ECONOMIA

BRASILEIRA
CONTEMPORÂNEA
Governo Lula
Rodrigo Salvato de Assis

OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

> Identificar as principais políticas macroeconômicas adotadas pelo governo

Lula.
> Relacionar a importância das políticas adotadas por Lula para a economia
do Brasil.
> Reconhecer o desempenho dos principais indicadores econômicos brasileiros.

Introdução
O governo Lula começou, em 2003, com a bagagem de uma mudança cambial
importante para a economia brasileira, de 1999, e a consolidação do tripé macro-
econômico. Este último, um conjunto de ações de políticas econômicas iniciado
igualmente em 1999 e responsável pela estabilização da economia nos anos
seguintes, formou uma base para a atuação mais efetiva do governo de Fernando
Henrique Cardoso e de Lula no enfrentamento da desigualdade e da pobreza.
O tripé macroeconômico norteou as decisões de governo nos mandatos de
Fernando Henrique e Lula e viu seu fim ao longo do governo Dilma. Ele consistiu
em três pontos: metas fiscais, metas de inflação e câmbio flutuante. As três
ações serão exploradas ao longo do capítulo. Além disso, a possibilidade de criar
e expandir a política do Bolsa Família trouxe excelentes resultados sociais para
a distribuição de renda do país.
Neste capítulo, veremos o desenvolvimento das políticas econômicas no
governo Lula e alguns dos principais resultados do conjunto dessas decisões.
2 Governo Lula

Tripé macroeconômico e o Bolsa Família

A consolidação do chamado tripé macroeconômico no governo Lula possibilitou
ao Brasil a estabilidade econômica e a chance de combater um dos principais
problemas sociais do país — a pobreza extrema. Nesta seção, você verá as prin-
cipais políticas macroeconômicas do governo Lula e alguns de seus resultados.
O tripé macroeconômico foi criado em 1999, quatro anos antes do começo
do governo Lula. Para entender os resultados dessas políticas econômicas no
governo Lula, é necessário entender os motivos pelos quais foram criadas.
As três pernas do tripé são:

„ metas fiscais;
„ metas de inflação;
„ câmbio flutuante.

A primeira medida foi a meta fiscal, criada para controlar os gastos go-
vernamentais, não apenas da União, mas também dos estados. Por meio da
Lei de Responsabilidade Fiscal, União e estados foram obrigados a limitar
os seus gastos ao orçamento. Essa medida possibilitou uma previsão de
orçamentos, feita de um ano para o outro, o que ajudou a controlar os gastos
e melhorou a previsão dos gastos para o ano seguinte. Restringir orçamento
leva a um menor endividamento do governo, e a previsão dos gastos melhora
as expectativas de mercado para a inflação.
A segunda medida foi a implantação das metas de inflação. As metas foram
criadas com o intuito de nivelar as expectativas de mercado em relação à
inflação. O Brasil sofreu com a hiperinflação por anos, entre 1986 e 1994, e
os motivos foram, resumidamente, os gastos descontrolados da União e dos
estados (por meio da criação dos bancos regionais, que possibilitaram aos
estados gerarem oferta monetária localmente, sem um controle nacional),
além dos impactos da crise do petróleo de 1979 e o endividamento externo
brasileiro nos anos 1950 e 1960 (GIAMBIAGI et al., 2011).
A ideia por trás das metas de inflação foi a de dar transparência das decisões
econômicas para o mercado. A principal mensagem era a de controle inflacionário
— o governo fazia uma previsão e uma promessa de manter o nível de preços dentro
de uma banda dessa meta. É importante notar que as metas fiscais e de inflação
estão ligadas pelo mesmo objetivo: controle de preços. No entanto, as metas de
inflação não seriam possíveis sem a última parte do tripé, o câmbio flutuante.
A mudança de política cambial se deu por um choque exógeno, advindo do
mercado internacional. A partir de 1994, com o Plano Real, o Brasil conseguiu
 Governo Lula 3

conter a hiperinflação persistente desde os anos 1980 e adotou o câmbio fixo

como política econômica. Ao fim dos anos 1990, países como Rússia, México
e Argentina entraram em crises econômicas por não conseguirem manter
suas políticas cambiais, muito por conta do aumento da taxa de juros básica
nos Estados Unidos. Esse aumento causou uma saída de dólares dos países,
alterando o câmbio e forçando os países a bancarem essas mudanças com
seus estoques de dólar nos bancos centrais.
Esse foi o contexto brasileiro, no qual o dólar se valorizou em relação ao
real e o Banco Central viu um aumento da oferta por dólares na economia
para manter a paridade cambial da época. A necessidade de injeção de dólares
no mercado se mostrou impraticável, e as reservas da moeda americana
estavam se esvaziando com rapidez. Caso o governo não mudasse a política
econômica, o Brasil veria uma crise de divisas. Por conta desse contexto, a
política cambial se transformou de um câmbio fixo para um câmbio variável.
O impacto da mudança cambial na relação da dívida do país com os preços
de exportação pode ser visto na Figura 1.

3,0 2,9

2,5
2,3

2,0

1,5
1,5

1,0
1,0
0,6
0,5

0,1
0,0
0,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
-0,2
-0,3
0,5

Figura 1. Relação dívida externa/preço de exportação de bens.

Fonte: Adaptada de Giambiagi et al. (2011).

O câmbio variável, por um lado, deixa a economia interna mais vulnerável a

variações cambiais internacionais. Por outro lado, permite a mudança de foco
do Banco Central, de uma política de controle e manutenção do câmbio para
o controle da inflação por meio das metas de inflação. O resultado prático
das metas pode ser visto no Quadro 1.
4 Governo Lula

Quadro 1. Metas de inflação, resultado observado da inflação, variação da

cotação do real e taxa Selic real por ano

Variação
Meta Resultado cotação Taxa Selic
Ano original observado R$/US$ real

1999 8 8,94 48 15,3

2000 6 5,97 9,3 10,8

2001 4 7,67 18,7 9

2002 3,5 12,53 52,3 5,9

2003 3,25 9,3 -18,2 12,9

2004 3,75 7,6 -8,1 8

2005 4,5 5,69 -11,8 12,6

2006 4,5 3,14 -8,7 11,6

2007 4,5 4,46 -17,2 7,1

2008 4,5 5,9 31,9 6,2

2009 4,5 4,31 -25,5 5,4

2010 4,5 5,91 -4,3 3,6

Fonte: Adaptado de Giambiagi et al. (2011).

Com essas medidas, o contexto macroeconômico do Brasil se desenhou

para o começo do governo Lula. Houve uma manutenção do tripé macroe-
conômico, e o Brasil colheu frutos da estabilidade na economia, do controle
da inflação e do aumento da capacidade em investir.
Esse aumento da capacidade do governo em investir possibilitou a criação
do plano social chamado Bolsa Família. Essa política econômico-social tinha
como objetivo transferir renda para a população abaixo da linha de pobreza
extrema. Como você verá nas próximas seções, ela foi muito bem-sucedida
e teve êxitos tanto na sua eficácia como em sua eficiência.

A política cambial adotada entre 1994 e 1999 foi da paridade de

câmbio com o dólar. Isso significa que, mesmo que haja flutuações
no valor de uma das moedas no mercado internacional, o Banco Central utiliza
 Governo Lula 5

as suas reservas de moeda estrangeira para cobrir as diferenças. O fato que

merece atenção é que essas reservas são conquistadas quando há um fluxo
positivo de moeda estrangeira no país, de forma geral, quando o país apresenta
maiores níveis de exportação do que de importação. Se não houver capacidade
para manter o câmbio, essa política fica impossibilitada.

Resultados e frutos das políticas

econômicas
Como visto anteriormente, as políticas econômicas adotadas no governo
Lula foram a manutenção do tripé macroeconômico e o Bolsa Família. Am-
bas as políticas permitiram alguns anos de estabilidade e de crescimento
econômico, com crescimento do PIB em níveis próximos à média mundial e
o controle da inflação. O Quadro 2 mostra os dados de crescimento do PIB
nos períodos em questão.

Quadro 2. Crescimento do PIB por país e média mundial, por período

Países 1995–1998 1999–2002 2003–2006 2007–2010

Argentina 3,58% -4,94% 8,87% 5,07%

Brasil 2,58% 2,29% 3,50% 4,55%

Chile 6,90% 2,30% 5,57% 3,25%

China 9,48% 8,36% 11,02% 10,88%

Colômbia 2,80% 0,68% 5,16% 4%

Alemanha 1,59% 1,72% 1,17% 0,57%

Grécia 3,39% 3,48% 4,55% -1,75%

Índia 6,33% 5,31% 8,58% 8,08%

Itália 1,77% 1,82% 1,17% -0,88%

Coréia do Sul 4,23% 8,02% 4,23% 3,85%

México 2,81% 1,85% 3,43% 1,17%

Portugal 3,75% 2,59% 0,79% 0,38%

(Continua)
6 Governo Lula

(Continuação)

Países 1995–1998 1999–2002 2003–2006 2007–2010

África do Sul 2,64% 3,23% 4,59% 2,48%

Espanha 3,72% 4,17% 3,56% 0,30%

Reino Unido 2,81% 3,01% 3,15% -0,08%

EUA 3,86% 2,87% 3,15% 0,29%

Mundo 4,10% 3,82% 3,82% 3,52%

— média

Fonte: Adaptado de Gobetti e Orair (2015).

A combinação de metas fiscais e câmbio flexível proporcionou superávits

primários em vários anos consecutivos a partir do primeiro ano de mandato de
Lula, causando um fluxo de dinheiro positivo e uma demonstração de que as
reservas estavam voltando a crescer depois das crises de 1999 e da mudança
cambial. Os US$ 30 bilhões por ano na chamada “Era Lula” demonstram esse
influxo e uma mudança da visão pessimista dos anos anteriores. A visão pes-
simista se dava pelas promessas de campanha antes da eleição — promessas
de quebra de paradigma, de uma política voltada a uma expansão da base
monetária, que acabaram por não se confirmar.
A possibilidade de superávit primário diminuiu a pressão da dívida pú-
blica em relação ao PIB. A dívida pública/PIB é uma medida importante para
entender o nível de endividamento do governo e é exemplificada na Figura
2. Como explicado anteriormente, as metas fiscais e a Lei de Responsabi-
lidade Fiscal possibilitaram um equilíbrio nas contas públicas, reduzindo a
dívida pública e fornecendo maior credibilidade para as decisões de política
econômica, dando maior certeza de que o governo conseguiria arcar com os
seus gastos e suas dívidas.
 Governo Lula 7

Figura 2. Dívida pública em razão do PIB.

Fonte: Barbosa (2020, documento on-line).

A inflação ficou perto de 4% ao ano, o menor patamar desde 1994, e o

crescimento do PIB também teve uma média de 4% ao ano de 2002 a 2008,
como mostra o Quadro 3. Com esses resultados favoráveis, o Bolsa Família
contribuiu com a transferência de renda e a retirada de parte significativa
da população da extrema pobreza. A extrema pobreza é caracterizada por
níveis de renda abaixo de 1 dólar por dia. No começo do século XXI, o Brasil
tinha por volta de 15 milhões de indivíduos em extrema pobreza, e o Bolsa
Família foi responsável pela retirada de 3,4 milhões de pessoas dessa situação.
Além disso, houve uma queda na desigualdade de renda, medida pelo índice
de Gini, de 0,59 para 0,54 no período do governo Lula. Vale lembrar que o
índice de Gini é um indicador de desigualdade de renda, no qual valores mais
próximos de 0 indicam uma igualdade perfeita de renda em uma distribuição,
e 1 indica uma desigualdade “perfeita” em que apenas um indivíduo detém
toda a renda de uma distribuição.
8 Governo Lula

Quadro 3. Valores do PIB brasileiro por período

Variável 2003–2006 2007–2010 2003–2010

Consumo total 3 5,3 4,1

Consumo governo 2,5 3,9 3,2

Consumo famílias 3,2 5,7 4,4

FBCF 4,3 9 6,6

Exportações 10 1,7 5,8

Importações 9,7 13,6 11,6

PIB 3,5 4,5 4

Fonte: Adaptado de Giambiagi et al. (2011).

A estabilização econômica interna, o crescimento econômico mundial e

as políticas sociais adotadas pelo governo Lula foram responsáveis por um
momento macroeconômico favorável no país. Os níveis de emprego aumen-
taram, e o país se aproximou do chamado pleno emprego — em que toda a
capacidade produtiva do país está sendo utilizada com eficiência.

As medidas de pobreza e pobreza extrema são importantes variáveis

sociais calculadas pelos órgãos internacionais como o Banco Mundial
e a ONU. Com essas informações, é possível entender um pouco mais sobre as
armadilhas de política econômica que geram contextos de privação e exclusão
do desenvolvimento econômico e social. Nesse caso, as políticas econômicas
do governo Lula foram responsáveis diretos por atenuar essas realidades no
Brasil, além de reduzir a desigualdade de renda. Mas, fique atento, o contexto
mundial foi favorável para a estabilidade brasileira e contribuiu para os planos
de política econômica até 2008, com a crise do setor imobiliário americano. A
recuperação da crise sinalizou o fim do tripé macroeconômico e do equilíbrio
econômico no Brasil.

Indicadores econômicos no Brasil

O período do governo Lula, de 2003 a 2010, demonstrou que o Brasil teve
sucesso nas políticas econômicas adotadas. O primeiro mandato, de 2003
a 2006, foi um período de quebra de paradigmas e de expectativas para a
 Governo Lula 9

economia. O PIB teve um crescimento médio de 3,5% ao ano nesse período

e ficou próximo à média de crescimento mundial. No segundo mandato,
de 2007 a 2010, o PIB teve uma média maior de crescimento, e só não teve
resultados melhores por conta da crise do setor imobiliário americano, que
fez o PIB de 2008 recuar.
Os indicadores macroeconômicos, apresentados no Quadro 4, deixam
clara a busca pelo desenvolvimento econômico brasileiro com ferramentas
ortodoxas, de controle fiscal e controle da inflação. O resultado foi uma
economia aquecida, com níveis de desemprego abaixo de 10% da população
economicamente ativa, apontando o país para o pleno emprego.
Comparativamente, a taxa de inflação desse período ficou em níveis muito
abaixo do período de hiperinflação dos anos 1990. As metas de inflação foram
um mecanismo que auxiliou nesse controle, mantendo as expectativas e a
inflação realizada muito próximas. O Quadro 4 mostra as taxas de inflação
por período. Comparando com o período de hiperinflação, no qual as taxas
eram de 80% ao mês e não havia uma previsão de queda, as taxas foram de
6,4% ao ano no primeiro governo Lula e 5,1% no segundo mandato.

Quadro 4. Comparação dos resultados econômicos do governo Lula com

outros períodos da economia brasileira.

2003–2006 2007–2010 2003–2010

Crescimento PIB (%a.a.) 3,5 4,5 4

Inflação (IPCA dez/dez, %a.a.) 6,4 5,1 5,7

Taxa desemprego IBGE (%) 10,9 8 9,5

FBCF (% PIB a preços correntes) 15,9 18 17

Tx. de cresc. das exportações de 22,9 10 16,3

bens (US$ corrente, %a.a.)

Tx. de cresc. das importações de 17,9 18,8 18,3

bens (US$ corrente, %a.a.)

Balança comercial (US$ bilhões) 37,4 27,6 32,5

Saldo em conta corrente (US$ 10,9 -24,6 -6,9

bilhões)

Dívida externa líquida/ 1,4 -0,1 0,7

exportações de bens

Fonte: Adaptado de Giambiagi et al. (2011).

10 Governo Lula

Da mesma forma, os valores da Balança Comercial mostram o superávit

primário próximo de US$ 30 bilhões, corroborando com o objetivo da política
do tripé macroeconômico de controle fiscal e de câmbio flutuante. A Figura 3
mostra a evolução da receita primária ao longo dos anos no Brasil. Vale apontar
o período entre 2003 e 2008 como um momento de aumento constante de
fluxo monetário interno, ajudado tanto pela meta fiscal como pelo câmbio
flutuante, de forma interna, e pela estabilidade e pelo crescimento do resto
do mundo de forma externa.

Figura 3. Receitas primárias líquidas por ano, acumuladas em 12 meses.

Fonte: Entendendo... ([202-?], documento on-line).

A Figura 4, a seguir, mostra a evolução dos níveis de pobreza e pobreza

extrema em uma população específica no Brasil. É uma demonstração da
consolidação das políticas sociais aplicadas e ampliadas pelo governo Lula,
que diminuíram a pobreza de 34% para 16% de 2003 a 2010, e a pobreza ex-
trema de 12% para 5% no mesmo período, mostrando o sucesso das políticas
sociais adotadas.
 Governo Lula 11

34,0% 34,2%

31,0% Extrema pobreza

28,7% Pobreza

23,4%
21,8%
18,8%
17,4%
14,6%
12,7% 12,8%
10,8% 11,6% 11,0%
9,6% 9,9%
7,8% 7,2%
6,0% 5,8% 5,4%
4,2% 4,4% 3,6%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014

Figura 4. Evolução da pobreza e da pobreza extrema para a população negra no Brasil.

Fonte: Um país... (2015, documento on-line).

Neste capítulo, você estudou as políticas econômicas do governo Lula,

que foi de 2003 a 2010, durante dois mandatos. A estabilidade das variáveis
macroeconômicas, aliada ao tripé de políticas, auxiliaram o Brasil a obter
bons resultados, que aqueceram a economia, diminuíram os riscos de mer-
cado do país e foram bem-sucedidas em tirar indivíduos da pobreza e da
pobreza extrema.
O conjunto das três medidas de política econômica — metas fiscais,
metas de inflação e câmbio flutuante — focou nos objetivos do país de
crescimento e estabilidade. As medidas foram de cunho ortodoxo, o que
causou uma mudança de expectativas do mercado, tanto interno como
externo, sobre as políticas adotadas. A preocupação com a inflação ainda
era bastante presente desde 1994, o que ajudou na compreensão dos
tomadores de política econômica de que a estabilidade passava pelo
controle inflacionário.
A consolidação das políticas econômicas anteriores ao governo Lula deu
a base para a construção das políticas sociais, que foram o foco principal
durante o período para o governo. Essas políticas foram importantes para a
redução de desigualdades sociais e para o aumento de oportunidades para
indivíduos que estavam em uma armadilha de pobreza.
12 Governo Lula

Referências
BARBOSA, N. Relembrando a evolução recente da dívida líquida. Blog do IBRE, Rio de
Janeiro, 23 out. 2020. Disponível em: https://blogdoibre.fgv.br/posts/relembrando-
-evolucao-recente-da-divida-liquida. Acesso em: 3 abr. 2022.
ENTENDENDO os gráficos: resultado primário e estoque da dívida pública federal.
Tesouro Nacional Transparente, Brasília, [202-?]. Disponível em: https://www.tesouro-
transparente.gov.br/historias/entendendo-os-graficos-resultado-primario-e-estoque-
-da-divida-publica-federal. Acesso em: 3 abr. 2022.
GIAMBIAGI, F. et al. Economia brasileira contemporânea: [1945-2010]. 2. ed. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2011. 272 p.
GOBETTI, S. W.; ORAIR, R. O. Fatos e versões sobre a política fiscal. Revista Política
Social e Desenvolvimento, [S. l.], v. 3, n. 27, p. 14–31, dez. 2015. Disponível em: https://
plataformapoliticasocial.com.br/wp-content/uploads/2016/02/Revista_27.pdf. Acesso
em: 3 abr. 2022.
UM PAÍS menos desigual: pobreza extrema cai a 2,5% da população. Secretaria Espe-
cial do Desenvolvimento Social, Brasília, 18 dez. 2015. Disponível em: http://mds.gov.
br/retrospectiva/fim-da-fome-e-da-extrema-pobreza-1/um-pais-menos-desigual-
-pobreza-extrema-cai-a-2-5-da-populacao-1. Acesso em: 3 abr. 2022.

Leituras recomendadas
ARAUJO, V. L.; MATTOS, F. A. M. (org.). A economia brasileira de Getúlio a Dilma: novas
interpretações. São Paulo: Hucitec, 2021. 544 p.
LEITE, A. D. A economia brasileira: de onde viemos e onde estamos. 2. ed. Rio de Janeiro:
Campus, 2011. 226 p.
REGO, J. M.; MARQUES, R. M. (org.). Economia brasileira: atualizada com os governos
Dilma e Temer. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2018. 328 p.
SADER, E. (org.). 10 anos de governos pós-neoliberais no Brasil: Lula e Dilma. São
Paulo: Boitempo; Rio de Janeiro: FLACSO, 2013. 379 p. Disponível em: https://flacso.
org.br/?publication=10-anos-de-governos-pos-neoliberais-no-brasil-lula-e-dilma.
Acesso em: 3 abr. 2022.

Os links para sites da web fornecidos neste capítulo foram todos

testados, e seu funcionamento foi comprovado no momento da
publicação do material. No entanto, a rede é extremamente dinâmica; suas
páginas estão constantemente mudando de local e conteúdo. Assim, os editores
declaram não ter qualquer responsabilidade sobre qualidade, precisão ou
integralidade das informações referidas em tais links.