12ª SEMANA

SISTEMA DE GOVERNO E
PRESIDENCIALISMO DE
COALIZÃO

Política IV – 03 e 04 de dezembro de 2020

DOIS MODELOS EMPÍRICOS DE
DEMOCRACIA (LIJPHART)
• Majoritário ou Westminster: concentra o poder
político nas mãos de uma maioria (mesmo que
pequena) é exclusivo, competitivo e combativo. (Reino
Unido, Nova Zelandia e Barbados)
> Sociedades homogêneas
• Consensual: compartilha, dispersa e limita o poder e
caracteriza-se pela abrangência, negociação e
concessão. (Suíça, Bélgica e União Européia)
> Sociedades heterogêneas

Rogério Arantes 2020

 MODELOS DE DEMOCRACIA (LIJPHART)

Majoritário Consensual
Concentrado (ministério Partilhado (amplas
Poder Executivo
monopartidário) coalizões)
Relações Executivo-
Executivo dominante Equilíbrio
Legislativo
Bipartidário Sistema partidário Multipartidário

Majoritário Sistema Eleitoral Proporcional

Unitário-Centralizado Organização do Estado Federativo- Descentralizado
Unicameralismo Poder Legislativo Bicameralismo
Flexíveis Constituições Rígidas
Não há Controle constitucional Sim

Rogério Arantes 2020

 PARLAMENTARISMO X PRESIDENCIALISMO

Parlamentarismo Presidencialismo
Chefia de
Chefia de Chefia de
Chefia de Estado Governo
Estado Governo

1º Ministro Parlamento
Monarquia República
Presidente Congresso
Rei/Rainha Presidente

(Mandato
(Voto de (Sujeito a
Hereditário fixo) (Mandato fixo) (Mandato fixo)
desconfiança) dissolução)

Voto
Voto popular Voto popular Voto popular
popular
Rogério Arantes 2020
 O PRIMEIRO “DIAGNÓSTICO” SOBRE O
MODELO CONSTITUCIONAL DE 1988
(LAMOUNIER, MAINWARING, B.AMES)

• Crítica ao presidencialismo multipartidário.

• Divisão funcional do poder e mandatos fixos.
• Eleição presidencial majoritária (“empuxo plebiscitário”) e
eleições legislativas proporcionais (multipartidarismo)
• Fragmentação partidária, partidos indisciplinados e
individualismo dos políticos (lista aberta)

Rogério Arantes 2020

 MULTIPARTIDARISMO E FRAGMENTAÇÃO
PARTIDÁRIA NO BRASIL
Número Efetivo de Partidos Políticos STF: Fim das doações
na Câmara dos Deputados (1979-2018) empresariais
35
TSE: FIDELIDADE
PARTIDÁRIA
30
30
STF: CLÁUSULA
DE BARREIRA (5%
BR ou 2% em 9 UF)
25
Eleição TSE:
presidencial VERTICALIZAÇÃO
“solteira”
20

16,46

15

10

siglas número efetivo de partidos políticos Exponencial (número efetivo de partidos políticos)

Rogério Arantes 2020

 0
2
4
8
10
12
14

6
Trinidad y Tobago (SMD)
Taiwan (SMD)
Barbados (SMD)
Jamaica (SMD)
Bolivia (PR)
United States (SMD)
Hungary (PR)
Malta (PR)
Dominican Republic (PR)
Venezuela (PR)
Sri Lanka (PR)
Japan (PR)
Ghana (SMD)
Australia (SMD)
Honduras (PR)
Turkey (PR)
Spain (PR)
Canada (SMD)
France (SMD)
United Kingdom (SMD)
Greece (PR)
Uruguay (PR)
Mexico (PR)
Albania (SMD)
Korea (SMD)
Macedonia (PR)
Portugal (PR)
New Zealand (SMD)
Poland (PR)
Croatia (PR)
Italy (PR)
Bulgaria (PR)

Fonte dos dados: Fabricio Vasselai, PhD Candidate (2014)

Romania (PR)
Ecuador (PR)
Ireland (PR)
Cyprus (PR)
Luxembourg (PR)
Estonia (PR)
Costa Rica (PR)
Peru (PR)
Norway (PR)
Iceland (PR)
Austria (PR)
Sweden (PR)
Czech Republic (PR)
Slovenia (PR)
PARTIDOS PELO MUNDO

Latvia (PR)
Germany (PR)
Número Efetivo de Partidos Políticos em 59 países

Colombia (PR)
Ukraine (SMD)
Switzerland (PR)
Rogério Arantes 2020

Denmark (PR)
Vide tb http://aceproject.org/

Chile (MMD)
Lithuania (SMD)
Finland (PR)
India (SMD)
Netherlands (PR)
Belgium (PR)
8,42

Brazil (PR)
13,2
120
Partidos na Câmara dos Deputados (1998-Atual-2019)

A fragmentação só aumenta
100

80

60

40

20

0
1998 2002 2006 2010 2014 ATUAL 2019
PT MDB/PMDB PP/PPB PSDB DEM/PFL PR/PL+PRONA PSD
PSB PRB PDT PODE/PTN PTB PROS PC do B
PSC PPS PSL PSOL PATRI AVANTE PHS
PV REDE PPL PEN PMN PRP PRTB
PSDC PT do B PTC SD PAN PST

Rogério Arantes 2020

 Maior partido na Câmara dos Deputados
(1979-2019)
60

50

40
Menor maior partido das
Câmaras Baixas do mundo,
30
e talvez da história do
parlamento
20

10

Rogério Arantes 2020

 O PRIMEIRO “DIAGNÓSTICO” SOBRE O
MODELO CONSTITUCIONAL DE 1988
(LAMOUNIER, MAINWARING, B.AMES)

• Força centrífuga do federalismo

• Presidentes fortes? Apelo às massas e crises institucionais:
Vargas, Janio, Goulart, Collor e...
• Presidentes contra partidos e atropelamento do Congresso
• Custos de operação na democracia: patronagem, fisiologismo
e clientelismo

Rogério Arantes 2020

 PRESIDENTES SÃO FORTES?
Responsabilidade Capacidade de
de governo governo

Executivo ALTA BAIXA

Legislativo BAIXA ALTA

Rogério Arantes 2020

 PRESIDENTES E PARTIDOS NO BRASIL. A
DIFÍCIL GOVERNABILIDADE
Percentual de cadeiras ocupadas pelos partidos dos
presidentes na Câmara dos Deputados

Dutra Vargas JK Janio Jango Collor FHC Lula Dilma

1945- 1951-54 1955- 1961 1962- 1990- 1995-02 2003-10 2011-16
50 60 64 92 (média) (média) (média)
PSD PTB PSD UDN PTB PRN PSDB PT PT
52,8 16,8 35 21,5 24,8 8 15,5 16,5 13,8

Rogério Arantes 2020

 PRESIDENCIALISMO E MULTIPARTIDARISMO

• Dificuldade de construir coalizões estáveis de governo,

decorrente do multipartidarismo, de partidos
indisciplinados e políticos individualistas
• Irresponsabilidade política
• Veto points e veto players
• Ingovernabilidade, crises institucionais
• Paralisia decisória> sempre às voltas com um novo 1964?
• Tema permanente da Reforma Política

Rogério Arantes 2020

 Revendo a questão da governabilidade no
presidencialismo multipartidário.
2ª Leitura: Figueiredo e Limongi
• A literatura costuma apontar o sistema eleitoral e o sistema de
governo como determinantes para o processo de governo e a
política dentro do parlamento.
• Fosse assim, as duas experiências democráticas de 1945-64 e do
Pós-1988 deveriam produzir resultados semelhantes:
ingovernabilidade, paralisia decisória e crise.

Rogério Arantes 2020

MAS, NA COMPARAÇÃO...
NA COMPARAÇÃO DOS DOIS PERÍODOS...*
Governo Partido do Coalizão de Taxa de su- Taxa de do-
Presidente Governo cesso do Exe minância do Exe
Dutra 52,8 74,0 30,0 34,5
Vargas 16,8 88,8 45,9 42,8
Kubitscheck 33,9 66,0 9,8 39,2
Quadros 0,1 93,0 0,8 48,4
Goulart 23,5 72,0 19,4 40,8
Subtotal ** 24,3 77,1 29,5 38,5
Sarney 40,6 58,6 73,8 76,6
Collor 5,0 33,8 65,9 75,4
Franco 0 57,8 76,1 91,6
Cardoso I 9,3 71,6 78,7 84,4
Cardoso II 18,3 67,9 74,4 84,4
Lula I 11,1 59,5 81,5 89,9
Subtotal 14,7 58,1 75,0 83,2

* Na Câmara dos Deputados, em % ** Inclui Café Fo. e N. Ramos

NA COMPARAÇÃO...(DISCIPLINA PARTIDÁRIA)
Governo UDN PR PSD PTB PSP
Dutra 47,3 85,8 62,5
Vargas 42,7 55,8 69,9 55,5
Kubitscheck 53,6 73,6 64,7 61,8 61,9
Quadros 73,3 24,7 57,1 51,4
Goulart 56,9 31,9 45,4 62,4 88,6
Subtotal * 50,1 65,5 60,3 63,9 61,1
PPB PFL PTB PMDB PSDB PDT PT
Sarney 71,4 82,2 66,5 68,7 64,9 79,7 100
Collor 79,1 81,7 70,1 72,0 72,3 85,0 97,3
Franco 66,7 65,2 65,7 77,6 79,2 81,4 95,9
Cardoso I 67,7 91,3 81,2 64,8 87,0 88,1 98,4
Cardoso II 84,4 92,9 75,6 74,6 94,5 91,1 99,0
Lula I 71,7 70,7 80,9 75,3 73,3 83,8 92,3
Subtotal 73,5 80,7 73,3 72,2 78,5 84,9 97,2

* Inclui Café Filho e Nereu Ramos

 Disciplina Partidária na Câmara dos Deputados (1989-2017)
100,00
Média: 89,4
90,00

80,00

70,00

60,00

50,00

40,00

30,00

20,00

10,00

0,00

Fonte: NECI
 OU SEJA

• Se o sistema eleitoral proporcional de lista

aberta incentiva o individualismo dos
políticos na arena eleitoral, este não se
reproduz no parlamento na propalada
forma de indisciplina partidária
 PARTIDOS FORTES OU FRACOS?

Centralização
Presidência Coalizão Partidos dos trabalhos Disciplina
legislativos

Sobrevivência
política do
parlamentar

Rogério Arantes 2020

DESEMPENHO DO EXECUTIVO E PROCESSO
LEGISLATIVO NOS DOIS PERÍODOS

• Amplo recurso ao uso de MPs no pós-88

• Tempo de tramitação dos projetos: mais ágil quando se
trata de iniciativa do Executivo no pós-88
• Centralização do processo legislativo afeta o timing de
tramitação dos projetos
• Controle das comissões e do plenário
• Maior coesão dos partidos (Tabelas 4 e 5) e da
coalizão no pós-88 (Tabelas 6 e 7)

Rogério Arantes 2020

 ARGUMENTO

• “Nossa hipótese, ao contrário, prevê uma variação entre os

dois períodos. Esperamos que quanto mais poder houver nas
mãos do presidente e líderes partidários, maior a capacidade
de organizar e estruturar o processo decisório, e
consequentemente as coalizões no plenário serão mais
estáveis e maior o apoio às propostas do governo” (pg 171)

Rogério Arantes 2020

 DESEMPENHO DO EXECUTIVO

• A fragmentação partidária não impede a aprovação das

propostas do Executivo
• O Congresso não é um obstáculo ao Executivo, nem uma
ameaça à governabilidade
• “O ônus da prova troca de mãos”

Rogério Arantes 2020

A QUESTÃO DA GOVERNABILIDADE E A TESE
DO “PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO”:

• Poderes legislativos do presidente

• “Poder de agenda” (iniciativas exclusivas e solicitação de urgência)
• Medidas provisórias
• Centralização do processo legislativo no congresso (colégio de
lideres e mesa diretora)
• Disciplina partidária
• Razoável coesão ideológica
• Induzidos à cooperação pela estrutura do processo legislativo e pelas
relações executivo-legislativo
• “A mesma caneta que nomeia é a que demite”

Rogério Arantes 2020

Medida Provisória
• Instrumento mais poderoso à disposição do Executivo: poder
unilateral para alterar o status quo.
• Situação criada pela MP:
SQA > SQMP > RMP
• Força da Medida Provisória:
• Enfrenta resistência e contorna dificuldades.
• Mas não dá ao Executivo poder de ignorar maiorias.
• “A força institucional das MPs interage com o poder partidário
do Executivo”
• O uso das MPs não implica conflito, mas ação conjunta

Rogério Arantes 2020

 PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO

Legislativo
(Centralização dos trabalhos legislativos)

Executivo
Recursos Colégio de Líderes Presidência da mesa
Poder de agenda
Poderes legislativos
Controle da agenda
Ministérios, cargos e Apoio
patronagem Previsibilidade
Partidos (coalizão)

Parlamentares

Rogério Arantes 2020

 Quadro 1
Poderes Legislativos do Executivo,
segundo constituições democráticas brasileiras

Poderes Legislativos do Executivo Constituição Constituição

de 1946 de 1988
Iniciativas exclusivas:
•Projetos de lei ‘administrativos’ Sim Sim
•Projetos de leis orçamentárias Não Sim
•Projetos de lei sobre matéria tributária Não Sim
Emendas Constitucionais Não Sim
Editar decretos com força de lei (MP) Não Sim
Editar leis sob requerimento de delegação
pelo Congresso Não Sim
Solicitar a urgência dos projetos de lei
(votação em 45 dias ) Não Sim
Impor restrições a emendas orçamentárias Não Sim

Rogério Arantes 2020

 Quadro 2
Direitos de Líderes Partidários na Câmara dos Deputados
(1946-1964 e pós-1988)

Direitos dos Líderes Partidários Constituição Constituição

de 1946 de 1988
Determinar a agenda do plenário Não Sim
Representar todos os membros do partido no
Não Sim
Legislativo (bancadas)
Restringir emendas e votações em separado Não Sim
Retirar as leis das comissões por meio de
Restrito Amplo
procedimentos de urgência
Apontar e substituir membros das comissões
Sim Sim
permanentes
Apontar e substituir membros das comissões
mistas que analisam medidas provisórias Não Sim

Apontar e substituir membros das comissões

Não Sim
mistas que analisam o orçamento

Rogério Arantes 2020

O TERCEIRO TURNO DAS ELEIÇÕES

Severino, o breve (2005, 21/9)

Cunha, o terrível (2015-16)

Rogério Arantes 2020

 ARGUMENTO

• “Os poderes institucionais de agenda e o controle do

presidente e líderes partidários sobre o processo
legislativo afetam o resultado das políticas e o
comportamento dos partidos no Legislativo”
• E nesse aspecto os dois regimes democráticos se
mostram bastante diferentes, especialmente porque o de
1988 incorporou os resultados do processo de
fortalecimento do Executivo ocorrido no regime militar

Rogério Arantes 2020

 Taxa de Coalescência
0,820

0,800 0,805
0,800
0,780

0,760

0,740
0,740 0,740
0,720
0,714 0,712 0,715
0,700

0,680

0,660
Temer Dilma Pós- Dilma 2015 Lula* FHC* Itamar* Collor*
Reforma

Fonte: elaboração de Vitor Oliveira Rogério Arantes 2020

• Facilitam a coordenação entre os membros da coalizão.

• Aumentam a cooperação com o Executivo.

• Reduzem a influência do parlamentar individual no

processo político.

Rogério Arantes 2020

 EM CONCLUSÃO: PROCESSO DECISÓRIO NO
LEGISLATIVO COMO VARIÁVEL INDEPENDENTE:

• 1. Neutraliza os efeitos dos sistemas de representação e de

governo
• 2. Executivo e legislativo não têm objetivos políticos
necessariamente diferentes e conflitantes.
• 3. Presidencialismo e governos de coalizão não são
incompatíveis.
• 4. Sucesso ou fracasso dependerão da política e não do desenho
institucional.
Rogério Arantes 2020
 PEREIRA E BERTHOLINI (2017)

• Escolhas presidenciais na montagem e sustentação de

coalizões:
• 1) Quantos partidos farão parte da coalizão;
• 2) Quais partidos e se eles apresentam preferências
políticas e ideológicas semelhantes àquelas do presidente;
• 3) E a quantidade de poder e recursos que serão
compartilhados entre os parceiros

Rogério Arantes 2020

 PEREIRA E BERTHOLINI (2017)

• Hipóteses:
• 1) Coalizões grandes, com maior número de partidos, demandam mais
recursos (bens de troca) para serem mantidas intertemporalmente;
• 2) Coalizões com maior diversidade ideológica seriam mais difíceis de
serem coordenadas e gerenciadas e, por consequência, mais custosas e;
• 3) Coalizões com perfil desproporcional de recompensa que privilegiam
um dos parceiros demandam do presidente a mobilização de recursos
adicionais para garantia de satisfação dos demais membros da coalizão
sub-recompensados

Rogério Arantes 2020

Pereira e Bertholini , 2017

Rogério Arantes 2020

Rogério Arantes 2020
ICG: Ministérios + emendas + Orçamento ministerial alocado a partidos

Pereira e Bertholini , 2017

Rogério Arantes 2020

Pereira e Bertholini , 2017

Rogério Arantes 2020

 Pereira e Bertholini , 2017
• “Se existe algum problema no presidencialismo multipartidário brasileiro, não seria de desenho
institucional, mas fundamentalmente de gerência da coalizão.”
• “Um presidente deve, antes de mais nada, fazer o dever de casa. Ou seja, gerenciar coalizões com
um pequeno número de partidos ideologicamente homogêneos e compartilhar poderes e
recursos de forma proporcional com seus parceiros de governo. Aumentar os custos
governamentais ao transferir maiores aportes de recursos para aliados políticos não gerará
necessariamente os resultados desejados. Em vez disso, o aumento desses custos pode levar à
deterioração intertemporal das condições de governar, com sucessivas derrotas presidenciais no
Congresso decorrentes de maiores animosidades e da falta de cooperação entre parceiros
políticos. Em um jogo multipartidário e fragmentado, os aliados da coalizão precisam de um
gerente capaz de diminuir seus problemas de coordenação. Sem este coordenador externo (o
presidente), as maiorias legislativas tornam-se instáveis, caras e imprevisíveis e a crise política
acaba por se tornar rotina.”

Rogério Arantes 2020

 DO PROCESSO LEGISLATIVO CONSTITUCIONAL
• Art. 59. O processo legislativo compreende
a elaboração de:
• I - emendas à Constituição;
• II - leis complementares;
• III - leis ordinárias;
• IV - leis delegadas;
• V - medidas provisórias;
• VI - decretos legislativos;
• VII - resoluções.
“Cláusulas Pétreas”
§ 4º Não será objeto de deliberação a
proposta de emenda tendente a
abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e
periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
Rogério Arantes 2020
 Gráfico 1. Tipos de dispositivos aprovados
por ano (1992-2020)
200
190
180
170
160
150
140
130
120
• O emendamento pós-88 110
100
não se limitou a corrigir o 90
80
texto original de 1988 70
60

• Crescimento de 60,5% 50
40
30
• Desconstitucionalização é 20
10
raríssima 0

2008
2009
1992
1993
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007

2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2019
2020
Modificador de texto original Aditivo
Aditivo Paraconstitucional Revogador de texto original
Dispositivos de duas ou mais rodadas outros

Rogério Arantes 2020

 POLÍTICA
CONSTITUCIONAL
Constituição
Cláusulas pétreas

Supremo Tribunal Federal PRESIDENCIALISMO

ADI
DE COALIZÃO

PEC ADI, ADO, ADC, ADPF (+ de 6 mil) 108 Emendas

Lei Câmara dos

Presidente iniciativa aprovação
Deputados
MPs Congresso
Nacional
Senado
Federal

Governos Estaduais

Federalismo

Rogério Arantes 2020

EXAMINANDO A
QUESTÃO
METODOLÓGICA DE
FUNDO NESTE DEBATE

APENDICE METODOLOGICO

Rogério Arantes 2020

 (NEO)INSTITUCIONALISMO: TEORIA DA
AÇÃO OU TEORIA DA EXPLICAÇÃO?

• Atores agem de acordo com as regras institucionais.

• (teoria da ação)
• Se a teoria da ação está correta, então eu posso
deduzir o comportamento do agente a partir do que
eu conheço da estrutura institucional e explicar os
resultados do processo político por meio de
inferências.
• (teoria da explicação)

Rogério Arantes 2020

(NEO)INSTITUCIONALISMO: TEORIA DA
AÇÃO OU TEORIA DA EXPLICAÇÃO?

• Entre o conhecimento da estrutura e a validação da

minha hipótese, interpõem-se o comportamento
(empírico) do agente, que me cabe reconstruir.
• De que instrumentos eu disponho para revelar e
descrever esse comportamento, de modo a fazer o
caminho de volta rumo à estrutura institucional,
fechando o círculo da explicação?

Rogério Arantes 2020

O DEBATE NO BRASIL DOS ANOS 1980-2000

• “1ª leitura”: “velho institucionalismo”: inferências a

partir dos macro sistemas de governo e eleitoral.
• “2ª leitura”: “novo institucionalismo da escolha
racional”: processo decisório como variável
independente, a partir do qual se fazem as
inferências.

Rogério Arantes 2020

 O ASSUNTO ESTÁ ENCERRADO?

• Partidos fracos na arena eleitoral e partidos fortes na

arena legislativa?
• Quais os efeitos de uma arena sobre a outra?
• E quando aparece um Bolsonaro no caminho, fazer o
quê?

Rogério Arantes 2020