GESTÃO DE FINANÇAS PÚBLICAS

GESTÃO DE FINANÇAS PÚBLICAS
FUNÇÃO DISTRIBUTIVA
- O orçamento público é o principal instrumento para viabilização das
políticas públicas de distribuição de renda.
- Nesse sentido na função distributiva o estado intervêm nos aspectos
socioeconômicos que afetam negativamente da distribuição de renda no
país.
- Exemplo de tributo para distribuição de renda Imposto de Renda.
- Exemplos: Escola gratuita, capacitação profissional e programas de
desenvolvimento comunitários.
FUNÇÃO DISTRIBUTIVA
- O orçamento público é a ligação entre o planejamento de
ações e programas governamentais com as funções executivas
por meio das quais a destinação de recursos visa o alcance dos
objetivos e metas. O orçamento não gera recursos, ele formaliza a
distribuição destes por meio das dotações orçamentárias.
FUNÇÃO ESTABILIZADORA
Atua para manutenção da estabilidade econômica:
- Manutenção do nível de emprego
- Estabilidade do nível de preços
- Equilíbrio no balanço de pagamentos
- Elevação da taxa de crescimento
- Entrou em cena nos anos 30 para combater pressões inflacionárias,
o desemprego e fenômenos recorrentes do pós-guerra.
ORÇAMENTO PROGRAMA
É o instrumento de planejamento que permite identificar
programas, os projetos e as atividades que o governo pretende
realizar, além de estabelecer os objetivos, as metas, os custos e os
resultados esperados e oferecer maior transparência dos gastos
públicos. Tabela pág 10 e 11
ORÇAMENTO PROGRAMA
- Deve conter:
- os objetivos e propósitos perseguidos pela instituição e para cuja
consecução são utilizados os recursos orçamentários;
- os programas, isto é, os instrumentos de integração dos esforços
governamentais, no sentido da concretização dos objetivos;
- os custos dos programas medidos por meio da identificação dos meios
ou insumos (pessoal, material, equipamentos, serviços etc.) necessários
para a obtenção dos resultados; e
ORÇAMENTO PROGRAMA
- Deve conter:
- as medidas de desempenho, com a finalidade de medir as
realizações (produto final) e os esforços despendidos na execução
dos programas.
ORÇAMENTO PROGRAMA
- Principais característica:
1. orçamento é o elo entre o planejamento e as Junções executivas da organização;
2. a alocação de recursos visa ã consecução de objetivos e metas;
3. as decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises
técnicas das alternativas possíveis;
4. na elaboração do orçamento, são considerados todos os custos dos
programas, inclusive os que extrapolam o exercício;
5. a estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e
de planejamento;
6. principal critério de classificação: funcional e programático;
7. utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e
dos resultados;
8. controle para avaliar resultados sob a égide da eficiência, eficácia e efetividade
na execução dos programas de Govemo, indicadores estes a seguir definidos.
ORÇAMENTO PROGRAMA
- EFICIÊNCIA
- A eficiência pode ser definida como o resultado obtido a partir da
relação existente entre o volume de bens ou serviços produzidos
(outputs) e o volume de recursos consumidos (inputs), para
alcançar o melhor desempenho na operacionalidade das ações de
competência de uma organização.
- Ou seja, significa operacionalizar ao mínimo custo possível,
administrar corretamente os bens, com boa distribuição do tempo,
economia de trabalho e dinheiro.
ORÇAMENTO PROGRAMA
- EFICIÊNCIA
- Assim sendo, considerando-se que os recursos públicos são
escassos, é possível deduzir que a economicidade é refletida no
grau de eficiência do gestor, sendo este um indicador para
avaliação de desempenho, e aquela, uma condição inerente à
forma de condução da gestão.
ORÇAMENTO PROGRAMA
- EFICÁCIA
- A eficácia ocorre quando os objetivos preestabelecidos são
atingidos.
- De acordo com Baracho (2000, p. 141), “a eficácia deve ser
medida pelo grau de cumprimento dos objetivos fixados nos
programas de ação, comparando-se os resultados realmente
obtidos com os previstos”
ORÇAMENTO PROGRAMA
- EFICÁCIA
- É importante frisar que o grau ou indicador de eficácia contém o
grau ou indicador de eficiência da gestão, pois, sendo os recursos
públicos escassos, a eficiência é refletida dentro do contexto dos
objetivos a serem cumpridos pelos gestores.
ORÇAMENTO PROGRAMA
- EFETIVIDADE
- Mede o impacto final da atuação sobre o total da população
afetada.
- Na Administração Pública, o valor efetivo ou potencialmente
criado não pode ser medido com base exclusivamente nos
produtos (outputs), já que estes quase nunca têm significação em
si, mas em relação aos resultados e impactos (outcomes) que
geram”. A avaliação da efetividade é dada pela Receita Social do
Programa. Tabela pág. 13
ORÇAMENTO PROGRAMA
- Considerações sobre a efetividade:
- para ser efetiva, é imprescindível que seja eficaz em seus
objetivos;
- considerando a escassez dos recursos públicos, para ser eficaz, é
preciso ser eficiente na utilização desses recursos; e
- para ser eficiente, é necessário que seja econômica
(economicidade). Tabela pág 13
ORÇAMENTO BASE ZERO
- Orçamento base zero, como o próprio nome indica, exige que o
administrador, a cada novo exercício, justifique detalhadamente
os recursos solicitados;
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
- Caracteriza-se por uma participação direta e efetiva das
comunidades na elaboração da proposta orçamentária do
Governo.
- Objetiva-se, com isto, atender às efetivas necessidades da
população que, muitas vezes, não se sente representada pelos
parlamentos eleitos. É, sem dúvida, um avanço com vistas a
democratizar a gestão pública e atender ao verdadeiro interesse
social. (Artigo orçamento participativo 2022)
CAMPO DE APLICAÇÃO DO ORÇAMENTO NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
- A organização do Estado brasileiro está alicerçada nos Poderes:
- Poder Legislativo responsável pela elaboração da lei (função
normativa);
- Poder Executivo responsável pela conversão da lei em ato
individual e concreto (função administrativa);
- Poder Judiciário é a aplicação coativa da lei aos litigantes
(função judicial). Ex.: TCU, TCE-MG, PROMOTORIAS
REGIONAIS.
ENTIDADES PÚBLICAS
- As entidades públicas são classificadas como direta e indireta.
- A direta constitui-se dos serviços dos órgãos integrantes da entidade
administrativa centralizada (ministérios, secretarias, órgãos
legislativos, tribunais judiciários, ministério público)
- A indireta compreende as categorias de entidades, dotadas de
personalidade jurídica própria, que executam os serviços
descentralizados; serviços estes em que o Poder Público transfere sua
titularidade ou, simplesmente, sua execução, por outorga ou
delegação. Ex.: Entidades Autárquicas, Fundacionais e Empresariais.
Tabela pág 15
ENTIDADES PÚBLICAS
- Pelo exposto, de acordo com legislação vigente, o campo de
aplicação dos orçamentos públicos na Administração Pública
brasileira constitui o das pessoas jurídicas de Direito público -
União, Estados, Distrito Federal, Municípios e suas Autarquias
bem como o de algumas de suas entidades vinculadas - Fundações
Públicas, Empresas Públicas (100% do Capital Social votante,
pertencente ao Estado) e Sociedade de Economia Mista (51% , no
mínimo, do Capital Social votante, pertencente ao Estado). Tabela
pág. 16
ENTIDADES PÚBLICAS
- Administração Direta é aquela exercida diretamente pela
estrutura estatal e pelos órgãos do próprio Estado, aos quais são
delegadas as funções de governo, e atuam como parte do Estado,
não possuindo personalidade jurídica, mas autonomia política,
administrativa e financeira. Administração Direta é formada pelos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e seus órgãos.
- A Administração Indireta corresponde a transferência para
execução de atividades administrativas de interesse público para
outras pessoas jurídicas vinculadas ao órgão estatal que as criou.
Possuem autonomia financeira e administrativa, mas não política.
ENTIDADES PÚBLICAS
- Os tipos de pessoas jurídicas que formam a administração indireta são:
- Autarquias: pessoa jurídica com objetivos administrativos ou econômicos, criadas
pelo Estado e tuteladas por este para que possuam recursos patrimoniais
próprios e autonomia visando auxiliar indiretamente nos serviços públicos.
- Fundação: pessoa jurídica sem finalidade lucrativa que objetiva prestar
serviços à coletividade geralmente relacionados à educação, saúde, pesquisa e
assistência social.
- Empresas públicas: pessoa jurídica que podem ser constituídas com capital
somente público e que visam garantir a produção de bens e serviços fundamentais à
população como transporte, energia elétrica e combustível.
- Sociedades de economia mista: pessoa jurídica que tem o capital constituído com
participação do Estado e de particulares, visam garantir a realização de atividades
econômicas pelo Estado ou de serviços de interesse coletivo.
RESPONSABILIZAÇÃO PELA EXECUÇÃO DOS
PROGRAMAS DE GOVERNO PREVISTOS NOS
ORÇAMENTOS PÚBLICOS
- Conceitualmente, agentes públicos são todas as pessoas físicas
incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de
alguma função estatal. Os agentes normalmente desempenham
funções do órgão, distribuídas entre os cargos de que são titulares.
Segundo Meirelles (1999, p. 70-75), os agentes públicos repartem-
se em quatro espécies ou categorias, bem diferenciadas, a saber:
- Agentes Políticos: são os componentes do Governo nos seus
primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou
comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o
exercício de atribuições constitucionais. Ex.: Presidente,
governador, prefeito, secretários, juízes etc.
- Agentes Administrativos: são todos aqueles que se vinculam ao
Estado ou às suas entidades autárquicas e fundacionais por
relações profissionais, sujeitos à hierarquia funcional e ao regime
jurídico determinado pela entidade estatal a que servem. São
investidos, a título de emprego e com retribuição pecuniária, em
regra, por nomeação, e excepcionalmente, por contrato de
trabalho ou credenciamento. Normalmente são chamados de
Servidores Públicos
- Agentes honoríficos: são cidadãos convocados, designados ou
nomeados para prestar, transitoriamente, determinados serviços
ao Estado, em razão de sua condição cívica, de sua honorabilidade
ou de sua notória capacidade profissional, mas sem qualquer
vínculo empregatício ou estatutário e, normalmente, sem
remuneração.
- Agentes Delegados: são particulares que recebem a incumbência
de executar determinados serviços, atividades ou obras públicas e
realizam-nos em nome próprio, por sua conta e risco, mas segundo
as normas do Estado e sob permanente fiscalização do delegante.
Nesta categoria, encontram-se os concessionários e
permissionários de obras e serviços públicos, os serventuários de
ofícios ou cartórios não-estatizados, os leiloeiros, os tradutores e
intérpretes públicos.
RESPONSABILIZAÇÃO PELA EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS
DE GOVERNO PREVISTOS NOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS
- Estes agentes recebem a incumbência de gerir recursos públicos
com o propósito de planejar e executar as ações de competência de
cada órgão público, pois estes agentes - que serão chamados a
partir deste momento de “ordenadores de despesas" - terão
subsídios de aferição de suas gestões, bem como serão controlados
e avaliados por agentes hierarquicamente superiores, por meio do
controle interno e externo (órgãos do Poder Legislativo, Tribunais
de Contas, Ministério Público) e pela própria sociedade
mantenedora e receptora dos possíveis benefícios gerados.
- Ordenador de Despesas, definido, pelo § I a do art. 80 do Decreto-
Lei na 200/1967, como sendo: “(...) toda e qualquer autoridade de
cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de
pagamento, suprimento ou dispêndios de recursos da União ou
pela qual responda”.
- Ordenadores de Despesas, de acordo com CF/88, em seu art. 70,
estabelece que: “Prestará contas qualquer pessoa física ou
entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a
União responde, ou que, em nome desta, assuma obrigações de
natureza pecuniária.” Tabela pág. 19
LEGISLAÇÃO PERTINENTE
- O orçamento Público aplicado à Administração Pública
brasileira, seja na área Federal, Estadual, Municipal ou no
Distrito Federal, tem como carro-chefe a Lei n° 4.320, de
17/03/1964, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para a
elaboração e o controle dos orçamentos e balanços da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
- Principais artigos 4320/64
- Art. 2° “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e
despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o
programa de trabalho do Governo, obedecidos aos princípios de
unidade, universalidade e anualidade.”
- Princípio da Unidade -> Consoante o princípio da unidade, o
orçamento deve ser uno. Isto é, deve existir apenas um orçamento
para cada ente da Federação em cada exercício financeiro. O
objetivo desse princípio é evitar orçamentos paralelos.
- Princípio da Universalidade – a LOA de todos os entes federados
deverá conter todas as receitas e as despesas de todos os Poderes,
órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo
poder público.
- O artigo 3° dessa Lei diz que a Lei de Orçamentos compreenderá
todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas
em lei. Trazendo em seu parágrafo único que não se consideram
para os fins deste artigo as operações de crédito por antecipação
da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas
compensatórias, no ativo e passivo financeiros.
- No artigo 4° dispõe ainda que a Lei do Orçamento compreende todas as despesas próprias
dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles, se
devam realizar
- Art. 165 CF/88
“§ 5.º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados,
da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos
pelo Poder Público.”
- Princípio da Anualidade – O princípio da anualidade ou periodicidade diz que o
orçamento deve ser elaborado e autorizado para um determinado período de
tempo. Ou seja, o orçamento não pode ser eterno
- Esse princípio da anualidade está relacionado ao exercício financeiro, não ao ano
civil.
- Os créditos adicionais especiais e extraordinários são as exceções aqui do
princípio da anualidade. Segundo a CF/88: “Art. 167, § 2º Os créditos especiais e
extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados,
salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao
orçamento do exercício financeiro subsequente.” Ex>: SAMU Regional Sete
Lagoas.
- No artigo 5° da 4320 diz que a Lei do Orçamento não consignará
dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas
de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou
quaisquer outras.
- Princípio da Especificação -> Segundo o princípio da
especificação determina que, na LOA, as receitas e despesas
devem ser detalhadas. Ou seja, o orçamento demonstra a origem e
a aplicação dos recursos públicos, vedando autorização de
despesas globais.
- O Art. 15 vai ao encontro desse princípio, ao informar que na Lei
de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por
elementos.
- Princípio do Orçamento Bruto -> Segundo esse princípio é vedado
que as despesas ou receitas sejam incluídas no orçamento nos seus
montantes líquidos. Ou seja, tanto as despesas, quanto as receitas
devem ser registradas pelos seus valores brutos. “Art. 6º Todas as
receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus
totais, vedadas quaisquer deduções.“
- Princípio da Exclusividade -> A Lei Orçamentária Anual (LOA)
não conterá matéria estranha à previsão da receita e à fixação da
despesa.
- Esse artigo foi elaborado porque antes o orçamento vinha com
dispositivos que não tinham pertinência com o orçamento. Esses
dispositivos que vinham na LOA e que não guardavam
pertinência nenhuma com seu conteúdo eram chamados de
“caudas orçamentárias”, já os orçamentos eram chamados de
“orçamentos rabilongos”.
- Existem duas exceções ao princípio da exclusividade, presentes no Art, 7° da
Lei 4.320: A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:
• Abrir créditos suplementares até determinada importância (obedecidas às
disposições do artigo 43);
• Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por
antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa.
1° Exceção: É a autorização para abertura de créditos adicionais
suplementares;
2° Exceção: Contratação de operações de crédito, ainda que por Antecipação
de Receita Orçamentária (ARO).
- Lei 4.320: CAPÍTULO II – Da Receita
“Art. 9º Tributo é a receita derivada instituída pelas entidades de
direito público, (…)”
- Receitas derivadas são todas aquelas decorrentes de obrigações
legais impostas pelo Estado. Ou seja, receita derivada é decorrente
de uma obrigação legal, caracterizada pelo poder de império do
Estado, utilizando-se da coercibilidade. Ex.: IPVA “imposto”
- Segundo o Artigo 11°, a receita classificar-se-á nas seguintes categorias
econômicas: receitas correntes e receitas de capital.
- São Receitas Correntes as receitas; tributária (Impostos, taxas e
Contribuições de Melhoria), de contribuições, patrimonial,
agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes
de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público
ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em
Despesas Correntes.
- Receitas Correntes são as receitas que apenas aumentam o patrimônio
não duradouro do Estado, isto é, que se esgotam no período anual.
- Receitas de Capital são as provenientes da realização de recursos
financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em
espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas
de direito público ou privado, destinados a atender despesas
classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superavit do
Orçamento Corrente.
- Receitas de Capital são:
• Realização de recursos financeiros oriundos de constituição de
dívidas;
• Conversão, em espécie, de bens e direitos; (Alienação de Bens)
• Recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou
privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas
de Capital e,
• Superavit do Orçamento Corrente.
-“§ 3º – O superavit do Orçamento Corrente resultante do
balanceamento dos totais das receitas e despesas correntes,
apurado na demonstração a que se refere o Anexo nº 1, não
constituirá item de receita orçamentária.” – O “Superavit do
Exercício corrente” é classificado como receita extraorçamentária,
já que assim evita que seja computado em duplicidade um recurso
que já foi considerado no orçamento do exercício anterior.
- Lei 4.320: Capítulo III – Da Despesa
“Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:
DESPESAS CORRENTES
• Despesas de Custeio
• Transferências Correntes
DESPESAS DE CAPITAL
• Investimentos
• Inversões Financeiras
• Transferências de Capital”
-“§ 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para
manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as
destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens
imóveis.” – Atenção ao final: Classificam-se como Despesas de
Custeio: “Inclusive as destinadas a atender a obras de conservação
e adaptação de bens imóveis.”
- No § 4º classificam como investimentos as dotações para o
planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à
aquisição de imóveis considerados necessários à realização dessas
obras, bem como para os programas especiais de trabalho,
aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e
constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de
caráter comercial ou financeiro.
- Já no § 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações
destinadas a:
• Aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;
• Aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou
entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação
não importe aumento do capital;
• Constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que
visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações
bancárias ou de seguros.
- Investimentos:
• Obras,
• Aquisição de Imóveis,
• Programas Especiais de Trabalho,
• Aquisição de Instalações,
• Aumento do Capital de Empresas sem caráter comercial ou
financeiro.
- Inversões Financeiras:
• Aquisição de imóveis, bens de capital já em utilização,
• Aquisição de títulos representativos do capital de empresa que não
importe em aumento do capital,
• Constituição ou aumento de capital de empresas com fins
comerciais.

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