo e a sociedade civil. Enquanto no
executivo os representantes são escolhidos por meio de designação do seu Chefe, a definição
dos representantes da sociedade civil é realizada por processo de escolha do qual podem
participar organizações da sociedade civil, constituídas há pelo menos dois anos e com atuação
no âmbito territorial correspondente, tendo o mandato duração de dois anos.

Art. 2º. Na União, nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios haverá um único
Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, composto paritariamente de
representantes do governo e da sociedade civil organizada, garantindo a participação
popular no processo de discussão, deliberação e controle da política de atendimento
integral aos direitos da criança e ao adolescente, que compreende as políticas sociais
básicas e demais políticas necessárias à execução das medidas protetivas e
socioeducativas dispostas nos artigos 87, 101 e 112 da Lei nº 8.069/90. (CONANDA.
Resolução n.º 105, 2005)

A função de conselheiro é de importância reconhecida em lei, conforme observamos no trecho a

seguir do ECA:

Art. 89 A função de membro do conselho nacional e dos conselhos estaduais e municipais

dos direitos da criança e do adolescente é considerada de interesse público relevante e
não será remunerada. (grifo nosso)

O conselho de direitos da criança e do adolescente, enquanto lugar de diálogo e construção de

políticas públicas, possuem na figura do conselheiro, principalmente nos representantes da
sociedade civil, a amplificação da voz da sociedade na participação da gestão, fiscalização,
controle, deliberação e monitoramento das políticas públicas em busca da concretização dos
direitos fundamentais das crianças e dos adolescentes. Há de se ressaltar que o conselheiro de
direito é um agente público, e como tal deve observar os princípios constitucionais e entender
que a sua atuação é orientada pelo que está posto na lei.

Funcionamento dos Conselhos dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes

A Resolução Nº 105 do CONANDA, em seu artigo 14, estabelece que cada um dos CDCA’s
deverá elaborar Regimento Interno, documento que agrupa o conjunto de regras que
regulamentam o funcionamento de um órgão, contendo minimamente:

a) a estrutura funcional mínima composta por plenário, presidência, comissões e

secretaria definindo suas respectivas atribuições;
b) a forma de escolha dos membros da presidência do Conselho dos Direitos da Criança
e do Adolescente, assegurando a alternância entre representantes do governo e da
sociedade civil organizada;
c) a forma de substituição dos membros da presidência na falta ou impedimento deles;
d) a forma de convocação das reuniões ordinárias e extraordinárias dos Conselhos dos
Direitos da Criança e do Adolescente, com comunicação aos integrantes do órgão,
titulares e suplentes, de modo que se garanta a presença de todos os seus membros e
permita a participação da população em geral;
e) a forma de inclusão das matérias em pauta de discussão e deliberações com a
obrigatoriedade de sua prévia comunicação aos conselheiros;
 f) a possibilidade de discussão de temas que não tenham sido previamente incluídos em
pauta;
g) o quórum mínimo necessário à instalação das sessões ordinárias e extraordinárias do
Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente;
h) as situações em que serão exigidas o quórum qualificado, discriminando o referido
quórum para tomadas de decisões;
i) a criação de comissões e grupos de trabalho que deverão ser compostas de forma
paritária;
j) a forma como ocorrerá a discussão das matérias colocadas em pauta;
k) a forma como se dará à participação dos presentes à assembleia ordinária;
l) a garantia de publicidade das assembleias ordinárias, salvo os casos expressos de
sigilo;
m) a forma como serão efetuadas as deliberações e votações das matérias com a
previsão de solução em caso de empate;
n) a forma como será deflagrado e conduzido o procedimento administrativo com vista à
exclusão da organização da sociedade civil ou de seu representante quando da reiteração
de faltas injustificadas e/ou prática de ato incompatível com a função, nos moldes da
legislação específica;
o) a forma como será deflagrada a substituição do representante do órgão público quando
se fizer necessário.

Dentro da estrutura funcional, o Plenário é a instância deliberativa soberana, respeitados os

limites estabelecidos pelo Regimento Interno. Ela é composta pela totalidade dos conselheiros
titulares, e quando necessário procede-se à convocação de suplente.

À presidência dos CDCA’s cabe a representação legal do órgão, assim como garantir que o
conjunto das regras e procedimentos estabelecidos pelo Regimento Interno seja observado.
Tendo em vista o grande número de competências e demandas que permeiam a função de
presidente, é facultado a cada CDCA a criação de estruturas funcionais de suporte e
assessoramento que, em conjunto com a presidência, garantam o melhor funcionamento do
Conselho e respeito ao Regimento Interno. São exemplos dessas estruturas, diretoria (mesa
diretora), diretoria ampliada, e funções como a de vice-presidente, secretária. Em geral, a vice-
presidência e a secretaria, junto da presidência, compõem a diretoria. A composição da diretoria
deve respeitar a alternância entre sociedade civil e governo como garantia do caráter
democrático e participativo dos CDCA’s

Outro importante órgão de suporte ao funcionamento dos CDCAS, é a Secretária Executiva, que
é composta pelos servidores destacados pela administração pública para garantir o
funcionamento do CDCA. Estes servidores são responsáveis pelo acompanhamento técnico das
matérias tratadas pelo CDCA, bem como pelos procedimentos administrativos que garantem a
execução de suas competências. A responsabilidade pelo custeio da Secretaria Executiva é da
administração pública e não deve gerar ônus para o Fundo dos Direitos da Criança e do
Adolescente.

Para além das atividades corriqueiras do CDCA, pode ser solicitado que seja realizada a
indicação de representantes em outros conselhos, grupos de trabalho, mesas de diálogo e
demais locais de em que se trabalhem as políticas públicas. Essas representações podem ser
exercidas por qualquer conselheiro, ao qual caberá a responsabilidade de trazer os informes
sobre sua representação externa para os seus pares do CDCA. Cabe ressaltar que o conselheiro
é um agente público em representação externa, ou seja, ele representará o CDCA e não o órgão
em que ele é lotado no caso de representantes governamentais ou a entidade da qual faz parte
no caso de representantes da sociedade civil.

Comissões dos Conselhos dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes

Dentro da estrutura funcional mínima citada pela Resolução Nº 105 do CONANDA, as comissões
possuem grande importância no aprofundamento das matérias que competem aos conselhos.
As comissões são estruturas compostas por conselheiros de direito de forma paritária, e têm por
função analisar todos as matérias que tramitam pelo Conselho, e apresentá-las ao Plenário.

Para a organização dos trabalhos dentro da comissão, cada uma delas pode possuir um
coordenador, que é responsável pela observação da resolução da comissão, quando essa existir
e a distribuição das atividades aos demais membros. Caso não exista no Regimento Interno do
CDCA parte dedicada ao funcionamento das comissões, é importante que exista uma resolução
que trate do funcionamento interno das comissões. Essa resolução deve dispor sobre a
regularidade das reuniões de comissão, a forma de convocação das reuniões, a forma de seleção
de matérias a serem pautadas nas reuniões, a forma de votação das matérias nas reuniões, a
elaboração de pareceres e o seu encaminhamento para o Plenário. As comissões devem contar
com auxílio técnico e administrativo permanente de servidores do executivo que integram a
Secretária Executiva e possuir a prerrogativa de convidar especialistas para matérias
específicas.

Duas comissões passaram a ser previstas por lei, a partir da implementação do Marco
Regulatório das Organizações da Sociedade Civil - MROSC, Lei 13.019, de 2014, são elas: a
Comissão de Monitoramento e a Comissão de Seleção. Ambas as comissões são estruturas
diretamente ligadas à viabilização da utilização dos recursos dos fundos de direitos das crianças
e dos adolescentes - FIA.

A Comissão de Seleção, é a instância responsável pela avaliação de propostas que se tornarão

parcerias. Na Lei 13.019, encontramos os seguintes artigos sobre a comissão de seleção:

Art. 2º Para os fins desta Lei, considera-se:

[...]
X - comissão de seleção: órgão colegiado destinado a processar e julgar chamamentos
públicos, constituído por ato publicado em meio oficial de comunicação, assegurada a
participação de pelo menos um servidor ocupante de cargo efetivo ou emprego
permanente do quadro de pessoal da administração pública;
[...]
 Art. 27. O grau de adequação da proposta aos objetivos específicos do programa ou da
ação em que se insere o objeto da parceria e, quando for o caso, ao valor de referência
constante do chamamento constitui critério obrigatório de julgamento.
§ 1º As propostas serão julgadas por uma comissão de seleção previamente designada,
nos termos desta Lei, ou constituída pelo respectivo conselho gestor, se o projeto for
financiado com recursos de fundos específicos.
§ 2º Será impedida de participar da comissão de seleção pessoa que, nos últimos cinco
anos, tenha mantido relação jurídica com, ao menos, uma das entidades participantes do
chamamento público.
§ 3º Configurado o impedimento previsto no § 2º, deverá ser designado membro substituto
que possua qualificação equivalente à do substituído. (grifo nosso)

Sob a ótica da utilização do FIA, a comissão de seleção pode ser entendida como aquela que
avalia o acesso aos recursos frente aos critérios estabelecidos pelo CDCA no edital, ou seja, a
principal entrega realizada por essa comissão é selecionar propostas em que o objeto seja
alcançado de forma mais eficaz, atendendo os critérios estabelecidos pelo edital de chamamento
público.

Art. 24. Exceto nas hipóteses previstas nesta Lei, a celebração de termo de colaboração
ou de fomento será precedida de chamamento público voltado a selecionar organizações
da sociedade civil que tornem mais eficaz a execução do objeto.
§ 1º O edital do chamamento público especificará, no mínimo
[...]
V - as datas e os critérios de seleção e julgamento das propostas, inclusive no que se
refere à metodologia de pontuação e ao peso atribuído a cada um dos critérios
estabelecidos, se for o caso;

Por sua vez, a Comissão de Monitoramento e Avaliação é instituída por ato normativo próprio e
tem por competência acompanhar a execução das parcerias e analisar os relatórios de
monitoramento e avaliação homologando-os. A exigência de sua existência decorre do artigo 35,
da Lei 13.019, e sua descrição é feita no item XI do artigo 2º.

Art. 2º Para os fins desta Lei, considera-se:

[...]
XI - comissão de monitoramento e avaliação: órgão colegiado destinado a monitorar e
avaliar as parcerias celebradas com organizações da sociedade civil mediante termo de
colaboração ou termo de fomento, constituído por ato publicado em meio oficial de
comunicação, assegurada a participação de pelo menos um servidor ocupante de cargo
efetivo ou emprego permanente do quadro de pessoal da administração pública;
[...]
Art. 35. A celebração e a formalização do termo de colaboração e do termo de fomento
dependerão da adoção das seguintes providências pela administração pública:
[...]
h) da designação da comissão de monitoramento e avaliação da parceria; (grifo nosso)

A principal competência da Comissão de Monitoramento e Avaliação estabelecida pela

legislação federal é a homologação dos relatórios técnicos de monitoramento e avaliação
elaborados pelo Gestor de Parcerias, conforme artigo 59 do MROSC.

Art. 59. A administração pública emitirá relatório técnico de monitoramento e avaliação de

parceria celebrada mediante termo de colaboração ou termo de fomento e o submeterá à
comissão de monitoramento e avaliação designada, que o homologará,
 independentemente da obrigatoriedade de apresentação da prestação de contas devida
pela organização da sociedade civil. (grifo nosso)

Competências legais dos CDCA’s motivam a criação de outras duas comissões, a de Registro e
a de Orçamento e Fundos, elas não possuem previsão legal de existência, mas por organizarem
e realizarem competências de áreas específicas do CDCA facilitam o cumprimento da lei, e
tornam a rotina de trabalho mais eficaz e eficiente.

Seguem os artigos do ECA que se relacionam com a gestão dos recursos financeiros do FIA:

Art. 260. Os contribuintes poderão efetuar doações aos Fundos dos Direitos da Criança
e do Adolescente nacional, distrital, estaduais ou municipais, devidamente comprovadas,
sendo essas integralmente deduzidas do imposto de renda, obedecidos os seguintes
limites:
[...]
§ 2 o Os conselhos nacional, estaduais e municipais dos direitos da criança e do
adolescente fixarão critérios de utilização, por meio de planos de aplicação, das dotações
subsidiadas e demais receitas, aplicando necessariamente percentual para incentivo ao
acolhimento, sob a forma de guarda, de crianças e adolescentes e para programas de
atenção integral à primeira infância em áreas de maior carência socioeconômica e em
situações de calamidade.
[...]
§ 4º O Ministério Público determinará em cada comarca a forma de fiscalização da
aplicação, pelo Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, dos incentivos
fiscais referidos neste artigo
[...]
Art. 260-G. Os órgãos responsáveis pela administração das contas dos Fundos dos
Direitos da Criança e do Adolescente nacional, estaduais, distrital e municipais devem:
[...]
II - manter controle das doações recebidas;
[...]
Art. 260-I. Os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente nacional, estaduais,
distrital e municipais divulgarão amplamente à comunidade:
[...]
IV - a relação dos projetos aprovados em cada ano-calendário e o valor dos recursos
previstos para implementação das ações, por projeto;
V - o total dos recursos recebidos e a respectiva destinação, por projeto atendido,
inclusive com cadastramento na base de dados do Sistema de Informações sobre a
Infância e a Adolescência;

Depreende-se destes artigos que o funcionamento legal do FIA/FDCA, exige a construção de um

Plano de Aplicação de Recursos Financeiros, documento que aloca os recursos financeiros
disponíveis no fundo em ações, projetos e campanhas. Este documento deve ser elaborado
anualmente, e durante o exercício deve ser atualizado quando for necessário. Anterior ao Plano
de Aplicação, é necessário que seja realizado o acompanhamento e a escrituração das
Destinações Fiscais, e as mutações financeiras (entrada e saída de recursos) que ocorrem com
o FIA, dessas ações, depende a elaboração assertiva do Plano de Aplicação.

O CDCA é responsável também por registar as entidades não governamentais e pela inscrição
de programas realizados por essas entidades e por entidades governamentais que atuam no
atendimento de crianças e adolescentes. O registro de organizações da sociedade civil que
atuem no atendimento de crianças ou adolescentes no CDCA de seu município foi determinado
pelo artigo 91 do ECA.

Art. 91. As entidades não-governamentais somente poderão funcionar depois de

registradas no Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, o qual
comunicará o registro ao Conselho Tutelar e à autoridade judiciária da respectiva
localidade. (grifo nosso)

A inscrição de programas, que se estende aos órgãos governamentais, e os regimes foram

estabelecidos pelo artigo 90 em seu §1º.

Art. 90. As entidades de atendimento são responsáveis pela manutenção das próprias
unidades, assim como pelo planejamento e execução de programas de proteção e
socioeducativos destinados a crianças e adolescentes, em regime de:
I - orientação e apoio sociofamiliar;
II - apoio socioeducativo em meio aberto;
III - colocação familiar;
IV - acolhimento institucional;
V - prestação de serviços à comunidade;
VI - liberdade assistida;
VII - semiliberdade; e
VIII - internação.
§ 1 o As entidades governamentais e não governamentais deverão proceder à inscrição
de seus programas, especificando os regimes de atendimento, na forma definida neste
artigo, no Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, o qual manterá
registro das inscrições e de suas alterações, do que fará comunicação ao Conselho
Tutelar e à autoridade judiciária. (grifo nosso)

As competências das quatro comissões apresentadas são complementares em relação ao FIA.

O ECA estabelece que para funcionar a entidade deve estar registrada no CDCA, logo ela não
estar registrada e funcionando implica em uma ilegalidade, e por consequência a impossibilidade
de acesso aos recursos do FIA. Estando registrada e com seu programa inscrito, a entidade
estará apta a apresentar proposta em edital de chamamento público do FIA, e nesse momento,
cabe à Comissão de Seleção avaliar a proposta apresentada. Após a aprovação da proposta,
ela deve ser inserida no Plano de Aplicação pela Comissão de Orçamento e Finanças, que fará
o acompanhamento das destinações fiscais recebidas, caso seja necessário. E por fim, caberá
à Comissão de Monitoramento e Avaliação acompanhar a execução da parceria e divulgar seus
resultados.
Leituras complementares ao módulo

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 05 de outubro de 1988.

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.

BRASIL. Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do

Adolescente e dá outras providências. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8069.htm

BRASIL. Lei nº 8.242, de 12 de outubro de 1991. Cria o Conselho Nacional dos Direitos da
Criança e do Adolescente (Conanda) e dá outras providências. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8242.htm.

BRASIL. Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014. Estabelece o regime jurídico das parcerias
voluntárias, envolvendo ou não transferências de recursos financeiros, entre a administração
pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a
consecução de finalidades de interesse público; define diretrizes para a política de fomento e de
colaboração com organizações da sociedade civil; institui o termo de colaboração e o termo de
fomento; e altera as Leis nos 8.429, de 2 de junho de 1992, e 9.790, de 23 de março de 1999.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2014/lei/L13019compilado.htm

CONANDA. Resolução n.º 105, de 15 de junho de 2005, Dispõe sobre os Parâmetros para
Criação e Funcionamento dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente. Disponível
em https://www.gov.br/participamaisbrasil/blob/baixar/7783.

CONANDA, Resolução nº 106, de 17 de novembro de 2005, Altera dispositivos da resolução

CONANDA Nº105/2005. Disponível em: https://www.gov.br/participamaisbrasil/blob/baixar/7781.

CONANDA, Resolução nº 116, de 2006. Altera dispositivos das Resoluções Nº 105/2005 e

106/2005. Disponível em: https://www.gov.br/participamaisbrasil/blob/baixar/7727.

CONANDA. Resolução n.º 137, de 21 de janeiro de 2010, Dispõe sobre os parâmetros para a
criação e o funcionamento dos Fundos Nacional, Estaduais e Municipais dos Direitos da Criança
e do Adolescente e dá outras providências. Disponível em:
https://www.gov.br/participamaisbrasil/https-wwwgovbr-participamaisbrasil-blob baixar-7359

FUNDAÇÃO ABRINQ PELOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. Conselhos

Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente: Apoio à Execução de suas Funções:
2017. 3. ed. -. São Paulo: Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança e do Adolescente.

MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Conselhos Municipais dos Direitos

da Criança e do Adolescente, Perguntas e Respostas. Centro de Apoio Operacional DAS
Promotorias de Justiça de Defesa dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes do Estado de
Minas Gerais | CAODCA, [s.d].
Módulo 02 – Ações de acompanhamento e análise
da execução do Plano Plurianual
Referente às políticas públicas da Criança e do Adolescente

Introdução

O planejamento estratégico dentro da Administração Pública é uma importante ação na busca

pela eficácia, eficiência e efetividade da aplicação dos diversos recursos dos quais dispõe a
administração. Nos permite buscar, ao se definir como os recursos serão aplicados em ações
organizadas resultados de transformação do ambiente.

A constituição federal de 1988 estabelece três instrumentos que juntos fazem a integração entre
o planejamento estratégico e o planejamento orçamentário: Plano Plurianual (PPA), Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA),

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.” (Brasil, CRFB, 1988)

Plano Plurianual - PPA

O PPA é a principal peça orçamentária elaborada pelos poderes executivos dos entes federados.
Sua elaboração ocorre no primeiro ano de mandato, sua vigência a partir do início do segundo
ano e se encerra ao final do primeiro ano do mandato subsequente. A elaboração do PPA é feita
por meio de lei quadrienal, de iniciativa exclusiva do poder executivo que a envia ao poder
legislativo para discussão e aprovação. Por ocorrer essa relação entre os poderes, ele é
considerado um orçamento misto de característica democrática.

Ele é composto por diretrizes, objetivos e metas. As despesas de capital e obrigações

decorrentes delas e as despesas dos programas de ação continuada devem estar contidas no
PPA. Ainda conforme o §1º do inciso XI do art. 167 da CF, todo investimento que possuir mais
de 1 ano de execução, para ser iniciado deverá estar previamente incluído no PPA.

Em relação ao tipo de orçamento, o PPA é um orçamento programa. Possui dois tipos de

programas, os finalísticos, que entregam serviços e bens diretamente à sociedade e os De Apoio
à Políticas Públicas, são os serviços meio, apoiam a gestão de políticas. O orçamento programa
foi introduzido na gestão pública brasileira pelo Decreto Lei 200 de 25 de fevereiro de 1967 em
seu artigo 7º.

“Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o

desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se
segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a
elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos:
 a) plano geral de governo;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;
c) orçamento-programa anual;
d) programação financeira de desembolso”

O PPA municipal deve conter minimamente os seguintes conteúdos: diretrizes, objetivos e

metas, por programa, a indicação das receitas determinando a fonte, e a indicação de despesas,
alocando-as nos programas. Para que isso seja feito de forma mais assertiva integrando o
orçamento ao planejamento estratégico municipal, é necessário que seja feito um diagnóstico do
cenário socioeconômico do município, identificando as necessidades de bens e serviços. Os
resultados da execução do orçamento devem ser medidos através de indicadores.

Estruturação do Orçamento Programa

De acordo com Giacomoni (2017), o Orçamento Programa é a peça que faz a ligação entre o
planejamento e a execução financeira, alocando recursos para a viabilização do atingimento de
objetivos e metas. O Orçamento Programa se estrutura de forma a atender necessidades
administrativas e de planejamento utilizando como critério de classificação a “funcional –
programática”.

A Portaria MPOG Nº 42, de 14 de abril de 1999, atualizou a discriminação da despesa por

funções e estabeleceu uma série de conceitos necessários ao entendimento do PPA, da LDO e
da LOA são eles:

✔ Função – Art. 1º §1º “Como função, devem entender-se o maior nível de agregação das
diversas áreas de despesa que competem ao setor público.”
✔ Subfunção - Art.1º §3º “A subfunção representa uma partição da função, visando a
agregar determinado subconjunto de despesa do setor público.”
✔ Programa - Art.2º a) “Programa, o instrumento de organização da ação governamental
visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores
estabelecidos no plano plurianual;”

Na sequência as formas de se classificar ações:

✔ Projeto Art.2º b) “Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um

programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta
um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo;”
✔ Atividade Art.2º c) “Atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo
de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo
contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação
de governo;”
 ✔ Operações Especiais Art.2º d) “Operações Especiais, as despesas que não contribuem
para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram
contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.”

Entre os conceitos apresentados, destacamos o programa. Ele é um meio de articulação entre o

planejamento, o orçamento e a gestão. O programa se concretiza por meio das ações, que o
traduzem em um resultado. A ação funciona como o catalisador de um programa, são operações
que transformam o orçamento em resultado, que se expressa em bens ou serviços. De forma
geral, a ação possui valor orçamentário definido, porém existe a possibilidade da inclusão de
ação não orçamentária, são realizadas por outras esferas de governos ou pelo setor privado e
contribuem na consecução de objetivos da administração pública.

A ação pode se dividir em subtítulos, também conhecidos por subações. Eles relacionam o valor
orçamentário da ação com a previsão de meta física a ser obtida da realização desse recurso
para o período de um ano. As subações devem ser mensuráveis através de metas físicas, que
estabelecem a unidade de medida para o produto programado. As metas físicas se dividem
cumulativas e não-cumulativas, as cumulativas são as que se medem somando sequencialmente
todos os produtos gerados no ano, já a não-cumulativa quando somada todos os produtos do
ano de forma indiscriminada gera dupla contagem.

Exemplos:
Meta não cumulativa: Vagas de acolhimento institucional. Uma unidade de acolhimento oferta
vagas para acolhimento todos os meses, caso sejam somadas as vagas entraríamos em uma
situação de contagem duplicada. Assim, mesmo que a cada mês seja informado o valor de vagas
disponibilizadas, não se deve somar sendo o total anual o registro o maior valor da série.

Meta cumulativa: Atendimentos realizados. Essa meta pretende medir a quantidade de

atendimentos realizados, independente de uma pessoa ser atendida mais de uma vez, logo todos
os atendimentos serão contabilizados.

A classificação orçamentária dentro do orçamento programa é feita em vários níveis, são eles:

✔ Classificação Institucional: feita por órgão e unidade orçamentária;

✔ Classificação Funcional: feita por função e subfunção de governo;
✔ Classificação Programática: feita por programa de governo e ação governamental;
✔ Classificação por Natureza de Despesa: corrente ou capital;
✔ Classificação por fonte de custeio: indica a origem do recurso.

Em relação a classificação vale destacar a Classificação Funcional do FIA, ele faz parte da
Função 14 – Direitos da Cidadania, que deve ser combinada com a subfunção 422 Direitos
Individuais, Coletivos e Difusos. Apesar de financiar muitos projetos nas áreas da assistência,
saúde, esporte, educação, cultura etc., o FIA faz parte dos Direitos Difusos somente,
independente de qual secretaria está vinculado para fins de gestão..

Lei de Diretrizes Orçamentárias

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tem seu conteúdo estabelecido no §2º do artigo 165 da
CF 88, e no artigo 4º da Lei Complementar Nº 101, de 4 de maio de 2000. Entre seu conteúdo
ela possui dois anexos, um de metas fiscais, e um de riscos fiscais. De forma geral, a LDO é um
elo entre o PPA e a LOA, elencando quais os objetivos de médio prazo devem ser perseguidos
no próximo ano.

Lei Orçamentária Anual

A origem do orçamento anual é a Lei Nº 4.320, de 17 de março de 1964, estabelecida em seu

artigo 2º, este artigo indica também a discriminação da estimativa de receita e fixação de
despesa, a temporalidade anual, a unidade do orçamento, e a universalidade que diz respeito a
compreender todas as receitas e despesas de todos os poderes.

“Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a

evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo,
obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.”

A Lei Orçamentária Anual (LOA), teve seu conteúdo expandido pelo inciso III do artigo 165 da
CF 88 e a orientação de parte de seu conteúdo pelo §5º do mesmo artigo.

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades
da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público.”

A LOA possui por função vincular o PPA a execução físico-financeira do planejamento municipal,
ela detalha as ações que serão executadas pela administração pública, por isso ela constitui um
instrumento de gestão orçamentária e financeira de equilíbrio, ao remanejar os recursos para os
programas e ações governamentais frente às receitas estimadas, isso dá a ela um caráter
autorizativo.

Ciclo Orçamentário

O ciclo orçamentário acontece em quatro fases, são elas:

✔ 1ª Fase – Elaboração da proposta pelo poder executivo
✔ 2ª Fase – Aprovação legislativa Lei Orçamentária;
 ✔ 3ª Fase – Execução orçamentária;
✔ 4ª Fase – Avaliação e controle.

Elaboração da proposta pelo poder executivo

O artigo 165º da CF, citado anteriormente neste manual, estabelece que as leis orçamentárias
são de iniciativa do Poder Executivo em qualquer esfera, e no caso da União, determina no Artigo
84º que essa é uma competência indelegável.

“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes
orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição;”

A elaboração do conteúdo destas leis pressupõe uma vinculação hierárquica entre si. O conteúdo
da LOA é limitado pela LDO e pelo PPA, enquanto que o conteúdo da LDO é limitado pelo PPA.

Prazos

Estados e Municípios são responsáveis por determinar os prazos de envio de cada Lei
Orçamentária ao Legislativo, os Estados em suas Constituições Estaduais e os Municípios em
suas Leis Orgânicas Municipais. De forma geral, Estados e Municípios acabam por repetir os
prazos adotados no âmbito federal.

Tendo em vista que os prazos federais são referências para os demais entes federados, os
utilizaremos como referência.

Nos incisos I a III do parágrafo 2º do artigo 35º do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias da CF estabelece os prazos para o envio das leis orçamentárias.

“§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II,
serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro
do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do
encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio
antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da
sessão legislativa. “

Data limite envio à casa legislativa Devolução para sanção Vigência Elaboração
PPA 31/08 do primeiro ano do mandato Data limite 22/12 4 anos Quadrienal
LDO 15/04 de cada ano de mandato Data Limite 17/07 de cada ano 1 ano Anual
LOA 31/08 de cada ano de mandato Data limite 22/12 de cada ano 1 ano Anual

Conteúdo do PPA
O manual de elaboração de PPA municipais do Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES)
sugere que o PPA possua a seguinte estrutura de conteúdo:

Mensagem:

▪ Avaliação da situação e perspectivas para a ação municipal;

▪ Síntese da orientação estratégica, inclui critérios utilizados na projeção da receita, análise
da capacidade de endividamento e de pagamento e avaliação do impacto de restrições de
ordem legal ao planejamento orçamentário.

Projeto de Lei:

▪ Disposições Preliminares, evidenciando o conteúdo do PPA;

▪ Da Gestão, discorrendo sobre o encaminhamento de eventuais alterações nos Programas
que compõem o PPA;
▪ Da Avaliação, estabelecendo prazo para envio de relatório à Câmara dos Vereadores;
▪ Da Revisão do Plano, dispondo sobre a atualização periódica do Plano;
▪ Dos Programas Setoriais, apresentados em anexo específico.”

Definida a estrutura do conteúdo, segue-se para as etapas de elaboração do mesmo manual de

elaboração de PPA municipais do BNDES propõe que a elaboração do conteúdo se divida em
duas etapas. A primeira é destinada a elaboração da base estratégica (diagnóstico da situação
atual do município e possibilidades de ação governamental, subsidia a elaboração de ações
estratégicas), e a segunda para elaboração dos programas. Nessa etapa, é importante ressaltar
que ocorre a participação popular durante a elaboração da base estratégica, cada município deve
estabelecer o processo e a metodologia para a participação popular.

Aprovação Legislativa da Proposta Orçamentária

Os municípios devem instituir em seu Poder Legislativo, comissões responsáveis por examinar
e emitir parecer acerca dos projetos de lei orçamentárias recebidas. Os projetos recebidos pelas
casas legislativas podem ser alterados por meio de sugestões populares e emendas de
vereadores, e posteriormente encaminhado para votação do Plenário, aprovado o parecer, a
proposta é transformada em lei e encaminhada para sanção ou veto do Prefeito.

Execução do Orçamento

Essa fase pode ser dividida em 3 etapas – arrecadação de receitas, execução orçamentária e
execução financeira. As execuções, orçamentária e financeira estão interligadas, à orçamentária
diz respeito à utilização dos créditos previsto na LOA, e a financeira é o efetivo uso do recurso
financeiro para a consecução de projetos e/ou atividades. A interligação entre as duas decorre
da situação em que é preciso do crédito orçamentário para que a utilização do recurso seja
possível, e sem recurso, não há possibilidade de uso do crédito.

Controle e Avaliação
O artigo 70 da constituição federal estabelece que a fiscalização orçamentária será feita por meio
de controle interno e externo.

“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da

União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder.”

Já o artigo 75º estende essa necessidade de fiscalização, bem como as outras normas da Seção
IX – Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária aos estados e municípios.

“Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização,
composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal,
bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.”

Por sua vez, o artigo 74 define qual é a finalidade do controle do orçamento.

“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,

sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da
gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração
federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos
e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob
pena de responsabilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na
forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da
União.”

Assim, a avaliação busca identificar a eficácia, a eficiência e a efetividade dos programas e ações
governamentais. A parte mais básica da avaliação é a verificação do cumprimento das metas.
Já a avaliação dos programas, se apresenta como uma possibilidade para mensurar o impacto
da execução do orçamento na transformação da realidade.

James Giacomoni, na sua obra Orçamento Público, cita 10 aspectos a serem

considerados na avaliação de um programa:

✔ a concepção lógica do programa;

✔ a adequação e a relevância de seus objetivos, declarados ou não, e a consistência entre
esses e as necessidades previamente identificadas;
✔ a consistência entre as ações desenvolvidas e os objetivos estabelecidos;
✔ as consequências globais para a sociedade;
✔ os efeitos não incluídos explicitamente nos seus objetivos;
✔ a relação de causalidade entre efeitos observados e política proposta;
✔ os fatores inibidores do desempenho do programa;
✔ a qualidade dos efeitos alcançados;
 ✔ a existência de outras alternativas de ação, consideradas ou não pela administração, e
os respectivos custos envolvidos (análise de custo-efetividade);
✔ o cumprimento de dispositivos legais aplicáveis à natureza do programa, aos seus
objetivos e à população-alvo.

As informações geradas na fase de controle e avaliação proporcionam ao administrador público

o conhecimento necessário para a correção de desvios e aprimoramento do planejamento e do
orçamento.

O Papel do Conselho no Ciclo Orçamentário

A participação popular na construção das peças orçamentárias é prevista na Lei Complementar

nº 101, de 4 de maio de 2000. O artigo 48º no inciso I do §1º estabelece:

“§ 1o A transparência será assegurada também mediante:

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os
processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e
orçamentos;”

O Estatuto das Cidades, Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001, em seu artigo 44º prevê
a participação popular na gestão orçamentária.

“Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f
do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas
públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do
orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.”

Os CDCAs, em suas representações da sociedade civil, configuram-se como espaço de

participação popular na elaboração e deliberação de políticas públicas. A participação do CDCA
no ciclo orçamentário é convergente com o que foi estabelecido pela legislação e é prevista pela
Resolução CONANDA Nº 106 em seu Anexo.

“(...) Das principais funções e atribuições. Considerando que a função precípua dos
Conselhos é a deliberação e controle relativos às ações públicas (governamentais e da
sociedade civil) de promoção dos direitos humanos da criança e do adolescente, com
eficiência, eficácia e proatividade, é imprescindível:
(...)
i) participar e acompanhar a elaboração, aprovação e execução do PPA (Plano
Plurianual), LDO (Lei de Diretrizes Orçamentária) e LOA (Lei Orçamentária Anual) locais
e suas execuções, indicando modificações necessárias à consecução dos objetivos da
política dos direitos da criança e do adolescente;

Em relação ao procedimento de participação na elaboração das leis orçamentárias do ente

federativo ao qual o conselho é vinculado, a Resolução Nº 106 orienta que até junho de cada
ano deve ser elaborado o plano de ação anual contendo as estratégias, ações de governo e
programas de atendimento a serem implementados, mantidos e/ou suprimidos, e este deverá
ser encaminhado para inclusão nas propostas do PPA (no 1º ano de mandato do prefeito), LDO
e LOA. Apesar da orientação do Anexo da Resolução CONANDA Nº 106 ser a implementação
em junho, como o envio da LDO se dá em abril, sugere-se que a implementação seja feita até a
metade do primeiro quadrimestre do ano, para que haja prazo hábil junto ao executivo para
inclusão das deliberações do conselho sobre a política da criança do adolescente na LDO.

Essa orientação vai ao encontro do artigo 9º, incisos II e III da Resolução Conanda 137 que
estabelece atribuições aos CDCAs em relação aos FIA’s.

“Art. 9º Cabe ao Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, em relação aos

Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente, sem prejuízo das demais atribuições:
II - promover a realização periódica de diagnósticos relativos à situação da infância e da
adolescência bem como do Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente
no âmbito de sua competência;
III - elaborar planos de ação anuais ou plurianuais, contendo os programas a serem
implementados no âmbito da política de promoção, proteção, defesa e atendimento dos
direitos da criança e do adolescente, e as respectivas metas, considerando os resultados
dos diagnósticos realizados e observando os prazos legais do ciclo orçamentário;”

Em relação a elaboração dos planos de ação anuais ou plurianuais, que conterão os programas
a serem implementados para a promoção e proteção dos direitos das crianças e dos
adolescentes, outra fonte de informações para além dos diagnósticos, são as conferências dos
direitos da criança e do adolescente. A convocação da conferência municipal cabe ao CDCA
municipal. As conferências municipais são orientadas em relação aos seus eixos de debate pelas
conferências estaduais e nacional, e tem por objetivo a construção de propostas voltadas para a
afirmação do princípio da proteção integral de crianças e adolescentes nas políticas públicas.

Em uma analogia ao processo de elaboração do PPA pelo executivo, pode-se dizer que os
resultados das conferências e do diagnóstico constituem a base estratégica para a formulação
das propostas do CDCA para a definição de diretrizes, objetivos, metas, programas e ações para
as políticas públicas de promoção dos direitos da criança e dos adolescentes dentro das peças
orçamentárias. Conclui-se assim que as propostas do conselho deveriam refletir as resoluções
da Conferência.

Além das deliberações da conferência e das questões relacionadas ao diagnóstico, o CDCA

deverá garantir que seja incorporada ao PPA programa(s) que incorporem as deliberações de
recursos contidas no Plano de Aplicação do FIA, bem como os créditos orçamentários
necessários à consecução destes gastos na LOA. Caso essas inclusões não sejam feitas, não
será possível a realização das despesas deliberadas no CDCA.

O artigo 227 da Constituição Federal determina a absoluta prioridade em se assegurar os direitos

das crianças e dos adolescentes e as alíneas C e D do parágrafo único do artigo 4º do ECA
garantem a prioridade da destinação de recursos para se assegurar estes direitos. Neste sentido,
o anexo da resolução Nº 106 do Conanda orienta

Cabe ainda à administração pública local, por intermédio do órgão de planejamento e sob
estrito acompanhamento dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente,
incorporar as metas definidas no plano de ação anual e na previsão orçamentária dos
 diversos órgãos e setores responsáveis por sua posterior execução, que deverão ser
incluídas na Proposta de Lei Orçamentária Anual.

Em relação à etapa de apreciação e aprovação legislativa do projeto de lei orçamentária, orienta-

se a criação de comissão permanente (em geral a comissão orçamento e fundos) responsável
pelo acompanhamento da discussão e votação pelo Legislativo das emendas aos projetos de
PPA, LDO e LOA. Essa comissão será responsável pela interlocução com a presidência da Casa
Legislativa para receber a lista das emendas apresentadas que se relacionam à política da
criança e do adolescente.

A totalidade das proposições do CDCA e das outras proposições relacionadas com as políticas
públicas voltadas para a garantia dos direitos da criança e do adolescente e as despesas que
delas derivam, compõem o Orçamento da Criança e do Adolescente – OCA. A etapa de
execução e a controle e avaliação serão tratadas nos capítulos específicos do monitoramento.

Monitoramento dos Relatórios de Execução

Relatório Resumido de Execução Orçamentária – RREO

O RREO é de periodicidade bimestral, seu conteúdo é relativo às informações fiscais, e cada

ente federativo deve publicar o seu. Sua periodicidade e prazo para publicação foram
estabelecidos pelo §3º do artigo 165 da CRFB/88.

“§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre,
relatório resumido da execução orçamentária.

O detalhamento máximo apresentado pelo RREO é a Função e a subfunção, logo para o

acompanhamento do FIA e do OCA ele não é de grande utilidade, pois os valores empenhados
e liquidados apresentados podem conter valores de outros programas e ações que fazem parte
das mesmas subfunções. A composição foi estabelecida pelo artigo 52º da Lei de
Responsabilidade Fiscal.

“Art. 52. O relatório a que se refere o § 3o do art. 165 da Constituição abrangerá todos os
Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de
cada bimestre e composto de:
I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as:
a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão
atualizada;
b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa
liquidada e o saldo;
II - demonstrativos da execução das:
a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão inicial, a previsão
atualizada para o exercício, a receita realizada no bimestre, a realizada no exercício e a
previsão a realizar;
b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa, discriminando
dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhada e liquidada, no bimestre
e no exercício;
c) despesas, por função e subfunção.”
Relatório de Gestão Fiscal – RGF

Criado pela Lei de Responsabilidade Fiscal na busca pela transparência do atingimento de metas
fiscais, o RGF possui por objetivo o controle e monitoramento do respeito aos limites
estabelecidos por essa mesma lei relativos à:

✔ Despesas com pessoal,

✔ Dívida consolidada líquida,
✔ Concessão de garantias
✔ Contratação de operações de crédito.

A periodicidade do RGF é quadrimestral. No que tange o monitoramento e controle do FIA e do

OCA, esse relatório não é de grande utilidade.

Prestação de Contas Anual

A prestação de contas anual será tema de outro capítulo deste manual.

Relatório de Avaliação do PPA Anual

O Relatório de Avaliação Anual do PPA é instituído pela mesma lei que institui o Plano Plurianual.
Caberá ao poder executivo propor o conteúdo do Relatório nessa mesma lei.

Este relatório evidencia o avanço no cumprimento das metas, objetivos e programas

estabelecidas no PPA através da mensuração dos indicadores. É uma importante ferramenta
para o processo decisório. Essa avaliação explicita os resultados de políticas públicas, o que
permite identificar desvios ou lacunas na execução e planejamento dessas políticas e corrigi-los.
Leituras complementares ao módulo

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 05 de outubro de 1988.

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.
BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm

BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Dispõe sobre a organização da

Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras
providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm

BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro
para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e
do Distrito Federal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm
BRASIL. Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do
Adolescente e dá outras providências. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8069.htm
BRASIL. Portaria MPOG nº 42. Atualiza a discriminação da despesa por funções de que tratam
o inciso I do § 1o do art. 2o e § 2o do art. 8o , ambos da Lei n o 4.320, de 17 de março de 1964,
estabelece os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações
especiais, e dá outras providências.. Disponível em:
http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-
1999/Portaria_Ministerial_42_de_140499.pdf/
CONANDA. Resolução n.º 105, de 15 de junho de 2005, Regulamenta os arts. 182 e 183 da
Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.
Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm
CONANDA, Resolução nº 106, de 17 de novembro de 2005, Altera dispositivos da resolução
CONANDA Nº105/2005. Disponível em: https://www.gov.br/participamaisbrasil/blob/baixar/7781.
CONANDA, Resolução nº 116, de 2006. Altera dispositivos das Resoluções Nº 105/2005 e
106/2005. Disponível em: https://www.gov.br/participamaisbrasil/blob/baixar/7727. CONANDA.
Resolução n.º 137, de 21 de janeiro de 2010, Dispõe sobre os parâmetros para a criação e o
funcionamento dos Fundos Nacional, Estaduais e Municipais dos Direitos da Criança e do
Adolescente e dá outras providências. Disponível em:
https://www.gov.br/participamaisbrasil/https-wwwgovbr-participamaisbrasil-blob baixar-7359
GIACOMONI, James. Orçamento público, 10 ed. São Paulo: Atlas, 2010
VAINER, Ari; ALBUQUERQUE, Josélia; GARSON, Sol. Plano plurianual: o passo a passo da
elaboração do PPA para municípios: manual de elaboração. Rio de Janeiro: Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, 2001. 85 p.
Módulo 03 – Construção do Orçamento da
Criança e do Adolescente - OCA
Os papéis do Poder Executivo Municipal e do Conselho Municipal da Criança e do
Adolescente

Características do OCA

A Constituição Federal de 88, em seu artigo 227º, preconiza a absoluta prioridade de se

assegurar às crianças aos adolescentes os seguintes direitos:

✔ à vida,
✔ à saúde,
✔ à alimentação,
✔ à educação, ao lazer,
✔ à profissionalização,
✔ à cultura,
✔ à dignidade,
✔ ao respeito,
✔ à liberdade,
✔ à convivência familiar e comunitária.

Além dos direitos, o referido artigo prevê também a proteção de crianças e adolescentes de toda
forma de:

✔ negligência,
✔ discriminação,
✔ exploração,
✔ violência,
✔ crueldade,
✔ opressão.

Em 20 de novembro de 1989 a Assembleia Geral da ONU adotou a Convenção Sobre os Direitos

da Criança. Em seu artigo 4º a convenção determina a utilização máxima dos recursos
disponíveis para a implementação dos direitos ali reconhecidos.

Os Estados Partes adotarão todas as medidas administrativas, legislativas e de outra

índole com vistas à implementação dos direitos reconhecidos na presente Convenção.
Com relação aos direitos econômicos, sociais e culturais, os Estados Partes adotarão
essas medidas utilizando ao máximo os recursos disponíveis e, quando necessário,
dentro de um quadro de cooperação internacional. (grifo nosso)

No Brasil, a Convenção Sobre os Direitos da Criança foi ratificada em 24 de setembro de 1990

e promulgada pelo Decreto Legislativo Nº 99.710, de 21 de novembro de 1990. Por sua vez e ao
encontro desse arcabouço legal, a Lei Nº 8.069, de 13 de julho de 1990, Estatuto da Criança e
do Adolescente – ECA, em seu artigo 4º, estabelece a absoluta prioridade na efetivação dos
direitos para crianças e adolescentes, e no item d do parágrafo único deste mesmo artigo, define
prioridade como destinação privilegiada de recursos públicos.

“Art. 4º É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do poder público

assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde,
à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à
dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária.
Parágrafo único. A garantia de prioridade compreende:
d) destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à
infância e à juventude.” (grifo nosso)

Ambas as normas nacionais e internacionais convergem para a garantia da proteção e da

promoção dos direitos das crianças e dos adolescentes por meio de investimento de recursos
públicos, haja vista que para a concretização dos programas e ações planejadas pelo
administrador público é necessário o respectivo dispêndio de recursos.

No sentido de se monitorar e avaliar o cumprimento da convenção da ONU assim como do ECA,

no que tange o emprego do máximo possível de recursos públicas na prioridade absoluta de
promoção e defesa dos direitos das crianças e dos adolescentes, foi proposto o Orçamento da
Criança e do Adolescente e desenvolvida a Metodologia OCA, pela Fundação Abrinq, o Fundo
das Nações Unidas para a Infância (UNICEF) e o Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc).

Em um breve resgate histórico sobre as motivações que conduziram à elaboração do OCA, vale
citar o estudo realizado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), a Fundação de
Assistência ao Estudante (FAE) e o Fundo das Nações Unidas pela Infância (Unicef) que findou
na publicação do Orçamento da Criança em 1996. A proposta apresentada era de criar um
"instrumento metodológico que permitisse acompanhar, com relativa facilidade, inicialmente na
esfera federal e a seguir em cada unidade federada, o financiamento da promoção do bem-estar
de crianças e adolescentes.” (PIOLA et AL, 1996). A principal diferença entre OCA e o Orçamento
da Criança é a abrangência das políticas públicas,

O OCA é uma composição orçamentária que sintetiza o investimento de recursos públicos em

políticas públicas voltadas para crianças e adolescentes. A Resolução Conanda Nº 116, de 2006,
além de ressaltar a importância do OCA na garantia e atendimento da prioridade absoluta da
criança e do adolescente, o caracteriza como um:

“conjunto de atividades e projetos previstos em orçamentos públicos que se destinam,

exclusiva ou prioritariamente, a crianças e adolescentes” (IPEA).”

Esse documento é consolidado através da Metodologia OCA, que estabelece critérios que
orientam o levantamento do conjunto de ações e despesas do orçamento público. O Anexo da
Resolução Conanda Nº 106 ainda complementa:

“É importante que se esclareça que o “Orçamento Criança e Adolescente” não é um

orçamento paralelo aos orçamentos públicos (que são únicos). Trata-se de uma Peça
por meio da qual se pode evidenciar e especificar qual o montante de recursos referente
às ações destinadas “exclusiva ou prioritariamente” à criança e ao adolescente.”
O OCA é composta por ações que foram definidas com base no documento Um Mundo para as
Crianças, elaborado pela UNICEF em 2002, e ajustadas pelo Pacto pela Paz, documento de
estratégias de ação definidas pelo Conanda. As ações se agrupam em três eixos:

✔ SAÚDE: ações de promoção da saúde, saneamento, habitação, e meio ambiente.

✔ EDUCAÇÃO: ações de promoção da educação, da cultura, lazer e esporte.
✔ ASSISTÊNCIA SOCIAL E DIREITOS DE CIDADANIA: ações de promoção de direitos e
proteção e assistência social.

Para facilitar o cálculo do OCA, as ações de cada eixo foram relacionadas com funções e
subfunções do orçamento público. Dentro do eixo, toda natureza de despesa é considerada, a
exceção dos pagamentos de inativos, previdência e pagamento de dívidas.

Objetivos do OCA

O anexo da Resolução Conanda Nº 106 de 2005 afirma que o OCA

“tem a finalidade de identificar todas as ações governamentais presentes nas leis

orçamentárias destinadas à criança e ao adolescente, evidenciando, portanto, o grau de
prioridade dado ao segmento.”

Dessa forma, o OCA subsidia o controle e avaliação das políticas públicas voltadas para crianças
e adolescentes, em especial o controle social, através do destaque ao que se orçou em recursos
financeiros para essas políticas e o que foi executado.

Para o cumprimento da finalidade do OCA objetivos específicos são também alcançados, como:

✔ o desenvolvimento da capacidade de separar os programas e ações do ente federado,

ao qual o OCA diz respeito;
✔ permitir a comparação entre o que foi comprometido em recursos financeiros com a
prioridade absoluta frente aos outros investimentos governamentais;
✔ avaliar a gestão das políticas públicas voltadas para crianças e adolescentes no que
tange o empenho e realização do orçamento;
✔ evidenciar os desvios em relação a execução orçamentária dos programas e ações
voltadas para crianças e adolescentes.

OCA no ciclo orçamentário

O PPA, elaborado no primeiro ano de mandato, no caso dos executivos municipais atuais em
2021, deverá receber ser subsidiado pelos CDCA’s no que tange os programas voltados para
crianças e adolescentes. É recomendado ao CDCA’s elaborar Plano Quadrienal de Ações a ser
enviado para o executivo com pelo menos 30 dias de antecedência do envio do PPA ao
legislativo.

Para a elaboração do Plano Quadrienal, os CDCA’s devem combinar o diagnóstico, as

resoluções da conferência e o Plano Decenal e a avaliação do OCA do ano anterior, extraindo
deste conteúdo a base estratégica que orientará o executivo na concepção dos programas
voltados para criança e adolescentes que irão guiar o OCA nos 4 anos subsequentes.

De acordo com o Anexo da Resolução Conanda Nº 106, “o “Orçamento Criança e Adolescente”

pode ser organizado por meio de uma ampla participação de membros do Poder Executivo,
Fórum Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, Conselho Tutelar e de outras
organizações, mobilizados e articulados pelo Conselho Municipal. O PPA é um dos principais
instrumentos de consulta para a elaboração do “Orçamento Criança e Adolescente”.

A LOA definirá a alocação de recursos em cada ação e subação, sendo assim a base de dados
anual para acompanhamento da evolução do OCA.

Como o OCA é construído

Em 2016 o Comitê das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, aprovou o Comentário Geral
Nº 19 sobre o artigo 4º da Convenção sobre os Direitos da Criança de 1989. Este documento
relaciona os princípios orçamentários da eficácia, eficiência, equidade, transparência e
sustentabilidade com o planejamento, a elaboração e a execução do orçamento público sob a
ótica do artigo 4º da Convenção. A partir dessa combinação, ficam os estados instruídos a investir
em programas que beneficiem o máximo possível de crianças; aprimorar suas instituições,
regras, legislação e o monitoramento que ser relacionam com o orçamento público na busca do
combate ao desperdício, busca da qualidade e da tempestividade; buscar a isonomia na
aplicação dos recursos públicos; promover o acesso à informação de forma a estimular a
participação da sociedade na elaboração e monitoramento do orçamento; somente reduzir o
investimento em crianças, especialmente nas vulneráveis, após esgotar outras opções de cortes
de gastos em caso de crise econômica.

Uma boa prática para a construção do OCA é a formação de um comitê responsável por sua
elaboração e acompanhamento. Este comitê deve ser multisetorial, possuindo técnicos das
áreas temáticas da saúde, educação, assistência social e da área suporte orçamentária. Aos
técnicos das áreas temáticas cabe selecionar e avaliar a classificação das ações e subações, e
ao técnico da área suporte montar a estrutura da base anual do orçamento, as ferramentas de
acompanhamento do OCA e levantar e explicar os documentos contábeis que evidenciam o
investimento de recursos nas áreas temáticas constituindo assim a base de dados que subsidiará
a análise do OCA.

Papel do Executivo

O OCA é construído através de critérios que selecionam, agrupam e apuram dados

orçamentários estabelecidos na Metodologia do OCA, dessa forma as ações e subações que
são dedicadas diretamente às crianças e adolescente ficam destacadas, elas são classificadas
como exclusivas e fazem parte do OCA Exclusivo. As ações voltadas para a melhoria nas
condições de vida das famílias são classificadas como não exclusivas, e compõem o OCA Não
Exclusivo.

Da soma do OCA Exclusivo com o OCA Não Exclusivo resulta o Orçamento Criança Total.

A Abrinq em De Olho no Orçamento (2017) apresenta as seguintes categorizações:

✔ Orçamento Criança e Adolescente Exclusivo (OCA-EX) – Grupo de subfunções voltadas

diretamente para a promoção da qualidade de vida de crianças e adolescentes.
✔ Orçamento Criança e Adolescente Não Exclusivo (OCA-NEx) – Grupo de subfunções
dirigidas para a promoção e melhoria das condições de vida das famílias que beneficiam
o desenvolvimento e a proteção da criança e do adolescente.

A partir da classificação em “não exclusivo”, o executivo irá ajustar o valor apurado da subfunção
proporcionalmente à população de beneficiários. Os valores exclusivos devem ser considerados
integralmente.

A orientação sobre a proporcionalidade em relação a população de crianças e adolescentes é

da Abrinq, porém nem todos os entes federados utilizam esse critério. Duas outras opções
aparecem em alguns municípios e estados. A primeira é a definição de % baseados no impacto
da subação sobre crianças e adolescentes, divididos em subfunções com impactos semelhantes
aos demais grupos – 25%, subações com médio impacto sobre crianças e adolescentes – 50%,
subfunções com maior impacto sobre crianças e adolescentes – 85%. Outra opção utilizada é a
desconsideração total das ações não exclusivas com base no argumento da ineficácia dessa
mensuração, haja vista a dificuldade em se calcular o percentual real de crianças e adolescentes
atendidos pela subfunção.

Em relação ao cálculo, na metodologia com faixas de impacto, basta multiplicar o valor liquidado
da subação pelo percentual estabelecido referente ao seu impacto. Na metodologia que utiliza a
proporcionalidade baseada no percentual de crianças e adolescentes frente à população total,
primeiro se calcula este percentual, para isso basta dividir o número de crianças e adolescente
pelo número total de habitantes, encontrado o percentual, basta aplicá-lo sobre o valor líquido
da subfunção não exclusiva.

Sempre que possível, o critério exclusivo x não exclusivo deve ser aplicado às subações ao invés
de subfunções, dessa forma o OCA construído será mais assertivo.

Estabelecidos o critério de proporcionalidade a ser utilizado, identificada cada categorização de

cada subfunção ou, preferencialmente, subação dentro do critério de proporcionalidade adotado,
o cálculo se torna fácil e ágil, bastando alimentar uma planilha que já contenha as fórmulas
inseridas, e eventualmente, pode ser também automatizado dependendo dos recursos
tecnológico disponíveis.
A apuração do OCA perpassa por duas bases de dados principais, a primeira é a Lei
Orçamentária Anual (LOA), que oferece os dados referentes ao que foi planejado para o ano, e
a segunda é a Execução Orçamentária, composta pelos dados de execução e liquidação de
despesas como O RREO e relatórios de contas pagas.

Em relação à consolidação das despesas liquidadas, a seleção das ações pode ser feita de duas
formas, em municípios com até 100 mil habitantes recomenda-se a Seleção Funcional a partir
da classificação orçamentária, e em municípios com mais de 100 mil habitantes é indicada a
seleção direta, que é feita a partir da seleção dos projetos e atividades orçamentários pertinentes
ao Orçamento Criança Adolescente. A Seleção Direta oferece um resultado mais assertivo visto
que impede que ações não vinculadas às crianças e adolescentes dentro das subfunções sejam
contabilizadas.

O último passo é a consolidação das informações levantadas no Relatório do Orçamento da

Criança e do Adolescente, que deverá ser feita de três formas, baseada em função e subfunção
comparando o que foi orçado e o que foi executado; em orçamento exclusivo, não exclusivo e
orçamento total, comparando percentual de cada um frente ao total liquidado; e em áreas de
ação, comparando o percentual de cada um frente ao total liquidado.

O item 2 – Apurando o Orçamento Criança, do material De Olho no Orçamento Criança da

Fundação Abrinq, apresenta de forma completa simulações do quadro demonstrativo de
despesas, modelo de relatório de execução orçamentária, cálculo do índice de proporcionalidade
do orçamento não exclusivo, e ainda quadro com a correção entre áreas e subáreas do
orçamento criança e funções e subfunções de governo explicando sua categorização em
exclusiva ou não exclusiva.

Papel do Conselho

A função típica dos Conselhos de Direito das Crianças e Adolescentes é a deliberação da política
pública. Nesse sentido, os CDCA possuem o poder de influenciar a composição do OCA através
do envio de conteúdo a ser incluído no PPA, LDO e LOA, segue passagem do texto base da 6ª
Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente que convocou conferências
municipais. “O período de realização das Conferências Municipais é estrategicamente oportuno
para a abordagem de algumas questões relacionadas à elaboração do Plano Plurianual- PPA -
e das peças orçamentárias (Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO - e Lei Orçamentária Anual -
LOA), instrumentos imprescindíveis para a efetivação de políticas públicas mais justas e eficazes
para crianças e adolescentes.

No âmbito do município, o Conselho de Direitos deverá coordenar a elaboração do Plano

Municipal de Atendimento. O Plano Municipal de Atendimento é o documento que, baseado nos
diagnósticos apurados pelos conselheiros, por meio de um amplo processo de debates, indica
as principais demandas da área da criança e do adolescente, em todos os setores (saúde,
educação, assistência social, direitos humanos etc.), indicando as áreas e serviços de maior
carência no município. O Plano Municipal, como documento propositivo, deve subsidiar a
elaboração do PPA, da LDO e da LOA.”

Para além da sua função deliberativa, de acordo com o Anexo da Resolução Conanda Nº 106,
os CDCA têm como uma de suas funções prioritárias o acompanhamento do orçamento voltado
ao atendimento dos direitos da criança e do adolescente. Em relação ao OCA, esse
acompanhamento se traduz na avaliação do orçamento e de sua execução no ano anterior frente
ao diagnóstico municipal da criança e do adolescente, plano decenal dos direitos da criança e
do adolescente e diretrizes da conferência dos direitos da criança e do adolescente. Essa
avaliação visa entender se o perfil e o desempenho da despesa pública vai ao encontro das
necessidades das crianças e adolescentes, em especial das crianças e adolescentes em
vulnerabilidade. E ao detectar o distanciamento das necessidades determinar as correções a
serem realizadas. Vale ressaltar que os CDCA’s devem verificar se a execução do OCA frente
às demais despesas públicas respeitam a prioridade absoluta da criança e do adolescente e o
máximo gasto possível.

No módulo 10 deste manual a questão do acompanhamento e avaliação do OCA será tratada

com maior profundidade.
Leituras complementares ao módulo

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 05 de outubro de 1988.

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.

BRASIL. Decreto no 99.710, de 21 de novembro de 1990. Promulga a Convenção sobre os

Direitos da Criança. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-
1994/d99710.htm

BRASIL. Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do

Adolescente e dá outras providências. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8069.htm

CONANDA, Resolução nº 106, de 17 de novembro de 2005, Altera dispositivos da resolução

CONANDA Nº105/2005. Disponível em: https://www.gov.br/participamaisbrasil/blob/baixar/7781.

CONANDA, Resolução nº 116, de 2006. Altera dispositivos das Resoluções Nº 105/2005 e

106/2005. Disponível em: https://www.gov.br/participamaisbrasil/blob/baixar/7727.

UNICEF. Convenção sobre os Direitos da Criança e do Adolescente, de 1989. Disponível em:

https://www.unicef.org/brazil/convencao-sobre-os-direitos-da-crianca

FUNDAÇÃO ABRINQ PELOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. De Olho no

Orçamento: 2017. 2. ed. -. São Paulo: Hawaii Gráfica e Editora Ltda.