Artigo - Governabilidade, Governança e Democracia - Criação de Capacidade Governativa e Relações Executivo-Legislativo No Brasil Pós-Constituinte

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Dados - Governabilidade, Governana e Democracia: Criao de Capacidade Governativa e Relaes Executivo-Legislativo no Brasil Ps-Constituinte
Dados
Print version ISSN 0011-5258
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Dados vol. 40 no. 3 Rio de Janeiro 1997

http://dx.doi.org/10.1590/S0011-52581997000300003
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Governabilidade, Governana e Democracia: Criao de Capacidade Governativa e Relaes Executivo-Legislativo no Brasil Ps-Constituinte*
Maria Helena de Castro Santos
INTRODUO Neste artigo, parto do pressuposto que, no Brasil ps-Constituinte, qualquer que seja a extrao ideolgica de um governante, a ele se colocaro os mesmos desafios, com pequena margem de manobra no que se refere s solues propugnadas. Assim, em primeiro lugar, ao governante se impor, em um mundo globalizado, o ajuste da economia e a reforma do Estado em crise.
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No cabe aqui analisar em detalhe as causas e dimenses da crise do Estado brasileiro. A literatura a respeito abundante1. Para os propsitos deste trabalho suficiente lembrar que a referida crise fruto, de um lado, de fatores exgenos, dentre os quais se destacam os choques do petrleo de 1973 e 1979/80 e a conseqente crise da dvida externa em decorrncia das altas taxas de juros internacionais que passam a ser praticadas pelos pases industrializados importadores de petrleo. Estes, assim, transferem para os pases em desenvolvimento, sobretudo os dependentes desse insumo energtico, o nus de ajustar a economia aos novos padres de relaes econmicas e financeiras.2 De outro lado, os desafios e presses dos fatores exgenos chegam ao Brasil no momento em que se constata o esgotamento do modelo desenvolvimentista, baseado na industrializao por substituio de importaes, fortemente centrado no Estado, com o conseqente desgaste da ordem poltico-institucional que sustentava esse modelo. A esse respeito, assim se pronuncia Diniz: "[...] em contraposio s interpretaes dicotmicas, parece-me mais adequada uma perspectiva que integre os dois planos da anlise, associando dimenso externa os condicionamentos internos relacionados corroso da ordem pregressa. Por esta razo, o descompasso entre o Estado e a sociedade situa-se no cerne da presente crise. O hiato entre uma institucionalidade estatal rgida, dotada de fraco potencial de incorporao poltica, e uma estrutura social cada vez mais complexa e diferenciada exacerbou as tenses ligadas ao processo de modernizao. Instaurou-se um sistema multifacetado e multipolar de representao de interesses, atravs do qual a sociedade extravasou do arcabouo institucional vigente, implodindo o antigo padro corporativo do Estado sobre a sociedade" (1996:3). Nesse cenrio, a partir dos anos 80, os governantes passam a se haver com crescente desequilbrio fiscal, desordem das contas pblicas e inflao galopante. Seguem-se as vrias e conhecidas tentativas de estabilizao da economia, com a srie de Planos a que a populao submetida, mais ou menos ortodoxos, mais ou menos heterodoxos, em uma longa seqncia de ensaios e erros. Finalmente, impe-se um modelo de ajuste da economia dentro do marco neoliberal, que produz, em um mundo globalizado, agendas governamentais com pequena flexibilidade. Esses problemas de governo, alm do mais, tm de ser enfrentados em um contexto de redemocratizao e rompimento com a ordem social pregressa. Ou seja, a reforma do Estado e a redefinio de suas funes so imprescindveis tanto para a adaptao ao
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novo ordenamento econmico e financeiro mundial como para a adequao do Estado nova sociedade e s novas formas polticas de representao de interesses. Dentro desse quadro, os desafios contemporneos do governante no Brasil ps-Constituinte tm se definido da forma que se segue. (i) Ajuste da economia e reforma do Estado. Parto do pressuposto que, atualmente, se constituem em minoria os analistas, polticos ou cidados que consideram factvel a formao de coalizes polticas internas capazes, por assim dizer, de escapar do modelo de conotao neoliberal de ajuste da economia imposto aos pases em desenvolvimento3. Esta avaliao, bom frisar, independe de julgamento de valor. Sendo esse o caso, pode-se dizer que, enquanto a primeira fase da poltica de ajuste, isto , a estabilizao da economia, tem sido considerada bem-sucedida com o Plano Real, as reformas estruturais, como a da previdncia, da administrao, e tributria e fiscal, tm enfrentado, do ponto de vista do governo, grandes dificuldades. Anota-se, neste ponto, para posteriores comentrios, que enquanto o processo de estabilizao da economia calcado em polticas formuladas, em grande parte, ao largo do Congresso, as reformas estruturais citadas, ao contrrio, necessitam da sua aprovao, o que tem impedido que o processo de ajuste da economia se complete. Quanto s novas funes do Estado, pode-se dizer que atualmente se arma consenso em torno da construo de um Estado que no mais mnimo como sugeriam as primeiras vises simplistas de inspirao neoliberal, e que, portanto, no perdeu sua importncia estratgica. Na verdade, o Estado deve ser minimamente complexo para atender aos desafios do capitalismo contemporneo4. Dessa forma, restringe sua atuao como produtor direto de bens e servios, refora sua atividade de regulao das polticas pblicas, enfatiza seu papel de coordenao entre as vrias agncias governamentais e os trs nveis de governo e entre a esfera pblica e a privada, e reorienta suas funes de controle. (ii) Resgate da dvida social. Explcita na plataforma de todos os candidatos Presidncia da Repblica, quer como contrapeso das reformas estruturais e fator de desestabilizao poltica, quer como uma questo de justia social5. Poucos analistas, raros cidados e certamente nenhum poltico descartam a necessidade de um programa social de governo. Todos os programas sociais dos governos ps-Constituinte tm se submetido, contudo, lgica do ajuste neoliberal. (iii) Enfrentamento dos desafios anteriores, mantendo-se a ordem democrtica. De fato, nenhum poltico, poucos cidados e rarssimos analistas trabalham com a hiptese da fujimorizao6. O desafio, neste caso, a construo de coalizes democrticas de sustentao do governo em ambincia democrtica, em um contexto de expanso da participao e diversificao das formas de representao de interesses que, alm do mais, por razes de natureza histrico-cultural, fortemente impregnado pelo particularismo7. Caberia aqui, na verdade, a pergunta essencial: que democracia somos capazes de construir?8 Vale, neste ponto, observar que, embora os dois ltimos pressupostos possam ser considerados normativos, tenho a pretenso de que minha perspectiva no o seja. Assumindo a posio do analista, trabalho no com os meus pressupostos, mas com aqueles que identifico como vigentes tanto no mundo da poltica como no da academia (e que so os meus prprios, embora isto aqui no tenha importncia).9 A discusso contempornea sobre o novo Estado tem se voltado para os requisitos polticos, societais, organizacionais e gerenciais que o tornem eficaz e eficiente, capaz de enfrentar os desafios que se impem e os dilemas que se apresentam. Os conceitos de governabilidade e governana (governance) incorporam essas preocupaes, sendo tratados de forma diferenciada pela literatura recente. Este artigo, embora no pretenda proceder a uma reviso da literatura sobre os conceitos de governabilidade e governana, far algumas consideraes sobre o tratamento desses conceitos, sugerindo, para propsitos analticos, o termo" capacidade governativa". Pressupondo o contexto democrtico, destacar como um dos elementos essenciais da capacidade governativa as caractersticas do processo de tomada de deciso das polticas pblicas, com destaque para a fase de formulao e as relaes Executivo-Legislativo. Discutir a literatura brasileira recente sobre esses pontos, entendidos como" gargalos" da capacidade governativa do Estado, contrapondo achados de pesquisa emprica coordenada pela autora. Finalmente, a ttulo provocativo, far algumas especulaes acerca dos dilemas dos governantes, comprometidos com a governabilidade democrtica vis--vis as caractersticas do processo decisrio, e dos padres de interao dos dois Poderes.
GOVERNABILIDADE, GOVERNANA E CAPACIDADE GOVERNATIVA O desafio da reforma do Estado e seu ajuste nova ordem econmica e financeira global provocou profusa literatura sobre os conceitos de governabilidade e governana. Os autores dedicam-se a recuperar a origem histrica dos conceitos e se esforam por diferenci-los, nem sempre com xito. Apontam para as causas da crise da governabilidade ou ingovernabilidade e oferecem diagnsticos e sugestes para os problemas encontrados. Enfatizam fatores exgenos e endgenos, diferentes dimenses da questo poltica, econmica, organizacional, gerencial , investigam a relao das dificuldades enfrentadas pelo governo com o tipo de regime poltico e os trade-offs entre eficincia econmica e poltica. No Brasil, destacam-se os trabalhos de Melo (1995) e Diniz (1995; 1996) que, a partir de uma reviso extensiva
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da literatura, analisam vrios dos pontos indicados acima. Segue-se, tendo como referncia os estudos desses autores, uma rpida apresentao da gnese desses conceitos e de sua definio atual, entremeadas por meus comentrios. Aponta-se uma primeira gerao de anlises sobre governabilidade originada nos trabalhos de Huntington de final dos anos 60 e dcada de 70 (cf. Huntington, 1965; 1968; 1975), que interpretam a crise de governabilidade como fruto dos excessos da participao e sobrecarga de demandas. Para Huntington, o funcionamento adequado dos sistemas polticos depende do equilbrio entre as instituies de input, agregadoras de interesses sobretudo os partidos polticos e as instituies governamentais de output , que regulam e implementam as polticas pblicas. Quando no contexto das democracias consolidadas surge uma onda de participao, segue-se, em resposta, um aumento da atividade governamental, acompanhado de sobrecarga no governo, falncia de outputs e deslegitimao da autoridade, com subseqente enfraquecimento das instituies polticas. Estas ltimas, contudo, por serem fortes, adaptveis e coerentes, acabam por absorver, dentro de limites, as tenses e presses por participao, conseguindo preservar-se at o arrefecimento da onda de participao. Nas democracias recentes, por sua vez, a incorporao poltica de grupos sociais antes excludos conduz a essas mesmas conseqncias, sem que haja, contudo, instituies consolidadas, capazes de suportar a presso sobre o sistema poltico. Na verdade, mais do que se haver com a debilidade das instituies preexistentes, as democracias no-consolidadas tero de enfrentar o desafio de criar ou recriar instituies polticas. Assim, o remdio huntingtoniano para a sobrecarga de demandas sobre o sistema poltico de pases em desenvolvimento est no reforo e criao de instituies e da autoridade governamental. A nfase colocada, no na democracia, mas na ordem: antes de distribuir poder preciso primeiro acumul-lo. A sada autoritria. A crise de governabilidade por excesso de democracia foi tese reforada pelas dificuldades de execuo dos programas de estabilizao a partir dos anos 80. A soluo estaria em um Estado forte, sugerindo-se o predomnio do Executivo no processo decisrio e o insulamento burocrtico como formas de controlar a participao social e garantir a eficcia e a racionalidade das polticas pblicas. Paralelamente, no mesmo perodo, surge uma segunda gerao de anlises sobre governabilidade e crise de governabilidade ligadas s condies de sustentao das polticas de ajuste em contexto democrtico. Liderando esse tipo de anlise esto as agncias internacionais de financiamento, com destaque para o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional FMI. Os trabalhos do Banco Mundial passam, nos anos recentes, a referir-se ao termo governance. Grande parte deles preocupa-se com a origem e as distintas formas de definio do termo, e, quase todos, implcita ou explicitamente, associam concepo de governance a noo de good governance ou good government. Assim, para o Banco Mundial, a definio geral de governance "is the exercise of authority, control, management, power of government." Ou, dizendo ainda melhor, "is the manner in which power is exercised in the management of a country s economic and social resources for development."10 A noo de good governance encontra-se intrinsecamente associada capacidade governativa, "[good] governance is central to creating and sustaining an environment which fosters strong equitable development, and it is an essential complement to sound economic policies" (World Bank, 1992:1). Dessa forma, good governance passa a ser requisito indispensvel para um desenvolvimento sustentado, que incorpora ao crescimento econmico eqidade social e tambm direitos humanos.11 O vis normativo implcito o que associa esses pr-requisitos do bom governo democracia. No se trata mais, parece-me, de considerar, como na dcada de 60 o faziam as agncias internacionais de financiamento para o desenvolvimento, que "all good things go together". Ou seja, uma vez garantida a retomada do crescimento econmico com a ajuda dessas agncias, o desenvolvimento poltico vale dizer, o desenvolvimento de instituies democrticas e a eqidade social fluiriam naturalmente.12 Embora se trate, atualmente, de uma retomada dos pressupostos democrticos do "bom desenvolvimento", isto agora visto no mais como uma conseqncia natural da ajuda econmica, mas como um desafio. Alguns trabalhos demonstram que o xito das polticas de ajuste no guarda relao emprica com o tipo de regime poltico, embora os pases em transio democrtica enfrentem grandes dificuldades para ajustar a economia.13 No se quer, entretanto, ao que parece, no caso destes ltimos, abrir mo dos princpios da democracia e da eqidade social. Esse pressuposto do "bom governo", eqitativo e democrtico, , como sugerido acima, incorporado no Brasil, como de resto na maioria dos pases que enfrentam a tarefa de formular e implementar as polticas de ajuste, tanto pelos polticos como pela maioria dos cidados e intelectuais. importante, neste ponto, voltar-se definio do conceito de governance para que se compreenda de que forma este passa a incluir os princpios democrticos. A literatura recente incorpora o novo conceito, partindo da definio geral do Banco Mundial, que, como indicado, refere-se ao modo como a autoridade exercida no gerenciamento dos recursos do pas em direo ao desenvolvimento. Governance, conforme Melo, refere-se ao modus operandi das polticas governamentais que inclui, dentre outras, questes ligadas ao formato polticoinstitucional dos processos decisrios, definio do mix apropriado do pblico/privado nas polticas, participao e descentralizao, aos mecanismos de financiamento das polticas e ao alcance global dos programas (cf. Melo, 1995:30-31). O conceito no se restringe, contudo, aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado, tampouco ao funcionamento eficaz do aparelho de Estado. Reis, embora use o termo governabilidade, adverte-nos contra essa simplificao, que reduz a capacidade estatal
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de governar a caractersticas da mquina do Estado, tal como o tamanho certo do Estado, mecanismos operacionais geis nas funes reconhecidas como prprias dele etc. Mas, continua o autor," h a sociedade [...] e h a poltica. E o desafio crucial reside na obteno daquela forma especfica de articulao do Estado com a sociedade na qual se reconhea que o problema da administrao eficiente no pode ser dissociado do problema poltico, ou seja, do problema de garantir tambm a operao democrtica do Estado" (Reis, 1995:41). Dentro desse esprito, a discusso mais recente do conceito de governance ultrapassa o marco operacional para incorporar questes relativas a padres de articulao e cooperao entre atores sociais e polticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam transaes dentro e atravs das fronteiras do sistema econmico (Hollingsworth, Schmitter e Streeck apud Melo, 1995). Incluem-se a, no apenas os mecanismos tradicionais de agregao e articulao de interesses, tais como partidos polticos e grupos de presso, como tambm redes sociais informais (de fornecedores, famlias, gerentes), hierarquias e associaes de diversos tipos. Com a ampliao do conceito de governance fica cada vez mais imprecisa sua distino daquele de governabilidade. Melo e Diniz, contudo, preferem reter este ltimo conceito para se referirem s condies sistmicas e institucionais sob as quais se d o exerccio do poder, tais como as caractersticas do sistema poltico, a forma de governo, as relaes entre os Poderes, o sistema de intermediao de interesses.14 Martins (1995) expressa-se de forma semelhante em relao ao termo governabilidade ao qual se refere como arquitetura institucional e o distingue de governana, basicamente ligada performance dos atores e sua capacidade no exerccio da autoridade poltica. Parece-me ter pouco sentido analtico tentar reter um conceito, por assim dizer, to esvaziado como o de governabilidade a no ser como uma homenagem histrica, e, neste caso, o termo estar intrinsecamente ligado ingovernabilidade por sobrecarga de demandas e excesso participativo. Outros autores,15 contudo, continuam a utilizar o termo governabilidade de forma mais ampla e j referido ao moderno contexto das polticas de ajuste e reforma do Estado, pressupondo a ambincia democrtica. Na verdade, pouco relevante, a meu ver, no contexto atual, tentar distinguir os conceitos de governance e governabilidade. Sugiro, ento, para se fugir a essa discusso aparentemente interminvel, que se adote simplesmente, para fins analticos, o termo capacidade governativa. Vale observar aqui, que tanto na gnese do conceito de governabilidade como na do de governance esto as concepes estrutural-funcionalistas de system capabilities e processo de converso do sistema poltico, conforme amplamente utilizadas na literatura de modernizao e desenvolvimento poltico pr-huntingtoniana. Assim, segundo Almond e Powell Jr., o funcionamento de um sistema poltico pode ser tratado em dois nveis. O primeiro refere-se capacidade (capability) do sistema e est ligado sua performance enquanto uma unidade em seu meio ambiente. Um sistema poltico caracteriza-se por sua capacidade regulatria, extrativa, distributiva e responsiva (responsive). O segundo nvel de funcionamento interno ao sistema poltico e refere-se aos processos de converso, que so as formas como os sistemas transformam inputs em outputs, ou seja, formas como demandas e apoios so transformados em decises (authoritative decisions) e estas implementadas (cf. Almond e Powell Jr., 1966:28-29). Assim, para a gerao de cientistas polticos que rompeu com a cincia poltica institucionalista, inaugurando o behaviorismo, o que importava como, de resto, o que importa agora era a performance do sistema poltico e sua capacidade de resistir s presses, tanto internas (withinputs) como do meio ambiente (inputs), isto , dos sistemas econmico, social etc., sem entrar em colapso. Para tanto era preciso ser capaz de converter esses distrbios em polticas governamentais (outputs) satisfatrias, que terminariam por reforar o apoio ao sistema poltico. Parece-me que todas as tentativas examinadas at aqui de analisar governabilidade e crise de governabilidade (ou ingovernabilidade), ou de distinguir governabilidade e governance, remetem-se, de uma forma ou de outra, a essa origem estrutural-funcionalista da performance dos sistemas polticos. Por outro lado, o pressuposto democrtico que perpassa toda a literatura de modernizao e que havia sido quebrado por Huntington, volta agora com toda a fora, embora, por assim dizer, sem a ingenuidade de outrora, mas ainda conservando uma boa dose de otimismo no que se refere reproduo das caractersticas das democracias mais antigas e estabelecidas. A definio de capacidade governativa com que me proponho a trabalhar no escapa a essas mesmas observaes. Seno, vejamos. Em primeiro lugar, vamos pensar, com Malloy (1993), em governabilidade (ou capacidade governativa) como a capacidade de um sistema poltico de produzir polticas pblicas que resolvam os problemas da sociedade, ou, dizendo de outra forma, de converter o potencial poltico de um dado conjunto de instituies e prticas polticas em capacidade de definir, implementar e sustentar polticas. Para propsitos analticos, pode-se desagregar esta definio nos seguintes termos. Diz-se que um sistema poltico dotado de capacidade governativa se for capaz de: (i) identificar problemas da sociedade e formular polticas pblicas, isto , oferecer solues; e (ii) implementar as polticas formuladas, mobilizando para isso meios e recursos polticos, organizacionais e financeiros necessrios. Tanto os processos de formulao como os de implementao de polticas pblicas so elementos cruciais constitutivos da capacidade governativa do Estado. A formulao bem-sucedida de polticas pblicas depende, de um lado, do sucesso de a elite governamental mobilizar apoios para as polticas de sua preferncia mediante a formao de coalizes de sustentao e, de outro, da construo de arenas de negociao que evitem a paralisia decisria. O bom xito do processo de implementao exige, alm de coalizes de apoio ao governo, capacidade financeira, instrumental e operacional do Estado. Vale observar que as coalizes de apoio s polticas governamentais so freqentemente distintas no que se refere s fases de formulao e implementao, bem
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como so conformadas de acordo com a natureza (ou substncia) da poltica, ponto de especial relevncia para a agenda de reforma dos pases em desenvolvimento (a ser melhor desenvolvido na prxima seo). Essa definio geral de capacidade governativa serve bem aos nossos propsitos. Por um lado, engloba tanto caractersticas operacionais do Estado analisando-se a a eficincia de sua mquina administrativa, novas formas de gesto pblica, mecanismos de regulao e controle , como sua dimenso poltico-institucional, as investigaes podendo incluir, neste caso, desde as caractersticas das coalizes de sustentao do governo, do processo decisrio, das formas mais ou menos tradicionais de representao de interesses, das relaes Executivo-Legislativo, do sistema partidrio e eleitoral, passando pelas relaes entre os trs nveis de governo e a forma e o grau de interao do pblico com o privado na definio e conduo das polticas governamentais, at a pouca analisada atuao do Judicirio como ator poltico e a capacidade de liderana e coordenao do governo. Por outro lado, a construo da capacidade governativa de forma mais ou menos democrtica fica caracterizada pelos mecanismos e formas que assumem as instncias da poltica na interao do Estado com a sociedade, identificados a partir do exame de vrios dos aspectos referidos acima, com especial destaque para a maior ou menor incluso de grupos sociais afetados pelas polticas governamentais. Em resumo, o termo capacidade governativa, como aqui proposto, engloba as noes sistmicas e operacionais contidas no uso recente dos conceitos de governabilidade e governance. Enfatiza, mais alm, a importante distino analtica entre as fases de formulao e implementao das polticas governamentais, destacando a interao da capacidade operacional e financeira do Estado com as instncias da poltica que se quer democrtica. Retendo a noo de performance do sistema poltico, permite investigar em que medida essas instncias que se estabelecem so mais ou menos democrticas. Dentro dessa vertente, diferentes autores tm destacado e analisado distintos aspectos da poltica democrtica e sua relao com a capacidade governativa do Estado. Assim, existe uma profusa literatura sobre o desenho institucional das novas democracias. Tomando-se como referncia especial a construo de coalizes de suporte ao governo e os padres de relao e conflito entre o Executivo e o Legislativo, analisam-se as vantagens e desvantagens do presidencialismo vis--vis o parlamentarismo, em suas diversas combinaes com sistemas multi ou bipartidrios e sistemas eleitorais majoritrio ou proporcional. Argumenta-se contra os perigos do presidencialismo, especialmente em pases com profundas clivagens e sistema multipartidrio fragmentado e polarizado (Linz, 1996a; 1996b), e enfatiza-se a combinao particularmente benfica para as novas democracias entre parlamentarismo e representao proporcional (Lijphart, 1996a; 1996b). Contestam-se, contudo, essas assertivas (cf. Horowitz, 1996; Lardeyret, 1996; Quade, 1996), questionando-se inclusive sua validade para universos empricos mais amplos do que os pesquisados pelos autores (Lipset, 1996).16 No Brasil, esses temas controversos foram amplamente tratados e debatidos.17 Malloy (1993), por sua vez, acredita que mais importante para a democratizao da Amrica Latina do que eleies abertas e competitivas, partidos polticos e direitos civis, a relao estruturada entre os principais grupos da sociedade civil (sindicatos e grupos empresariais) e o processo de formao de polticas. Para esse autor, a formao de polticas e o acesso contnuo a esse processo pelos grupos estratgicos a questo democrtica central. Destaco, na seo seguinte, como elementos cruciais constitutivos da capacidade governativa no Brasil o processo de tomada de deciso e as relaes Executivo-Legislativo, enfatizando, com Malloy (idem), o processo de formulao das polticas, que, acredito, constitui a causa maior da ingovernabilidade no pas.
CAPACIDADE GOVERNATIVA E PROCESSO DECISRIO O objetivo desta seo chamar a ateno para as caractersticas do processo decisrio do pas enquanto instncia poltica crucial da capacidade governativa. Incluo nesse processo tanto a fase de formulao como a de implementao das polticas governamentais, ambas essenciais para a conduo dos problemas de governo, embora aqui v me referir basicamente primeira. Contraponho-me ao diagnstico de que o gargalo da governabilidade est na implementao, conforme explicitamente indicado nos trabalhos de Diniz (1995; 1996) e de Frischtak (1994), assim como tese dos influentes artigos de Figueiredo e Limongi (1995a; 1995b) de predomnio quase absoluto do Executivo no processo legislativo de formulao de polticas, combinado a um padro cooperativo entre os dois Poderes. Segundo Frischtak: "To the extent that the problem area of structural adjustment is increasingly identified as one of implementation, concern is shifting from the substance of policies on which, incidentally, there is growing technical consensus to the policy environment itself" (1994:1). No mesmo veio, Diniz afirma que a ingovernabilidade no pode ser atribuda paralisia decisria. Existe, ao contrrio, conforme a autora, uma hiperatividade decisria concentrada nos altos escales insulados da burocracia governamental, com a excluso da instncia parlamentar-partidria. Refora seu argumento recorrendo a dados sobre o nmero de Decretos-leis e Medidas Provisrias produzidos pelo Executivo desde o governo Sarney e aos trabalhos de Figueiredo e Limongi, os quais afirmam que devido aos poderes legislativos que o Executivo possui, este comanda o processo legislativo, deixando margem muito estreita de autonomia para o Congresso. Esses dois autores contestam explicitamente a viso de que o Executivo s v seus projetos aprovados aps extenuantes e custosas negociaes, com maiorias formadas caso a caso na base da troca clientelista individual. Na verdade, dizem eles,
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o Legislativo exibe um comportamento antes cooperativo do que conflituoso para com as iniciativas do Executivo (Figueiredo e Limongi, 1995a). Sendo assim, conclui Diniz (1995:395 et passim), o gargalo das polticas de ajuste est no processo de implementao. As crticas a essas teses sero feitas a partir de achados empricos de pesquisa por mim coordenada, que investiga as caractersticas do processo decisrio no Brasil ps-Constituinte, com nfase nas relaes ExecutivoLegislativo, mediante dois estudos de caso de polticas estratgicas da agenda governamental a poltica salarial no governo Collor e as polticas tributria e fiscal nos governos Collor e Itamar (cf. Castro Santos, Rua e Costa Filho, 1992; Castro Santos et alii, 1994; e Castro Santos, Rua e Machado, 1994) , alm de analisar o processo oramentrio da Unio. dos dois primeiros que derivam os achados relevantes para os propsitos deste artigo,18 que podem ser resumidos como se segue.19 O estudo da poltica salarial permite identificar dois padres bsicos de interao do Executivo com o Legislativo. Um de composio, em que as lideranas polticas governistas e de oposio chegam a um entendimento sobre os pontos em conflito. Outro, de confronto, com a radicalizao do processo de negociao mediante estratgias de obstruo das matrias em votao, especialmente efetivas quando se trata de projetos prioritrios do governo (sobretudo a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e a Lei Oramentria Anual LOA, com prazos regimentais de votao), rompimento de acordos, emperramento dos processos de deciso e adoo de mecanismos de boicote, levando, em momentos de maior inflexibilidade do Executivo, completa paralisia decisria. A negociao entre os dois Poderes gira basicamente em torno do valor do salrio mnimo, das faixas salariais a serem indexadas, da periodicidade dos reajustes e dos mecanismos automticos de correo salarial. A anlise do processo de deciso das polticas fiscal e tributria mostrou complexidade bem maior: tanto pelo nmero de atores estratgicos, bem mais ampliado, como pela interao destes com os Poderes constitudos, em que agora se destaca o Judicirio como ator poltico e importante parceiro no processo decisrio, para no mencionar a marcante atuao dos governadores. Identificam-se dois padres de interao dos atores pblicos e privados. O primeiro envolve mais estritamente o Executivo e o Legislativo. Neste caso, a interferncia do Judicirio se d via Aes Diretas de Inconstitucionalidade ADIns20 ajuizadas por partidos de oposio contra medidas do Executivo. Com relao aos governadores, sua interferncia se d em via de mo dupla: numa direo atendem s solicitaes do governo, acionando suas bancadas no Congresso; na outra, pressionam diretamente o Executivo, em funo de interesses regionais, individualmente ou atravs do Conselho de Poltica Fazendria Confaz, ou mesmo mediante a mobilizao das suas bancadas no Congresso Nacional. A moeda de troca essencial so os termos da rolagem da dvida dos estados. Trata-se, basicamente, no caso da poltica em tela, de padres de confronto entre os dois Poderes, sem que, contudo, ocorra completa paralisia decisria: tipicamente negociam-se pontos de menor conflito, adiando-se sistematicamente a deciso sobre os mais polmicos. Dessa forma, a cada final de ano so aprovadas, aps rduas negociaes, medidas emergenciais que garantam o oramento do ano seguinte e o cumprimento de compromissos internos e externos do governo, frustando-se regularmente as tentativas do Executivo de promover reforma tributria e fiscal de cunho estrutural. Figura 1
Figura 2 Processo de Tomada de deciso Padro de Interao Executivo-Legislativo (Poltica Tributria e Fiscal)
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Figura 3
O segundo padro de interao dos atores envolvidos na formulao da poltica fiscal e tributria tem carter reativo, referindo-se s aes de grupos sociais (empresrios, banqueiros, segmentos organizados dos aposentados, trabalhadores, entidades sindicais e associaes de interesses desses grupos) contra as medidas do Executivo, diretamente ou via Legislativo, ou ainda atravs do Judicirio. Este acaba por servir de recurso de poder dos atores sociais insatisfeitos, mediante o ajuizamento de aes diversas contra o governo. O nmero dessas aes de tal ordem que ministros de Estado se dirigem s instncias regionais e superiores do Judicirio solicitando moderao na concesso de liminares, j que a avalanche dessas concesses s empresas e indivduos estaria inviabilizando a poltica econmica do governo.21 No que se refere ao padro de interao Executivo-Legislativo, que o foco deste trabalho, foram identificadas quatro variveis explicativas, cuja delicada combinao explicaria o bom termo das decises ou, ao contrrio, a paralisia decisria: (i) caractersticas da equipe econmica (flexibilidade e liderana); (ii) caractersticas de liderana parlamentar do governo (fragmentao, trnsito entre os partidos, capacidade de negociao, exerccio de liderana); (iii) caractersticas de liderana do articulador poltico do governo (trnsito entre os partidos, capacidade de negociao, exerccio de liderana); (iv) caractersticas do sistema partidrio e comportamento dos partidos no Congresso. Das duas legislaturas do perodo em anlise, conclui-se que a segunda propiciaria, teoricamente, melhores condies para a construo de maiorias estveis e o entendimento entre governo e oposies, j que levar as decises a bom termo passaria a depender das negociaes entre o bloco governista ento criado (PFL, PRN, PSC, PMN e PST) e o PMDB-PSDB. Contudo, tanto numa legislatura como na outra, e tanto um presidente da Repblica quanto o outro tiveram dificuldades em consolidar uma base parlamentar que lhes garantisse resultados favorveis nas votaes. De fato, Collor e Itamar chegam Presidncia sem base parlamentar de sustentao. O primeiro, que iniciara seu governo contando com no mximo 7% dos votos da Cmara dos Deputados,22 consegue
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formar uma base governista de sustentao que exige cargos, trocas e benesses, enquanto o segundo, em contexto ps- impeachment , recorre a amplas coalizes. Ambas as estratgias resultam em maiorias instveis. Ainda a contribuir para a dificuldade de construir maiorias estveis no Congresso Nacional est o baixo grau de institucionalizao dos partidos, cuja origem deve ser buscada na constituio histrica do sistema polticopartidrio (a includa a recente experincia autoritria), na qual se destaca a tradio intervencionista do Estado e o carter elitista e artificial de seu processo de formao. Dessa forma, os partidos polticos no chegam a se constituir em reais parceiros do Executivo na arte de governar, cumprem mal sua funo democrtica de agregar interesses da sociedade, no se sentem responsveis perante o eleitorado nem so capazes de tomar a iniciativa de propor polticas necessrias ao reordenamento socioeconmico do pas no momento da transio democrtica. Por outro lado, em um sistema multipartidrio polarizado e altamente fragmentado, certas regras eleitoralpartidrias, tais como ausncia de fidelidade partidria, personalizao dos mandatos, facilidade tanto de troca de partido como de constituio de novos, induzem a coligaes de suporte governamental volteis.23 Agravando essa situao, cita-se a questo do constrangimento eleitoral sobre o comportamento dos parlamentares, especialmente relevante nas novas democracias em face do imperativo do ajuste econmico e dos custos sociais que lhe so inerentes. Esses constrangimentos eleitorais afetam o comportamento tanto dos partidos governistas como dos de oposio e manifestam-se especialmente em anos de eleio. Dentre muitos exemplos, cita-se, em 1990, ano de eleies para deputado federal e um tero do Senado, as negociaes em torno das Medidas Provisrias MPs 154 e 168, espinha dorsal do Plano Collor I, relativas, respectivamente, s polticas salarial e monetria. Mesmo apoiando o plano governamental de uma maneira geral, em ambiente inicialmente cooperativo entre os dois Poderes, o PMDB e o PSDB no deixam de persistentemente negociar com o governo alguns pontos que afetam diretamente os pequenos poupadores e os assalariados, especialmente os de baixa renda, logrando obter resultados mais favorveis a esses grupos: a periodicidade da indexao dos salrios e os extratos de renda a serem indexados (MP 154), os limites dos saques imediatos das cadernetas de poupana e o prazo de devoluo dos valores bloqueados (MP 168). Quanto aos partidos governistas, exemplar o episdio da derrubada do veto presidencial na Cmara lei salarial do Congresso, n 5.340/90, quando parte da bancada governista vota contra o Executivo.24 Interesses suprapartidrios, por outro lado, perpassando as fronteiras partidrias, so responsveis por alinhamentos entre partidos e segmentos de partidos especialmente caticos. Este o caso da MP 289/90 e do Projeto de Lei n 2.155/91, relativos ao Imposto Territorial Rural, parte dos pacotes emergenciais do final dos anos 90 e 91, respectivamente. No primeiro caso, notvel a diviso das bancadas tanto governistas como de oposio, sendo a medida rejeitada por estreita margem de votos. No segundo, o projeto de lei derrubado por ampla maioria, registrando-se a macia oposio dos partidos governistas e do PMDB (cf. Castro Santos et alii, 1994). Em ambos os casos pode-se imputar os resultados presena da bancada ruralista espalhada por diversos partidos. As clivagens regionais podem ser exemplificadas pela barganha proposta ao Executivo pela bancada nordestina, intermediada pelo senador Marco Maciel (PFL-PE), de aprovao da reforma tributria de emergncia de 1991 em troca da reabertura dos bancos estaduais do Rio Grande do Norte, Paraba e Piau, bem como da concesso de novos emprstimos ao banco estadual de Pernambuco. Note-se que trs dos estados envolvidos tinham governos pefelistas e que o articulador poltico dessa barganha junto ao Executivo era o prprio lder do governo no Senado (idem). Finalmente, mas no menos importante, destaca-se a segmentao do comportamento partidrio dentro do Congresso Nacional: os partidos radicais de esquerda mostram-se menos abertos s negociaes pluralistas, apegados que so a princpios mais propriamente ideolgicos (aproximando-se do comportamento poltico tpico da arena redistributiva de Lowi); os partidos conservadores (chamados governistas no governo Collor) no se furtam negociao desde que esteja implcita, entre os termos da barganha, a troca de favores e prebendas (aproximando-se do comportamento poltico caracterstico da arena distributiva); os partidos do centro do espectro ideolgico, especialmente parte do PMDB e o PSDB, negociam de forma mais propriamente pluralista (aproximando-se das interaes prprias da arena regulatria).25 A afinidade eletiva entre democracia e pluralismo classicamente afirmada pelos primeiros escritos de Robert Dahl e Charles Lindblom. As coalizes pluralistas so, contudo, tipicamente instveis, j que se estruturam em funo de questes e interesses tangenciais. No entanto, por regras de comportamento pluralista que o Executivo consegue maiorias estveis, atravs da negociao entre partidos em torno de uma agenda de questes e suas solues, que passam a compor um programa de governo. Contudo, no Brasil, independentemente da substncia da poltica em questo (ponto em que me afasto de Lowi), os partidos polticos de esquerda comportam-se como se todas as questes fossem redistributivas e, portanto, no negociam com o governo , enquanto os mais direita do espectro ideolgico exibem comportamento tpico de arenas distributivas e, portanto, negociam com o Executivo caso a caso, em troca de privilgios e cargos. Como os partidos dispostos a negociaes mais propriamente pluralistas no constituem a maioria absoluta do Parlamento, qualquer presidente, mesmo que alado ao governo por aliana eleitoral baseada nesses partidos o que no foi o caso at agora teria imensas dificuldades de construir maiorias estveis.26 Dessa forma, mesmo o governo Fernando Henrique Cardoso que, diferentemente dos anteriores, chega ao poder apoiado em slida coalizo partidrio-eleitoral, freqentemente obrigado a negociar seus projetos arduamente. Em primeiro lugar, porque alianas eleitorais so diferentes de alianas de sustentao. Nesse caso, como os
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partidos que compuseram a aliana eleitoral que levou Cardoso ao poder (PSDB-PFL-PTB) no chegam a formar maioria no Congresso, a base de sustentao do governo ampliada, passando a incorporar o PMDB. Em segundo lugar, a coalizo de sustentao do governo compe-se de partidos que, conforme sugiro aqui, exibem comportamentos parlamentares marcadamente distintos. Assim, no s o Executivo obrigado a negociar com sua prpria base de sustentao para manter seu apoio, como tem de faz-lo utilizando moedas distintas. Dessa forma, enquanto na maioria das vezes a moeda de troca do PFL, do PTB e de parte do PMDB a tpica das arenas distributivas de Lowi (cargos, benesses), no que se refere parte "no fisiolgica" do PMDB, as negociaes geralmente se do em torno das questes (issues) colocadas em pauta, em movimento caracterstico das arenas regulatrias e pluralistas. Ao PSDB, partido do presidente, no resta muita autonomia no que se refere s negociaes das questes em pauta. A construo de maiorias estveis no Parlamento, essencial para a recuperao da capacidade de governar, portanto, nesse cenrio poltico-partidrio, de difcil consecuo. Em vista dessas consideraes, as caractersticas das lideranas parlamentares e do articulador poltico do governo, somadas flexibilidade ou inflexibilidade da equipe econmica, tornam-se variveis de grande importncia para a construo bem-sucedida de maioria a cada votao. Se se acrescenta delicada combinao dessas variveis as mediaes e intervenes do Judicirio e dos governadores, pode-se compreender a grande dificuldade em se obter decises coerentes que componham uma poltica governamental ou, mais importante ainda, um conjunto de polticas que constituam um programa articulado de governo. Do exposto pode-se derivar os seguintes pontos, em que pese a limitao metodolgica intrnseca aos estudos de caso, plenamente reconhecida: 1) A configurao poltico-institucional do processo de tomada de deciso varia conforme a substncia da poltica em foco no que se refere aos padres de interao dos poderes constitudos e destes com os atores sociais , bem como com o nmero e importncia dos atores envolvidos.27 2) O processo de tomada de deciso de polticas fundamentais da agenda de governo do Brasil ps-Constituinte exibe baixa institucionalizao dos mecanismos de interao dos atores e suas formas de representao de interesses. Isto, combinado s caractersticas dos sistemas eleitoral e partidrio e do comportamento parlamentar dos partidos (ver item 3), ressalta a importncia para a tomada de deciso dos atributos pessoais das lideranas do governo e da oposio, e mesmo da equipe econmica, de variveis conjunturais em determinadas combinaes e de mecanismos e procedimentos informais. 3) A baixa institucionalizao dos partidos, a existncia de determinadas regras eleitorais e partidrias em um sistema multipartidrio polarizado e altamente fragmentado, a forte presena de interesses suprapartidrios, os constrangimentos eleitorais dos partidos e sua forma segmentada de comportamento (partidos que ocupam distintas posies no espectro ideolgico negociando segundo diferentes moedas), dificultam a construo de coalizes de sustentao do governo, obrigando o Executivo a empenhar-se na obteno de maioria a cada votao. certo que, conforme Figueiredo e Limongi, o Executivo termina por predominar durante o processo legislativo de formulao das polticas, sendo raros os projetos de lei de iniciativa do Congresso que tratam de questes fundamentais e so aprovados com rapidez. No menos certo, contudo, que o Executivo no o soberano absoluto, sendo freqentemente obrigado a submeter-se a penosos processos de negociao com os partidos e lderes parlamentares da oposio, quando no com sua prpria base de sustentao parlamentar. Evidncia emprica mostra, inclusive, como sugerido acima, ocasies em que se instala um padro de franco confronto entre os dois Poderes, como foi o caso da poltica salarial do governo Collor. Assim, aps o veto do Executivo incorporao dos dispositivos dos projetos oposicionistas MP 154, negociados pelas lideranas governistas parlamentares, instala-se uma situao de "queda-de-brao" entre os dois Poderes. Essa situao se caracteriza por uma srie de tticas de enfrentamento de ambos os lados. Por duas vezes o Congresso aprova dispositivos legais contendo princpios diametralmente opostos aos da poltica salarial pretendida pelo governo, sem nenhuma chance, portanto, de obter a sano presidencial: o Projeto de Lei n 5.340, de junho de 1990, elaborado pelo prprio Congresso e o Projeto de Lei de Converso PLV n 63/90, de dezembro de 1990. O Executivo, por sua vez, reedita sistematicamente MPs, insistindo no princpio da livre negociao salarial, enquanto a oposio, tambm sistematicamente, produz PLVs, estabelecendo o princpio da reindexao dos salrios, deixando expirar o prazo de trinta dias para a apreciao das MPs, que assim perdem sua validade. Em seu enfrentamento com o Congresso, o Executivo tenta instituir, sem sucesso, uma arena decisria externa e superveniente ao Parlamento, o Frum de Entendimento Nacional, composto de representantes dos Ministrios da Justia, Trabalho e Economia, sindicalistas e empresrios. O Frum funcionaria como arena prvia de negociao, cujas decises o Legislativo seria constrangido a ratificar. Ao todo so enviadas e reeditadas sete MPs (MP 193 e MP 199, reeditadas com ligeiras diferenas pelas MPs 211, 219, 256, 273 e 292), at que o governo consegue aprovar o PLV 7/91 (em que se transformara a MP 295) como a Lei n 8.178, em fevereiro de 1991. Esta fica conhecida, tantos so os acordos, como a "lei dos abonos", incapaz de estabelecer princpios norteadores para uma poltica nacional de salrios. Esses princpios somente so institudos quando o Executivo, em acordo com o Legislativo, abre mo do recurso s MPs e envia ao Congresso o Projeto de Lei n 638, aprovado em abril de 1991. Na verdade, a poltica nacional de salrios s foi definida aps quase um ano de embates entre o Congresso e o Executivo e, assim mesmo, de forma provisria. A poltica definitiva s seria estabelecida em abril de 1992, quando o Projeto de Lei n 2.747 aprovado pelo Congresso e transformado na Lei n 8.419 um ms depois, quase sem modificaes em relao proposta original da equipe econmica e sem vetos presidenciais. Este resultado, contudo, exigiu a ampliao da base governista mediante a incorporao de quadros partidrios ao primeiro e segundo escales da burocracia, providenciada pela reforma ministerial no incio de 1992; a presso de alguns governadores alinhados com o governo sobre suas bancadas; manobras regimentais lideradas por Luiz
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Eduardo Magalhes (PFL/BA), lder do bloco governista na Cmara; e a competente atuao do articulador poltico do governo, Jorge Bornhausen (PFL/SC), ministro-chefe da Secretaria de Governo, cargo especialmente criado para este fim. Bornhausen trata de assegurar a maioria dos votos parlamentares para a proposta da equipe econmica mediante a mobilizao da recm-constituda base parlamentar do governo, com o auxlio dos ministros recm-empossados e a cooptao direta de votos oposicionistas em troca de cargos federais nos estados.28 No caso da reforma tributria e fiscal, se no ocorre completa paralisia decisria, o prprio fato de tanto no governo Collor como no governo Itamar Franco as propostas de reforma tributria e fiscal terem resultado, sistematicamente, em medidas emergenciais de final de ano assim mesmo intensamente barganhadas e reduzidas aos pontos de maior consenso demonstra o padro de conflito que se instala entre os dois Poderes. Assim, por exemplo, das oito medidas fiscais e tributrias em tramitao ao final de 1990, apenas trs foram aprovadas, relativas elevao da alquota do Finsocial (MP 279, Lei n 8.147, de 28/12/90) e do IPI sobre refrigerantes e bebidas alcolicas (MP 282, Lei n 8.133, de 27/12/90) e simplificao do Imposto de Renda (MP 284, Lei n 8.134, de 27/12/90).29 No que se refere reforma tributria de emergncia de 1991, as negociaes do governo com o PMDB sem o qual o Executivo no consegue obter maioria envolvem a explcita barganha pela qual o PMDB s aprovaria a reforma antes do recesso parlamentar se o projeto da rolagem da dvida dos estados (PL n 2.452/91) fosse igualmente aprovado. Com vistas s eleies municipais no ano seguinte, o PMDB lidera a bandeira da rolagem da dvida e compromete-se a apoiar o governo no ponto mais polmico do pacote de emergncia, qual seja, a criao da alquota de 35% para o Imposto de Renda de Pessoa Fsica (PL n 2.159/91). O Bloco da Economia Moderna BEM no Congresso envolve-se tambm nesta questo, participando ativamente da elaborao do substitutivo da Cmara ao PL n 2.159/91. Reclamando do excesso de tributao sobre as empresas e argindo a inconstitucionalidade da antecipao do recolhimento dos impostos referentes ao exerccio de 1993, o BEM prope tanto a diminuio da carga tributria das empresas como a eliminao da alquota de 35% sobre o imposto de renda das pessoas fsicas. O substitutivo da Cmara leva em conta essas demandas, embora mantenha a Unidade Fiscal de Referncia Ufir, indexador dos impostos proposto pelo governo tambm no PL n 2.159/91. O substitutivo aprovado com 83% dos votos do PMDB, que, assim, rompe em plenrio o acordo com o Executivo. No final, apesar de cumprir sua parte no que diz respeito aprovao do projeto da rolagem da dvida dos estados, o governo no consegue aprovar a alquota de 35% para o Imposto de Renda de Pessoa Fsica (PL n 2.155/91), nem o estabelecimento da faculdade de transao para dvidas referentes a impostos e contribuies previdencirias (PL n 2.157/91) e muito menos o aumento da alquota do Imposto Territorial Rural (PL n 2.155/91). O governo consegue, contudo, aprovar a criao da Ufir (PL n 2.159/91), a medida cautelar fiscal (PL n 2.156/91) que autoriza a indisponibilidade de bens de sonegadores de impostos federais, e o projeto de criao da Contribuio para Financiamento da Seguridade Social Cofins. A proposta de reforma tributria e fiscal do governo Itamar Franco, por sua vez, concentra-se no aumento da receita tributria mediante a criao de novos impostos (Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira IPMF, Contribuio sobre Valor Agregado CVA, que incidiria sobre produtos e servios, Imposto Seletivo sobre combustveis, telecomunicaes, energia eltrica, automveis, fumo e bebidas e Imposto sobre Ativos Financeiros); no combate sonegao fiscal, principalmente com a quebra do sigilo bancrio; no resgate da dvida pblica, proibindo estados e municpios de emitirem novos ttulos da dvida pblica e permitindo que empresas pblicas pedissem falncia ou concordata; e no controle das decises judiciais, instituindo a ao declaratria de constitucionalidade, a ao de interpretao do Distrito Federal e a Justia Tributria. Desse projeto inicial, o governo consegue aprovar apenas a criao do IPMF, a destinao de 20% dos recursos arrecadados com ele para o financiamento de programas de habitao popular e 18% para a educao, a proibio da emisso de ttulos da dvida pblica pelos bancos estaduais e a ao declaratria de constitucionalidade. As negociaes em torno do IPMF seriam longas e intensas, envolvendo interesses extracongressuais poderosos, como os dos empresrios e banqueiros, sem que se formassem claras alianas entre os partidos, assistindo-se, em vez disso, a negociaes pontuais de distintos partidos ou segmentos de partidos com o governo.30 O Projeto de Lei Complementar, regulamentando o IPMF, foi aprovado em julho de 1993, seis meses aps o incio do ano fiscal, no contribuindo, portanto, como as demais medidas emergenciais de final de ano, para a garantia de recursos oramentrios para o ano seguinte. Este fato, por si s, indicador das difceis negociaes entre os dois Poderes. Est-se longe, portanto, do padro, em geral, cooperativo do Legislativo apontado por Figueiredo e Limongi. O que sugiro aqui que todos os governantes do Brasil ps-Constituinte, qualquer que seja sua extrao ideolgica, dadas as dificuldades descritas de construo de maiorias estveis, se vero recorrentemente envolvidos em um padro de interao conflituoso com o Legislativo. Fica claro, portanto, que o processo de formulao de polticas estratgicas da agenda governamental em que o padro de interao Executivo/Legislativo se apresenta como crucial pode constituir-se em importante gargalo da capacidade governativa do Brasil recm-democratizado. A que atribuir, ento, a diferena desses achados com relao s teses dos autores mencionados? Para explicar o diagnstico do gargalo da capacidade governativa do Estado localizado unicamente na fase de implementao das polticas governamentais recorro, mais uma vez, hiptese central do trabalho clssico de Lowi, "American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory" (1964), que relaciona o tipo de poltica com o tipo de arena decisria. No caso, importa pouco diferenciar se as polticas so distributivas, regulatrias ou redistributivas. A maioria regulatria e, no limite, j que ligadas percepo de escassez de recursos dos
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atores, todas so redistributivas. Relevante aqui distinguir as decises de polticas que passam pelo Congresso e as que se encapsulam nas burocracias. Esse encapsulamento, bom lembrar, sempre relativo, j que mesmo nos perodos mais autoritrios as burocracias do Estado, feitas arenas decisrias, so penetradas, formal ou informalmente, por interesses privados.31 No caso das polticas de ajuste, parte passa pelo Congresso e parte no. A poltica cambial e grande nmero dos instrumentos de poltica monetria, essenciais na fase de estabilizao, no passam, assim como tambm no passam as polticas de crdito e de comrcio exterior. O Banco Central e as burocracias fazendrias produzem, em clausura relativa, sem controle social mais amplo,32 uma grande quantidade de instrumentos legais, caracterizando o que Diniz (1995; 1996) chama de "hiperatividade decisria da cpula governamental". A formulao da poltica industrial tambm tem passado ao largo do Congresso Nacional.33 J as polticas de reforma estrutural (previdncia, privatizao, administrativa, tributria e fiscal) passam, necessariamente, pelo crivo do Legislativo, at porque dependem, em grande medida, de reforma da Constituio. Anota-se, nesse caso, as grandes dificuldades do Executivo, a partir da administrao Collor, em aprovar no Congresso suas propostas de reforma previdenciria,34 e reforma tributria e fiscal,35 incluindo-se, no caso do governo Fernado Henrique, as rduas negociaes com lderes parlamentares no que se refere reforma administrativa. A poltica de privatizao apresenta grau menor de conflito quanto atuao do Legislativo, embora seu arcabouo legal tenha sido todo discutido e negociado no Congresso (cf. Almeida, 1996). Minha explicao para a tese que descarta a importncia das caractersticas da fase de formulao de polticas para a capacidade governativa do Estado a de que os autores que a endossam no o caso de Figueiredo e Limongi tm focalizado, em seu trabalho, polticas de ajuste que prescindem do Congresso. No que se refere s teses de Figueiredo e Limongi quanto ao predomnio quase absoluto do Executivo no processo legislativo e ao comportamento cooperativo do Congresso, minha explicao para a discrepncia de resultados entre a pesquisa desses autores e a minha prpria de cunho metodolgico. De fato, enquanto esses autores trabalham com dados agregados e o mtodo hipottico-dedutivo, a pesquisa por mim coordenada baseou-se em estudos de caso de polticas de grande importncia na agenda governamental e no mtodo indutivo. Se certo que estudos de caso no permitem generalizaes, esta limitao metodolgica no impede, contudo, que seus achados, especialmente quando associados ao mtodo indutivo de anlise, chamem a ateno para pontos relevantes que passam desapercebidos quando o mesmo objeto investigado por meio de dados agregados e do mtodo hipottico-dedutivo. Assim, o primeiro mtodo apoiado no modelo racional de comportamento dos atores combinado ao modelo de barganha poltica , ao desvendar as relaes, por assim dizer, midas entre estes, permite identificar, no que se refere s polticas enfocadas, conflitos, negociaes e padres tanto de cooperao quanto de confronto entre o Executivo e o Legislativo. Desvendam-se, assim, relaes conflituosas entre os dois Poderes, mesmo que o tempo de tramitao dos projetos no Congresso no seja to grande, que sua taxa de aprovao seja alta e que a iniciativa dos projetos de lei seja quase sempre do Executivo, constataes empricas das quais se valem Figueiredo e Limongi para evocar o comportamento cooperativo do Congresso. Fica faltando ainda anlise institucionalista dos dois autores, baseada no estudo do marco legal criado pela Constituio de 1988 e nas caractersticas da produo legal, a explicao do comportamento dos atores parlamentares. Figueiredo e Limongi deixam de considerar, assim, o que leva os parlamentares a votar contra ou a favor do governo, a que indues seletivas so sensveis etc. Interessante e importante, por exemplo, seria a anlise por issue areas dos dados desses autores combinada a um modelo de comportamento parlamentar. O desafio, em nome da produo do conhecimento, a construo de uma ponte metodolgica entre as duas formas de trabalhar que permita aos estudiosos do mesmo tema se beneficiarem dos resultados que decorrem de um e outro mtodo de anlise, convergindo, no caso em questo, para a investigao das circunstncias e variveis que explicam o estabelecimento de padres de conflito e cooperao entre os dois Poderes.
CONCLUSES: QUE DEMOCRACIA ? Aps uma reviso dos conceitos de governabilidade e governance, como tratados pela literatura recente, apresento, como sugesto, para fins analticos, a utilizao do termo capacidade governativa, definido de maneira ampla, de forma a englobar tanto os aspectos operacionais do aparelho do Estado a includos os requisitos organizacionais e gerenciais como suas dimenses institucional, poltica e econmica. Baseado na capacidade do sistema poltico de identificar os problemas da sociedade, formular solues por meio de polticas pblicas e implement-las, o termo proposto enfatiza a importante distino analtica entre as duas fases do processo de deciso, indicando, ainda, o contexto mais ou menos democrtico em que este se desenvolve. Esse conceito operacional permite, assim, a anlise da eficincia e eficcia do Estado em ajustar a economia, redefinir seu tamanho e suas funes, resgatar a dvida social e manter-se em ambiente democrtico, desafios impostos e assumidos por todos os governantes do Brasil ps-constituinte. Dentre os vrios aspectos considerados importantes para a capacidade governativa do Estado, destaco e examino, neste artigo, o processo de tomada de deciso, com nfase na fase de formulao das polticas e nas relaes Executivo-Legislativo.
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Valendo-me dos resultados de dois estudos de caso de polticas fundamentais da agenda do governo a poltica salarial e a poltica tributria e fiscal contraponho-me literatura que localiza o gargalo da capacidade governativa, basicamente, na implementao das polticas governamentais alis, plenamente reconhecido e tese de Figueiredo e Limongi que argi o predomnio quase absoluto do Executivo no processo legislativo e o conseqente comportamento cooperativo do Congresso. Para tanto, chamo a ateno para as grandes dificuldades da fase de formao das polticas indicadas, que so colocadas conta da baixa institucionalizao dos mecanismos de interao dos atores e de suas formas de representao de interesse, e dos obstculos para a construo de maiorias estveis no Parlamento. De fato, neste ltimo caso, a baixa institucionalizao dos partidos, determinadas regras eleitoral-partidrias em um sistema multipartidrio polarizado e altamente fragmentado, a forte presena de interesses suprapartidrios, os constrangimentos eleitorais dos partidos e sua forma segmentada de comportamento (partidos que ocupam distintas posies no espectro ideolgico negociando segundo diferentes moedas) dificultam a formao de coalizes de sustentao do governo, obrigando o Executivo a empenhar-se na construo de maiorias a cada votao. A combinao desses fatores faz ressaltar a importncia, para a tomada de deciso, dos atributos pessoais das lideranas do governo e da oposio e mesmo da equipe econmica , de variveis conjunturais em determinadas combinaes e de mecanismos e procedimentos informais. Para a discrepncia desses resultados encontro as seguintes explicaes. No que se refere tese de que o gargalo da capacidade governativa do Estado est basicamente na implementao, recorro hiptese central de Lowi que associa tipo de poltica a tipo de arena decisria. Sugiro que relevante, nesse caso, distinguir entre as polticas que passam pelo Congresso e aquelas que so produzidas em burocracias relativamente encapsuladas, e que os autores que abraam a tese mencionada vm trabalhando com polticas econmicas cujo processo de formao se desenvolve de acordo com a segunda modalidade. No que se refere tese de predomnio quase que absoluto do Executivo e de cooperao do Legislativo no processo legislativo propriamente dito, a diferena metodolgica. Os estudos de caso indicados e o mtodo indutivo permitem desvendar relaes no plano micro entre os atores, e, assim, detectar conflitos, negociaes freqentemente rduas e padres de interao tanto de confronto como de cooperao envolvendo os dois Poderes. Isso ocorre, mesmo que o tempo de tramitao dos projetos de lei no seja to grande e que sua taxa de aprovao seja alta, como sugere a anlise de dados agregados e o mtodo hipottico-dedutivo utilizados pelos autores mencionados. Dessa forma, se verdade, no perodo ps-Constituinte, que o Executivo tem o domnio do processo legislativo, determina a agenda do Congresso e detm a iniciativa dos projetos relevantes para o reordenamento socioeconmico do pas, no menos verdade que obrigado a negociar com o Congresso, muitas vezes arduamente, tendo, freqentemente, de construir maiorias a cada votao. Em outras palavras, o Executivo predomina, mas o Congresso no de forma alguma irrelevante, e muito menos cooperativo como regra geral.36 Em que circunstncias e que variveis explicam o estabelecimento de padres de interao envolvendo os dois Poderes, de natureza mais ou menos conflituosa ou mais ou menos coooperativa, questo emprica ainda incipientemente investigada. Almeida (1996) chama a ateno para o grau de coincidncia da distribuio de preferncias dos parlamentares com a agenda reformista dos governos ps-1990. O meu prprio trabalho enfatiza a importncia de variveis conjunturais em determinada combinao, incluindo-se a os atributos das lideranas do governo, da oposio e at mesmo da equipe econmica. razovel supor tambm que quanto maiores e mais diversificados os interesses envolvidos, e quanto maior a importncia estratgica dos atores em jogo o que varia com a issue area em foco menores so as chances de que se estabeleam padres de interao de natureza cooperativa entre o Executivo e o Legislativo. Em resumo, no que se refere s polticas de ajuste item da pauta de todos os governos ps-Constituinte , se sua deficincia de implementao reconhecida, o processo de formulao das polticas que passam pelo crivo do Congresso freqentemente complexo e difcil. Por outro lado, se boa parte das polticas de estabilizao so, basicamente, formuladas na relativa clausura das burocracias governamentais, as reformas estruturais segunda fase do programa de ajuste so todas submetidas ao Legislativo, at porque dependem, em parte, de reforma constitucional, o que, necessariamente, pelas dificuldades descritas de negociao entre os dois Poderes, prolonga o tempo do processo de formulao das reformas estruturais, to ansiosamente perseguidas pelos governos ps-1990. Estamos falando, portanto, de um padro dual do processo de tomada de deciso. Aqui o dilema do governante parece ser o seguinte. Para empreender as reformas estruturais deve ele manter o processo de deciso o mais aberto possvel, passando pelo aval do Congresso Nacional, e, portanto, tornando-o visvel aos olhos pblicos, e dessa forma submetendo-o s mais fortes e diversificadas presses dos grupos sociais, s interferncias do Judicirio, dos governadores de estado, sem falar das custosas negociaes com partidos e lderes da oposio, quando no com a prpria bancada governista. Afinal, como diz Reis, "[...] a democracia envolve, antes, por definio, a problematizao do processo de fixao dos fins da ao do Estado, com o reconhecimento de que h fins diversos e s vezes divergentes ou mesmo conflitantes (em correspondncia com a multiplicidade dos interesses de que so portadores os diferentes grupos e categorias da sociedade) e de que preciso tratar de agregar fins mltiplos, se possvel compatibiliz-los por meio de negociaes, definir prioridades com recurso a procedimentos que venham a ser percebidos como legtimos etc." (1995:126, nfase no original).
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Ou deve o governante, para garantir maior rapidez na implantao das reformas estruturais, encapsular, sempre que possvel e o mximo possvel, sua fase de formulao nas burocracias, semelhana do que ocorre com as polticas monetria e cambial? Nesse caso, no se estar abrindo mo dos princpios democrticos outro dos pressupostos dos polticos e da grande maioria dos cidados e acadmicos do pas? At que ponto a escolha da arena decisria prerrogativa do governante? Que constrangimentos internos ou externos, institucionais, polticos ou econmicos conformam essa escolha? Mais importante ainda: ser possvel a convivncia, a longo prazo, entre democracia e um padro dual de tomada de deciso, pelo qual certas polticas tm como locus de deciso a relativa clausura das burocracias, enquanto outras se concentram no Parlamento? E o que dizer do resgate da dvida social? possvel conter seu potencial desestabilizador segundo a percepo de alguns , ou promover a justia social conforme os princpios de outros , sob o imperativo da lgica econmica? possvel construir democracia poltica sem democracia social? Afinal, de que democracia estamos falando? Malloy prev: "Na dcada de 90, a Amrica Latina ser o cenrio da criatividade poltica, na medida em que esses pases busquem reconciliar os impulsos contraditrios que os sacodem. O resultado mais provvel ser o surgimento de novos regimes hbridos, nos quais os elementos de estilo autoritrio de poltica sero fundidos com processos eleitorais democrticos. Nesses hbridos, a questo crucial ser a de como as expresses organizadas da sociedade civil sero ou no integradas ao processo de governo e de elaborao de polticas pblicas, e qual o papel que os partidos polticos desempenharo enquanto mediadores desse tipo de articulao" (1993:126). O Donnell (1993; 1994; 1996), igualmente preocupado com as novas poliarquias, prope, tomando como referencial emprico a Amrica Latina, o termo "democracia delegativa" para caracterizar um novo tipo de democracia, que se distingue das democracias representativas mais antigas. As democracias delegativas, sugere o autor, pressupem a concepo cesarista e plebiscitria de um presidente eleito que se percebe investido do poder de governar o pas da forma como lhe aprouver, constrangido apenas pelas relaes de poder existentes e o tempo constitucionalmente limitado de seu mandato. Nas novas poliarquias latino-americanas, continua o autor, no h ausncia de institucionalizao. Na verdade, essas poliarquias combinam eleies livres, competitivas e formalmente institucionalizadas com instituies polticas no formalizadas, com destaque para o clientelismo e, de forma mais ampla, o particularismo (no qual no h distino comportamental, legal e normativa entre as esferas pblica e privada). As afinidades eletivas entre o particularismo, a reduzida "prestao de contas horizontal" (entre as agncias pblicas), a pouca transparncia dos processos de tomada de deciso das polticas governamentais, a grande distncia entre as normas formais e o funcionamento efetivo da maioria das instituies polticas e as concepes e prticas delegativas e no representativas de autoridade poltica terminam por reviver e acentuar caractersticas do antigo autoritarismo. Embora se distingam de vrias maneiras, as concepes de O Donnell e Malloy acerca das novas democracias latino-americanas apontam, em comum, para regimes polticos que combinam eleies democrticas institucionalizadas e prticas autoritrias. Esses regimes hbridos, parece bvio, guardam afinidade eletiva com o padro de deciso dual descrito acima. Nesse contexto, as relaes Executivo-Legislativo tornam-se cruciais. Um padro freqentemente conflituoso entre os dois Poderes como argido aqui tender a reforar as arenas decisrias localizadas em burocracias relativamente encapsuladas em detrimento do Parlamento, com conseqncias bvias para os rumos da democracia em construo. Sero os regimes hbridos de Malloy a soluo? Ser a democracia delegativa de O Donnell a nica possvel? O padro de deciso das polticas governamentais ser basicamente dual? Estaremos dispostos a abrir mo dos mecanismos democrticos clssicos? E como acomodaremos o particularismo de nosso contexto histrico-cultural? Que democracia poderemos ou estaremos dispostos a construir? De qualquer forma, o desafio de ajustar a economia aos pressupostos de resgate da dvida social em contexto democrtico constitui-se, para todos os que no esto dispostos a abrir mo desses pressupostos normativos eu mesma, inclusive , em formidvel desafio para a presente e futuras geraes do pas, dos pases latino-americanos e dos pases emergentes de uma maneira geral. (Recebido para publicao em abril de 1997)
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ABSTRACT Governability, Governance, and Democracy: Governing Capacity and Executive-Legislative Relations in Brazil since Enactment of the New Constitution The article first offers some considerations regarding the concepts governability and government as used in the recent literature and, for analytical purposes, suggests the term governing capacity. In a context of economic reforms and democratization, Executive-Legislative relations form one of the key elements of governing capacity. Contesting Brazilian literature on this topic, the article grounds itself in basic policies on the agendas of the Collor and Itamar Franco administrations to argue that if there is a deficit in the implementation of a good share of economic stabilization policies and policies to open up trade, produced within relatively insulated bureaucracies, at the same time the structural reform policies submitted to Congress (social welfare, privatization, administration, taxation) have fallen short not just in the realm of implementation but in the realm of formulation as well. Underscoring the complexity of the policy-making phase, the text cites some causes, such as problems the government encounters in building stable majorities within Congress. Given this difficulty, the Executive must often engage in tough negotiations to get governmental policies approved, and it ends up entering into a pattern of conflict in its interactions with the Legislative branch. As a consequence, government leaders are tempted to favor the relatively insulated arena of bureaucracies over the parliament, with foreseeable consequences for the process of democratization within Brazil. Based on this scenario, the article asks what type of democracy Brazil can or is willing to build. Keywords: governability; governance; governing capacity; Executive-Legislative relations; democracy.
RSUM Gouvernabilit, Gouvernance et Dmocratie: Cration de la Capacit de Gouverner et Relations entre le Pouvoir Excutif et Lgislatif au Brsil de l aprs-Constituante Dans cet article on confronte tout d abord les concepts de gouvernabilit et d tat de gouvernance selon l usage qu en fait la littrature actuelle, tout en suggrant aux chercheurs d employer la formule" capacit gouverner". Compte tenu du contexte des rformes conomiques et de dmocratisation, l un des lments essentiels de cette capacit gouverner consiste dans l tablissement de bons rapports entre le pouvoir excutif et le lgislatif. A partir de l tude des politiques de fond des gouvernements Collor et Itamar Franco, l auteur se dmarque de la littrature brsilienne sur le sujet pour affirmer que si, d un ct, la plupart des politiques de stabilisation et de libralisation conomique produit de burocraties relativement isoles sont insuffisamment appliques, d autre ct les politiques de rforme structurelle (scurit sociale, privatisations, rformes administrative et fiscale)
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soumises au Congrs prsentent des dfauts de formulation et de mise en place. On relve la complexit du stade de formulation de ces politiques, tout en montrant les causes, parmi lesquelles la difficult du gouvernement de construire une majorit stable au Congrs. Ce fait mne souvent le pouvoir excutif des ngociations difficiles en vue de faire approuver sa politique et, par consquent, des niveaux d change conflictuels avec le pouvoir lgislatif. Les gouvernants sont donc tents de privilgier le camp relativement restreint des burocraties au dtriment du parlement, ce qui a de claires consquences sur le processus de dmocratisation du pays. C est partir de ce cadre que se pose la question de savoir quel type de dmocratie nous pouvons ou nous sommes prts construire. Mots-cl: Gouvernabilit; gouvernance; capacit gouverner; rapports pouvoir excutif-pouvoir lgislatif; dmocratie.
NOTAS:
* A primeira verso deste artigo foi apresentada no XX Encontro Anual da Associao Nacional de Ps-Graduao
e Pesquisa em Cincias Sociais - Anpocs, Caxambu, MG, 22-26 de outubro de 1996 e no I Congreso Interamericano del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo - CLAD, Rio de Janeiro, 7-9 de novembro de 1996. Parte do trabalho foi preparada para a Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP. Agradeo a Carlos Pio por seus ouvidos atentos e suas sugestes sempre pertinentes. As idias aqui expostas so, contudo, de minha inteira responsabilidade.
1. Ver, por exemplo, entre outros, os trabalhos de Santos (1993); Reis (1989a; 1989b; 1994; 1995); Fiori (1993); Diniz (1995); Sola (1993; 1995). 2. Nelson (1990) apresenta excelente anlise sobre o processo de ajuste da economia dos pases em desenvolvimento nos anos 80. 3. Eduardo Viola (1996), por exemplo, considera que a possibilidade de uma coalizo estatista-nacionalista se esgotou aps a derrota do candidato do PT nas eleies presidenciais de 1989. 4. Fbio Wanderley Reis assim se expressa em Reis (1994). Heredia e Schneider (1996), resumindo o processo de reforma do Estado em resposta internacionalizao econmica recente, apontam para a substituio das estratgias iniciais de downsizing, que terminaram por gerar um Estado desintegrado, com burocracias desmoralizadas e inoperantes, por uma segunda gerao de reformas administrativas, centradas na construo ou reconstruo das capacidades institucionais e administrativas do Estado, moldando burocracias capazes de lidar com presses e demandas de mercados econmicos e polticos crescentemente competitivos. 5. Por exemplo, o episdio da matana dos sem-terra em Eldorado dos Carajs tem sido atribudo ou a uma perversa inverso de prioridades na agenda governamental ou ao mau sentido de timing dos governantes, que teriam subestimado o potencial desestabilizador da questo da terra. 6. Robert Barro, economista da Chicago University, um desses raros analistas. Apesar de existir significativa literatura sobre a performance de regimes autoritrios vis--vis os democrticos no que se refere ao ajuste estrutural da economia trata-se, basicamente, de anlises e avaliaes, e no de recomendaes. Ver nota 13. 7. O Donnell (1996:19) refere-se a particularismo como um termo geral que, abrangendo o clientelismo, engloba os "vrios tipos de relaes no-universalistas, desde as relaes particularistas hierrquicas, a patronagem, o nepotismo, os favores e jeitinhos, at as aes que, sob as normas formais do complexo institucional da poliarquia seriam consideradas corruptas". Esta instituio no formalizada, fortemente arraigada no contexto histrico-cultural latino-americano, exerce enorme influncia nas caractersticas do regime poltico das novas poliarquias da regio. 8. Durante as duas ltimas dcadas o mundo assistiu a uma proliferao de regimes democrticos sem precedentes. Chamada por Samuel P. Huntington de a "terceira onda" de democracia, esta atingiu, em graus variados, todas as regies do globo. Existe hoje uma vasta literatura sobre as novas democracias e suas caractersticas, perspectivas e critrios de consolidao, tipos de democracia etc. Autores tais como Guillermo O Donnell, Philippe
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Schmitter, Larry Diamond, Terry L. Karl, Catherine Conaghan, Laurence Whitehead, Samuel Valenzuela, James Malloy, Adam Przeworski, Juan Linz, Alfred Stepan, Arendt Lijphart, Samuel Huntington dentre muitos outros, tm contribudo extensamente para a anlise e debate dessas questes. Embora de grande interesse para a linha deste trabalho, essa discusso transcende, contudo, a limitao do seu escopo. 9. As observaes de Eduardo Viola levaram-me a esclarecer este ponto. 10. Ambas as definies de governance so do Webster s New Universal Dictionary (London, Dorset & Baker, 1979). Os aspectos de governance em geral considerados so: " (a) the form of political regime (parliamentary or presidential, military or civilian, and authoritarian or democratic); (b) the processes by which authority is exercised in the management of a country s economic and social resources; and (c) the capacity of governments to design, formulate, and implement policies, and, in general, to discharge government functions" (cf. World Bank, 1992:3 e nota 1). Enquanto os dois ltimos aspectos esto dentro do foco de anlise do Banco, este no o caso do primeiro, embora este esteja tambm na base da concepo de governabilidade de alguns dos autores contemporneos. 11. Esses pressupostos esto claramente indicados, por exemplo, nos trabalhos de Edgardo Boeninger (1992) e Edmundo Jarquin (1992). 12. Robert Packenham (1973), analisando as doutrinas e teorias por trs dos programas de assistncia tcnica e econmica ao Terceiro Mundo, mostra os pressupostos normativos que conectam desenvolvimento econmico e democracia. Huntington (1968) critica esses pressupostos, baseado em seu argumento do gap institucional dos pases em desenvolvimento. Ambos reportam-se, extensivamente, ao trabalho de Louis Hartz (1955), que chama a ateno para o fato de que polticos e acadmicos americanos, "handicapped by their happy history" (seu pas nasceu com governo e instituies polticas importadas da Inglaterra do sculo XVII, com idias de igualdade e liberdade individual j bem enraizadas, acreditando que a autoridade deve ser limitada e o poder descentralizado, em vez de acumulado), so prisioneiros da tradio liberal. So as seguintes as crenas sobre desenvolvimento poltico e econmico, conforme moldadas pela" histria feliz" americana e norteadoras da poltica de ajuda externa das dcadas de 50 e 60: "(1) change and development are easy; (2) all good things go together; (3) radicalism and revolution are bad; (4) distributing power is more important than accumulating power" (Packenham, 1973:20). Dentre os autores mais citados que se dedicaram a investigar a existncia de relao entre regime poltico e xito na implementao das polticas de ajuste esto Haggard e Kaufman (1989), Skidmore (1977) e Remmer (1986). Ver, mais recentemente, Remmer (1996).
13.
Compare a semelhana entre essa definio de governabilidade e o aspecto de governance descartado pelo Banco Mundial. Ver nota 10, acima.
14. 15. 16.
Ver, dentre outros, os trabalhos de Fbio Wanderley Reis (1989a; 1989b; 1994; 1995).
No incio da dcada, o Journal of Democracy publica um vivo debate sobre essas questes envolvendo os atores mencionados. Os artigos esto compilados em Diamond e Plattner (1996). Bolvar Lamounier, Olavo Brasil de Lima Junior, Renato Lessa, Jos Antnio Giusti Tavares, Argelina C. Figueiredo, Jos Serra, Jairo Marconi Nicolau, Marcus Figueiredo, Fbio Wanderley Reis esto entre os autores que trataram desses temas. Embora de grande interesse para a questo da construo da capacidade governativa democrtica no Brasil, o vivo debate que mobilizou o meio acadmico sobre tipo de governo, sistema partidrio e eleitoral transcende o escopo deste artigo.
17.
Embora o oramento seja, como se sabe, crucial para a viabilizao de toda e qualquer poltica governamental e o processo oramentrio ilumine muitos aspectos relevantes das relaes Executivo-Legislativo, ele tem caractersticas especficas que o distinguem das demais polticas pblicas, na medida em que sujeito delimitao formal de prazos e utilizao de instrumentos e arenas decisrias estabelecidos por dispositivos
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constitucionais legais. Criam-se, assim, padres peculiares de interao do Executivo com o Legislativo, o que, portanto, no oferece boa base para uma anlise comparativa. O texto a seguir baseia-se, extensamente, em Castro Santos, Rua e Costa Filho (1992); Castro Santos et alii (1994); e Castro Santos, Rua e Machado (1994).
19.
A Constituio de 1988 (art. 103) estabelece quem pode propor Ao Direta de Inconstitucionalidade: o presidente da Repblica; as mesas do Senado, da Cmara dos Deputados e das Assemblias Legislativas; governadores de estado; o procurador-geral da Repblica; a Ordem dos Advogados do Brasil; partidos polticos; e sindicatos.
20.
O volume de liminares contra a Receita Federal, concedidas s empresas e indivduos em 1992 e relativas Reforma Tributria de Emergncia de dezembro de 1991, ao Finsocial e Lei 8.200, alcanou tal magnitude que o ministro da Justia Clio Borja procurou sensibilizar os presidentes dos Tribunais Regionais quanto importncia da moderao da concesso de liminares. Nessa ocasio, os ministros da Economia, Marclio Marques Moreira, e da Ao Social, Ricardo Fiza, atriburam Justia a culpa pela instabilidade fiscal, por impedir a arrecadao de impostos e o cumprimento de metas fiscais acordadas com o FMI. Mecanismo semelhante observa-se durante o governo Itamar Franco, quando os ministros Gustavo Krause, da Fazenda, e Paulo Haddad, do Planejamento, dirigem-se ao Supremo Tribunal Federal demonstrando preocupao com a possibilidade de resultados desfavorveis ao governo no que se refere s aes contra a Lei 8.200 e o Finsocial.
21.
O PRN, partido do presidente, contava com 23 deputados. Se se contar com as bancadas do PST e PSC, partidos que fizeram formalmente parte da coligao eleitoral de Collor, a base parlamentar inicial do governo chega, segundo os clculos de Nicolau (1996), a 6,8%.
22.
Embora sem preocupao especfica com relao instabilidade das coalizes de suporte governamentais, Nicolau (1993; 1996) examina cuidadosamente, na experincia democrtica brasileira ps-1985, as caractersticas dos sistemas eleitoral e partidrio brasileiros, procurando avaliar sua relao com a fragmentao singular deste ltimo. Para o autor, a alta fragmentao partidria, inevitavelmente, leva a governos de coalizes, at aqui minoritrias, e obriga o Executivo a atrair deputados ou bancadas de outros partidos para garantir a aprovao de seus projetos.
23.
Para maiores detalhes desses episdios, ver Castro Santos, Rua e Costa Filho (1992) e Castro Santos et alii (1994).
24.
Para a descrio das arenas distributivas, regulatrias e redistributivas, ver o clssico trabalho de Theodore Lowi (1964).
25. 26. 27.
Os comentrios de Carlos Pio levaram-me a esclarecer esses pontos.
Trata-se, basicamente, da hiptese central de Lowi (1964), que relaciona tipo de poltica com tipo de arena decisria. Parece, por outro lado, que, por acaso, os dois estudos de caso selecionados apresentam complexidades extremas quanto configurao poltico-institucional do processo decisrio, representando a poltica salarial o padro mais simples, cujo ncleo se repetiria no padro mais complexo da poltica tributria e fiscal, que agrega nmero muito maior de atores. Uma hiptese tentativa a de que o processo decisrio das polticas governamentais no Brasil ps-Constituinte apresentaria padres de interao entre os poderes constitudos e destes com os atores sociais cuja complexidade variaria do mais simples (semelhante ao da poltica salarial) ao mais complexo (semelhante ao da poltica fiscal e tributria).
28. 29.
Ver Castro Santos, Rua e Costa Filho (1992) para uma anlise detalhada desse assunto.
Foram rejeitadas as seguintes MPs: MP 280, que estabelece incentivos fiscais para a capacitao tecnolgica da indstria e da agropecuria; MP 283, que dispe sobre o tratamento tributrio aplicvel aos Fundos, Sociedades e Carteiras de Investimentos de que participem, exclusivamente, no-residentes no Brasil; MP 285, que dispe sobre a concesso de medidas liminares contra atos do poder pblico; MP 287, que restabelece alguns incentivos fiscais e retira outros; e MP 289, que prope modificao no clculo, cobrana e sistemtica do Imposto Territorial Rural.
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30. 31.
Ver Castro Santos et alii (1994) para anlise detalhada desses aspectos.
Existe uma significativa literatura sobre o processo decisrio do Estado autoritrio ps64 que demonstra bem esse ponto. Ver, entre outros, Abranches (1978), Castro Santos (1993), Paixo e Castro Santos (1988), Martins (1985), Guimares e Vianna (1987). Rua (1997) aponta forte vinculao entre os dirigentes do Banco Central e o setor privado, especialmente o financeiro. Do mesmo modo, as burocracias fazendrias encarregadas da poltica de comrcio exterior tm se aberto, de forma mais ou menos institucionalizada, influncia do setor privado, permanecendo, contudo, isoladas da presso e controle do processo poltico pluralista, a includos os checks and balances do Legislativo.
32.
Rua e Aguiar (1995), estudando a poltica industrial durante os governos Sarney e Collor, mostram bem o elevado grau de autonomia dos burocratas no que se refere ao processo decisrio dessa poltica, do qual os polticos so excludos.
33. 34. 35.
Ver, a esse respeito, Melo (1997a; 1997b).
Ver, de uma perspectiva poltica, Castro Santos et alii (1994) e Melo e Azevedo (1997). O primeiro trabalho analisa o processo de tomada de deciso de poltica tributria e fiscal dos governos Collor de Mello e Itamar Franco, enquanto o segundo se concentra no perodo da administrao Fernando Henrique. Ambos apontam para a grande variedade dos interesses em jogo e para a complexidade das negociaes entre o Executivo e o Legislativo, dentro do prprio Congresso, entre este e os representantes da sociedade civil e entre as diferentes esferas governamentais, derivando desse fato a explicao para o fracasso no caso dos governos Collor e Itamar Franco e previso de grandes dificuldades no caso do governo Fernando Henrique de aprovao das respectivas propostas de reforma tributria e fiscal. Embora a reforma tributria e fiscal no governo Fernando Henrique esteja ainda em seus primeiros movimentos, no segundo semestre de 1996 o governo deu importante passo, fazendo aprovar projeto de lei complementar que introduzia mudanas no ICMS, a se incluindo a eliminao do imposto sobre exportaes de produtos primrios e semi-elaborados, iseno para a aquisio de bens de capital e, a partir de janeiro de 1988, iseno para quaisquer bens de uso e consumo das empresas. De autoria do ministro do Planejamento, Antnio Kandir, envolveu importantes negociaes com os governadores e com o Congresso, conduzidas pelo prprio ministro. Centrada no novo ICMS, a proposta governamental tem sido criticada pelos mais diferentes atores sociais envolvidos e, no mbito do Congresso, tem sofrido restries tanto da oposio quanto da base de sustentao parlamentar do governo. Este artigo j estava pronto para publicao quando o governo Fernando Henrique, no rastro da crise financeira asitica, iniciada em maio de 1997, decide propor imediatamente, dentre outras medidas, um duro ajuste fiscal e tributrio, que inclui cortes de gastos, reestruturao do sistema tributrio, redistribuio dos gastos da Unio, estados e municpios e o aceleramento das reformas administrativa e previdenciria. Apesar do presumvel efeito facilitador da situao de crise, pode-se esperar, no que se refere a medidas que requerem a aprovao do Congresso, difceis negociaes entre o Executivo e o Legislativo. Para estas negociaes sero utilizadas, basicamente, as mesmas estratgias e mecanismos de construo de maiorias de sustentao das propostas do governo referidas anteriormente, que certamente incluiro trocas midas e o atendimento de interesses particularistas e cujo bom xito depender, em grande medida, da capacidade das lideranas parlamentares do governo. Almeida (1996) aponta nessa mesma direo. Analisando (preliminarmente) as relaes Executivo-Legislativo no processo de reforma do Estado, a partir da privatizao das empresas e servios pblicos, a autora conclui que, no caso da poltica em foco: (i) no resta a menor dvida de que o Executivo quem concebe o programa de privatizao, detendo a iniciativa legislativa e maior taxa de aprovao para os seus projetos; (ii) a atuao do Congresso, contudo, no irrelevante, tendo todo o arcabouo legal da poltica sido submetido discusso e negociao parlamentar; (iii) no cabe responsabilizar o Congresso pelo ritmo lento da privatizao, j que ele no se constituiu, at agora, em obstculo a esse processo: hora de olhar para o Executivo e sua fragmentao; (iv) a explicao do comportamento cooperativo do Legislativo no deve ser buscada em sua subordinao aos ditames do Executivo, mas na distribuio de preferncias dos
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congressistas, bem prxima agenda reformista dos governos a partir dos anos 90.
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10/04/13

Print version ISSN 0011-5258

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Dados vol. 40 no. 3 Rio de Janeiro 1997

Democracy. Baltimore/London, The Johns Hopkins University Press.

Os comentrios de Carlos Pio levaram-me a esclarecer esses pontos.

Ver, a esse respeito, Melo (1997a; 1997b).

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