Aula 4

Economia Brasileira - Parte 3

Economia e Desigualdades para o Concurso

Nacional Unificado - CNU

Prof. Paulo Roberto Nunes Ferreira

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Sumário
.......................................................................................................................................................................................

ECONOMIA BRASILEIRA – PARTE III............................................................................................................... 3

NOVOS VENTOS NO NOVO MILÊNIO: O GOVERNO LULA............................................................................... 3

PRIMEIRO GOVERNO LULA (2003 – 2006): BONANÇA EXTERNA E TRIPÉ MANTIDO.......................................... 3

SEGUNDO GOVERNO LULA: UMA “MAROLINHA” NO MEIO DO CAMINHO...................................................... 5

OS AVANÇOS SOCIAIS DOS ANOS 2000......................................................................................................... 7

O GOVERNO DILMA: CRISE E FIM DE UM CICLO.............................................................................................. 9

O PRIMEIRO GOVERNO DILMA: ACELERANDO NA CURVA.............................................................................. 10

O SEGUNDO GOVERNO DILMA: AJUSTE E IMPEACHMENT ............................................................................. 13

O GOVERNO TEMER: AJUSTE E LIBERALIZAÇÃO............................................................................................ 15

RESUMO DIRECIONADO................................................................................................................................ 16

GOVERNO LULA............................................................................................................................................ 16

GOVERNO DILMA.......................................................................................................................................... 16

GOVERNO TEMER......................................................................................................................................... 16

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Economia Brasileira – Parte III

Novos Ventos no Novo Milênio: o Governo Lula

Os anos 2000 marcam no Brasil a chegada do Partido dos Trabalhadores - PT ao poder. Pela primeira vez, um partido
definido por si próprio como de esquerda chegava à presidência. Nas eleições de 2002, após diversas tentativas, Luís
Inácio da Silva – Lula - foi eleito Presidente da República derrotando José Serra, candidato da situação na sucessão de
Fernando Henrique Cardoso.
Para 0 que nos interessa aqui, no entanto, a economia, é fundamental destacar que as ideias de Lula foram ganhando
tons mais moderados ao longo dos anos e de suas candidaturas derrotadas. Esse é um episódio curioso, mas ao mesmo
tempo recorrente na história da economia brasileira. As ideias fortemente heterodoxas da ala mais à esquerda do PT
foram perdendo espaço para uma linha econômica mais pragmática, para a qual a candidatura de Lula passou a acenar
durante o processo eleitoral de 2002.
Não é para menos: vamos lembrar do contexto daquelas eleições, gente! O Brasil havia derrotado a hiperinflação há
oito anos às custas de um câmbio bastante valorizado e uma política monetária muito rígida, o que causava grandes
sacrifícios econômicos. Quando a âncora cambial teve que ser abandonada, o país adotou o regime de metas para a
inflação, recorreu ao FMI e se comprometeu a alcançar taxas significativas de superávits primários para sustentar e
sinalizar compromisso com a estabilidade macroeconômica.
O discurso de Lula e de representantes do PT durante os anos 90 e início dos anos 2000 levava a crer que haveria uma
rotação na política econômica, o que causava “calafrios” no mercado. Para se ter uma ideia, quando ficou claro que Lula
venceria as eleições, lá por setembro de 2002, o dólar disparou e a expectativa de inflação para o ano seguinte alcançou
dois dígitos!
Para enfrentar essa desconfiança, Lula emitiu em junho daquele ano a famosa “Carta ao Povo Brasileiro”, em que se
comprometia a “preservar o superávit primário o quanto for necessário para impedir que a dívida interna aumente e
destrua a confiança na capacidade do governo de honrar os seus compromissos”. Apesar deste compromisso ainda em
julho, foram as primeiras decisões – antes e depois da posse – que, na prática, mostraram ao mercado que, de fato, o
governo Lula manteria a linha macroeconômica ortodoxa do segundo mandato de FHC.

Primeiro Governo Lula (2003 – 2006): bonança externa e

tripé mantido
Como vimos, as coisas não ficaram só nas sinalizações antes da posse, não! Já em 2003, portanto durante o Governo
Lula, o Banco Central tratou de aumentar a taxa SELIC nas duas primeiras reuniões, alcançando 26,5% (o governo
iniciou com 25%). Além disso, o início do governo também marcou novo acordo com o FMI – alvo de tantas críticas de
Lula e do PT – e reafirmou o compromisso de alcançar um superávit primário ainda maior para 2003: 4,25% do PIB.
Ainda pelo lado da política monetária, foram anunciadas metas para inflação de 8,5% para 2003 e 5,5% para 2004. A
grande diferença deveu-se à guinada da inflação justamente pelos temores causados com a eleição do próprio Lula.
Para atingir tais metas, outra sinalização importante ao mercado: sob o comando do novo presidente do Banco Central,
Henrique Meirelles, todo o restante da diretoria anterior foi mantida, numa linha clara de continuidade em relação à
atuação do BC no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso.

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Pelo campo fiscal, o compromisso de superávit primário acima de 4% do PIB passou a ser buscado através de
ordenamento de cortes de gastos imediatamente. Trata-se de outra medida austera importante tomada no início do
mandato, inclusive porque ia de encontro à antiga promessa de Lula de incremento imediato de gasto público.
Houve também reformas tributária e previdenciária enviadas ao Congresso ainda em 2003. A reforma tributária incluía:

uniformização de legislação do ICMS;

prorrogação de Desvinculação de Receitas da União (DRU);

renovação da Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras (CPMF); e

transformação da Cofins (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social) em tributo sobre valor
adicionado (substituindo incidência em cascata).

Já a reforma previdenciária previa instituição de idade mínima de aposentadoria para todos os servidores, início de
cobrança de contribuição para inativos e imposição aos novos servidores do mesmo teto de aposentadoria aplicado ao
Regime Geral (INSS).
Algumas propostas enviadas pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo não foram aprovadas e outras foram bastante
alteradas. Mas note aquilo que foi fundamental para o mercado: sinalização de que o governo estava verdadeiramente
comprometido com a estabilidade e o prosseguimento da austeridade fiscal.
Todas essas medidas fizeram o risco-país desabar e já no segundo trimestre de 2003, seu nível estava de volta ao do ano
anterior, “devolvendo” totalmente a grande elevação provocada pelo chamado “Efeito Lula”. A inflação, que pelo
mesmo efeito havia aumentado bastante, voltou a cair e, no segundo semestre, finalmente permitiu que o Banco
Central pudesse gradualmente passar a reduzir a taxa SELIC.
Ainda assim, muito impactada pelas expectativas de ruptura, a inflação em 2003 ficou em 9,3%, sem romper o teto da
meta, de qualquer forma. A política monetária bastante rígida, no entanto, fez com que o PIB daquele ano avançasse
relativamente pouco: crescimento de 1,1%.
Passado o primeiro ano de governo – muito mais voltado para o ajuste e para a sinalização de compromisso com a
estabilidade, a inflação passou a decrescer e o PIB a acelerar razoavelmente. Saindo da base fraca de 2003, o PIB
cresceu 5,8% em 2004, enquanto a inflação cedeu para 7,6%.
No biênio seguinte, a inflação seguiu a trajetória de queda, encerrando 2005 em 5,69% e 2006 em 3,14%, ao passo que
o crescimento do PIB foi, respectivamente, de 3,2% e 4%. O aumento da confiança na trajetória da economia brasileira
e na manutenção do compromisso com a estabilidade também fez com que a taxa de câmbio no final de cada ano fosse
sempre decrescente, caindo de R$/US$ 3,5 no início do mandato de Lula para quase R$/US$ 2 no final do primeiro
governo.
Quanto ao superávit primário buscado, de fato o governo não alcançou os 4,25% do PIB prometidos. No entanto, em
todos os anos de seu primeiro mandato – e ainda nos dois primeiros do segundo mandato – o resultado primário
positivo foi sempre superior a 3%. Esse fator permitiu que a dívida líquida do setor público brasileiro fosse caindo
c0ntinuamente até 2008. Ela era de praticamente 60% do PIB quando o g0overno assumiu e chegou abaixo de 37% do
PIB em 2008.
Um movimento interessante do nosso endividamento, além de sua queda como um todo, é que durante esses anos o
governo “trocou” endividamento externo por interno. A estabilidade macroeconômica e a redução da taxa de câmbio
somadas aos bons superávits alcançados permitiu que o setor público brasileiro ficasse já em 2006 com dívida externa
líquida negativa, isto é, ainda no primeiro mandato de Lula, o Brasil se tornou credor externo líquido, que é o que ocorre
quando os ativos externos de um país superam sua dívida externa.

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Outro fator bastante citado na bibliografia (e portanto pelas BANCAS!!!) como positivo para o aumento das taxas de
crescimento na década foi a trajetória positiva dos termos de troca para o Brasil. A razão entre o preço daquilo que
exportamos e o preço daquilo que importamos avançou 25% entre 2002 e 2010, ou seja, os produtos que exportamos
mais (commodities principalmente) ficaram relativamente mais caros do que aqueles produtos que importamos mais.
Muito desse efeito é atribuído ao extraordinário crescimento da economia chinesa. E faz sentido, né?! Para alimentar
mais de 1 bilhão de pessoas – muitas delas deixando o campo a caminho das megacidades - e para fornecer insumos a
uma industrialização frenética era preciso importar muita soja, muito minério, etc.
Maravilha! Tínhamos para oferecer e, claro, quanto mais demanda, maior o preço, certo?!

Para você ter uma ideia do aumento mencionado: quando Lula assumiu a presidência, a participação da China nas
nossas exportações era inferior a 5%. Esse percentual mais do que triplicou porque no final de 2010, a China já era
responsável por mais de 15% de tudo que exportávamos e a participação seguia crescendo.

De tudo, o que fica de mais importante para nosso estudo sobre o primeiro governo Lula é a manutenção e até o
fortalecimento do ortodoxo tripé macroeconômico. A continuidade do “tripé” - constituído de câmbio flutuante, regime
de metas de inflação e superávit primário do setor público – aliada à melhora da liquidez externa e ao avanço dos
termos de troca permitiu que o Brasil alcançasse uma estabilidade macroeconômica com inflação decrescente
(terminando 2006 na casa dos 3%), taxas de crescimento do PIB maiores e superávits externos.

Segundo Governo Lula: uma “marolinha” no meio do

caminho
O Ministro da Fazenda Antônio Palocci foi substituído ainda em 2006 em virtude de acusações de envolvimento em
atos de corrupção. No seu lugar, entrou o economista Guido Mantega, um cara com ideias mais heterodoxas, que foram
pouco a pouco postas em prática, mas cujos efeitos ficaram visíveis um pouco mais à frente.
Assim, a economia brasileira seguiu em 2007 e 2008 a trajetória que vinha desenhada do mandado anterior. Com
inflação sob controle e condições externas ainda mais favoráveis, o crescimento do PIB em 2007 foi o maior dos últimos
vinte anos até então: 6,1%. E isso se deu sem descontrole inflacionário, já que o IPCA daquele ano ficou bastante
próximo da meta: 4,46%.
A estabilidade consolidada também puxou o investimento. A formação bruta de capital fixo (o investimento na veia,
lembra?) também apresentou alta em 2007, atingindo 18% do PIB, sendo, portanto, superior a todos os anos anteriores.
Esse percentual seria ainda maior nos anos seguintes e superaria 20% em 2010.
A economia seguia em 2008 uma trajetória bastante semelhante à de 2007, quando, no último quadrimestre daquele
ano, eclodiu a maior crise econômica desde 1929, a crise do subprime, ou simplesmente a crise de 2008. Apesar disso,
por ter chegado já mais para o final daquele ano, os resultados econômicos anuais não foram muito impactados. O PIB
avançou 5,1% e o IPCA, embora acima do centro da meta, esteve dentro da margem aceita: 5,9%.
Os impactos da crise podem ser realmente vistos nos dados de 2009. Antes de avançarmos para os dois últimos anos do
governo Lula, no entanto, tratemos de entender um pouco da grande crise que chegou.

A crise financeira que se originou no mercado imobiliário dos Estados Unidos teve as consequências econômicas mais
fortes desde a Grande Depressão dos anos 1930, provocada pelo “Crash de 1929”. Economistas mais heterodoxos

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atribuem a crise de 2008 à desregulamentação financeira e a uma característica natural do sistema capitalista de passar
por crises desta natureza. Já economistas mais ortodoxos atribuem boa parte da culpa aos diversos incentivos fiscais e
monetários, inclusive alguns voltados diretamente ao mercado imobiliário, que formaram uma bolha de ativos,
especialmente dos imóveis.
Fato é que o episódio mais marcante – e talvez o pontapé inicial para “a ficha ter caído” – foi a quebra do famoso banco
de investimentos Lehman Brothers, em setembro de 2008. E se tem coisa que é economicamente grave é a quebra de
um banco. Como ficam todas as pessoas e empresas com dinheiro depositado lá? Em qual banco se pode confiar? Será
que todo o sistema financeiro está sob risco? Todos esses – naturais! – questionamentos agravam ainda mais o pânico e
proporcionam um ciclo negativo de desinvestimento, venda de ativos, queda de preços, etc.
Num mercado com muitas facilidades para aquisição de imóveis novos, a criatividade financeira permitia alavancagens
das mais diversas formas. Uma sigla marcante para uma das explicações da crise é a NIJNA (no income, no job and no
assets; sem renda, sem trabalho e sem ativos). Ou seja, o mercado estava tão aquecido e os incentivos à expansão eram
tais que mesmo pessoas sem renda, sem trabalho e sem ativos conseguiam tomar crédito imobiliário a taxas de juros
bastante favoráveis.
O problema é que quando começa a haver um desaquecimento, quando a oferta de imóveis passa a superar esta
demanda artificialmente aquecida, os preços passam a cair, as hipotecas passam a valer menos, a desalavancagem
começa a acontecer e os problemas passam a aparecer. E, a partir daí, passou-se a notar o quanto o mercado financeiro
estava eufórico e inflado com títulos lastreados em hipotecas cuja capacidade de pagamento na verdade não existia, as
chamadas “hipotecas subprime”.
Para você ter uma ideia do impacto da explosão da crise, entre 2000 e 2007, os Estados Unidos cresceram em média
4,3% ao ano. Em 2008, no entanto, a explosão da bolha especulativa fez a economia do país se retrair em 0,3% e já em
2009, ano em que as consequências da crise foram sentidas em todo o Planeta, a principal economia do mundo teve
uma queda de 3,5% em seu PIB.
Em outubro de 2009, o desemprego chegou aos 10% dos norte-americanos e depois disso os esforços foram
incessantes em trazer este índice de volta para baixo dos 5%. Ainda em meados de 2013, estava em 7,3%,
aproximadamente 3 pontos percentuais acima da média apresentada entre os anos de 2002 e 2007.
Este crescimento forçado e a persistência na perseguição da uma taxa de desemprego mais baixa levou o setor público
dos Estados Unidos a recorrentes déficits. Como consequência, o estoque da dívida do governo norte americano
apresentou grandes elevações, saindo da casa dos 60% em 2003 para mais de 100% do PIB já em 2013.
A taxa de juros que já se encontrava em patamares baixos nos anos que antecederam à crise foram colocadas em níveis
praticamente zerados na resposta da política monetária para evitar outra Grande Depressão. O Federal Reserve (Banco
Central dos EUA) também se valeu de sua função de emprestador de última instância e guardião do sistema financeiro
para injetar grandes volumes de liquidez nos bancos ao adquirir trilhões de dólares em títulos lastreados em hipotecas
cujos preços encontravam-se em queda livre. Essa abundância de liquidez nas economias mais avançadas (e que foram
as mais impactadas pela crise) geraram um fluxo ainda maior de investimento para países como o Brasil, que à época
estavam com “a bola toda”.

Ainda em outubro de 2008, ao comentar a crise, Lula disse que nos EUA até poderia ser um tsunami, mas que se
chegasse aqui no Brasil, seria uma “marolinha”. Não foi bem assim: o impacto na atividade econômica dos meses
seguintes e dos primeiros de 2009 foram sentidos, mas é fato que o Brasil teve um impacto pequeno quando
comparado aos países mais avançados e teve uma recuperação mais rápida também.
Em 2009, o desaquecimento da atividade econômica percebido principalmente nos primeiros trimestres fez com que o
governo desse respostas imediatas tanto na área fiscal quanto na área monetária. É bacana perceber que isso ia ao
encontro da visão da equipe econômica agora comandada por Mantega. Ou seja, se o pensamento do Ministério da

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Fazenda era de expandir as políticas fiscal e monetária, a resposta a uma crise como a de 2008 demandava exatamente
políticas expansionistas.
Assim, a atividade econômica menos aquecida em consequência da crise teve como resposta uma redução da taxa Selic
abaixo dos 10% pela primeira vez na história, tendo alcançado 8,75% em julho de 2009. O Banco Central só voltou a
elevar os juros em abril de 2010, quando a recuperação estava tão consolidada que passou a haver temor por pressão de
demanda.
Também houve estímulos fiscais. Além da despesa pública, que seguiu normalmente sua trajetória de alta, foram
concedidos estímulos diversos, inclusive isenção de tributos federais para incentivar a atividade econômica, sobretudo
a indústria. A expansão fiscal fica clara quando olhamos para o resultado do superávit primário de 2009, que foi de
1,96% do PIB, sendo que desde 2002 este vinha sendo sempre superior a 3%.
Embora os estímulos não tenham evitado a pequena queda do PIB no resultado consolidado do ano de 2009 (0,1%), a
recessão durou só até a metade do ano e, no segundo semestre, a economia já estava novamente aquecida. E este
aquecimento fica bastante claro pelo resultado de 2010: partindo da base fraca do ano anterior, o PIB avançou 7,5%, o
maior resultado anual desde 1986.
O lado negativo é que a inflação, que estava sob controle em 2009 (4,31%), inclusive pelo desaquecimento econômico,
fechou 2010 com um IPCA de 5,9%, mais próximo do teto do que do centro da meta, portanto. Isso demonstrava que a
economia já estava bastante aquecida e que os estímulos de demanda já não encontrariam tanta eficácia a partir dali.
Bem! Mas esse problema era herança para o governo seguinte.

Os avanços sociais dos anos 2000

Como vimos, a década de 2000, em termos macroeconômicos, marcou a consolidação da estabilidade monetária,
afastando a ideia de ruptura mesmo com a chegada ao poder de um partido com visões mais heterodoxas em relação a
Economia. Embora com sinais de aquecimento em 2010, a inflação esteve sob controle e o crescimento econômico
alcançou patamares bastante razoáveis e até altos se comparados com os dos anos 90.
Esta estabilidade macroeconômica, com moeda mais forte – inclusive com a taxa de câmbio caindo ao longo da década
-, aliada a avanços em políticas sociais e de distribuição de renda levou o Brasil a alguns avanços socioeconômicos
importantes, dos quais podemos destacar os seguintes dados:

Índice de Gini (medidor de desigualdade) caiu de níveis próximos a 0,6 para níveis próximos a 0,5 na década;

Queda da distância entre os mais ricos e os mais pobres: a renda per capita dos 10% mais ricos da população
aumentou 1,5% entre 2001 e 2009, enquanto que para os 10% mais pobres ela subiu 6,8%;
Dividindo a população em 5 classes (de A a E), 29 milhões de pessoas chegaram à classe C, tornando essa a
maior das 5, a chamada “nova classe média”.
Aumentou do Índice de Desenvolvimento Humano – IDH – de 0,65 para 0,69 entre 2000 e 2010.

Sabemos que a estabilidade macroeconômica é fundamental para alcançar evoluções sociais como estas colocadas
acima, afinal, a alta inflação é um fenômeno sabidamente concentrador de renda e empobrecedor no longo prazo. Mas,
além disso, pode-se citar os seguintes fatores que contribuíram para tais avanços:

Programa Bolsa Família: criado em 2004, o Bolsa Família unificou cinco programas federais pré-existentes
de transferência de renda (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás, Cartão Alimentação e Erradicação
do Trabalho Infantil), alguns deles inclusive iniciados no governo FHC. Em 2010, o programa atendia mais de
12 milhões de famílias, com um custo relativamente baixo, uma vez que, mesmo após a sua ampliação,
consumiu, em 2010, menos de 0,5% do PIB;

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Elevação do Salário Mínimo: com consequências distributivas importantes, especialmente em virtude da

indexação de diversos benefícios a este piso. O salário mínimo teve avanços reais (isto é, acima da inflação)
significativos ao longo do Governo Lula.
Elevação do Emprego: aumento do emprego, especialmente do emprego formal, em virtude do bom ritmo
de crescimento econômico e da estabilidade macro.
Ampliação do Acesso ao Crédito: o aumento do emprego formal, a estabilidade e a redução da taxa SELIC,
bem como expansão do crédito consignado incluiu as pessoas de menor renda nos destinatários do crédito,
público e privado.

Apesar dos notáveis avanços, também havia muito por fazer e o governo seguinte recebia de herança desafios também
importantes na área social. A desigualdade regional ainda era expressiva e piorada por fatores como a precariedade do
saneamento básico nas mais diversas regiões do país.
Além disso, se o ensino havia sido bastante expandido no objetivo de universalização, sua qualidade ainda era
insuficiente, como demonstravam as pesquisas de desempenho. O avanço educacional seria necessário mais do que
nunca na próxima década, afinal, o desempenho econômico - até então puxado pela formação de capital e
principalmente pelo consumo – não se sustentaria sem ganhos de produtividade, já que a taxa de desemprego já se
encontrava baixa e já não havia capacidade ociosa significativa na economia brasileira na virada da década, ao contrário
de 10 anos antes.

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O Governo Dilma: crise e fim de um ciclo

Após derrotar o candidato do PSDB, José Serra, Dilma Rousseff assumiu o governo do país com a missão de dar
continuidade às conquistas de seu antecessor, Lula, e se tornou a primeira mulher presidente do Brasil. A crise de 2008
fez com que alguns dos indicadores do país piorassem. Mesmo assim, Dilma assumiu o país em 2011 com um Balanço
de Pagamentos superavitário em 49,1 bilhões de dólares e uma dívida líquida do setor público em 40,4% do PIB.
Você pode ter ficado com a impressão de que o Governo Lula tomou apenas decisões econômicas corretas e cujo
resultado foi satisfatório. Não é verdade. Na Economia, o governo Lula acertou muito, mas apresentou alguns
equívocos também. A questão fundamental aqui é que boa parte dos erros e principalmente das omissões do governo
Lula geraram consequências apenas a partir dos anos Dilma, cuja gestão não teve êxito ou, na visão de alguns
economistas, sequer fez esforços para evitar tais efeitos.
Para isso, é essencial entender os incentivos políticos que estavam sobre a mesa quando Dilma assumiu. A economia
brasileira vinha de uma década com crescimento médio anual do PIB de 4,5% e muitos avanços sociais, e graças ao
conjunto de fatores internos e externos que vimos antes, fez tudo isso com estabilidade macroeconômica e sem
grandes sacrifícios fiscais, principalmente no segundo mandato de Lula.
É fácil ver isso quando notamos que a despesa primária do governo central, depois de subir tímidos 1,3% em 2003 e
2004 em média, subiu uma média de 5,7% ao ano entre 2005 e 2010. A questão é que entre 2005 e 2010, com exceção
de 2009, o PIB avançou a taxas bastante razoáveis, fazendo com que o endividamento relativo caísse.
Fica claro, no entanto, que a manutenção da taxa de crescimento da despesa pública sem comprometer as metas de
superávit primário só seria possível se a trajetória de alta do PIB continuasse. O problema é que a década a seguir trazia
obstáculos muito maiores ao crescimento da economia brasileira, os quais listamos a seguir:

Termos de Troca: ocorreu um processo inverso ao visto no governo Lula. Se os termos de troca haviam
avançado mais de 20% em nosso favor durante a primeira década, houve queda de quase 20% entre 2011 e
2015, “devolvendo” quase que a totalidade da alta anterior;
Risco nos Mercados Emergentes: se a abundante liquidez no mercado internacional migrou bastante para
países emergentes na segunda metade dos anos 2000, o apetite a risco em países como Brasil perdeu força
relativa com a retomada das economias avançadas;
Depreciação Cambial: a taxa de câmbio muito baixa herdada por Dilma no início de seu governo teve uma
alta de 60% até 2014 e avançou ainda mais em 2015 com a explosão da crise interna. Um câmbio mais
desvalorizado seria mais uma força a contribuir para a elevação da inflação;
Desemprego nas mínimas: o início do governo Dilma se deu com a taxa de desemprego já bastante baixa. O
crescimento econômico passa a ser bem desafiador quando já não há capacidade ociosa porque passam a ser
necessárias medidas mais estruturais para o crescimento, como o maior avanço da produtividade.

No entanto, como colocado anteriormente, apesar de um primeiro ano de relativo ajuste, como é característico, o
governo Dilma optou por “forçar a barra” em muitas frentes. Se o legado do governo FHC tinha sido a conquista da
estabilidade e o legado de Lula tinha sido crescimento e distribuição – o Brasil estava na moda em 2010 e 2011! – ficaria
o governo Dilma na história econômica como um governo medíocre, de crescimento baixo e acomodação à nova
realidade imposta?
Ficaria o governo Dilma responsável por reformas estruturais impopulares que o governo Lula preferiu não fazer? O
governo estaria disposto a cortar os incentivos fiscais concedidos na resposta à crise em 2009 e conter os gastos para
evitar um superaquecimento da demanda quando o produto potencial já parecia não ter muito a dar? Deixaria o
governo de aquecer a demanda interna justamente quando a demanda externa já não era a mesma da década anterior?

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O Primeiro Governo Dilma: acelerando na curva

Em regra, todo primeiro ano de governo é ano de ajuste fiscal. Esse ajuste foi necessário em virtude dos grandes gastos
que o país teve de 2008 a 2010. A meta estimada de superávit primário para 2011 era de 3,1% do PIB. Para cumprir esse
ajuste, houve, nas palavras do governo, “medidas macro prudenciais”, que encareceram o crédito ao consumidor.
Além disso, o consumo do governo cresceu 0,4% do PIB em 2011; o investimento da Administração Pública teve queda
real de 12% e o investimento das empresas estatais caiu 8,6%. Note, portanto, que, apesar do país ter cumprido a meta,
houve crescimento das despesas com consumo (despesas que o governo gasta com ele mesmo) e queda nos
investimentos públicos (que permitem ao país expandir a capacidade de produção). Em outras palavras, o governo
cortou a “despesa boa” e aumentou a “ruim” em 0,4%. Esses 0,4% parecem pouco, mas representaram, em 2011, R$
1,65 bilhão.
Além disso, é importante ressaltar que o resultado primário de 2011 foi bastante beneficiado pelo bom incremento da
receita pública, já que a economia seguia bastante aquecida, com novo aumento da formalização, queda de
desemprego e vindo de um ano de elevado crescimento. Assim, apesar de aumentos na taxa SELIC, a inflação fechou o
ano no teto da meta, 6,5%, o que já denotava o grande aquecimento interno.
Não é para menos, entre 2010 e 2011, o indicador de utilização de capacidade instalada (Sondagem Industrial da FGV)
atingiu 85%, nível de 2007 e 2008 e que voltava a níveis da década de 1970. Soma-se a isso o fato de a taxa de
desemprego seguir em queda: média anual de 6% em 2011 contra 6,7% do ano anterior.
Em 2011, o crescimento do PIB fora de 3,9%. Razoável, mas inferior à média anual do governo Lula. O ponto,
entretanto, é que a economia se aproximava mais e mais do seu produto potencial. E o avanço do PIB foi perdendo
força ao longo do ano.
O paradoxo aqui é que, apesar dos sinais cada vez mais claros da perda de força do crescimento e do aquecimento
demasiado da demanda, a taxa de desemprego seguiu caindo em 2012 e nos dois anos seguintes. Por outro lado, e em
consequência deste desemprego cada vez mais baixo, o rendimento médio real do trabalho seguiu aumentando,
encontrando-se em 2014 quase 40% acima de 10 anos atrás.
É de se esperar que estes sinais provoquem na gestão econômica uma virada para políticas mais contracionistas. Não
foi o que aconteceu, sobretudo a partir de 2012. Sem essa virada de política econômica, haveria uma taxa de inflação
maior
Dilma iniciou 2012 com crescimento mais baixo e uma inflação no teto da meta. Apesar disso, o consumo total não
arrefeceu. A pressão do alto consumo, ainda que com queda dos investimentos, fez com que a inflação não
desacelerasse.
O ano de 2012 herdou todo esse cenário. Além disso, havia as preocupações com os efeitos da crise internacional. Não
se sabia se a demanda mundial desaceleraria a ponto de frear também a economia brasileira ou se as exportações
seriam afetadas, por exemplo. Os conhecidos gargalos de infraestrutura do país pressionavam por mais investimentos.
Os eventos esportivos de 2014 (Copa do Mundo) e de 2016 (Olimpíadas) necessitavam da atenção do governo e
demandavam mais gastos públicos.
Como o crescimento em 2011 já tinha sido relativamente baixo, o governo “dobrou a aposta” em políticas
expansionistas. Promoveu desoneração fiscal de determinados setores para incentivar os chamados “setores
estratégicos da economia”. Sobre essas desonerações, além de custarem caro ao governo, pois causavam queda na
arrecadação, muitos economistas afirmavam, à época, que seus efeitos expansionistas podiam não refletir no
crescimento do PIB, que já se encontrava bastante próximo de seu potencial.
Pelo lado da política monetária, ao contrário do que os sinais macro indicavam, o Banco Central passou a reduzir a taxa
SELIC – movimento que começou no segundo semestre de 2011 – até a mínima histórica até então: 7,25%!!! Ou seja,
num espaço de pouco mais de um ano, a taxa básica de juros caiu de 12,5% para 7,25% num cenário de demanda
agregada já bastante aquecida e com política fiscal claramente expansionista.

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Entretanto, o que você pode estar se perguntando é: “como trazer a inflação para mais próximo à meta numa economia
bastante aquecida com expansão monetária se o governo não consegue ou não deseja contrair gastos?”
A resposta, criativa, foi segurar preços que são a base da economia e que o governo consegue, pelo menos por um
tempo, controlar com a “caneta”. Apesar da desvalorização cambial, que pressionava os custos da Petrobrás, o governo
controlou os preços dos derivados de petróleo, evitando reajustes dos preços-chave da economia e, portanto, da
inflação, a despeito do prejuízo causado à empresa, justamente num momento em que exigia dela pesados
investimentos no pré-sal.
Ou seja, enquanto todo o mundo pagava mais caro pelos combustíveis, o preço na bomba brasileira não teve alteração.
No entanto, essa medida custou alguns bilhões de dólares à Petrobrás e, posteriormente, ao Governo.
Foi em 2012, também, que houve a edição da Medida Provisória 579. Com essa MP, o governo mudou as regras de
concessões e remuneração de alguns setores. O governo “mudou a regra do jogo depois dele ter começado” no setor
elétrico, o que prejudicou a estabilidade dessa área e contribuiu para minar a credibilidade do governo. Além disso, e
principalmente, determinou-se uma redução significativa dos preços de energia elétrica.
Embora tenha custado caro ao setor energético, que passou a se descapitalizar e enfrentar problemas produtivos e
alocativos, as medidas surtiram efeito no IPCA, que fechou 2012 dentro do teto estabelecido, embora novamente
acima do centro da meta: 5,84%. O crescimento do PIB, novamente mais baixo que o ano anterior, foi de 1,9%.
Partindo da base mais fraca de 2012 e ainda com o consumo bastante aquecido, o PIB avançou 3% em 2013. Os sinais de
esgotamento das possibilidades de crescimento via estímulos de demanda, no entanto, ficavam mais e mais claros.
Apesar de o desemprego seguir em queda, a poupança e o investimento passaram a perder participação no PIB e a
queda do consumo seria questão de tempo.
A inflação, mesmo no auge das intervenções nos chamados “preços administrados”, mais uma vez fechou mais próxima
do teto do que do centro da meta: 5,91%. Isso passava uma mensagem cada vez mais confusa ao mercado sobre o
comprometimento do Banco Central com a meta estabelecida, uma vez a política monetária continuava expansiva,
apesar da leve subida da SELIC no segundo semestre de 2013.
O setor externo da economia, que já não era confortável, “virou” de vez, com o registro de déficit no balanço de
pagamentos pela primeira vez depois de 12 anos. As transações correntes já vinham deficitárias desde 2008, mas
pioraram consideravelmente a partir de 2010.
Também ficou claro que a forçada queda dos juros do ano anterior não se mostrou mais do que uma queda “superficial e
utópica”, pois, em 2013, a Selic fechou o ano em 10% (2,75 pontos percentuais a maior do que o nível de outubro de
2012) com viés de alta.
As críticas ao governo aumentaram. Jornais estrangeiros pediam a saída do Ministro da Fazenda. Além do cenário
econômico muito ruim, o governo iniciou uma maquiagem nas contas públicas, a chamada “contabilidade criativa” ou
“pedaladas fiscais” para esconder o crescimento do gasto público em 2012 e 2013 e “cumprir” as metas de superávit
primário exigido pela na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e previstos nas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs)
dos anos citados.

As pedaladas fiscais foram a forma que o governo encontrou para “cumprir” a meta de superávit primário. O governo
atrasava pagamentos para fornecedores, postergava subsídios para os bancos públicos e antecipava os dividendos
(lucros das empresas estatais) a serem recebidos das estatais.
Funcionava da seguinte forma: ao invés de pagar um fornecedor em dezembro de 2013, o governo pagava esse
fornecedor só em 2014. Esse deslocamento da despesa dava uma “maquiada” na conta pública, pois, pareceria que a
despesa do governo foi menor em 2013, quando na verdade houve tão somente adiamento das despesas.
No lado das receitas havia algo parecido. Em vez dos bancos públicos pagarem dividendos ao Governo Federal só em
2014, havia a antecipação dessas receitas para 2013. Agindo assim, o governo conseguia inflar (artificialmente, claro) as

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receitas do ano de 2013.

O ruim dessa prática, além de acabar com a credibilidade das contas públicas (o que um Ministro do TCU chamou de
“argentinização das contas públicas”) é que ela gera esqueletos. “Esqueleto” é um termo da Economia utilizado para
designar dívidas passadas que não foram contabilizadas, mas precisam ser pagas. Em outras palavras, existe uma dívida
que precisa ser paga, mas essa dívida não se encontra registrada oficialmente. Esse tipo de efeito faz com que as
estatísticas das contas públicas não sejam confiáveis, visto que os dados das dívidas do governo não refletem o que
existe na prática. Como a utilização das pedaladas fiscais continuou ocorrendo em 2014, o saldo final dos esqueletos
chegou a mais de R$ 40 bilhões de reais.

Apesar de todas as manobras, o resultado fiscal foi piorando continuamente: depois de um superávit primário de 3% em
2011, este resultado caiu para 2,2% em 2012, 1,7% em 2013 e finalmente foi deficitário em 2014: -0,6%.
Soma-se a isso os diversos preços represados da Economia: energia elétrica, combustíveis e outros. Esse represamento
chegou a tal ponto que, enquanto a inflação oficial girava em torno de 5,91%, a inflação considerando os preços
represados ficava acima de 7,5%. O cenário econômico em 2013 foi tão ruim, que o ex-Ministro do TCU, José Jorge,
durante a apreciação das Contas do Presidente da República do ano de 2013, chegou a dizer em plenário: “2013 é um
ano para ser esquecido. Ou melhor, para ser lembrado, e nunca mais repetido.”
Nesse mesmo ano, pela primeira vez desde a redemocratização, o TCU sinalizou a possibilidade de emitir um parecer
para rejeitar as Contas da Presidente da República, se não houvesse a correção das ressalvas feitas pelo Tribunal. Muitas
dessas ressalvas eram referentes à falta de contabilização de passivos da União. Ou seja, a União possuía um passivo,
mas não contabilizava. Essa prática maquiava o Balanço Geral da União, pois o BGU passava a não refletir com
fidedignidade a situação do país.
No ano de 2014, a economia brasileira continuou patinando, enquanto a economia mundial dava sinais de retomada de
crescimento, puxada principalmente por um 3º trimestre de crescimento de 3,2% dos Estados Unidos. A previsão de
crescimento da China era de 7,4%, a da Índia, 5,6%, e a do México, 2,4%. O FMI estimava que Colômbia, Chile e Peru
crescessem 4,8%, 2% e 3,6%, respectivamente. Bolívia e Paraguai, 5,2% e 4%, pela ordem. Enquanto isso, a projeção
para o Brasil era de 1,4%.
O que ocorreu, no entanto, foi um surpreendente e amargo 0,1%, bem próximo de uma recessão. Tecnicamente, aliás, o
Brasil já se encontrava em recessão técnica desde a segunda metade de 2014. Apesar do desaquecimento, a inflação
voltou a apresentar alta e fechou bem perto do teto da banda permitida: 6,41%.
Também em 2014 o endividamento público começou a subir com força. A dívida líquida do setor público avançou de
33,6% para 33,1% durante o ano. No entanto, este resultado foi “ajudado” pela alta cambial, uma vez que o fato de ser
credor externo líquido faz com que uma alta da taxa de câmbio represente um “ganho” patrimonial ao Brasil. Porque se
olharmos para a dívida bruta do governo geral, a alta é ainda maior: subiu de 51,7% do PIB para 57,2% do PIB durante
2014.
A despeito de todas as evidências macroeconômicas, a crise recém começava a chegar no mercado de trabalho, já que
em 2014, o Brasil atingiu a mínima histórica da taxa de desemprego, inferior a 5%. A renda média real do trabalho
também se encontrava nas máximas.
Assim, apesar de a essas alturas já estar claro que íamos muito mal, um mercado de trabalho recém começando o
desaquecimento e a postergação dos necessários ajustes para o ano seguinte ainda permitiram a reeleição da
presidente Dilma Rousseff, numa eleição bastante disputada com o opositor Aécio Neves.

O Segundo Governo Dilma: ajuste e impeachment

Reeleita para um segundo mandato, Dilma via o ano de 2015 começar com uma situação político-econômica muito

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delicada, cujos fatores podemos destacar:

Déficit em transações correntes se aproximando de 5% do PIB;

Indícios de que a inflação estouraria o teto da meta em 2015, depois de passar muito perto disso nos anos
anteriores;
PIB estagnado;

Crise política, com os desdobramentos da Operação Lava Jato;

Setor elétrico praticamente quebrado;

Investimento em queda há mais de ano e com tendência de acentuá-la;

Dadas essas circunstâncias, o governo optou por um ajuste clássico a ser capitaneado pelo novo Ministro da Fazenda, o
economista de linha ortodoxa Joaquim Levy, que substituiu o desgastado Guido Mantega. Apesar do contraste entre a
agenda de Levy e o marketing da campanha de Dilma, a proposta era por em prática um forte ajuste fiscal e um
endurecimento da política monetária.
E assim foi feito. A Taxa SELIC foi elevada em meio ponto percentual em todas as 5 primeiras reuniões do Comitê de
Política Monetária – COPOM do ano de 2015, subindo de 11,75% na virada do ano para 14,25% já em julho de 2015.
Pelo lado fiscal, foram anunciadas metas de recuperação do superávit primário, colocada em 1,2% do PIB em 2015 e 2%
em 2016. Metas essas bastante audaciosas se considerarmos que havia ocorrido déficit primário em 2014 e que a receita
pública de 2015 cairia com a recessão.
Para tanto, foram anunciadas diversas medidas “impopulares”, das quais destacamos:

Maior rigor na concessão do seguro-desemprego;

Maior rigor na concessão de benefícios de pensão;

Redução das desonerações concedidas nos anos anteriores;

Fim do auxílio do governo às empresas do setor de energia (foram liberadas para altos reajustes);

Aumento de impostos;

Contingenciamento do gasto público, com ênfase para forte redução do investimento público;

Mesmo assim, meses depois o governo precisou revisar a meta, reduzindo-a para 0,15% do PIB em 2015 e ajustando
também as dos anos seguintes. O fato é que sequer esse pequeno superávit foi alcançado, pelo contrário: déficit
primário de 1,9% do PIB em 2015.
Isso porque a crise em termos de crescimento era mais grave do que se previa e a economia encolheu 3,8% naquele
ano, o que comprometeu fortemente a arrecadação do setor público. Além disso, a agenda de cortes no orçamento não
lograva êxito sequer dentro da base parlamentar aliada do governo, a essa altura bastante dispersa e desgastada.
O desgaste político só fez aumentar quando o governo teve que alterar a meta e pedir a autorização legislativa para
incorrer no déficit relatado. Outro fator que provocou enorme perda de capital político foi a necessária “liberação” dos
preços do setor energético que estavam travados há anos. Como isso teria que ser feito cedo ou tarde, Levy optou por
fazê-lo de imediato, aceitando a inevitável consequência de uma inflação bastante acima da meta em 2015: 10,67%!!!
A dívida pública deu outro salto, com a dívida líquida do setor público avançando para avançando para 36,2% do PIB e a
dívida bruta do governo geral atingindo 66,5% do PIB em dezembro daquele ano. E a tendência era de que em 2016 a

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trajetória de alta seria até mais intensa.

A virada do ano de 2015 para 2016 marca outra mudança no Ministério da Economia, com Levy sendo substituído por
Nelson Barbosa, na tentativa do governo de realizar um ajuste “mais suave”, tendo em vista o perfil mais heterodoxo do
novo Ministro, mais alinhado, portanto, às raízes de algumas linhas consideradas mais extremas do Partido dos
Trabalhadores e de Dilma. Mas já era tarde se não se pode dizer que houve uma nova mudança de rumo porque a essa
altura o impeachment da presidente já era tratado como uma questão de tempo.

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O Governo Temer: ajuste e liberalização

Com o processo de impeachment finalizado em meados de 2016, o então Vice-Presidente Michel Temer assumiu a
presidência com uma agenda de reformas e de recolocação da política econômica de volta à estabilidade macro. Para
conduzir o processo de ajuste, foi escolhido para Ministro da Fazenda o ex-Presidente do Banco Central Henrique
Meirelles.
Na impossibilidade de obter superávits primários por um tempo, a forma encontrada pelo novo governo de sinalizar
compromisso com a capacidade de pagamento do endividamento no longo prazo foi a proposição do chamado “Teto
de Gastos”. Aprovada pela Emenda Constitucional N° 95, já em dezembro de 2016, a nova regra fiscal limitava a
despesa primária de todos os poderes ao valor real da despesa do ano anterior, isto é, a despesa do ano seguinte
poderia ser no máximo a do ano anterior, apenas corrigida pela inflação (IPCA).
Em termos de resultado econômico, 2016 foi outro péssimo ano, com o PIB encolhendo mais 3,6%. A inflação, pelo
menos, embora ainda alta, voltou para baixo do teto do regime de bandas, findando o ano em 6,29%. No entanto, a
sinalização do teto de gastos, o anúncio da elaboração de outras reformas e uma atuação do Banco Central mais
claramente comprometida com a meta fez a inflação ceder para menos de 3% em 2017, contando também, claro, com a
“ajuda” do desaquecimento da demanda interna.
Partindo de uma base muito fraca com dois anos seguidos de queda considerável, o PIB avançou timidamente em 2017:
1,3%. A esperança é que o prosseguimento da agenda de reformas e a retomada da confiança no país e em sua
capacidade de pagamento elevaria esta taxa nos anos seguintes.
Assim, seguindo a proposta, o governo conseguiu aprovar em julho de 2017 a reforma trabalhista, com o objetivo de dar
maior flexibilidade ao mercado de trabalho e atualizar partes de uma legislação herdada da primeira metade do século
XX. As reformas pararam por aí, no entanto, já que também em meados de 2017 vieram à tona denúncias de corrupção
envolvendo o então presidente Michel Temer.
A partir dali, sem condições políticas de avançar na desejada reforma da previdência, as reformas se limitaram à agenda
microeconômica e em setores específicos. Embora importantes para alavancar o potencial de crescimento da economia
brasileira, estavam longe de dar o alívio fiscal que uma reforma previdenciária poderia proporcionar.
O setor público brasileiro voltou a apresentar déficit primário em 2018, desta vez da ordem de 1,7% do PIB, um
pouquinho abaixo dos 1,9% registrados no ano anterior. O PIB também avançou 0,2 ponto percentual a menos que no
ano anterior: 1,1%.
Fato é que o desafio econômico para o novo governo seria enorme: desemprego alto, economia “travada”,
endividamento público galopante e gargalos estruturais difíceis de superar.

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Resumo direcionado

Governo Lula
Transição: Sinalizações antes e depois da posse de que o governo seguiria comprometido com o ajuste fiscal.

Compromisso com a estabilidade: o governo alcançou superávit primário superior a 3% do PIB até o ano de
2008 e a SELIC, apesar de trajetória da queda ao longo dos mandatos, subiu sempre que necessário para
conter expansão excessiva e acalmar os mercados.
Políticas Sociais: expansão de políticas sociais, com destaque para a transferência de renda do Bolsa Família,
que, aliado à inflação sob controle e à elevação do emprego e da formalidade, reduziu a desigualdade social
na década.
Inflação e Crescimento: Inflação de maneira geral esteve próxima à meta e o PIB avançou 4,5% ao ano em
média durante os anos Lula.
Enfrentamento da Crise de 2008: políticas fiscal e monetária expansionistas, indo ao encontro do desejo do
novo Ministro, Guido Mantega. A crise, que provocou dificuldades bastante maiores em economias
avançadas, foi superada pelo Brasil já em 2010.

Governo Dilma
Início do Governo: primeiro ano de aparente ajuste fiscal, com superávit primário superior a 3% do PIB, com
detalhe para sequência de alta do consumo do governo, mas forte retração do investimento.
Pé no Acelerador: rotação da política monetária em 2012 para um rumo bastante expansionista, com a
SELIC caindo para 7,25% ao longo do processo, no ano seguinte, enquanto incentivos fiscais e desonerações
permaneciam, mesmo com sinais de pressão inflacionária.
Mercado de Trabalho: desemprego em queda até meados de 2014, com a taxa batendo mínimas históricas,
além de o rendimento do trabalho ter alcançado o seu ápice.
Inflação: inflação persistentemente próxima ao teto da banda de tolerância, com o rompimento desta
evitado por controle de preços administrados por estatais, o que lhes causou enormes prejuízos.
Recessão e Ajuste: tentativa de ajuste ortodoxo com a chegada de Joaquim Levy ao Ministério da Economia,
já com a economia em recessão: contração monetária e propostas de elevação de impostos e cortes de
gastos em meio a aprofundamento da crise política.
Inflação e Crescimento: Inflação finalmente rompendo o teto da meta em 2015, quando os preços
represados foram liberados, ao passo que a média anual de crescimento do PIB entre 2011 e 2015 foi de 1,1%,
já que houve encolhimento de 3,8% em 2015.

Governo Temer

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Tentativa de Retorno à Estabilidade: Nomeação de Henrique Meirelles para o Ministério da Economia, com
propostas de ajuste fiscal e volta da independência do Banco Central, com retorno da inflação para
patamares inferiores ao centro da meta. Queda de mais 3,6% do PIB em 2016 e crescimentos modestos
próximos a 1% nos dois anos seguintes.
Reformas e mais Crise Política: Aprovação do Teto de Gastos e da Reforma Trabalhista, além de diversas
outras reformas microeconômicas. Reforma da Previdência acabou não indo adiante devido a problemas por
acusações envolvendo o Presidente Michel Temer.

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